Sprawozdanie specjalne
nr03 2019

Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych – konieczne jest podjęcie działań, by Fundusz osiągnął pełen sukces

Ogólne informacje o sprawozdaniu Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) wspiera finansowanie strategicznych inwestycji w kluczowych obszarach takich jak infrastruktura, badania naukowe i innowacje, edukacja, energia ze źródeł odnawialnych i energooszczędność. Ma on formę gwarancji z budżetu UE na rzecz grupy EBI. Fundusz ma umożliwić EBI i EFI zapewnienie dodatkowego finansowania dla kwalifikowalnych projektów w UE oraz uruchomienie dodatkowych inwestycji publicznych i prywatnych na rzecz tych projektów.
Trybunał stwierdził, że EFIS ułatwił EBI zwiększenie finansowania podwyższonego ryzyka na rzecz inwestycji. Dzięki Funduszowi sfinansowano wiele projektów inwestycyjnych, które w przeciwnym razie nie zostałyby zrealizowane, pozyskano dodatkowe publiczne i prywatne inwestycje na rzecz tych projektów i zapewniono wsparcie dla inwestycji w wielu sektorach polityki w UE.
Niemniej Trybunał stwierdził, że w niektórych przypadkach wsparcie z EFIS jedynie zastąpiło inne źródła finansowania UE i EBI, część środków przeznaczono na projekty, które mogły skorzystać z innych publicznych lub prywatnych źródeł finansowania, szacunki dotyczące dodatkowych inwestycji przyciągniętych za sprawą EFIS były niekiedy zawyżone, a większość zainwestowanych środków trafiła do kilku większych państw członkowskich UE 15 posiadających sprawnie funkcjonujące krajowe banki prorozwojowe.

Publikacja jest dostępna w 23 językach i w następującym formacie:
PDF
PDF General Report

Streszczenie

I

Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) ustanowiono w 2015 r. jako część planu inwestycyjnego dla Europy, który miał zaradzić luce inwestycyjnej powstałej po kryzysie finansowym i gospodarczym zapoczątkowanym w 2008 r. Fundusz ustanowiono w ramach EBI, a zarządzanie nim powierzono radzie kierowniczej, w której zasiadają przedstawiciele Komisji i EBI. Zgodnie z pierwotnym zamysłem EFIS utworzono, aby wykorzystać gwarancję z budżetu UE w wysokości 16 mld euro oraz zasoby własne EBI w kwocie 5 mld euro do wygenerowania finansowania przez grupę EBI w kwocie ok. 61 mld euro. Celem było uruchomienie do lipca 2018 r. dodatkowych strategicznych inwestycji w infrastrukturę i MŚP na kwotę 315 mld euro, obejmujących większość obszarów polityki UE i wszystkie państwa członkowskie.

II

Celem kontroli było ocenienie, czy EFIS pozwolił skutecznie pozyskać finansowanie na potrzeby wspierania dodatkowych inwestycji w całej UE. Opierając się na ocenie ryzyka, Trybunał zbadał, czy:

  1. EBI zapewnił do lipca 2018 r. finansowanie podwyższonego ryzyka na oczekiwanym poziomie;
  2. EFIS zastąpił inne operacje finansowania przez UE i EBI;
  3. projekty inwestycyjne mogłyby zostać sfinansowane w okresie wdrażania EFIS z innych środków, publicznych lub prywatnych;
  4. podawane szacunkowe dane dotyczące inwestycji uruchomionych dzięki EFIS były realistyczne pod względem oddziaływania na gospodarkę realną;
  5. portfel inwestycyjny EFIS był odpowiednio zrównoważony pod kątem istotnych obszarów unijnej polityki i koncentracji geograficznej.
III

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola dotyczyła operacji EFIS od jego uruchomienia w 2015 r. do lipca 2018 r. W ramach prac kontrolnych Trybunał dokonał przeglądu sprawozdań z wyników EFIS opublikowanych do czasu przeprowadzenia kontroli, przeanalizował portfel operacji EFIS oraz zbadał próbę operacji. Przeprowadzono również wywiady i badania ankietowe z udziałem urzędników Komisji i grupy EBI, pracowników EFIS oraz ekspertów w przedmiotowej dziedzinie.

IV

Trybunał ustalił, że EFIS skutecznie przyczynił się do pozyskania środków na potrzeby znacznych dodatkowych inwestycji w UE. Niemniej zgłoszona szacunkowa wartość uruchomionych inwestycji nie uwzględnia faktu, że niektóre z operacji EFIS zastąpiły inne operacje EBI oraz instrumenty finansowe UE, ani tego, że część wsparcia z EFIS przeznaczono na projekty, które mogłyby zostać sfinansowane z innych źródeł (choć na odmiennych warunkach). Ponadto należy podjąć działania na rzecz poprawy rozkładu geograficznego inwestycji otrzymujących wsparcie z EFIS.

V

Trybunał ustalił, że zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r. grupie EBI udało się zatwierdzić w ramach EFIS operacje finansowe na kwotę ponad 59 mld euro. Do 17 lipca 2018 r. kwota finansowania zatwierdzonego przez grupę EBI sięgnęła 65,5 mld euro. Na ten wynik wpłynęło kilka czynników, w tym ustanowienie EFIS w formie gwarancji budżetowej udzielonej EBI, zapewnienie elastyczności operacyjnej, niewielka liczba poziomów docelowych i ograniczeń w odniesieniu do portfela inwestycyjnego EFIS, wprowadzenie usprawnionych rozwiązań w zakresie zarządzania oraz zacieśnienie współpracy z krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi.

VI

Wsparcie z EFIS pozwoliło EBI osiągnąć czterokrotny wzrost prowadzonych przez Bank operacji finansowania podwyższonego ryzyka w porównaniu z poziomem z 2014 r. Niemniej wartość takich operacji powiązanych z EFIS i faktycznie podpisanych przez EBI była mniejsza niż planowano. EBI zapewnił finansowanie podwyższonego ryzyka przez oferowanie tradycyjnych uprzywilejowanych pożyczek inwestycyjnych o dłuższych okresach spłaty, podejmowanie niezabezpieczonych inwestycji w sytuacjach, gdy wszyscy pozostali pożyczkodawcy (lub większość z nich) byli zabezpieczeni, oraz współpracę z kontrahentami o podwyższonym ryzyku. W stosunkowo niewielkim stopniu natomiast korzystał z innych dostępnych produktów finansowych o podwyższonym ryzyku.

VII

Ponadto EFIS częściowo zastąpił finansowanie z innych centralnie zarządzanych unijnych instrumentów finansowych, w szczególności w dziedzinach transportu i energii. Trybunał ustalił również, że Komisja i EBI powinni uwzględnić potencjalne przyszłe nakładanie się zakresów operacji w obszarze infrastruktury i innowacji w ramach EFIS oraz operacji w ramach instrumentów finansowych europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

VIII

Fakt, że daną operację EFIS uznano za zapewniającą dodatkowość zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu w sprawie EFIS i sklasyfikowano jako operację o wyższym ryzyku niż zwykła operacja prowadzona przez EBI, nie musiał wcale oznaczać, że danego projektu nie można było sfinansować z innych źródeł. Wyniki przeprowadzonego przez Trybunał badania ankietowego wskazują, że niemal jedna trzecia projektów finansowanych w obszarze infrastruktury i innowacji zostałaby zrealizowana nawet bez wsparcia z EFIS. Promotorzy projektów wyraźnie preferowali finansowanie z EFIS, ponieważ albo było ono tańsze, albo miało dłuższy okres spłaty. Trybunał wykrył przypadki, gdy projekty EFIS mogłyby zostać sfinansowane ze źródeł prywatnych lub innych źródeł publicznych bądź w ramach zwykłych operacji prowadzonych przez EBI (choć na odmiennych warunkach).

IX

Metodyka wykorzystywana do szacowania uruchomionych inwestycji prowadziła w niektórych przypadkach do przeszacowania zakresu, w jakim wsparcie z EFIS faktycznie skutkowało dodatkowymi inwestycjami w gospodarce realnej. Brak porównywalnych wskaźników wykonania i monitorowania dla wszystkich unijnych instrumentów finansowych i gwarancji budżetowych zmniejsza przejrzystość i osłabia zdolność do oceny rezultatów.

X

Portfel EFIS na koniec 2017 r. mieścił się w orientacyjnych limitach ustanowionych w odniesieniu do inwestycji w poszczególnych sektorach polityki. Geograficzny rozkład podpisanych operacji finansowania EFIS natomiast nie był dostatecznie zrównoważony, ponieważ środki trafiały głównie do kilku większych państw członkowskich UE‑15. Państwami, które w największym stopniu korzystały ze środków EFIS, były państwa posiadające najlepiej rozwinięte i najbardziej aktywne krajowe banki i instytucje prorozwojowe. Wskazuje to na konieczność zapewnienia wsparcia, w tym pomocy technicznej, mniej rozwiniętym krajowym bankom i instytucjom.

XI

Na podstawie tych uwag Trybunał sformułował zalecenia dotyczące:

  1. promowania uzasadnionego wykorzystania produktów EBI o podwyższonym ryzyku w ramach EFIS;
  2. wspierania komplementarności unijnych instrumentów finansowych i unijnych gwarancji budżetowych;
  3. usprawnienia oceny, czy potencjalne projekty w ramach EFIS mogłyby zostać sfinansowane z innych źródeł;
  4. lepszego szacowania uruchomionych inwestycji;
  5. poprawy rozkładu geograficznego inwestycji wspieranych z EFIS.

Wstęp

01

W listopadzie 2014 r. nowy skład Komisji Europejskiej wkrótce po objęciu urzędu ogłosił wspólnie z grupą Europejskiego Banku Inwestycyjnego („grupą EBI”) plan inwestycyjny dla Europy, zwany również „planem Junckera”1. Plan ten uruchomiono w odpowiedzi na spadek inwestycji w Europie w następstwie kryzysu finansowego i gospodarczego, który rozpoczął się w 2008 r. Jednocześnie Komisja uwzględniła fakt, że państwa członkowskie musiały zmierzyć się z ograniczeniami budżetowymi, a istniejące unijne programy wydatkowania środków zapewniały jedynie ograniczoną elastyczność. Komisja szacowała, że luka inwestycyjna wynosi od 230 mld euro do 370 mld euro rocznie poniżej „zrównoważonego” poziomu inwestycji w UE2.

02

Ogólnym celem planu Junckera jest zwiększenie poziomu inwestycji i zniesienie barier inwestycyjnych w UE. Na plan składają się trzy wzajemnie wspierające się filary: (i) Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS), zapewniający finansowanie inwestycyjne; (ii) Europejskie Centrum Doradztwa Inwestycyjnego, udzielające wsparcia technicznego promotorom projektów, i Europejski portal projektów inwestycyjnych, zapewniający projektom potrzebującym finansowania usługi promowania i wymianę informacji; oraz (iii) reformy strukturalne i regulacyjne mające na celu zniesienie barier inwestycyjnych.

03

EFIS nie stanowi podmiotu prawnego odrębnego od EBI, ale posiada własną strukturę zarządzania, na którą składają się rada kierownicza (w której zasiada trzech przedstawicieli Komisji i jeden przedstawiciel EBI i która podejmuje decyzje w drodze konsensusu), komitet inwestycyjny oraz dyrektor zarządzający. Tworzenie struktury zarządzania zakończono w styczniu 2016 r., gdy powołano komitet inwestycyjny. Do tego czasu wykorzystanie gwarancji UE w ramach Funduszu zatwierdzała Komisja. Ponadto operacje w ramach EFIS muszą zostać zatwierdzone przez organy zarządzające EBI i EFI zgodnie z tą samą polityką, zasadami i procedurami, jakie mają zastosowanie do operacji poza EFIS.

04

EFIS utworzono w celu uruchomienia nowych inwestycji w gospodarkę realną na kwotę 315 mld euro w ciągu trzech lat do lipca 2018 r., tak aby sfinansować (strategiczne) inwestycje w różnorodnych obszarach polityki UE (transport i energia, edukacja, badania naukowe i innowacje itd.), a także zwiększyć dostęp małych przedsiębiorstw do finansowania3. Cel ten miał zostać osiągnięty z wykorzystaniem zdolności do podjęcia ryzyka na kwotę 21 mld euro, na co składały się gwarancja z budżetu UE w wysokości 16 mld euro i zasoby własne EBI w wysokości 5 mld euro. Miało to pozwolić grupie EBI na zapewnienie dodatkowego finansowania (rys. 1), początkowo szacowanego na 61 mld euro4.

Rys. 1

Struktura EFIS po dostosowaniu w lipcu 2016 r.

Źródło: EBI, sprawozdanie do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie operacji finansowych i inwestycyjnych grupy EBI w ramach EFIS w 2017 r.

05

Operacje inwestycyjne EFIS są realizowane w dwóch zakresach tematycznych, zwanych również „obszarami”: (i) obszarze infrastruktury i innowacji zarządzanym przez EBI i mającym na celu zapewnienie finansowania na rzecz projektów strategicznych; oraz (ii) obszarze MŚP zarządzanym w ramach EFI i mającym na celu wsparcie MŚP i spółek o średniej kapitalizacji (przedsiębiorstw zatrudniających do 3 000 pracowników). W każdym z tych obszarów przewidziano operacje o charakterze dłużnym i o charakterze kapitałowym5.

06

Wsparcia z EFIS nie kieruje się do z góry określonych sektorów lub obszarów geograficznych, ale udziela się je w odpowiedzi na zapotrzebowanie. Niemniej w obszarze infrastruktury i inwestycji rada kierownicza EFIS ustanowiła orientacyjny limit dotyczący dywersyfikacji i koncentracji geograficznej, przyjmując, że łączny udział inwestycji w dowolnych trzech państwach członkowskich (mierzony wartością zatwierdzonych i podpisanych pożyczek/inwestycji) nie powinien przekroczyć 45% całości portfela EFIS6 do końca okresu inwestycyjnego (tj. do końca 2020 r. w odniesieniu do kwot zatwierdzonych i do końca 2022 r. w odniesieniu do kwot podpisanych). Takiego limitu nie wprowadzono w obszarze MŚP.

07

Komisja uznała również konieczność skutecznego zaangażowania krajowych banków i instytucji prorozwojowych, tak aby zwiększyć oddziaływanie planu Junckera i EFIS na inwestycje, wzrost i zatrudnienie. Do lipca 2015 r. osiem takich banków lub instytucji zobowiązało się zapewnić współfinansowanie na rzecz projektów i platform inwestycyjnych na łączną kwotę do 34 mld euro7. W rozporządzeniu w sprawie EFIS przewidziano kilka sposobów, w jakie banki lub instytucje prorozwojowe mogą wnieść wkład do EFIS, w tym przez udział w platformach inwestycyjnych lub pojedynczych projektach EFIS w charakterze podmiotów współfinansujących.

08

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie EFIS gwarancji UE należy udzielać w celu wsparcia projektów, które – oprócz spełniania innych wymogów – zapewniają „dodatkowość”8. Oznacza to, że zasadniczo wsparcie z EFIS jest przeznaczone na rzecz działań, które służą zaradzeniu niedoskonałościom rynku lub nieoptymalnym sytuacjom w zakresie inwestycji i które nie mogłyby zostać przeprowadzone w okresie, w którym można skorzystać z gwarancji UE9, lub nie w takim samym zakresie przez EBI, EFI lub w oparciu o istniejące unijne instrumenty finansowe bez wsparcia z EFIS.

09

EFIS powinien ponadto mieć „charakter uzupełniający i dodatkowy względem bieżących programów UE i tradycyjnych działań EBI”10 oraz przyczyniać się do „osiągnięcia celów politycznych Unii, takich jak określone w rozporządzeniu [w sprawie COSME], rozporządzeniu [w sprawie programu »Horyzont 2020«] oraz rozporządzeniu [w sprawie instrumentu »Łącząc Europę«]”11. EFIS wprowadzono w momencie, gdy w wieloletnich ramach finansowych (WRF) na okres 2014–2020 zwiększono już udział w budżecie UE środków przydzielonych na instrumenty finansowe. Jak pokazano na rys. 2, Komisja już wcześniej ustanowiła centralnie zarządzane instrumenty finansowe w ramach siedmiu unijnych programów dotyczących różnych obszarów polityki, przy czym początkowy budżet (tzw. pula środków finansowych) tych instrumentów wyniósł około 7,4 mld euro. Ponadto kwota instrumentów finansowych w ramach funduszy ESI ma wynieść 20,2 mld euro w okresie 2014–202012, tj. niemal dwukrotność kwoty z poprzedniego okresu.

Rys. 2

Przegląd instrumentów finansowych wspieranych z budżetu UE i z EFIS (początkowy przydział środków finansowych w momencie utworzenia)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie projektu budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2019 (dokument roboczy, część X).

10

Z końcem 2017 r. Parlament Europejski i Rada zatwierdziły, na podstawie wniosku Komisji, przedłużenie EFIS do 2020 r. (tzw. EFIS 2.0) oraz zwiększenie zdolności do ponoszenia ryzyka do 33,5 mld euro, przy czym na tę kwotę składają się gwarancja UE w wysokości 26 mld euro oraz zasoby własne EBI w kwocie 7,5 mld euro13. Po tym zwiększeniu EFIS ma uruchomić do końca 2020 r. 500 mld euro inwestycji publicznych i prywatnych.

11

W czerwcu 2018 r. w ramach pakietu wniosków dotyczących następnych wieloletnich ram finansowych Komisja przedstawiła zintegrowany model inwestycyjny pod nazwą InvestEU. Model ten ma wspierać realizowanie unijnych priorytetów inwestycyjnych oraz synergię między różnymi unijnymi instrumentami finansowymi w okresie 2021–202714. Celem proponowanego modelu jest wykorzystanie doświadczeń płynących z działalności EFIS i instrumentów finansowych zdefiniowanych w rozporządzeniu finansowym oraz uruchomienie dalszych inwestycji na szacowaną kwotę 650 mld euro przez udostępnienie dodatkowej gwarancji z budżetu UE w wysokości 38 mld euro. InvestEU można zatem postrzegać jako kontynuację dużego programu inwestycyjnego, który rozpoczął się wraz z ustanowieniem EFIS. Zgodnie z zamierzeniami Komisji InvestEU ma być ukierunkowany na zaspokojenie popytu rynkowego i będzie uwzględniał w szczególności cztery główne obszary polityki: (i) zrównoważona infrastruktura; (ii) badania naukowe, innowacje i cyfryzacja; (iii) MŚP oraz małe spółki o średniej kapitalizacji; oraz (iv) inwestycje społeczne i umiejętności.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

12

Celem kontroli było ocenienie, czy EFIS pozwala skutecznie pozyskać finansowanie na potrzeby wspierania inwestycji w UE. Trybunał zbadał, czy:

  1. EBI zapewnił do lipca 2018 r. finansowanie podwyższonego ryzyka na oczekiwanym poziomie;
  2. EFIS zastąpił inne operacje finansowania przez UE i EBI;
  3. projekty inwestycyjne mogłyby zostać sfinansowane w okresie wdrażania EFIS z innych środków, publicznych lub prywatnych;
  4. podawane szacunkowe dane dotyczące inwestycji uruchomionych dzięki EFIS były realistyczne pod względem oddziaływania na gospodarkę realną;
  5. portfel inwestycyjny EFIS był odpowiednio zrównoważony pod kątem istotnych obszarów unijnej polityki i koncentracji geograficznej.
13

Trybunał wziął również pod uwagę przedstawiony przez Komisję wniosek dotyczący ustanowienia Programu InvestEU i przeprowadził wstępną analizę.

14

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola dotyczyła działalności EFIS od jego uruchomienia w 2015 r. do lipca 2018 r. Prace kontrolne dotyczyły głównie obszaru infrastruktury i innowacji, na który przypada niemal trzy czwarte kwoty gwarancji EFIS. Obszar MŚP został częściowo uwzględniony we wcześniejszym sprawozdaniu specjalnym Trybunału15. Prace kontrolne Trybunału obejmowały:

  1. przegląd różnych ocen przeprowadzonych przez Komisję i EBI (w tym oceny EFIS z czerwca 2018 r. przeprowadzonej przez EBI16), ocen EFI, urzędowej dokumentacji, sprawozdań operacyjnych itd. odnoszących się do EFIS i istniejących instrumentów finansowych, a także przegląd analiz i publikacji podmiotów trzecich;
  2. analizę portfela operacji EFIS podpisanych do 31 grudnia 2017 r. oraz szczegółowy przegląd 15 operacji w obszarze infrastruktury i innowacji wybranych z ogółu 124 operacji w tym obszarze podpisanych do 31 grudnia 2016 r. (z uwzględnieniem dokumentacji EBI dotyczącej oceny, zatwierdzania, sprawozdawczości i monitorowania);
  3. wywiady z urzędnikami Komisji, EBI i EFI, z wybranymi promotorami projektów realizowanych w obszarze infrastruktury i innowacji oraz krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi z państw członkowskich, pracownikami Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju oraz innymi istotnymi zainteresowanymi stronami;
  4. przeprowadzone przez Trybunał badania ankietowe z udziałem bezpośrednich kontrahentów EBI w obszarze infrastruktury i innowacji (promotorów projektów, inwestorów i pośredników finansowych);
  5. konsultacje z ekspertami dotyczące różnych zagadnień objętych niniejszą kontrolą.

Uwagi

Zatwierdzone przez grupę EBI finansowanie podwyższonego ryzyka w ramach EFIS nie odbiegło znacznie od oczekiwanych poziomów

15

Aby osiągnąć poziom docelowy 315 mld euro uruchomionych inwestycji, EBI planował zatwierdzić do lipca 2018 r. 61 mld euro finansowania wspieranego z EFIS. Portfel EFIS powinien ogólnie charakteryzować się wyższym profilem ryzyka niż portfel inwestycji wspieranych przez EBI w ramach zwykłej polityki inwestycyjnej, jaką prowadzono przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie EFIS. Projekty objęte wsparciem z EFIS powinny również co do zasady charakteryzować się wyższym profilem ryzyka niż projekty wspierane w ramach zwykłych działań EBI17.

Łączna kwota finansowania z EFIS zatwierdzona w pierwszych trzech latach odpowiadała pierwotnym założeniom

16

Według stanu na 30 czerwca 2018 r. łączne zatwierdzone finansowanie z EFIS wyniosło 59,3 mld euro i niewiele odbiegało od założonego poziomu. Do 17 lipca 2018 r. EBI zatwierdził 65,5 mld euro finansowania, co oznacza, że przekroczono orientacyjną założoną kwotę finansowania. Łączna kwota podpisanego finansowania EFIS w dwóch analizowanych obszarach wyniosła zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r. 42,9 mld euro. EBI podpisał 312 operacji na kwotę 30,5 mld euro w obszarze infrastruktury i innowacji EFIS oraz 384 operacje na kwotę 12,4 mld euro w obszarze MŚP. W załączniku I podsumowano dane dotyczące EFIS przekazane na dzień 30 czerwca 2018 r.

17

Na ten wynik wpłynęło kilka czynników:

  1. ustanowienie EFIS poza ramami rozporządzenia finansowego umożliwiło jego uruchomienie w krótkim terminie, bez konieczności przeprowadzania oceny ex ante lub oceny skutków;
  2. wpisana w konstrukcję EFIS elastyczność umożliwiająca finansowanie szerokiego zakresu projektów za pośrednictwem wielu rodzajów produktów finansowych i przy niewielu ograniczeniach sektorowych lub geograficznych pozwalała sfinansować potencjalnie dużą liczbę operacji finansowych o dużym wolumenie (zob. załącznik II). W szczególności operacje finansowane z zasobów własnych EBI nie podlegają ocenie pod kątem zgodności z zasadami pomocy państwa. Takie podejście sprawia, że proces zatwierdzania w ramach EFIS jest szybszy i bardziej elastyczny niż w przypadku unijnych instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym;
  3. usprawnione mechanizmy zarządzania pozwoliły EBI szybko włączyć do portfela EFIS nowe operacje, zwłaszcza te, które przeszły już proces oceny i zatwierdzania w EBI.
18

Ponadto w rozporządzeniu w sprawie EFIS – w odróżnieniu od innych unijnych instrumentów finansowych – uznano istotną rolę, jaką krajowe banki i instytucje prorozwojowe mogą odgrywać we wdrażaniu EFIS, wskazując i opracowując projekty oraz przyciągając potencjalnych inwestorów18. Na rys. 3 przedstawiono udział operacji, w których uczestniczyły krajowe banki i instytucje prorozwojowe, w poszczególnych podobszarach EFIS. Współpracę między EBI i wspomnianymi bankami i instytucjami zacieśniono, tworząc grupy robocze i platformy inwestycyjne oparte na współpracy. Przeprowadzone przez Trybunał badanie ankietowe wśród tych banków i instytucji pokazało, że większość z nich z zadowoleniem przyjęła zacieśnienie współpracy z grupą EBI.

Rys. 3

Udział operacji EFIS realizowanych z udziałem krajowych banków i instytucji prorozwojowych (wyrażony jako odsetek operacji) zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r.

Źródło: sprawozdania operacyjne EFIS dotyczące obszarów MŚP oraz infrastruktury i innowacji z 30 czerwca 2018 r.

EFIS doprowadził do zwiększenia finansowania podwyższonego ryzyka przez EBI w mniejszym stopniu niż oczekiwano

19

EBI określa mianem działalności specjalnej prowadzone przez siebie operacje finansowania obarczone większym ryzykiem (zob. ramka 1, Są one wspomniane w art. 5 rozporządzenia w sprawie EFIS w kontekście definicji dodatkowości operacji EFIS.

Ramka 1

Działalność specjalna a EFIS

Działalność specjalna pociąga za sobą większe ryzyko niż ryzyko zwyczajowo dopuszczane przez EBI. Definiuje się ją w następujący sposób:

  • operacje dłużne o profilu ryzyka D- lub gorszym (tj. o oczekiwanych stratach powyżej 2%);
  • wszystkie operacje kapitałowe i o charakterze kapitałowym (np. fundusze inwestycji infrastrukturalnych i inne formy udziałów w funduszach, działania w zakresie kapitału wysokiego ryzyka, operacje kapitałowe i inne operacje o równoważnym profilu ryzyka).

Wszystkie operacje EFI w obszarze MŚP klasyfikuje się jako operacje o profilu ryzyka równoważnym profilowi działalności specjalnej EBI. Wynika to z faktu, że inwestycje w MŚP uznaje się za inwestycje o jakości kredytowej niższej niż inwestycyjna (tj. takie, w których oczekiwana strata wynosi więcej niż 2%).

Działalność specjalną EBI można podzielić na trzy kategorie: (i) operacje podejmowane przez EBI na własne ryzyko; (ii) operacje EFIS prowadzone w obszarze infrastruktury i innowacji; (iii) operacje prowadzone poza EFIS, w przypadku których EBI dzieli część ryzyka bazowego z podmiotami trzecimi, w szczególności z budżetem UE na podstawie porozumień z Komisją (np. InnovFin, instrument „Łącząc Europę” lub podobne programy unijne).

20

Trybunał zbadał, czy za sprawą EFIS EBI częściej udzielał pożyczek o podwyższonym ryzyku, i porównał profil ryzyka portfela operacji EFIS z profilem portfela pozostałych operacji EBI.

21

W momencie uruchomienia EFIS EBI początkowo oczekiwał, że ogólny poziom jego działalności specjalnej wzrośnie z poziomu wyjściowego wynoszącego 4,5 mld euro w 2014 r. (tj. łącznie około 6% podpisanych kwot) do 8,6 mld euro w 2015 r. (12%) i aż do 21 mld euro (30%) w latach 2016 i 201719. Na rys. 4 porównano faktyczną i zamierzoną wartość działalności specjalnej prowadzonej przez EBI w latach 2014–2017 w podziale na poszczególne kategorie.

Rys. 4

Działalność specjalna EBI w latach 2014–2017

Uwaga: Poziomy docelowe podpisanych kwot określone w operacyjnym planie działania dopuszczają dziesięcioprocentowe odchylenie w górę lub w dół.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie analizy danych z różnych sprawozdań finansowych EBI i operacyjnych planów działania obejmujących lata 2014–2017.

22

Wartość kwot podpisanych w ramach działalności specjalnej EBI wzrosła z 4,5 mld euro w 2014 r. do 18 mld w 2017 r. Zgodnie z obliczeniami Trybunału mimo tego czterokrotnego wzrostu do osiągnięcia planowanego poziomu zabrakło łącznie w latach 2015–2017 ok. 13 mld euro, tj. 26% łącznej wartości docelowej określonej na 50,6 mld euro20. Na tę brakującą kwotę złożyło się ok. 7 mld euro działalności specjalnej w ramach EFIS, 1,5 mld euro działalności specjalnej EBI podejmowanej na ryzyko własne oraz 4,5 mld euro działalności specjalnej w ramach innych upoważnień dotyczących podziału ryzyka.

23

Jeśli chodzi o profil ryzyka portfela operacji EFIS, zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r. 98,5% portfela EFIS stanowiły operacje należące do kategorii działalności specjalnej21. Przeprowadzona przez Trybunał analiza potwierdziła, że zagregowany profil ryzyka portfela EFIS był wyższy niż w przypadku portfela pozostałych operacji EBI.

EBI ma możliwości, by w większej mierze promować wykorzystanie produktów finansowych podwyższonego ryzyka w ramach EFIS

24

W wytycznych inwestycyjnych EFIS stwierdza się, że EFIS może być wdrażany z wykorzystaniem szerokiego zakresu produktów do celów pośredniego lub bezpośredniego finansowania nowych operacji22. W strategii operacyjnej EFIS szczegółowo wskazano różne produkty, które grupa EBI może wykorzystać do wdrożenia EFIS23. Obejmują one pożyczki uprzywilejowane i podporządkowane, instrumenty podziału ryzyka, instrumenty rynku kapitałowego (np. korporacyjne obligacje hybrydowe), udziały kapitałowe lub quasi-kapitałowe. Ponadto w zasadach prowadzenia operacji z platformami inwestycyjnymi i krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi24 wskazano podporządkowanie jako jedną z kluczowych zasad prowadzenia operacji EFIS ze wspomnianymi bankami i instytucjami (tzn. w uzasadnionych przypadkach wsparcie z EFIS powinno najlepiej być podporządkowane względem innych form finansowania)25.

25

W obszarze MŚP w EFI polegano głównie na istniejących produktach ukierunkowanych na MŚP, które były już wykorzystywane w ramach upoważnień COSME, InnovFin, systemu poręczeń w ramach programu „Kreatywna Europa” i programu Unii Europejskiej na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych, a także upoważnień EBI i EFI w zakresie zasobów kapitału wysokiego ryzyka. W obszarze infrastruktury i innowacji EBI – obok polegania na tradycyjnych długoterminowych uprzywilejowanych pożyczkach na potrzeby finansowania przedsiębiorstw i projektów – zaczął na szerszą skalę korzystać z istniejących produktów podwyższonego ryzyka i opracował nowe, w tym produkty kapitałowe, podział ryzyka, papiery wartościowe typu mezzanine zabezpieczone aktywami26 oraz korporacyjne obligacje hybrydowe. Na rys. 5 poniżej przedstawiono wykorzystanie produktów EBI w ramach obszaru infrastruktury i innowacji w EFIS zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r.

Rys. 5

Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie dostępnych danych dotyczących podpisanych operacji EBI w obszarze infrastruktury i innowacji zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie dostępnych danych dotyczących podpisanych operacji EBI w obszarze infrastruktury i innowacji zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r.

26

Większość portfela operacji w obszarze infrastruktury i innowacji obejmowała tradycyjne długoterminowe pożyczki uprzywilejowane na potrzeby finansowania przedsiębiorstw i projektów (ok. 17 mld euro, tj. ok. 62% całości kwot podpisanych w tym obszarze). Przeprowadzony przez Trybunał przegląd operacji w tym obszarze wykazał, że EBI udało się osiągnąć w odniesieniu do pożyczek inwestycyjnych status podwyższonego ryzyka głównie dzięki dłuższym okresom spłaty, podejmowaniu niezabezpieczonych inwestycji w sytuacjach, gdy wszyscy pozostali pożyczkodawcy (lub większość z nich) byli zabezpieczeni, i współpracy z kontrahentami o podwyższonym ryzyku. W niewielkim stopniu natomiast do finansowania przedsiębiorstw i projektów korzystano z umownego podporządkowania produktów dłużnych.

27

W ramach EFIS EBI znacznie zwiększył finansowanie o charakterze kapitałowym, którego wartość na 31 grudnia 2017 r. wynosiła 3,3 mld euro. Ponadto rozpoczął on działania ukierunkowane na fundusze kapitałowe MŚP i spółek o średniej kapitalizacji w UE dzięki inwestowaniu w te fundusze kapitałowe wspólnie z krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi lub EFI. Jest to obszar, który wchodzi również w zakres kompetencji EFI.

28

EBI opracował ponadto instrumenty podziału ryzyka27, pozwalające dzielić się ryzykiem z krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi lub bankami komercyjnymi, ukierunkowane na MŚP i spółki o średniej kapitalizacji. Przeprowadzona przez EBI analiza rynkowa wykazała, że istnieje duże zapotrzebowanie na tego rodzaju instrument. Niemniej zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r. EBI podpisał jedynie 14 operacji dotyczących instrumentów podziału ryzyka w ramach EFIS na łączną kwotę 2,9 mld euro28 (tj. około jednej trzeciej celu operacyjnego w przypadku tego produktu), przy czym jedynie cztery z tych operacji, o wartości 0,7 mld euro, podpisano z krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi29. Wynikało to ze złożonych procedur EBI w zakresie należytej staranności koniecznych do delegowania zadań i spełnienia wymogów regulacyjnych.

29

Co więcej, podpisano bardzo niewiele operacji w ramach instrumentów podziału ryzyka, w których EBI przejął część ryzyka większą niż krajowe banki i instytucje prorozwojowe. Tymczasem przeprowadzone przez Trybunał wywiady i analiza dokumentów prezentujących stanowiska stowarzyszeń wspomnianych krajowych banków i instytucji30 wskazują, że przyjęłyby one z zadowoleniem takie operacje.

EFIS częściowo zastąpił finansowanie z innych instrumentów finansowych wspieranych z budżetu UE

30

EFIS powinien uzupełniać (a nie zastępować) wykorzystanie innych unijnych instrumentów finansowych31, zwłaszcza instrumentów finansowych objętych zarządzaniem pośrednim lub zarządzaniem dzielonym (tj. instrumentów finansowych w ramach funduszy ESI). Trybunał zbadał oddziaływanie EFIS na inne upoważnienia w zakresie podziału ryzyka realizowane przez EBI (instrumenty finansowe zarządzane pośrednio) oraz na instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym.

EFIS a instrumenty finansowe objęte zarządzaniem pośrednim
31

Analiza Trybunału skupiała się na kwestii ewentualnego nakładania się EFIS i największych instrumentów finansowych w okresie programowania 2014–2020, których wdrażanie powierzono grupie EBI. Do grupy tej zaliczają się instrument dłużny w ramach inicjatywy „Łącząc Europę”, InnovFin (instrumenty InnovFin wdrażane przez EBI, instrumenty kapitałowe i gwarancyjne InnovFin wdrażane przez EFI) oraz instrumenty finansowe COSME (przegląd wszystkich tych instrumentów przedstawiono na (rys.  2).

32

Trybunał porównał środki pierwotnie przydzielone w budżecie na cały okres wdrażania wspomnianych instrumentów finansowych z kwotami przydzielonymi do 31 grudnia 2017 r. rys. 6). Kwoty przydzielone na rzecz instrumentów finansowych utrzymywały się na oczekiwanych poziomach w przypadku programów COSME i InnovFin. Kwoty przydzielone na instrument dłużny w ramach inicjatywy „Łącząc Europę” były jednak niższe niż planowano ze względu niski poziom faktycznie podpisanych operacji.

Rys. 6

Środki budżetowe pierwotnie przewidziane na rzecz instrumentów finansowych InnovFin, COSME oraz instrumentu „Łącząc Europę” i środki budżetowe przydzielone faktycznie zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r.

* Kwota odnosząca się do instrumentu dłużnego w ramach inicjatywy „Łącząc Europę” to pułap ustanowiony przez prawodawcę, a nie pierwotnie przewidziany budżet.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie projektu budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2019 (dokument roboczy, część X) oraz sprawozdań operacyjnych dotyczących wybranych dokumentów finansowych.

33

Przeprowadzona przez Trybunał analiza i inne oceny potwierdziły, że EFIS częściowo zastąpił instrument dłużny w ramach inicjatywy „Łącząc Europę”. Wynikało to w dużej mierze z nakładania się EFIS i tego instrumentu pod względem celów, kryteriów kwalifikowalności, sektorów docelowych oraz rodzajów beneficjentów. Operacje EFIS nie są obwarowane takimi samymi szczegółowymi kryteriami kwalifikowalności jak inne unijne instrumenty finansowe. Z tego względu zakres projektów finansowanych w sektorze transportu i energii może być dużo szerszy niż np. w przypadku instrumentu dłużnego w ramach inicjatywy „Łącząc Europę”. Gwarancje w ramach COSME i InnovFin oraz instrument kapitałowy w ramach InnovFin były w tym względzie wyjątkiem: w odniesieniu do gwarancji EFIS uzupełnił je, umożliwiając udostępnienie środków w początkowym okresie w ilościach przekraczających pierwotne roczne plany przy jednoczesnym zachowaniu podstawowych wymogów obowiązujących w programach. W odniesieniu do instrumentu kapitałowego InnovFin natomiast EFIS został włączony do nowej struktury podziału ryzyka, w połączeniu ze środkami z programu „Horyzont 2020” i EFI. Poskutkowało to poszerzeniem oferty produktów na rynku. Z kolei w przypadku produktu kapitałowego COSME Komisja świadomie opracowała koncepcję nowego produktu kapitałowego EFIS w obszarze MŚP w taki sposób, by pokryć częściowo zakres istniejącego produktu kapitałowego. Dzięki temu budżet instrumentów finansowych COSME mógł zostać przeznaczony w większym stopniu na gwarancje, w przypadków których – jak uznano – popyt rynkowy przekraczał dostępne zasoby budżetowe.

34

Komisja podjęła działania w celu zwiększenia komplementarności między EFIS a istniejącymi centralnie zarządzanymi instrumentami finansowymi oraz w celu zaradzenia nakładaniu się ich zakresów. Przykładowo, wykorzystuje ona instrumenty finansowe do testowania nowych produktów i rynków, których zastosowanie można następnie rozszerzyć za sprawą EFIS, a także do zapewnienia bardziej ryzykownego finansowania przy prowadzeniu wspólnych inwestycji z EFIS. Ponadto w czerwcu 2018 r. Komisja zaproponowała ustanowienie Programu InvestEU, będącego zintegrowanym modelem inwestycyjnym, który ma zapewnić wsparcie w realizowaniu kluczowych priorytetów inwestycyjnych i synergię między EFIS i innymi unijnymi instrumentami finansowymi32. Na podstawie informacji dostępnych w momencie prowadzenia kontroli i po przeprowadzeniu wstępnej analizy Trybunał stwierdził, że wciąż brak jest wyjaśnienia, w jaki sposób w programie InvestEU zostaną rozwiązane problemy dotyczące szacowania wielkości uruchomionych inwestycji, dodatkowości projektów i rozkładu geograficznego.

EFIS a instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym (europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, zwane również funduszami ESI)
35

W okresie 2014–2020 instrumenty finansowe funduszy ESI można wykorzystywać do realizowania wszystkich 11 celów tematycznych tych funduszy i łączyć je z dotacjami. Z wyjątkiem celu tematycznego 11 („Potencjał instytucjonalny”) obszary objęte EFIS pokrywają się z celami tematycznymi funduszy ESI. Niemniej podczas gdy EFIS ma na celu wyeliminowanie luki inwestycyjnej w ujęciu ogólnym, instrumenty finansowe w ramach funduszy ESI mają przyczyniać się do osiągnięcia celów w zakresie spójności przez wyeliminowanie szczegółowo wskazanych luk rynkowych w określonym regionie lub państwie. W  załączniku  III podsumowano najbardziej aktualne dostępne dane dotyczące wdrożenia instrumentów finansowych funduszy ESI na koniec 2016 r.

36

W odniesieniu do MŚP połączenie EFIS z innymi instrumentami finansowymi w ramach zarządzania pośredniego może stanowić konkurencję dla analogicznych instrumentów funduszy ESI, ponieważ wszystkie one są ukierunkowane na tych samych beneficjentów w tych samych regionach. Przykładowo, w niedawno przeprowadzonej niezależnej ocenie EFIS wskazano na problem konkurencji między instrumentami finansowymi funduszy ESI i produktem gwarancyjnym COSME33, do czego należy dodać jeszcze EFIS. Niemniej eksperci, z którymi konsultował się Trybunał, uważali, że wzajemne zastępowanie różnych źródeł finansowania ukierunkowanych na MŚP występuje w niewielkim zakresie ze względu na ogólnie duże potrzeby MŚP w zakresie finansowania.

37

Obecnie w obszarze infrastruktury i innowacji zakresy EFIS i instrumentów finansowych funduszy ESI ukierunkowanych na te same cele tematyczne pokrywają się jedynie w niewielkim stopniu. Wynika to w szczególności z faktu, że projekty wspierane w ramach zarządzania dzielonego są zazwyczaj mniejsze i niekoniecznie kwalifikują się do wsparcia z EFIS. Niemniej większe nakładanie się zakresów i możliwości łączenia mogą pojawić się, gdy tylko instytucje zarządzające w przypadku funduszy ESI znajdą się pod presją, by wydać przydzielone środki. Przeprowadzone przez Trybunał wywiady z ekspertami i przedstawicielami krajowych banków i instytucji prorozwojowych wskazują, że prawdopodobieństwo takiego nakładania się zakresów działań jest wysokie.

Niemal jedna trzecia podpisanych projektów w obszarze infrastruktury i innowacji mogłaby uzyskać finansowanie bez konieczności wsparcia z EFIS, choć na mniej korzystnych warunkach

38

Jednym z kryteriów kwalifikowalności34 do udzielenia gwarancji UE na poziomie indywidualnego projektu jest zapewnianie przez dany projekt dodatkowości35.

39

Przy ocenie projektów w obszarze infrastruktury i innowacji EBI ocenia kwalifikowalność projektów do objęcia gwarancją UE. Komitet inwestycyjny EFIS dokonuje następnie przeglądu tych ocen i podejmuje decyzję o udzieleniu gwarancji UE w oparciu o dokumentację36 opracowaną przez EBI. W obszarze MŚP obowiązują inne mechanizmy określania kwalifikowalności. Komitet inwestycyjny nie decyduje o kwalifikowalności poszczególnych projektów, ale decyzje takie podejmują rada kierownicza i dyrektor zarządzający EFIS po konsultacji z komitetem inwestycyjnym w odniesieniu do poszczególnych produktów.

40

W odniesieniu do obszaru infrastruktury i innowacji zgodnie z art. 5 rozporządzenia w sprawie EFIS operacje w ramach EFIS uznawano za zapewniające dodatkowość, jeśli zakwalifikowano je jako działalność specjalną EBI. W ocenie dodatkowości uwzględniano co prawda niedoskonałości rynku lub występowanie sytuacji, w których poziom inwestycji jest niższy od optymalnego, jednak nie zawsze obejmowała ona ewaluację, czy projekt mógłby zostać zrealizowany z wykorzystaniem innych źródeł finansowania.

41

Za pomocą badania ankietowego wśród bezpośrednich kontrahentów EBI (promotorów projektów i pośredników finansowych) Trybunał ocenił, czy projekty mogłyby zostać zrealizowane bez wykorzystania wsparcia z EFIS. Badanie to uzupełniono przeglądem dokumentacji dotyczącej oceny i zatwierdzenia na próbie 15 operacji EFIS w obszarze infrastruktury i innowacji, któremu towarzyszyły wywiady z beneficjentami i współinwestorami.

42

Spośród 86 respondentów uczestniczących we wspomnianym badaniu ankietowym 59 (69%) odpowiedziało, że bez wsparcia z EFIS nie zrealizowaliby projektu lub nie zrealizowaliby go w tym samym zakresie i w tych samych ramach czasowych. Główne przyczyny, dla których respondenci wybierali finansowanie EBI, były następujące (począwszy od najczęściej przywoływanych): (i) doświadczenie EBI i wkłady niepieniężne (62%); (ii) koszt finansowania, który był niższy niż w przypadku alternatywnych rozwiązań (58%); (iii) dłuższy okres spłaty (50%); (iv) fakt, że finansowanie EBI zmniejszało ryzyko innych inwestorów (25%).

43

Niemniej 27 z grona 86 respondentów (31%) odpowiedziało, że realizowany przez nich projekt mógłby zostać w pełni sfinansowany z innych źródeł. W najnowszej przeprowadzonej przez EBI ocenie EFIS z czerwca 2018 r. zawarto podobne ustalenia37. Niemal wszystkie operacje w badaniu ankietowym Trybunału zostały sfinansowane za pośrednictwem pożyczek inwestycyjnych. Główne przyczyny, dla których respondenci wybierali finansowanie EBI w ramach EFIS, były następujące (począwszy od najczęściej przywoływanych): (i) koszt finansowania, który był niższy niż w przypadku alternatywnych rozwiązań (88%); (ii) dłuższy okres spłaty (52%); (iii) doświadczenie EBI i wkłady niepieniężne (30%).

44

Wyniki badania wskazują, że część projektów finansowanych w obszarze infrastruktury i innowacji zostałaby uruchomiona nawet bez wsparcia z EFIS. Ryzyko wystąpienia takiej sytuacji jest szczególnie wysokie w odniesieniu do projektów finansowanych bezpośrednio z pożyczek inwestycyjnych. Powyższe ustalenia wskazują, jak istotne jest ocenianie, czy projekty nie posiadają dostępu do wystarczającego finansowania ze względu na niedoskonałości rynku, tak aby ograniczyć ryzyko zastępowania innych dostępnych źródeł finansowania.

45

Przeprowadzony przez Trybunał przegląd operacji EFIS w obszarze infrastruktury i innowacji wykazał, że w praktyce EBI oceniał i w pewnym zakresie dokumentował określone jakościowe aspekty dodatkowości związane z niedoskonałościami rynku lub występowaniem sytuacji, w których poziom inwestycji jest niższy od optymalnego. Niemniej w przypadku niektórych wcześniejszych operacji poddanych przeglądowi przez Trybunał ani niedoskonałości rynku, ani występowanie wspomnianych sytuacji niższego poziomu inwestycji nie były w jasny i spójny sposób uzasadniane i dokumentowane.

46

W niektórych przypadkach jako uzasadnienie dodatkowości operacji przywoływano korzystniejsze warunki finansowe proponowane przez EBI. W takiej sytuacji dodatkowość można jednak zakwestionować, jako że finansowanie EBI mogło być wybierane po prostu dlatego, że jest tańsze niż finansowanie zapewniane przez rynek, co z kolei oznacza ryzyko wypierania innych źródeł finansowania. Odnosi się to w szczególności do operacji finansowania projektów infrastrukturalnych i dotyczących instalacji użyteczności publicznej (zob. ramka 2), W tej kategorii Trybunał wykrył projekty, które mogłyby zostać sfinansowane ze środków pozyskanych na rynku. Podobnie w sprawozdaniu dotyczącym rynku infrastruktury w Zjednoczonym Królestwie stwierdzono, że „EBI może odgrywać istotną rolę w pozyskaniu zaufania innych pożyczkodawców uczestniczących w projekcie. Niemniej może również oferować tańsze kredyty niż komercyjni kredytodawcy, stąd można mieć wątpliwości, na ile EBI jest faktycznie katalizatorem działań, a na ile jego rola sprowadza się w dużym stopniu do ograniczenia kosztów finansowania w ramach projektów”38.

Ramka 2

Przykład projektu wspieranego z EFIS, który mógłby zostać sfinansowany ze środków pozyskanych na rynku (choć nie na tak korzystnych warunkach)

Trybunał przeanalizował bezpośrednią uprzywilejowaną pożyczkę udzieloną przedsiębiorstwu użyteczności publicznej działającemu w sektorze energetycznym (przesył i dystrybucja gazu). Z pożyczki z EBI sfinansowano mniej więcej połowę programu inwestycyjnego przedsiębiorstwa na lata 2015–2018.

EBI uzasadnił dodatkowość tej operacji tym, że charakteryzowała się ona wyższym ryzykiem niż projekty wspierane w ramach normalnych operacji EBI (tj. stanowiła działalność specjalną), co wynikało zasadniczo z długiego okresu spłaty pożyczki (20 lat, co skutkowało jej podporządkowaniem względem istniejącego zadłużenia przedsiębiorstwa) oraz profilu ryzyka kredytowego. Przywołano również fakt, że pożyczka z EBI pozwoli przedsiębiorstwu utrzymać wysoki poziom wydatków kapitałowych, pomimo struktury kapitałowej charakteryzującej się dużą dźwignią finansową. Ponadto EBI twierdził, że zapewniane finansowanie będzie „stanowiło wyraźny sygnał, który pozwoli w przyszłości przyciągnąć pożyczkodawców bankowych i inwestorów instytucjonalnych”.

Pożyczkobiorcą – będącym nowym klientem EBI – było w tym przypadku przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, posiadające dostęp do finansowania z banków i rynków kapitałowych. Przykładowo, w ostatnich latach (w tym na krótko przed podpisaniem umowy pożyczki z EBI) przedsiębiorstwo to przeprowadziło dwie emisje niezabezpieczonych uprzywilejowanych obligacji (o łącznej wartości 0,9 mld euro z okresem spłaty do 12 lat) i zapewniło sobie dostęp do odnawialnej linii kredytowej w bankach komercyjnych.

Z przeprowadzonych przez Trybunał wywiadów z przedstawicielami pożyczkobiorcy wynikało, że w celu zaspokojenia potrzeb inwestycyjnych przedsiębiorstwo mogłoby uzyskać finansowanie z innych źródeł, ale EBI oferował lepsze warunki w odniesieniu do okresu spłaty, rodzaju odsetek i kosztów finansowania. Pożyczkobiorca zidentyfikował jako inne możliwe źródło finansowania krajowy bank prorozwojowy, ale po rozważeniu tego rozwiązania odrzucił je, ponieważ EBI oferował wystarczającą ilość środków na lepszych warunkach niż wspomniany bank.

Powyższy przykład pokazuje, że choć projekt realizowano w sektorze o priorytetowym znaczeniu dla UE i charakteryzował się on wyższym ryzykiem, mógłby zostać sfinansowany z innych źródeł.

47

Ocena przeprowadzana przez EBI koncentruje się na tym, czy wsparcie z EFIS przyciąga inne źródła finansowania, a nie na tym, czy skutkuje ono wypieraniem źródeł finansowania udostępnianego przez banki prywatne, rynki kapitałowe, krajowe banki i instytucje prorozwojowe, czy wręcz zastępowaniem zarządzanych przez EBI unijnych instrumentów finansowych lub finansowania EBI podejmowanego na ryzyko własne (ramka 3).

Ramka 3

Przykład operacji EFIS zastępującej tradycyjne finansowanie EBI

Jeden z analizowanych projektów dotyczył finansowania programu inwestycyjnego dużej, notowanej na giełdzie spółki działającej w sektorze energetycznym. Pożyczkobiorcą było przedsiębiorstwo użyteczności publicznej prowadzące działalność zarówno na rynku regulowanym, jak i nieregulowanym, które było regularnym klientem EBI i w przeszłości podpisało z nim szereg umów finansowych. W odniesieniu do tego projektu Rada Dyrektorów EBI początkowo zatwierdziła pożyczkę uprzywilejowaną o takiej samej wartości, jaką miało późniejsze finansowanie z EFIS. Pożyczkę zatwierdzono jako normalną operację EBI (tj. niezaliczającą się do kategorii działalności specjalnej).

Ta pierwotnie zatwierdzona pożyczka nigdy nie została podpisana, ponieważ EBI zamiast pożyczki zaproponował pożyczkobiorcy pilotażowe obligacje hybrydowe zabezpieczone gwarancją EFIS, nowy produkt opracowywany przez EBI w tamtym czasie (chodziło o korporacyjne hybrydowe instrumenty dłużne). Po zmianie formatu pożyczki na obligacje hybrydowe rating ryzyka kredytowego operacji obniżono do statusu działalności specjalnej. Wynikało to ze słabszych zabezpieczeń umownych dla podporządkowanych w bardzo dużym stopniu obligacji hybrydowych, a także dłuższego niż w przypadku pożyczki uprzywilejowanej okresu karencji w spłacie odsetek. Te pilotażowe obligacje hybrydowe pozwoliły EBI opracować i przetestować innowacyjny produkt podwyższonego ryzyka.

Przedsiębiorstwo doceniło warunki finansowe oferowane wraz z nowym produktem. Warunki takie trudno byłoby uzyskać na rynku. Ponadto uznanie 50% środków za kapitał miało istotne znaczenie dla uniknięcia zwiększenia i tak już wysokiego poziomu dźwigni finansowej i w konsekwencji dla zmniejszenia ryzyka refinansowania.

Nie umniejszając zalet, które oferuje nowy produkt EBI mający postać obligacji hybrydowych, ani korzyści przynoszonych przedsiębiorstwu przez te obligacje, należy stwierdzić, że wsparcie z EFIS nie było konieczne do realizacji tego projektu. W istocie projekt mógłby uzyskać wsparcie w ramach zwykłej działalności EBI.

Dane na temat „uruchomionych inwestycji” i „efektu mnożnikowego” są przeszacowane

48

Pierwotnym poziomem docelowym wyznaczonym dla EFIS było uruchomienie kwoty 315 mld euro w ciągu trzech lat (tj. do lipca 2018 r.)39. Poziom docelowy nowych inwestycji obliczono na podstawie oczekiwanego 15-krotnego efektu mnożnikowego w odniesieniu do wkładu EFIS (wynoszącego 21 mld euro) (rys. 7).

Rys. 7

Efekt mnożnikowy EFIS

Źródło: COM(2014) 903 z 26.11.2014, s. 8.

49

W związku z powyższym Trybunał ocenił, czy aby zmierzyć stopień osiągnięcia celów EFIS, wykorzystano wiarygodne i odpowiednie wskaźniki obliczane w oparciu o solidną metodykę.

Wskaźniki wykonania i monitorowania stosowane w EFIS
50

Skuteczność EFIS pod względem uruchamiania dodatkowych inwestycji jest mierzona z wykorzystaniem kluczowego wskaźnika wykonania (KWW) 3 pn. „łączne inwestycje” (lub „uruchomione inwestycje”)40. EBI prowadzi również sprawozdawczość na temat zależności między wkładem EFIS a szacowanymi łącznymi uruchomionymi inwestycjami z wykorzystaniem kluczowego wskaźnika monitorowania (KWM) 3 pn. „teoretyczny wewnętrzny mnożnik gwarancji oraz zewnętrzny mnożnik inwestycji” (zwanego dalej „mnożnikiem”). Efekt mnożnikowy wyraża się w postaci ilorazu całości uruchomionych inwestycji i łącznego wkładu EFIS. Ponadto EBI prowadzi sprawozdawczość na temat wartości „uruchomionego finansowania sektora prywatnego” (KWW 4). Wskaźnik ten oblicza się przez odjęcie wszelkiego finansowania z sektora publicznego (w tym z grupy EBI) od łącznej kwoty uruchomionych inwestycji (KWW 3). W  (załączniku  IV zawarto pełny wykaz wskaźników EFIS.

51

W odniesieniu do KWW 3 początkowo zakładano docelowo uruchomienie 315 mld euro nowych inwestycji do lipca 2018 r. W rozporządzeniu w sprawie EFIS nie określono, czy cel ten odnosi się do operacji zatwierdzonych, czy podpisanych. Według stanu na 30 czerwca 2018 r. EBI zgłosił łączne szacowane kwalifikowalne uruchomione inwestycje na kwotę 299 mld euro w odniesieniu do operacji zatwierdzonych (95% początkowo założonego celu) i na kwotę 236 mld euro w odniesieniu do operacji podpisanych (75% początkowo założonego celu), przy szacowanym łącznym 15-krotnym efekcie mnożnikowym (załącznik I)41. Tym samym, jak wynika z przedstawionego sprawozdania operacyjnego, EFIS niemal w pełni osiągnął cel pod względem kwot zatwierdzonych, ale nie udało się go osiągnąć, jeśli chodzi o kwoty podpisane.

52

Różnica między kwotami zatwierdzonymi i podpisanymi wynika z faktu, że między zatwierdzeniem i podpisaniem operacji może upłynąć wiele czasu, a niektóre zatwierdzone operacje mogą nigdy nie zostać podpisane. Przykładowo, Trybunał wykrył trzy operacje zatwierdzone w 2016 r. jako platformy inwestycyjne, które wciąż oczekiwały na podpisanie pod koniec 2017 r. W związku z powyższym zgłoszona kwota uruchomionych inwestycji wynosząca 299 mld euro jest w istocie szacunkiem ex ante, ponieważ opiera się na operacjach zatwierdzonych, a nie podpisanych. Ekonomiczne oddziaływanie EFIS urzeczywistnia się dopiero w momencie, gdy środki zostają faktycznie wypłacone, a inwestycje – zrealizowane.

53

Choć oczekuje się, że EFIS doprowadzi w miarę możliwości do maksymalizacji uruchomionego kapitału sektora prywatnego42, nie ustanowiono żadnego szczegółowego poziomu docelowego dla KWW 4, który pozwala ocenić wyniki EFIS w tym zakresie. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez EBI na koniec czerwca 2018 r. operacje EFIS doprowadziły do uruchomienia środków prywatnych na kwotę 160,2 mld euro (tj. 68% łącznych uruchomionych inwestycji na podstawie operacji podpisanych)43.

54

EBI oblicza KWW przez zestawienie szacunkowych wielkości oczekiwanych uruchomionych inwestycji dla każdej operacji, KWM natomiast przez zestawienie powiązanych szacowanych mnożników44. Uruchomione inwestycje są równe kosztom projektów kwalifikującym się w ramach EFIS45. W związku z powyższym mnożnik stanowi iloraz kosztów kwalifikowalnych i łącznego wkładu EFIS. Wspomniane wskaźniki oblicza się na etapie oceny projektu przed zatwierdzeniem operacji finansowania, w oparciu o informacje dostępne na ten moment.

55

Z tego względu zgłaszana przez EBI wartość środków „uruchomionych” przez EFIS obejmuje wszystkie kwalifikowalne inwestycje wygenerowane przez cały projekt, niezależnie od udziału środków faktycznie uruchomionych przez EFIS. Tymczasem w niektórych przypadkach możliwe jest, że pozyskano środki z innych źródeł finansowania jeszcze zanim EBI zaangażował się w projekt, a zgłoszona kwota uruchomionych funduszy mogła być w dużej mierze wynikiem właśnie tych innych publicznych źródeł finansowania. W  ramce  4 przedstawiono przykłady takich sytuacji.

Ramka 4

Finansowanie projektu infrastrukturalnego

Przykład ten dotyczy współfinansowania projektu za pośrednictwem pożyczki uprzywilejowanej. EBI pierwotnie zatwierdził pożyczkę o wartości ok. 29% kwalifikowalnych kosztów inwestycyjnych projektu. W momencie podpisania kwotę pożyczki obniżono do ok. 9% kosztów kwalifikowalnych. Współuczestniczący w projekcie inwestorzy instytucjonalni udzielający pożyczek uprzywilejowanych pokryli różnicę między kwotą pierwotnie zatwierdzoną a tą ostatecznie podpisaną przez EBI, finansując ok. 80% kosztów kwalifikowalnych.

EBI zgłosił efekt mnożnikowy, wynoszący w przybliżeniu 53-krotność gwarancji, oraz kwotę uruchomionych inwestycji równą całości kwalifikowalnych kosztów inwestycyjnych projektu, obejmującą również finansowanie pozyskane przed interwencją EBI. Kwota inwestycji uruchomionych przez EFIS obejmuje zatem większe środki niż można przypisać bezpośrednio interwencji EFIS.

56

Trybunał zbadał przypadek, gdy krajowy fundusz funduszy46, który był w całości własnością krajowego banku prorozwojowego, zapewniał przedsiębiorstwom alternatywne źródła finansowania za pośrednictwem funduszy wzrostu, funduszy podwyższonego ryzyka i funduszy inkubatorów przedsiębiorczości. Na fundusze wzrostu przypadło ok. 70% łącznej kwoty finansowania z krajowego funduszu funduszy. Fundusz funduszy został ustanowiony wcześniej niż EFIS, a kwota środków pierwotnie przydzielonych na jego rzecz wynosiła 1,2 mld euro. W 2015 r. krajowy bank prorozwojowy zwiększył przydział środków na rzecz funduszu funduszy do 1,5 mld euro, po rozmowach z EBI w sprawie finansowania EFIS na rzecz wspomnianego funduszu.

57

EBI zgodził się zainwestować 125 mln euro środków wsparcia z EFIS, pod warunkiem że krajowy bank prorozwojowy wniesie taki sam wkład. W ramach inwestycji EBI zgodził się przejąć ryzyko kapitałowe w odniesieniu do pewnej liczby funduszy wzrostu należących do ogólnego portfela funduszy wzrostu w ramach funduszu funduszy. W tym celu wybrał osiem z 23 funduszy wzrostu we wspomnianym portfelu, stanowiących 12% łącznej wartości tego portfela. EBI obliczył łączną wartość kwalifikowalnych inwestycji uruchomionych przez EFIS oraz mnożnik na podstawie łącznej szacowanej wartości portfela funduszy wzrostu jako całości, co dało 30-krotny efekt mnożnikowy i łączną kwotę uruchomionych inwestycji w wysokości 3,8 mld euro. Szacunków tych dokonano na podstawie informacji dostępnych w momencie zatwierdzania i podpisywania operacji. Trybunał szacuje jednak, że faktyczne dodatkowe finansowanie z EFIS (tj. 125 mln euro) na rzecz ośmiu wybranych funduszy wzrostu, w odniesieniu do których EBI przejął na siebie ryzyko, doprowadziło w rzeczywistości do uruchomienia 1 mld euro inwestycji, a faktyczny efekt mnożnikowy był około 8-krotny rys. 8).

Rys. 8

Przykład szacowanych inwestycji uruchomionych w ramach struktury funduszu funduszy

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Ryzyko podwójnego zliczania przy obliczaniu łącznych uruchomionych inwestycji i efektu mnożnikowego
58

Grupa EBI może finansować inwestycje za pośrednictwem różnych kanałów i rodzajów operacji. Sprawia to, że powstaje ryzyko podwójnego zliczania przy obliczaniu łącznych uruchomionych inwestycji i efektu mnożnikowego oraz w powiązanej sprawozdawczości.

59

W metodyce dotyczącej KWW i KWM w EFIS uwzględniono występowanie tego ryzyka i przewidziano wymóg wprowadzania korekt przy podawaniu zagregowanych wskaźników. Niemniej w metodyce obliczania mnożnika przedstawiono wytyczne na temat dokonywania korekt w odniesieniu do pojedynczych operacji, w przypadku gdy dana operacja EFIS jest finansowana zarówno z obszaru MŚP, jak i obszaru infrastruktury i innowacji, nie opisano jednak szczegółowo sytuacji, gdy EBI wspiera inwestycje bezpośrednio i pośrednio z wykorzystaniem różnych operacji EFIS47.

60

Trybunał stwierdził, że grupa EBI wprowadzała korekty w przypadku operacji EFIS o charakterze dłużnym finansowanych zarówno z obszaru MŚP, jak i obszaru infrastruktury i innowacji. Niemniej zgodnie ze stanem w momencie kontroli w sprawozdaniach operacyjnych EFIS nie zgłoszono żadnych przypadków dokonywania korekt dla innych rodzajów podwójnego zliczania.

61

Trybunał wykrył przypadek, gdy EBI i EFI uzgodniły wspólne prowadzenie inwestycji bezpośrednich w dwóch funduszach, które to fundusze EBI zgodził się również wesprzeć pośrednio przez fundusz funduszów48. EBI zgłosił inwestycję bezpośrednią na kwotę 40 mln euro przy szacowanych inwestycjach uruchomionych przez EFIS na kwotę 0,8 mld euro49. EFI zgłosił natomiast inwestycję bezpośrednią na kwotę 29 mln euro przy kwocie szacowanych uruchomionych inwestycji wynoszącej 0,3 mld euro50. Ponadto EBI zgłosił 125 mln euro inwestycji w fundusz funduszy przy kwocie szacowanych uruchomionych inwestycji wynoszącej 3,8 mld euro. Tym samym grupa EBI zgłosiła finansowanie EFIS w łącznej kwocie 194 mln euro (40 + 29 + 125 mln euro) i szacowane inwestycje uruchomione przez EFIS w kwocie 4,9 mld euro (0,3 + 0,8 + 3,8 mld euro), co daje średnio 25-krotny efekt mnożnikowy. Niemniej wyniku tego nie skorygowano z uwzględnieniem podwójnego zliczania. Trybunał szacuje, że po uwzględnieniu podwójnego zliczania inwestycje uruchomione w ramach trzech operacji EFIS wyniosły 1 mld euro, a efekt mnożnikowy był średnio 5-krotny. Na rys. 9 objaśniono ten przypadek.

Rys. 9

Przykład inwestowania w fundusze private equity za pośrednictwem różnych kanałów, skutkującego podwójnym zliczaniem szacowanych uruchomionych inwestycji

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Porównanie z efektem dźwigni
62

Ponieważ instrumenty finansowe UE i EFIS działają w podobny sposób, powinny istnieć wspólne ramy monitorowania i oceny wyników tych instrumentów pod względem pobudzania inwestycji. We wcześniejszym sprawozdaniu51 Trybunał zalecił Komisji przedstawienie definicji efektu mnożnikowego instrumentów finansowych, która miałaby zastosowanie do wszystkich obszarów unijnego budżetu. Definicja ta powinna wyraźnie wskazywać, w jaki sposób należy ustalać kwoty uruchomione przez wkłady unijne i wkłady krajowych podmiotów publicznych, np. zgodnie z wytycznymi OECD w tym zakresie.

63

EBI i Komisja wprowadziły odrębną definicję efektu mnożnikowego dotyczącą w szczególności EFIS, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie EFIS. Jeśli chodzi o istniejące instrumenty finansowe wspierane z budżetu UE, Komisja przedstawia informacje na temat efektu dźwigni, zgodnie z rozporządzeniem finansowym52. O ile efekt mnożnikowy oznacza łączne uruchomione inwestycje podzielone przez łączny wkład EFIS, o tyle efekt dźwigni oznacza łączne finansowanie udostępnione beneficjentowi końcowemu podzielone przez wkład UE.

64

Efekt dźwigni oblicza się na podstawie finansowania udostępnionego odbiorcom końcowym, z wyłączeniem wszelkich wkładów wnoszonych przez tych odbiorców, które nie są bezpośrednio związane z danym instrumentem finansowym. Efekt mnożnikowy natomiast jest obliczany na podstawie inwestycji poczynionych przez odbiorców końcowych (tj. przy wykorzystaniu funduszy otrzymanych z EBI lub EFI lub od pośredników finansowych wspieranych przez grupę EBI, funduszy własnych odbiorcy końcowego lub funduszy udostępnionych przez innych inwestorów itd.). Stąd efekt mnożnikowy będzie zazwyczaj przyjmował wyższe wartości niż efekt dźwigni53. Na rys. 10 przedstawiono relację między tymi dwoma wskaźnikami na przykładzie operacji z udziałem pośrednika54.

Rys. 10

Uproszczona przykładowa relacja między różnymi poziomami łańcucha finansowania w ramach operacji z udziałem pośredników

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie ilustracji zawartych w dokumencie na temat metodyki EFI dotyczącej obliczania mnożnika EFIS z grudnia 2015 r., zaktualizowanej w marcu 2018 r.

Środki z EFIS trafiają do różnych sektorów, ale rozkład geograficzny działań nie jest zrównoważony

65

W przypadku EFIS nie obowiązują żadne kontyngenty sektorowe ani geograficzne, a wsparcia na rzecz projektów udziela się w odpowiedzi na zapotrzebowanie. Niemniej w wytycznych inwestycyjnych EFIS stwierdzono, że należy unikać „nadmiernej koncentracji sektorowej lub geograficznej”55, a w strategicznych wytycznych EFIS56 wprowadzono orientacyjne limity w odniesieniu do obszaru infrastruktury i innowacji, które nie mają charakteru wiążącego. Łączny udział podpisanych kwot w obszarze infrastruktury i innowacji w dowolnych trzech państwach członkowskich nie powinien przekraczać 45% łącznej wartości portfela EFIS na koniec okresu inwestycyjnego. Ponadto podpisane kwoty we wspomnianym obszarze nie powinny przekraczać limitu koncentracji wynoszącego 30% w przypadku udziału dowolnego sektora.

66

W związku z tym Trybunał przeanalizował rozkład portfela EFIS w podziale na sektory i państwa członkowskie. Zbadał też, jaką rolę krajowe banki i instytucje prorozwojowe oraz platformy inwestycyjne odgrywają, by zapewnić odpowiednią koncentrację geograficzną. Ponadto współpraca i koordynacja działań między EBI a krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi, w tym na szczeblu platform inwestycyjnych, powinna skutkować usprawnieniem wdrożenia projektów EFIS – dzięki przyczynieniu się do wskazywania i opracowywania projektów – a w konsekwencji przełożyć się na poprawę zasięgu geograficznego.

Sektorowy i geograficzny rozkład EFIS
67

Jeśli chodzi o rozkład operacji w podziale na sektory zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r., różne sektory objęte EFIS w ramach obszaru infrastruktury i innowacji mieściły się w limicie 30% – udział sektora energetycznego wyniósł 27%, sektora badań naukowych, rozwoju i innowacji 22%, sektora wsparcia finansowego dla MŚP i spółek o średniej kapitalizacji 19%, sektora transportu natomiast – 15%. Na pozostałą część składają się operacje w zakresie ICT, ochrony środowiska i zasobooszczędności oraz kapitału ludzkiego57.

68

Zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r. finansowanie w obszarze infrastruktury i innowacji było skoncentrowane w trzech państwach członkowskich (w wymiarze 47%)58, co oznaczało przekroczenie limitu koncentracji geograficznej wynoszącego 45% dla dowolnych trzech państw członkowskich zgodnie ze strategicznymi wytycznymi EFIS. W odniesieniu do obszaru MŚP nie wprowadzono wprawdzie limitów koncentracji, ale w tym obszarze na te same trzy państwa członkowskie przypadało 30% finansowania.

69

W kilku badaniach z końca 2016 r. zwrócono uwagę na niezrównoważony rozkład geograficzny EFIS59. W niedawno opublikowanej niezależnej ocenie rozporządzenia w sprawie EFIS z czerwca 2018 r. również sformułowano wniosek, że na koniec 2017 r. „finansowanie EFIS pozostaje wysoce skoncentrowane”60. W szczególności w ocenie tej zwrócono uwagę, że 82% podpisanego finansowania EFIS trafiło do 15 państw, które były już członkami Unii przed rozszerzeniem z 2004 r. (tzw. UE‑15).

70

Finansowanie z EFIS trafiało w przeważającej mierze do państw UE‑15, zarówno w wartościach bezwzględnych, jak i w przeliczeniu na mieszkańca. Finansowanie to zaspokajało potrzeby inwestycyjne niektórych spośród państw, które zostały najboleśniej dotknięte kryzysem: Włoch, Hiszpanii, Grecji i Portugalii. Choć średni PKB na mieszkańca w UE-13 jest znacznie niższy niż średnia w UE‑15, te trzynaście państw otrzymało mniejszą kwotę wsparcia EFIS w przeliczeniu na mieszkańca (rys. 11). Trybunał odnotowuje jednak, że EFIS nie jest instrumentem polityki spójności, a działania w jego ramach podejmuje się w odpowiedzi na zapotrzebowanie.

Rys. 11

Rozkład geograficzny podpisanych kwot finansowania EFIS zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r.

Uwaga: nie uwzględniono operacji dotyczących obszaru MŚP obejmujących wiele państw.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy w oparciu o sprawozdania operacyjne EFIS za 2017 r. i dane Eurostatu.

Wkład krajowych banków i instytucji prorozwojowych w zróżnicowanie geograficzne
71

Zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r. kwota łącznego udziału krajowych banków i instytucji prorozwojowych w projektach EFIS wynosiła 20,4 mld euro w ramach podpisanych operacji. Udział ten obejmował 140 operacji EFIS. Wspomniana kwota jest wciąż daleka od orientacyjnej kwoty 34 mld euro, którą wspomniane banki i instytucje pierwotnie zobowiązały się wnieść w momencie uruchomienia EFIS w 2015 r. Na rys. 12 przedstawiono zaangażowanie tych krajowych podmiotów w różnych podobszarach EFIS.

Rys 12

Zaangażowanie krajowych banków i instytucji prorozwojowych w podpisanych operacjach EFIS zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych EBI i EFI.

72

Operacje w obszarze infrastruktury i innowacji były współfinansowane głównie przez krajowe banki i instytucje prorozwojowe z czterech państw członkowskich: Francji, Niemiec, Włoch i Hiszpanii. Banki i instytucje z tych państw były zaangażowane w 27 z 39 podpisanych operacji z udziałem krajowych banków i instytucji prorozwojowych (69%), zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r., przy czym operacje te opiewały na kwotę 3,6 mld euro z łącznej kwoty 4,7 mld euro podpisanego finansowania EFIS (77%). W ramach obszaru MŚP z kolei operacje współfinansowane przez banki i instytucje prorozwojowe skupiały się głównie we Włoszech, Francji i Niemczech (portfel dłużny) i były ukierunkowane pod względem inwestycyjnym (z wyłączeniem operacji obejmujących wiele państw) na Hiszpanię, Francję i Niemcy (portfel kapitałowy). W  załączniku  V przedstawiono szczegółowe informacje na temat zaangażowania krajowych banków i inwestycji prorozwojowych w podziale na państwa członkowskie.

73

Ze względu na duże zróżnicowanie tych banków i instytucji w UE – w tym pod względem doświadczenia, zakresu działalności i zaangażowania w instrumenty finansowe – ich wkłady wnoszone do EFIS znacznie się różnią, co skutkuje koncentracją geograficzną w państwach członkowskich posiadających prężnie działające krajowe banki i instytucje prorozwojowe. W istocie niektóre państwa członkowskie nie posiadały własnych krajowych banków prorozwojowych i zaczęły tworzyć je dopiero niedawno. Centrum Doradztwa powierzono przy tym rolę zapewniania wsparcia, w formie pomocy technicznej w różnych obszarach, mniej rozwiniętym krajowym bankom i instytucjom prorozwojowym.

Wkład platform inwestycyjnych na rzecz dywersyfikacji geograficznej
74

Krajowe banki i instytucje prorozwojowe ogólnie uznają platformy inwestycyjne za odpowiedni sposób na wspieranie finansowania mniejszych lub bardziej ryzykownych projektów, pozwalający połączyć finansowanie z wielu źródeł i zoptymalizować podział ryzyka między różnych inwestorów.

75

Niemniej tworzenie platform inwestycyjnych było procesem powolnym, zwłaszcza w ciągu pierwszego półtora roku działania EFIS. Wynikało to, po pierwsze, z konieczności opracowania zasad i procedur operacyjnych dla tych platform (co zajęło jeden rok) oraz, po drugie, ze złożonych negocjacji w sprawie umów o współfinansowanie.

76

W obszarze MŚP rada kierownicza EFIS zatwierdziła w 2016 r. trzy platformy inwestycyjne61. Wszystkie platformy zostały utworzone z udziałem Cassa Depositi e Prestiti, włoskiej krajowej instytucji prorozwojowej, choć jedna z nich jest otwarta również dla innych instytucji krajowych. W 2017 r. w obszarze MŚP nie zatwierdzono ani nie podpisano żadnych nowych platform inwestycyjnych. Z końcem 2017 r. w obszarze infrastruktury i innowacji komitet inwestycyjny zatwierdził natomiast 35 platform inwestycyjnych62 na kwotę finansowania EFIS w wysokości 4,2 mld euro, co stanowiło 11% całości zatwierdzonego finansowania EFIS w tym obszarze. Spośród wspomnianych 35 platform 21 zostało podpisanych63 i wypłacono środki w wysokości 88,5 mln euro (tj. 3,3%) w ramach operacji sklasyfikowanych jako platformy inwestycyjne.

77

Spośród 21 platform inwestycyjnych podpisanych w obszarze infrastruktury i innowacji 17 obejmowało udział krajowych banków lub instytucji prorozwojowych, przy czym w niektórych przypadkach jedna taka instytucja uczestniczyła w kilku platformach. Stworzenie takich platform zależy w dużej mierze od zaangażowania podmiotów publicznych (krajowych banków lub instytucji prorozwojowych, międzynarodowych instytucji finansowych lub instytucji zarządzających). Platformy inwestycyjne powstają głównie w państwach członkowskich, w których aktywnie i sprawnie działają wspomniane krajowe banki i instytucje (np. we Francji, Włoszech, w Niemczech i Hiszpanii) (rys. 13). W tych samych państwach realizuje się najwięcej działań EFIS w zakresie finansowania, zarówno pod względem wartości, jak i liczby operacji.

Rys. 13

Finansowanie EFIS na rzecz platform inwestycyjnych zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r. (w mln euro)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych EBI.

78

W ciągu pierwszych trzech lat działania EFIS platformy inwestycyjne przyczyniły się jedynie w ograniczonym stopniu do geograficznej dywersyfikacji portfela EFIS, w tym na rzecz mniejszych lub mniej rozwiniętych rynków lub na rzecz państw członkowskich, w których krajowe banki lub instytucje prorozwojowe są mniej doświadczone lub nie działają wcale.

79

W rozporządzeniu w sprawie EFIS 2.0 platformom inwestycyjnym przyznano istotniejszą rolę, oferując większe możliwości wiązania projektów i umożliwiając krajowym bankom i instytucjom prorozwojowym oraz platformom korzystanie z modelu pełnego delegowania zadań w przypadku podprojektów o wkładzie EFIS mniejszym niż 3 mln euro. Zakres, w jakim te nowe możliwości przełożą się na większe wykorzystanie platform inwestycyjnych w państwach członkowskich nieposiadających rozwiniętych krajowych banków i instytucji prorozwojowych, będzie zależał m.in. od udzielenia tym bankom i instytucjom wsparcia, w tym pomocy technicznej.

Wnioski i zalecenia

80

Zgodnie z pierwotnym zamysłem EFIS ustanowiono, aby wykorzystać gwarancję z budżetu UE w wysokości 16 mld euro oraz zasoby własne EBI w kwocie 5 mld euro do wygenerowania finansowania przez grupę EBI w kwocie ok. 61 mld euro. Celem Funduszu było uruchomienie do lipca 2018 r. dodatkowych strategicznych inwestycji w infrastrukturę i MŚP na kwotę 315 mld euro, przy uwzględnieniu większości obszarów polityki UE i wszystkich państw członkowskich.

81

Trybunał ustalił, że EFIS stanowił skuteczne narzędzie pozyskiwania środków na potrzeby wspierania znacznych dodatkowych inwestycji w UE. Niemniej zgłoszona szacunkowa wartość uruchomionych inwestycji nie uwzględnia faktu, że niektóre z operacji EFIS zastąpiły inne operacje EBI oraz instrumenty finansowe UE, ani tego, że część wsparcia z EFIS przeznaczono na projekty, które mogłyby zostać sfinansowane z innych źródeł (choć na odmiennych warunkach). Ponadto należy podjąć działania na rzecz poprawy rozkładu geograficznego inwestycji otrzymujących wsparcie z EFIS.

82

Trybunał ustalił, że do 30 czerwca 2018 r. grupa EBI zatwierdziła operacje finansowe EFIS na kwotę 59,3 mld euro. Ponadto do 17 lipca 2018 r. kwota finansowania EFIS zatwierdzonego przez EBI sięgnęła 65,5 mld euro. Na ten rezultat wpłynęło wiele czynników, w tym przewidziana w koncepcji instrumentu elastyczność i usprawnione mechanizmy zarządzania.

83

Wsparcie z EFIS pozwoliło EBI na ponad czterokrotne zwiększenie kwot pożyczek podwyższonego ryzyka w porównaniu z poziomem z 2014 r. EBI podpisał jednak mniejszą niż planowano liczbę operacji EFIS w ramach działalności specjalnej 1523).

84

W celu wdrożenia obszaru infrastruktury i innowacji EFIS EBI polegał głównie na tradycyjnych długoterminowych uprzywilejowanych pożyczkach inwestycyjnych i w niewielkim stopniu korzystał z produktu długu podporządkowanego na potrzeby finansowania przedsiębiorstw lub projektów. Ponadto EBI opracował nowe produkty dłużne i kapitałowe zakładające udział pośredników finansowych i ukierunkowane na MŚP i spółki o średniej kapitalizacji. EBI podpisał jednak mniejszą niż oczekiwano liczbę umów o podziale ryzyka z pośrednikami finansowymi ze względu na długą i złożoną procedurę należytej staranności ex ante oraz mechanizmy delegowania zadań 2429).

Zalecenie 1 – Promowanie uzasadnionego wykorzystania produktów EBI o podwyższonym ryzyku w ramach EFIS

W przypadku operacji EFIS z udziałem krajowych banków lub instytucji prorozwojowych EBI powinien szukać możliwości, by zwiększyć i rozszerzyć wykorzystanie różnych form finansowania w postaci długu podporządkowanego, w należycie uzasadnionych przypadkach. Takie podejście zapewniłoby komplementarność finansowania EFIS względem finansowania zapewnianego przez krajowe banki lub instytucje prorozwojowe. EBI powinien również promować wykorzystanie odpowiednich produktów podziału ryzyka w przypadku wszystkich krajowych banków lub instytucji prorozwojowych, w szczególności tych obecnie niedostateczne reprezentowanych w operacjach EFIS.

Termin wdrożenia: w pozostałym okresie wdrożenia EFIS (do końca 2020 r.).

85

Niektóre z projektów wspieranych z EFIS mogłyby pozyskać w pewnej mierze finansowanie z innych centralnie zarządzanych unijnych instrumentów finansowych. Ponadto Trybunał odnotował konieczność uwzględnienia potencjalnego nakładania się zakresów operacji EFIS w obszarze infrastruktury i innowacji oraz instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym 3037).

Zalecenie 2 – Wspieranie komplementarności unijnych instrumentów finansowych i unijnych gwarancji budżetowych

W kontekście programów w nowych wieloletnich ramach finansowych Komisja powinna zaproponować, by unijne instrumenty finansowe były spójne i wzajemnie się uzupełniały pod względem celów polityki, które mają zostać osiągnięte, niedoskonałości rynku, którym instrumenty te mają zaradzić, a także kryteriów kwalifikowalności projektów przeznaczonych do finansowania, tak aby uniknąć konkurencji między tymi instrumentami.

Termin wdrożenia: w momencie przyjęcia wniosków dotyczących programów wydatkowania w wieloletnich ramach finansowych na okres 2021–2027.

86

Fakt, że EBI przeprowadził ocenę, w ramach której zastosował definicję dodatkowości zawartą w rozporządzeniu w sprawie EFIS, i zaklasyfikował operację jako działalność specjalną, nie muszą oznaczać, że sfinansowany projekt nie mógłby zostać zrealizowany bez wsparcia z EFIS. Jak wynika z przeprowadzonego przez Trybunał badania ankietowego, część projektów finansowanych w obszarze infrastruktury i innowacji zostałaby zrealizowana nawet bez wsparcia z EFIS, a finansowanie EBI wybierano głównie ze względu na to, że było ono tańsze, a Bank oferował dłuższe okresy spłaty. Trybunał wykrył konkretne przypadki, gdy projekty EFIS mogłyby zostać sfinansowane ze źródeł prywatnych lub innych źródeł publicznych bądź w ramach zwykłych operacji prowadzonych przez EBI (choć na odmiennych warunkach) (3847).

Zalecenie 3 – Usprawnienie oceny, czy potencjalne projekty w ramach EFIS mogłyby zostać sfinansowane z innych źródeł

EBI powinien oceniać na etapie ewaluacji projektu prawdopodobieństwo zastąpienia innych źródeł finansowania. EBI powinien wykorzystywać te informacje przy ocenie kwalifikowalności operacji EFIS.

Termin wdrożenia: w pozostałym okresie wdrożenia EFIS (do połowy 2019 r.).

87

Trybunał stwierdził, że metodyka wykorzystywana do oszacowania uruchomionych inwestycji i efektu mnożnikowego prowadzi w niektórych przypadkach do przeszacowania zakresu, w jakim wsparcie z EFIS faktycznie skutkuje dodatkowymi inwestycjami w gospodarkę realną. Choć w stosowanej metodyce zawarto wytyczne dotyczące wprowadzania korekt w odniesieniu do podwójnego zliczania, w momencie przeprowadzania kontroli nie uwzględniała ona wszystkich możliwych scenariuszy. Brak porównywalnych wskaźników wykonania i monitorowania dla wszystkich unijnych instrumentów finansowych ogranicza przejrzystość i osłabia zdolność do oceny rezultatów (4864).

Zalecenie 4 – Lepsze szacowanie uruchomionych inwestycji

  1. W odniesieniu do wszystkich instrumentów wsparcia inwestycji w kolejnych wieloletnich ramach finansowych Komisja powinna określić zestaw wskaźników zapewniających realistyczny pomiar oczekiwanych produktów i rezultatów gwarancji budżetowych (takich jak EFIS), tak aby umożliwić porównanie z innymi unijnymi instrumentami finansowymi. W szczególności jeśli jako wskaźniki wykorzystuje się „uruchomione inwestycje” i „efekt mnożnikowy”, metodyka obliczania i rozwiązania w zakresie sprawozdawczości powinny należycie uwzględniać zakres, w jakim wsparcie gwarancji z budżetu UE faktycznie skutkuje inwestycjami innych podmiotów lub je uruchamia;
  2. Termin wdrożenia: przy przedstawianiu wniosków dotyczących utworzenia nowych instrumentów finansowych.

  3. metodyka obliczania mnożnika EFIS opracowana wspólnie przez Komisję i EBI powinna zawierać proporcjonalne rozwiązania, tak aby przypadki, gdy Bank wspiera daną inwestycję jednocześnie pośrednio i bezpośrednio w ramach różnych operacji EFIS, były odpowiednio szybko wykrywane i korygowane, co pozwoli uniknąć podwójnego zliczania.

Termin wdrożenia: połowa 2019 r.

88

Z końcem 2017 r. udział poszczególnych sektorów w operacjach EFIS w obszarze infrastruktury i innowacji mieścił się w orientacyjnych limitach ustanowionych w strategicznych wytycznych EFIS. Niemniej podpisane operacje finansowe EFIS nie były odpowiednio zrównoważone pod względem geograficznym. Państwami, które w największym stopniu korzystały ze środków EFIS, były państwa posiadające najlepiej rozwinięte i najbardziej aktywne krajowe banki i instytucje prorozwojowe. Platformy inwestycyjne wykazują potencjał w zakresie finansowania mniejszych projektów i łączenia różnych źródeł finansowania. Niemniej proces tworzenia platform był powolny, a ponadto do tej pory w niewielkim stopniu przyczyniły się one do geograficznej dywersyfikacji EFIS. Poprawa równowagi geograficznej i zwiększenie wykorzystania platform inwestycyjnych będą zależały m.in. od zapewnienia wsparcia, w tym pomocy technicznej, mniej rozwiniętym krajowym instytucjom i bankom prorozwojowym. (pkt 6579).

Zalecenie 5 – Poprawa rozkładu geograficznego inwestycji wspieranych z EFIS

Komisja i EBI powinni za pośrednictwem rady kierowniczej EFIS ocenić pierwotne przyczyny zaobserwowanego rozkładu geograficznego i przedstawić zalecenia co do działań, które należy podjąć w pozostałym okresie wdrożenia EFIS. Rada kierownicza EFIS powinna ocenić skutki wdrożonych działań.

Termin wdrożenia: w pozostałym okresie wdrożenia EFIS (do końca 2019 r.).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę V, której przewodniczy Lazaros S. Lazarou, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 8 stycznia 2019 r.

Wimieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Zgłoszone dane dotyczące operacji EFIS zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r.

Podpisane finansowanie EFIS i szacowane uruchomione inwestycje na 30 czerwca 2018 r.
(kwoty w mln euro)

Obszary Liczba podpisanych operacji Podpisane finansowanie z EFIS w tym wypłacone kwoty Szacowane kwalifikujące się uruchomione inwestycje
(operacje podpisane)
Uruchomione środki prywatne Szacowane uruchomione inwestycje (operacje zatwierdzone)1 Mnożnik
Kwota Jako % szacowanych kwalifikujących się uruchomionych inwestycji
Obszar infrastruktury i innowacji Operacje dłużne 235 26,778 12,912 90,743 54,743 60 % 130,157 11.5
Operacje typu kapitałowego2 77 3,684 707 58,451 48,058 82 % 62,720 15.6
Łącznie 312 30,462 13,619 149,193 102,801 69 % 192,877 13.3
Obszar MŚP Operacje dłużne 254 8,191 58,343 38,498 66 % 67,366 38.4
Operacje kapitałowe 130 4,236 28,508 18,977 67 % 38,645 9.9
Łącznie 384 12 428 86 851 57 475 66 % 106 011 19.8
Łącznie EFIS Operacje dłużne 489 34,970 149,086 93,242 63 % 197,523 16.5
Operacje kapitałowe 207 7,920 86,958 67,035 77 % 101,365 13.1
Łącznie 696 42,890 236,045 160,277 68 % 298,888 15.0
% poziomu docelowego 75 % 95 %
Finansowanie z EFIS na rzecz zatwierdzonych, ale niepodpisanych operacji w obszarze infrastruktury i innowacji 12,657
Orientacyjna wartość zatwierdzonych operacji EFIS w obszarze infrastruktury i innowacji w kolejnych 12 miesiącach 12,858

1 Zatwierdzone operacje EFIS obejmują wszystkie operacje zatwierdzone przez komitet inwestycyjny EFIS do 30 czerwca 2018 r. (po odjęciu operacji anulowanych lub zamkniętych).

2 W ramach operacji o charakterze kapitałowym w obszarze infrastruktury i innowacji środki wypłaca się stopniowo, w miarę ogłaszania wezwań funduszy do wnoszenia wkładów.

Wypłacone kwoty uwzględniają zarówno umowy objęte gwarancją UE, jak i umowy realizowane na własne ryzyko EBI.

Źródło: sprawozdanie operacyjne EFIS na koniec roku zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r.

Załącznik II

Kategorie produktów grupy EBI

Źródło: prezentacja EBI pt. „Delivering on the European Fund for Strategic Investments (EFSI)” [Osiąganie zamierzonych wyników w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)], styczeń 2018 r., slajd 10.

Załącznik III

Instrumenty finansowe funduszy ESI na okres 2014–2020

Zobowiązania na rzecz instrumentów finansowych podjęte w umowach o finansowaniu wyrażone jako odsetek łącznych zobowiązań w podziale na cele tematyczne (CT) na podstawie sprawozdawczości na koniec 2016 r. przy łącznej kwocie zobowiązań wynoszącej 13,3 mld euro (fundusze ESI).

CT 1 – Badania naukowe i innowacje (19%)

CT 2 – Informacje, komunikacja i technologia (4%)

CT 3 – Konkurencyjność MŚP (50%)

CT 4 – Gospodarka niskoemisyjna, tj. głównie w zakresie energooszczędności i energii ze źródeł odnawialnych (16%)

CT 6 – Zrównoważona gospodarka zasobami (2%)

CT 7 – Zrównoważony transport (2%)

CT 8 – Zatrudnienie i mobilność pracowników (5%)

CT 9 – Umiejętności, kształcenie, uczenie się (2%)

Źródło: sprawozdanie DG REGIO dotyczące okresu programowania 2014–2020 pt. „Financial instruments under the European Structural and Investment Funds” [Instrumenty finansowe w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych], grudzień 2017 r.

Załącznik IV

Wykaz wskaźników wyników i wskaźników monitorowania w ramach EFIS

Kluczowy wskaźnik wykonania (KWW) / kluczowy wskaźnik monitorowania (KWM) Opis Poziom docelowy / limit
Wykorzystanie gwarancji UE oraz osiągnięcie celów i
spełnienie kryteriów
KWW 1 Ocena operacji pod kątem wartości dodanej, w podziale na przyznaną klasyfikację dotyczącą: – w obszarze infrastruktury i innowacji: (i) przyczyniania się do osiągania celów polityki EFIS; (ii) jakości i racjonalności projektu; oraz (iii) wkładu technicznego i finansowego, – w obszarze MŚP: (i) oceny oddziaływania; (ii) oceny jakości; oraz (iii) wkładu w realizowaną operację. W rozporządzeniu w sprawie EFIS nie ustanowiono żadnego celu jakościowego w odniesieniu do tego KWW.
KWW 2(1) Udział podpisanych operacji o statusie działalności specjalnej (pod względem liczby oraz kwoty operacji). Uwaga: uznaje się, że operacje w obszarze MŚP spełniają w pełni kryteria zaklasyfikowania ich do działalności specjalnej (100%). W rozporządzeniu w sprawie EFIS nie ustanowiono żadnego poziomu docelowego w odniesieniu do tego KWW.
KMI 1(1) Koncentracja geograficzna: – wyrażona wartością operacji wspieranych w poszczególnych państwach, oraz – liczbą państw, w których realizowane są operacje. Limit koncentracji geograficznej wynosi 45% dla dowolnych trzech państw członkowskich.
KWM 2(1) Koncentracja sektorowa wyrażona wartością podpisanych operacji objętych gwarancją UE. Limit koncentracji sektorowej wynosi 30% dla dowolnych trzech sektorów.
Przyczynianie się do bezpośredniego oddziaływania makroekonomicznego i uruchomienia
finansowania
KWW 3 Łączne (uruchomione) inwestycje(2):– obszar infrastruktury i innowacji: wartość dodatkowych kwalifikujących się inwestycji EFIS (publicznych lub prywatnych, z uwzględnieniem finansowania uruchomionego za pośrednictwem EFI w ramach EFIS) w gospodarce realnej, – obszar MŚP: w przypadku gwarancji maksymalna kwota finansowania udostępniona odbiorcom końcowym (maksymalna wielkość portfela) pomnożona przez 1,4, a w przypadku produktów kapitałowych – docelowa wielkość kwalifikujących się funduszy / ostateczna wielkość funduszy pomnożona przez 2,5. Celem było wygenerowanie łącznie 315 mld euro inwestycji do 4 lipca 2018 r. (trzy lata od daty wejścia w życie rozporządzenia (UE) 2015/1017 w sprawie EFIS).
KWW 4 Uruchomione środki prywatne: Obszar infrastruktury i innowacji: łączne środki prywatne uruchomione za sprawą operacji gwarantowanych przez EFIS, określone wyłącznie na podstawie finansowania i zdolności do podejmowania ryzyka zapewnionych przez podmioty niepubliczne. W rozporządzeniu w sprawie EFIS nie ustanowiono żadnego poziomu docelowego w odniesieniu do tego KWW. W art. 6 tego rozporządzenia wzywa się natomiast, by „w miarę możliwości [maksymalizować] uruchomienie kapitału sektora prywatnego”.
KWM 3 Efekt mnożnikowy: teoretyczny wewnętrzny mnożnik gwarancji i zewnętrzny mnożnik inwestycji. Dorozumiany poziom docelowy – 15-krotny mnożnik.
KWM 4 Oddziaływanie na zatrudnienie: prognozowana liczba bezpośrednio utworzonych lub utrzymanych miejsc pracy. W rozporządzeniu w sprawie EFIS nie ustanowiono żadnego poziomu docelowego w odniesieniu do tego KWM.
KWM 5(1) Udział operacji współfinansowanych z udziałem krajowych banków lub instytucji prorozwojowych (pod względem liczby oraz kwoty operacji). W rozporządzeniu w sprawie EFIS nie ustanowiono żadnego poziomu docelowego w odniesieniu do tego KWM.
KWM 6(1) Udział operacji współfinansowanych z udziałem funduszy ESI i unijnych instrumentów finansowych innych niż EFIS (pod względem liczby oraz kwoty operacji). W rozporządzeniu w sprawie EFIS nie ustanowiono żadnego poziomu docelowego w odniesieniu do tego KWM.

1 Dane na podstawie podpisanych kwot; pozostałe dane dotyczące KWW/KWM opierają się na szacunkach ex ante do momentu zakończenia projektów.

2 W harmonogramie II umowy w sprawie EFIS KWW 3 zarówno dla obszaru infrastruktury i innowacji, jak i obszaru MŚP określany jest jako „łączne inwestycje objęte wsparciem i finansowanie kapitału obrotowego”. W sprawozdaniach operacyjnych EFIS dotyczących tych dwóch obszarów wskaźnik ten określa się również jako „łączne kwalifikujące się uruchomione inwestycje EFIS”.

Źródło: umowa w sprawie EFIS, harmonogram II oraz metodyka EFIS dotycząca kluczowych wskaźników wykonania i monitorowania, dokument 12 nr SB/07/2015 z dnia 15 grudnia 2015 r.

Załącznik V

Operacje EFIS z udziałem krajowych banków i instytucji prorozwojowych zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r.

Obszar infrastruktury Obszar MŚP
Operacje dłużne z udziałem krajowych banków i instytucji prorozwojowych Operacje kapitałowe z udziałem krajowych banków i instytucji prorozwojowych Operacje dłużne z udziałem krajowych banków i instytucji prorozwojowych Operacje kapitałowe z udziałem krajowych banków i instytucji prorozwojowych
Państwo Liczba operacji Wkład EFIS (w mln EUR) Wkład krajowych banków i instytucji prorozwojowych (w mln EUR) Liczba operacji Wkład EFIS (w mln EUR) Wkład krajowych banków i instytucji prorozwojowych (w mln EUR) Liczba operacji Wkład EFIS (w mln EUR) Wkład krajowych banków i instytucji prorozwojowych (w mln EUR) Liczba operacji Wkład EFIS (w mln EUR) Wkład krajowych banków i instytucji prorozwojowych (w mln EUR)
Belgia 2 5.7 76.3 1 30.0 10.0
Bułgaria 1 150.0 75.0 2 2.4 37.6
Czechy 1 19.5 391.7
Dania 6 47.6 303.7
Niemcy 4 1,004.4 2,192.0 12 111.4 1,511.9 3 110.0 30.0
Estonia 1 4.5 115.5
Irlandia 3 37.3 370.8 1 30.0 15.0
Hiszpania 2 531.9 10.0 4 210.0 1,720.0 3 87.5 1,480.5 4 155.0 99.4
Francja 6 845.0 2 090.5 4 215.0 635.0 6 140.0 740.0 4 145.0 88.0
Chorwacja 1 50.0 50.0 1 2.0 10.0
Włochy 6 781.0 582.5 1 21.8 50.0 5 226.2 4,801.8 2 60.0 55.0
Łotwa 2 3.6 29.4
Węgry 2 13.4 325.0
Niderlandy 1 100.0 54.0 1 30.0 3.0
Austria 1 70.0 13.8 1 3.5 81.5 1 12.5 5.0
Polska 3 158.3 156.8 1 17.2 365.8
Słowenia 1 51.0 37.0 1 8.1 171.9
Finlandia 1 22.5 32.5
Szwecja 3 24.0 120.1
Zjednoczone Królestwo 1 148.0 75.4 2 5.1 25.4 1 54.0 25.9
Z udziałem wielu państw 1 75.0 332.6 2 300.0 550.0 21 916.0 419.2
Ogółem 28 3,964.7 5,669.7 11 746.8 2,955.0 54 759.0 10,958.8 40 1,565.0 783.0

Uwaga: W podobszarze kapitałowym obszaru MŚP wyłączono dziewięć operacji z udziałem krajowych banków i instytucji prorozwojowych, w przypadku których podpisane kwoty wynosiły 0 euro zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych EBI i EFI.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

I

Komisja i Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) chciałyby przedstawić następujące dodatkowe informacje.

Głównym priorytetem Komisji jest pobudzenie inwestycji i tworzenie miejsc pracy. Utrzymujące się niskie poziomy inwestycji stanowią dla UE problem od czasu światowego kryzysu gospodarczo-finansowego. Zwłaszcza do 2014 r. inwestycje spadły do poziomu znacznie poniżej długoterminowej historycznej średniej. W listopadzie 2014 r. w związku z niskimi poziomami inwestycji Komisja wprowadziła plan inwestycyjny dla Europy, którego celem inwestycyjnym było uruchomienie w ciągu trzech lat kwoty 315 mld EUR. W związku z powodzeniem Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych w 2017 r. okres jego obowiązywania został przedłużony, przy czym tym razem cel był wyższy i zakładał uruchomienie inwestycji na kwotę co najmniej 500 mld EUR do końca 2020 r. (EFIS 2.0). W EFIS 2.0 rozwiązano ponadto trzy główne kwestie, które pojawiły się w pierwszym roku wdrażania EFIS: poprawiono dodatkowość, równowagę geograficzną i przejrzystość. Do dnia 17 lipca 2018 r. wartość uruchomionych inwestycji w UE w ramach EFIS wyniosła 334,8 mld EUR, dzięki czemu udało się zaradzić luce inwestycyjnej. Mimo że w ostatnim czasie tempo inwestycji w UE wzrosło, inwestycje nie są jeszcze na poziomie średnich historycznych. Należy zatem nadal podejmować starania, aby przywrócić długotrwały stały trend inwestycyjny, w szczególności koncentrując się na priorytetach politycznych UE. W związku z powyższym w kolejnych wieloletnich ramach finansowych Komisja zaproponowała kontynuację ambitnego programu wsparcia inwestycyjnego – Program InvestEU.

IV

Komisja i EBI są zdania, że w wyniku wprowadzenia EFIS większość pozostałych instrumentów finansowych została w rzeczywistości wzmocniona, a nie zastąpiona. Ponadto zmieniono ukierunkowanie niektórych obowiązujących instrumentów finansowych, aby ograniczyć niektóre zaobserwowane przypadki pokrywania się ich zakresu z zakresem EFIS.

VI

Operacje EFIS są uzależnione od zapotrzebowania. W związku z tym, jeżeli do zapewnienia finansowania dla odbiorców końcowych wystarczą bardziej odległe terminy wymagalności lub niższe wymogi dotyczące zabezpieczenia, wówczas – zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami – Komisja i EBI nie wymagają zapewnienia finansowania podporządkowanego, jeżeli nie jest ono konieczne do uruchomienia inwestycji.

VII

Wprowadzono środki ograniczające w celu rozwiązania problemu pokrywania się między instrumentem dłużnym w ramach inicjatywy „Łącząc Europę” a EFIS. W tym kontekście Komisja i EBI przedstawiły poprawkę do umowy o przyznanie wkładu z wykorzystaniem instrumentu dłużnego w ramach inicjatywy „Łącząc Europę”, repozycjonując go w celu zwiększenia jego komplementarności z innymi instrumentami finansowymi oraz z EFIS. Oczekuje się, że poprawka ta zostanie wprowadzona do końca roku. Nastąpiła zmiana ukierunkowania instrumentu dłużnego w ramach inicjatywy „Łącząc Europę” w stronę bardziej innowacyjnych i pionierskich projektów. W dziedzinie transportu głównym obszarem zainteresowania są projekty na rzecz zazieleniania transportu.

VIII

Grupa EBI jest zdania, że finansowanie zapewniane w ramach EFIS nie jest w pełni porównywalne z innymi źródłami finansowania, gdyż zazwyczaj jest przyznawane na innych warunkach, a zatem nie można uznać, że zastępuje ono inne źródła finansowania.

W ramach EFIS 2.0 kryteria dotyczące dodatkowości zostały ponadto dodatkowo wzmocnione.

IX

Uruchomione inwestycje zgodnie z metodyką odzwierciedlają najlepsze szacunki oczekiwanych inwestycji w gospodarce realnej, z uwzględnieniem korekty faktycznych kwot po zakończeniu projektu. W związku z tym z definicji uruchomione inwestycje oszacowane ex ante oznaczają szacunki w momencie zatwierdzenia, a nie przeszacowanie lub niedoszacowanie.

Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia ustanawiającego Program InvestEU zawiera szerszy zestaw wskaźników wykonania i monitorowania. W nowym rozporządzeniu finansowym (UE 2018/1046) zdefiniowano i wyjaśniono ponadto zarówno pojęcie „efektu dźwigni”, jak i „efektu mnożnikowego”.

X

Koncentracji geograficznej nie można obliczać wyłącznie w oparciu o wielkość podpisanych operacji finansowania w każdym państwie członkowskim. Rozważając koncentrację geograficzną, należy uwzględnić wielkość gospodarki i liczbę ludności poszczególnych państw członkowskich.

Komisja uznaje znaczenie dywersyfikacji geograficznej EFIS. W tym zakresie Komisja i EBI wprowadzają szereg środków w celu poprawy rozkładu geograficznego. Takie środki obejmują: wzmocnioną współpracę z krajowymi bankami prorozwojowymi, w tym przez tworzenie platform inwestycyjnych i modeli wzmocnionej współpracy (np. platforma Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego i krajowych instytucji prorozwojowych dotycząca kapitału własnego), ułatwianie łączenia europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych i EFIS, a także lepiej ukierunkowane lokalne działania informacyjne, w szczególności za pośrednictwem Centrum Doradztwa.

XI

Komisja i EBI przyjmują dotyczące ich zalecenia i odsyłają do odpowiedzi udzielonych w sekcji dotyczącej zaleceń.

Wstęp

6

EFIS jest instrumentem opierającym się przede wszystkim na zapotrzebowaniu.

Zgodnie z wytycznymi inwestycyjnymi EFIS dąży się do zapewnienia, by wsparcie objęło szeroki wachlarz sektorów i regionów.

W obszarze MŚP w odniesieniu do poszczególnych produktów stosuje się zachęty w celu osiągnięcia szerokiego rozkładu i uniknięcia koncentracji.

Uwagi

Ramka 1 – Działalność specjalna a EFIS

Akapit pierwszy, tiret drugie:

Operacje w obszarze MŚP są zbliżone pod względem profilu ryzyka do działalności specjalnej EBI lub są bardziej ryzykowne. Stanowią one albo ekspozycje kapitałowe, albo ekspozycje gwarancyjne o jakości kredytowej niższej niż inwestycyjna, które nie mogłyby być finansowane z zasobów własnych Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego (EFI).

24

W zasadach prowadzenia operacji z platformami inwestycyjnymi i krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi wskazano podporządkowanie jako wariant preferowany, jeżeli jest ono rentowne, a jego struktura wnosi wartość dodaną w świetle finansowania, którego potrzebują promotorzy, i w świetle ogólnych kosztów finansowania.

30

Głównym celem EBI do osiągnięcia w ramach EFIS zawsze było przede wszystkim stymulowanie inwestycji i przyciąganie nowych inwestorów. Cel ten osiągnięto dzięki temu, że EBI przyjął pozycję nieuprzywilejowaną w strukturze kredytowej względem innych pozyskanych inwestorów.

33

Rozporządzenie w sprawie EFIS stanowi, że gwarancja UE w ramach EFIS uzupełnia obowiązujące instrumenty.

Jeżeli chodzi o instrument dłużny w ramach inicjatywy „Łącząc Europę”:

Wprowadzenie w 2015 r. EFIS wywarło znaczny wpływ na instrument dłużny w ramach inicjatywy „Łącząc Europę”. Świadczą o tym wyniki wewnętrznej oceny EFIS przeprowadzonej przez EBI, niezależnej oceny EFIS Komisji i oceny śródokresowej wdrażania instrumentu „Łącząc Europę” (CEF) przeprowadzonej przez Komisję.

W związku z powyższym wprowadzono następujące środki ograniczające taki wpływ:

  • aby zapewnić komplementarność instrumentów, we wrześniu 2015 r. i lipcu 2017 r. Komitet Sterujący ds. instrumentu dłużnego CEF przedstawił zmienione wytyczne dotyczące polityki. Zdecydowano, że instrument dłużny w ramach inicjatywy „Łącząc Europę” będzie koncentrował się na bardziej innowacyjnych i pionierskich projektach pod względem struktury finansowej, sektora lub państwa. W dziedzinie transportu głównym obszarem zainteresowania są projekty na rzecz zazieleniania transportu.
  • Komisja i EBI przedstawiły poprawkę do umowy o przyznanie wkładu z wykorzystaniem instrumentu dłużnego w ramach inicjatywy „Łącząc Europę”, repozycjonując go w celu zwiększenia jego komplementarności z innymi instrumentami finansowymi i z EFIS. Oczekuje się, że poprawka zostanie wprowadzona do końca roku.

W czerwcu 2017 r. w podobny sposób przeprowadzono ocenę i repozycjonowanie instrumentu InnovFin.

Komisja pragnie ponadto podkreślić, że skoncentrowanie środków EFIS w początkowym okresie umożliwiło szybsze osiągnięcie celów poszczególnych szczegółowych programów UE oraz przekroczenie początkowych poziomów docelowych w momencie, w którym koncentracja środków przełożyła się na faktyczne dopłaty.

36

Wielkość luki inwestycyjnej w UE oznacza, że istnieją obszary wymagające interwencji w ramach funduszy ESI, centralnie zarządzanych instrumentów finansowych i krajowych instrumentów finansowych. Zanim środki z funduszy ESI zostaną przeznaczone na instrumenty finansowe, konieczne jest przeprowadzenie oceny wartości dodanej danych instrumentów finansowych oraz osiągnięcie spójności z innymi formami interwencji publicznej, w tym w stosownych przypadkach również z EFIS, w celu zminimalizowania ryzyka pokrywania się finansowania.

37

EFIS może uzupełniać fundusze ESI oraz zwiększać efekt dźwigni i skuteczność interwencji, o czym mowa w broszurze pt. „Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne i Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) – Zapewnienie koordynacji, synergii i komplementarności” przygotowanej przez Komisję w lutym 2016 r. Rozporządzeniem 2018/1046 wprowadzono nową, specjalną możliwość komplementarnego wykorzystania EFIS i funduszy ESI.

40

Zgodnie z EFIS „dodatkowość” „oznacza wsparcie przez EFIS działań, które służą zaradzeniu niedoskonałościom rynku lub nieoptymalnej sytuacji w zakresie inwestycji i które nie mogłyby zostać przeprowadzone w okresie, w którym można skorzystać z gwarancji UE, albo nie w takim samym zakresie, przez EBI, EFI lub w oparciu o istniejące unijne instrumenty finansowe bez wsparcia ze strony EFIS”.

W ocenie dodatkowości zawsze uwzględnia się niedoskonałości rynku i sytuacje, w których poziom inwestycji jest niższy od optymalnego, niezależnie od tego, czy danej operacji przysługuje status działalności specjalnej, czy też nie.

W rozporządzeniu w sprawie EFIS 2.0 doprecyzowano definicję terminu „dodatkowość” przez bardziej przejrzyste określenie statusu działalności specjalnej i innych elementów stanowiących wyraźne przesłanki wskazujące na dodatkowość. W tym kontekście EBI ocenia każdą operację pod względem jej potencjału przyciągania.

41

Próba operacji w obszarze infrastruktury i innowacji składała się z 15 projektów podpisanych w pierwszym roku wdrażania EFIS. Prowadzony przez EBI proces oceny projektów został z czasem wzmocniony w odniesieniu do projektów objętych wsparciem od 2017 r., co nie zostało w pełni odzwierciedlone w ustaleniach Trybunału Obrachunkowego.

44

W rozporządzeniu w sprawie EFIS 1.0 ustanowiono związek między dodatkowością a statusem działalności specjalnej. EBI zauważa, że od momentu uruchomienia EFIS przedstawił jakościową ocenę dodatkowości w dokumentacji przedłożonej komitetowi inwestycyjnemu. W zmienionym rozporządzeniu w sprawie EFIS doprecyzowano definicję terminu „dodatkowość”, w związku z czym obecnie dokumentacja przedłożona komitetowi inwestycyjnemu obejmuje szerszą ocenę elementów dodatkowości (w tym niedoskonałości rynku i sytuacji, w których poziom inwestycji jest niższy od optymalnego).

45

W rozporządzeniu w sprawie EFIS 2.0 ulepszono definicję terminu „dodatkowość” przez doprecyzowanie definicji statusu działalności specjalnej i innych elementów stanowiących wyraźne przesłanki wskazujące na dodatkowość.

Ramka 2 – Przykład projektu wspieranego z EFIS, który mógłby zostać sfinansowany przez rynek, choć nie na tak korzystnych warunkach

EBI jest zdania, że w tym projekcie zachodzi sytuacja, w której poziom inwestycji jest niższy od optymalnego (udział gazu w rynku tego państwa członkowskiego i zastępowanie źródeł energii powodujących większe zanieczyszczenie), a projekt ten nie zostałby sfinansowany bez wsparcia w ramach EFIS. W odniesieniu do tego rodzaju inwestycji warunki finansowania zaoferowane przez EBI były odpowiedniejsze w porównaniu z ofertą rynkową.

Ramka 3 – Przykład operacji EFIS wypierającej tradycyjne finansowanie EBI

Zdaniem EBI obligacja hybrydowa nie wyparła tradycyjnej formy finansowania EBI, gdyż posiada składniki – takie jak element instrumentu kapitałowego i wyłączenie ze wskaźników dźwigni – które umożliwiają stworzenie znacznie bardziej „dodatkowego” produktu w porównaniu z klasyczną pożyczką EBI. W praktyce obligacja hybrydowa, jako instrument podporządkowany, zwiększa płynność (tak jak każda zwykła pożyczka uprzywilejowana EBI), a ponadto wywiera dodatkowy wpływ, zwiększając możliwości finansowania dodatkowych inwestycji przez kredytobiorcę.

55

Po uznaniu dodatkowości wsparcia z EFIS i jego zatwierdzeniu przez komitet inwestycyjny EFIS koszty inwestycyjne kwalifikowalne do wsparcia z EFIS, związane z zatwierdzoną operacją zostają zaliczone na konto realizacji poziomu docelowego w zakresie inwestycji w ramach EFIS.

Ramka 4 – Finansowanie projektu infrastrukturalnego

Kwotę uruchomionych inwestycji obliczono według zatwierdzonej metodyki. Obniżenie kwoty pożyczki wynikało z przyciągnięcia inwestorów prywatnych, niemniej pożyczka EBI miała podstawowe znaczenie dla wypełnienia luki w finansowaniu. Bez udziału EBI pozostałe podmioty finansujące nie byłyby w stanie wypełnić tej luki przez zwiększenie kwot pożyczek.

Obliczając stosunek wielkości finansowania EBI w ramach EFIS do uruchomionych inwestycji kwalifikowalnych w ramach EFIS, w odniesieniu do konkretnego projektu można oszacować, w jakim stopniu wsparcie z EFIS można powiązać z nową inwestycją. Zasadniczo w przypadku pozyskiwania finansowania trudno jest wykazać dokładny związek przyczynowo-skutkowy i nie można go jednoznacznie udowodnić, szczególnie w ujęciu ex ante lub na etapie opracowania lub wdrażania. W zależności od dostępności danych istnieje możliwość przeprowadzenia analizy statystycznej ex post w celu szacunkowego określenia związku przyczynowego.

59

W ramach metodyki EBI dotyczącej obliczania mnożnika EFIS przyjętej w 2015 r. wyjaśniono już ogólne warunki szacowania wartości uruchomionych inwestycji, jeżeli jeden projekt jest finansowany z więcej niż jednego źródła finansowania EBI w ramach EFIS. W październiku 2018 r. rada kierownicza EFIS zatwierdziła zaktualizowaną metodykę EBI dotyczącą obliczania mnożnika EFIS. Ponadto metodyka EFI dotycząca obliczania mnożnika EFIS została zaktualizowana w marcu 2018 r. Metodyki te stosuje się na etapie zatwierdzania.

60

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 59.

61

EFI i EBI mogą potwierdzić, że w przytoczonym przypadku kwoty zostały zaktualizowane w celu uwzględnienia zidentyfikowanego pokrywania się z obszarem MŚP oraz zmienione w oficjalnych sprawozdaniach dotyczących EFIS i na stronie internetowej EFIS niezwłocznie po ustaleniu pokrywania się finansowania.

63

W nowym rozporządzeniu finansowym (UE 2018/1046) zdefiniowano i wyjaśniono zarówno pojęcie „efektu dźwigni”, jak i „efektu mnożnikowego”.

64

Oba wskaźniki – efekt dźwigniefekt mnożnikowy – mierzą różny, lecz powiązany efekt interwencji UE. Używanie obu pojęć stanowi bezpośredni rezultat różnych aktów podstawowych.

Zobacz dodatkowo odpowiedź do pkt 63.

68

Koncentracji geograficznej nie można obliczać wyłącznie w oparciu o inwestycje uruchomione w każdym państwie członkowskim. Rozważając koncentrację geograficzną, należy uwzględnić wielkość gospodarki i liczbę ludności poszczególnych państw członkowskich.

Komisja uznaje znaczenie dywersyfikacji geograficznej EFIS. W tym zakresie Komisja i EBI wprowadzają szereg środków w celu poprawy rozkładu geograficznego. Takie środki obejmują: wzmocnioną współpracę z krajowymi bankami prorozwojowymi, w tym przez tworzenie platform inwestycyjnych i modeli wzmocnionej współpracy (np. platforma Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego i krajowych instytucji prorozwojowych dotycząca kapitału własnego) oraz lepiej ukierunkowane lokalne działania informacyjne, w szczególności za pośrednictwem Centrum Doradztwa.

70

Aby zrozumieć względne korzyści i wpływ EFIS w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich, oceniając i przedstawiając te elementy, należy uwzględniać wskaźniki makroekonomiczne.

Istotny wymiar stanowi również produkt krajowy brutto (PKB). Państwa UE-13 jako grupa korzystały z EFIS już w 2016 r. w stopniu proporcjonalnym do udziału, jaki mają w gospodarce UE. Do końca 2017 r. udział tych państw w finansowaniu EFIS wyniósł 12 %, czyli był nieproporcjonalnie wyższy względem ich łącznego udziału w PKB UE na poziomie 8,6 %.

71

Między zatwierdzeniem operacji a jej podpisaniem siłą rzeczy musi upłynąć trochę czasu (do czego przyczynia się również większy poziom złożoności w przypadku negocjowania warunków umowy z krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi). Kwota udziału krajowych banków i instytucji prorozwojowych będzie znacznie wyższa, gdyż na etapie negocjacji, zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 2017 r., istniało wiele takich zatwierdzonych operacji.

72

Krajowe banki prorozwojowe w wymienionych państwach członkowskich dysponują doświadczeniem i stopniem zaawansowania wymaganym do realizacji produktów finansowych podwyższonego ryzyka.

77

Zob. uwagi do pkt 72, w których wyjaśniono, że platformy inwestycyjne to produkty wymagające bardziej zaawansowanych zdolności technicznych niż tradycyjne produkty oferowane przez krajowe banki i instytucje prorozwojowe. Nie dziwi zatem fakt, że większość doświadczonych i rozwiniętych krajowych banków i instytucji prorozwojowych była zainteresowana wdrażaniem wraz z EBI takich struktur obejmujących wiele państw członkowskich (zob. uwaga do pkt 78 poniżej).

78

Zgodnie ze stanem na październik 2018 r. zatwierdzone platformy inwestycyjne obejmują 14 państw członkowskich i szeroki zakres sektorów, w tym sektor cyfrowy, sektor ochrony środowiska, sektor transportu i sektor energetyczny, ze szczególnym uwzględnieniem małych i średnich przedsiębiorstw oraz spółek o średniej kapitalizacji.

Wnioski I Zalecenia

80

W trakcie pierwszych trzech lat wdrażania EFIS fundusz stanowił skuteczne wsparcie na rzecz inwestycji i tworzenia miejsc pracy w UE. Do dnia 17 lipca 2018 r. EFIS pomógł uruchomić inwestycje o wartości 334,8 mld EUR we wszystkich państwach członkowskich. Dwie trzecie uruchomionej kwoty wynoszącej 334,8 mld EUR pochodzi ze środków prywatnych, co oznacza, że EFIS osiągnął również cel polegający na uruchomieniu inwestycji prywatnych. Ponadto oczekuje się, że z finansowania wspieranego w ramach EFIS skorzysta około 697 000 MŚP. Departament ekonomiczny EBI oraz Wspólne Centrum Badawcze (JRC) Komisji szacują, że dzięki operacjom EFIS wsparto już ponad 750 000 miejsc pracy, przy czym do 2020 r. liczba ta powinna wzrosnąć do 1,4 mln miejsc pracy w porównaniu z poziomem bazowym. W związku z sukcesem EFIS przedłużono okres jego obowiązywania do końca 2020 r., przy założeniu, że poziom dodatkowych inwestycji do tego czasu ma wynieść 500 mld EUR.

81

Komisja i EBI są zdania, że w wyniku wprowadzenia EFIS większość pozostałych instrumentów finansowych została w rzeczywistości wzmocniona, a nie zastąpiona. Ponadto zmieniono ukierunkowanie niektórych obowiązujących instrumentów finansowych, aby ograniczyć niektóre zaobserwowane przypadki pokrywania się ich zakresu z zakresem EFIS.

Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 33.

Zalecenie 1 – Promowanie uzasadnionego wykorzystania produktów EBI o podwyższonym ryzyku w ramach EFIS

Jako instytucja odpowiedzialna za wykonanie EFIS EBI przyjmuje to zalecenie.

Zalecenie 2 – Propagowanie komplementarności między unijnymi instrumentami finansowymi i gwarancja z budżetu UE

Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już zostało wdrożone w ramach wniosków ustawodawczych dotyczących WRF na okres po roku 2020. W szczególności Komisja zaproponowała usprawnienie i udoskonalenie centralnie zarządzanych unijnych instrumentów wsparcia inwestycyjnego. Proponuje się, aby – celem zapewnienia komplementarności – wszystkie instrumenty wsparcia inwestycyjnego w dziedzinie unijnej polityki wewnętrznej były wdrażane w ramach jednego Programu InvestEU w podziale na cztery odrębne obszary polityki. W ten sposób zwiększono by poziom komplementarności między poszczególnymi instrumentami inwestycyjnymi UE dzięki unikaniu dublowania i pokrywania się finansowania.

Zalecenie 3 – Usprawnienie oceny kwestii, czy potencjalne projekty EFIS mogły być finansowane z innych źródeł

Jako instytucja odpowiedzialna za wykonanie EFIS EBI przyjmuje to zalecenie i uznaje, że już je wdrożyła w odniesieniu do EFIS 2.0.

Zgodnie z wytycznymi inwestycyjnymi EBI jest zdania, że – opracowując nowe produkty w ramach EFIS – uwzględnił tę kwestię w celu oferowania szeregu produktów dostosowanych do potrzeb rynkowych, zachęcając jednocześnie do prywatnych inwestycji w projekty, jednak nie wypierając przy tym finansowania prywatno-rynkowego. Na poziomie operacji po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie EFIS 2.0 EBI uwzględnił już jakościową ocenę dodatkowości, w tym niedoskonałości rynku lub sytuacji, w których poziom inwestycji jest niższy od optymalnego (z uwzględnieniem dostępności uzupełniających i alternatywnych źródeł finansowania oraz warunków, na jakich takie finansowanie jest przyznawane). EBI przedstawia tę ocenę zgodnie z zaostrzonymi wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie EFIS we wnioskach przedstawianych komitetowi inwestycyjnemu. EBI przypomina, że analiza wypierania pozostałych źródeł finansowania musiałaby przedstawiać prawdziwy scenariusz alternatywny. Ze względu na fragmentację finansową wykazanie takiego scenariusza alternatywnego jest praktycznie niemożliwe.

87

W metodykach dotyczących obliczania mnożnika EFIS przewiduje się eliminowanie wszelkich przypadków podwójnego zliczenia zaraz po ich wykryciu, a na etapie zatwierdzania uwzględnia się wyłącznie uruchomione inwestycje dodatkowe. W przypadkach poddanych przeglądowi przez Trybunał Obrachunkowy EBI potwierdza, że zgodnie ze stosowaną przez siebie metodyką dokonał korekty wyniku z uwzględnieniem podwójnego zliczenia natychmiast po tym, jak informacje te zostały udostępnione. Uruchomione inwestycje odzwierciedlają najlepsze szacunki oczekiwanych inwestycji w gospodarce realnej, z uwzględnieniem korekty faktycznych kwot po zakończeniu projektu. W związku z tym z definicji uruchomione inwestycje oszacowane ex ante oznaczają szacunki w momencie zatwierdzenia, a nie przeszacowanie lub niedoszacowanie.

W nowym rozporządzeniu finansowym (UE 2018/1046) zdefiniowano i wyjaśniono zarówno pojęcie „efektu dźwigni”, jak i „efektu mnożnikowego”.

Zalecenie 4 – Lepsze szacowanie uruchomionych inwestycji

Komisja przyjmuje zalecenie 4 a).

  1. W odniesieniu do wszystkich instrumentów wsparcia inwestycyjnego na kolejne WRF Komisja zaproponowała spójny zestaw wskaźników zapewniających pomiar oczekiwanych rezultatów zgodnie z rozporządzeniem finansowym. Musi istnieć możliwość dalszego stosowania metodyki, z jednoczesnym uwzględnieniem kosztów ponoszonych przez beneficjentów końcowych, pośredników finansowych, partnerów wykonawczych i Komisję oraz ich obciążenia administracyjnego.
  2. Komisja i EBI przyjmują zalecenie 4 b) i uznają, że zostało ono wykonane w następstwie kontroli Trybunału Obrachunkowego.

W tej kwestii w październiku 2018 r. rada kierownicza EFIS zatwierdziła już zaktualizowaną metodykę EBI dotyczącą obliczania mnożnika EFIS. Ponadto metodyka EFI dotycząca obliczania mnożnika EFIS została zaktualizowana w marcu 2018 r. Metodyki te stosuje się na etapie zatwierdzania, zapewniając, aby na konto realizacji poziomu docelowego EFIS zaliczano wyłącznie uruchomione inwestycje dodatkowe. W obu już zatwierdzonych aktualizacjach wyjaśnia się pojęcie szacunkowej, uruchomionej inwestycji dodatkowej kwalifikowalnej w ramach EFIS, w szczególności w odniesieniu do późniejszego finansowania w ramach EFIS i wspólnych inwestycji.

88

Koncentracji geograficznej nie można obliczać wyłącznie w oparciu o wielkość podpisanych operacji finansowania w każdym państwie członkowskim. Analizując koncentrację geograficzną, należy uwzględnić wielkość gospodarki i liczbę ludności poszczególnych państw członkowskich.

Komisja uznaje znaczenie dywersyfikacji geograficznej EFIS. W tym zakresie Komisja i EBI wprowadzają szereg środków w celu poprawy rozkładu geograficznego. Takie środki obejmują: wzmocnioną współpracę z krajowymi bankami prorozwojowymi, w tym przez tworzenie platform inwestycyjnych i modeli wzmocnionej współpracy (np. platforma Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego i krajowych instytucji prorozwojowych dotycząca kapitału własnego) oraz lepiej ukierunkowane lokalne działania informacyjne, w szczególności za pośrednictwem Centrum Doradztwa.

Zalecenie 5 – Poprawa rozkładu geograficznego inwestycji wspieranych z EFIS

Komisja i EBI przyjmują to zalecenie.

Glosariusz

Dług podporządkowany – Oznacza pożyczkę lub papier wartościowy znajdujące się niżej niż inne pożyczki lub papiery wartościowe w hierarchii zaspokajania roszczeń do aktywów lub dochodów. Określa się go również mianem pożyczki podporządkowanej lub długu podrzędnego. W razie upadłości pożyczkobiorcy wierzyciele posiadający dług podporządkowany zostaną spłaceni dopiero po tym, jak w pełni zostaną spłaceni właściciele długu uprzywilejowanego.

Działalność specjalna – EBI określa tym mianem swoje operacje finansowania obarczone większym ryzykiem. Działalność specjalna obejmuje operacje dłużne o oczekiwanej stracie przekraczającej 2% oraz wszelkie operacje o charakterze kapitałowym.

InnovFin – Instrument finansowy w ramach programu „Horyzont 2020”, który ma na celu zapewnienie innowacyjnym przedsiębiorstwom i innym innowacyjnym podmiotom w Europie łatwiejszego i sprawniejszego dostępu do finansowania. Jest on wdrażany przez grupę EBI i obejmuje instrument gwarancji na rzecz MŚP („InnovFin SMEG”), instrument kapitałowy („InnovFin Equity” lub inaczej IFE) oraz bezpośrednie operacje realizowane przez EBI („InnovFin EIB”).

Instrument „Łącząc Europę” – Unijny instrument finansowania ukierunkowany na inwestycje w infrastrukturę oraz transeuropejskie sieci w dziedzinie transportu, energii i usług cyfrowych. Instrument ustanowiono rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiającym instrument „Łącząc Europę”, zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylającym rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010 (Dz.U. L 348 z 20.12.2013, s. 129).

Klasyfikacja pożyczek – EBI stosuje system klasyfikacji pożyczek na potrzeby wewnętrznej oceny ryzyka kredytowego w ramach swojej działalności pożyczkowej. System ten jest istotną częścią procesu oceny i monitorowania pożyczek. Wykorzystuje się go również jako punkt odniesienia przy wycenie ryzyka kredytowego.

Krajowe banki i instytucje prorozwojowe – Podmioty prawne, które prowadzą działalność finansową na zasadzie profesjonalnej i którym państwo członkowskie lub organ państwa członkowskiego – na szczeblu centralnym, regionalnym lub lokalnym – powierza prowadzenie działalności rozwojowej lub promocyjnej.

Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) – Pojęcie to odnosi się do mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw zgodnie z definicją zawartą w art. 2 załącznika do zalecenia Komisji 2003/361/WE.

Małe spółki o średniej kapitalizacji – Termin ten oznacza podmioty zatrudniające nie więcej niż 499 pracowników, niebędące MŚP (zgodnie z art. 2 rozporządzenia w sprawie EFIS). Spółki o średniej kapitalizacji natomiast mogą zatrudniać do 3 000 pracowników.

Obszar infrastruktury i innowacji – EFIS udzielał gwarancji na operacje, w ramach których zapewniano wsparcie na rzecz inwestycji w obszarze infrastruktury i innowacji. Operacje te są realizowane przez EBI. Na obszar infrastruktury i innowacji składają się portfel dłużny i portfel operacji o charakterze kapitałowym.

Obszar małych i średnich przedsiębiorstw (obszar MŚP) – Objęte gwarancjami EFIS operacje mające na celu poprawę dostępu MŚP oraz spółek o średniej kapitalizacji do finansowania, realizowane w ramach EFI. Na obszar MŚP składają się portfel dłużny i portfel operacji o charakterze kapitałowym.

Platformy inwestycyjne – Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie EFIS oznaczają one działania, które:

  1. obejmują spółkę celową (fundusz private equity, fundusz inwestycji infrastrukturalnych lub inny rodzaj spółki celowej), uzgodnienia umowne dotyczące podziału ryzyka lub inne systematyczne uzgodnienia dotyczące współfinansowania zawarte z krajowymi bankami lub instytucjami prorozwojowymi;
  2. zapewniają wsparcie kilku projektom, w tym projektom infrastrukturalnym;
  3. zakładają udział podmiotów publicznych (krajowych banków lub instytucji prorozwojowych, międzynarodowych instytucji finansowych lub instytucji zarządzających) lub obejmują wkłady wnoszone ze środków publicznych.

Podpisanie – Termin ten oznacza podpisanie umowy finansowej przez EBI.

Rozporządzenie finansowe (obowiązujące w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 lipca 2018 r.) – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1), uchylone rozporządzeniem (UE, Euratom) 2018/1046.

Rozporządzenie w sprawie EFIS (zwane również „rozporządzeniem w sprawie EFIS 1.0”) – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1017 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego i Europejskiego Portalu Projektów Inwestycyjnych oraz zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013 – Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (Dz.U. L 169 z 1.7.2015, s. 1).

Rozporządzenie w sprawie EFIS 2.0 – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2396 z dnia 13 grudnia 2017 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1316/2013 oraz (UE) 2015/1017 w odniesieniu do przedłużenia okresu obowiązywania Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych oraz wprowadzenia usprawnień technicznych dla tego Funduszu i Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego (Dz.U. L 345 z 27.12.2017, s. 34).

Rozporządzenie w sprawie programu „Horyzont 2020” – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1291/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające „Horyzont 2020” – program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020) oraz uchylające decyzję nr 1982/2006/WE (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 104).

Wieloletnie ramy finansowe (WRF) – Siedmioletni plan wydatkowania środków, który przekłada priorytety polityki UE na wymiar finansowy. Okres obowiązywania obecnych WRF rozpoczął się w 2014 r. i zakończy w 2020 r.

Zmieniona umowa w sprawie EFIS – Umowa zawarta dnia 21 lipca 2016 r. między Unią Europejską a Europejskim Bankiem Inwestycyjnym zmieniająca i konsolidująca umowę z dnia 22 lipca 2015 r. w sprawie zarządzania Europejskim Funduszem na rzecz Inwestycji Strategicznych oraz w sprawie udzielenia gwarancji UE.

Przypisy

1 COM(2014) 903 final z 16.11.2014.

2 https://ec.europa.eu/commission/publications/why-eu-needs-investment-plan_en.

3 Art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1017 (Dz.U. L 169 z 1.7.2015, s. 1) (rozporządzenie w sprawie EFIS).

4 Motyw 31 rozporządzenia w sprawie EFIS; operacyjny plan działania grupy EBI na lata 2015–2017, wstęp i s. 10; operacyjny plan działania grupy EBI na lata 2016–2018, s. 8.

5 Operacje o charakterze dłużnym obejmują głównie pożyczki standardowe, gwarancje i kontrgwarancje. Operacje o charakterze kapitałowym obejmują bezpośrednie i pośrednie udziały kapitałowe i quasi-kapitałowe oraz pożyczki podporządkowane.

6 Strategiczne wytyczne EFIS z dnia 15 grudnia 2015 r. ( http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_efsi_strategic_orientation_en.pdf).

7 COM(2015) 361 final z 22.7.2015.

8 Art. 5 rozporządzenia w sprawie EFIS.

9 Początkowy okres inwestycyjny, w którym gwarancja UE może zostać udzielona na potrzeby wsparcia operacji w zakresie finansowania i inwestycji objętych rozporządzeniem w sprawie EFIS, trwa do 5 lipca 2019 r. (w odniesieniu do kwot zatwierdzonych) oraz 30 czerwca 2020 r. (w odniesieniu do kwot podpisanych). Został on przedłużony odpowiednio do 31 grudnia 2020 r. i 31 grudnia 2022 r.

10 Motyw 8 rozporządzenia w sprawie EFIS.

11 Motyw 13 rozporządzenia w sprawie EFIS.

12 Platforma otwartych danych (https://cohesiondata.ec.europa.eu/dataset/ESIF-2014-2020-categorisation-ERDF-ESF-CF/9fpg-67a4), stan na 22.5.2017.

13 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2396 (Dz.U. L 345 z 27.12.2017, s. 34) (rozporządzenie w sprawie EFIS 2.0).

14 Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Program InvestEU (COM(2018) 439 final z 6.6.2018).

15 Sprawozdanie specjalne nr 20/2017 pt. „Instrumenty gwarancji kredytowych finansowane przez UE – rezultaty są pozytywne, konieczne jest jednak lepsze ukierunkowanie na beneficjentów i skoordynowanie z systemami krajowymi” (http://eca.europa.eu).

16 Ocena Europejskiego Funduszu na Rzecz Inwestycji Strategicznych, EBI (ocena działalności), czerwiec 2018 r.

17 Art. 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie EFIS oraz pkt 2 załącznika II do tego rozporządzenia.

18 Motyw 34 rozporządzenia w sprawie EFIS.

19 Operacyjny plan działania EBI na lata 2015–2017, wstęp, s. 11 i 12. Poziomy docelowe podpisanych kwot określone w operacyjnym planie działania EBI dopuszczają dziesięcioprocentowe odchylenie w górę lub w dół.

20 Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie łącznych podpisanych kwot oraz kwot podpisanych w ramach działalności specjalnej zgłoszonych w sprawozdaniach finansowych EBI za lata 2015, 2016 oraz 2017.

21 Sprawozdania operacyjne EFIS dotyczące obszarów MŚP oraz infrastruktury i innowacji zgodnie ze stanem na 31 grudnia 2017 r.

22 Sekcja 2 załącznika II do rozporządzenia w sprawie EFIS.

23 Strategiczne wytyczne EFIS zaktualizowane w czerwcu 2017 r.

24 Sekcja 3.2 zasad mających zastosowanie do prowadzenia operacji z platformami inwestycyjnymi i krajowymi bankami i instytucjami prorozwojowymi, SB/10/2016.

25 Pojęcie podporządkowania w tym kontekście oznacza udzielanie pożyczek na warunkach, które są mniej korzystne dla pożyczkodawcy (w tej sytuacji EBI) niż w przypadku innych form wsparcia, np. ze względu na dłuższy okres spłaty, porządek spłaty zobowiązań, dostęp do zabezpieczenia, a także uszeregowanie w hierarchii spłat w razie upadłości oraz przydzielanie ewentualnych strat.

26 Papiery wartościowe zabezpieczone aktywami stanowią klasę instrumentów inwestycyjnych, w których przepływy gotówkowe są zabezpieczone pulą aktywów. Typ mezzanine oznacza, że stanowią one część puli aktywów podporządkowanych wyłącznie długowi uprzywilejowanemu.

27 Instrumenty podziału ryzyka klasyfikuje się jako powiązane (EBI lub pośrednik finansowy wybierają pożyczki w oparciu o wstępnie określone kryteria) lub rozdzielne (EBI bierze na siebie ryzyko w odniesieniu do zestawu wstępnie zatwierdzonych, już udzielonych pożyczek, a pośrednicy finansowi zobowiązują się jednocześnie do stworzenia nowego portfela kwalifikowalnych pożyczek).

28 1,4 mld euro w ramach instrumentów rozdzielnych, głównie w odniesieniu do portfela MŚP i spółek o średniej kapitalizacji, 0,5 mld euro w ramach instrumentów powiązanych z pełnym delegowaniem zadań i 1 mld euro w ramach instrumentów powiązanych z częściowym delegowaniem zadań.

29 HBOR Risk-Sharing for MidCaps & Other priorities – gwarancja rozdzielna; CDC France Efficacite Energetique Logement Social (platforma inwestycyjna) – finansowana pożyczka powiązana oparta na podziale ryzyka z pełnym delegowaniem zadań; KFW MidCap Investment Platform (platforma inwestycyjna) – gwarancja powiązana oparta na podziale ryzyka z pełnym delegowaniem zadań; AFD French Overseas Territories Economic Development (platforma inwestycyjna) – gwarancja powiązana oparta na podziale ryzyka z częściowym delegowaniem zadań.

30 Europejskie Stowarzyszenie Banków Publicznych, „Position paper on the extension of the Investment Plan for Europe” [Dokument przedstawiający stanowisko w sprawie przedłużenia planu inwestycyjnego dla Europy], listopad 2016 r.; Europejskie Stowarzyszenie Inwestorów Długoterminowych, „Investment Plan for Europe – Experience of National Promotional Banks and Institutions and possible improvements” [Plan inwestycyjny dla Europy – doświadczenia krajowych banków i instytucji prorozwojowych oraz możliwe usprawnienia], listopad 2016 r.

31 Sekcja 3 załącznika II do rozporządzenia w sprawie EFIS.

32 Zob. dokument pt. „The InvestEU programme – legal texts and factsheets” [Program InvestEU – teksty prawne i arkusze danych], https://ec.europa.eu/commission/publications/investeu-programme_en.

33 ICF, sprawozdanie końcowe pt. „Independent Evaluation of the EFSI Regulation” [Niezależna ocena rozporządzenia w sprawie EFIS], czerwiec 2018 r., s. 82–83.

34 Zgodnie z art. 6 rozporządzenia w sprawie EFIS projekty wspierane z EFIS powinny: (i) być gospodarczo rentowne i technicznie wykonalne; (ii) być spójne ze strategiami politycznymi Unii; (iii) zapewniać dodatkowość; (iv) w miarę możliwości maksymalizować uruchomienie kapitału sektora prywatnego; (v) przyczyniać się do osiągnięcia ogólnych celów określonych w art. 9 ust. 2 rozporządzenia; (vi) obejmować kwalifikujące się podmioty, rodzaje projektów i instrumenty finansowe lub produkty; (vii) zapewniać finansowanie nowych działań.

35 Art. 5 rozporządzenia w sprawie EFIS.

36 Formularz wniosku o udzielenie gwarancji EFIS i tablica wyników EFIS.

37 Wyniki badania EBI wskazują, że „ok. 33% operacji w obszarze infrastruktury i innowacji mogłoby zostać zrealizowanych bez zmian i w tych samych terminach bez udziału EBI w formie wsparcia EFIS” (Dział Oceny EBI, „Evaluation of the European Fund for Strategic Investments” [Ocena Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych], s. 57).

38 National Infrastructure Commission, „Review of the UK Infrastructure Financing Market – Final report” [Przegląd rynku finansowania projektów infrastrukturalnych w Zjednoczonym Królestwie – sprawozdanie końcowe], CEPA, 10.2.2017, s. 34.

39 Motyw 8 rozporządzenia w sprawie EFIS.

40 W umowie w sprawie EFIS oraz w metodyce EFIS dotyczącej kluczowych wskaźników wykonania i monitorowania KWW 3 zdefiniowano następująco:

(i) w obszarze infrastruktury i innowacji odpowiada on wartości dodatkowych inwestycji kwalifikujących się w ramach EFIS (publicznych lub prywatnych, z uwzględnieniem finansowania uruchomionego za pośrednictwem EFI w ramach EFIS) w gospodarce realnej;

(ii) w obszarze MŚP odpowiada on maksymalnej kwocie finansowania udostępnionej odbiorcom końcowym, pomnożonej przez 1,4.

41 Sprawozdanie operacyjne EFIS na koniec roku zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r.

42 Art. 6 ust. 1 lit. d) rozporządzenia w sprawie EFIS.

43 Sprawozdanie operacyjne EFIS na koniec roku zgodnie ze stanem na 30 czerwca 2018 r.

44 Grupa EBI dokonuje obliczeń w oparciu o metodykę obliczania mnożnika zatwierdzoną przez radę kierowniczą EFIS: metodyka EBI dotycząca obliczania mnożnika EFIS z października 2015 r. oraz metodyka EFI dotycząca obliczania mnożnika EFIS z grudnia 2015 r., zaktualizowana w marcu 2018 r. Choć obie metodyki określono w odrębnych dokumentach dotyczących dwóch osobnych obszarów EFIS (tj. obszaru infrastruktury i innowacji oraz obszaru MŚP), to jednak stosuje się w nich podobne zasady.

45 Wartość kosztów projektu kwalifikujących się w ramach EFIS ustala się, odejmując od łącznych kosztów inwestycyjnych projektu niekwalifikowalne elementy, takie jak koszty gruntów lub opłaty z tytułu zarządzania, oraz koszty finansowane z innych unijnych źródeł.

46 Fundusz funduszy to strategia inwestycyjna, w ramach której fundusz inwestuje w inne rodzaje funduszy.

47 Metodyka EBI dotycząca obliczania mnożnika EFIS z października 2015 r.

48 Fundusz funduszy jest tym samym, o którym mowa w pkt 56.

49 Kwotę tę obliczono w następujący sposób: fundusze docelowe * 84% (korekta na uwzględnienie opłat z tytułu zarządzania) * 2,54 * 90% (przy założeniu odsetka inwestycji poza UE na poziomie 10%).

50 Kwotę tę obliczono w następujący sposób: faktyczna wielkość funduszy * 75% (korekta na uwzględnienie opłat z tytułu zarządzania) * 2,5.

51 Zalecenie 3 w sprawozdaniu specjalnym Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 19/2016 pt. „Wykonywanie budżetu UE za pośrednictwem instrumentów finansowych – wnioski na przyszłość z okresu programowania 2007–2013”.

52 Zgodnie z art. 140 ust. 8 rozporządzenia finansowego w odniesieniu do każdego instrumentu finansowego Komisja powinna przedstawić informacje na temat efektu dźwigni (zwanego w tym uchylonym rozporządzeniu finansowym również efektem mnożnikowym). Art. 223 zasad stosowania rozporządzenia finansowego stanowi, że ten efekt dźwigni jest „równy kwocie środków finansowych dla kwalifikujących się odbiorców końcowych podzielonej przez kwotę wkładu Unii”.

53 Przykładowo w ramach działania InnovFin polegającego na świadczeniu usług pożyczkowych na działalność badawczą i innowacje w programie „Horyzont 2020” docelowy efekt dźwigni jest 9-krotny, docelowy efekt mnożnikowy natomiast – 18-krotny. (Źródło: projekt budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2019, dokument roboczy, część X, COM(2018) 600, maj 2018 r., s. 30).

54 Operacja, w ramach której EBI udziela pożyczki lokalnym bankom lub innym pośrednikom finansowym, którzy następnie zapewniają dodatkowe pożyczki beneficjentom końcowym.

55 Sekcja 8 załącznika II do rozporządzenia w sprawie EFIS.

56 Strategiczne wytyczne EFIS z dnia 15 grudnia 2015 r.

57 O udziale wynoszącym odpowiednio 9%, 5% i 3%.

58 Francja (18% – 6,2 mld euro), Włochy (17% – 6 mld euro) oraz Hiszpania (12% – 4,3 mld euro).

59 EBI, „Evaluation of the functioning of the European Fund of Strategic Investments (EFSI)” [Ocena działalności Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)], wrzesień 2016 r., sekcja 2.2, s. 6 i 7; Ernst & Young, „Ad-hoc audit of the application of the Regulation 2015/1017” [Doraźna ocena stosowania rozporządzenia (UE) 2015/1017], 14 listopada 2016 r.

60 Dokument pt. „Independent Evaluation of the EFSI Regulation” [Niezależna ocena rozporządzenia w sprawie EFIS], czerwiec 2018 r., s. 11.

61 Tematyczna platforma inwestycyjna EFIS na rzecz włoskich MŚP (której przyznano 112,5 mln euro wsparcia EFIS w obszarze MŚP za pośrednictwem instrumentu gwarancji kredytowych COSME); tematyczna platforma inwestycyjna EFIS o nazwie ITAtech na rzecz transferu technologii we Włoszech (której przyznano współfinansowanie inwestycji w wymiarze 50% lub do 100 mln euro z instrumentu kapitałowego EFI, głównie z zasobów podobszaru 2 produktu kapitałowego w obszarze MŚP); oraz inicjatywa EFI i krajowych instytucji prorozwojowych w zakresie sekurytyzacji (platforma współpracy i podziału ryzyka łącząca EFI i kilka krajowych banków lub instytucji prorozwojowych w kontekście nowego instrumentu sekurytyzacji planowanego w ramach obszaru MŚP EFIS).

62 29 operacji EFIS w obszarze infrastruktury i innowacji, cztery globalne zezwolenia i dwie umowy o współfinansowanie z udziałem Cassa Depositi e Prestiti.

63 Platformy te obejmują finansowanie EFIS w kwocie 2,65 mld euro, stanowiące 10% łącznego podpisanego finansowania EFIS w obszarze infrastruktury i innowacji.

Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 4.7.2017
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) 18.10.2018
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego 8.1.2019
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach 24.1.2019

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę V – Finansowanie Unii i administracja, której przewodniczy członek Trybunału Lazaros S. Lazarou. Kontrolą kierował członek Trybunału Leo Brincat, a w działania kontrolne zaangażowani byli ponadto: Romuald Kayibanda, szef gabinetu; Annette Farrugia, attaché; Ralph Otte, kierownik; Gabriela-Elena Deica, koordynator zadania; Martin Puc, koordynator zadania, a także kontrolerzy: James McQuade, Mariya Zhekova, Mircea-Cristian Martinescu i Felipe Andres Miguelez. Wsparcie językowe zapewnił Michael Pyper.

Od lewej: Romuald Kayibanda, James McQuade, Gabriela-Elena Deica, Annette Farrugia, Leo Brincat, Martin Puc, Valérie Tempez-Erasmi.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF ISBN 978-92-847-1686-9 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/3941 QJ-AB-19-001-PL-N
HTML ISBN 978-92-847-1706-4 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/759618 QJ-AB-19-001-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

  • dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
  • dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
  • drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.