Investiční fondy: opatření EU dosud nezajistila vytvoření skutečného jednotného trhu s příznivými podmínkami pro investory

Shrnutí

I Investiční fondy sdružují kapitál a investují jej prostřednictvím portfolia aktiv. Plní důležitou úlohu v unii kapitálových trhů, protože urychlují růst, vytvářejí pracovní místa a zlepšují autonomii EU. Občané EU přímo drží přibližně čtvrtinu všech fondů v EU, ale mají rovněž významnou nepřímou expozici vůči investičním fondům prostřednictvím smluv o životním pojištění a penzijních smluv. Cílem EU je vytvořit jednotný konkurenční trh, který občanům EU poskytne širší výběr méně nákladných, avšak spolehlivých investičních produktů a zajistí finanční stabilitu v celé EU.

II Investiční fondy se sídlem v EU měly v roce 2020 aktiva ve výši 18,8 bilionu EUR, z nichž téměř dvě třetiny vlastní domácnosti, což jasně ukazuje potřebnost účinné ochrany spotřebitelů. EU zavedla regulační rámec pro investiční fondy, aby podobná pravidla platila na celém jednotném trhu. Navzdory úsilí o rozvoj jednotného trhu představují investiční fondy odvětví, které je i nadále soustředěno jen v několika členských státech. Právní rámec vytvářejí především směrnice, které od členských států vyžadují, aby prováděly vnitrostátní právní předpisy, což má za následek významné rozdíly v regulaci. Zajišťováním účinného a jednotného dohledu v celé EU a sledováním rizik pro finanční stabilitu je pověřen Evropský orgán pro cenné papíry a trhy (ESMA), který je jednou z agentur EU, a spolu s ním i Evropská rada pro systémová rizika (ESRB).

III Náš audit zahrnuje období od roku 2016 do července 2021 a zabývá se otázkou, jak se Evropské unii podařilo vytvořit jednotný trh pro investiční fondy. Posuzovali jsme, zda je jeho regulační rámec účinný, zda činnost EU podpořila sbližování dohledu mezi členskými státy a zda EU účinně zmírnila rizika pro investory, trhy a finanční stabilitu. Auditní zpráva upozorňuje na slabá místa v legislativním přístupu Komise a v opatřeních orgánu ESMA týkajících se investičních fondů a obsahuje doporučení, jak tento stav zlepšit. Pomáhá tak zvýšit účinnost a efektivnost finančního dohledu a ochranu investorů.

IV Dospěli jsme k závěru, že opatření EU umožnila vytvoření jednotného trhu pro investiční fondy, zejména prostřednictvím pasového režimu, ale že skutečné přeshraniční činnosti a přínosy pro investory zůstávají omezené. Nedostatky se navíc týkají i soudržnosti a účinnosti dohledu nad fondy a ochrany investorů. K dosažení skutečného jednotného trhu nebudou stačit jen drobné revize právního rámce.

V Orgán ESMA se snažil podpořit sbližování dohledu, což vedlo k mírnému zlepšení kvality dohledu a zmenšení rozdílů. Nedokáže však tento pokrok měřit a má omezené znalosti o tom, zda je vykonávaná úroveň dohledu ve všech členských státech rovnocenná. Práce orgánu ESMA nicméně odhalila nedostatky ve vnitrostátním dohledu a některé rozdílné postupy. Spoléhá na to, že jednotného dohledu je možné docílit na základě dobré vůle vnitrostátních orgánů dohledu a vstřícného postoje jeho vlastní rady orgánů dohledu. Zjistili jsme, že obě strany upřednostňovaly „měkké“ nástroje sbližování, které dosud neprokázaly svou účinnost a které často nevedly k zajištění účinného a jednotného dohledu.

VI Opatření EU zvýšila ochranu investorů. Zvyšují například transparentnost pro investory, zejména pokud jde o investiční rizika, výkonnost a náklady. Investoři však stále nejsou dostatečně chráněni před nepřiměřenými náklady nebo před jednostrannými doporučeními finančních zprostředkovatelů. V důsledku toho hradí investoři vyšší náklady a mohou jim být prodávány méně vhodné produkty, než je žádoucí.

VII Orgány ESMA a ESRB sledují systémová rizika a podávají o nich zprávy. Dosud nebyl dosud proveden žádný soupis stávajících postupů sledování systémových rizik v členských státech. Orgán ESMA neprovedl požadované zátěžové testy dohledu, nýbrž zátěž simuloval na základě tržních údajů. Účinné sledování systémových rizik a rizik pro investory závisí na dostupnosti vhodných údajů. Neexistuje však žádný harmonizovaný režim podávání zpráv pro SKIPCP a podávání zpráv o alternativních investičních fondech není dostatečně podrobné. ESMA a ESRB dosud v plném rozsahu nezkoumaly možnost využití stávajících údajů shromažďovaných centrálními bankami a místo toho se spoléhaly na méně spolehlivé údaje od komerčních poskytovatelů.

VIII Doporučujeme, aby Komise:

• posoudila, zda je stávající rámec vhodný pro dosažení kýžených cílů,
• zvážila navrhnout změny struktury řízení orgánu ESMA,
• zefektivnila sběr údajů a aktualizovala režimy podávání zpráv.

IX Doporučujeme, aby orgán ESMA:

• zvýšil účinnost své konvergenční činnosti,
• ve spolupráci s ESRB zlepšil identifikaci systémového rizika.

X Komise a orgán ESMA by měly:

• lépe chránit investory před nepřiměřenými náklady a zavádějícími informacemi.

Úvod

Trh investičních fondů v Evropě

01 Investiční fondy sdružují kapitál investorů a v souladu s vymezenou investiční politikou a zásadou rozložení rizik jej kolektivně investují prostřednictvím portfolia aktiv, jako jsou akcie, dluhopisy a nemovitosti. Hrají důležitou roli v unii kapitálových trhů, což je iniciativa EU, jejímž cílem je zajistit volný tok investic v celé Unii, a urychlit tak růst, tvorbu pracovních míst a posílení autonomie EU. Cílem je vytvořit jednotný konkurenční trh a poskytnout investorům širší výběr méně nákladných, ale spolehlivých produktů.

02 Na konci roku 2020 činila čistá hodnota majetku 64 000 investičních fondů se sídlem v EU 18,8 bilionu EUR, což z EU činí po USA druhý největší trh investičních fondů na světě, pokud jde o spravovaná aktiva. Více než 60 % této částky (11,6 bilionu EUR) bylo investováno do subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP), přičemž cílem byli většinou retailoví investoři. Alternativní investiční fondy, které představují 7,1 bilionu EUR čisté hodnoty majetku, zahrnují všechny fondy jiné než SKIPCP (tj. realitní investiční fondy, soukromé kapitálové fondy, některé fondy peněžního trhu, hedgeové fondy a jiné fondy). Tento typ fondů je určen především profesionálním investorům.

03 Evropské investiční fondy v posledních letech neustále rostou. Mezi lety 2011 a 2020 se jejich čistá hodnota majetku zvýšila o 119 % (tj. více než 10 bilionů EUR) a v každém roce byl zaznamenán čistý příliv, neboť hodnota nových nákupů trvale převyšovala hodnotu vyplacených prostředků. Přibližně polovinu tohoto růstu lze vysvětlit čistým prodejem investičních fondů a druhou polovinu tržním zhodnocením (viz obrázek 1). Od přijetí směrnice o správcích alternativních investičních fondů^[1] v roce 2011 se čistá hodnota majetku unijních alternativních investičních fondů zvyšovala rychleji než čistá hodnota majetku SKIPCP, takže jejich tržní podíl v rámci fondů EU se od konce roku 2010 zvýšil za deset let z 27 % na 38 %.

04 Ačkoli se objem fondů sídlících v EU zvýšil, jejich velikost je ve srovnání s jejich americkými obdobami i nadále mnohem menší. V USA navíc stále sídlí i většina největších správců aktiv na světě. Pouze dva z dvaceti největších správců aktiv na světě mají své ústředí v EU.

05 Převážná většina evropských investičních fondů má sídlo pouze v několika zemích. V roce 2020 spravovaly téměř 80 % veškerého spravovaného čistého majetku fondy v Lucembursku (4,70 bilionu EUR), Irsku (3,08 bilionu EUR), Německu (2,39 bilionu EUR), Francii (1,97 bilionu EUR) a Spojeném království (1,75 bilionu EUR) (viz obrázek 2). V případě SKIPCP se více než polovina veškerého čistého majetku nachází v Lucembursku nebo Irsku. Celkem 70 % veškerých aktiv spravovaných v rámci EU se nacházelo v držení fondů povolených nebo registrovaných k distribuci pouze v jednom členském státě. Ve více než třech členských státech bylo k distribuci registrováno 37 % SKIPCP a 3 % AIF.

06 Téměř dvě třetiny čisté hodnoty majetku investičních fondů drží institucionální investoři. Domácnosti drží přímo přibližně čtvrtinu všech fondů (viz obrázek 3), ale prostřednictvím smluv o životním pojištění a penzijních smluv mají rovněž významnou nepřímou expozici vůči investičním fondům.

07 Navzdory téměř nulovým úrokovým sazbám si evropské domácnosti i nadále ponechávají značný podíl (37 % na konci roku 2020) svých finančních aktiv na vkladech, což je ve srovnání s USA (16 %) více než dvojnásobek. Investiční fondy zvýšily svůj podíl z 8,3 % v roce 2011 na 12,1 % v roce 2017.

Regulační rámec

08 Hlavním právním předpisem je směrnice o subjektech kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (směrnice SKIPCP)^[2] a směrnice o správcích AIF. Tyto směrnice se liší oblastí působnosti i obsahem. Zatímco směrnice o SKIPCP je nařízením o produktech, směrnice o správcích AIF se zaměřuje na povinnosti správců. Obě směrnice jsou směrnicemi s minimální harmonizací, které vnitrostátním zákonodárcům umožňují stanovit rozsáhlejší a přísnější pravidla, než jsou minimální normy stanovené právem Unie. Směrnice o trzích finančních nástrojů (MiFID II) stanoví požadavky na podnikání a organizační požadavky na investiční podniky, tj. instituce, které prodávají finanční prostředky retailovým zákazníkům.

09 Původní směrnice o SKIPCP byla několikrát revidována a 25. listopadu 2021 navrhla Komise v souvislosti s přezkumem směrnice o správcích AIF její další změnu. V roce 2019 byly provedeny změny rámce pro SKIPCP a správce AIF, které odstranily regulační překážky přeshraniční distribuce investičních fondů (přeshraniční balíček). Právo Unie upravuje rovněž některé specifické typy fondů, například fondy peněžního trhu (nařízení o fondech peněžního trhu).

10 Jedním z hlavních cílů směrnice o SKIPCP a směrnice o správcích AIF je usnadnit přeshraniční činnosti správců fondů a investičních fondů. Pro fondy a správce fondů sídlící v EU zavedly tyto směrnice pasy ke správě a pasy opravňující k nabízení:

• Pas ke správě umožňuje správcovské společnosti SKIPCP nebo správci alternativního investičního fondu, který získal povolení v jednom členském státě, vykonávat podnikatelskou činnost v jiných členských státech EU, ať už v podobě volného pohybu služeb, nebo zřízením pobočky. Tato přeshraniční činnost sice podléhá oznamovacímu postupu mezi příslušnými vnitrostátními orgány v dotčených členských státech, správce fondu však již nemusí podstoupit další povolovací proces.
• Pas opravňující k nabízení umožňuje SKIPCP nebo alternativním investičním fondům, které byly povoleny příslušným vnitrostátním orgánem v členském státě EU, nabízet fondy za hranicemi tohoto členského státu v jiných členských státech EU bez nutnosti získat povolení příslušných vnitrostátních orgánů hostitelského členského státu. Zatímco pas opravňující k nabízení SKIPCP umožňuje nabízet SKIPCP retailovým a institucionálním investorům, pas opravňující k nabízení alternativních investičních fondů umožňuje nabízet pouze profesionálním investorům. Podobně jako u pasu ke správě je povolení nahrazeno oznamovacím postupem, který probíhá mezi příslušnými vnitrostátními orgány v jednotlivých členských státech EU.

Povinnosti EU a členských států

11 Evropský systém dohledu nad fondy se skládá z řady evropských a vnitrostátních zúčastněných stran. Zatímco orgány EU jsou odpovědné za příslušnou legislativní a koordinační činnost, každý členský stát je odpovědný za provádění práva Unie ve svém vnitrostátním právu a dohled nad investičními fondy na svém území:

• Evropská komise, zejména její Generální ředitelství pro finanční stabilitu, finanční služby a unii kapitálových trhů (GŘ FISMA), odpovídá za politické iniciativy týkající se finančního sektoru, včetně návrhů směrnic a nařízení.
• Evropský orgán pro cenné papíry a trhy (ESMA) je nezávislá agentura EU odpovědná za ochranu investorů a podporu stability a řádného fungování finančních trhů. Mezi povinnosti orgánu ESMA patří sbližování dohledu a zjišťování rizik pro finanční stabilitu a investory, podobně jako je tomu u ostatních evropských orgánů dohledu, s nimiž má orgán ESMA podobné podnikové struktury a související výzvy.
• Za makroobezřetnostní dohled nad finančním systémem EU je odpovědná Evropská rada pro systémová rizika (ESRB). ESRB úzce spolupracuje s orgánem ESMA i s dalšími orgány dohledu.
• Odpovědnost za dohled nad fondy a správci fondů nesou příslušné vnitrostátní orgány na základě vnitrostátních právních předpisů, které musí být v souladu s minimálními standardy stanovenými právem Unie nebo přímo použitelným právem Unie. Příslušné vnitrostátní orgány jsou členy rady orgánu ESMA, ve kterém mají hlasovací právo, a podílejí se na činnosti ESRB.

Rozsah a koncepce auditu

12 Tento audit jsme provedli ve snaze reagovat na velký zájem veřejnosti o investiční fondy, které jsou pro EU velmi důležité kvůli rozvoji unie kapitálových trhů. Tyto fondy bývají spojeny s určitými riziky pro investory a finanční stabilitu. Audit se týká období od roku 2016 do července 2021.

13 Zkoumali jsme, zda EU vytvořila skutečný jednotný trh pro investiční fondy, který je schopen zajistit ochranu investorů a finanční stabilitu. Zabývali jsme se přitom těmito dílčími otázkami:

• Vznikl na základě opatření EU vhodný regulační rámec, který umožňuje vytvoření skutečně jednotného trhu pro investiční fondy?
• Napomohla opatření EU sbližování v oblasti dohledu?
• Poskytují opatření EU investorům účinnou ochranu?
• Jsou v rámci opatření EU posuzována a účinným způsobem zmírňována rizika pro finanční stabilitu?
• Mají orgány EU k dispozici spolehlivé údaje, které jim umožňují zjišťovat rizika pro finanční stabilitu a investory?

14 Naše auditní kritéria vycházejí z mezinárodních standardů stanovených organizací IOSCO a z práva Unie (zejména směrnice o SKIPCP a směrnice o správcích AIF, nařízení o fondech peněžního trhu a nařízení o orgánu ESMA). V některých případech porovnáváme trh EU s trhem Spojených států, který je vůbec nejrozvinutějším kapitálovým trhem.

15 Audit se zaměřil na opatření tří auditovaných subjektů: Komise, ESMA a ESRB. Vedli jsme rozhovory se zaměstnanci těchto institucí a studovali jsme příslušnou dokumentaci. Za účelem získání dalších poznatků jsme vedli rozhovory se zástupci pěti vnitrostátních příslušných orgánů, několika vnitrostátních sdružení pro správu aktiv a tří spotřebitelských organizací. Setkali jsme se rovněž se zástupci orgánů EBA a EIOPA. Kvůli doplnění těchto informací jsme ve všech 27 členských zemích provedli rovněž elektronický průzkum u příslušných vnitrostátních orgánů, ministerstev financí a sdružení investičních fondů, abychom získali názory těchto klíčových zúčastněných stran. U příslušných vnitrostátních orgánů jsme neprováděli přímý audit, ale zabývali jsme se jejich úlohou coby členů orgánu ESMA.

Připomínky

Cílů normotvůrců EU bylo dosaženo pouze v omezené míře

Normotvůrci EU stanovili pro jednotný trh investičních fondů ambiciózní cíle

16 Komise a spolunormotvůrci EU stanovili pro jednotný trh investičních fondů ambiciózní cíle. V roce 1985 byla přijata první směrnice o SKIPCP s cílem vytvořit podmínky umožňující fondům a správcům fondů se sídlem v jednom členském státě nabízet fondy v celé EU, aniž by podléhaly dohledu v jiných členských státech. Cílem spolunormotvůrců bylo:

• usnadnit nabízení fondů v jiných členských státech,
• zajistit účinnější a jednotnější ochranu investorů,
• sblížit podmínky hospodářské soutěže.

17 Očekávalo se, že integrovanější trh investičních fondů nabídne investorům z EU větší výběr a že pro odvětví fondů vytvoří nové obchodní příležitosti. Význam těchto obecných zásad a důležitost zajištění rovných podmínek byly znovu zdůrazněny, když byla v roce 2013 přijata směrnice o správcích AIF^[3].

Režim pasů nevedl k vytvoření skutečně jednotného trhu

18 Režim pasů přispěl ke koncentraci sídel fondů. Opatření EU zavedla pasy opravňující k nabízení a pasy ke správě fondů (viz bod 10). Evropský trh fondů je však i nadále roztříštěný a většina fondů má sídlo v několika málo zemích (viz obrázek 4).

19 Ve většině členských států jsou finanční prostředky distribuovány především na jejich domácím trhu. Naopak fondy, které mají sídlo v několika málo zemích, se prodávají převážně v zahraničí (viz obrázek 5). Podle Evropské asociace fondů a asset managementu (EFAMA) představují nyní místní fondy 67 % vlastnictví fondů v Evropě oproti stavu před deseti lety, kdy představovaly 73 %.

20 V několika členských státech EU prodávají většinu přeshraničních fondů vnitrostátní správci aktiv, nikoli zahraniční správci aktiv. Rozložení vlastnictví investičních fondů, včetně přeshraničních fondů podporovaných vnitrostátními poskytovateli, je uveden na obrázku 6.

21 Komise tento jev označuje jako tzv. okružní fondy a fondy spadající do této kategorie nepovažuje za „skutečné“ přeshraniční fondy. Podle orgánu ESMA jsou fondy často oznamovány pro účely přeshraničního nabízení, což ale nemusí znamenat, že jsou skutečně nabízeny. Skutečná přeshraniční nabídka fondů je tedy omezenější, než vyplývá z uvedených čísel. Ve svém posouzení dopadů připojeném k návrhům přeshraničního balíčku z roku 2018 dospěla Komise k závěru, že tzv. okružní fondy nepřinášejí ani skutečné prohloubení jednotného trhu, ani širší možnosti výběru pro investory, a za lepší ukazatel přeshraniční činnosti považovala případy, kdy je fond nabízen alespoň v jednom členském státě mimo domovský trh jeho správce a sídla^[4].

22 Na základě Komisí vypracovaného posouzení dopadů připojeného k přeshraničnímu balíčku^[5] označili spolunormotvůrci za důvod roztříštěnosti trhů fondů v EU rozdílné přístupy v oblasti regulace a dohledu. Poznamenali také, že fondy nejsou nabízeny v jiných členských státech kvůli překážkám, které stojí v cestě přeshraničnímu nabízení fondů^[6]. Legislativní balíček se proto zaměřil na řešení rozdílných vnitrostátních požadavků a regulačních postupů týkajících se používání pasů EU, včetně požadavků vztahujících se na uvádění na trh, regulačních poplatků, správních požadavků a požadavků na oznamování.

23 I když rozdílné přístupy existují i nadále, zjistili jsme, že Komise neprokázala, že výsledné překážky bránící vstupu na trh jsou skutečně hlavní příčinou roztříštěnosti trhu a nízkého počtu skutečných přeshraničních fondů. Podotýkáme, že ve zprávě o fungování směrnice o správcích AIF z roku 2018 téměř polovina dotazovaných účastníků uvedla, že směrnice o správcích AIF není v rámci EU uplatňována jednotným způsobem. Problém tedy nespočívá v právních předpisech, nýbrž v tom, jak jsou uplatňovány v členských státech. Pro většinu účastníků uvedených ve zprávě však tato nejednotnost nepředstavovala žádný větší problém (viz obrázek 7).

24 Jako legislativní nástroj používaný spolunormotvůrci stanoví směrnice minimální normy. Příslušné směrnice EU výslovně stanoví, že domovský členský stát má obecnou možnost stanovit pravidla, která jsou přísnější než pravidla stanovená v této směrnici^[8]. De Larosièrova zpráva zdůraznila, že směrnice nedosahují nezbytné úrovně harmonizace, a doporučila, aby se do budoucna zabránilo přijímání právních předpisů, které by umožnily nejednotné provedení ve vnitrostátním právu a uplatňování^[9]. Polovina příslušných vnitrostátních orgánů, které odpověděly na náš průzkum, uvedla, že právní předpisy v jejich členských státech skutečně ukládají přísnější pravidla. Máme za to, že jednotná pravidla ve formě nařízení by mohla být pro vytvoření rovných podmínek v celé EU vhodnější.

25 Dále konstatujeme, že směrnice vedou k předhánění se o co nejmenší regulaci. Praxe stanovení vyšších standardů („gold plating“) a naše rozhovory se zúčastněnými stranami svědčí o tom, že země, které ve svém vnitrostátním právu provedou pouze minimální požadavky stanovené ve směrnicích, mají jakožto země, ve kterých fondy sídlí, konkurenční výhodu ve srovnání se zeměmi s vyššími standardy. Spolu s příznivým daňovým režimem a možností převodu zisků to vytváří v odvětví fondů silné pobídky k účelové volbě příslušnosti („forum-shopping“), což vede k narušení hospodářské soutěže.

Legislativní iniciativy mají omezený dopad

26 Zjistili jsme, že Komise sama ve své vlastní analýze přiznává, že dopady jejích legislativních návrhů jsou omezené. Za významné motivační faktory, které mají vliv na to, kde se správci aktiv rozhodnou distribuovat své investiční fondy, avšak které nelze řešit prostřednictvím práva Unie, označila mimo jiné zdanění, místní poptávku a distribuční síť.

27 Mimoto konstatujeme, že hlavním problémem, který identifikovala sama Komise, není právní rámec sám o sobě, nýbrž skutečnost, že hostitelské země vytvářejí překážky, které brání vstupu na trh. Komise má nástroje, které jí umožňují řešit případy, kdy členské státy vytvářejí překážky bránící vstupu na trh nebo kdy příslušné vnitrostátní orgány potenciálně porušují právo Unie: má zejména pravomoc zahájit jakožto strážkyně Smluv řízení o nesplnění povinnosti nebo orgán ESMA požádat o zahájení řízení při „porušení práva Unie“. Komise však dospěla k závěru, že zbývající překážky lze nejúčinněji odstranit (legislativní cestou) na úrovni EU^[10].

28 Součástí posouzení dopadů často bývá i následné hodnocení ustanovení dotčených danou iniciativou, což platí i pro posouzení dopadů přeshraničního balíčku. Přezkum směrnice o SKIPCP, který měl podle původních očekávání proběhnout do září 2017, se však zpozdil.

29 Komise nikdy neprovedla komplexní kontrolu účelnosti celého právního rámce regulujícího investiční fondy. V blízké budoucnosti se ani žádná taková kontrola neplánuje. Jedinou kontrolou účelnosti, která částečně zahrnovala investiční fondy, byla kontrola účelnosti požadavků EU v oblasti dohledu, kterou Komise provedla v letech 2017–2019^[11].

30 Komise vypracovává víceleté strategické plány a roční plány řízení a podává zprávy o plnění svých cílů. V měření výkonnosti prováděném Komisí jsme zjistili nedostatky. Například hlavním ukazatelem výsledků pro SKIPCP ve strategickém plánu na období 2016–2020 byl podíl přeshraničních fondů SKIPCP na celkovém počtu fondů prodaných v EU. Poznamenáváme, že Komise později snížila limit vymezující přeshraniční fond, takže se již nejedná o fondy prodané nejméně v pěti, nýbrž nejméně ve třech členských státech.

31 Strategický plán na období 2020–24 obsahuje zejména specifické horizontální cíle a související ukazatele výsledků. Zjistili jsme, že milníky a cíle stanovené pro ukazatele výsledků ve strategickém plánu na období 2020–24 jsou z větší části nekonkrétní. Ukazatele musí být relevantní, akceptované, důvěryhodné, snadno sledovatelné a spolehlivé, a to na základě vnitřního kontrolního rámce Komise. Používají se pojmy jako „zvýšení“, „pozitivní trend“ a „snížení“, aniž by však bylo upřesněno, jaké zvýšení nebo snížení lze považovat za uspokojivé. Cíle pro některé ukazatele výsledků jsou navíc málo ambiciózní. Například snížení nákladů pro retailové investory bylo v době stanovení cíle již dosaženo.

Provedení směrnic ve vnitrostátním právu neproběhlo vždy včas

32 Komise kontroluje včasnost, úplnost a soulad provádění směrnic v právu jednotlivých členských států. Jejich opožděné anebo nesprávné provedení může zabránit vytvoření rovných podmínek a stát v cestě řádnému fungování jednotného trhu, přičemž je následně na Komisi, aby zahájila řízení o nesplnění povinnosti a členské státy, které se s přijímáním požadovaných opatření opozdily, přiměla jednat.

33 V případě směrnice o SKIPCP a směrnice o správcích AIF oznámilo jejich provedení ve stanovených lhůtách pouze dvanáct členských států. Trvalo navíc dalších osm let, než Komise mohla konstatovat, že provádění směrnice o správcích AIF v právu členských států bylo dokončeno.

Orgán ESMA zintenzivnil své úsilí o podporu sbližování dohledu a prosazování účinného dohledu, bylo však dosaženo jen omezeného pokroku

34 Jak je popsáno výše (viz bod 08), příslušné vnitrostátní orgány dohlížejí na investiční fondy a jejich správce, jakož i na investiční podniky a další finanční zprostředkovatele na základě harmonizovaných vnitrostátních právních předpisů, avšak nikoli na základě jednotných norem. Právní požadavky a regulační postupy se tedy mohou v jednotlivých členských státech lišit.

35 S ohledem na tuto skutečnost pověřily legislativní orgány EU orgán ESMA tím, aby:

• přispíval k zajištění jednotného, účinného a efektivního uplatňování platných právních předpisů EU,
• podporoval sbližování postupů v oblasti dohledu, a ještě více tak posílil jednotnost jeho výsledků mezi vnitrostátními příslušnými orgány s cílem vytvořit společnou kulturu dohledu^[12].

36 Sbližování dohledu nespočívá v zavedení univerzálního přístupu, ale spíše v důsledném a účinném provádění a uplatňování stejných pravidel a dostatečně podobných přístupů k podobným rizikům. Celkovým cílem je dosáhnout v oblasti regulace a dohledu srovnatelných výsledků. To však neznamená, že stačí dosáhnout srovnatelných výsledků bez ohledu na uplatňované přístupy v oblasti dohledu.

37 De Larosièrova zpráva zdůraznila význam sbližování dohledu pro finanční trhy EU^[13]. V roce 2014 zveřejnily MMF, Komise a Parlament zprávy o fungování Evropského systému dohledu nad finančním trhem. Uznával se v nich přínos orgánu ESMA k vytvoření jednotného souboru pravidel, avšak také se v nich doporučovalo věnovat více pozornosti sbližování dohledu^[14].

38 Komise rovněž zdůraznila, že účinnější a jednotnější dohled má zásadní význam pro vyloučení možností regulatorní arbitráže a že pokud jde o podporu integrace kapitálových trhů, hraje orgán ESMA klíčovou roli^[15].Toto vyjádření bylo zopakováno v souvislosti s revizemi nařízení o evropských orgánech dohledu v roce 2019. Legislativní orgány EU zdůraznily, že „pro dokončení unie kapitálových trhů je proto zvláště důležitý další pokrok ve sbližování dohledu“^[16].

Orgán ESMA má nástroje na podporu sbližování dohledu

39 K podpoře sbližování dohledu má orgán ESMA k dispozici řadu nástrojů, které lze rozdělit do tří kategorií: přípravné, prováděcí a hodnoticí/nápravné. Přehledně jsou tyto nástroje uvedeny na obrázku 8. Orgán ESMA vytvořil další nástroje, jako jsou diskuse o jednotlivých případech a společné postupy v oblasti dohledu.

Orgán ESMA zintenzivnil svou činnost v oblasti sbližování dohledu

40 Orgán ESMA zvýšil své úsilí v oblasti sbližování dohledu. Ve své strategické orientaci na období 2016–2020 se orgán ESMA zavázal věnovat více zdrojů na podporu sbližování dohledu, objasnil své cíle a zaměřil se na řadu konkrétních oblastí své činnosti v oblasti sbližování dohledu. Orgán ESMA od té doby zvýšil počet svých zaměstnanců zabývajících se sbližováním v této oblasti z pěti (5,7 FTE) na osm v roce 2020 (8,7 FTE).

41 V roce 2020 vytvořil orgán ESMA rámcovou koncepci své činnosti v oblasti sbližování dohledu, která se ve větší míře zakládá na posuzování rizik. Sestavuje „teplotní mapu“, která nabízí přehled příslušných rizik, avšak obsahuje jen málo informací o nerovnoměrném uplatňování pravidel a odchylných postupech. Uvedená „teplotní mapa“ je nicméně pozitivním krokem. Osvědčila se jako účinný nástroj pro určování oblastí dohledu na základě posouzení rizik v rámci EU, ale méně již pro určování témat dalšího sbližování. Zjistili jsme rovněž, že orgán ESMA úspěšně zavedl systematičtější přístup k práci v oblasti sbližování, který je založen na důkazech.

Dopady jsou prokázány jen v omezené míře a neexistuje žádný mechanismus pro měření účinnosti

Účinnost pokynů není prokázána

42 V minulosti byly nejdůležitějšími konvergenčními nástroji orgánu ESMA nástroje přípravné, jako jsou obecné pokyny. Obecné pokyny se řídí zásadou, že požadavky mají být buď dodržovány, anebo má být jejich nedodržování vysvětleno, tzn. že příslušné vnitrostátní orgány musí orgánu ESMA oznámit, zda mají v úmyslu v souladu s těmito pokyny jednat, či nikoli. Orgán ESMA zveřejňuje tabulky s informacemi o dodržování jednotlivých pokynů a tyto tabulky jsou pravidelně aktualizovány^[17].

43 Zjistili jsme, že dodržování pokynů ze strany příslušných vnitrostátních orgánů není vždy zajištěno. Podle interních pokynů orgánu ESMA^[18] musí být uplatňování pokynů ověřováno a posuzováno. ESMA se sice každoročně příslušných vnitrostátních orgánů dotazuje na to, jak dodržují pokyny, avšak jejich skutečné dodržování prověřovala jen jednou prostřednictvím vzájemného hodnocení. To ukázalo, že pokyny nevedly k účinné podpoře sbližování dohledu a že příslušné vnitrostátní orgány je obecně dodržovaly tak, jak oznámily, jen v omezeném rozsahu (viz rámeček 1).

Společná opatření v oblasti dohledu podpořila pravidelnou výměnu informací mezi orgány dohledu a umožnila orgánu ESMA koordinovat dohledové činnosti příslušných vnitrostátních orgánů

44 Společné postupy v oblasti dohledu jsou konvergenčním nástrojem, který orgán ESMA vyvinul stejně jako sítě pro koordinaci dohledu a výměny s příslušnými vnitrostátními orgány na základě stížností. Orgán ESMA oceňuje tyto nástroje s ohledem na jejich perspektivní povahu a na to, že pomáhají nacházet problémy v oblasti sbližování dohledu. V souvislosti se SKIPCP a směrnicí MiFID II již orgán ESMA zahájil několik společných postupů v oblasti dohledu.

45 Společné postupy v oblasti dohledu a koordinační sítě jsou nástroje, které orgánům dohledu umožňují sdílet zkušenosti a vzájemně se od sebe učit, z čehož lze soudit, že by postupem času měly přispívat ke společné kultuře dohledu. Společné postupy v oblasti dohledu pomáhají orgánu ESMA rovněž zjišťovat rozdíly mezi praxí jednotlivých příslušných vnitrostátních orgánů a potenciální nedostatky v jejich dohledové činnosti a poskytovat pokyny k praktickému uplatňování práva Unie, například v případech, kdy jednotlivé příslušné vnitrostátní orgány stále ještě nemají řádnou metodiku.

46 Společné postupy v oblasti dohledu umožňují orgánu ESMA zaměřit pozornost na konkrétní rizika a podporovat a koordinovat dohledové činnosti. To může znamenat značnou pracovní zátěž, což je problém, na který v našem průzkumu poukázalo několik příslušných vnitrostátních orgánů.

Hodnoticí a nápravné nástroje se i přes jejich potenciálně významnější dopad používají velmi zřídka

47 Vzájemná hodnocení jsou potenciálně velmi účinným nástrojem, ale v oblasti investičních fondů se používají jen zřídkakdy. Orgán ESMA se je chystá v blízké budoucnosti využívat častěji, ale také zdůraznil omezenost zdrojů a potřebu zachovat rovnováhu ve všech odvětvích spadajících do jeho působnosti. Od jiných konvergenčních nástrojů se vzájemné hodnocení odlišuje tím, že orgán ESMA musí provést a zveřejnit formální posouzení nejen úrovně dosažené konvergence postupů dohledu a jejich vymáhání, ale také posouzení kapacity dohledu. Orgán ESMA může na jeho základě vydávat pokyny a doporučení k řešení případných zjištěných nedostatků. Od svého zřízení v roce 2011 provedl orgán ESMA pouze dvě vzájemná hodnocení investičních fondů: jedno proběhlo v roce 2013 a týkalo se pokynů pro fond peněžního trhu a druhé bylo provedeno v roce 2018 a týkalo se pokynů pro fondy obchodované na burze a dalších otázek týkajících se SKIPCP^[19].

48 Orgán ESMA má k dispozici dva nápravné nástroje: mediační řízení a řízení při „porušení práva Unie“, které jej opravňují k vyšetřování a nápravě údajných porušení práva Unie nebo k urovnávání sporů mezi příslušnými vnitrostátními orgány. V jednom případě orgán ESMA úspěšně pomohl dvěma příslušným vnitrostátním orgánům dosáhnout urovnání sporu. V několika případech bylo neformálně zahájeno vyšetřování při „porušení práva Unie“. Proběhlo jedno formální řízení při „porušení práva Unie“, které vedlo k tomu, že příslušné vnitrostátní orgány změnily své postupy.

Orgán ESMA čelí při účinném využívání svých nástrojů problémům

49 Pokud jde o efektivní a účinné využívání těchto pravomocí, potýká se orgán ESMA s řadou problémů. Je závislý na ochotě příslušných vnitrostátních orgánů poskytovat vstupní informace, technické odborné znalosti a zaměstnance, kteří se budou podílet na práci orgánu ESMA v oblasti sbližování dohledu. Totéž platí i pro orgány EBA a EIOPA, jak ukázaly naše audity těchto agentur^[20]. Orgán ESMA podnikl kroky k tomu, aby příslušné spolupracující vnitrostátní orgány měly nezbytné odborné znalosti. Účast příslušných vnitrostátních orgánů na činnosti orgánu ESMA v oblasti sbližování dohledu je však převážně dobrovolná – kromě vzájemného hodnocení, mediace a řízení při „porušení práva Unie“ –, což někdy omezuje účinnost práce orgánu ESMA.

50 Zjistili jsme, že většina příslušných vnitrostátních orgánů se účastní práce orgánu ESMA a přispívá k ní, ale některé příslušné vnitrostátní orgány spolupracují v menší míře. Například v případě společných postupů v oblasti dohledu jsou menší příslušné vnitrostátní orgány v předkládání případů aktivnější, zatímco některým větším příslušným vnitrostátním orgánům je vlastní spíše pasivní přístup. Některé příslušné vnitrostátní orgány nereagovaly na výzvy zaměstnanců orgánu ESMA k aktivní účasti a předkládání případů, například příslušné vnitrostátní orgány, které nikdy nevyužily svých sankčních pravomocí, se nepodílely na semináři orgánu ESMA, který se na toto téma konal v roce 2020.

51 Rozhodovací orgán orgánu ESMA se skládá ze zástupců příslušných vnitrostátních orgánů. I když zástupci povinni jednat pouze v zájmu EU jako celku, není to vždy zajištěno. Návrh Komise řešit tuto otázku správy a řízení v souvislosti s přezkumem nástrojů evropských orgánů dohledu byl zamítnut. Podařilo se vyřešit nejzřetelnější střet zájmů: příslušné vnitrostátní orgány se již nemohou účastnit diskusí a hlasování o doporučeních při „porušení práva Unie“, které se jich týkají. Obdobným způsobem řeší střet zájmů také pravidla orgánu ESMA pro mediační řízení. Veškerá činnost v oblasti sbližování dohledu se však týká příslušných vnitrostátních orgánů, neboť předmětem této činnosti jsou právě jejich postupy a výsledky v oblasti dohledu. To platí i pro úsilí orgánu ESMA posílit efektivnost a účinnost dohledu.

52 Orgán ESMA je závislý na ochotě příslušných vnitrostátních orgánů. Jedním z příkladů je odpovědnost domovských a hostitelských orgánů v přeshraničním kontextu, což je významný a opakující se bod konvergenčního programu orgánu ESMA (viz rámeček 2). Pokud jde o podporu hladkého fungování unijních pasů opravňujících k nabízení a pasů ke správě, byla činnost orgánu ESMA účinná pouze částečně, a postupy dohledu, které vytvářejí překážky bránící vstupu na trh, se proto nepodařilo odstranit.

53 Poukazujeme rovněž na skutečnost, že práce v oblasti sbližování dohledu zahrnovala všechny problémy týkající se této oblasti, na které upozornil orgán ESMA ve svém dopise Komisi o přezkumu směrnice o správcích AIF^[21]. Z toho je zřejmé, že úsilí orgánu ESMA bylo účinné pouze v omezené míře.

54 Dalším příkladem je pověřování. Směrnice SKIPCP i směrnice o správcích AIF umožňují správcovským společnostem delegovat funkce na třetí osoby. Postupy a výsledky dohledu se však podle orgánu ESMA stále liší, a to nejen rozsahem přípustného pověření, ale i výběrem funkcí, které mohou být delegovány (viz rámeček 3).

55 Rovněž jsme zjistili, že orgán ESMA čelí při svém úsilí o zvýšení transparentnosti určitému odporu ze strany příslušných vnitrostátních orgánů. Povinné publikace, jako je výroční zpráva o sankcích nebo výroční statistická zpráva o výkonnosti a nákladech retailových investičních produktů EU, poskytují cenné informace, včetně informací, díky nimž lze získat představu o rozdílech, pokud jde o situaci na trhu jednotlivých členských států a důraznosti dohledu. Avšak pokud jde zveřejňování výsledků společných postupů v oblasti dohledu, je proti němu mezi příslušnými vnitrostátními orgány značný odpor. Závěrečné zprávy o těchto postupech nebyly nikdy zveřejněny.

Příslušné vnitrostátní orgány dávají přednost méně důrazným, ale zároveň méně účinným přípravným nástrojům

56 V minulosti využíval orgán ESMA primárně formát obecných pokynů, stanovisek a otázek a odpovědí. Zjistili jsme, že tyto přípravné nástroje nejsou jako podpora sbližování dohledu příliš účinné. V poslední době se orgán ESMA více zaměřil na prováděcí nástroje, jako jsou koordinační sítě a společné postupy v oblasti dohledu.

57 Téměř polovina příslušných vnitrostátních orgánů považovala důraznější nástroje, jako je řízení při „porušení práva Unie“ a mediace, za neužitečné a jednoznačně upřednostňovala přípravné nástroje. Zmíněné důraznější nástroje však orgán ESMA téměř nikdy nepoužil. Tyto pravomoci by však orgánu ESMA umožnily přímo ovlivňovat opatření a výsledky dohledu v jednotlivých případech nebo řešit případy neuplatňování nebo nesprávného uplatňování práva Unie.

Orgán ESMA nemá zaveden žádný mechanismus pro měření účinnosti

58 Roční pracovní programy orgánu ESMA stanoví cíle, avšak převážně jen popisují plánované činnosti, než aby definovaly konkrétní výstupy nebo ověřitelné cíle. Pokud jde o nástroje, upřednostňují podporu výměny názorů mezi odborníky v oblasti dohledu o postupech používaných v této oblasti, která probíhá formou diskusí o konkrétních reálných případech nebo o nově zavedených společných postupech v oblasti dohledu. Jedná se o užitečný přístup, umožňující lepší porozumění postupům v oblasti dohledu, které mohou časem přispět k rozvoji společné kultury dohledu.

59 Skutečnost, že orgány dohledu z různých vnitrostátních příslušných orgánů spolu komunikují, sdílejí zkušenosti a mohou se tak od sebe vzájemně učit, je sama o sobě důležitým úspěchem. Zjistili jsme, že orgán ESMA dosáhl určitého úspěchu při prosazování společných přístupů a zvyšování kvality dohledu tam, kde inicioval, koordinoval a podporoval konkrétní činnosti dohledu s cílem řešit jednotlivá rizika v rámci celé EU, například prostřednictvím společných postupů v oblasti dohledu. Orgán ESMA má však jen málo dokladů o tom, že by jeho činnost nějak významně vyrovnávala stávající odchylky.

60 Jsme si vědomi toho, že měřit dopady činnosti orgánu ESMA v oblasti sbližování dohledu je složité. Způsob měření výkonnosti zaměřený na výstupy (včetně nových klíčových ukazatelů výkonnosti zaměřených na výsledky zavedených v roce 2019), který orgán ESMA v současnost používá, však neumožňuje měřit, jak dalece se mu podařilo přispět k vyrovnání stávajících odchylek v postupech dohledu a v jeho výstupech. Orgán ESMA není v tuto chvíli schopen posuzovat míru těchto odchylek kromě některých oblastí, v nichž provedl vzájemné hodnocení a uspořádal diskuse o jednotlivých případech či uplatnil společné postupy v oblasti dohledu. Orgán ESMA má navíc jen neúplný přehled o tom, jak příslušné vnitrostátní orgány uplatňují právo Unie v praxi. Tento přehled je do značné míry dán rozsahem informací, které mu sdělují příslušné vnitrostátní orgány. ESMA nemá své vlastní informace o dohledové činnosti příslušných vnitrostátních orgánů a nemá ani přístup k samotným důkazům, například v podobě dohledové dokumentace.

Práce orgánu ESMA odhalila nedostatky v oblasti dohledu a potenciální narušování hospodářské soutěže

61 Důsledné a systematické prosazování právních předpisů týkajících se cenných papírů v souladu s hlavními zásadami organizace IOSCO^[22], které jsou celosvětově uznávanými standardy pro regulaci cenných papírů, má zásadní význam pro posílení důvěry investorů. Směrnice o SKIPCP a směrnice o správcích AIF obsahují komplexní soubor regulačních pravomocí pro řešení případů, kdy fondy a jejich správci porušují regulační požadavky. Tyto pravomoci zahrnují mj. správní sankce, příkazy k ukončení protiprávního jednání, nebo dokonce odejmutí licence, a umožňují účinné vymáhání práva.

62 Z práce orgánu ESMA vyplývá, že kvalita dohledu se v jednotlivých členských státech liší. Orgán ESMA se účinně zasadil o to, aby příslušné vnitrostátní orgány věnovaly větší pozornost monitorování, a zajistil zavedení společných postupů shromažďování informací (včetně zjišťování případů nedodržování regulačních požadavků v daném odvětví). Dobrým příkladem je práce orgánu ESMA týkající se zastřeného indexování a nákladů a poplatků a také společný postup v oblasti dohledu týkající se řízení rizika likvidity.

63 Zjistili jsme dále, že mnohem menší vliv měl orgán ESMA na postupy a výstupy dohledu, pokud jde o následná opatření vnitrostátních příslušných orgánů v případech, kdy byl díky jeho činnost odhalen nesoulad s regulačními požadavky. Na základě poznatků, které orgán ESMA získal na základě své činnosti v oblasti sbližování dohledu, lze obecně soudit, že všechny příslušné vnitrostátní orgány v EU nevyvíjejí dostatečnou činnost v oblasti prosazování práva, i když v různé míře.

64 Zjistili jsme, že příslušné vnitrostátní orgány se obecně zdráhají využívat formálních pravomocí v oblasti dohledu, a to i přesto, že orgán ESMA se snaží jejich využívání prosazovat. Z naší analýzy interních dokumentů orgánu ESMA vyplynulo, že správcům fondů, kteří porušují regulační požadavky, hrozí pouze to, že od příslušného vnitrostátního orgánu obdrží výzvu ke splnění povinností, že budou požádáni o vrácení protiprávně vybraných poplatků, nebo v nejhorším případě to, že dostanou nízkou pokutu.

65 Z výročních zpráv orgánu ESMA o používání sankcí v případě SKIPCP například vyplývá, že sankční pravomoci příslušné vnitrostátní orgány nevyužívají stejným způsobem a že s výjimkou některých příslušných vnitrostátních orgánů jsou počet a výše sankcí uložených na vnitrostátní úrovni relativně nízké^[23]. V roce 2020 neuložilo žádné sankce třináct příslušných vnitrostátních orgánů. Aktivity orgánu ESMA, o kterých byla řeč výše, svědčí o podobných nedostatcích v oblasti vymáhání práva.

66 Z našeho přezkumu interních zpráv orgánu ESMA je zřejmé, že se vyskytly případy, kdy příslušné vnitrostátní orgány nevymáhaly právo dostatečně důsledně, a nedostály tudíž svým povinnostem. Zjistili jsme, že přes své snahy neprosazoval orgán ESMA vymáhání práva Unie úspěšně. V některých případech příslušné vnitrostátní orgány uvedly, že zákonné požadavky v jejich zemi nejsou dostatečně jasné, což svědčí o problémech s provedením směrnic ve vnitrostátním právu nebo s jejich uplatňováním v příslušných členských státech. Podle našeho názoru bylo možné tyto případy řešit řízením při „porušování práva Unie“, a tedy využitím kontrolní funkce orgánu ESMA.

67 Jedním z cílů podpory sbližování v oblasti dohledu je zabránit narušování hospodářské soutěže a regulatorní arbitráži, k nimž dochází v důsledku rozdílných postupů v oblasti dohledu, a zajistit, aby se finanční aktivity nepřesouvaly do zemí s nedůsledným dohledem. Orgán ESMA zjistil, že postupy se neshodují v oblastech, jako je pověřování, a že právě v důsledku toho může docházet k narušení rovných podmínek.

68 To bylo také důvodem k obavám, kvůli kterým se orgán ESMA zabýval agendou související s brexitem. V této souvislosti jsme zjistili, že orgán ESMA byl schopen stanovit společné standardy dohledu pro povolování fondů a správců fondů (a to i v oblasti pověřování), které již nemají přístup na jednotný trh. Orgán ESMA zřídil síť pro koordinaci dohledu, v jejímž rámci bylo projednáno 250 jednotlivých případů v různých odvětvových oblastech, včetně správy investičních fondů. Zjistili jsme, že orgán ESMA díky svému rozsáhlému úsilí, které vyvinul ještě předtím, že byla přijata rozhodnutí v oblasti dohledu, přispěl k tomu, aby k narušování hospodářské soutěže nedocházelo.

Komise a Evropský orgán pro cenné papíry a trhy podnikly kroky k lepší ochraně investorů, ale náklady zůstávají vysoké

69 Investiční produkty jsou složité a jejich vzájemné porovnání či úplně pochopení rizik, která s sebou nesou, může být zejména pro neprofesionální (retailové) investory obtížné. Retailoví investoři by proto měli být o možných rizicích odpovídajícím způsobem informováni. Právní rámec EU má za cíl snížit riziko nevhodného prodeje, při němž se retailovým investorům prodávají finanční produkty, které neodpovídají jejich potřebám ani očekáváním^[24].

Právní předpisy EU obsahují řadu opatření na ochranu investorů

70 Právní předpisy EU na ochranu investorů jsou obsaženy v celé řadě nařízení, směrnic, aktů Komise v přenesené pravomoci a pokynů orgánu ESMA. Některá z těchto opatření jsou součástí směrnice o SKIPCP a směrnice o správcích AIF, jiná jsou obsažena v MiFID/MiFIR a nařízení o PRIIP.

71 Retailovým investorům poskytuje rámec EU poměrně vysoký stupeň ochrany, přičemž svou podstatou snižuje možnosti investorů investovat do fondů mimo EU, které mají často nižší náklady.

72 Všechny příslušné vnitrostátní orgány a sdružení pro správu aktiv, jichž jsme v rámci našeho průzkumu dotázali, uvedly, že souhlasí nebo rozhodně souhlasí s tím, že regulační rámec EU účinně podporuje vysoké standardy ochrany investorů. Významná menšina příslušných vnitrostátních orgánů, včetně orgánů, do jejichž působnosti spadají sídla některých nejvýznamnějších SKIPCP, však byla toho názoru, že retailoví investoři vkládající své prostředky do fondů SKIPCP stále nejsou dostatečně chráněni před rizikem

• nedostatečného nebo nesprávného zveřejnění daňových dopadů (39 %),
• nadměrných nákladů a poplatků (34 %),
• nesprávného ocenění aktiv (26 %),
• nedostatečného nebo nesprávného zveřejnění alokace aktiv (18 %).

Transparentnost je i přes různá opatření EU nadále problematická

Investoři mají nyní přístup k většímu množství informací o SKIPCP

73 Směrnice o SKIPCP vyžaduje, aby subjekty SKIPCP vydávaly tři zprávy: prospekt, výroční zprávu a pololetní zprávu^[25]. Při kontrole účelnosti podávání zpráv orgánům dohledu v roce 2019^[26] Komise zjistila, že i když směrnice o SKIPCP stanoví požadavky na minimální obsah těchto dokumentů, zůstává mnohé na uvážení příslušných vnitrostátních orgánů. V různých členských státech se tak mohou podávat zprávy, které se od sebe liší.

74 V roce 2011 bylo zavedeno sdělení klíčových informací pro investory (KIID), jehož účelem je poskytnout retailovým investorům lepší informace a obsah, které jsou srozumitelnější, a usnadnit srovnávání produktů. Nařízení o klíčových informacích pro investory^[27] vyžaduje, aby v něm byly uvedeny základní vlastnosti SKIPCP, o nichž by měli investoři vědět, a aby v něm (potenciální) investoři našli přesné, pravdivé, jasné a nezavádějící předsmluvní informace.

75 Přesnost a spolehlivost informací zveřejňovaných v KIID je zpochybňována. Irská centrální banka^[28] zjistila případy, kdy oddíl klíčových informací o dosavadním výnosovém profilu neobsahoval příslušné informace o referenčních hodnotách. V roce 2019 vydal orgán ESMA otázky a odpovědi týkající se zveřejňování referenčních hodnot, v nichž tyto záležitosti vyjasnil.

76 Jak zdůraznili někteří respondenti oslovení v rámci průzkumu EÚD, informace o nákladech ve stávající KIID pro SKIPCP jsou neúplné a investory by mohly uvádět v omyl tím, že u nich mohou vyvolávat dojem, že náklady jsou nižší, než ve skutečnosti jsou. Do poměru celkových nákladů nejsou zahrnuty zejména transakční náklady.

77 Nařízením o produktech s investiční složkou (PRIIP)^[29], jež vstoupilo v platnost v roce 2018, bylo zavedeno jednotné sdělení klíčových informací, které se vztahuje na širokou škálu retailových investičních produktů. SKIPCP a alternativní investiční fondy však byly z tohoto požadavku dočasně vyňaty. Po dlouhých konzultacích se zúčastněnými stranami dosáhl společný výbor evropských orgánů dohledu v lednu 2021 kompromisu ohledně zahrnutí dosavadního výkonnostního profilu do sdělení klíčových informací a v září 2021 přijala Komise nařízení v přenesené pravomoci.

Orgán ESMA zajistil větší transparentnost nákladů a poplatků, ale problémy týkající se údajů přetrvávají

78 Od roku 2019 zveřejňuje orgán ESMA výroční zprávu o výkonnosti a nákladech retailových investičních produktů v EU. Účelem této zprávy je upozorňovat investory na významný dopad nákladů na konečnou návratnost jejich investic. Zpráva orgánu ESMA nabízí dobrý přehled o výkonnosti a nákladnosti různých typů fondů, má nicméně určité nedostatky:

• Náklady jsou v ní vykazovány podle třídy aktiv (vlastní kapitál / dluhopisy / smíšené fondy / alternativní fondy), podle způsobu správy (aktivní nebo pasivní) a podle sídla fondu, nikoli však podle země distribuce, a je proto obtížné posoudit, zda jednotný trh snížil rozdíly v nákladech mezi vnitrostátními trhy.
• Členění nákladů podle jejich typu není dostatečně podrobné (například poplatky za správu) nebo úplně chybí (například distribuce, pobídky). Důsledkem této skutečnosti, která souvisí s nedostatkem dostupných podrobných údajů a spoléháním se na průzkumy prováděné u příslušných vnitrostátních orgánů, je to, že není v dostatečné míře známo, z jakých důvodů jsou náklady v některých zemích, ve kterých fondy sídlí, vyšší než v jiných.
• Zpráva vychází z údajů, které jsou starší než jeden rok, a totéž platí o výroční zprávě orgánu ESMA o alternativních investičních fondech.

79 Orgán ESMA ve svých metodických přílohách poukazuje na to, že „posouzení výkonnosti a nákladů investičních produktů spadajících do působnosti orgánu ESMA naráží na strukturální problém, který spočívá v tom, že chybí relevantní regulační údaje:

• údaje o fondech SKIPCP jsou na úrovni EU nepřístupné a komerčně dostupné údaje nejsou dostatečně podrobné a přesné,
• regulační údaje poskytované na základě směrnice o správcích AIF nezahrnují podrobné doklady o nákladech fondu.“

Orgán ESMA a Komise dosud nevytvořily srovnávací nástroje pro retailové investory

80 I když je poskytování dostatečných informací o jednotlivých fondech investorům věnována velká pozornost, získat přehled o všech nabízených fondech a porovnávat jejich produkty je i nadále obtížné. Evropský parlament^[30] vyzval „k iniciativám konkrétně zaměřeným na retailové investory, včetně usnadnění rozvoje nezávislých internetových srovnávacích nástrojů EU, které by retailovým investorům pomohly určit nejvhodnější produkty z hlediska rizika, návratnosti investic a hodnoty pro jejich konkrétní potřeby a preference“.

Stále větší riziko představuje lakování nazeleno

81 Stále větší počet SKIPCP je uváděn na trh jako fondy splňující environmentální, sociální a správní kritéria (ESG), což s sebou nese riziko klamavé ekologické reklamy („greenwashing“). Na investiční fondy se vztahuje nařízení o zveřejňování udržitelných finančních informací; jeho cílem je zvýšit transparentnost a bojovat proti klamavé ekologické reklamě. Vzhledem k tomu, že většina povinností týkající se zveřejňování informací platí teprve od 10. března 2021, je na posouzení jejich dopadů příliš brzy. V návaznosti na svou reakci na konzultaci Komise o obnovené strategii udržitelného financování orgán ESMA nedávno vyzval k přijetí legislativních opatření týkajících se ratingů ESG a hodnoticích nástrojů^[31].

82 Trh s ratingy ESG a dalšími hodnoticími nástroji je v současné době neregulovaný a nepodléhá žádnému dohledu. Ve spojení s rostoucími regulačními požadavky na zohledňování environmentálních, sociálních a správních informací (ESG) vzrůstá i riziko klamavé ekologické reklamy, nesprávné alokace kapitálu a prodeje nesprávných produktů.

ESMA, Komise a příslušné vnitrostátní orgány pomohly nastolit klesající trend nákladů SKIPCP

Náklady zůstávají i nadále vysoké

83 Náklady SKIPCP, které se po mnoho let držely na vysoké úrovni, začaly od roku 2017 mírně klesat. Zůstávají však mnohem vyšší než náklady průměrného fondu se sídlem v USA. Tato situace bývá obvykle vysvětlována menším objemem fondů v EU (viz bod 04) a nižším tržním podílem pasivních fondů a fondů obchodovaných na burze (8,3 %). Nadprůměrně vysoké náklady si mimo jiné účtují fondy se sídlem v Lucembursku a Irsku^[32].

84 Aktivně spravované kapitálové fondy měly v hrubých hodnotách o něco lepší výsledky než pasivně spravované fondy, ale v čistých hodnotách byly jejich výsledky v důsledku vyšších nákladů nižší. Orgán ESMA zjistil, že větší fondy měly díky úsporám z rozsahu dosaženým při správě fondů nižší náklady. U kapitálových fondů činily náklady největších fondů v průměru 1,4 %, zatímco v případě nejmenších fondů to bylo 1,8 %.

Praxe zastřeného indexování je méně rozšířená, ale přetrvává

85 Průzkum orgánu ESMA provedený v roce 2019 ukázal, že i nadále existují rozdíly v tom, jak je v různých členských státech EU vykládán pojem „nepřiměřené náklady“, a v tom, jak se v oblasti dohledu přistupuje k ustanovením týkajícím se nákladů. Podle orgánu ESMA^[33] toto nedostatečné sbližování dohledu nejenže ponechává otevřenou možnost regulatorní arbitráže a nese s sebou riziko narušování hospodářské soutěže na trhu EU, ale vytváří také situaci, kdy se míra ochrany investorů může lišit v závislosti na sídle fondu.

86 Praxe zastřeného indexování spočívá v tom, že správci aktiv tvrdí, že své fondy spravují aktivním způsobem, aby překonaly referenční index. Ve skutečnosti však zůstávají velmi blízko referenční hodnotě, která od správce investic vyžaduje méně vstupů, a zároveň mají tendenci účtovat vyšší poplatky za správu, než jaké bývají účtovány v případě pasivně spravovaných fondů^[34]. Analýza provedená orgánem ESMA před pěti lety ukázala, že 5 % až 15 % kapitálových fondů EU, jejichž správci tvrdí, že je spravují aktivním způsobem, může ve skutečnosti pouze sledovat index (viz také rámeček 4). Podle novějších údajů za rok 2020 lze soudit, že tento procentní podíl klesl na 2 % až 6 %.

87 V roce 2021 zahájil orgán ESMA společný postup v oblasti dohledu týkající se nákladů, aby zjistil, zda správci fondů: 1) při vykonávání své obchodní činnosti dodržují ustanovení o zveřejňování informací o nákladech s náležitou znalostí, péčí a opatrností a v nejlepším zájmu fondu, který spravují, 2) jednají čestně a spravedlivě a 3) zda investorům neúčtují nepřiměřené náklady^[36]. Tento společný postup se týká jak fondů SKIPCP, tak alternativních investičních fondů, které jsou nabízeny retailovým investorům, a má ověřit, zda cenová politika, kterou jejich správci uplatňují, umožňuje jasnou identifikaci a kvantifikaci všech nákladů účtovaných fondu a zda je tato politika v praxi správně uplatňována. Výsledky mají být známy začátkem roku 2022.

EU nepřijala účinná opatření proti pobídkám

88 Zda jsou potenciální investoři do fondů dobře chráněni a zda si jsou schopni vybrat investici, která nejlépe vyhovuje jejich potřebám, závisí nejen na požadavcích, které jsou fondům a správcům fondů uloženy, ale také na radách, které dostávají od svých finančních zprostředkovatelů.

89 Až polovinu nákladů tvoří pobídky, které jsou ve většině členských států stále povoleny. Právní předpisy^[37] stanoví pouze to, že pobídky by neměly vést ke střetu zájmů a musí být zveřejněny. Měly by být koncipovány tak, aby zvyšovaly kvalitu příslušné služby pro zákazníka, a neměly by narušovat plnění povinnosti podniku jednat čestně, spravedlivě a profesionálně v souladu s nejlepšími zájmy jeho zákazníků. Některé členské státy, například Nizozemsko, zavedly zákaz pobídek, které u mnoha SKIPCP představují přibližně polovinu jejich nejčastějších nákladů.

90 Komise poukázala na to, že v kontinentální Evropě je distribuční model z velké části stále založen na provizním modelu odměňování, přičemž mezi konečné distributory patří zdaleka nejčastěji banky a pojišťovny^[38]. Studie rovněž ukazuje, že v zemích, které zavedly zákaz pobídek, jsou průběžné poplatky u dluhopisových, akciových a smíšených fondů mnohem nižší. Provize je hlavní motivační faktor, což vede k tomu, že pasivní fondy (včetně fondů obchodovaných na burze), které vyplácejí provize jen zřídkakdy, jsou tradičně stranou pozornosti bank, protože banky nejsou ochotny uvádět na trh produkty s nízkými poplatky^[39].

91 Ve svém technickém doporučení Komisi z března 2020^[40] nezaujal orgán ESMA jasné stanovisko k úplnému zákazu pobídek pro všechny investiční služby podle směrnice o trzích finančních nástrojů (MiFID). Spotřebitelské organizace, s nimiž jsme vedli rozhovory, takový zákaz podporují. Komise se touto otázkou nyní zabývá v souvislosti se svou strategií EU pro retailové investory.

92 V roce 2017 provedl soukromý subjekt jménem Komise fiktivní nákupy a zjistil, že v každém členském státě nabízeli poradci pracující pro banky a pojišťovny, kteří nejsou nezávislí, téměř výhradně jejich interní produkty (buď jeden, nebo více takových produktů)^[41]. Na druhé straně většina robotických poradců doporučuje spíše fondy obchodované na burze (ETF). Na základě fiktivních nákupů, které provedl příslušný francouzský vnitrostátní orgán, se ukázalo, že produkty, jako jsou fondy obchodované na burze (nebo jiné nízkonákladové investiční fondy), nejsou retailovým investorům doporučovány, přestože zjevně odpovídají jejich investičním potřebám^[42].

Identifikace systémových rizik vyžaduje další pokrok

93 Systémovým rizikem je riziko narušení kontinuity finančního systému, které může mít závažné negativní dopady na vnitřní trh a hospodářství obecně. Orgán ESMA je povinen ve spolupráci s ESRB^[43] vypracovat společný přístup a kritéria pro zjišťování a měření systémového rizika, které představují klíčoví účastníci finančního trhu, jakož i vhodný režim zátěžových testů, který umožní systémové riziko vyhodnocovat. Účastníci finančního trhu, kteří představují systémové riziko, podléhají posílenému dohledu.

Posouzení systémových rizik a následná opatření jsou v počáteční fázi

94 Ani ESMA ani ESRB neprovedly soupis stávajících postupů používaných v členských státech ke sledování systémového rizika. Avšak ve správě orgánu ESMA i ESRB a také v technických pracovních skupinách jsou příslušné vnitrostátní orgány zastoupeny.

95 Rada pro finanční stabilitu (FSB)^[44] rozlišila tyto kategorie systémových rizik:

• nesoulad likvidity mezi aktivy investičního fondu a podmínkami pro vyplacení prostředků,
• pákový efekt v rámci investičních fondů,
• operační riziko,
• rizika vyplývající z poskytování půjček ve formě cenných papírů^[45].

96 Zjistili jsme, že na první kategorii systémových rizik se vztahují pokyny orgánu ESMA a že v rámci simulace zátěžové situace bylo zahájeno monitorování těchto rizik (viz body 104–106). Na druhou kategorii systémových rizik se vztahují obecné pokyny pro alternativní investiční fondy, zatímco riziko pákového efektu pro SKIPCP je omezeno právním rámcem. Orgán ESMA rovněž vypracoval návrh příručky pro analýzu rizik pro příslušné vnitrostátní orgány týkající se alternativních investičních fondů. Také ESRB vydala dvě doporučení týkající se některých aspektů prvních dvou kategorií rizik^[46] a dospěla k obecnému závěru, že ESMA tato doporučení důsledně dodržuje. Souvisejícím doporučením ESRB z roku 2017 (prováděcí lhůta: 31. 12. 2020), které se týká legislativních změn (například nástrojů řízení likvidity, nesouladu likvidity a podávání zpráv SKIPCP), se Komise dosud nezabývala. Komise nás informovala, že legislativní změny navrhne v rámci probíhajícího přezkumu směrnice o správcích AIF.

97 Legislativní rámec obsahuje obecná ustanovení o řízení rizik a kontinuitě činností^[47]. Na operační riziko (včetně kontinuity činnosti, převodu aktiv klientů za krizových podmínek a rizika poškození dobrého jména) se však aktualizované pokyny orgánu ESMA nevztahují.

98 V roce 2017 Rada pro finanční stabilitu doporučila, aby orgány dohledu v zájmu odhalení rizik nebo regulatorní arbitráže, jež by mohly nepříznivě ovlivnit finanční stabilitu, sledovaly odškodnění, která poskytují zprostředkovatelé úvěrů^[48]. Tyto služby nejsou v rámci pro správce AIF / SKIPCP uvedeny.

99 Práce orgánu ESMA v oblasti hodnocení rizik týkající se investičních fondů se odráží zejména ve čtyřech klíčových zprávách:

• přehled ukazatelů rizik (vychází dvakrát ročně),
• zpráva o tendencích, rizicích a slabých místech,
• výroční statistická zpráva o výkonnosti a nákladech retailových investičních produktů v EU,
• výroční statistická zpráva o alternativních investičních fondech EU.

100 Ačkoli přehled ukazatelů rizik, který vydává orgán ESMA, vychází z komplexního souboru ukazatelů a poskytuje krátkou a stručnou analýzu, zjistili jsme, že v tomto přehledu nejsou systematicky uváděna podrobná rizika pro jednotlivé země, která by mohla být následně použita pro makroobezřetnostní účely.

101 Zjistili jsme, že na základě monitorování rizik nebankovního finančního zprostředkování, které provádí ESRB, lze s využitím přístupů založených na posuzování subjektů, činností a produktů provést dobrou analýzu odvětví investičních fondů, která umožňuje přesné rozlišování fondů podle typu. Avšak zatímco různý typy fondů a jejich aktiva jsou podrobně popsány podle jednotlivých zemí, rizika tímto způsobem zpracována nejsou.

102 Zjistili jsme, že důvody nedostatečné ucelenosti a spolehlivosti analýzy jsou následující,

• nedostupnost/nepoužitelnost některých údajů alternativních investičních fondů (viz body 121 a 123),
• opožděné využívání údajů o fondech peněžního trhu a obtíže spojené s používáním některých údajů podle směrnice o správcích AIF (viz body 111 a 121–122.)

V oblasti dohledu nejsou prováděny žádné zátěžové testy a opatření přijatá v návaznosti na simulované zkoušky jsou navzdory práci, která již byla zahájena, nedostatečná

103 V rámci dohledu by měly být prováděny zátěžové testy, jež umožní zjistit, které fondy představují systémové riziko, a rozpoznávat typické vzorce systémových rizik, aby bylo zajištěno jejich zmírňování^[49]. Orgán ESMA je oprávněn k tomu, aby ve spolupráci s ESRB inicioval a koordinoval v rámci celé Unie zátěžové testy, jejichž cílem je vyhodnotit odolnost účastníků finančního trhu vůči nepříznivému tržnímu vývoji.

104 Orgán ESMA dosud neprovedl zátěžový test v oblasti dohledu nad investičními fondy, v roce 2019 nicméně provedl simulaci zátěžové situace s cílem posoudit odolnost odvětví fondů EU a zjistit jeho potenciální slabá místa. Simulace se zaměřila na 6 600 fondů SKIPCP s pevnými příjmy, které představují celkovou čistou hodnotu majetku ve výši 2 490 miliard EUR^[50]. Fondy byly vystaveny šoku z odkupu a byly simulovány jeho dopady na trh. Orgán ESMA použil komerční údaje, protože údaje příslušných vnitrostátních orgánů považoval za příliš nesourodé.

105 Rámec pro simulaci zátěžových situací představuje dobrý výchozí bod. Stávající nástroje, technická infrastruktura a kvalita údajů mají nedostatky. Na základě výsledků simulace zátěžové situace nebyly učiněny žádné systematické kroky: výsledky byly na dobrovolné bázi sdíleny s jedenácti příslušnými vnitrostátními orgány, ale pouze pět z nich se rozhodlo pro následnou diskusi s orgánem ESMA. Jeden příslušný vnitrostátní orgán vykonávající dohled nad významným odvětvím fondů následnou diskusi s orgánem ESMA odmítl. V souvislosti s výročními statistickými zprávami zaslal orgán ESMA příslušným vnitrostátním orgánům rovněž seznamy fondů, které vykazovaly určitá rizika, avšak na základě těchto informací nebyla přijata žádná zvláštní následná opatření a nebyly z nich vyvozeny ani žádné závěry.

106 V květnu 2020 ESRB doporučila, aby se orgán ESMA zabýval rizikem likvidity investičních fondů^[51]. Orgán ESMA tak učinil ve své zprávě z listopadu 2020 a v této souvislosti použil rámec pro simulaci zátěžových situací. Všechny výsledky sdělil orgán ESMA v prosinci 2020 příslušným vnitrostátním orgánům, včetně totožnosti fondů, které považoval za potenciálně rizikové. O šest měsíců později se pracovníci orgánu ESMA dohodli se členy Stálého výboru pro správu investic (IMSC), že budou podávat zprávy o následných opatřeních přijatých příslušnými vnitrostátními orgány, včetně opatření v souvislosti se seznamem potenciálně rizikových fondů. Příslušné vnitrostátní orgány měly povinnost sdělit orgánu ESMA v říjnu 2021 ucelenou odpověď. I přes toto časové prodlení se jedná o významné zlepšení. Jednotlivé názvy fondů, které byly považovány za potenciálně rizikové, nebyly sděleny Evropské radě pro systémová rizika (ESRB).

107 Koncepční práce na zátěžovém testování, které je prováděno shora^[52], a komplexní model, který by zachycoval vzájemnou provázanost bankovnictví, odvětví fondů a pojišťovnictví, a umožňoval tak získat ucelený obraz o systémových rizicích, nedospěly dosud do té fáze, aby orgán ESMA na jejich základě vytvořil systematický projektový plán. Orgán ESMA by se ve své práci mohl zaměřit rovněž na hedgeové fondy a fondy, které v EU nejsou předmětem dohledu^[53], ale představují určité ohrožení finančního systému.

Vnitřní pokyny pro zátěžové testování jsou užitečné, ale výsledky zátěžových testů nejsou využívány účinným způsobem

108 Zátěžový test likvidity pro investiční fondy má za cíl posoudit jejich individuální i odvětvovou odolnost vůči šokům z odkupu. Zátěžové testy mohou provádět buď samotné fondy (interní zátěžové testy), nebo orgán dohledu (dohledové zátěžové testy). Pravidla interních zátěžových testů stanoví právní rámec, který je jiný pro alternativní investiční fondy, jiný pro fondy SKIPCP a jiný pro fondy peněžního trhu. Na obrázku 9 jsou znázorněny vazby mezi typy fondů, právními předpisy a souvisejícími pokyny.

109 Zjistili jsme, že pokud jde o interní zátěžové testy, orgán ESMA vypracoval vhodné pokyny jak pro SKIPCP, tak pro alternativní investiční fondy. Úroveň kontroly případných výsledků interních zátěžových testů – pokud se taková kontrola vůbec provádí – je však zcela na uvážení příslušných vnitrostátních orgánů a orgán ESMA nemá v tomto ohledu žádné informace. SKIPCP provádějí navíc interní zátěžové testy a musejí podávat zprávy svým příslušným vnitrostátním orgánům pouze v případě významných rizik; příslušné vnitrostátní orgány by pak měly informovat orgán ESMA. To se však dosud nikdy nestalo. K výsledkům zátěžových testů AIF má sice orgán ESMA přístup, nicméně jejich metodika je na uvážení správce fondu, takže orgán ESMA jejich výsledky dosud neporovnal, ani nepoužil.

110 Pro fondy peněžního trhu nařízení o fondech peněžního trhu stanoví, že orgán ESMA musí zveřejnit pokyny, ve kterých budou stanoveny společné referenční parametry zátěžových testů. V této souvislosti orgán ESMA vymezil, co je prudký šok z odkupu (podíl vyplacených prostředků dosahuje 30 %–40 %), přidržel se nicméně nastavení parametrů podle ESRB (například úrokové sazby a směnné kurzy), aniž by míru závažnosti stanovil pro tyto parametry samotné. Orgán ESMA nepožádal o analýzy citlivosti parametrů ex ante, která by mu umožnila rizikovým faktorům lépe porozumět. ESMA nicméně po obdržení výsledků následně analyzuje dopad parametrů.

111 S ohledem na právní rámec nejsou s výjimkou fondů peněžního trhu údaje o zátěžovém testování SKIPCP systematicky agregovány, analyzovány ani vykazovány. Takto zpracované údaje by mohly sloužit k vypracování dohledových zátěžových testů nebo zpětnému testování výsledků simulací zátěžových situací. V případě fondů peněžního trhu byly údaje vykázány s velkým zpožděním, takže orgán ESMA začal analyzovat teprve údaje za 1. čtvrtletí 2020 – které obdržel v polovině roku 2021 – až ke konci tohoto roku.

Identifikaci rizik pro finanční stabilitu a investory brání mezery a překryvy vznikající při shromažďování údajů

112 Účinné sledování systémových rizik a rizik pro investory závisí na dostupnosti vhodných údajů. Aby bylo možné provést smysluplnou analýzu rizik, údaje musí být dostatečně podrobné, kvalitní a srovnatelné mezi všemi zeměmi. Shromažďování údajů musí být efektivní, a nesmí proto vytvářet pro toto odvětví zbytečnou zátěž, a shromážděné údaje by měly vyhovovat potřebám všech orgánů, které potřebují přístup k informacím, aby mohly plnit své úkoly.

113 Směrnice o SKIPCP, směrnice o správcích AIF a nařízení o fondech peněžního trhu vyžadují, aby fondy nebo správci fondů vykazovali údaje příslušným vnitrostátním orgánům. Druh, formát a míra podrobnosti údajů, které je třeba vykazovat, se však liší podle typu investičního fondu a příslušné vnitrostátní orgány nejsou vždy povinny tyto údaje sdílet s orgánem ESMA nebo ESRB. Požadavky odrážejí stupeň rizika vyplývajícího z příslušného fondu, ale také stáří příslušného právního předpisu. Režim podávání zpráv fondů peněžního trhu má rozsáhlejší požadavky než režim zavedený směrnicí o správcích AIF a směrnicí o SKIPCP. Vychází z podrobných údajů a využívá mezinárodních identifikátorů.

Orgán ESMA nemůže posoudit připravenost fondů na krize a provádět zátěžové testy, protože neexistuje harmonizovaný režim podávání zpráv pro fondy SKIPCP

114 Směrnice o správcích AIF stanoví oznamovací povinnosti správců vůči jejich příslušnému vnitrostátnímu orgánu. Jejich součástí je i povinnost poskytovat podrobné informace o fondech, které daný správce AIF spravuje, včetně informace o investičních strategiích, nejdůležitějších trzích, čistých hodnotách aktiv a profilu likvidity portfolia^[54]. Příslušné vnitrostátní orgány jsou povinny tyto údaje pravidelně sdělovat orgánu ESMA (viz příloha)^[55].

115 V současné době naopak neexistuje harmonizovaný rámec pro podávání zpráv o SKIPCP na úrovni EU. Směrnice o SKIPCP sice stanoví minimální obsah některých klíčových dokumentů, které musí každý SKIPCP uveřejňovat, ale všechny ostatní dílčí parametry vykazování jsou na uvážení příslušných vnitrostátních orgánů. V důsledku toho se způsob vykazování informací mezi příslušnými vnitrostátními orgány značně liší, a to jak četností podávaných zpráv, tak záběrem fondů SKIPCP a vykazovanými údaji^[56]. Generované údaje nejsou srovnatelné.

116 Jelikož požadavky na podávání zpráv o SKIPCP nejsou stanoveny dostatečně podrobným způsobem, bylo pro orgán ESMA obtížné provádět v souvislosti s koronavirovou krizí analýzy potřebné k posouzení krizové připravenosti investičních fondů, které mají významné expozice vůči podnikovým dluhovým cenným papírům a nemovitostem^[57]. Ztéhož důvod nemohl orgán ESMA provádět simulace zátěžových situací a dohledové zátěžové testy.

117 Směrnice o SKIPCP navíc výslovně nevyžaduje, aby příslušné vnitrostátní orgány sdílely s orgánem ESMA údaje shromážděné pro účely dohledu, orgán ESMA si však může kvůli plnění svých povinností vyžádat informace^[58]. Pokud příslušný vnitrostátní orgán nemůže jeho žádosti náležitě vyhovět, může se orgán ESMA obrátit na jiné vnitrostátní orgány, včetně národních centrálních bank a statistických úřadů, nebo se může obrátit přímo na účastníky trhu. Podle orgánu ESMA tyto žádosti o údaje jsou stále podmíněny schválením v radě orgánů dohledu, a podávají se proto jen výjimečně.

118 Na základě výsledků průzkumu, který provedl orgán ESMA u deseti příslušných vnitrostátních orgánů v roce 2021, se ukázalo, že i když většina příslušných vnitrostátních orgánů shromažďuje údaje o SKIPCP a jejich správcovských společnostech, režimy podávání zpráv se podstatně liší. Vzhledem k tomu, že orgán ESMA nemá k údajům přímý přístup, a vzhledem k tomu, že zprávy nejsou podávány jednotným způsobem, o vykazování těchto údajů dosud nežádal.

119 Pro účely podávání zpráv o SKIPCP a příslušných analýz se proto orgán ESMA a ESRB spoléhají na jiné, zejména komerční zdroje údajů (viz příloha). Podle orgánu ESMA a zúčastněných stran, s nimiž jsme hovořili, fondy sice často podávají zprávy komerčním poskytovatelům, ale komerční údaje nemusejí být co do své úplnosti a kvality zcela spolehlivé.

120 ESRB v roce 2017 doporučila, aby normotvůrci EU dali podnět k vytvoření harmonizovaného režimu podávání zpráv o SKIPCP^[59]. Toto doporučení však dosud nevedlo k žádným praktickým krokům. Většina vnitrostátních příslušných orgánů a sdružení pro správu aktiv, kterých jsme se dotázali, souhlasila nebo rozhodně souhlasila s tím, že stanovení lépe koncipovaných požadavků na podávání zpráv by regulačnímu rámci pro investiční fondy prospělo. Podle jejich návrhů by budoucí režim podávání zpráv pro SKIPCP mohl být koncipován podobně jako režim podávání zpráv podle směrnice o správcích AIF, bylo by ovšem nutné zohlednit rozdíly, které mezi oběma těmito typy investičních fondů existují.

Některé základní požadavky na podávání zpráv nejsou ve směrnici o správcích AIF stanoveny jako povinné

121 Ačkoli směrnice o správcích AIF obsahuje harmonizovaný režim podávání zpráv, jeho užitečnost je omezena skutečností, že správci fondů nemají povinnost vykazovat některé klíčové údaje. Směrnice o správcích AIF a nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 231/2013 konkrétně vyžadují, aby správci k oznámení své totožnosti a totožnosti jimi spravovaných fondů uváděli identifikační kód právnické osoby (LEI), ale uvádění kódu LEI na nižších úrovních, které by umožnilo získat podrobnější informace (například o hlavních makléřích alternativních investičních fondů) je nepovinné. Podle pokynů mají správci rovněž povinnost uvádět mezinárodní identifikační číslo cenných papírů (ISIN) a další mezinárodní kódy, které AIF mohou mít, avšak pouze tehdy, mají-li je k dispozici.

122 Stávající úprava vedla k tomu, že se snížil procentní podíl alternativních investičních fondů a jejich správců fakticky vykazujících společné identifikační kódy, jako jsou kódy LEI a ISIN. Naproti tomu podíl fondů s derivátovými expozicemi, které uvádějí kódy LEI, je nadprůměrně vysoký. Důvodem je skutečnost, že nařízení EMIR na rozdíl od směrnice o správcích AIF přímo vyžaduje, aby protistrany vykazovaly globální identifikační kódy subjektů a mezinárodní identifikační čísla cenného papíru (ISIN). Kdyby byl podíl fondů uvádějících kódy LEI a ISIN vyšší, orgán ESMA a ESRB by mohly účinněji propojovat různé údaje o správcích AIF a alternativních investičních fondech a identifikovat systémová rizika^[60].

Národní centrální banky shromažďují údaje pro statistické výkazy, ale orgán ESMA ani ESRB je nemají k dispozici

123 Orgán ESMA v současné době nemá údaje o portfoliích SKIPCP a AIF. Údaje na této úrovni by nicméně potřeboval, protože by pak mohl provádět smysluplné analýzy rizik a dohledové zátěžové testy a vycházet přitom z regulačních, nikoli komerčních údajů.

124 Národní centrální banky jsou v současné době již povinny jednotným způsobem shromažďovat pro statistické výkazy ECB podrobné údaje o investičních fondech, včetně AIF a SKIPCP, nikoli však o fondech peněžního trhu^[61]. Údaje zahrnují údaje o fondu na úrovni mezinárodního identifikačního čísla cenného papíru (ISIN). Národní centrální banky však tyto údaje ECB zpřístupňují pouze v souhrnné podobě, neboť režim důvěrnosti zavedený Radou v roce 1998 do značné míry omezuje používání důvěrných údajů shromažďovaných národními centrálními bankami „k plnění úkolů ESCB“^[62]. Některé souhrnné údaje shromážděné ECB byly již orgánu ESMA a ESRB zpřístupněny, nejsou však dostatečně podrobné, aby umožňovaly řádné sledování systémového rizika.

125 ESMA a ESRB neprozkoumaly veškeré možnosti, jak získat přístup k podrobnějším údajům na úrovni portfolia, které shromažďují národní centrální banky, a jak je využívat (viz bod 117). Zdůvodňovaly to právními a provozními obtížemi. Podotýkáme, že v určitých případech jsou národní centrální banky rovněž orgány odpovědnými za dohled nad investičními fondy.

Závěry a doporučení

126 Celkově jsme dospěli k závěru, že ačkoli opatření EU umožnila vytvoření jednotného trhu pro investiční fondy, nevedla dosud k dosažení požadovaných výsledků, neboť skutečné přeshraniční činnosti a přínosy pro investory zůstávají omezené. Soudržnost a účinnost dohledu nad fondy a ochrana investorů jsou navíc nedostatečné.

127 Komise a spolunormotvůrci EU stanovili ambiciózní cíle pro jednotný trh investičních fondů, konkrétně umožnit efektivní distribuci fondů v jiných členských státech, zajistit účinnou ochranu investorů na podobné úrovni a vytvořit rovné podmínky pro konkurenceschopnost (viz body 16–17). Dospěli jsme k závěru, že Komise a spolunormotvůrci umožnili přeshraniční podnikání prostřednictvím „pasového“ režimu, ale pouze v omezené míře se jim podařilo zvýšit počet skutečných přeshraničních fondů (tj. fondů nabízených v několika členských státech), což byl jeden z hlavních cílů. Jejich počet vzrostl pouze nepatrně (viz body 18–21).

128 Zjistili jsme, že očekávané přínosy pro investory, jako je snížení poplatků vlivem hospodářské soutěže a inovací či dostupnost většího množství produktů, se nedostavily. Náklady jsou i nadále vysoké a jejich výše je v různých členských státech velmi různá (viz bod 83). Stále se také nepodařilo vytvořit rovné podmínky, protože postupy a výsledky dohledu se mezi členskými státy značně liší a stále existují překážky bránící vstupu na trh (viz body 22–23). Konstatujeme, že některé problémy trhu a politická rozhodnutí, jako je zdanění, místní poptávka a kde se správci aktiv rozhodnou distribuovat své investiční fondy, jsou prostřednictvím práva Unie neřešitelné.

129 Zatímco počáteční podoba právního rámce EU byla určitým krokem vpřed, následné opakované revize nepřinesly výstupy, které by se lišily od těch předchozích, a je proto možné, že nejsou vhodným nástrojem k prohloubení jednotného trhu. Komise neprovedla komplexní kontrolu účelnosti celkového právního rámce pro investiční fondy, která by jí umožnila posoudit, nakolik se jednotlivých cílů podařilo dosáhnout. Dospěli jsme k závěru, že Komise nebyla vždy schopna prokázat přínos nebo účinnost svých legislativních iniciativ zaměřených na zlepšení stávajících pravidel. Je možné, že posouzení dopadů ex ante přeceňovala potenciální dopady nových právních předpisů, a hodnocení ex post musí být důkladnější (viz body 26–30). A konečně měření výkonnosti prováděné Komisí není v souladu s jejími vlastními kritérii (viz bod 31).

Doporučení 1 – Posoudit vhodnost stávajícího rámce pro dosažení požadovaných cílů

Komise by měla:

1. provést komplexní kontrolu účelnosti právních předpisů týkajících se investičních fondů a v závislosti na výsledku této kontroly přijmout opatření, která umožní dosahovat cílů jednotného trhu účinnějším způsobem;
2. stanovením vhodných ukazatelů zlepšit měření výkonnosti.

Časový rámec: do roku 2024

130 Orgán ESMA zintenzivnil své úsilí v oblasti sbližování dohledu. Vytvořil například rámec pro určování a cílené sledování klíčových rizik v oblasti dohledu (viz body 40–41). Potýká se nicméně s obtížemi při účinném využívání svých vlastních nástrojů, jako je jeho vlastní řídicí struktura a závislost na spolupráci s příslušnými vnitrostátními orgány. Příslušné vnitrostátní orgány jednoznačně upřednostňují konvergenční nástroje, které jsou „neinvazivní“ (viz body 56–57).

131 Orgán ESMA používá především přípravné nástroje, jako jsou obecné pokyny a otázky a odpovědi. Zjistili jsme, že účinnost těchto nástrojů není prokázaná, protože orgán ESMA neměří účinky všech svých konvergenčních opatření (viz body 42–43). Orgán ESMA nedávno zavedl nové nástroje, které používá pro prioritní oblasti. Více také začal využívat nástroje, jako jsou společné postupy v oblasti dohledu, které vytvářejí podmínky, kdy zúčastněné příslušné vnitrostátní orgány mohou sdílet postupy a diskutovat o nich (viz body 44–46). Jen zřídka plnil orgán ESMA svou kontrolní úlohu (viz body 42–48).

132 V důsledku toho mělo úsilí orgánu ESMA o vytvoření jednotného a podobného dohledu pouze omezený efekt. Zjistili jsme, že v některých případech práce orgánu ESMA zlepšila kvalitu vnitrostátního dohledu a omezila rozdíly mezi jeho různými postupy. Orgán ESMA není zatím schopen prokázat, jak velkého pokroku se mu podařilo dosáhnout, protože plnění svých cílů neměří (viz body 58–60). Orgán ESMA při své práci rovněž odhalil některé nedostatky v dohledu na vnitrostátní úrovni, zejména pokud jde o vymáhání práva (viz body 61–68).

Doporučení 2 – Zvýšit účinnost činnosti orgánu ESMA při sbližování dohledu

Komise by měla:

1. zvážit navrhnout změny ve struktuře správy orgánu ESMA, které by mu umožnily účinněji využívat jeho pravomoci, včetně povinné spolupráce příslušných vnitrostátních orgánů na činnosti orgánu ESMA v oblasti sbližování dohledu a zajištění operačního vedení pro pracovníky orgánu ESMA.

Orgán ESMA by měl:

2. zavést strukturovanější přístup k výběru konvergenčních nástrojů, posílit následná opatření a v případě potřeby využívat nápravná nástroje, včetně řízení při „porušení práva Unie“;
3. posílit svou schopnost monitorovat dosažený pokrok mapováním postupů dohledu, posuzováním účinnosti nástrojů a přepracováním způsobu měření výkonnosti.

Časový rámec: do roku 2024

133 Komise a orgán ESMA zvýšily transparentnost investičních fondů, jejich rizik a nákladů. Klíčovým nástrojem bylo zavedení sdělení klíčových informací pro investory a zveřejňování výročních zpráv o výkonnosti a nákladech. Informace poskytované investorům však stále vykazují nedostatky a pro investory je /pro ně i nadále velmi obtížné fondy porovnávat (viz body 73–80).

134 Náklady pro investory se v posledních několika letech pomalu snižovaly, stále však nejsou dostatečně chráněni před nepřiměřenými náklady, které si účtují správci fondů (například na základě zastřeného indexování), nebo před jednostranností doporučení finančních zprostředkovatelů, kteří ve většině členských států nadále dostávají pobídky (viz body 83–92). Dalším problémem jsou ratingy podle environmentálních, sociálních a správních kritérií, které jsou do značné míry neregulované a nepodléhají žádnému dohledu (viz body 81–82).

Doporučení 3 – Lépe chránit investory před nepřiměřenými náklady a zavádějícími informacemi

Komise by měla:

1. lépe chránit retailové investory, zejména prostřednictvím přísnějších pravidel pro pobídky.

Orgán ESMA by měl:

2. ještě více zpřesnit svou analýzu výnosnosti a nákladů retailových investičních produktů, která by měla rozlišovat zejména podle země distribuce a druhu nákladů;
3. vytvořit nástroj, který investorům umožní získat informace o všech nabízených fondech, které odpovídají určitým kritériím, a porovnat náklady a výkonnost těchto fondů.

Časový rámec: do roku 2024

135 Orgán ESMA sleduje systémové riziko prostřednictvím pravidelných externích a interních zpráv podávaných ad hoc, ale rizika nejsou rozlišena podle zemí. Nebyl vypracován žádný formální soupis stávajících postupů v členských státech pro sledování systémového rizika (viz body 94 a 99–102). Rada pro finanční stabilitu určila rizika spojená se správou aktiv. Orgán ESMA se zabýval dvěma hlavními riziky: pákovým efektem a likviditou. I když předpisy obsahují ustanovení obecného druhu, zjistili jsme, že aktuální pokyny orgánu ESMA se nezabývají problematikou operačního rizika (viz body 95–98).

136 Orgán ESMA neprováděl dohledové zátěžové testy, i když se s jejich prováděním ve zřizovacím nařízení počítalo. Uskutečnil pouze simulace zátěžových situací založené na tržních údajích a teprve nyní se v návaznosti na jejich výsledky začínají realizovat následná opatření, i když pomalu. Koncepční práce na přípravě dohledových zátěžových testů dosud nezačala. Zjistili jsme, že orgán ESMA vypracoval vhodné pokyny pro interní zátěžové testy. S výjimkou fondů peněžního trhu nejsou údaje o zátěžových testech systematicky vykazovány. Vykázané údaje nebyly dosud použity k vypracování dohledových zátěžových testů nebo zpětnému testování výsledků simulací zátěžových situací (viz body 103–111).

Doporučení 4 – Zlepšit identifikaci systémového rizika

Orgán ESMA by měl ve spolupráci s ESRB určit, pro které typy fondů je provádění dohledových zátěžových testů nezbytné prozkoumat, jak lze účinněji využívat výsledky již existujících zátěžových testů a simulací, a vytvořit komplexní model, který umožní analýzu vzájemné provázanosti.

Časový rámec: do roku 2025

137 V současné době neexistuje na úrovni EU žádný harmonizovaný režim podávání zpráv pro subjekty kolektivního investování do převoditelných cenných papírů. V důsledku toho nejsou údaje v oblasti dohledu shromažďované příslušnými vnitrostátními orgány v členských státech srovnatelné. Podávání zpráv o alternativních investičních fondech je na úrovni EU harmonizováno, ale rámec pro podávání zpráv neukládá jejich správcům povinnost vykazovat společné identifikátory a údaje na úrovni portfolia. Skutečnost, že údaje mají nedostatečnou kvalitu, dostupnost a využití, nepříznivě ovlivňuje monitorování rizik a provádění odpovídajících zátěžových testů (viz bod 112–122 a bod 102).

138 Národní centrální banky v současné době již shromažďují podrobné informace na úrovni portfolia o subjektech kolektivního investování do převoditelných cenných papírů a alternativních investičních fondů pro účely svých statistických zpráv. Tyto údaje však poskytují pouze v agregované podobě ECB, která pak určitou část těchto informací sdílí s orgánem ESMA a ESRB. I když jsou svými zřizovacími nařízeními oprávněny požadovat informace ad hoc, dosud této pravomoci k získání existujících údajů nevyužily. Obecně platí, že tyto žádosti musí schválit jejich rada a pro účely pravidelného sledování systémových rizik nejsou patrně vhodné (viz body 117 a 124–125).

Doporučení 5 – Zjednodušit shromažďování údajů a aktualizovat režim podávání zpráv

Komise by měla:

1. pomoci orgánu ESMA a ESRB získat přístup k potřebným informacím o fondech, které jsou k dispozici vnitrostátním příslušným orgánům a centrálním bankám v rámci Eurosystému, a navrhnout harmonizovaný režim podávání zpráv o SKIPCP;
2. posoudit, jaké další údaje o fondech jsou zapotřebí a jak by měly být shromažďovány, aby bylo možné lépe monitorovat rizika, a současně omezit z toho plynoucí zátěž pro odvětví na minimum.

Časový rámec: do roku 2024

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Mihails KOZLOVS, člen Účetního dvora, v Lucemburku dne 18. ledna 2022.

Příloha

Příloha – Shromažďování údajů a sdílení informací o AIF a SKIPCP

Zkratková slova a zkratky

AIF: alternativní investiční fond

AMF: Autorité des marchés financiers

EBA: Evropský orgán pro bankovnictví

ECB: Evropská centrální banka

EFAMA: Evropská asociace fondů a asset managementu

EIOPA: Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění

EMIR: nařízení o infrastruktuře evropských trhů

ESG: environmentální, sociální a správní oblast

ESMA: Evropský orgán pro cenné papíry a trhy

ESRB: Evropská rada pro systémová rizika

ETF: fondy obchodované na burze

EÚD: Evropský účetní dvůr

FSB: Rada pro finanční stabilitu

FTE: ekvivalent plného pracovního úvazku

IF: investiční fond

IOSCO: Mezinárodní organizace komisí pro cenné papíry

ISIN: mezinárodní identifikační číslo cenného papíru

KIID: sdělení klíčových informací pro investory (v rámci SKIPCP)

LEI: identifikační kód právnické osoby

MiFID (I/II): směrnice o trzích finančních nástrojů

MiFIR: nařízení o trzích finančních nástrojů

MMF: Mezinárodní měnový fond

PRIIP: strukturovaný retailový investiční produkt a pojistný produkt s investiční složkou

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

SKIPCP: subjekt kolektivního investování do převoditelných cenných papírů

Správce AIF: správce alternativních investičních fondů

TRV: tendence, rizika a slabá místa (trends, risks and vulnerabilities)

UKT: unie kapitálových trhů

Glosář

Alternativní investiční fond (AIF): všechny investiční fondy, na které se nevztahuje směrnice EU o SKIPCP a které naopak spadají pod směrnici o správcích alternativních investičních fondů. Patří mezi ně hedgeové fondy, fondy rizikového kapitálu, fondy soukromého kapitálu a nemovitostní fondy.

Dohledový zátěžový test: zátěžový test provedený orgánem dohledu.

Evropské orgány dohledu: souhrnné označení pro tři orgány odpovědné za dohled nad finančním sektorem: Evropský orgán pro bankovnictví, Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění a Evropský orgán pro cenné papíry a trhy.

Evropský orgán pro bankovnictví (EBA): regulační agentura EU, která pracuje na zajišťování účinné a jednotné obezřetnostní regulace a dohledu v celém evropském bankovním sektoru. Mezi jeho úkoly patří zavádění a koordinování zátěžových testů pro finanční sektor EU. Stanovuje rovněž příslušné standardy.

Evropský orgán pro cenné papíry a trhy (ESMA): regulační agentura EU, která přispívá k zajišťování stability finančního systému EU posilováním ochrany investorů a podporou stabilních a řádných finančních trhů. Mezi jeho úkoly patří podpora sbližování dohledu mezi příslušnými vnitrostátními orgány členských států odpovědnými za dohled nad cennými papíry a kapitálovými trhy.

Fiktivní nákup: skrytý postup používaný příslušnými vnitrostátními orgány, popřípadě jimi najatými společnostmi zabývajícími se průzkumem trhu, za účelem měření kvality služeb poskytovaných zákazníkům anebo za účelem shromažďování informací o finančních produktech a službách a chování finančních zprostředkovatelů vůči spotřebitelům.

Finanční zprostředkovatel: subjekt působící jako prostředník mezi správcem finančního nástroje a konečnými příjemci.

Fond obchodovaný na burze (ETF): je druhem cenného papíru, který sleduje index, sektor, komoditu nebo jiné aktivum, ale který lze koupit nebo prodat na burze cenných papírů.

Fond peněžního trhu (MMF): fond investující do krátkodobého dluhu.

Hedgeový fond: typ AIF, který se snaží dosáhnout kladných výsledků za pomoci pružnějších investičních strategií, často s využitím pákového efektu (tzn. poskytováním půjček za účelem zvýšení investiční expozice i rizika), krátkého prodeje a jiných spekulativních investičních praktik, které nejsou často využívány jinými druhy fondů.

Jednotný soubor pravidel: soubor legislativních textů, které musí dodržovat všechny finanční instituce v EU.

Klíčový ukazatel výkonnosti: kvantifikovatelné měřítko prokazující výkonnost ve srovnání s klíčovými cíli.

Kontrola shody: kontrola toho, zda byla příslušná ustanovení směrnice EU důsledně zapracována do vnitrostátních prováděcích opatření.

Kontrola účelnosti: hodnocení za účelem zjištění případných překrývání, nedostatků, nesrovnalostí nebo zastaralých opatření v regulačním rámci pro danou oblast.

Lakování nazeleno (greenwashing): je vyvolávání falešného dojmu nebo poskytování zavádějících informací o tom, jak jsou výrobky společnosti šetrnější k životnímu prostředí.

Pas ke správě: umožňuje správcovské společnosti SKIPCP nebo správci AIF, který získal povolení v jednom členském státě, vykonávat podnikatelskou činnost v jiných členských státech EU, ať už v podobě volného pohybu služeb, nebo zřízením pobočky. Ačkoli tato přeshraniční činnost podléhá oznamovacímu postupu mezi příslušnými vnitrostátními orgány v dotčených členských státech, správce fondu nemusí podstoupit další povolovací proces.

Pas opravňující k nabízení: umožňuje SKIPCP nebo alternativním investičním fondům, které byly povoleny příslušným vnitrostátním orgánem v členském státě EU, nabízet fondy za hranicemi tohoto členského státu v jiných členských státech EU bez nutnosti získat povolení příslušných vnitrostátních orgánů hostitelského členského státu. Zatímco pas opravňující k nabízení SKIPCP umožňuje nabízet SKIPCP retailovým a institucionálním investorům, pas opravňující k nabízení alternativních investičních fondů umožňuje nabízet pouze profesionálním investorům. Podobně jako u pasu ke správě je povolení nahrazeno oznamovacím postupem, který probíhá mezi příslušnými vnitrostátními orgány v jednotlivých členských státech EU.

Pobídky: platby třetím osobám za poskytování služeb.

Posouzení dopadu: analýza pravděpodobných (ex ante) nebo skutečných (ex post) účinků určité politické iniciativy nebo jiného opatření.

Pověřovací opatření: opatření, které stanoví, že určité funkce nevykonává sám schválený subjekt, a které proto podléhá dohledu nad pověřením. Pověřovací opatření mohou představovat účinný způsob výkonu některých funkcí nebo činností. Tato opatření však nejsou bez rizik a musí podléhat náležitému dohledu.

Provádění práva Unie ve vnitrostátním právu: proces, jímž členské státy EU začleňují směrnice EU do svých vnitrostátních právních předpisů, aby byly jejich cíle, požadavky a lhůty přímo použitelné.

Řízení o nesplnění povinnosti: řízení, kterým Komise podniká kroky proti členskému státu EU, jenž neplní své povinnosti stanovené v právu Unie.

Sbližování v oblasti dohledu: sbližování postupů a výsledků v oblasti dohledu je proces spočívající v podpoře jednotného a účinného provádění a uplatňování harmonizovaných, avšak nikoli jednotných pravidel vnitrostátními příslušnými orgány v celé EU. Sbližování neznamená prosazování jediného přístupu, který by měl platit pro všechny. Celkovým cílem je dosáhnout v oblasti regulace a dohledu srovnatelných výsledků.

Skutečný přeshraniční fond: fond uváděný na trh nejméně ve 3, resp. 5 zemích.

Směrnice o trzích finančních nástrojů (MiFID): právní rámec EU, který reguluje finanční trhy a zlepšuje ochranu investorů. V roce 2018 byla původní směrnice nahrazena směrnicí MiFID II.

Správce fondu: subjekt nebo osoba odpovědná za realizaci investiční strategie a řízení portfolia investic souvisejících s finančním nástrojem.

Subjekt kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP): investiční nástroj, který sdružuje kapitál investorů a společně jej investuje prostřednictvím portfolia finančních nástrojů, jako jsou akcie, dluhopisy a jiné cenné papíry. SKIPCP upravuje směrnice EU a může být veřejně distribuován retailovým investorům v celé EU na základě jediného povolení vydaného jedním členským státem.

Systémové riziko: riziko narušení kontinuity finančního systému, které může mít závažné negativní dopady na vnitřní trh a hospodářství obecně.

Vnitrostátní příslušný orgán: vnitrostátní orgán odpovědný za bankovní dohled anebo za dohled nad trhem s cennými papíry.

Vyplacení prostředků: výměna prostředků uložených ve fondu za hotovost.

Zásady organizace IOSCO: zásady stanovené Mezinárodní organizací komisí pro cenné papíry (IOSCO). Vycházejí ze tří cílů regulace cenných papírů: ochrany investorů, zajištění spravedlivého, efektivního a transparentního fungování trhů a omezení systémových rizik.

Zátěžové testy: simulace, kterou se posuzuje schopnost finanční instituce odolat různým krizovým scénářům.

Odpovědi Komise a orgánu ESMA

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=60837

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=60837

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát IV, který odpovídá za oblast regulace trhu a konkurenceschopného hospodářství a jemuž předsedá člen EÚD Mihails Kozlovs. Audit vedl člen EÚD Rimantas Šadžius a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Mindaugas Pakštys a tajemník kabinetu Matthias Blaas, ředitelka Ioanna Metaxopuluová, vyšší manažer Paul Stafford, vedoucí úkolu Eddy Struyvelt a auditoři Jörg Genner, Mirko Gottmann, Helmut Kern, Anna Ludwikowská a Nadiya Sultanová. Jazykovou podporu poskytoval Mark Smith.

 

Poznámky na konci textu

^[1] Směrnice 2011/61/EU ze dne 8. června 2011 o správcích alternativních investičních fondů.

^[2] Směrnice 2009/65/ES ze dne 13. července 2009 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP) (přepracované znění).

^[3] Směrnice 2011/61/EU ze dne 8. června 2011 o správcích alternativních investičních fondů, body odůvodnění.

^[4] SWD/2018/054 final, 12.3.2018, s. 12.

^[5] SWD/2018/054 final, 12.3.2018, s. 7 a 14.

^[6] Nařízení (EU) 2019/1156 ze dne 20. června 2019 o usnadnění přeshraniční distribuce fondů kolektivního investování, 1. bod odůvodnění.

^[7] FISMA/2016/105(02)/C, 10. prosince 2018.

^[8] Směrnice o SKIPCP, 15. bod odůvodnění, směrnice o správcích AIF, 17. bod odůvodnění.

^[9] Zpráva skupiny na vysoké úrovni pro finanční dohled v EU, 25. února 2009, body odůvodnění 100–109 a doporučení č. 10.

^[10] SWD/2018/054 final, 12.3.2018, s. 14.

^[11] Evropská komise, Kontrola účelnosti požadavků EU v oblasti dohledu, SWD(2019) 402 a 403.

^[12] Článek 1 nařízení o ESMA.

^[13] Zpráva skupiny na vysoké úrovni pro finanční dohled v EU, 25. února 2009.

^[14] ESMA Strategic Orientation 2016-2020, ESMA/2015/935, s. 3.

^[15] COM(2017) 292 final, 8.6.2017, kapitola 4.1.

^[16] 7. bod odůvodnění nařízení (EU) 2019/2175 ze dne 18. prosince 2019.

^[17] Oznámení orgánu ESMA o dodržování obecných pokynů – přehledná tabulka.

^[18] Interní pokyny – Guidelines compliance notification process, ESMA42-110-888, body 35 a 38.

^[19] ESMA/2013/476 ze dne 15. dubna 2013 a ESMA42-111-4479 ze dne 30. července 2018.

^[20] Zvláštní zpráva EÚD č. 29/2018 a zvláštní zpráva EÚD č. 10/2019.

^[21] Dopis orgánu ESMA o přezkumu směrnice o správcích AIF, ESMA34-32-550, 18. srpna 2020.

^[22] Methodology For Assessing Implementation of the IOSCO Objectives and Principles of Securities Regulation, květen 2017, Oddíl C: Principles relating to enforcement, 1. Preambule, s. 63.

^[23] Tiskové prohlášení orgánu ESMA.

^[24] Bod 48 usnesení Evropského parlamentu ze dne 8. října 2020.

^[25] Články 68–74 směrnice 2009/65/ES.

^[26] SWD(2019) 402 final.

^[27] Nařízení Komise (EU) č. 583/2010 ze dne 1. července 2010, kterým se provádí směrnice 2009/65/ES, pokud jde o klíčové informace pro investory.

^[28] Irská centrální banka, Thematic review of closet indexing, (dopis určený odvětví ze dne 18. července 2019).

^[29] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1286/2014 ze dne 26. listopadu 2014 o sděleních klíčových informací týkajících se strukturovaných retailových investičních produktů a pojistných produktů s investiční složkou.

^[30] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 8. října 2020 o dalším rozvoji unie kapitálových trhů (CMU): lepší přístup, zejména malých a středních podniků, k finančním prostředkům na kapitálovém trhu a další posílení účasti retailových investorů (2020/2036(INI)).

^[31] Dopis předsedy orgánu ESMA Stevena Maijoora komisařce Mairead McGuinnessové, 28. ledna 2021, ESMA30-37-423.

^[32] Performance and Costs of EU Retail Investment Products – ESMA Annual Statistical Report 2021.

^[33] ESMA, Supervisory briefing on the supervision of costs, 2020.

^[34] Prohlášení orgánu ESMA, Supervisory work on potential closet index tracking, 2. února 2016, ESMA/2016/165. Viz také TRV č. 1/2021.

^[35] Irská centrální banka, Thematic review of closet indexing (dopis určený odvětví ze dne 18. července 2019).

^[36] ESMA 34-45-970, CSA methodology on costs and fees.

^[37] Směrnice 2014/65/EU o trzích finančních nástrojů.

^[38] Evropská komise, Distribution systems of retail investment products across the EU, závěrečná zpráva, 2018, s. 26.

^[39] Apostolos Thomadakis, The European ETF Market: What can be done better?, ECMI Commentary, č. 52, 24. dubna 2018.

^[40] ESMA’s Technical Advice to the Commission on the impact of the inducements and costs and charges disclosure requirements under MiFID II, 31. března 2020, ESMA-35-43-2126.

^[41] Evropská komise, Distribution systems of retail investment products across the EU, závěrečná zpráva, 2018, s. 22

^[42] AMF: Risk and Trend Mapping No 17, 2016 Risk Outlook.

^[43] ESRB byla vytvořena v roce 2009 a byla jí svěřena odpovědnost za makroobezřetnostní dohled nad finančním systémem v EU, aby přispívala k prevenci nebo zmírňování systémových rizik pro finanční stabilitu.

^[44] Rada pro finanční stabilitu je mezinárodním orgánem, který monitoruje celosvětový finanční systém a vydává příslušná doporučení.

^[45] FSB (12. ledna 2017): Policy Recommendations to Address Structural Vulnerabilities from Asset Management Activities.

^[46] ESRB/2017/6 a ESRB 2020/4.

^[47] Například čl. 57 odst. 3 nařízení v přenesené pravomoci na úrovni 2 (EU) č. 231/2013, kterým se doplňuje směrnice o správcích AIF, a čl. 4 odst. 3 směrnice Komise o SKIPCP na úrovni 2 2010/43/EU.

^[48] FSB (12. ledna 2017): Policy Recommendations to Address Structural Vulnerabilities from Asset Management Activities, doporučení 14.

^[49] Čl. 22 odst. 2 a článek 23 nařízení o ESMA.

^[50] ESMA Economic Report: Stress simulation for investment funds 2019.

^[51] Recommendation on liquidity and leverage risks in investment funds (ESRB/2020/4).

^[52] Například Gourdel, Maqui a Sydow (2019): Investment funds under stress, ECB Working Paper 2323.

^[53] Pro investory, včetně finančních institucí, mohou fondy, které v EU nejsou předmětem dohledu, představovat významné kategorie aktiv.

^[54] Směrnice o správcích AIF, článek 24.

^[55] Směrnice o správcích AIF, čl. 25 odst. 2.

^[56] ESRB/2017/6.

^[57] ESRB/2020/4.

^[58] Nařízení (EU) č. 1095/2010, článek 35.

^[59] ESRB/2017/6, doporučení D.

^[60] ESRB, The benefits of Legal Entity Identifier for monitoring system risk, Occasional Paper Series, č. 18 (září 2021).

^[61] Nařízení ECB/2013/38.

^[62] Nařízení Rady (EHS) č. 2533/98, čl. 8 odst. 5.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (https://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7539-2	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/666335	QJ-AB-22-029-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-7511-8	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/3348	QJ-AB-22-029-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2022.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například fotografie zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší a nahrazuje toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: https://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (https://data.europa.eu/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.