Relazione speciale

n.26 2018

Una serie di ritardi nei sistemi informatici doganali: cosa non ha funzionato?

Riguardo alla relazione L’audit della Corte ha esaminato se il programma Dogana 2020 e la relativa normativa in materia doganale consentano di fornire i sistemi informatici necessari per migliorare le operazioni doganali nell’UE. La Corte ha osservato che la realizzazione di tali sistemi ha registrato una serie di ritardi; pertanto, alcuni di essi non saranno disponibili per il 2020, termine stabilito dal codice doganale dell’Unione. I ritardi sono dovuti a diversi fattori, in particolare alle modifiche dell’ambito dei progetti, alle risorse insufficienti assegnate dall’UE e dagli Stati membri e al processo decisionale lungo a causa della struttura di governance a più livelli.

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Indice
Sintesi
Introduzione
Estensione e metodologia dell’audit
Osservazioni
Conclusioni e raccomandazioni
Allegati
Risposte della Commissione
Abbreviazioni e acronimi
Glossario
Note
Équipe di audit
Per contattare la Corte

Sintesi

L’unione doganale è uno dei pilastri del mercato unico. La modernizzazione delle procedure doganali, basata sullo sviluppo di nuovi sistemi informatici, costituisce un elemento importante del funzionamento dell’Unione europea (UE). Questa modernizzazione dovrebbe favorire in particolare l’attività e la crescita economiche e garantire maggiore sicurezza dei cittadini dell’UE. Alla luce di tali benefici, gli Stati membri dovrebbero essere incentivati ad investire nei sistemi informatici doganali.

La decisione della Commissione sulla dogana elettronica, il codice doganale aggiornato (CDA) e, da ultimo, il codice doganale dell’Unione (CDU) hanno spianato la strada e indicato quali sono i sistemi informatici richiesti per modernizzare l’unione doganale. Il programma Dogana 2020 finanzia le componenti unionali dei sistemi informatici. Gli Stati membri dovrebbero sviluppare le componenti nazionali collegate (componenti non unionali) e sostenere i relativi costi. La realizzazione dei sistemi informatici è soggetta ad un processo decisionale a più livelli che coinvolge più soggetti.

III

L’audit della Corte ha esaminato se il programma Dogana 2020 e la relativa normativa in materia doganale consentano di fornire i sistemi informatici necessari per migliorare le operazioni doganali nell’UE. L’audit è stato eseguito durante la fase di attuazione, in modo da fornire un contributo alle discussioni sul prossimo programma Dogana, che avrà inizio nel 2021. La Corte ha valutato se il programma abbia consentito di realizzare i sistemi informatici nei tempi stabiliti e, ove ciò non sia avvenuto, ha individuato le cause dei ritardi. L’audit è stato basato prevalentemente sull’analisi dei documenti della Commissione, dei verbali e delle relazioni di comitati e gruppi di lavoro e sui risultati di un questionario inviato agli Stati membri.

La Corte ha osservato che la realizzazione dei nuovi sistemi informatici per l’unione doganale ha registrato una serie di ritardi; pertanto, alcuni sistemi fondamentali non saranno disponibili per il 2020, termine stabilito dal CDU. I ritardi sono dovuti a diversi fattori, in particolare alle modifiche dell’ambito dei progetti, alle risorse insufficienti assegnate dall’UE e dagli Stati membri e al processo decisionale lungo a causa della struttura di governance a più livelli. La Corte ha rilevato inoltre che la Commissione non ha segnalato adeguatamente i ritardi e che gli obiettivi e i dispositivi di rendicontazione del programma Dogana 2020 non sono idonei ai fini del monitoraggio della realizzazione dei sistemi informatici. L’approccio inizialmente adottato per sviluppo dei sistemi informatici era per lo più decentrato per ridurre il rischio di mancata consegna, ma a costo di una minore efficienza.

La Corte raccomanda alla Commissione di:

proporre che gli obiettivi del prossimo programma Dogana riguardino esplicitamente lo sviluppo dei sistemi informatici come descritti nei documenti di pianificazione e proporre obiettivi precisi e misurabili;
far sì che si tenga debitamente conto di quanto appreso dai programmi precedenti e fornire agli Stati membri informazioni adeguate per prendere decisioni sull’ambito dei progetti sulla base di elementi concreti e a tempo debito;
monitorare il rischio che uno Stato membro non rispetti le scadenze per la realizzazione delle componenti nazionali, identificare precocemente le potenziali soluzioni e agevolarne l’applicazione a livello nazionale, nonché facilitare un più ampio ricorso allo sviluppo informatico cooperativo;
razionalizzare la governance dello sviluppo dei sistemi informatici doganali favorendo una comunicazione più efficiente e rapida con gli Stati membri, ad esempio utilizzando ulteriori soluzioni per lo scambio di informazioni, che consentano di prendere decisioni senza ritardi.
informare tutte le parti coinvolte nella realizzazione dei sistemi informatici a livello di UE e di Stati membri, in modo tempestivo e trasparente, riguardo a ritardi nel realizzare e spendere fondi per le componenti unionali e nazionali e stabilire adeguate disposizioni in materia di rendicontazione e indicatori sul grado complessivo di attuazione dei singoli progetti.

Introduzione

L’unione doganale è uno dei pilastri del mercato unico dell’Unione europea

Nel 2018 l’Unione europea (UE) celebrerà il 50° anniversario dell’unione doganale. L’essenza dell’unione doganale sta nell’eliminazione dei dazi doganali alle frontiere interne tra gli Stati membri e nell’introduzione di dazi doganali comuni sulle importazioni provenienti da paesi terzi.

Per poter operare come un importante blocco commerciale, l’UE dipende dall’efficienza del transito dei beni in entrata ed in uscita dall’unione doganale, nonché dalla libera circolazione dei beni all’interno del mercato unico. In base alle ultime statistiche disponibili, le importazioni e le esportazioni insieme hanno rappresentato circa 3 700 miliardi di euro¹. Ciò dimostra l’importanza del commercio e dell’unione doganale per la prosperità dell’UE.

Inoltre, i dazi doganali sulle importazioni costituiscono una parte importante delle entrate dell’UE. Nel 2017 sono ammontati a 20,3 miliardi di euro, pari al 15 % del bilancio totale dell’UE.

La modernizzazione dell’unione doganale è in discussione nell’UE dal 2003

Alcuni dei principali soggetti interessati hanno espresso la necessità di modernizzare l’unione doganale sin dalla sua creazione. I miglioramenti dovrebbero includere la digitalizzazione², l’introduzione di un ambiente privo di supporti cartacei e una riduzione delle formalità burocratiche, promuovendo così l’attività e la crescita economiche. Dovrebbero anche aumentare la sicurezza dei cittadini dell’UE nonché l’efficienza della riscossione dei dazi. I benefici derivanti dal miglioramento degli scambi nell’UE per i consumatori e le imprese dell’Unione dovrebbero incentivare gli Stati membri ad investire nei sistemi informatici doganali.

Nel 2003, la Commissione ha stabilito l’obiettivo di raggiungere un ambiente semplice e privo di supporti cartacei per le dogane ed il commercio³. La pubblicazione della decisione sulla dogana elettronica⁴ nel 2008 ha ulteriormente evidenziato l’importanza di questo obiettivo. Nel giugno 2008 è entrato in vigore il codice doganale aggiornato (CDA)⁵, che mirava a modernizzare l’unione doganale grazie anche allo sviluppo di una serie di sistemi informatici che sarebbero dovuti diventare pienamente operativi nel giugno 2013. Per diverse ragioni, tra cui ritardi nella realizzazione dei necessari sistemi informatici⁶, il CDA non è mai stato applicato in pratica.

Nell’ottobre 2013 è stato adottato il codice doganale dell’Unione (CDU)⁷, che sostituiva il codice doganale aggiornato e perseguiva sempre l’obiettivo di progredire verso un ambiente privo di supporti cartacei e uno scambio di informazioni basato su sistemi informatici. Il CDU è stato applicabile a partire da maggio 2016, con un periodo transitorio fino alla fine del 2020 per l’introduzione dei sistemi informatici. I sistemi informatici relativi al CDU sono simili a quelli precedentemente richiesti per il CDA.

Al fine di adempiere agli obblighi previsti dalla decisione sulla dogana elettronica e dal CDU, la Commissione ha stilato dei documenti di pianificazione strategica relativi allo sviluppo dei sistemi informatici doganali: il piano strategico pluriennale⁸ e il programma di lavoro relativo al CDU⁹. Il piano strategico pluriennale tiene conto del calendario di attuazione del programma di lavoro relativo al CDU, ma include lo sviluppo di sistemi informatici aggiuntivi.

Il programma Dogane 2020 è lo strumento finanziario vigente per la realizzazione dei sistemi informatici necessari

L’UE finanzia lo sviluppo dei nuovi sistemi informatici indicati nel piano strategico pluriennale, nonché la manutenzione dei sistemi informatici esistenti nell’ambito di un programma generale nel settore delle dogane. Il programma Dogana 2020¹⁰ finanzia le componenti UE dei sistemi informatici (componenti unionali), ossia le risorse (come l’hardware, i software e le connessioni in rete) e i servizi a sostegno dei sistemi informatici che sono comuni all’UE e agli Stati membri. Gli Stati membri sono tenuti a sviluppare le componenti nazionali (componenti non unionali) e a sostenere i relativi costi¹¹.

La Commissione ha istituito il programma Dogana 2020 per “sostenere il funzionamento e l’ammodernamento dell’unione doganale al fine di rafforzare il mercato interno attraverso la cooperazione fra i paesi partecipanti, le rispettive autorità doganali e i loro funzionari”. La dotazione totale di questo programma ammonta a 523 milioni di euro in sette anni (ossia circa 75 milioni di euro all’anno)¹². Il programma Dogana 2020 è la continuazione dei precedenti programmi “Dogana”, il primo dei quali è iniziato nel 1991 e l’ultimo è stato chiuso nel 2013. La Commissione propone una dotazione finanziaria di 950 milioni di euro per il programma Dogana nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2021-2027.

Tre quarti della dotazione del programma Dogana 2020 è destinata allo sviluppo di capacità nel settore delle tecnologie informatiche, denominate “sistemi d’informazione europei” (SIE) nel regolamento Dogana 2020. Tale dotazione finanzia lo sviluppo, il funzionamento e la manutenzione delle componenti UE di questi SIE (componenti unionali). Il restante 25 % è destinato ad altre azioni relative al funzionamento e alla modernizzazione dell’unione doganale, in particolare azioni congiunte (come i gruppi di progetto e i team di esperti) e la formazione.

Governance a più livelli della realizzazione dei sistemi informatici nell’unione doganale

La figura 1 mostra uno schema della governance della realizzazione dei sistemi informatici nell’unione doganale. Tale governance è basata su una serie di organismi che interagiscono tra loro, quali la Commissione, gli Stati membri e i rappresentanti degli operatori commerciali, in particolare il gruppo per la politica doganale, il gruppo di coordinamento per la dogana elettronica e il gruppo di contatto per gli operatori economici. La direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale (DG TAXUD) è responsabile dell’attuazione di Dogana 2020 e presiede questi gruppi. Per raggiungere un consenso sui singoli progetti è necessario discutere su questioni tecniche, operative, giuridiche e finanziarie coinvolgendo esperti della Commissione e degli Stati membri.

Figura 1

Governance per l’attuazione del piano strategico pluriennale e dei progetti relativi alla dogana elettronica

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dell’allegato III – Governance Scheme of Multi-Annual Strategic Plan, rev. 2017.

Estensione e metodologia dell’audit

L’audit della Corte ha valutato se il programma Dogana 2020 e la relativa normativa in materia doganale siano in grado di fornire i sistemi informatici necessari per migliorare le operazioni doganali nell’UE. La Corte si è concentrata sulle componenti unionali dei nuovi sistemi informatici. Per quanto riguarda le componenti nazionali, la Corte ha esaminato unicamente il ruolo di vigilanza svolto dalla Commissione nel coordinare l’attuazione nei sistemi informatici nazionali da parte degli Stati membri. Non sono state incluse le altre azioni previste dal programma Dogana 2020, in particolare le azioni congiunte, le attività di formazione e il funzionamento e la manutenzione dei sistemi informatici esistenti.

L’audit è stato eseguito durante la fase di attuazione del programma. Tale approccio ha consentito di effettuare una valutazione intermedia dello sviluppo dei sistemi informatici e di fornire un contributo al dibattito sul nuovo programma Dogana che inizierà nel 2021 (cfr. paragrafo 9).

La Corte ha esaminato se il programma consenta di sviluppare e realizzare i sistemi informatici nei tempi previsti. Ove applicabile, ha individuato le cause dei ritardi. Ha esaminato inoltre gli aspetti della progettazione, del monitoraggio e della comunicazione pertinenti a tale riguardo¹³. L’audit è stato basato su un’analisi dei documenti della Commissione, verbali e relazioni dei comitati e gruppi di lavoro a cui partecipano la Commissione e gli Stati membri e su colloqui con il personale della DG TAXUD della Commissione.

Per acquisire maggiori informazioni sull’attuazione delle componenti nazionali dei nuovi sistemi informatici degli Stati membri, la Corte ha eseguito un sondaggio presso le 28 autorità doganali nazionali.

Osservazioni

La realizzazione dei nuovi sistemi informatici doganali ha subito una serie di ritardi

Il rapido sviluppo delle tecnologie informatiche offre continuamente nuove opportunità, oltre a porre sfide e far emergere nuove richieste da parte degli utenti in generale. Questo vale anche per il settore delle dogane, che richiede alla Commissione e agli Stati membri soluzioni flessibili e agilità nel reagire agli eventi esterni. Dieci anni dopo l’adozione della decisione sulla dogana elettronica, la Corte ha riscontrato progressi nello sviluppo dei sistemi informatici. Tuttavia, alcuni di questi non sono ancora integralmente realizzati.

Il piano strategico pluriennale 2017 include 31 progetti informatici la cui realizzazione compete alla Commissione e agli Stati membri. Essi riguardano lo sviluppo di nuovi sistemi o l’aggiornamento dei sistemi esistenti, al fine di modernizzare l’unione doganale e assicurare la completa attuazione del CDU. I termini per la realizzazione dei progetti informatici sono stati gradualmente posticipati. Le revisioni dei piani strategici pluriennali 2016 e 2017 hanno posticipato le date di consegna dei sistemi informatici rispettivamente per il 28 % e il 42 % dei progetti.

L’allegato II presenta un grafico indicante il numero di anni supplementari necessari per la consegna di ciascun progetto informatico, risultante dal confronto tra i termini di consegna indicati nel piano strategico pluriennale 2017 e i documenti di pianificazione iniziali. Dall’analisi della Corte risulta che per quattro progetti è stata mantenuta la data inizialmente stabilita, mentre molti progetti hanno subito ritardi e quattro progetti sono stati posticipati di cinque o più anni.

La consegna di alcuni sistemi informatici fondamentali richiesti dal codice doganale dell’Unione è stata ritardata a dopo il 2020

La piena attuazione del CDU dipende dalla disponibilità di una serie di sistemi informatici presso la Commissione e negli Stati membri. Il CDU, benché applicabile a partire dal 2016, prevede un periodo transitorio fino a non oltre il 31 dicembre 2020 per consentire alla Commissione e agli Stati membri di sviluppare i 17 sistemi informatici richiesti.

In base al piano strategico pluriennale 2017, sette di questi sistemi informatici¹⁴ saranno consegnati integralmente soltanto dopo il termine del 2020. Secondo la Commissione, il tasso generale di attuazione del CDU alla fine del 2020 sarà di circa il 75 %. Tuttavia, tale calcolo è basato sul raggiungimento delle tappe intermedie per la consegna delle componenti unionali e non tiene conto del momento in cui i sistemi potranno essere utilizzati. Inoltre, la Corte ha rilevato che tra i progetti posticipati vi sono sistemi fondamentali per il funzionamento di procedure doganali basilari (importazione, transito e esportazione) o dei rispettivi aggiornamenti. Gli Stati membri, nelle risposte al questionario, hanno giudicato tali sistemi essenziali per l’efficiente funzionamento e per la modernizzazione dell’unione doganale (cfr. figura 2).

Figura 2

Piano strategico pluriennale 2017 e 17 progetti nell’ambito del CDU¹⁵

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del piano strategico pluriennale 2017 (per una descrizione dettagliata dei progetti informatici, cfr. allegato I)

Nel gennaio 2018, la Commissione ha riferito al Parlamento europeo e al Consiglio in merito all’attuazione del CDU e ha comunicato che il termine del 2020 stabilito dal CDU non verrà rispettato. Nel marzo 2018, ha presentato una proposta di modifica del CDU che include una proroga del periodo transitorio per l’attuazione di determinate disposizioni fino al 2025.

Esiste il rischio che il nuovo termine proposto (2025) non venga rispettato

La revisione 2017 del piano strategico pluriennale ha portato a concentrare in misura significativa il lavoro della Commissione nel periodo 2023-2025, quando sei sistemi¹⁶ prodotti da progetti su vasta scala dovrebbero diventare operativi¹⁷. Inoltre, un numero rilevante di Stati membri è in ritardo nella realizzazione dei propri sistemi informatici¹⁸. Di conseguenza, esiste il rischio che anche le nuove scadenze riprogrammate non verranno rispettate e che il termine stabilito dal CDU venga ulteriormente posticipato oltre il 2025.

Le modifiche dell’ambito di alcuni progetti, le risorse insufficienti assegnate e il lungo processo decisionale sono state le principali cause dei ritardi

Dall’esame dell’attuazione dei progetti informatici relativi alle dogane, nonché dall’analisi approfondita di cinque progetti¹⁹ e delle risposte degli Stati membri al questionario, è emerso che le principali cause dei ritardi sono:

modifiche dell’ambito di alcuni progetti, che ne ha accresciuto la complessità (cfr. paragrafi 24-25);
risorse insufficienti assegnate dalla Commissione e dagli Stati membri alla realizzazione dei sistemi informatici (cfr. paragrafi 26 - 32);
un processo decisionale lungo per effetto della struttura di governance a più livelli²⁰ che coinvolge la Commissione e gli Stati membri (cfr. paragrafi 33 - 36).

Modifiche dell’ambito di alcuni progetti

La Commissione ha basato il calendario per lo sviluppo e l’introduzione dei sistemi doganali sullo studio per il piano di modernizzazione informatica completato nel 2012 e ha concluso che il termine del 2020 era realistico per l’attuazione dei progetti informatici pianificati a quel tempo.

12 dei 17 progetti, che erano già stati pianificati nel CDA, il codice precedente il CDU, erano relativamente maturi²¹. Tuttavia, durante le successive discussioni, la Commissione e gli Stati membri hanno convenuto di modificare significativamente l’ambito di alcuni sistemi informatici. Inoltre, alcuni sviluppi informatici sono stati trasferiti dagli Stati membri all’UE. Ciò ha determinato un consistente aumento del carico di lavoro della Commissione, per cui il calendario inizialmente stabilito si è rivelato irrealizzabile.

Risorse insufficienti assegnate dalla Commissione e dagli Stati membri

Dotazione finanziaria della Commissione (componenti unionali)

La Commissione ha basato il fabbisogno di risorse del programma Dogana 2020 sull’attuazione della strategia informatica dell’UE per il settore delle dogane definita nel piano strategico pluriennale 2012.

Il primo segnale importante indicante che la dotazione disponibile per il programma Dogana 2020 avrebbe potuto non essere sufficiente si è avuto nel 2015 in relazione al progetto di Aggiornamento del sistema di controllo delle importazioni. Il documento programmatico approvato dalla Commissione e dagli Stati membri suggeriva di adottare un approccio più centralizzato per lo sviluppo del sistema rispetto a quanto previsto originariamente. Suggeriva inoltre di rivedere la dotazione totale per l’attuazione, portandola a circa 170 milioni di euro, più del doppio di quanto stimato in precedenza. Di conseguenza, la Commissione ha concluso che la restante dotazione per lo sviluppo delle capacità nel settore delle tecnologie informatiche per il programma Dogana 2020 era insufficiente a coprire i costi per la realizzazione di tale sistema.

Per limitare il problema, la Commissione ha deciso di:

dividere il progetto in blocchi e prolungare il periodo di attuazione oltre il 2020, con l’intenzione quindi di utilizzare la dotazione prevista per i futuri programmi nel settore delle dogane;
incrementare le risorse per lo sviluppo delle capacità nel settore delle tecnologie informatiche nell’ambito del programma Dogana 2020. Questi sforzi hanno avuto successo solo in parte.

Le previsioni della Commissione riguardo al fabbisogno di bilancio per il periodo 2021-2025 sono significativamente superiori a quelli per il periodo 2014-2020. La figura 3 mostra il fabbisogno di bilancio stimato per i sistemi informatici fino alla fine del periodo di programmazione di Dogana 2020 e il maggiore fabbisogno previsto per il periodo successivo al 2020. La Commissione stima che, per il prossimo periodo di programmazione del programma Dogana, saranno necessari circa 100-115 milioni di euro all’anno per mantenere operativi tutti i sistemi informatici e per finire i restanti progetti del piano strategico pluriennale posticipati oltre il 2020.

Figura 3

Fabbisogno di bilancio stimato per attuare la revisione 2017 del piano pluriennale strategico

Fonte: documenti di lavoro della Commissione

Dotazione finanziaria degli Stati membri (componenti nazionali)

Dal sondaggio della Corte è emerso che una delle principali ragioni all’origine dei ritardi nell’attuazione del CDU per la maggior parte dei progetti (67 %) era la dotazione finanziaria insufficiente assegnata a livello nazionale. Dopo l’approvazione del programma di lavoro del CDU nel 2014, la Commissione ha immediatamente capito che alcuni Stati membri non avrebbero messo a disposizione delle amministrazioni doganali risorse finanziarie sufficienti per dare attuazione al piano strategico pluriennale. La Commissione ha comunicato alla Corte che questo era in parte dovuto alla crisi macroeconomica iniziata nel 2008. Nella relazione speciale n. 19/2017, la Corte aveva già sottolineato che il finanziamento insufficiente dei sistemi informatici transeuropei avrebbe potuto ritardare l’attuazione del codice doganale dell’Unione²².

La Commissione ha sollecitato ripetutamente gli Stati membri a rendere disponibili risorse nazionali ed ha cercato altre opzioni per risolvere il problema della carenza di fondi negli Stati membri, ad esempio facilitando la cooperazione tra Stati membri (cfr. riquadro 1).

Riquadro 1

Sviluppo collaborativo di componenti nazionali da parte di un gruppo di Stati membri

La Commissione ha promosso l’opzione che prevedeva che gli Stati membri collaborassero per lo sviluppo delle componenti nazionali, invece di lavorare ciascuno per proprio conto. Nel settore della fiscalità, la DG TAXUD aveva avuto esperienze positive di sviluppo collaborativo nel settore informatico.

Nel 2017, l’Estonia aveva preparato un progetto per la costituzione di un nuovo team di esperti composto da rappresentanti di diversi Stati membri per lo sviluppo congiunto delle componenti nazionali dei sistemi informatici doganali. Questo team di esperti avrebbe, ad esempio, preparato procedure d’appalto comuni per conseguire economie di scala. Il progetto è stato approvato dalla Commissione e riceverà finanziamenti nell’ambito del programma di lavoro 2018 per Dogana 2020. 15 Stati membri hanno manifestato interesse a partecipare a questo tipo di azione.

Al momento dell’audit, il team di esperti non aveva ancora iniziato a lavorare e non è quindi stato possibile valutare appieno i risultati di tale iniziativa.

Gli Stati membri trattengono il 20 % dei dazi doganali percepiti, a titolo di spese di riscossione, e versano il restante 80 % al bilancio dell’UE a titolo di entrate. La quota trattenuta a titolo di spese di riscossione sarebbe sufficiente²³ a coprire una parte delle spese sostenute dagli Stati membri per la realizzazione dei sistemi informatici doganali. La Corte ha constatato però che nessuno Stato membro ha indicato di aver utilizzato tali risorse a detto scopo. Lo sviluppo dei sistemi informatici doganali è stato invece finanziato con fondi provenienti dal bilancio nazionale e dai fondi strutturali dell’UE.

Processo decisionale lungo per effetto della struttura di governance a più livelli che coinvolge la Commissione e gli Stati membri

Lo sviluppo dei sistemi informatici doganali richiede il coinvolgimento, l’attento coordinamento e l’accordo di un vasto numero di partecipanti a diversi livelli presso la Commissione e negli Stati membri (cfr. paragrafo 11). Oltre alla complessità dello sviluppo informatico in sé, il processo decisionale è ulteriormente complicato dalle specificità nazionali delle operazioni doganali e dalle differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda i progressi e le loro capacità in materia di informatica doganale.

La Commissione, nel suo ruolo di coordinamento, ha già sperimentato questa struttura di governance nel contesto dell’attuazione dei sistemi doganali esistenti, in particolare la prima generazione del sistema di transito (il nuovo sistema di transito informatizzato). Tale esperienza ha dimostrato quanto sia difficile e quanto tempo²⁴ richieda cercare un accordo su tutti gli aspetti dell’attuazione di un progetto.

Data la complessità dei progetti informatici relativi alle dogane, la Commissione ha stabilito per ciascun progetto tappe intermedie dettagliate per facilitare la pianificazione operativa ed il monitoraggio. Queste tappe intermedie sono state stabilite in base alle principali fasi dei progetti e si riferiscono all’approvazione dei documenti e delle azioni ad esse relative da parte degli Stati membri rappresentati negli organismi di governance²⁵.

La Corte ha esaminato se queste tappe intermedie sono state rispettate nel campione selezionato di cinque progetti (cfr. paragrafo 23). In tutti i casi, vi sono stati ritardi nel trovare un accordo tra la Commissione e gli Stati membri sulle tappe iniziali (documento di giustificazione economica e/o documento programmatico)²⁶.

La Commissione ha segnalato tardivamente i ritardi

La fattibilità delle scadenze stabilite per il completamento dei progetti informatici ha iniziato ad essere messa in discussione da alcuni Stati membri e dai rappresentanti degli operatori commerciali (come importatori, imprese di spedizione, trasporto e logistica) immediatamente dopo l’adozione dei documenti fondamentali di pianificazione nel 2013-2014. Nonostante ciò, nel 2016 i documenti di pianificazione strategica ufficiali della Commissione e le relazioni continuavano ad indicare che tutti i sistemi informatici nell’ambito del CDU e vari altri progetti del piano strategico pluriennale che esulavano dal CDU sarebbero stati consegnati entro il 2020 (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2

Le informazioni fornite dalla Commissione (fino al 2016) indicavano che i sistemi informatici sarebbero stati consegnati entro il 2020

In nessuna delle relazioni sullo stato di avanzamento del programma Dogana 2020 relative agli anni 2014, 2015 e 2016, la Commissione ha menzionato il rischio che i sistemi informatici nell’ambito del CDU non venissero consegnati entro il 2020 (cfr. paragrafo 46).

Nella relazione sullo stato di avanzamento della dogana elettronica per il 2016 (pubblicata nel luglio 2017), la Commissione ha ammesso che diversi progetti registravano ritardi. Dichiarava però che, alla luce dei progressi compiuti nel 2016, l’attuazione dei progetti nei tempi stabiliti era ancora fattibile.

Informazioni analoghe erano state presentate nelle relazioni sullo stato di avanzamento della dogana elettronica per il 2014 e 2015.

Quando la Commissione ha individuato problemi connessi alla disponibilità di risorse e i ritardi potenziali nell’attuazione del programma di lavoro del CDU nel giugno 2014, non ha modificato le scadenze stabilite nel programma di lavoro del CDU né del piano strategico pluriennale. Ha stilato invece un nuovo piano operativo interno basato sulle risorse e ha proposto di gestirlo in parallelo. Di conseguenza, il piano strategico pluriennale / il programma di lavoro del CDU venivano usati esternamente mentre il piano operativo, che rifletteva la realtà, era usato internamente. Dal 2015 in poi, il piano operativo interno riportava scadenze posticipate rispetto a quelle del piano strategico pluriennale / il programma di lavoro del CDU e includeva progetti da attuare dopo il termine del 2020 stabilito dal CDU.

I due strumenti di pianificazione hanno coesistito per lo sviluppo dei sistemi informatici doganali fino al 2017, quando sono stati riallineati a seguito di un esame della situazione reale (“verifica oggettiva”) svolto dalla Commissione. L’esito di questo esame è stato la revisione 2017 del piano strategico pluriennale, che ha spostato le scadenze per la realizzazione di diversi sistemi informatici oltre il termine giuridicamente vincolante fissato dal CDU. Di conseguenza, la Commissione è stata obbligata a preparare un aggiornamento del programma di lavoro del CDU e a proporre una modifica del regolamento CDU (cfr. paragrafo 21).

L’esistenza di due strumenti di pianificazione mostra che la Commissione era al corrente dei ritardi. La decisione di non includere queste informazioni nelle relazioni ufficiali non ha consentito alle parti interessate (come Parlamento europeo, altre istituzioni dell’UE non rappresentate nella struttura di governance di Dogana 2020, nonché imprese e cittadini interessati) di essere pienamente informati in tempo reale sul rischio di ritardi nell’attuazione del programma.

L’approccio inizialmente scelto per lo sviluppo non offriva il miglior rapporto costi/benefici

Quando è stato elaborato il programma dogana 2020, la Commissione ha effettuato uno studio per stabilire le scadenze per la realizzazione dei sistemi informatici e le risorse finanziarie richieste per le componenti unionali (cfr. paragrafo 26). L’approccio allo sviluppo scelto è stato prevalentemente decentrato, nonostante la realizzazione centralizzata rappresentasse l’opzione economicamente più efficiente (cfr. riquadro 3).

Riquadro 3

Approccio centralizzato allo sviluppo respinto dagli Stati membri

Nella valutazione d’impatto la Commissione aveva presentato quattro scenari per il programma Dogana 2020, che differivano sostanzialmente per il grado di accentramento dello sviluppo attuato dalla Commissione o di decentramento dello sviluppo svolto da ciascuno Stato membro. L’opzione maggiormente centralizzata comportava lo sviluppo comune e condiviso del nucleo fondamentale delle procedure di sdoganamento e della relativa interfaccia per gli operatori.

Questa soluzione centralizzata richiedeva una dotazione maggiore per il programma Dogana 2020 (stimata a circa 200 milioni di euro in più rispetto all’opzione selezionata). Offriva però significative economie di scala (un euro investito centralmente poteva generare un risparmio di quattro euro per gli Stati membri).

Questo scenario non è stato selezionato perché gli Stati membri hanno ritenuto che l’opzione decentrata consentisse di rispettare maggiormente le specificità nazionali e riducesse il rischio di insuccesso del progetto.

In seguito, durante le discussioni sull’ambito dei singoli progetti, gli Stati membri hanno richiesto che l’UE sviluppasse determinate componenti dei sistemi informatici a livello centrale. Tale soluzione si è rivelata economicamente più efficiente per effetto delle economie di scala, ma ha richiesto maggiori risorse del programma Dogana 2020 che non erano previste (cfr. paragrafo 27).

Gli obiettivi del programma Dogana 2020 e i dispositivi di rendicontazione non sono idonei ai fini del monitoraggio della realizzazione dei sistemi informatici

Gli obiettivi specifici ed operativi per l’esecuzione della parte informatica del programma dogana 2020 sono troppo generali per poter servire ai fini del monitoraggio e della rendicontazione (ad esempio “informatizzazione” o “sviluppare, migliorare, far funzionare, sostenere il sistema d’informazione europeo per le dogane”). Inoltre, dato che i sistemi informatici specifici da sviluppare non erano indicati tra gli obiettivi sopra menzionati del programma Dogana 2020, non sono adeguatamente monitorati nelle relazioni esistenti.

Il quadro per la misurazione della performance elaborato per valutare il programma Dogana 2020 prevede quattro indicatori per l’attuazione dei nuovi sistemi informatici:

numero di progetti informatici nella fase di “ricerca”;
numero di progetti informatici nella fase di “sviluppo”;
numero di nuovi sistemi informatici nella fase “operativa” e
indice dei progetti informatici in linea con i requisiti (“status verde”).

La Corte ha rilevato che i primi tre indicatori non hanno un corrispondente valore-obiettivo e che il valore-obiettivo stabilito per il quarto indicatore prevedeva solo che il 50 % dei progetti informatici fosse in linea con i requisiti. Questo valore obiettivo non è utile in quanto un progetto può essere giudicato in linea con i requisiti semplicemente perché i requisiti stabiliti dal piano pluriennale strategico sono stati rivisti, senza che siano stati compiuti reali progressi nella realizzazione del sistema informatico. Pertanto, i quattro indicatori sviluppati per valutare l’esecuzione della parte informatica non consentono di individuare e comunicare i ritardi.

La Commissione pubblica relazioni annuali sullo stato di avanzamento dell’attuazione del programma Dogana 2020. Nelle tre relazioni pubblicate al momento dell’audit (2014, 2015 e 2016), le informazioni sulla realizzazione dei sistemi informatici sono limitate. Tutte le tre relazioni indicano che l’attuazione dei nuovi sviluppi è prevalentemente in linea con la pianificazione. La relazione sullo stato di avanzamento dalla dogana elettronica per i tre anni sopra indicati contiene informazioni più dettagliate sul livello di introduzione dei sistemi informatici, ma non fornisce informazioni sul rischio di un mancato rispetto delle scadenze programmate. Dati i ritardi nello sviluppo e nell’introduzione dei nuovi sistemi informatici, le relazioni sullo stato di avanzamento del programma Dogana 2020 non hanno fornito un’immagine equilibrata e completa²⁷ dell’attuazione del programma.

La Commissione riceve regolarmente informazioni sui costi sostenuti dagli Stati membri per lo sviluppo delle componenti nazionali dei sistemi informatici. Queste informazioni sono riunite e presentate nelle relazioni sullo stato di avanzamento della dogana elettronica. Tuttavia, le informazioni fornite dagli Stati membri non sono né complete né confrontabili. Ciò è stato confermato dall’esito del sondaggio condotto dalla Corte: non è stato infatti possibile stimare i costi totali (delle componenti unionali e nazionali) dello sviluppo dei sistemi informatici. L’inaffidabilità delle informazioni sugli importi spesi non consente alla Commissione di valutare adeguatamente se l’attuazione dei sistemi informatici sia efficace e assicuri un impiego ottimale delle risorse per la modernizzazione dell’unione doganale.

Conclusioni e raccomandazioni

Le procedure doganali influiscono in misura significativa sugli scambi, sulla riscossione dei dazi e sulla sicurezza dei cittadini. La modernizzazione di queste procedure è essenziale per il funzionamento dell’UE. Dieci anni dopo l’adozione della decisione sulla dogana elettronica, la Corte ha riscontrato progressi nello sviluppo dei sistemi informatici per introdurre un ambiente privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio. Tuttavia, questi sistemi non sono stati ancora integralmente realizzati.

La Corte conclude quanto segue.

7 dei 17 sistemi informatici previsti dal CDU non saranno consegnati entro la scadenza del 2020. In alcuni casi, si tratta di sistemi essenziali, come l’Aggiornamento del sistema di controllo delle importazioni nell’ambito del CDU e lo Sdoganamento centralizzato all’importazione (cfr. paragrafi 19-21).
Esiste il rischio che il nuovo termine fissato per il 2025 non venga rispettato (cfr. paragrafo 22).
La tempistica inizialmente stabilita dalla Commissione per la realizzazione dei sistemi informatici è diventata inattuabile a causa delle modifiche relative all’ambito di alcuni progetti (cfr. paragrafi 24-25).
I costi effettivi dello sviluppo dei sistemi informatici per le componenti unionali sono stati significativamente superiori a quelli stimati nel piano iniziale e la Commissione non ha assegnato risorse sufficienti a questi progetti (cfr. paragrafi 26-29).
Una delle ragioni dei ritardi è l’insufficiente dotazione finanziaria assegnata dagli Stati membri (cfr. paragrafi 30-32).
Il lungo processo decisionale ha ritardato la realizzazione di alcuni sistemi informatici per effetto della struttura di governance a più livelli che coinvolge la Commissione e gli Stati membri (cfr. paragrafi 33-36).
La Commissione ha segnalato tardivamente i ritardi nella realizzazione dei sistemi informatici (cfr. paragrafi 37-40).
La decisione sul grado di centralizzazione a livello UE dello sviluppo dei sistemi informatici non è stata sempre dettata da considerazioni relative al rapporto costi/benefici, ma ha tenuto conto anche delle specificità nazionali e dei rischi di insuccesso dei progetti (cfr. paragrafi 41-42).
Gli obiettivi e i dispositivi di rendicontazione del programma Dogana 2020 non sono idonei ai fini di un adeguato monitoraggio della realizzazione dei sistemi informatici (cfr. paragrafi 43-47).

La Corte raccomanda alla Commissione di tener conto, per i futuri programmi Dogana, degli insegnamenti tratti dal programma Dogana 2020 e dell’approccio adottato per la gestione dei progetti informatici come descritto nel piano strategico pluriennale.

Raccomandazione 1 - Elaborare i programmi tenendo conto della realizzazione dei sistemi informatici

Per il prossimo programma Dogana, la Commissione dovrebbe proporre:

obiettivi che siano esplicitamente collegati ai sistemi informatici da sviluppare e
obiettivi precisi e misurabili.

Termine per l’attuazione: 2020

Raccomandazione 2 - Migliorare le stime relative alla tempistica, alle risorse e all’ambito dei progetti informatici

Per i futuri programmi Dogana, la Commissione dovrebbe:

nel definire la tempistica e l’assegnazione delle risorse, tener debitamente conto di quanto appreso dai programmi precedenti (ad esempio, i rischi relativi all’ambiente informatico e alla complessità dei progetti) e
fornire agli Stati membri informazioni adeguate per prendere decisioni sull’ambito dei progetti in base a elementi concreti e a tempo debito.

Termine per l’attuazione: 2020

Raccomandazione 3 - Facilitare lo sviluppo cooperativo dei progetti informatici

La Commissione dovrebbe:

monitorare il rischio che uno Stato membro non rispetti le scadenze per l’attuazione delle componenti nazionali, identificare precocemente le potenziali soluzioni e favorirne l’applicazione a livello nazionale e
facilitare un più ampio ricorso allo sviluppo informatico cooperativo tra Stati membri.

Termine per l’attuazione: 2020

Raccomandazione 4 - Razionalizzare la governance migliorando la comunicazione

La Commissione dovrebbe razionalizzare la governance dello sviluppo dei sistemi informatici doganali, favorendo una comunicazione più efficiente e rapida con gli Stati membri, ad esempio utilizzando ulteriori soluzioni per lo scambio di informazioni, che consentano di prendere decisioni senza ritardi.

Termine per l’attuazione: 2020

Raccomandazione 5 - Render conto in modo trasparente sulla realizzazione dei sistemi informatici

La Commissione dovrebbe:

informare tutte le parti coinvolte nella realizzazione dei sistemi informatici a livello di UE e di Stati membri, in modo tempestivo e trasparente, riguardo a ritardi nella realizzazione delle componenti unionali e nazionali e nell’esecuzione della spesa connessa e
stabilire adeguate disposizioni in materia di rendicontazione e opportuni indicatori sul grado complessivo di attuazione e sui singoli progetti nel quadro per la misurazione della performance dei prossimi programmi Dogana, e produrre le relazioni richieste.

Termine per l’attuazione: 2021

La presente relazione speciale è stata adottata dalla Sezione V, presieduta da Lazaros S. LAZAROU, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 26 settembre 2018.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Allegati

Allegato I

Descrizione dei progetti informatici

Sistemi CDU
Decisioni doganali nell’ambito del CDU	Il progetto intende armonizzare i processi connessi alla richiesta di una decisione doganale, all’adozione della decisione e alla sua gestione in tutta l’UE.
Informazione tariffaria vincolante (BTI) nell’ambito del CDU	Il progetto mira a fornire un aggiornamento del sistema transeuropeo esistente EBTI-3 e del sistema Sorveglianza 2 in linea con il CDU e le relative disposizioni (ad esempio, modifica del periodo di validità). Il progetto è strettamente collegato a Sorveglianza 3.
Aggiornamento degli operatori economici autorizzati (AEO) nell’ambito del CDU	Il progetto mira a migliorare la gestione delle procedure operative relative alle domande e alle autorizzazioni degli operatori economici autorizzati, tenendo conto delle modifiche delle disposizioni giuridiche del CDU.
Sistema automatizzato di esportazione (AES) nell’ambito del CDU	Questo progetto è inteso ad attuare i requisiti nell’ambito del CDU relativi all’esportazione e all’uscita e prevede due componenti: una a livello transeuropeo (AES) e una a livello nazionale (aggiornamento dei sistemi nazionali di esportazione).
Aggiornamento del nuovo sistema di transito informatizzato (NCTS) nell’ambito del CDU	L’obiettivo del progetto transeuropeo è di aggiornare il sistema esistente, che automatizza le procedure di transito e il controllo dei movimenti nell’ambito del regime TIR nell’UE.
Sistema degli esportatori registrati (REX) nell’ambito del CDU	Il progetto REX mira a realizzare un sistema che fornisca informazioni aggiornate e complete sugli esportatori autorizzati stabiliti in paesi terzi che esportano merci verso l’UE in base a regimi di scambi preferenziali.
Sottosistema 2 di registrazione e identificazione degli operatori economici (EORI 2) nell’ambito del CDU	Questo progetto intende realizzare un aggiornamento dell’attuale sistema transeuropeo EORI, che consente la registrazione e l’identificazione degli operatori economici dell’UE e di paesi terzi.
Notifica di arrivo, notifica di presentazione e custodia temporanea nell’ambito del CDU	Il progetto mira a definire i processi per la notifica di arrivo dei mezzi di trasporto, la notifica della presentazione delle merci e la dichiarazione per la custodia temporanea e nel sostenere l’armonizzazione al riguardo in tutti gli Stati membri.
Gestione delle garanzie (GUM) nell’ambito del CDU	Il progetto mira a garantire la gestione efficace ed efficiente dei diversi tipi di garanzia. Il progetto ha una componente transeuropea e una componente nazionale.
Bollettini di informazione (INF) per i regimi speciali nell’ambito del CDU	Questo progetto mira a sviluppare un nuovo sistema transeuropeo per la cooperazione amministrativa e lo scambio standardizzato di informazioni tra autorità doganali di Stati membri diversi.
Regimi speciali nell’ambito del CDU	Questo progetto mira ad accelerare, facilitare e armonizzare i regimi speciali in tutta l’Unione, offrendo modelli comuni di processi operativi.
Sorveglianza 3 nell’ambito del CDU	Il progetto mira a fornire un aggiornamento del sistema Sorveglianza 2+ per consentire l’elaborazione di elementi aggiuntivi relativi ai dati tratti dalle dichiarazioni doganali, per migliorare l’analisi dei rischi doganali, la lotta contro le frodi, le analisi di mercato, i controlli ex post e a fini statistici.
Aggiornamento del sistema di controllo delle importazioni nell’ambito del CDU (ICS 2) per rafforzare la sicurezza della catena logistica nei punti di ingresso	Il progetto è finalizzato alla creazione di un nuovo sistema transeuropeo che sostituisca l’attuale ICS. Il principale obiettivo è rafforzare la sicurezza della catena logistica ottimizzando lo scambio di informazioni anticipate sul carico e ovviando alle debolezze relative alle procedure di sicurezza e/o alla qualità dei dati per migliorare l’analisi dei rischi.
Aggiornamento dei sistemi nazionali di importazione (NIS) nell’ambito del CDU	Il progetto mira a soddisfare tutti i requisiti stabiliti dal CDU afferenti le importazioni nazionali. Include i sistemi nazionali di trattamento delle dichiarazioni doganali e altri sistemi collegati.
Sdoganamento centralizzato all’importazione (CCI) nell’ambito del CDU	Il progetto mira a creare un sistema transeuropeo che consenta agli operatori di centralizzare la presentazione delle dichiarazioni doganali relative alle importazioni in un’unica amministrazione doganale, anche se le merci saranno presentate fisicamente in un altro o in altri Stati membri.
Prova della posizione unionale delle merci (PoUS) nell’ambito del CDU	Il progetto è finalizzato alla creazione di un nuovo sistema di informazioni transeuropeo per archiviare, gestire e recuperare i documenti di prova della posizione unionale delle merci.
Gestione uniforme degli utenti e firma digitale nell’ambito del CDU (UUM&DS) (Accesso diretto dell’operatore commerciale ai sistemi di informazione europei)	Il progetto UUM&DS mira a realizzare un sistema che fornisca agli operatori un accesso diretto ed armonizzato a nuovi servizi a livello di UE, tra cui i servizi centralizzati.
Sistemi menzionati nella relazione non rientranti nell’ambito del CDU
Sportello unico dell’UE per le dogane	L’obiettivo dello Sportello unico dell’UE per le dogane è consentire agli operatori economici di presentare contemporaneamente tutte le informazioni richieste dalla normativa doganale e da altre norme per i movimenti transfrontalieri alle frontiere esterne e all’interno dell’UE.
Sistema anticontraffazione e antipirateria (COPIS)	Il progetto COPIS mira a rafforzare la protezione dei diritti di proprietà intellettuale, migliorando la cooperazione e la condivisione di informazioni tra i titolari dei diritti e le amministrazioni doganali degli Stati membri e tra tutti gli uffici doganali degli Stati membri.
Sistema informativo sulla classificazione (CLASS)	Il progetto mira a sviluppare un sistema informativo sulla classificazione tariffaria che offrirebbe un’unica piattaforma in cui sono disponibili e facilmente accessibili tutte le informazioni relative alla classificazione.
Rete comune di comunicazione 2 (CCN2)	Il progetto CCN2 è l’evoluzione dell’attuale CCN, che è un’infrastruttura di rete chiusa e protetta fornita dalla Commissione per facilitare lo scambio di informazioni tra le autorità nazionali del settore doganale e fiscale.
Alta disponibilità delle capacità operative della DG TAXUD	Grazie a questo progetto la Commissione intende fornire una elevata disponibilità di infrastrutture per l’hosting delle componenti dei sistemi doganali dell’UE e dei servizi informatici.

Allegato II

Numero di anni supplementari necessari per completare ciascun progetto informatico rispetto alla programmazione iniziale

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei piani strategici pluriennali 2017, 2016 e 2014 e della documentazione del progetto di Aggiornamento del sistema di controllo delle importazioni nell’ambito del CDU (per una descrizione dettagliata per progetti informatici, cfr. allegato I).

Risposte della Commissione

Sintesi

Per quanto riguarda le raccomandazioni contenute nella sintesi, la Commissione rimanda alle sue risposte relative a ciascuna raccomandazione alla fine della relazione.

Introduzione

La Commissione desidera evidenziare ragioni diverse rispetto a quelle specificate dalla Corte dei conti europea, come la necessità di un allineamento al trattato di Lisbona.

La Commissione desidera chiarire che l'audit è incentrato sullo sviluppo di nuovi sistemi informatici doganali, che rappresenta il 10-30 % (a seconda dell'anno) della spesa informatica del programma. La parte restante della spesa informatica finanzia il sistema d'informazione europeo (SIE) già esistente (operazioni, infrastrutture, servizi di manutenzione e supporto).

Osservazioni

I progetti informatici, come quelli connessi allo sdoganamento centralizzato e allo sportello unico dell'UE, sono caratterizzati da un grado di complessità particolarmente elevato. Per quanto riguarda l'ambiente dello sportello unico dell'UE per le dogane, va inoltre osservato che rientra in una possibile iniziativa futura, da adottare entro il 2020 (previa conferma da parte della prossima Commissione).

La Commissione desidera sottolineare che la Commissione e gli Stati membri hanno avvertito la necessità di discussioni e di un'ulteriore definizione dell'ambito dei sistemi informatici. Questi sforzi supplementari per definire l'ambito hanno contribuito ai ritardi, in quanto l'attuazione dei progetti non è potuta iniziare immediatamente dopo l'adozione della decisione del CDU. Per alcuni sistemi si è convenuto dell'opportunità di realizzare ulteriori sviluppi a livello di UE. Le modifiche dell'ambito, associate ai vincoli di dover stabilire le sequenze dello sviluppo dei sistemi a causa delle loro interdipendenze, nonché le restrizioni espresse dagli Stati membri durante l'indagine svolta nel 2016, hanno reso irrealizzabile il calendario originariamente stabilito nel CDU.

Per limitare il problema dell'insufficiente dotazione finanziaria, la Commissione ha inoltre deciso di rivedere l'organizzazione e rafforzare le risorse umane assegnate ai progetti.

Ad esempio, da quando sono state messe in atto nel 2016-17 le diverse misure di attenuazione, sono state rispettate con successo tutte le tappe intermedie fondamentali fissate per il progetto di aggiornamento del sistema di controllo delle importazioni (ICS2) nell'attuale piano strategico pluriennale (MASP).

È opportuno sottolineare che, sulla base delle previsioni attuali e degli sviluppi informatici richiesti, la Commissione ha proposto un importo complessivo di 950 milioni di EUR per il periodo di programmazione 2021-2027, rispetto ai 522,9 milioni di EUR per il periodo 2014-2020.

È utile osservare che, come riconosciuto dalla Corte dei conti europea nella nota 26, i ritardi segnalati interessano solo le fasi iniziali dei progetti e non le tappe intermedie giuridicamente vincolanti che riguardano la disponibilità delle specifiche tecniche e l'avvio dell'introduzione del sistema informatico. È opportuno ricordare che si è convenuto di affrontare l'ambiente dello sportello unico dell'UE per la dogana nell'ambito di un'eventuale futura iniziativa giuridica, da adottare entro il 2020 (previa conferma da parte della prossima Commissione). Per questo motivo, al momento non può essere pianificato e la sua piena realizzazione non è ancora nota. Partendo da questo punto, attualmente non si può parlare di un'attività soggetta a un calendario giuridicamente vincolante.

La Commissione desidera sottolineare che, dall'adozione del CDU, le discussioni sulla pianificazione dei progetti informatici, sulle interdipendenze, sulla definizione delle priorità e sulla fattibilità sono state oggetto di un dialogo aperto e costruttivo tra i rappresentanti della Commissione, degli Stati membri e delle associazioni degli operatori commerciali dell'UE. Questo scambio di informazioni si è svolto nell'ambito del sistema di governance stabilito per la dogana elettronica (e-customs). Il considerando 10 della decisione di esecuzione, dell'11 aprile 2016, che stabilisce il programma di lavoro del codice doganale dell'Unione, fa riferimento alla necessità di conferire un'attenzione particolare ai progressi realizzati nel realizzare gli obiettivi concordati e fissati, tenuto conto della natura ambiziosa e complessa dei sistemi elettronici da finalizzare entro il 2019 e il 2020. A seguito di ciò, a metà del 2016 la Commissione ha avviato un'indagine per raccogliere i pareri degli Stati membri e dei rappresentanti degli operatori commerciali sulla fattibilità e la definizione delle priorità. Questa è stata la base per ulteriori accordi su una pianificazione riveduta, come stabilito e concordato nell'ambito del piano strategico pluriennale 2017. Una volta concordata la pianificazione dettagliata, la Commissione ha presentato una proposta di modifica dell'articolo 278 del CDU.

La Commissione ha elaborato un piano interno basato sulle risorse per stabilire le implicazioni dei ritardi e studiare le opzioni per affrontarli.

Sebbene le scadenze del CDU siano rimaste invariate, la Commissione ne ha discusso con gli Stati membri e i rappresentanti degli operatori commerciali durante la preparazione della seconda versione del programma di lavoro del CDU (a partire dalla metà del 2015, decisione COM di aprile 2016, nel contesto del termine legale del CDU alla fine del 2020). In relazione a ciò, la Commissione ritiene di aver operato in modo del tutto trasparente nei confronti degli Stati membri e dei rappresentanti degli operatori commerciali.

La Commissione continua a essere pienamente trasparente nei confronti degli Stati membri. Fin dalle prime fasi della pianificazione, le amministrazioni degli Stati membri interessati e la Commissione hanno discusso apertamente del rischio di ritardi. È in questo contesto che è stato raggiunto con loro un accordo per mantenere la pianificazione per i primi sistemi e monitorare da vicino, sia da parte della Commissione che da parte degli Stati membri, la pianificazione per gli altri sistemi.

Per quanto riguarda l'osservazione della Corte dei conti europea sull'adeguatezza degli obiettivi e delle modalità di rendicontazione del programma Dogana 2020, la Commissione rimanda alla sua risposta alla raccomandazione 1.

La Commissione desidera chiarire che, per quanto riguarda la rendicontazione sul funzionamento e sullo sviluppo dei sistemi informatici doganali, le relazioni sullo stato di avanzamento di Dogana 2020 contengono informazioni limitate per evitare duplicazioni, in quanto sono integrate dalle relazioni sullo stato di avanzamento della dogana elettronica. Sia le relazioni sullo stato di avanzamento di Dogana 2020 che le relazioni sullo stato di avanzamento di Dogana elettronica sono disponibili sul sito web di Europa.

Conclusioni e raccomandazioni

Primo punto in neretto

Per ridurre al minimo l'impatto dei ritardi, la Commissione e gli Stati membri hanno concordato le priorità da fissare e la sequenza delle consegne. Ciò è stato effettuato nel 2016 attraverso un'indagine dando vita al nuovo MASP 2017.

Nono punto in neretto

Si veda la risposta della Commissione al paragrafo 46.

Raccomandazione 1 - Elaborare i programmi tenendo conto della realizzazione dei sistemi informatici