Desafios a enfrentar para um bom funcionamento do setor dos transportes na UE

Síntese

I

Os exames panorâmicos apresentam uma ampla descrição e análise de determinados domínios de intervenção, baseando-se largamente em informações disponíveis ao público. O presente exame panorâmico descreve e analisa as ações da UE no domínio dos transportes. Incide sobre investimentos em infraestruturas financiados pelo orçamento da UE e apresenta temas transversais assinalados em recentes auditorias sobre os cinco principais modos de transporte: rodoviário, ferroviário, aéreo, fluvial e marítimo. Com base nas suas observações e recomendações, o Tribunal apresenta um exame horizontal dos principais desafios que se colocam ao desenvolvimento e ao financiamento dos transportes na União Europeia. Além dos próprios relatórios do Tribunal, o presente exame tem em conta relatórios de outras instituições superiores de controlo (ISC) e documentos importantes da UE sobre a política na matéria, estudos, avaliações e dados, bem como pontos de vista de outras instituições internacionais e da UE.

II

O setor dos transportes é estratégico para a economia da UE, já que afeta diretamente a vida quotidiana de todos os seus cidadãos e os serviços de transporte asseguram aproximadamente 11 milhões de empregos. É também uma pedra angular da integração europeia, na medida em que a existência de redes de transportes totalmente interligadas e sustentáveis constitui uma condição necessária para a realização e o bom funcionamento do mercado único europeu.

III

Os volumes de transporte de passageiros e de mercadorias na UE cresceram nas últimas décadas e deverão continuar a fazê-lo, se bem que a um ritmo mais lento. O transporte rodoviário representa a maior parte do volume do tráfego de passageiros e de mercadorias e, neste momento, o mercado não incentiva suficientemente a transição dos utilizadores para os outros modos de transporte, que, em termos gerais, continuam a ser economicamente menos competitivos.

IV

Os transportes são um domínio de competência partilhada da UE, ou seja, os Estados-Membros podem exercer a sua própria competência, a menos que a União Europeia tenha formulado estratégias e políticas comuns na matéria. O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estabelece as bases da rede transeuropeia de transportes (RTE-T), uma rede multimodal integrada que visa permitir a rápida e fácil circulação de pessoas e mercadorias na UE. A rede inclui dois níveis. A rede "principal", a concluir até 2030, é composta pelas ligações e nós de maior importância estratégica da UE. A rede "global", a concluir até 2050, visa o objetivo mais lato de assegurar a acessibilidade e a interligação de todas as regiões da UE.

V

A responsabilidade pelo desenvolvimento, financiamento e construção das infraestruturas de transportes cabe principalmente aos Estados-Membros. O financiamento da União, que tem de proporcionar um valor acrescentado europeu, só pode agir como catalisador e cobrir uma parte das necessidades totais. A política de transportes é apoiada por diversos instrumentos de financiamento da UE, cujo montante total ronda os 193 mil milhões de euros no período de 2007-2020.

VI

O desenvolvimento das infraestruturas de transportes da UE exige um esforço financeiro considerável. A Comissão estima que o investimento total necessário neste domínio ascenda a cerca de 130 mil milhões de euros anuais, a que acresce um investimento significativo em manutenção. Só a rede principal da RTE-T deverá custar 500 mil milhões de euros no período de 2021-2030. Com a rede global e outros investimentos em transportes, este valor aumenta para cerca de 1,5 biliões de euros.

VII

Porém, desde a crise económica de 2008, a redução do investimento em infraestruturas de transportes atrasou a modernização da rede de transportes da UE, com níveis de investimento médios bastante abaixo das necessidades. São precisos recursos financeiros significativos para atingir os objetivos da RTE-T dentro do prazo previsto. Dada a disponibilidade limitada de fundos públicos, afigura-se essencial o aumento do investimento privado em infraestruturas de transportes estratégicas.

VIII

O ritmo do desenvolvimento das infraestruturas varia de um país da UE para outro, com a qualidade e a disponibilidade das infraestruturas ainda numa situação de atraso, em especial nas regiões da Europa Oriental. Se, em certos Estados-Membros, as redes principais da RTE-T estão já concluídas ou quase, noutros há ainda muito a fazer.

IX

A Comissão reconheceu que o êxito da implantação coordenada de sistemas inteligentes de gestão dos transportes, que se encontra atualmente em curso, é fundamental para a concretização de um sistema de transportes pan-europeu, comodal e verdadeiramente integrado. Além disso, a automatização, a digitalização e a mobilidade partilhada são tendências em rápida expansão que podem aumentar a eficiência dos sistemas de transportes. No entanto, as novas tecnologias e os novos padrões de mobilidade trazem também desafios em termos de adequação do quadro legislativo, proteção da privacidade, segurança, responsabilidade e segurança dos dados.

X

A Comissão tem estado ativa no apoio à abertura e liberalização do mercado interno dos transportes. Contudo, também neste domínio subsistem alguns desafios, em particular na gestão do tráfego ferroviário e aéreo.

XI

Os transportes são responsáveis por um quarto, aproximadamente, das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) na União. Perante o facto de as emissões dos transportes terem voltado a aumentar desde 2014, o setor está a tornar-se um dos principais obstáculos à realização dos objetivos globais de descarbonização da UE.

XII

Embora tenha havido progressos no desenvolvimento de infraestruturas e na abertura do mercado interno dos transportes e existam propostas de medidas destinadas a acelerar a descarbonização dos transportes, a UE enfrenta ainda desafios para:

• adequar os objetivos e as prioridades pertinentes e realizáveis no domínio dos transportes aos recursos disponíveis;
• criar instrumentos executórios eficazes ao nível da UE para assegurar uma maior consonância das decisões dos Estados-Membros em matéria de infraestruturas com as prioridades da UE, dando especial atenção aos troços transfronteiriços;
• concentrar o financiamento da UE nas prioridades que apresentem o maior valor acrescentado europeu;
• melhorar o planeamento, a execução e o acompanhamento dos projetos financiados pela UE;
• assegurar a manutenção adequada e a sustentabilidade das infraestruturas;
• intensificar os esforços para retirar mais mercadorias das estradas.

Objetivo e método deste exame panorâmico

01

O presente exame panorâmico descreve e analisa as ações da UE no domínio da política de transportes. Incide sobre investimentos em infraestruturas financiados pelo orçamento da UE e apresenta temas transversais assinalados em recentes auditorias sobre os cinco principais modos de transporte: rodoviário, ferroviário, aéreo, fluvial e marítimo¹. Nos últimos oito anos, o TCE publicou 13 relatórios especiais neste domínio (ver anexo I). Com base nas suas observações e recomendações, o Tribunal apresenta um exame horizontal dos principais desafios que se colocam ao desenvolvimento e ao financiamento dos transportes na União Europeia. A saída do Reino Unido da UE deverá afetar o planeamento e a execução das políticas de transportes da União. No entanto, em virtude de as negociações estarem ainda em curso quando da publicação do presente documento e de não haver certezas quanto às implicações concretas, o Tribunal decidiu não incluir este aspeto no presente exame panorâmico.

02

Os exames panorâmicos do TCE fornecem uma ampla descrição e análise dos domínios de intervenção da UE, baseando-se largamente no trabalho já realizado pelo Tribunal e em informações disponíveis ao público. Um exame panorâmico não é uma auditoria: não se baseia em novos trabalhos de auditoria nem apresenta novas constatações ou recomendações de auditoria. No entanto, pode apresentar conclusões e recomendações de relatórios previamente publicados. As respostas da Comissão às conclusões e recomendações do TCE constantes dos relatórios citados no presente documento foram publicadas com esses relatórios e estão disponíveis no sítio Internet do Tribunal.

03

Neste exame, além dos seus próprios relatórios, o Tribunal menciona relatórios de outras instituições superiores de controlo (ISC) e documentos, estudos, avaliações e dados importantes relacionados com a política de transportes da UE. O Tribunal entrevistou também representantes da Comissão Europeia, do Parlamento Europeu, do Banco Europeu de Investimento (BEI) e da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE). Manteve um diálogo regular com a Comissão durante o processo de exame e, tanto quanto possível, teve em consideração as suas observações sobre o conteúdo do presente exame panorâmico.

04

Apresentando informações claras e acessíveis aos intervenientes e às partes interessadas, este exame panorâmico visa incentivar as partes interessadas a melhorarem as ações e/ou a coordenação das mesmas para acrescentar valor aos esforços envidados pela UE com vista à realização dos objetivos da sua política de transportes.

05

O exame está estruturado do seguinte modo:

1. a parte I apresenta uma panorâmica dos objetivos principais da política da UE para o setor dos transportes, o quadro de governação subjacente, bem como a escala e a disponibilidade do financiamento necessário;
2. a parte II faz o ponto de situação em domínios essenciais do setor dos transportes da UE;
3. a parte III expõe questões de natureza transversal e os desafios fundamentais que o Tribunal considera continuarem a ser importantes.

Parte I: Panorâmica do setor dos transportes na UE

Factos principais sobre o setor dos transportes na União Europeia

06

O setor dos transportes é estratégico para a economia da UE, tendo os serviços de transporte correspondido a cerca de 5% do valor acrescentado bruto da UE² e a 5,2% (à volta de 11 milhões de pessoas) dos postos de trabalho em 2016. Afeta diariamente a vida quotidiana de todos os cidadãos da UE e assegura a chegada aos consumidores de mercadorias provenientes de mais de 11 milhões de produtores e fabricantes da UE³. Por conseguinte, a qualidade dos sistemas de transporte é uma das pedras angulares da integração europeia. A existência de redes de transportes bem concebidas, sustentáveis e totalmente interligadas constitui uma condição necessária para a realização e o bom funcionamento do mercado único europeu.

07

São necessários serviços e infraestruturas de transportes eficientes para explorar os pontos fortes a nível económico de todas as regiões da UE, apoiar o mercado interno e o crescimento e promover a coesão económica, territorial e social. Dado o seu papel central, os transportes estão também intimamente relacionados com domínios de intervenção como o ambiente, o crescimento e o emprego, a concorrência, as políticas sociais e a digitalização.

Objetivos principais da política da UE para o setor dos transportes

08

A política dos transportes da UE está definida no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)⁴. Foi um dos primeiros domínios em que a UE declarou a sua intenção de criar um mercado comum, ou seja, a abertura das redes de transportes e o estabelecimento da liberdade de prestação de serviços de transporte.

09

Os documentos principais de definição dos objetivos da política de transportes da UE são os livros brancos que a Comissão publica aproximadamente de dez em dez anos⁵. O mais recente, que data de 2011, estabelece um roteiro com dez objetivos principais (ver anexo II) para a criação de um espaço único europeu dos transportes com um sistema de transportes competitivo e económico em recursos.

10

As prioridades do Livro Branco de 2011, tanto em relação aos diferentes modos de transporte como de perspetivas transversais, são complementadas e servem de base a vários documentos estratégicos⁶ e documentos relativos às políticas na matéria.

11

A fim de desenvolver uma rede multimodal integrada que permita a rápida e fácil circulação de pessoas e mercadorias por toda a UE, o TFUE (ver título XVI) lançou também as bases da rede transeuropeia de transportes (RTE-T). A Comissão publicou as orientações para o desenvolvimento da política em matéria de RTE-T em 1996, as quais foram sendo sucessivamente alteradas até à adoção de um regulamento em 2013⁷. Este regulamento fixou os prazos de conclusão dos níveis "principal" (2030) e "global" (2050) da rede (ver quadro 1) e, facto importante, marcou a passagem de uma abordagem baseada em projetos prioritários para outra assente numa rede de corredores multimodal à escala da UE. Os projetos são agora planeados no âmbito de planos de corredores abarcando todos os modos de transporte, conduzidos por 12 coordenadores europeus nomeados pela Comissão, para facilitar e supervisionar o desenvolvimento coordenado dos corredores da rede principal da RTE-T.

Quadro 1

Escala da RTE-T

RTE-T	Rede principal (km)	Rede global (km)
Linhas ferroviárias	50 762	138 072
Vias rodoviárias	34 401	136 706
Vias navegáveis interiores	12 880	23 506

Fonte: Commission ex-post evaluation of Cohesion policy programmes for 2007-2013, work package 5.

12

A rede global destina-se a assegurar a acessibilidade e a interligação de todas as regiões da UE. A rede principal consiste nas ligações e nós estrategicamente mais importantes da rede global, estando organizada em nove corredores (ver figura 1) e três prioridades horizontais (o Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS), as autoestradas do mar e a segurança rodoviária).

Principais intervenientes do setor dos transportes da UE

13

No domínio dos transportes, as competências são partilhadas⁸, o que significa que tanto a UE como os Estados-Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos. Os Estados-Membros podem aprovar leis e elaborar normas, a menos que a União tenha formulado estratégias e políticas comuns na matéria.

14

Ao nível da UE, os intervenientes principais são a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho (ver anexo III). Tal como sucede em todos os domínios de intervenção da UE, a Comissão propõe legislação e executa políticas, ao passo que o Parlamento e o Conselho aprovam legislação, em geral com base nas propostas da Comissão.

15

Nos Estados-Membros, os intervenientes principais são as autoridades nacionais, regionais e locais responsáveis pela política de transportes e de investimento, bem como os transportadores de mercadorias e passageiros.

16

Mais importante ainda, milhões de cidadãos e empresas beneficiam com as redes e serviços de transportes.

Necessidades de investimento em infraestruturas e disponibilidade dos fundos

17

A responsabilidade pelo desenvolvimento, financiamento e construção das infraestruturas de transportes cabe principalmente aos Estados-Membros. O financiamento da União, que tem de proporcionar valor acrescentado europeu, só pode agir como catalisador e cobrir uma parte das necessidades totais.

18

O desenvolvimento das infraestruturas de transportes da UE exige um esforço financeiro considerável. A Comissão estima que as necessidades de investimento totais neste domínio (RTE-T e infraestruturas urbanas) ascendam a cerca de 130 mil milhões de euros anuais. A este valor acresce o importante investimento necessário para a manutenção⁹. Calcula-se que as necessidades de investimento para desenvolver a rede principal se situem nos 500 mil milhões de euros no período de 2021-2030. Se se acrescentar a rede global¹⁰ e outros investimentos em transportes, este valor aumenta para cerca de 1,5 biliões de euros¹¹.

19

Porém, desde a crise económica de 2008, a redução do investimento em infraestruturas de transportes atrasou a modernização da rede de transportes da UE¹². De acordo com o último relatório sobre os progressos alcançados na implantação da RTE-T¹³, desde o início da crise, os níveis de investimento médios registados na UE ficaram muito abaixo dos 100 mil milhões de euros anuais.

20

A política de transportes é apoiada por diversos instrumentos de financiamento da UE, num valor total de 193 mil milhões de euros no período de 2007-2020 (ver quadro 2). Este apoio é prestado nas modalidades de gestão direta e partilhada¹⁴. Os dois instrumentos principais são o Mecanismo Interligar a Europa (MIE)¹⁵ e os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI). O primeiro (gerido diretamente pela Comissão) dá prioridade à rede principal da RTE-T, às ligações transfronteiriças, à eliminação de estrangulamentos e aos projetos de interoperabilidade, ao passo que o segundo (aplicado na modalidade de gestão partilhada) expande estas prioridades e inclui igualmente o reforço da mobilidade regional através da ligação dos nós secundários e terciários às infraestruturas da RTE-T¹⁶.

Quadro 2

Dotações orçamentais da UE para os transportes no período de 2007-2020 (mil milhões de euros)

Instrumento	2007-2013	2014-2020	Total
FEDER e Fundo de Coesão/FEEI	81,8	68,5	150,3
RTE-T	8,0	n.d.	8,0
Marco Polo	0,5	n.d.	0,5
MIE-Transportes	n.d.	24,12	24,1
7º PQ1 - Transportes	4,2	n.d.	4,2
Horizonte 2020 - Transportes	n.d.	6,3	6,3
Total	94,5	98,9	193,4

Fonte: TCE, com base em dados disponíveis ao público.

21

A maioria do financiamento da UE (78%) afetado aos transportes durante os dois períodos de programação (de 2007 a 2020) insere-se na modalidade da gestão partilhada. No entanto, a percentagem do financiamento sob a gestão direta da Comissão regista um aumento de 13% (2007-2013) para 31% (2014-2020).

22

Os transportes têm sido o maior domínio de despesas do FEDER e do Fundo de Coesão nos dois períodos de programação (24% da dotação total para o período de 2007-2013 e 20% para o período de 2014-2020). No período de 2007-2020, quase metade das despesas do FEDER e do Fundo de Coesão nesta matéria destinaram-se a vias rodoviárias (ver quadro 3).

Quadro 3

Dotações orçamentais do FEDER e do Fundo de Coesão por setor dos transportes no período de 2007-2020 (mil milhões de euros)

Setor		2007-2013	% do total		2014-2020	% do total
Transporte rodoviário	42.6		52%	30.0		44%
Transporte ferroviário	23.1		28%	18.6		27%
Transportes urbanos	8.2		10%	12.5		18%
Portos	3.1		4%	2.0		3%
Transportes multimodais	1.8		2%	2.2		3%
Sistemas de transporte inteligentes	1.0		1%	2.1		3%
Vias navegáveis interiores	0.4		1%	0.7		1%
Transporte aéreo	1.6		2%	0.4		1%
Total dos transportes	81.8		100%	68.5		100%

Fonte: TCE, com base nos dados facultados pela Comissão.

23

Em dezembro de 2017, tinham sido atribuídos no âmbito do MIE (apenas no período de 2014-2020) 22,3 mil milhões de euros (cerca de 93% do orçamento total do MIE-Transportes) a projetos (ver quadro 4). Na sua maioria, os projetos financiados situam-se nos corredores da rede principal (79%) e referem-se a modos de transporte sustentáveis, como vias ferroviárias e vias navegáveis interiores.

Quadro 4

Fundos atribuídos no âmbito do MIE

Setor	Total atribuído a projetos (dezembro de 2017, em mil milhões de euros)		% do total
Transporte ferroviário	16.4		74%
Vias navegáveis interiores	1.7		8%
Transporte rodoviário	1.7		8%
Transporte aéreo	1.3		6%
Transporte marítimo	0.9		4%
Transportes multimodais	0.3		1%
Total	22.3		100%

Fonte: TCE, com base nos dados facultados pela Comissão.

24

Quando da elaboração deste exame, ainda não tinham sido adotadas as dotações orçamentais para o quadro financeiro plurianual (QFP) de 2021-2027. A proposta de regulamento da Comissão relativo à criação do MIE¹⁷ afetaria 30,6 mil milhões de euros aos transportes, incluindo uma contribuição de 11,3 mil milhões de euros do Fundo de Coesão. A proposta de regulamento da Comissão que estabelece disposições comuns sobre sete fundos sob gestão partilhada para o período de 2021-2027¹⁸ prevê uma verba total de 242 mil milhões de euros para o FEDER e o Fundo de Coesão, mas não especifica as dotações por setor nesta fase.

25

A OCDE salientou a importância de um maior investimento do setor privado nas infraestruturas de transportes estratégicas para suprir o défice de disponibilidade de fundos públicos¹⁹. A UE recorre a instrumentos financeiros como empréstimos e garantias (ver infra) para atrair o investimento privado nos transportes:

1. o instrumento de dívida do MIE, que utiliza o orçamento da UE para fornecer garantias, sobretudo para financiamento do BEI, apoiou 10 projetos no setor dos transportes, mobilizando investimento num valor superior a 13 mil milhões de euros;
2. em 2015, o Grupo BEI e a Comissão lançaram conjuntamente o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEEI) para ajudar a superar o atual défice de investimento na UE. Até à data, concedeu financiamentos no valor de 5,6 mil milhões de euros a 45 projetos que contribuem para a realização dos objetivos no domínio dos transportes²⁰;
3. além disso, o BEI concedeu empréstimos de cerca de 140 mil milhões de euros para projetos no setor dos transportes no período de 2007-2018²¹.

Parte II: Ponto de situação em domínios essenciais do setor dos transportes da UE

Tendências atuais da utilização dos transportes

Os volumes de transporte cresceram de forma sustentada e deverão continuar a fazê-lo

26

Os volumes de transporte de passageiros e mercadorias na UE registaram um crescimento sustentado nas últimas décadas²², tendo o primeiro passado de 5 335 mil milhões de passageiros-quilómetros em 1995 para 6 802 mil milhões em 2016 e o segundo de 2 846 mil milhões de toneladas-quilómetros em 1995 para 3 661 mil milhões em 2016. A Comissão estima que continuem a crescer, se bem que a um ritmo mais lento do que no passado, prevendo um aumento de 42% do transporte de passageiros e de 60% do transporte de mercadorias por vias navegáveis interiores entre 2010 e 2050²³. Relativamente ao transporte marítimo internacional, prevê um aumento ainda maior, de 71% durante o mesmo período.

27

Em certos modos de transporte, o aumento dos volumes de transporte poderá induzir alguns desafios em termos de capacidade na UE. O congestionamento é já um motivo de preocupação nos planos ambiental e económico, calculando-se que custe atualmente à UE 140 mil milhões de euros por ano²⁴. Relativamente a 2010, esses custos deverão subir mais de 40% até 2050²⁵.

O transporte rodoviário é o modo preferido para passageiros e mercadorias

28

O transporte rodoviário representa a maior parte do volume do tráfego de passageiros e de mercadorias²⁶. O automóvel é o meio de transporte de passageiros dominante, com cerca de 71% dos transportes em passageiros-quilómetros, seguido do avião, autocarro e comboio, com cerca de 10%, 8% e 7%, respetivamente. As vias rodoviárias asseguram igualmente 49% dos transportes de mercadorias da UE, seguidas das vias marítima e ferroviária²⁷, com cerca de 32% e 11%, respetivamente.

29

Quando se considera apenas os transportes terrestres de passageiros e de mercadorias (excluindo, portanto, as vias marítima e aérea), a predominância do transporte rodoviário é ainda mais vincada. A figura 2 mostra que a maioria dos passageiros-quilómetros são percorridos de automóvel.

30

Apesar do objetivo, fixado no Livro Branco de 2011, de transferir 30% do transporte rodoviário de mercadorias durante 300 km para outros modos, como o transporte ferroviário ou marítimo/fluvial, até 2030, e mais de 50% até 2050, e da maior ênfase da UE nos modos de transporte respeitadores do ambiente, a verdade é que a percentagem de utilização das vias rodoviárias para efetuar transportes terrestres de mercadorias cresceu de 75,1% em 2011 para 76,4% em 2016 (ver figura 3).

31

O transporte rodoviário é a forma preferida de expedir mercadorias na UE, pois tem as vantagens da flexibilidade, fiabilidade, preço, tempo e entrega porta a porta. Em 2016, o Tribunal publicou um relatório especial sobre o transporte ferroviário de mercadorias na UE. Comparou os desafios enfrentados pelos transportadores de mercadorias que utilizam as vias ferroviárias com os que utilizam as vias rodoviárias. Neste momento, o mercado não incentiva suficientemente a transição dos utilizadores do transporte rodoviário para outros modos de transporte, os quais continuam a ser economicamente menos competitivos. A figura 4 indica alguns dos principais motivos que levam a ferrovia a ser preterida a favor da rodovia no transporte de mercadorias.

32

Os transportes geram externalidades negativas, tais como acidentes, emissões de GEE, poluição atmosférica e ruído, que acarretam um custo social e económico. Antes da imputação do congestionamento, estimou-se que os custos destes efeitos externos negativos dos transportes equivaleram a cerca de 4% do PIB da UE em 2011. Como o Tribunal refere igualmente no seu recente relatório sobre a rede ferroviária de alta velocidade²⁸, há um debate em curso na UE sobre os sistemas de tarifação (em especial da tarifação rodoviária) que incide sobre os princípios do utilizador-pagador e do poluidor-pagador nos vários modos de transporte, o que demonstra a consciencialização da necessidade de analisar de forma aprofundada os benefícios e desvantagens potenciais da internalização dos custos externos. Essa internalização significa que os utilizadores suportam os custos que geram, o que constitui portanto um incentivo a alterarem o seu comportamento para reduzir esses custos. A internalização teria implicações importantes nas redes de transportes, no custo no consumidor final e na utilização das infraestruturas de transportes. Neste momento, a Comissão está a realizar um estudo sobre a internalização dos custos externos ("Tarifação das infraestruturas de transporte sustentável e internalização das externalidades dos transportes") com o objetivo de avaliar em que medida os princípios do utilizador-pagador e do poluidor-pagador são já aplicados nos diversos modos de transporte dos Estados-Membros e contribuir para o debate na matéria. Os resultados do estudo deverão estar disponíveis até meados de 2019.

33

O aumento da utilização do transporte multimodal, desde há muitos anos um dos principais objetivos da política de transportes da UE, pode desempenhar um papel importante na transferência modal para operações não limitadas ao transporte rodoviário. A multimodalidade corresponde à utilização de diferentes meios de transporte durante o mesmo trajeto. Apesar dos progressos alcançados nos últimos anos, o transporte multimodal ainda não se generalizou na Europa²⁹. O principal instrumento jurídico da UE que serve de base direta ao transporte multimodal é a diretiva relativa aos transportes combinados de 1992³⁰, que estava a ser alterada no momento da elaboração do presente documento. Os projetos multimodais são apoiados principalmente através do FEDER e do Fundo de Coesão, com a afetação de um montante de cerca de 4 mil milhões de euros durante o período de 2007-2020. A Comissão anunciou 2018 como o "Ano da multimodalidade", ano durante o qual pretendia sensibilizar para a importância da multimodalidade no sistema de transportes da UE.

Sistemas inteligentes de gestão dos transportes: uma componente intrínseca do futuro dos transportes

34

Os sistemas inteligentes de gestão dos transportes consistem em toda uma série de sistemas de gestão do tráfego e de informação digitais que cobre vários modos de transporte (ver caixa 1). A Comissão reconheceu que o êxito da implantação coordenada desses sistemas é fundamental para a concretização de um sistema de transportes pan-europeu, comodal e totalmente integrado e constitui uma componente intrínseca do futuro dos transportes³¹. A implantação está em curso, dispondo no final de 2017 da afetação de aproximadamente 3,1 mil milhões de euros do FEDER e do Fundo de Coesão para o período de 2007-2020, a que acrescem 3 mil milhões de euros concedidos no âmbito do MIE.

35

Além disso, o Sistema Europeu de Navegação por Satélite (Galileo) visa proporcionar uma melhor informação sobre o posicionamento e o tempo de viagem, o que deverá ter repercussões muito positivas nos serviços e utilizadores dos transportes. Uma vez que os transportes dependem cada vez mais da disponibilidade de sinais de satélite para obterem uma localização precisa, o Livro Branco de 2011 mencionou a implantação do sistema Galileo como um dos seus objetivos. Lançado como o congénere europeu do GPS americano e do GLONASS russo, o Galileo procura assegurar a autonomia da UE neste setor estratégico. O sistema tem um custo total estimado em cerca de 10,5 mil milhões de euros, consistindo em 30 satélites e na infraestrutura terrestre associada. A implantação do Galileo está em curso, prevendo a Comissão que fique concluída até ao final de 2020.

Tendências emergentes no setor dos transportes

36

A automatização, a digitalização e a mobilidade partilhada são tendências em rápida expansão (ver caixa 2) que podem tornar os sistemas de transportes mais eficientes, aumentando a segurança rodoviária³², reduzindo os impactos ambientais e aliviando o congestionamento do tráfego.

37

Estão a ser testados veículos totalmente automatizados, sendo concebível que a evolução tecnológica faça deles uma presença habitual nas estradas. A condução totalmente automatizada exigirá infraestruturas avançadas de telecomunicações e satélites e serviços de posicionamento e comunicação entre veículos. Depois de implantado com êxito, o Galileo prestará os serviços necessários para satisfazer tais necessidades.

38

No entanto, as novas tecnologias e os novos padrões de mobilidade trazem também desafios em matéria de adequação do quadro legislativo, proteção da privacidade, segurança, responsabilidade e segurança dos dados³³. A estratégia da UE para a mobilidade do futuro de 2018³⁴ inclui propostas da Comissão destinadas a dar resposta a estes grandes desafios.

39

A adaptação das infraestruturas aos novos padrões de mobilidade e a implantação de novas infraestruturas para combustíveis alternativos limpos suscitam desafios adicionais que exigem novos investimentos e a alteração da forma de conceção das redes e dos modelos de negócio. A infraestrutura de carregamento é essencial para facilitar o desenvolvimento da mobilidade elétrica, nomeadamente a adesão aos veículos elétricos³⁵. Em 2013, a UE lançou a sua estratégia para os combustíveis limpos³⁶, destinada a garantir uma rede de estações de abastecimento de combustíveis alternativos (incluindo pontos de carregamento elétrico) com uma conceção e uma utilização normalizadas.

Desenvolvimento das infraestruturas

Apesar dos progressos no desenvolvimento das infraestruturas de transportes na UE, subsistem vários desafios

40

Para conseguir uma mobilidade porta a porta sem descontinuidades de pessoas e mercadorias na UE, é necessária uma infraestrutura de transportes avançada e funcional. O elemento essencial do desenvolvimento do sistema de transportes europeu é a conclusão da RTE-T. Os restantes níveis do sistema de transportes, como os transportes urbanos, são igualmente importantes, pois é neles que muitas das externalidades negativas do setor (por exemplo, os acidentes, a poluição e o ruído) são sentidas de forma mais direta.

41

O alargamento da UE de 15 para 28 Estados-Membros induziu alterações das cadeias logísticas e dos padrões geográficos da atividade comercial e suscitou o desafio estrutural de desenvolver rapidamente as infraestruturas de transportes da UE, em especial nos novos Estados-Membros.

42

Sendo o modo de transporte mais flexível, a rodovia adaptou-se mais facilmente à nova realidade, enquanto a ferrovia, por exemplo, requer um maior esforço para se modernizar e desenvolver as suas redes e ligações. A figura 5 e a figura 6 ilustram o crescimento da extensão (tanto em valores absolutos como em percentagem) das autoestradas e vias ferroviárias da UE na década entre 2005 e 2016.

43

O ritmo de desenvolvimento das infraestruturas varia de um país da UE para outro, havendo ainda atrasos em termos de qualidade e disponibilidade das infraestruturas nas regiões da Europa Oriental³⁷ (menos autoestradas e linhas ferroviárias de alta velocidade, ferrovia convencional a necessitar de modernização e afetada por tempos de viagem mais prolongados do que na Europa Ocidental). Além disso, as ligações em falta e os estrangulamentos são ainda uma realidade na rede de transportes da UE, colocando sérios obstáculos aos fluxos de tráfego. As passagens de fronteira são particularmente afetadas a este respeito. Por exemplo, atualmente, 149 (41%) das 365 ligações ferroviárias transfronteiriças referenciadas pela Comissão não estão operacionais³⁸.

44

Enquanto certos Estados-Membros já concluíram os respetivos troços da rede principal da RTE-T, ou estão em vias de o fazer, outros têm ainda muito trabalho pela frente³⁹. Em 2017, além dos planos de trabalho para os corredores regularmente atualizados⁴⁰, a Comissão publicou um relatório sobre os progressos⁴¹ na implantação da rede RTE-T em 2014-2015. O relatório concluiu que houve progressos mas que, de um modo geral, ainda são necessárias melhorias e investimentos significativos, na maioria dos casos, para alcançar os objetivos relativos à RTE-T.

45

Os investimentos significativos da UE⁴² contribuíram para melhorar as interligações e a acessibilidade. Por exemplo, durante o período de 2007-2013, o financiamento da coesão apoiou a construção de 3 875 km de novas estradas (das quais 47% inseridas na RTE-T) e a renovação de mais de 23 000 km, numa extensão total correspondente a cerca de 10% da rede rodoviária principal dos 15 Estados-Membros elegíveis⁴³. Milhões de pessoas puderam assim beneficiar da melhoria dos acessos rodoviários e da redução do tempo de viagem⁴⁴. Os fundos da coesão foram também utilizados para construir e renovar 3 405 km de linhas ferroviárias (das quais 49% da RTE-T), pouco mais de 2% de toda a rede ferroviária⁴⁵.

46

A fim de continuar a reduzir as disparidades entre os Estados-Membros, foram também previstas despesas da UE significativas durante o período de 2014-2020⁴⁶:

1. está previsto um montante de 70 mil milhões de euros de cofinanciamento da UE proveniente dos FEEI: 34 mil milhões de euros para as infraestruturas da RTE-T e 36 mil milhões de euros para projetos de investimento no domínio dos transportes que estejam ligados a projetos da RTE-T ou que os complementem. Este investimento cobriria 977 km de vias navegáveis interiores, a construção de 3 414 km e a renovação de 9 742 km de vias rodoviárias, a construção de 1 136 km e a modernização de 9 680 km de linhas ferroviárias, bem como a construção ou a melhoria de 748 km de linhas de elétrico e de metropolitano;
2. além disso, o orçamento de 24,1 mil milhões de euros do MIE-Transportes (que inclui 11,3 mil milhões de euros para os Estados-Membros elegíveis para financiamento da coesão) centra-se sobretudo em projetos ferroviários da rede principal da RTE-T. Entre os resultados previstos para estes projetos estão a eliminação, até 2020, de 243 pontos de estrangulamento em vias ferroviárias, rodoviárias e navegáveis interiores, a implantação de 3 088 novos pontos de abastecimento com combustíveis alternativos para o transporte rodoviário, a adaptação de 1 790 km de vias ferroviárias à bitola nominal, o equipamento de 5 788 km de vias ferroviárias com o sistema ERTMS, a eletrificação de 1 753 km de vias ferroviárias, a melhoria de 2 804 km de linhas para transporte de mercadorias e a modernização de 3 862 km de vias navegáveis interiores.

A RTE-T exige um financiamento significativo, mas os níveis de endividamento dos Estados-Membros poderão ser um obstáculo

47

Apesar dos já significativos níveis de investimento a nível nacional e da UE, que contribuíram para melhorar as interligações e a acessibilidade, é ainda necessário investir bastante mais para atingir os objetivos da RTE-T (ver ponto 17).

48

A responsabilidade pelo desenvolvimento, financiamento e construção das infraestruturas de transportes cabe principalmente aos Estados-Membros. Ao mesmo tempo, a UE acordou que o défice público anual dos Estados-Membros não deveria ser superior a 3% e que o rácio dívida bruta/PIB não deveria ultrapassar os 60% (critérios de Maastricht⁴⁷). Por conseguinte, embora os objetivos para a conclusão da RTE-T constem de um regulamento, em certos casos, o nível de endividamento do Estado-Membro pode colocar restrições adicionais à sua capacidade de investimento. Por outras palavras, reduzir a dívida pública e aumentar o investimento público, nomeadamente nos transportes, podem ser objetivos contraditórios.

49

Perante os atuais níveis elevados do défice e da dívida e outras exigências que pesam sobre os orçamentos nacionais, a OCDE reconheceu este desafio e a necessidade de melhorar os sistemas de subvenção e de financiamento em muitos países⁴⁸.

50

O Parlamento Europeu observou também que os Estados-Membros com dificuldades económicas e orçamentais não conseguiam cofinanciar projetos no domínio do transporte de mercadorias e considerou que os projetos realizados no âmbito do MIE não deviam ser tidos em conta para calcular a dívida pública para efeitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento⁴⁹ (PEC)⁵⁰.

51

A Comissão publicou uma comunicação⁵¹ para clarificar a utilização de uma certa flexibilidade incorporada no PEC no que respeita aos investimentos elegíveis que, em determinadas condições, justifiquem um desvio temporário em relação às regras atuais. A aplicação e a eficácia desta flexibilidade em relação aos investimentos estão a ser analisadas no âmbito de uma revisão mais geral das disposições em matéria de flexibilidade⁵².

Mercado interno

52

A fim de assegurar o bom funcionamento do mercado único dos transportes, a Comissão tem procurado criar condições de concorrência equitativas tanto em cada modo de transporte como entre estes. A Comissão tem sido ativa no apoio à abertura e liberalização do mercado interno dos transportes. Contudo, permanecem alguns desafios, em especial na gestão do setor ferroviário e do tráfego aéreo.

53

No que respeita às vias ferroviárias, o transporte de mercadorias está aberto à concorrência desde 2007 e o transporte internacional de passageiros foi liberalizado em 2010. No entanto, a liberalização do mercado dos transportes ferroviários não tem sido igual em todos os Estados-Membros. Apenas alguns liberalizaram o seu mercado nacional do transporte ferroviário de passageiros. Os novos operadores são ainda objeto de discriminação na obtenção do acesso às infraestruturas ferroviárias e a instalações de serviços essenciais, não raro detidas e exploradas por operadores históricos⁵³. Em 2016, a UE adotou o "quarto pacote ferroviário"⁵⁴, que visa prosseguir com a liberalização do mercado do transporte de passageiros e levantar as barreiras à interoperabilidade, cujo calendário de execução terá início em junho de 2019.

54

A UE procedeu à liberalização dos transportes aéreos em 1992, que resultou em mais concorrência, num leque de escolha mais amplo de oportunidades de viagem e num acréscimo substancial do tráfego. O número de voos diários na UE aumentou de 10 000 para 29 000 entre 1992 e 2017, tendo o número anual de passageiros aéreos subido de 360 milhões para mais mil milhões entre 1993 e 2017. Atualmente, a aviação europeia representa 26% do mercado mundial, contribuindo anualmente com 510 mil milhões de euros para o PIB europeu e assegurando 9,3 milhões de postos de trabalho na Europa.

55

Embora intrinsecamente internacional, o tráfego aéreo tem sido tradicionalmente administrado a nível nacional e num contexto fragmentado e monopolista. Estas características contribuíram para aumentar os custos da gestão do tráfego, que são suportados pelos utilizadores do espaço aéreo. Em resposta, a Comissão lançou a iniciativa Céu Único Europeu, destinada a melhorar o desempenho global da gestão do tráfego aéreo com a transferência de várias funções do domínio intergovernamental para a UE. Porém, a gestão do espaço aéreo europeu continua fragmentada⁵⁵. Em 2013, a Comissão propôs-se melhorar o quadro do Céu Único Europeu (com o pacote legislativo "SES2+"⁵⁶). No entanto, quando da redação do presente documento, o pacote aguardava ainda a aprovação legislativa do Parlamento Europeu e do Conselho, o que prejudicou a introdução de um quadro coerente e atualizado ao nível da UE.

Descarbonização do setor dos transportes

56

Em outubro de 2014, os líderes da UE adotaram o quadro de ação relativo ao clima e à energia para 2030, cujas metas incluíam a redução de, pelo menos, 40% das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) até 2030 (em relação a 1990). Em 2015, a União Europeia e os 28 Estados-Membros assinaram o Acordo de Paris⁵⁷. Nos termos deste acordo, deviam apresentar até 2020 planos a longo prazo que expusessem os esforços de cada país para reduzir as emissões nacionais e se adaptar aos impactos das alterações climáticas. Em março de 2018, o Conselho Europeu convidou a Comissão a apresentar uma proposta, até ao primeiro trimestre de 2019, de uma estratégia da UE a longo prazo para reduzir as emissões de GEE nos termos do Acordo de Paris, atendendo aos planos nacionais.

57

A figura 7 mostra que, em 2016, os transportes foram responsáveis por cerca de um quarto do total das emissões de GEE na UE (em comparação com 15% em 1990), tornando-se o segundo maior produtor de emissões, depois do setor do abastecimento energético. O Livro Branco de 2011 fixou a meta de uma redução das emissões de GEE dos transportes (excluindo o transporte marítimo internacional) de, pelo menos, 60% (face aos níveis de 1990) até 2050 e a meta provisória de uma redução de cerca de 20% (face aos níveis de 2008) até 2030.

58

De acordo com a Agência Europeia do Ambiente, as emissões dos transportes subiram entre 1990 e 2007 e desceram, em seguida, até 2014. Em 2015 e 2016, voltaram a subir⁵⁸, o que significa que o setor se tornou um dos principais obstáculos à realização dos objetivos globais de descarbonização da UE. No âmbito das políticas atuais, e tendo em conta o crescimento previsto do transporte de mercadorias e de passageiros, até 2050 as emissões de GEE dos transportes deverão diminuir 15% relativamente aos valores de 2005. No entanto, as emissões continuarão 10% acima das de 1990 em 2050, devido ao rápido aumento das emissões dos transportes durante a década de 1990⁵⁹.

59

Em 2017, o TCE publicou um exame panorâmico sobre a energia e as alterações climáticas⁶⁰, que contribuiu para o debate sobre a descarbonização. Entre outros aspetos, incluiu um exame abrangente das auditorias pertinentes, realizadas pelas ISC da UE no setor dos transportes, diretamente relacionadas com a redução das emissões de gases com efeito de estufa neste setor ou com os modos de transporte hipocarbónicos e a transição para esses modos de transporte (ver ponto 90).

60

Para alcançar as metas de redução de emissões será fundamental passar a gastar menos energia, recorrer a uma energia mais limpa e utilizar as infraestruturas de transportes de forma mais eficiente. A UE adotou iniciativas e medidas legislativas para acelerar a descarbonização dos transportes. Segundo a estratégia para a União da Energia de 2015⁶¹, a transição para um setor dos transportes eficiente do ponto de vista energético e descarbonizado reveste-se importância determinante. Em 2016, esta estratégia foi seguida da estratégia de mobilidade hipocarbónica⁶². O programa do MIE contribui também para a redução das emissões de GEE, visto que a maioria dos projetos de transportes selecionados para financiamento prende-se com modos de transporte não rodoviário.

61

O grande número de esforços de redução das emissões, tanto ao nível da UE como dos Estados-Membros, centrou-se no transporte rodoviário, o setor responsável pela maior percentagem (72%) de emissões dos transportes⁶³ em 2016. Uma vez que as emissões do transporte rodoviário estão concentradas em zonas densamente povoadas e estão entre as principais causas da poluição atmosférica nas cidades, a descarbonização do transporte rodoviário é igualmente crucial para a melhoria da qualidade do ar e da saúde humana. No seu relatório de 2018 sobre a poluição atmosférica, o Tribunal observou que, tendencialmente, a poluição atmosférica afeta mais os habitantes das cidades do que os habitantes das zonas rurais, pois a densidade populacional nas cidades significa que os poluentes atmosféricos são libertados em maior escala (por exemplo, no transporte rodoviário) e a difusão é mais difícil nas cidades do que no espaço rural⁶⁴. Em 2017 e 2018, os três "pacotes da mobilidade" da Comissão⁶⁵ incluíram propostas no sentido da revisão das diretivas da UE relativas aos veículos não poluentes, à eurovinheta e ao transporte combinado, um plano de ação para promover o investimento nas infraestruturas para combustíveis alternativos, as primeiras normas de emissões de CO₂ de sempre aplicáveis aos veículos pesados, as novas normas de emissões de CO₂ aplicáveis aos veículos ligeiros de passageiros e aos veículos comerciais ligeiros no período pós-2020, uma melhor rotulagem dos pneus no que respeita à eficiência energética e um plano de ação em matéria de baterias.

62

No domínio do transporte aéreo, o foco principal tem sido a aviação internacional, com base no regime de comércio de licenças de emissão da UE. A UE está empenhada em atingir pelo menos o objetivo global definido para a aviação internacional pela Organização da Aviação Civil Internacional em outubro de 2016, nomeadamente, manter as emissões líquidas globais de CO₂ nos níveis de 2020 através de um crescimento neutro em termos de carbono.

63

No setor do transporte marítimo, a UE está em sintonia com a abordagem global da Organização Marítima Internacional. Em abril de 2018, esta organização adotou uma estratégia inicial de redução das emissões de GEE provenientes de navios de, pelo menos, 50% até 2050 (relativamente aos valores de 2008), prosseguindo ao mesmo tempo os esforços no sentido de descarbonizar o setor tão rapidamente quanto possível neste século. Para este efeito, a estratégia é acompanhada de uma extensa lista de medidas possíveis de redução das emissões, incluindo medidas a curto prazo⁶⁶.

Parte III: Principais desafios a enfrentar

64

Desde 2010, o TCE publicou 13 relatórios especiais sobre os transportes na UE, centrados sobretudo nos investimentos em infraestruturas e no desenvolvimento do mercado interno. As observações do Tribunal permitiram tirar conclusões e formular recomendações no sentido de ajudar a Comissão e os Estados-Membros a melhorarem a forma como gerem as despesas da UE em transportes, elevarem a qualidade dessas despesas e informarem o público sobre a utilização que está a ser dada ao seu dinheiro (ver anexo I com uma lista completa de relatórios e o resumo das suas principais conclusões e recomendações).

65

Nos pontos 66 a 91, o Tribunal expõe seis questões de natureza transversal que analisou nas suas auditorias a diferentes componentes do setor dos transportes e que considera continuarem a ser importantes. Apresenta também um exame horizontal dos principais desafios que se colocam ao desenvolvimento e ao financiamento dos transportes na UE, bem como aspetos suscitados pelas ISC dos Estados-Membros da UE e referidos noutras fontes de informação disponíveis ao público.

Adequar os objetivos aos recursos

66

A UE estabeleceu uma série de objetivos bastante ambiciosos para todos os modos de transporte, destacando-se a conclusão da rede principal da RTE-T até 2030. Dado o considerável esforço financeiro e o tempo necessários para concluir grandes projetos de infraestruturas de transportes⁶⁷, é necessário um planeamento exaustivo para atingir estes objetivos, sustentado por uma análise rigorosa e credível dos custos estimados, para os quais devem existir recursos financeiros suficientes. Os trabalhos de auditoria anteriores do Tribunal assinalaram uma série de problemas que podem obstar à realização dos objetivos fixados, nomeadamente:

1. auditoria relativa ao sistema ERTMS⁶⁸: embora a revisão do Plano Europeu de Implantação, em 2017, represente um passo em frente no sentido de uma implantação mais realista, subsistem grandes desafios. Em primeiro lugar, tal como no passado, o plano de implantação não incluiu uma avaliação global dos custos da UE. Em segundo lugar, não estava ligado a nenhum financiamento específico nem estava definida a fonte desse financiamento. Além disso, não existia ainda um prazo vinculativo para a desativação dos sistemas nacionais e para que o ERTMS passasse a ser o único sistema de sinalização utilizado nos Estados-Membros. O baixo nível de implantação do ERTMS (8% dos corredores da rede principal quando da auditoria) colocava em risco a concretização dos objetivos fixados para 2030;
2. auditoria relativa ao transporte por vias navegáveis interiores⁶⁹: o Tribunal constatou que as estratégias da UE no domínio deste modo de transporte não se basearam em análises rigorosas e abrangentes, e que o custo da eliminação dos estrangulamentos na Europa (cerca de 16 mil milhões de euros) ultrapassava largamente o financiamento disponível do orçamento da UE para infraestruturas de transporte por vias navegáveis interiores. Por conseguinte, para que esta falha fosse colmatada, seria necessário financiamento adicional de fontes nacionais e/ou privadas;
3. auditoria relativa ao transporte marítimo⁷⁰: o Tribunal constatou que as estratégias de desenvolvimento portuário a longo prazo aplicadas pelos Estados-Membros e pela Comissão não proporcionaram uma base sólida e coerente para o planeamento da capacidade necessária nos portos da UE e para a identificação das necessidades de financiamento público nacional e da UE no que respeita às infraestruturas portuárias.

Desafio a enfrentar: adequar os objetivos e as prioridades pertinentes e realizáveis no domínio dos transportes aos recursos disponíveis

A definição de objetivos e prioridades ambiciosos para uma determinada política sem assegurar a disponibilidade de recursos reduz a probabilidade de os realizar em devido tempo e, por conseguinte, afeta a credibilidade dessa política no seu conjunto. Apesar dos progressos já alcançados (ver ponto 72), há ainda trabalho pela frente.

• O plano a longo prazo para a construção das restantes infraestruturas, em especial para a rede principal da RTE-T, necessita de ser reforçado com objetivos intermédios precisos que sejam acompanhados com regularidade, estimativas de custos gerais fiáveis adequadas aos recursos financeiros disponíveis e uma tónica especial nos troços transfronteiriços. Assim aumentaria a probabilidade de realizar os objetivos da política de transportes nos prazos e orçamentos previstos.

Atuação executória da UE para assegurar uma maior consonância das decisões nacionais em matéria de infraestruturas com as prioridades da política da UE

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Embora o regulamento relativo à RTE-T estabeleça os corredores ao longo dos quais as infraestruturas serão construídas e os coordenadores europeus procurem coordenar os planos de trabalho em conformidade, os Estados-Membros asseguram a maior parte do financiamento necessário e continuam a ser os principais responsáveis pelo planeamento e implantação das redes de transportes. Podem, em exclusivo, decidir se e quando querem construir as infraestruturas⁷¹. Assim, existe o risco de a rede de transportes da UE se desenvolver como um agregado de redes individuais, em vez de um sistema integrado capaz de responder melhor às necessidades da UE em geral.

68

O TCE e as restantes ISC assinalaram, em auditorias recentes, que os Estados-Membros nem sempre partilham as ambições da UE, pois não têm incentivos para executar políticas europeias que apresentem pouco interesse a nível nacional, em especial as ligações transfronteiriças⁷²:

1. auditoria relativa à rede ferroviária de alta velocidade⁷³: mesmo quando situadas num corredor transnacional e faziam parte da rede principal, os Estados-Membros não construíam linhas de alta velocidade se não as considerassem uma prioridade nacional. Além disso, a Comissão dispunha de instrumentos ou poderes executórios limitados para assegurar que os Estados-Membros respeitavam os seus compromissos de construção das linhas de alta velocidade necessárias para completar a rede principal;
2. auditoria relativa ao sistema ERTMS: as previsões em termos de implantação estabelecidas no Plano Europeu de Implantação revisto foram afetadas por uma falta de sincronização entre os Estados-Membros nos troços transfronteiriços. Este facto demonstrou que, no essencial, os Estados-Membros planeiam a implantação de acordo com as necessidades nacionais, independentemente dos compromissos assumidos em relação às prioridades da UE;
3. a ISC da Suécia⁷⁴ observou que as autoridades nacionais não tinham dado prioridade à perspetiva da UE no planeamento nacional das infraestruturas de transportes;
4. a ISC de França⁷⁵ constatou que este país registava atrasos no investimento necessário para concretizar o pilar tecnológico do Céu Único Europeu e tinha apresentado um plano de execução que não estava em conformidade com os objetivos na matéria definidos ao nível da UE.

69

De igual modo, na sua resolução de 2017⁷⁶, o Parlamento Europeu lamentou que os planos nacionais de infraestruturas dos Estados-Membros sejam, muito frequentemente, decididos sem ter em conta os objetivos da RTE-T. Exortou ainda a Comissão e os Estados-Membros a melhorarem a coordenação entre os dois níveis de planeamento, bem como a darem prioridade aos projetos que estejam em consonância com os objetivos da RTE-T e sejam suscetíveis de proporcionar um maior valor acrescentado europeu.

70

Uma vez que, historicamente, os sistemas de transportes da UE foram desenvolvidos para atender às necessidades nacionais, os obstáculos administrativos e as diferenças técnicas, operacionais e processuais entre os Estados-Membros constituem um importante obstáculo à realização do objetivo da interoperabilidade à escala da UE. A título de exemplo, as redes ferroviárias nacionais aplicam mais de 11 000 regras diferentes, cuja "limpeza" foi confiada à Agência Ferroviária da União Europeia⁷⁷. É de referir que a aplicação atempada do quarto pacote ferroviário (ver ponto 53) poderia contribuir para eliminar as barreiras administrativas e regulamentares à interoperabilidade.

Desafio a enfrentar: criar instrumentos executórios eficazes ao nível da UE para assegurar uma maior consonância das decisões dos Estados-Membros em matéria de infraestruturas com as prioridades da UE, dando especial atenção aos troços transfronteiriços

A falta de consonância entre as prioridades da UE e dos Estados-Membros constitui um obstáculo à realização do mercado único dos transportes.

• São necessários instrumentos executórios adequados para que as obrigações impostas pelo Regulamento RTE-T sejam cumpridas de forma mais célere, permitindo a conclusão das principais infraestruturas estratégicas e prevendo medidas corretivas caso a execução dos projetos prioritários não se inicie em devido tempo ou conheça posteriormente atrasos, ou existam problemas de coordenação nos troços transfronteiriços suscetíveis de impedir a entrada em funcionamento das infraestruturas de acordo com o previsto.
• Todas as barreiras administrativas e regulamentares à interoperabilidade devem ser prioritariamente suprimidas.

Aumentar o valor acrescentado do financiamento da UE

71

Os fundos da UE podem cobrir apenas uma pequena parte das necessidades de investimento totais (ver pontos 17 a 25). A fim de maximizar o seu impacto, estes recursos limitados devem centrar-se nas prioridades principais e no valor acrescentado europeu. As auditorias recentes do Tribunal demonstraram que os fundos da UE exigem uma melhor orientação:

1. auditoria relativa ao sistema ERTMS: embora, de acordo com a política da UE, os investimentos devam incidir principalmente sobre os corredores da rede principal, alguns investimentos financiados pela UE (em especial, o apoio à política de coesão) foram realizados em linhas únicas exteriores à rede principal, sem ligação com o resto da respetiva rede ou troço transfronteiriço. Além disso, foi limitado o apoio da UE atribuído aos troços transfronteiriços com equipamentos de via;
2. auditoria relativa ao transporte marítimo: o grosso do financiamento da UE foi orientado para os denominados "portos principais". Contudo, o Tribunal constatou que o número excessivo de portos principais (104 no total) poderá impedir que o financiamento vise os portos mais importantes;
3. auditoria relativa ao transporte por vias navegáveis interiores: não foi estabelecida qualquer diferença entre a rede principal e a rede global, o que não facilitou a determinação de prioridades entre as vias navegáveis. As estratégias da UE não atribuíram prioridades à eliminação dos estrangulamentos nem aos rios nos quais se investiriam os limitados recursos.

72

Os regulamentos que regem os FEEI para o período de 2014-2020 introduziram uma nova condição prévia de acesso ao financiamento dos transportes: doravante, os Estados-Membros têm de demonstrar que os projetos propostos serão executados no âmbito de um plano global, nacional ou regional, a longo prazo que contribua para a concretização do espaço único europeu dos transportes e da RTE-T. Trata-se de um passo positivo no sentido de uma seleção mais coordenada e estratégica dos projetos.

Desafio a enfrentar: concentrar o financiamento da UE nas prioridades que apresentem o maior valor acrescentado europeu

Dado que o financiamento da UE é limitado em comparação com a amplitude das necessidades totais, é necessário concentrá-lo nas prioridades com o maior valor acrescentado europeu.

• Uma melhor coordenação e orientação do financiamento da UE, nas modalidades da gestão partilhada e da gestão direta, de acordo com as prioridades da política de transportes da UE, poderia ajudar a maximizar a eficácia dos investimentos e garantir uma abordagem mais coerente e estratégica para o desenvolvimento da rede de transportes.
• O apoio da UE deve ser prioritariamente atribuído a projetos que visam dar resposta a necessidades claramente estabelecidas e devidamente avaliadas, se baseiam num planeamento ponderado e proporcionam à rede um valor acrescentado europeu demonstrável (por exemplo, permitem eliminar os principais pontos de estrangulamento e criar ligações em falta ou ligações transfronteiriças).

Melhorar a gestão dos projetos

73

A gestão dos projetos envolve a avaliação⁷⁸, a aplicação e o acompanhamento dos recursos e esforços necessários para atingir as metas e objetivos dos projetos. A boa gestão dos projetos é essencial para realizar os seus objetivos de forma eficiente e eficaz.

Planear melhor realizando uma análise prévia e exaustiva dos custos e benefícios

74

As infraestruturas dos transportes exigem recursos financeiros significativos, pelo que é fundamental proceder a uma análise prévia, correta e integral dos principais custos e benefícios. Quando utilizada de forma adequada, a análise custos-benefícios (ACB) permite avaliar o retorno do investimento do projeto e o respetivo interesse e utilidade social antes de ser tomada qualquer decisão.

75

As auditorias do Tribunal revelaram que existe a tendência de os promotores e os avaliadores dos projetos encararem a ACB como uma mera etapa administrativa obrigatória, e não como um instrumento para melhorar a tomada de decisão. Além disso, a ACB é frequentemente afetada pelo viés do otimismo, já que os promotores do projeto tendem a ser excessivamente otimistas quanto aos parâmetros principais do projeto, nomeadamente os custos de capital e de exploração, a duração do projeto e os benefícios previstos. Fazer estimativas irrealistas pode dar origem a objetivos irrealizáveis, projetos sobredimensionados e/ou subutilizados, aumentos de custos e atrasos, por outras palavras, uma menor otimização dos recursos.

76

Foram várias as auditorias em que se encontraram exemplos de decisões assentes numa análise sem fiabilidade, que ocasionou efeitos indesejáveis:

1. auditoria relativa à rede ferroviária de alta velocidade: as decisões de construção de linhas de alta velocidade assentavam frequentemente em considerações políticas e as análises custos-benefícios eram pouco utilizadas para garantir que as decisões tomadas tinham uma boa relação custo-eficácia. A qualidade da avaliação das necessidades reais dos Estados-Membros era, em certos casos, fraca e a solução alternativa de modernizar as linhas convencionais existentes não era, amiúde, devidamente considerada, apesar das poupanças potenciais significativas. Consequentemente, eram construídas linhas de alta velocidade com poucas possibilidades de serem viáveis da perspetiva do custo-benefício social;
2. auditoria relativa às infraestruturas aeroportuárias⁷⁹: em muitas situações, devido aos pressupostos excessivamente otimistas incluídos nos planos de investimento, as infraestruturas financiadas pela UE estavam sobredimensionadas. Mais de metade dos fundos da UE que apoiaram os aeroportos auditados foi utilizada em infraestruturas (construídas de raiz ou modernizadas) com dimensões desnecessariamente grandes e não plenamente utilizadas depois de concluídas;
3. auditoria relativa ao transporte marítimo: o financiamento de infraestruturas portuárias semelhantes em portos vizinhos, sem uma base comercial sólida nem uma análise prévia dos custos e benefícios, resultou em investimentos ineficazes em instalações por utilizar ou subutilizadas.

77

Reconhecendo estas insuficiências, a partir da série de convites à apresentação de propostas do MIE de 2015, a Comissão (mais concretamente, a INEA) introduziu também uma avaliação específica dos custos e benefícios por peritos externos em ACB antes de decidir conceder apoios no âmbito do MIE, o que poderá contribuir para melhorar a qualidade das tomadas de decisão prévias.

78

O Tribunal observa que, contrariamente aos regulamentos relativos ao MIE e aos FEEI para o período de programação de 2014-2020⁸⁰, as propostas de regulamentos⁸¹ para o período de 2021-2027 já não se referem de forma explícita à análise custos-benefícios.

Simplificar as regras de execução dos projetos de infraestruturas

79

Em auditorias recentes, o Tribunal e as ISC nacionais observaram que os projetos cuja elaboração foi menos exaustiva e pormenorizada incorriam num maior risco de derrapagens de custos e atrasos:

1. auditoria relativa à rede ferroviária de alta velocidade: numa estação ferroviária, devido às estimativas de custos iniciais irrealistas relativamente à construção de um túnel no centro de uma cidade densamente povoada e às avaliações insuficientes dos aspetos geológicos, ambientais e do património cultural da comunidade local, os custos de construção dispararam dos 4,5 mil milhões de euros estimados em 2003 para 8,2 mil milhões de euros em janeiro de 2018;
2. auditoria relativa às PPP⁸²: foi necessário um montante suplementar de fundos públicos de quase 1,5 mil milhões de euros para completar as cinco autoestradas que o Tribunal auditou, tendo cerca de 30% desse montante sido disponibilizado pela UE. Em especial, o parceiro público de uma parceria público-privada para a construção e exploração de três autoestradas teve de pagar mais 705 milhões de euros aos parceiros devido à deficiente elaboração dos projetos e à celebração dos contratos de PPP antes de estarem resolvidas questões como a remoção dos vestígios arqueológicos, a obtenção das licenças ambientais necessárias e a finalização das expropriações de terras necessárias;
3. diversas ISC da UE⁸³ deram igualmente conta de insuficiências no planeamento e na elaboração dos projetos que levaram a atrasos e derrapagens de custos.

80

Houve igualmente atrasos e derrapagens de custos causados por procedimentos regulamentares e administrativos ineficientes. Por exemplo, a auditoria do Tribunal relativa ao transporte marítimo assinalou atrasos significativos na execução de projetos devido à complexidade administrativa (num caso em concreto, eram necessárias 33 autorizações para construir e explorar uma marina; noutro, foram precisos 22 anos para obter as autorizações necessárias para iniciar as construções das instalações portuárias). Estes casos indiciam problemas estruturais na emissão de licenças e autorizações a nível nacional.

81

A situação agrava-se nos projetos transfronteiriços, nos quais os contratos públicos constituem um problema importante. Na auditoria relativa à rede ferroviária de alta velocidade, o Tribunal assinalou que não havia um quadro jurídico comum para os projetos transfronteiriços e que os documentos dos concursos, os contratos e os sistemas contabilísticos diferiam consoante o Estado-Membro. Não existiam procedimentos simplificados (tais como "balcões únicos") para facilitar e acelerar a execução. Além disso, a Comissão não dispunha dos instrumentos necessários para intervir de forma eficaz se os atrasos de um lado da fronteira prejudicassem a utilização em tempo oportuno das infraestruturas ferroviárias de alta velocidade construídas do outro lado da fronteira. Os coordenadores europeus estavam bem colocados para acompanhar o que estava, ou não, a funcionar ao longo de um corredor, mas careciam igualmente de poderes legais para intervir. Todas estas ineficiências afetaram negativamente a celeridade e o êxito da execução dos projetos.

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Reconhecendo este problema recorrente, a Comissão apresentou ao Parlamento Europeu e o Conselho, em 2018, uma iniciativa legislativa⁸⁴ com vista a facilitar a realização da RTE-T, em especial no caso dos projetos transfronteiriços complexos (criação de balcões únicos, prazo de três anos para os processos de concessão de licenças, reforço do papel dos coordenadores europeus no acompanhamento dos referidos processos e simplificação dos procedimentos de contratação pública transfronteiriços). No momento da elaboração do presente documento, a proposta de regulamento ainda não tinha sido adotada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

Melhorar o acompanhamento dos projetos

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O acompanhamento, durante e após a execução dos projetos, é outra vertente fundamental da gestão dos projetos.

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O acompanhamento regular dos custos e benefícios durante a fase de execução é necessário por razões de gestão, controlo, transparência e prestação de contas. Os grandes projetos de infraestruturas com um período de execução de muitos anos devem incluir um mecanismo de acompanhamento regular e, sempre que necessário, atualizar as previsões iniciais. Estas condições são fundamentais para gerar valor social através da realização dos objetivos e dos controlos de custos, e podem beneficiar as tomadas de decisão presentes e futuras.

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O Tribunal constatou nas suas auditorias que os controlos regulares da relação custo-eficácia não constituíam um dos princípios orientadores da execução dos projetos no setor dos transportes. No entanto, observou também exemplos de boas práticas em que os projetos eram reavaliados antes de cada nova fase de programação, de modo a verificar se ainda respondiam às necessidades do momento⁸⁵.

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O acompanhamento e a avaliação de um projeto após a sua execução consistem em avaliar os efeitos da intervenção e resumir os ensinamentos obtidos nas fases de conceção e execução. O Tribunal observou já, em diversos relatórios⁸⁶, que o acompanhamento dos projetos está maioritariamente orientado para as realizações, descurando a avaliação dos resultados e dos impactos. Assim, nenhum organismo dispõe de informações claras sobre se os projetos cofinanciados pela UE, tidos individualmente e/ou no contexto dos corredores da rede principal, alcançaram objetivos baseados em resultados e tiveram impacto sobre o desenvolvimento económico (novos postos de trabalho, turismo, etc.).

Desafio a enfrentar: melhorar o planeamento, a execução e o acompanhamento dos projetos financiados pela UE

A resolução de problemas recorrentes no planeamento, execução e acompanhamento dos projetos financiados pela UE poderia ajudar a melhorar a eficácia desse apoio.

• O planeamento poderia ser melhorado com a realização de uma análise exaustiva das necessidades e a utilização de previsões de tráfego realistas e parâmetros fiáveis para avaliar os custos e os benefícios dos projetos.
• As regras de execução dos projetos de infraestruturas, em especial a nível transfronteiriço, devem ser prioritariamente simplificadas, de modo a eliminar todas as barreiras administrativas e regulamentares. Poder-se-ia assim contribuir para a redução das ineficiências, a diminuição dos atrasos e o controlo dos aumentos de custos.
• O acompanhamento regular dos custos e benefícios durante a execução dos projetos é essencial para garantir uma boa relação custo-eficácia dos investimentos. Concentrar o acompanhamento nos resultados e nos impactos, a par das realizações, poderia indicar com maior clareza até que ponto os projetos financiados pela UE estão a produzir resultados e impactos sustentáveis e a contribuir para a realização dos objetivos da UE no domínio dos transportes.

Prestar mais atenção à manutenção e renovação das infraestruturas existentes

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A existência de infraestruturas de alta qualidade é essencial para o funcionamento eficiente e sustentável do mercado interno da UE. Todavia, em várias ocasiões, o Tribunal e outras ISC⁸⁷ deram conta da falta de manutenção das infraestruturas rodoviárias, ferroviárias e fluviais dos diversos países da UE, bem como das suas consequências em termos de qualidade, segurança, eficiência e sustentabilidade⁸⁸.

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A manutenção das infraestruturas é da responsabilidade das autoridades nacionais e locais. A Comissão levantou a questão da degradação das infraestruturas rodoviárias e ferroviárias na UE devido à escassa manutenção⁸⁹. Referiu que os orçamentos de manutenção são muitas vezes insuficientes e não acompanharam a dimensão crescente das infraestruturas e o envelhecimento de ligações fundamentais, o que resultou em atrasos acumulados e significativos na manutenção⁹⁰. Tanto o Parlamento Europeu⁹¹ como o Conselho⁹² sublinharam igualmente a importância de atender devidamente às necessidades de manutenção das infraestruturas de transportes.

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Neste contexto, a proposta de regulamento da Comissão que estabelece novas disposições comuns para o período de programação de 2021-2027 (ainda por adotar no momento da elaboração do presente documento) inclui a condição favorável do "[p]laneamento exaustivo dos transportes ao nível adequado", que obriga a facultar informações sobre a disponibilidade dos recursos orçamentais e financeiros para financiar os investimentos planeados e cobrir os custos de exploração e manutenção das infraestruturas existentes e planeadas. Esta condição de habilitação tem de ser satisfeita e aplicada ao longo de todo o período de programação pelos Estados-Membros; caso contrário, as despesas relacionadas com os objetivos específicos em causa não podem ser incluídas nos pedidos de pagamento.

Desafio a enfrentar: assegurar a manutenção adequada e a sustentabilidade das infraestruturas

A manutenção adequada das infraestruturas é um pré-requisito fundamental para o desenvolvimento de uma rede de transportes da UE sustentável.

• Os intervenientes devem ter em atenção não só os investimentos em novas infraestruturas, mas também a necessidade de assegurar a manutenção e a renovação das infraestruturas existentes, que não são atualmente satisfatórias.

Intensificar os esforços para transferir as mercadorias do transporte rodoviário para outros modos de transporte

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Tal como referido no ponto 58, as emissões dos transportes constituem um dos principais obstáculos à realização dos objetivos globais de descarbonização da UE. O exame panorâmico do Tribunal sobre a energia e as alterações climáticas de 2017 incluiu, entre outros aspetos, as auditorias realizadas pelas ISC da UE no setor dos transportes diretamente relacionadas com a redução das emissões de gases com efeito de estufa neste setor ou que abordavam os modos de transporte hipocarbónicos ou uma transição para tais modos de transporte. Mais concretamente, o Tribunal observou que havia problemas em termos de conceção e eficácia da política de biocombustíveis e que a transição, no domínio do transporte de mercadorias, do modo rodoviário para o modo ferroviário e o modo marítimo/fluvial não estava a ser suficiente. Tanto o transporte por vias navegáveis interiores como o transporte ferroviário não conseguiam competir com o transporte rodoviário.

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Na sua auditoria relativa ao transporte ferroviário de mercadorias, o Tribunal referiu que as externalidades produzidas pelo transporte ferroviário e rodoviário⁹³ (impactos ambientais, poluição, congestionamentos, acidentes, etc.) não são tidas em consideração de uma forma abrangente quando são fixados os preços a pagar pelos utilizadores para acesso às infraestruturas.

Desafio a enfrentar: intensificar os esforços para retirar mais mercadorias das estradas

A transição das mercadorias do transporte rodoviário para outros modos de transporte mais respeitadores do ambiente poderia ajudar a reduzir as emissões dos transportes que se concentram principalmente no setor rodoviário.

• Os intervenientes devem prosseguir a transição das mercadorias do transporte rodoviário para outros modos de transporte através do reforço da concorrência intermodal e da definição de princípios que imponham a adequada consideração dos custos externos de todos os modos de transporte, preconizando a sua execução.

O presente exame panorâmico foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 24 de outubro de 2018.

Siglas e acrónimos

BEI: Banco Europeu de Investimento

DG MOVE: Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes da Comissão Europeia

DG REGIO: Direção-Geral da Política Regional e Urbana da Comissão Europeia

ERTMS: Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário

Eurostat: Serviço de Estatística da União Europeia (Direção-Geral da Comissão)

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FEIE: Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos

Galileo: Sistema Europeu de Navegação por Satélite

GEE: Gases com efeito de estufa

GLONASS: Sistema Global de Navegação por Satélite (Global Navigation Satellite System)

GPS: Sistema de posicionamento global

GTA: Gestão do tráfego aéreo

INEA: Agência de Execução para a Inovação e as Redes

ISC: Instituição superior de controlo

MIE: Mecanismo Interligar a Europa

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

OMI: Organização Marítima Internacional

PEC: Pacto de Estabilidade e Crescimento

PIB: Produto Interno Bruto

PPP: Parcerias público-privadas

QFP: Quadro financeiro plurianual

RIS: Serviços de informação fluvial (river information services)

RTE-T: Rede transeuropeia de transportes

SES: Céu único europeu (Single European Sky)

SESAR: Investigação sobre a Gestão do Tráfego Aéreo no Céu Único Europeu (Single European Sky ATM Research)

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

VTMIS: Sistema de acompanhamento e de informação do tráfego de navios

Equipa responsável pelo exame panorâmico

O presente exame panorâmico foi realizado pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios das despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE.

O exame foi efetuado sob a responsabilidade do Membro do TCE Ladislav Balko, com a colaboração de Branislav Urbanič, chefe de gabinete e Zuzana Franková, assessora de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Svetoslav Hristov, responsável de tarefa; Valeria Rota, Enrico Grassi, Marjeta Leskovar e Annekatrin Langer, auditores. Thomas Everett prestou assistência linguística.

Contacto

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-1393-6	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/550090	QJ-03-18-425-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-1386-8	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/063539	QJ-03-18-425-PT-Q

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