Naknadni pregled zakonodaje EU: sistem je dobro uveljavljen, vendar ni popoln

Povzetek

O naknadnem pregledu zakonodaje in boljšem pravnem urejanju

I

Naknadni pregled zakonodaje je ključni del politike Komisije za boljše pravno urejanje. Njegov namen je olajšati doseganje ciljev javnih politik s čim manjšimi stroški in izboljšati dodano vrednost posredovanj EU. Komisija je leta 2015 svojo politiko boljšega pravnega urejanja okrepila z agendo za boljše pravno urejanje.

Kako je Sodišče opravilo revizijo

II

Sodišče je s to revizijo ocenilo, ali se je sistem EU za naknadni pregled zakonodaje ustrezno načrtoval, izvajal, upravljal in ali se je njegova kakovost ustrezno kontrolirala ter ali je s tem uspešno prispeval k ciklusu boljšega pravnega urejanja.

III

Revizija je zajela naknadne preglede zakonodaje, ki so jih med letoma 2013 in 2016 opravili štirje generalni direktorati Komisije, ter vso zakonodajo in predhodne ocene učinka, ki so v pristojnosti teh generalnih direktoratov in so bili sprejeti med letoma 2014 in 2016.

Kaj je Sodišče ugotovilo

IV

Sodišče je na splošno ugotovilo, da je sistem za naknadne preglede, ki ga Komisija trenutno uporablja, primerljiv s položajem v večini držav članic. Natančneje, kar zadeva vrednotenja, je Komisija zasnovala sistem, ki se kot celota dobro upravlja, njegova kakovost pa se kontrolira, kar uspešno prispeva k ciklusu boljšega pravnega urejanja. Toda pri pregledih, ki niso vrednotenja, je Sodišče odkrilo slabosti.

V

Ugotovilo je, da se klavzule o pregledu in v manjšem obsegu tudi klavzule o spremljanju v zakonodaji EU pogosto uporabljajo. Toda ker ni skupnih medinstitucionalnih opredelitev in smernic za pripravo, njihova vsebina in s tem tudi njihovi pričakovani izložki niso vedno jasni.

VI

Medtem ko se vrednotenja na splošno opravljajo v skladu z zakonskimi zahtevami in dobrimi praksami, pa to pri drugih pregledih, za katere se smernice za boljše pravno urejanje do leta 2017 niso uporabljale, običajno ni tako. Sodišče je odkrilo pomanjkljivosti tudi pri predstavitvi uporabljene metodologije in pri navedbi omejitev pri podatkih, kadar je to primerno.

VII

Ugotovilo je tudi, da so naknadni pregledi javno razpoložljivi in dostopni ter da večinoma zagotavljajo jasne zaključke in navajajo korake, ki jih je treba v prihodnosti sprejeti. Komisija je svoja poročila o opravljenih naknadnih pregledih sistematično posredovala sozakonodajalcema – Evropskemu parlamentu in Svetu, vendar se slednja nanje redko neposredno odzoveta. Poleg tega Komisija naknadnih pregledov ne uporablja vedno pri pripravi predhodnih ocen učinka. Medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo o boljši pripravi zakonodaje, ki vsebuje določbo o pregledu obstoječe zakonodaje, ni zavezujoč.

VIII

Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da utemeljitev programa ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT) ni jasna, prav tako pa niso jasna merila, na podlagi katerih posamezne pobude dobijo oznako REFIT. Glede na to, da smernice predstavljajo REFIT kot poseben program, to postavlja pod vprašaj njegovo sedanjo naravo in dodano vrednost.

Kaj Sodišče priporoča

IX

Na podlagi teh ugotovitev Sodišče izreka več priporočil Komisiji in eno Odboru za regulativni nadzor.

Uvod

Naknadne revizije zakonodaje so bistven del zakonodajnega ciklusa

01

Naknadni pregled zakonodaje je eden ključnih delov politike Komisije za boljše pravno urejanje, katere namen je olajšati doseganje odločitev javnih politik in povečati dodano vrednost posredovanj EU. Naknadni pregled lahko pomeni zadnjo fazo zakonodajnega ciklusa, ki omogoča retrospektivni pregled stanja enega ali vseh vidikov regulativnega posredovanja EU v okviru enega ali več zakonodajnih aktov. Pomeni lahko tudi začetno točko za razumevanje učinkov, pomanjkljivosti in prednosti sprejete politike ali uredbe, ki zagotavlja povratne informacije za zasnovo novih uredb ali sprememb obstoječih. Naknadne preglede je treba obravnavati v okviru uspešnega ciklusa izboljšanih postopkov in izidov na vsaki stopnji zakonodajnega postopka, pri čemer eden izboljšuje kakovost drugega (glej sliko 1).

Vse večji pomen naknadnih pregledov

02

Na institucionalni ravni EU lahko koncept boljšega pravnega urejanja zasledimo že leta 2001 na zasedanjih Evropskega sveta v Göteborgu in Laeknu. Sedanja agenda EU za boljše pravno urejanje¹, ki je pobuda Junckerjeve Komisije, je bila objavljena leta 2015 skupaj z več drugimi pobudami. Spremljale so jo smernice, vključno z zbirko orodij, ki so bile pregledane v sredini leta 2017.²

03

Evropska komisija je v zadnjih dveh desetletjih že večkrat potrdila pomen pravilno opravljenega vrednotenja za kakovost zakonodaje.³ S prizadevanji za boljšo zakonodajo namerava Komisije povečati dodano vrednost posredovanj EU v skladu z načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti. Časovni načrt glavnih zadevnih pobud je prikazan na sliki 2⁴.

04

V zadnjih letih se je na tem področju veliko spremenilo. Komisija se je leta 2013 zavezala, da bo delovala po načelu „najprej ovrednotiti”, kar pomeni, da se obstoječa zakonodaja ovrednoti, preden se pripravijo ocene učinka v zvezi z novimi zakonodajnimi predlogi. Isto leto je potrdila, da so še vedno potrebna znatna prizadevanja za zagotovitev, da dejavnosti Komisije v zvezi z naknadnimi pregledi lahko pravočasno in ustrezno prispevajo k postopku odločanja.⁵ Medinstitucionalni sporazum iz leta 2016⁶ je poudaril pomen vrednotenja, saj svoje stranke zavezuje k določitvi zahtev spremljanja in poročanja ter vrednotenja v okviru zakonodaje, kadar je to ustrezno, in k sistematičnemu vključevanju klavzul o pregledu v zakonodajo.

Naknadni pregledi zakonodaje – številne opredelitve

05

Komisija za opredelitev naknadnega pregleda zakonodaje uporablja veliko različnih pojmov. V okviru te revizije je naknadni pregled zakonodaje (v nadaljnjem besedilu naknadni pregled) opredeljen kot orodje politike, na podlagi katerega se pripravi dokument ali sklop dokumentov, ki predstavljajo retrospektivni pregled stanja enega ali vseh vidikov regulativnega posredovanja EU (v okviru enega ali več zakonodajnih aktov), z evalvacijskimi elementi ali brez njih. Pojem „naknadni pregled” tako zajema naknadne dokumente, ki jih pripravi Komisija in so lahko: vrednotenje, pregled, preverjanje ustreznosti in poročilo kakršne koli vrste (poročilo o prenosu zakonodaje, poročilo o izvajanju, poročilo o uporabi itd.).⁷

06

Med zgoraj navedenimi pojmi je Komisija opredelila pojma vrednotenje: „na dokazih temelječa presoja o tem, v kakšnem obsegu je bilo posredovanje uspešno in učinkovito, ustrezno glede na potrebe in cilje, usklajeno notranje in tudi z drugimi posredovanji v okviru politik EU ter v kakšnem obsegu je doseglo dodano vrednost EU⁸“ in preverjanje ustreznosti: „celovito vrednotenje področja, s katerim se običajno oceni, kako je več povezanih zakonodajnih aktov prispevalo k doseganju ciljev politike (ali nanje kako drugače vplivalo)“⁹.

Program REFIT

07

Pomen namena in prizadevanj Komisije na področju naknadnih pregledov v zadnjih nekaj letih bi bilo treba upoštevati tudi v širšem okviru njenih prizadevanj za izboljšanje upravljanja obstoječe zakonodaje EU. Ta osredotočenost je okrepila pomen nenehnega zagotavljanja visoke kakovosti izložkov v okviru vseh različnih oblik dejavnosti naknadnega pregleda.

08

V tem okviru je Komisija leta 2012 začela izvajati program ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT), katerega namen je zagotoviti, da zakonodaja EU „ustreza svojemu namenu”. Glede na sporočilo Komisije, s katerim je bil program vzpostavljen¹⁰, je njegov namen zagotoviti, da so koristi zakonodaje EU dosežene s čim manjšimi stroški za deležnike, državljane ter javne uprave ter po možnosti z nižjimi regulativnimi stroški, ne da bi to vplivalo na cilje politike, ki se skušajo z zadevno pobudo doseči.

Mednarodna uvrstitev in predhodna ocena Sodišča

09

EU uporablja sistem za naknadni pregled zakonodaje, zato je na tem področju naprednejša od večine držav članic.

10

OECD je leta 2015 ta sistem EU uvrstila na peto mesto¹¹ med članicami OECD na podlagi sestavljenega indeksa, ki zajema metodologijo, preglednosti, kontrolo kakovosti in sistematično uporabo naknadnih pregledov.¹²

11

Poleg tega kakovost sistema v mednarodnem okviru potrjuje tudi raziskava o sistemih 32 držav za naknadni pregled (28 držav članic in štiri druge države, ki so po mnenju OECD med najboljšimi v razredu), ki jo je naročilo Sodišče. Rezultati raziskave kažejo, da je med 32 državami le 14 takih, katerih sistem za naknadni pregled zakonodaje sestavljajo jasne institucionalne odgovornosti in smernice. Od teh 14 držav jih je 11 držav članic EU.

12

V posebnem poročilu o oceni učinka v institucijah EU, objavljenem leta 2010¹³, je Sodišče ugotovilo, da je uporaba naknadnih vrednotenj še vedno slabost, saj „[se ta niso izvajala] sistematično na vseh področjih zakonodaje”. S to revizijo Sodišče skuša zagotoviti relevantne in nepristranske informacije o sedanjem sistemu EU za naknadni pregled zakonodaje.

Obseg in cilji revizije

13

Sodišče je s to revizijo ocenilo, ali se je sistem EU za naknadni pregled zakonodaje ustrezno načrtoval, izvajal in ali se je njegova kakovost ustrezno kontrolirala ter ali je s tem uspešno prispeval k ciklusu boljšega pravnega urejanja. Preučilo je zlasti:

1. v kolikšni meri so Komisija in sozakonodajalca (Evropski parlament in Svet) pri pripravi nove zakonodaje ali spremembah obstoječe ustrezno preučili klavzule o pregledu in spremljanju;
2. ali Komisija zagotavlja pravočasno izvrševanje vseh svojih obveznosti naknadnega pregleda v okviru celovitega in skladnega sklopa smernic in standardov, vključno z mehanizmi za kontrolo kakovosti;
3. ali Komisija in sozakonodajalca zagotavljajo, da so naknadni pregledi zakonodaje javno dostopni, da zagotavljajo jasne izide ter da se ustrezno naknadno spremljajo in vključujejo v zakonodajni ciklus;
4. ali je utemeljitev programa REFIT jasna.

14

Obseg revizije je zajel vse zakonsko obvezne in druge naknadne preglede¹⁴, opravljene med letoma 2013 in 2016.¹⁵ Zaradi velikega števila opravljenih naknadnih pregledov je Sodišče v vzorec zajelo štiri generalne direktorate z različnih področij in z različnimi ravnmi izkušenj pri izvajanju naknadnih pregledov. V vzorcu je tako bilo 133 naknadnih pregledov, ki so jih opravili štirje generalni direktorati: GD ENV, GD GROW, GD HOME in GD SANTE (glej Prilogo I)¹⁶. Od teh je bilo 49 vrednotenj (40) in preverjanj ustreznosti (9), v preostalih 84 primerih pa so bili to naknadni pregledi, ki niso vrednotenja ali preverjanja ustreznosti. Ti generalni direktorati so bili izbrani na podlagi obsega naknadnih pregledov, za katere so odgovorni, in ker predstavljajo prečni prerez izkušenj pri praktični uporabi metod Komisije za preglede. Sodišče je preučilo tudi 105 zakonodajnih aktov, ki so bili predmet zgoraj navedenih 133 naknadnih pregledov.

15

Da bi pregledalo obstoj in vsebino klavzul o spremljanju in pregledu v novi zakonodaji, je Sodišče pregledalo tudi vseh 34 zakonodajnih aktov, ki so bili sprejeti med julijem 2014 in koncem leta 2016 in so bili pripravljeni na pobudo izbranih generalnih direktoratov (glej Prilogo II).

16

Preverilo je tudi izpolnjevanje načela „najprej ovrednotiti” za 29 ocen učinka¹⁷, ki so jih pripravili štirje izbrani generalni direktorati med letoma 2014 in 2016, ter za zakonodajne predloge v delovnem programu Komisije za leto 2017¹⁸.

17

Poleg tega so bili pri reviziji preučeni okvir, uveden v vsakem od štirih generalnih direktoratov, pa tudi postopki, ki jih je zasnoval Generalni sekretariat (GS) in se uporabljajo za celotno Komisijo. V revizijo so bili vključeni tudi splošni postopki za kontrolo kakovosti in še posebej delo Odbora za regulativni nadzor.

18

Poleg tega je Sodišče pregledalo tudi naknadno delo, ki sta ga opravila sozakonodajalca in se je nanašalo na: (a) spremembe v zvezi s spremljanjem in klavzulami o pregledu iz zakonodajnih predlogov Komisije; (b) odziv sozakonodajalcev na naknadne preglede Komisije; ter (c) naknadne preglede, ki sta jih opravila sama sozakonodajalca.

19

Revizijska merila so se opirala na smernice Komisije, zlasti smernice za boljše pravno urejanje iz leta 2015¹⁹, ki se uporabljajo za nove naknadne preglede, ter prejšnje smernice in standarde Komisije o vrednotenju²⁰, ki so se uporabljale za naknadne preglede do leta 2015. Sodišče je obiskalo tudi OECD, da bi pridobilo informacije o merjenju kakovosti dela na področju naknadnih pregledov.

20

Revizija je temeljila tudi na raziskavi (ki jo je naročilo Sodišče) o sistemih za naknadni pregled zakonodaje v vseh državah članicah EU in štirih državah nečlanicah, ki veljajo za najboljše na tem področju. Cilj tega dela je bil zagotoviti boljšo oceno stanja v zvezi z napredkom sistema Komisije v mednarodnem okviru.

21

Med revizijo je Sodišču pomagala skupina petih zunanjih strokovnjakov za regulativno politiko in vrednotenje, ki so bili večinoma iz akademskega sveta in možganskih trustov. Ti so prispevali k revizijskemu pristopu Sodišča in zagotovili, da so bili upoštevani najrelevantnejši vidiki naknadnega pregleda.

Opažanja

Klavzule o pregledu in tudi o spremljanju se sicer pogosto uporabljajo, vendar skupne smernice ne obstajajo

22

Klavzule o pregledu prispevajo k zagotovitvi, da so opravljeni naknadni pregledi zakonodaje, v katero so vključeni. Pomembno je, da klavzule obstajajo, vendar to ni dovolj. Njihova ubeseditev in terminologija bi morali biti jasni, predvideni časovni okvir pa skladen z vrsto zahtevanega naknadnega pregleda. Če sozakonodajalca uvedeta spremembe predloga Komisije, te ne bi smele vplivati na jasnost klavzule. Navedeno bi moralo biti skupno razumevanje različne terminologije in posledic, ki bi jih to imelo na časovni okvir različnih vrst pregledov. Poleg tega je treba klavzule o spremljanju, naslovljene na države članice, običajno vključiti v zakonodajo, kadar obstaja klavzula o pregledu, saj se s tem omogoči zbiranje podatkov na ravni držav članic za naslednji naknadni pregled.

23

V ta namen je bilo med revizijo preučeno:

1. ali obstajajo smernice za pripravo klavzul o spremljanju in pregledu;
2. ali v zakonodajnih aktih obstajajo klavzule o pregledu, pa tudi to, kakšna ubeseditev in časovni okvir sta se za te klavzule uporabljala, vključno s tem, ali je bila predlagana klavzula o pregledu spremenjena v okviru sprememb, ki sta jih uvedla sozakonodajalca;
3. ali obstajajo klavzule o spremljanju ter morebitna povezava med neobstojem klavzul o spremljanju v zakonodaji in opažanji v zvezi z razpoložljivostjo ali kakovostjo podatkov o spremljanju, ugotovljenih v okviru naknadnih pregledov.

Neobstoj medinstitucionalnih smernic za pripravo klavzul o spremljanju in pregledu

24

Komisija do leta 2017 ni imela smernic za pripravo klavzul o spremljanju in pregledu. V okviru revizije smernic za boljše pravno urejanje in z njimi povezane zbirke orodij je uvedla orodje v zvezi s pravnimi določbami o spremljanju in vrednotenju²¹. To orodje vsebuje praktična navodila o tem, kaj je treba v osnutku zakonodajnega akta vključiti v klavzule o spremljanju in pregledu, zlasti časovni okvir, odgovornosti in metodologije za zbiranje podatkov. V orodju je določeno, da naj bi se vrednotenje običajno opravilo le takrat, kadar so na voljo podatki o posredovanju EU za vsaj tri cela leta. Drugi/vmesni naknadni pregledi, navedeni v orodju, so poročila o prenosu zakonodaje, poročila o izvajanju in poročila o spremljanju. Za vsako od teh vrst orodje vsebuje primere klavzul, ki jih je treba vstaviti v zakonodajni akt.

25

Lastnih smernic za pripravo klavzul o spremljanju in pregledu nimata niti Evropski parlament niti Svet. Smernice Komisije sozakonodajalcev ne zadevajo, Skupna praktična navodila²² za pripravo zakonodaje EU pa ne vsebujejo posebnih navedb o pripravi klavzul o spremljanju ali pregledu. Aprila 2016 so zadevne tri institucije sprejele medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje, ki poudarja pomen sistematičnega razmisleka o vključevanju klavzul o pregledu v zakonodajo²³. Vendar pa ta sporazum ni pravno zavezujoč²⁴ in se lahko šteje kot instrument mehkega prava. Drugih podrobnih smernic o tej temi institucije niso izdale.

26

V študiji Rolling Checklist on Review Clauses” ki jo je leta 2017 opravila služba Evropskega parlamenta za raziskave (EPRS), so klavzule o pregledu razvrščene v nujne (ali glavne) in manj nujne obveznosti pregleda. Nujne sprožijo celovito vrednotenje zakonodaje, manj nujne pa se nanašajo predvsem na poročila o izvajanju. To morda nujno ne odraža skupnega medinstitucionalnega razumevanja pojmov pregleda, uporabljenih v klavzulah o pregledu, saj, kot študija potrjuje, za klavzulo o pregledu ni opredelitve, o kateri bi se dogovorile zadevne tri institucije.

27

Kar zadeva časovni okvir, ima Evropski parlament podoben pristop kot Komisija, saj navaja, da obstaja široko soglasje, da se ocena izvajanja²⁵ ne opravi prezgodaj, ampak vsaj tri leta po tem, ko je bilo posredovanje politike priporočeno²⁶.

28

Svet ni sprejel nobenega stališča glede prisotnosti ali vsebine klavzul o pregledu v zakonodaji EU. Nič ne kaže na to, da bi bilo to vprašanje predmet notranje medsektorske analize v tej instituciji.

Klavzule o pregledu se pogosto uporabljajo, vendar so večkrat nejasne

29

Od 34 zakonodajnih aktov, ki so v pristojnosti generalnih direktoratov v vzorcu in so bili sprejeti med letoma 2014 in 2016, so skoraj vsi (32) vsebovali klavzulo o pregledu. To opažanje potrjuje tudi študija Evropskega parlamenta iz leta 2017 (Rolling Checklist on review clauses), ki je pokazala, da je 80 % vseh direktiv in 58 % vseh uredb, ki so bile preučene, vsebovalo klavzulo o pregledu.

30

V vzorcu Sodišča²⁷ pa sta samo dve tretjini zakonodajnih predlogov že vključevali klavzulo o pregledu. Komisija takrat, kadar je samo spremenila obstoječi zakonodajni akt, morda ni predlagala klavzul o pregledu zato, ker je akt to klavzulo že vseboval. Kljub temu pa sta v nekaterih od teh primerov sozakonodajalca menila, da je treba obstoječe klavzule o pregledu nadomestiti ali spremeniti.

31

Večino zakonsko obveznih naknadnih pregledov v 34 zakonodajnih aktih je mogoče v grobem kategorizirati kot vrednotenja ali kot poročila o izvajanju ali uporabi ali tematska poročila. Vendar pa to jasno ne izraža razlik med različnimi možnimi vrstami poročil, zaradi česar je težko razumeti, kaj naj bi Komisija preučevala in kakšen produkt bo pripravila (glej okvir 1).

32

Nemogoče je ugotoviti jasno in dosledno vzročno povezavo med vrsto zakonsko obveznega naknadnega pregleda in njegovim časovnim okvirom. V enem primeru je na primer v zakonodaji določeno, da se vrednotenje opravi tri leta po uporabi, v drugem pa je treba poročilo o izvajanju pripraviti šele deset let po uporabi. Poleg tega je bilo znotraj vzorca zelo veliko poročil o uporabi, poročil o izvajanju in vrednotenj, za katere je zakonsko določeno, da se opravijo štiri do pet let po uporabi, vendar te tri vrste poročil zajemajo različna obdobja zakonodajnega ciklusa.

33

Sodišče se sicer zaveda prednosti, ki jo omogoča možnost, da Komisija in sozakonodajalca klavzule o pregledu prilagodijo specifičnim potrebam posameznega zakonodajnega akta, vendar je ugotovilo tudi, da pričakovani rezultati klavzule o pregledu niso bili vedno jasni. Poleg tega obstaja tudi tveganje, da časovni okvir naknadnega pregleda ni usklajen s časom pričakovanih rezultatov.

34

Težave v zvezi z nedosledno ubeseditvijo in časovnim okvirom so bile odkrite tudi pri drugem glavnem vzorcu, uporabljenem za to revizijo, ki je zajemal 133 naknadnih pregledov, ki naj bi bili izvedeni med letoma 2013 in 2016 in so torej povezani s starimi zakonodajnimi akti. To kaže, da so težave pri pripravi klavzul o pregledu v zakonodaji EU dolgotrajne.

Klavzule o spremljanju so se uporabljale v dveh tretjinah primerov

35

Pomembno je spremljati izvajanje in uporabo zakonodaje, saj se tako zagotovi, da so na voljo dovolj zanesljivi in primerljivi podatki, ki omogočajo na dokazih temelječi naknadni pregled zakonodaje. Vključitev klavzul o spremljanju v zakonodajo, kadar je to primerno, je zato pomembna za določitev okvira, na podlagi katerega se informacije predložijo Komisiji, zlasti iz držav članic.

36

Več kot dve tretjini (73 od 102²⁸) preučenih zakonodajnih aktov je vključevalo klavzulo o spremljanju v zvezi z državami članicami. Delež je bil v nekaterih generalnih direktoratih večji kot v drugih. Medtem ko sta imela GD ENV (24 od 27) in GD SANTE (21 od 24) klavzule o spremljanju za skoraj vse zakonodajne akte, ki so v njihovi pristojnosti, pa je za GD GROW (11 od 26) to veljalo za manj kot polovico zakonodajnih aktov iz vzorca, kar lahko deloma odraža manj tehnično naravo teh zakonodajnih aktov.

37

Poleg tega so številni naknadni pregledi pokazali, da je treba izboljšati zbiranje podatkov z uvedbo ali izboljšanjem ureditve spremljanja.

38

Preostalih 29 zakonodajnih aktov ni vsebovalo klavzul o spremljanju, ki bi se nanašale na države članice. Pri štirih naknadnih pregledih, ki so bili opravljeni za navedene zakonodajne akte, je bilo omenjeno pomanjkanje klavzule o spremljanju in poudarjena potreba po določitvi ureditve spremljanja.

39

Pri ocenjevanju zakonodaje, sprejete v obdobju 2014–2016, je položaj podoben: devet od 34 zakonodajnih aktov ni vsebovalo klavzule o spremljanju. V zvezi s sistematičnim vključevanjem klavzul v spremljanju v zakonodajo ni bilo bistvenega izboljšanja.

40

Junija 2016 je Generalni sekretariat Komisije ustanovil posebno delovno skupino za spremljanje in količinsko opredeljevanje. Njeni ključni cilji so podpirati Komisijo pri njenih prizadevanjih za izboljšanje spremljanja in količinske opredelitve učinkov ukrepov EU, in sicer z bogatenjem znanja in povečanjem izmenjave izkušenj, da bi se odzvala na močno potrebo po praktičnih nasvetih in usmerjanju o tem, kako količinsko opredeliti učinke ukrepov EU, zlasti za regulativna posredovanja, pri katerih so izkušnje skope. Mandat delovne skupine vključuje izdajanje dokumentov z navodili ali dobrimi praksami, vendar ti do zdaj še niso bili pripravljeni.

Neenako izvajanje in neenaka kontrola kakovosti naknadnih pregledov

41

Kakovost okvira za naknadne preglede (smernice, vključno z zbirko orodij) je prav tako pomembna kot njegovo dejansko praktično izvajanje. Sodišče je zato preučilo:

• okvire, ki jih uporabljajo različne institucije za izvajanje naknadnih pregledov,
• pravočasnost izvajanja naknadnih pregledov,
• uporabljene metodologije in obseg, v katerem so te pojasnjene,
• omejitve pri podatkih in v kolikšni meri je to navedeno,
• notranje mehanizme za kontrolo kakovosti,
• vlogo Odbora za regulativni nadzor

Izboljšan, vendar nepopoln okvir za naknadne preglede

42

Generalni sekretariat Komisije ima osrednjo vlogo pri oblikovanju, razvoju in nadziranju smernic in najboljših praks na področju regulativne politike. To vključuje pripravo smernic, zagotavljanje njihove skladne uporabe v različnih generalnih direktoratih, vodenje različnih medoddelčnih mrež, ki so namenjena naknadnim pregledom ali z njimi povezana (npr. tehnična delovna skupina za spremljanje in vrednotenje), in interakcijo s tretjimi deležniki, dejavnimi na tem področju (države članice, akademski delavci, mednarodne organizacije, kot je OECD, itd.).

43

Generalni sekretariat je zlasti prevzel vodilno vlogo pri pripravi smernic za boljše pravno urejanje in zbirke orodij iz leta 2015 ter njihovi reviziji leta 2017. Te smernice zagotavljajo celovit okvir, v skladu s katerim lahko službe Komisije opravijo vrednotenje. Zbirka orodij vsebuje poglavje o vrednotenjih in preverjanjih ustreznosti²⁹, pa tudi več drugih orodij se lahko uporablja za nekatere vidike naknadnih pregledov.

44

Vendar pa smernice do leta 2017 ne zajemajo drugih naknadnih pregledov razen vrednotenj. Zanje ne veljajo strogi standardi za kontrolo kakovosti, kakršni se uporabljajo za vrednotenja in preverjanja ustreznosti, čeprav bi bilo s tem povezano delo glede njihove narave, trajanja in stroškov lahko podobno. Zato se lahko naknadni pregledi, ki niso vrednotenja, v praksi zelo različno izvajajo, to pa lahko pomeni različne stopnje kakovosti. Leta 2017 so bili deloma vključeni pregledi.

45

Sozakonodajalca lahko izvajata tudi lastne naknadne preglede in izdajata lastne smernice. Medtem ko Svet nima lastnih smernic in v obdobju 2013–2016 ni izvedel nobenih lastnih naknadnih pregledov, pa je Parlament ustanovil službo Evropskega parlamenta za raziskave (EPRS), ki ima od leta 2013 tudi svojo enoto za naknadni pregled (EVAL). Ta enota izvaja naknadne preglede, ki se imenujejo „ocene izvajanja na evropski ravni” in se uporabljajo kot referenčni dokumenti za poročila o izvajanju, ki jih pripravijo parlamentarni odbori³⁰. Ima notranje smernice o tem, kako te ocene izvajati. Glede metodologije so zelo podobne smernicam Komisije.

Komisija je sozakonodajalcema redko pojasnila, zakaj je pri izvajanju naknadnih pregledov prišlo do zamud

46

Pravočasno izvajanje naknadnih pregledov Evropske komisije je nekaj, kar sozakonodajalca in deležniki zakonito pričakujejo, in tudi pravna zahteva, kadar je naknadni pregled obvezen v skladu z zakonodajo.

47

Na splošno naknadni pregledi Evropske komisije niso bili opravljeni pravočasno (69 od 85), zamude pa so bile le redkokdaj obrazložene. V primerjavi z zakonsko določenimi roki za naknadne preglede znaša povprečna zamuda za celotni vzorec dobro leto³¹, in sicer ne glede na to, da je lahko obseg takšnih naknadnih pregledov veliko širši in podrobnejši od tistega, ki je bil prvotno predviden v zakonodaji³². Ta zamuda se nanaša na zelo širok obseg naknadnih pregledov. In glede na to, da Komisija daje velik poudarek vrednotenju, je treba omeniti, da povprečna zamuda pri vrednotenjih in preverjanjih ustreznosti znaša dobrih 16 mesecev. To je mogoče pojasniti z zamudami pri prenosu zakonodaje EU v zakonodajo države članice (zaradi česar pride na primer do zamud pri oceni skladnosti), izvajanju in/ali poročanju na ravni držav članic.

48

Dokaj velike povprečne zamude pri izvajanju naknadnih pregledov je treba obravnavati tako v okviru premajhnega upoštevanja najustreznejšega časovnega okvira za različne vrste naknadnega pregleda v zasnovi klavzul o pregledu (glej odstavke 32 do 34) kot tudi v okviru potrebe po zaključenem naknadnem pregledu v kontekstu zaveze Komisije k načelu „najprej ovrednotiti”. Potreba, da Komisija najde ravnovesje med ustreznim časovnim okvirom, spoštovanjem načela „najprej ovrednotiti” in kakovostjo izložkov, nedvomno v veliki meri pojasnjuje čas izvedbe naknadnih pregledov. Vendar pa je malo dokazov o tem, da bi Komisija to pojasnila sozakonodajalcema, kadar pri naknadnem pregledu pride do zamude.

Metodologija se ne obravnava enotno

49

V zbirki orodij za boljše pravno urejanje je poudarjeno, kako pomembno je, da se navedejo težave v zvezi z metodologijo in zbiranjem podatkov, ki se pojavijo med vrednotenjem³³. V okviru osredotočenja Komisije na oblikovanje politik, ki temelji na dokazih, bi bila legitimnost njenih sklepov večja, če bi bila metodologija ustrezno opisana, kar bi zajemalo zbiranje podatkov in orodja za analizo v vseh naknadnih pregledih z evalvacijsko vsebino (ne samo v vrednotenjih), izbira metodologije pa ustrezno obrazložena. To bi omogočilo tudi boljše razumevanje, delo, na katerem temeljijo sklepi, pa bi bilo mogoče po potrebi ponoviti.

50

v vzorcu zaključenih naknadnih pregledov, ki ga je izbralo Sodišče, je pristop k metodologiji nedosleden³⁴. Izbrana metodologija je bila sicer najpogosteje opisana, vendar je bil ta opis popoln (tj. zajemal je tako zbiranje podatkov kot tudi orodja za njihovo analizo) samo v dobri polovici naknadnih pregledov. Razlog za izbiro določene metodologije je bil naveden le v dobri tretjini naknadnih pregledov. Sodišče je opazilo tudi velike razlike v kakovosti in popolnosti zagotovljenih informacij o metodologiji. V naknadnih pregledih v vzorcu je bilo 14 vrednotenj objavljenih leta 2016, ko so začele veljati smernice za boljše pravno urejanje. Pri teh vrednotenjih je bilo sicer vedno izpolnjenih pet meril³⁵, določenih v smernicah za boljše pravno urejanje, vendar v njih včasih niso bile pojasnjene uporabljene metodologije.

Omejitve pri podatkih so bile navedene in popravni ukrepi sprejeti, vendar to še ni prineslo rezultatov

51

Naknadni pregledi bi morali bralcem zagotoviti dovolj informacij o podatkih, na katerih temeljijo sklepi Komisije.

52

Zaradi težav, povezanih z zbiranjem in povezovanjem podatkov o kompleksnih vprašanjih v več jurisdikcijah, se lahko omejitve pri podatkih v določeni meri razumejo kot sestavni del večine naknadnih pregledov, ki zajemajo celotno EU. Pri večini zaključenih naknadnih pregledov bi bilo zato treba navesti vse omejitve pri podatkih, ki so bili uporabljeni za to, da bi sozakonodajalca in deležniki razumeli, kateri sklepi so utemeljeni s podatki in kateri ne.

53

V dveh tretjinah od 80 zaključenih naknadnih pregledov, ki jih je Sodišče preučilo, so bile navedene omejitve pri podatkih, ki so bili podlaga za delo v zvezi z naknadnimi pregledi³⁶. Glavne težave, ki so bile ugotovljene, so nepopolni ali pomanjkljivi podatki, kakovost podatkov in težave, povezane s posvetovanji z deležniki (nizka stopnja odziva, reprezentativnost odgovorov itd.).

54

Omejitve pri podatkih so bile včasih posledica pomanjkanja spremljanja (glej tudi odstavka 38 in 39), včasih pa so povezane s tem, da so bili naknadni pregledi opravljeni ob nepravem času (glej odstavke 32 do 34). Vendar pa so nekateri naknadni pregledi vključevali pojasnilo o tem, kako so bile te omejitve obravnavane (glej okvir 2).

55

Omejitve pri podatkih bodo verjetno še naprej eden največjih izzivov Komisije pri njenih prizadevanjih, da bi dosledno zagotavljala visoko kakovostno delo za naknadne preglede. Za nobenega od generalnih direktoratov v vzorcu Sodišča ni mogoče trditi, da je imel sistemski pristop k vprašanjem, povezanim z razpoložljivostjo in kakovostjo podatkov, ki bi zajemal celotni generalni direktorat. Vendar pa mnogi sprejemajo različne ukrepe za izboljšanje svoje zmožnosti za zbiranje in upravljanje podatkov (glej okvir 3).

56

Zbirka orodij že od svoje posodobitve leta 2017 vsebuje priporočilo o tem, da je treba vključiti jasne ocene omejitev, ki se pojavijo pri zbiranju podatkov in modeliranju, ter ustrezne ocene „trdnosti dokazov”, na katerih temeljijo sklepi vrednotenja. Poleg tega Generalni sekretariat tudi predseduje posebni delovni skupini za spremljanje in količinsko opredeljevanje, ki pomaga Komisiji pri izboljšanju spremljanja in količinskega opredeljevanja učinkov ukrepov EU, in sicer z bogatenjem znanja in povečanjem izmenjave izkušenj (glej odstavek 40)

Vrednotenja in preverjanja ustreznosti se preverjajo s sistematičnimi kontrolami kakovosti, drugi naknadni pregledi pa ne

57

Kakovost naknadnih pregledov je ključna za zagotovitev kakovosti vseh nadaljnjih ukrepov v okviru zakonodajnega ciklusa. Komisija je v zbirki orodij poudarila, da je treba kakovost vrednotenja nenehno preverjati, zlasti z delom medresorske usmerjevalne skupine, da se zagotovi dodatno strokovno znanje ter da se upoštevajo in analizirajo različni vidiki, s čimer se izboljša splošna kakovost. Načelo kontrole kakovosti se lahko razširi na vse naknadne preglede z evalvacijsko vsebino. Poleg tega bi bilo treba proces kontrole kakovosti zunanjih študij, na katerih temeljijo naknadni pregledi, pa tudi naknadnih pregledov, ki se izvajajo notranje, vedno dokumentirati.

58

Medresorske usmerjevalne skupine se pogosto uporabljajo za vrednotenja in preverjanja ustreznosti. Od teh so vsa, ki so bila v vzorcu, imela medresorske usmerjevalne skupine, ki so obravnavale tudi podporne študije. Redko pa je bilo tako pri drugih vrstah naknadnih pregledov, čeprav jih je veliko (40) vključevalo evalvacijske elemente. Tako kot v zvezi z vrednotenji in preverjanji ustreznosti se tudi v zvezi s temi naknadnimi pregledi pogosto izvajajo posvetovanja med službami. Vendar pa do teh posvetovanj pride zelo pozno v procesu naknadnega pregleda, nanašajo se le na poročilo Komisije, ne zajemajo podporne študije in se osredotočajo na zagotovitev usklajevanja med generalnimi direktorati Komisije.

59

Za zunanje študije, na katere se opirajo naknadni pregledi, ki niso vrednotenja, se sistematično ne izvaja formalna ocena kakovosti. Zahteva, da se za te študije uporabi obrazec za oceno kakovosti, se uporablja samo, če so izvedene kot podpora za vrednotenja. Notranje izvedeni naknadni pregledi so predmet kontrole kakovosti znotraj generalnega direktorata, toda to se redko dokumentira, zato ni bilo mogoče najti jasnih meril ali smernic za kontrolo kakovosti, ki se uporabljajo za take naknadne preglede.

Vse večji učinek Odbora za regulativni nadzor na kontrolo kakovosti

60

Za zagotovitev kakovosti in preglednosti predhodnih ocen učinka in naknadnih pregledov je pomembno, da obstaja nadzorni organ. To je izpostavila OECD v svojem priporočilu o regulativni politiki in upravljanju iz leta 2012.

61

V okviru EU od leta 2015 to vlogo izpolnjuje Odbor za regulativni nadzor, ki je nadomestil Odbor za oceno učinka Evropske komisije. Odbor za regulativni nadzor ima sedem polnopravnih članov (štirje, napoteni iz Evropske komisije, in trije zunanji uslužbenci). Njegov mandat je bil v primerjavi z Odborom za oceno učinka razširjen, tako da zajema vrednotenja in preverjanja ustreznosti. To je pozitiven korak, ki regulativni organ Komisije za nadzor kakovosti postavlja pred številne primerljive organe v EU in zunaj nje (glej tudi okvir 4). Vendar pa naknadni pregledi, ki niso vrednotenja, ne spadajo v obseg njegovih pristojnosti.

62

Število negativnih mnenj o ocenah učinka in vrednotenjih, ki jih je izdal Odbor za regulativni nadzor, kaže na njegovo dejansko neodvisnost. Vendar pa bi bila lahko ta neodvisnost ogrožena, ker odbor nima posebnega sekretariata, ki bi bil hierarhično ločen od Generalnega sekretariata Komisije. Tudi dojemanje te neodvisnosti bi lahko bilo ogroženo, saj predsednik Odbora za regulativni nadzor sodeluje tudi kot predsednik platforme deležnikov, ki jo vodi Komisija (platforma REFIT).

Naknadni pregledi so na splošno javno dostopni; izidi so jasni, a se v predhodnih ocenah učinka ne uporabljajo vedno

63

Objavljanje ugotovitev in sklepov naknadnih pregledov ter poročanje o njih pripomoreta k spodbujanju dejavne uporabe naknadnih pregledov in njihovih ugotovitev med čim širšo javnostjo. V ta namen je bilo med revizijo preučeno:

• ali so bili naknadni pregledi javno dostopni in ali je bila njihova vsebina jasna,
• ali sta se sozakonodajalca odzvala neposredno na naknadne preglede,
• ali so se pri ocenah učinka, pripravljenih za nove zakonodajne pobude, upoštevali obstoječi naknadni pregledi.

Na splošno so naknadni pregledi javno dostopni, njihovi izidi pa jasni, toda okrepiti je treba nadaljnje spremljanje

64

Zaradi preglednosti bi morali biti zaključeni naknadni pregledi javno dostopni. V njih bi moral biti naveden jasen izid, tj. naslednji koraki, ki bi morali biti opredeljeni v poročilu Komisije. V zbirki orodij se uporaba akcijskega načrta za nadaljnje ukrepe pri vrednotenjih po letu 2015 šteje kot dobra praksa, saj lahko generalni direktorati na njihovi podlagi sledijo izvedbi potrebnih ukrepov.

65

Skoraj vsi naknadni pregledi v vzorcu so bili javno dostopni. Poročila Komisije in z njim povezani delovni dokumenti njenih služb (SWD) so bili vedno na voljo. Razen v primerih, kadar so jih zavezovale klavzule o zaupnosti, so bile na spletu na voljo tudi podporne študije vseh zaključenih naknadnih pregledov razen dveh. Pogosto so bile na tematskem spletišču generalnega direktorata.

66

Čeprav je bila večina naknadnih pregledov javno dostopna, pa dokument Komisije (poročilo ali delovni dokument služb Komisije) v nekaj primerih ni zagotavljal hiperpovezave ali jasnega sklica na podporno študijo, v drugih primerih pa podporna študija ni bila javno objavljena hkrati s poročilom Komisije.

67

Od 88 zaključenih naknadnih pregledov, ki so bili ocenjeni, je velika večina (79) vsebovala jasno navedbo izidov in/ali nadaljnjih korakov, skupaj z ukrepi (zakonodajnimi ali ne), ki jih je nameravala Komisija sprejeti. Običajno je bilo to navedeno v sklepnem delu uradnega dokumenta Komisije, ki predstavlja naknadni pregled. V novejših poročilih Komisije je bilo zaslediti nagibanje k bolj dosledni predstavitvi sklepov in naslednjih korakov, vendar to še ni splošna praksa.

68

Kljub jasni navedbi naslednjih korakov v večini poročil Komisije pa nadaljnje poročanje še ni običajna praksa v nobenem od generalnih direktoratov v vzorcu. Vseeno pa obstajajo nekatere zanimive prakse, ki se v več generalnih direktoratih uporabljajo ali so na voljo uradnikom za preglede in naj bi izboljšale naknadno spremljanje sklepov o ukrepih iz naknadnih pregledov. GD HOME je na primer na podlagi predlogov iz zbirke orodij razvil predlogo za nadaljnje spremljanje.

Evropski parlament in Svet se redko neposredno odzoveta na naknadne preglede, ki jih opravi Komisija

69

Če bi se sozakonodajalca na naknadne preglede, ki jih opravi Komisija, odzvala (npr. tako, da bi naknadni pregled vključila na dnevni red sestanka ustreznega odbora Parlamenta ali delovne skupine Sveta) v razumnem času po tem, ko jima je bil dokument predložen, bi to Komisiji pomagalo pri pripravi akcijskega načrta za nadaljnje spremljanje. Skladno z zbirko orodij bi bilo treba te akcijske načrte pripraviti v šestih mesecih po objavi poročil.

70

Sodišče je na podlagi dnevnih redov ali zapisnikov sestankov odborov ali delovnih skupin ugotovilo, da sta se Evropski parlament in Svet na poročila Komisije, ki so jim bila predložena, redko odzvala v šestih mesecih po njihovi objavi (takih primerov je bilo 17 oziroma 27 od 77). Vendar to ne odraža v celoti dejstva, da lahko sozakonodajalca poročila Komisije upoštevata in uporabita v poznejši fazi ali v drugačnem okviru (npr. na obravnavah ali znotraj notranjih delovnih skupin). Glavna naloga naknadnih pregledov Komisije, tj. obveščati sozakonodajalca, se tako lahko šteje za izpolnjeno. Vendar je redke neposredne odzive, predložene Komisiji, mogoče razumeti kot zamujeno priložnost za to, da dobi informacije za svoje nadaljnje delo, kar lahko oslabi ciklus boljšega pravnega urejanja.

Večina novih pobud izpolnjuje načelo „najprej ovrednotiti”

71

Predhodne ocene učinka bi morale temeljiti na predhodnih vrednotenjih v skladu z načelom Komisije „najprej ovrednotiti”, tudi v primeru t. i. „vzporednih” vrednotenj / ocen učinka (vrednotenja, ki se izvajajo vzporedno z ocenami učinka). Generalni sekretariat Komisije je to načelo vključil kot enega od ključnih kazalnikov smotrnosti s ciljem, da se za 60 % ocen učinka za pomembne zakonodajne pobude izvedejo predhodna vrednotenja.

72

V vzorcu 29 ocen učinka, sprejetih med letoma 2014 in 2016 in zajetih v obseg revizije, jih šest ni izpolnjevalo načela „najprej ovrednotiti”, ki ga je Komisija določila leta 2010. To pomeni, da se te ocene učinka niso nanašale na pretekli naknadni pregled, za kar ni bilo očitnih razlogov (glej okvir 5). Sodišče se zaveda, da so se nekatere od teh ocen učinka začele, preden se je Komisija leta 2013 zavezala, da bo sistematično uporabljala načelo „najprej ovrednotiti”. V letnem poročilu Odbora za regulativni nadzor za leto 2016 je bilo navedeno, da je Komisija načelo „najprej ovrednotiti” upoštevala v 50 % pregledanih ocen učinka. Zadnji podatki Odbora za regulativni nadzor kažejo na izboljšanje, saj se je leta 2017 pri 75 % ocen učinka upoštevalo načelo „najprej ovrednotiti”.

73

Vzporedni vrednotenji / oceni učinka vsebujeta inherentni tveganji: tveganje neodvisnosti procesa vrednotenja od procesa ocene učinka in tveganje dodane vrednosti vrednotenja za oceno učinka, kadar vrednotenje ni pravočasno zaključeno. V vzorcu naknadnih pregledov, opravljenih v obdobju 2013–2016, je pet zaključenih/potekajočih vzporednih vrednotenj / ocen učinka. Pri dveh, ki sta zaključeni, je imelo vprašanje časa pomemben učinek na vrednost in uporabnost vrednotenj.

74

V delovnem programu Komisije za leto 2017 je 27 od 32 zakonodajnih pobud temeljilo na naknadnih pregledih. Od preostalih petih so trije primeri obravnavali nova zakonodajna področja, zato se načelo „najprej ovrednotiti” nanje ni nanašalo; v enem primeru je bila odobrena izjema z utemeljitvijo, da je bil velik del vrednotenja že opravljen; v drugem primeru pa ni bilo dovolj podatkov za izvedbo naknadnega pregleda.

Program REFIT je nejasen

75

Program REFIT je bil ustanovljen leta 2012 za zagotovitev, da zakonodaja EU „ustreza svojemu namenu”. Z uvedbo smernic za boljše pravno urejanje iz leta 2015 je Komisija program REFIT izvajala ločeno. S pregledom leta 2017 je bil program REFIT sicer vključen v zbirko orodij, vendar je bil še vedno predstavljen kot ločena pobuda v okviru delovnega programa Komisije. Pri reviziji sta bila preučena ustreznost programa REFIT in njegovo dopolnjevanje z agendo za boljše pravno urejanje.

76

Program REFIT je nastal in se razvil iz številnih predhodnih pobud za bolj sistematičen pristop za zmanjšanje bremena in upravljanje pravnega reda EU. Vendar pa ni jasno, v kolikšnem obsegu je program REFIT še vedno določen in oblikovan na njihovi podlagi, prav tako pa niso jasna tudi njegova opredelitvena merila / merila za izključitev ter pričakovani izložki. V dokumentu o stanju programa REFIT v letu 2015 so navedene „pobude za poenostavitev”, ki se izvajajo izven okvira programa REFIT, vendar ni pojasnila, kakšna je razlika med temi pobudami v okviru programa REFIT in zunaj njega. Zaradi tega je težko jasno določiti strategijo v zvezi s programom REFIT.

77

Proces REFIT se začne s pregledom trenutnega stanja za opredelitev regulativnih področjih in predpisov, pri katerih je največja možnost za poenostavitev pravil in zmanjšanje regulativnih stroškov za podjetja in državljane, ne da bi pri tem ogrozili cilje javne politike.⁴¹ Ta pregled trenutnega stanja je dobrodošel za mnoge generalne direktorate, saj spodbuja spremembe in izboljšuje upravljanje različnih procesov, ki urejajo zakonodajni ciklus znotraj generalnih direktoratov. Pregledi trenutnega stanja, ki jih pripravijo generalni direktorati, dajejo množico informacij o pravnem redu vsakega generalnega direktorata, vključno z vsemi obveznostmi glede naknadnih pregledov in tudi z naknadnimi pregledi specifičnih zakonodajnih aktov, opravljenimi na lastno pobudo.

78

Ker merila za določanje, ali je vrednotenje razvrščeno kot REFIT ali ne, ne obstajajo, se REFIT lahko razume bolj kot označbo za naknadni pregled kakor pa za kakršne koli vsebinske razlike pri vložkih, procesih, postopkih ali izložkih. Vsi generalni direktorati v vzorcu so poudarili, da vrednotenj REFIT ne obravnavajo drugače kot tistih, ki niso REFIT. V skladu s smernicami iz leta 2015 naj bi Odbor za regulativni nadzor pregledal vsa vrednotenja REFIT, vendar pa status REFIT, ki ga je dobilo vrednotenje, ni bil merilo, ki bi ga ta odbor uporabljal pri izboru vrednotenj za pregled.

79

V različici zbirke orodij iz leta 2017 je navedeno, da vrednotenj in preverjanj ustreznosti ni treba več obravnavati kot REFIT. Hkrati pa je navedeno, da je vsaka nova pobuda za spremembo obstoječe zakonodaje samodejno pobuda REFIT, razen če je določeno drugače. Očitna nepovezanost med klasifikacijo vrednotenj in pobud v okviru programa REFIT ni omogočala formalne opredelitve zaporedja ukrepov REFIT v političnem ciklusu. Razveljavitve in prenovitve so včasih (leta 2014 in 2015) vključene v prilogo REFIT k delovnemu programu Komisije (CWP), včasih pa ne (leta 2016 in 2017). V prilogah REFIT k delovnim programom Komisije (CWP) za leti 2015 in 2016 so zakonodajni in nezakonodajni ukrepi med seboj pomešani.

80

Vendar pa je Odbor za regulativni nadzor v svojem letnem poročilu za leto 2016 navedel, da bi se načela REFIT težko uporabljala pri oceni posameznih ocen učinka in vrednotenj.

81

Poročanje zunanjim deležnikom o programu REFIT je skopo. Trenutna preglednica kazalnikov REFIT iz leta 2017 ni uporabniku prijazna, rezultatov programa pa ni mogoče zlahka razumeti. Glede na nedavni razvoj programa REFIT in njegovo postopno združevanje s standardnimi postopki zakonodajnega ciklusa je preglednica kazalnikov, kakršna je zdaj, vprašljiva.

Zaključki in priporočila

82

Naknadna revizija je eden ključnih elementov ciklusa politik EU, saj prispeva k ciklusu boljšega pravnega urejanja. Komisija je leta 2015 ob upoštevanju obstoječih praks začela izvajati agendo za boljše pravno urejanje ter izdala ustrezne smernice in zbirko orodij.

83

Sodišče je na splošno ugotovilo, da je sistem za naknadne preglede, ki ga Komisija trenutno uporablja, primerljiv s položajem v večini držav članic. V celoti gledano ima Komisija dobro zasnovan sistem vrednotenj in preverjanj ustreznosti, ki se dobro upravlja, njegova kakovost pa se kontrolira, kar uspešno prispeva k ciklusu boljšega pravnega urejanja.

84

Vendar pa je Sodišče odkrilo nekatere slabosti. Glavne ugotovljene pomanjkljivosti se nanašajo na neobstoj skupnih opredelitev glede klavzul o pregledu, nejasno obravnavo naknadnih pregledov, ki niso vrednotenja ali preverjanja ustreznosti, in na nejasnost programa REFIT.

Klavzule o pregledu in o spremljanju se sicer pogosto uporabljajo, vendar skupne smernice ne obstajajo

85

Klavzule o pregledu se kljub neobstoju skupnih medinstitucionalnih opredelitev in smernic pogosto uporabljajo v zakonodaji EU in njihova prisotnost v sprejetih zakonodajnih besedilih se je v zadnjih letih povečala. V številnih primerih, v katerih klavzula o pregledu ni bila vključena v predlog Komisije, je bila ta dodana med zakonodajnim postopkom. Sodišče meni, da je to pozitiven korak, ki prispeva k zagotovitvi sistematičnega pristopa k pregledovanju zakonodaje, čeprav medinstitucionalni sporazum ni zavezujoč (glej odstavke 24 do 30).

86

Vseeno pa vsebina klavzul o pregledu ni vedno jasna, zlasti pri opredeljevanju zahtevanih izložkov in odločanju o tem, v katerih primerih opraviti naknadni pregled (glej odstavke 31 do 34).

87

Poleg tega uporaba klavzul o spremljanju, ki zahtevajo zbiranju podatkov držav članic, ni tako razširjena kot uporaba klavzul o pregledu, čeprav so klavzule o spremljanju pomembne za zagotavljanje kakovostnih naknadnih pregledov (glej odstavke 35 do 40).

Priporočilo 1 – Izboljšanje medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje

1. Komisija naj v sodelovanju z Evropskim parlamentom in Svetom v okviru obstoječega medinstitucionalnega sporazuma pripravi medinstitucionalni priročnik za klavzule o pregledu in spremljanju, ki bo vseboval:
   • taksonomijo možnih izidov / naknadnih pregledov, ki jih je mogoče zahtevati,
   • smernice o okvirnem časovnem načrtu za posamezne vrste naknadnih pregledov,
   • navodila za pripravo klavzul o spremljanju tako za institucije ali organe EU kot tudi za države članice.
2. Komisija naj predlaga, naj Evropski parlament in Svet skladno s členom 295 PDEU odločita o pravni obliki in orodjih, ki bi okrepili zavezujočo naravo prihodnjega medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje, da bi se njegovi praktični učinki čim bolj povečali.

Ciljni datum izvedbe: december 2019.

Neenako izvajanje in neenaka kontrola kakovosti naknadnih pregledov

88

Na splošno se vrednotenja opravljajo v skladu s pravnimi zahtevami in dobrimi praksami, določenimi v smernicah za boljše pravno urejanje. Vendar pa je Sodišče ugotovilo več pomanjkljivosti.

89

Smernice se do leta 2017 niso uporabljale za naknadne preglede, ki niso vrednotenja. Ti naknadni pregledi so se zato opravljali na zelo različne načine in niso upoštevali standardiziranih praks, čeprav so lahko včasih vključevali pomembne evalvacijske elemente ali so bili lahko sami po sebi pomembni mejniki v ciklusu boljšega pravnega urejanja (glej odstavke 42 do 45).

90

Jasno obrazložena metodologija prispeva k razumevanju ter legitimnosti in kakovosti naknadnih pregledov. Izbrana metodologija je sicer običajno opisana, vendar ne dovolj natančno, da bi omogočala dobro razumevanje prednosti in omejitev (glej odstavka 49 in 50).

91

Nerazpoložljivost podatkov je ena največjih težav, saj ovira ustrezne naknadne preglede, ki bi temeljili na dokazih. Pri obravnavi obsežnih vprašanj, ki zajemajo celotno EU, je treba vedno pričakovati določene omejitve pri podatkih, vendar pa si je treba po vseh močeh prizadevati, da bi bilo teh čim manj. Pomembno je, da se te omejitve v naknadnih pregledih vedno navedejo, da bi zakonodajalci in deležniki lahko razumeli zanesljivost in moč sklepov naknadnih pregledov (glej odstavke 51 do 56).

92

Kontrola kakovosti za vrednotenja in njihove podporne študije je bila standardizirana v okviru medresorskih skupin in kontrolnih seznamov za kakovost. Tudi vrednotenja so zdaj sistematično vključena v standardiziran delovni dokument služb. Stanje glede naknadnih pregledov, ki niso vrednotenja, pa ni tako pozitivno. Nekateri naknadni pregledi, ki niso vrednotenja, trenutno vsebujejo evalvacijske elemente. Vendar pa v mandatu Odbora za regulativni nadzor ni predvideno, da bi jih ta pregledoval, čeprav imajo močno evalvacijsko razsežnost (glej odstavke 57 do 62),

Priporočilo 2 – Boljše zagotavljanje kakovosti naknadnih pregledov z opredelitvijo minimalnih standardov kakovosti za vse naknadne preglede

1. Komisija naj opredeli sklop minimalnih standardov kakovosti za naknadne preglede, ki niso vrednotenja, da bi se zagotovila njihova kakovost v vseh službah Komisije.
2. Komisija naj Odboru za regulativni nadzor kot neodvisnemu pregledovalcu dodeli pravico do preverjanja naknadnih pregledov, ki niso vrednotenja.
3. Komisija naj v svoje minimalne standarde kakovosti, ki se uporabljajo za naknadne preglede z evalvacijskim elementom, vključi zahtevo, da je treba uporabljeno metodologijo natančno opisati (t. j. vključno z zbiranjem podatkov in orodji za analizo), utemeljiti odločitev o njeni uporabi in pojasniti njene omejitve.

Ciljni datum izvedbe: december 2019.

Priporočilo 3 – Izvajanje analize vrzeli pri zmogljivostih zbiranja podatkov in upravljanja

Komisija naj na ustrezni stopnji opravi analize vrzeli pri svoji zmogljivosti za ustvarjanje, zbiranje in (ponovno) uporabo podatkov, potrebnih za dobre naknadne preglede, ki temeljijo na dokazih, ter izvede ustrezne ukrepe, ki najbolj ustrezajo posameznim razmeram.

Ciljni datum izvedbe: junij 2019.

Naknadni pregledi so na splošno javno dostopni; izidi so jasni, a se v predhodnih ocenah učinka ne uporabljajo vedno

93

Praktično vsi naknadni pregledi so bili javno razpoložljivi in dostopni. Poročila Komisije so z leti postala jasnejša, saj jih velika večina vsebuje jasne zaključke in korake, ki sledijo (glej odstavke 64 do 68).

94

Za kakovost zakonodaje so odgovorne vse tri institucije, ki sodelujejo v zakonodajnem procesu. Poročila Komisije o opravljenih naknadnih pregledih se sistematično posredujejo sozakonodajalcema, vendar se ta nanje redko neposredno odzoveta. Kljub temu lahko sozakonodajalca uporabljata naknadne preglede v okviru širšega ciklusa politike, kadar je predmet naknadnega pregleda tudi predmet zakonodajne reforme ali prenove (glej odstavka 69 in 70).

95

Kljub nedavnim izboljšavam se načelo „najprej ovrednotiti” v približno četrtini primerov še vedno ni upoštevalo. Kadar se vrednotenja in ocene učinka izvajajo hkrati (vzporedno), to vzbuja dvome glede neodvisnosti obeh procesov in uspešnega upoštevanja zaključkov vrednotenj (glej odstavke 71 do 74).

Priporočilo 4 – Zagotovitev upoštevanja načela „najprej ovrednotiti”

1. Komisija naj pri pregledu obstoječe zakonodaje zagotovi, da se načelo „najprej ovrednotiti” sistematično upošteva. Zato naj ne potrjuje nobenih predlogov za ocene učinka, ki ne temeljijo na predhodnem vrednotenju.
2. Odbor za regulativni nadzor naj nameni ustrezno pozornost uspešni uporabi tega načela. Letno naj objavlja seznam ocen učinka, ki ne upoštevajo načela „najprej ovrednotiti”.

Ciljni datum izvedbe: december 2018.

Program REFIT je nejasen

96

Program REFIT je bil ključen za spodbujanje naravnanosti k boljšemu pravnemu urejanju v vseh direktoratih Komisije in s tem k izboljšanju kakovosti zakonodaje. Vendar pa njegova utemeljitev ni jasna, pa tudi ne merila, na podlagi katerih posamezne pobude dobijo oznako REFIT. Obenem pa zbirka orodij predstavlja REFIT kot poseben program, kar postavlja pod vprašaj njegovo sedanjo naravo (glej odstavke 75 do 81).

Priporočilo 5 – Vključevanje programa REFIT v ciklus boljšega pravnega urejanja

Komisija naj pojasniti koncept REFIT ter vključi njegovo predstavitev in uporabo v proces, da se prepreči vtis, da je REFIT na nek način ločen od standardnega ciklusa boljšega pravnega urejanja.

Ciljni datum izvedbe: december 2018.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Iliana IVANOVA, v Luxembourgu na zasedanju 16. maja 2018.

Odgovori Parlamenta

VII

V Evropskem parlamentu se zadevni odbori seznanijo z naknadnimi pregledi Komisije in sorodnimi poročili. Vsak odbor uporablja ustaljen notranji postopek za odločanje o tem, ali in kako se bo nanje odzval. To odločitev običajno sprejmejo koordinatorji (predstavniki vseh političnih skupin v vsakem odboru).

Tovrstni dokumenti Komisije se v Evropskem parlamentu lahko dalje obravnavajo med drugim v okviru razprave na seji koordinatorjev, strukturiranega dialoga med odborom in ustreznim komisarjem, razprave o novih zakonodajnih predlogih in glasovanja o morebitnih spremembah. Poleg tega se lahko sproži priprava poročila o izvajanju določenih politik, programov za porabo sredstev in zakonodaje EU, ustrezni odbor pa jih lahko uporabi kot izhodišče za organizacijo predstavitev ali delavnic.

Naknadne preglede in poročila Komisije prav tako obravnavajo ustrezne službe, kot so Generalni direktorat za parlamentarne raziskovalne storitve, Generalni direktorat za notranjo politiko Unije in Generalni direktorat za zunanjo politiko Unije, ko opravljajo raziskave za poslance. Informacije iz teh raziskav so načeloma javno dostopne na spletišču Evropskega parlamenta (Think Tank Evropskega parlamenta).

25

Pri oblikovanju tovrstnih smernic za Evropski parlament je treba paziti, da bodo poslanci še vedno imeli svobodo pri političnih odločitvah in tako lahko svobodno izvrševali svoj mandat.

26

Evropski parlament je začel pripravljati to študijo, ker takšnih informacij prej ni bilo, vsaj ne v obliki, ki bi bila na voljo Parlamentu. Ta javno dostopni dokument načeloma uporabljajo sekretariati odborov, ko svojim poslancem svetujejo, kako prednostno razvrščati naloge odbora v omejenem času, ki je na voljo za seje.

35

Evropski parlament, Svet in Komisija so v okviru spremljanja prenosa prava EU v nacionalno pravo 27. oktobra 2011 podpisale skupno politično izjavo Evropskega Parlamenta, Sveta in Komisije o obrazložitvenih dokumentih (UL C 369/15, 17.12.2011), 28. septembra 2011 pa skupno politično izjavo držav članic in Komisije o obrazložitvenih dokumentih (UL C 369/14, 17.12.2011).

Za spremljanje izvajanja in uporabe zakonodaje so potrebne tudi informacije o prenosu prava EU v nacionalno pravo. V skladu z zgoraj navedenimi skupnimi političnimi izjavami bi države članice morale posredovati te informacije Komisiji. Parlament bi prav tako imel koristi od teh informacij, saj ima kot sozakonodajalec interes, da se pravo EU pravilno prenaša v nacionalno pravo, tako da lahko deluje, kot predvideno. Tovrstne informacije bi lahko pokazale tudi, kako bi države članice pri prenosu lahko šle dlje, kot to zahteva pravo EU.

70

V Evropskem parlamentu se zadevni odbori seznanijo z naknadnimi pregledi Komisije in sorodnimi poročili. Vsak odbor uporablja ustaljen notranji postopek za odločanje o tem, ali in kako se bo nanje odzval. To odločitev običajno sprejmejo koordinatorji (predstavniki vseh političnih skupin v vsakem odboru).

Tovrstni dokumenti Komisije se v Evropskem parlamentu lahko dalje obravnavajo med drugim v okviru razprave na seji koordinatorjev, strukturiranega dialoga med odborom in ustreznim komisarjem, razprave o novih zakonodajnih predlogih in glasovanja o morebitnih spremembah. Poleg tega se lahko sproži priprava poročila o izvajanju določenih politik, programov za porabo sredstev in zakonodaje EU, ustrezni odbor pa jih lahko uporabi kot izhodišče za organizacijo predstavitev ali delavnic.

Naknadne preglede in poročila Komisije prav tako obravnavajo ustrezne službe, kot so Generalni direktorat za parlamentarne raziskovalne storitve, Generalni direktorat za notranjo politiko Unije in Generalni direktorat za zunanjo politiko Unije, ko opravljajo raziskave za poslance. Informacije iz teh raziskav so načeloma javno dostopne na spletišču Evropskega parlamenta (Think Tank Evropskega parlamenta).

Priporočilo 1 (a) – O potrebi po tem priporočilu in njegovi izvedljivosti bi te tri institucije morale seveda najprej razpravljati na politični ravni.

94

Poročila Komisije o naknadnih pregledih bodo v skladu s političnimi prednostnimi nalogami odborov Evropskega parlamenta nedvomno obravnavana, in sicer pred predložitvijo zakonodajnih predlogov, med njo ali kadar koli v zakonodajnem ciklusu, morda tudi v okviru notranjega postopka odborov. Glej tudi odgovora na odstavka VII in 70.

Odgovori Sveta

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik Evropskega računskega sodišča
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg

Spoštovani,

Zadeva: Predhodna opažanja Evropskega računskega sodišča o posebnem poročilu „Naknadni pregled zakonodaje EU: sistem je dobro uveljavljen, vendar ni popoln“

Zahvaljujem se vam za pismo z dne 17. januarja 2018, v katerem ste predsednici Sveta za splošne zadeve Ekaterini ZAHARIEVI sporočili predhodna opažanja Evropskega računskega sodišča o posebnem poročilu „Naknadni pregled zakonodaje EU: sistem je dobro uveljavljen, vendar ni popoln“.

V skladu z drugo alineo člena 163(1) finančne uredbe je bilo šesttedensko obdobje, v katerem naj bi Svet pripravil svoj odgovor, s pismom generalnega sekretariata Sveta z dne 14. februarja 2018 prekinjeno, da bi Svet v tem času pridobil povratne informacije od držav članic in tako dokončno oblikoval svoj odgovor.

Svet na točke in priporočila, ki ga zadevajo, odgovarja tako:

V zvezi s točkama 25 in 28:

Svet je v celoti odločen izvajati Medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje z dne 13. aprila 2016, v katerem Evropski parlament, Svet in Komisija v odstavkih 20 do 24 pravilno ugotavljajo, da je naknadno vrednotenje zakonodaje pomembno. V zvezi s tem so navedene tri institucije potrdile tehtnost čim večje doslednosti in skladnosti pri organiziranju vrednotenja uspešnosti zakonodaje Unije. V odstavku 23 Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje so se obenem strinjale, da bodo „sistematično pretehtale uporabo klavzule o pregledu v zakonodaji“.

Zadevne tri institucije so se v skladu z odstavkom 24 Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje zavezale, da bodo „pred sprejetjem ali spreminjanjem svojih smernic […] druga drugo o tem pravočasno obvestile“. V Medinstitucionalnem sporazumu o boljši pripravi zakonodaje izdajanje smernic ni predpisano. Komisija lahko edina predloži zakonodajni predlog, torej lahko samo ona predlaga klavzule o spremljanju in pregledu. Kot je navedeno že v predhodnih opažanjih, je Komisija dejansko sprejela lastne smernice glede pravnih določb o spremljanju in vrednotenju.

Svet zato trenutno ne vidi potrebe, da bi izdal smernice za pripravo klavzul o spremljanju in pregledu niti da bi oblikoval splošno stališče glede prisotnosti klavzul o pregledu v zakonodaji EU oziroma glede vsebine teh klavzul. Obenem je opozoril, da morata sozakonodajalca klavzule o pregledu preučiti na podlagi specifičnih potreb posameznega zakonodajnega akta. V zvezi s temi vprašanji bo temeljito preučil končno poročilo in priporočila Računskega sodišča, pri tem pa upošteval vse relevantne dejavnike.

Z vidika pravnih učinkov Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje izraz „sporazum“ nakazuje skupno sprejemanje določenih klavzul in namero, da se te klavzule tudi spoštujejo. V skladu s členom 295 PDEU je namen medinstitucionalnega sporazuma določitev načina sodelovanja med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo. Tovrstni sporazum ima pravne učinke ne glede na to, ali so v njem zajete klavzule označene kot „zavezujoče“ ali ne. Pri odločanju o tem, ali je nek medinstitucionalni sporazum zavezujoč ali ne, je treba upoštevati namero njegovih piscev, ki jo lahko razberemo iz vsebine in samih besed, pri tem pa izhajati iz analize posameznih določb.

V zvezi s točko 45:

Svet poudarja, da je v skladu s členom 17 PEU Komisija tista, ki „[s]krbi za uporabo prava Unije pod nadzorom Sodišča Evropske unije“. Torej je predvsem ona zadolžena, da spremlja in vrednoti izvajanje prava EU.

V zvezi z naslovom pred točkama 69 in 70 ter v zvezi s samo točko 70:

Svet ponavlja, da so naknadni pregledi Komisije zanj zelo pomembni. Vendar je po njegovem mnenju naslov pred točkama 69 in 70 („Evropski parlament in Svet se na naknadne preglede redko neposredno odzoveta“) potencialno zavajajoč. Če Svet oziroma njegova pripravljalna telesa nekega poročila ne obravnavajo, še ne pomeni, da to poročilo ni bilo deležno ustrezne pozornosti v okviru zakonodajnega procesa, še zlasti takrat, ko se pripravljajo stališča držav članic na nacionalni ravni. Sozakonodajalca lahko poročila Komisije upoštevata in uporabita tudi v kasnejši fazi ali pa v drugačnem kontekstu.

V zvezi s priporočilom 1: izboljšanje Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje

Priporočilo 1(a): „Komisija naj v sodelovanju z Evropskim parlamentom in Svetom v okviru obstoječega medinstitucionalnega sporazuma pripravi medinstitucionalni priročnik za klavzule o pregledu in spremljanju, ki bo vseboval:

• taksonomijo možnih izidov / naknadnih pregledov, ki jih je mogoče zahtevati,
• smernice o okvirnem časovnem načrtu za posamezne vrste naknadnih pregledov,
• navodila za pripravo klavzul o spremljanju tako za institucije ali organe EU kot tudi za države članice.“

Svet želi ob tem, kar je pripomnil že v zvezi s točko 25, poudariti, da Medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje nikjer ne določa, da je treba pripraviti medinstitucionalni priročnik za klavzule o pregledu in spremljanju.

Torej se Svet lahko strinja s priporočilom 1(a) v delu, ki zadeva vlogo Komisije.

Priporočilo 1(b): „Komisija naj predlaga, naj Evropski parlament in Svet odločita o pravni obliki in orodjih, ki bi okrepili zavezujočo naravo prihodnjega medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje, da bi se njegovi praktični učinki čim bolj povečali.“

Svet želi poudariti, da se bodo morale v skladu s členom 295 PDEU s prihodnjim medinstitucionalnim sporazumom o boljši pripravi zakonodaje strinjati vse zadevne institucije, tj. Evropski parlament, Svet in Komisija. One so tiste, ki bodo odločale, ali bo prihodnji medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje bolj zavezujoč ali ne.

Kar zadeva vsebino, je Svet mnenja, da Medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje z dne 13. aprila 2016 ustreza svojemu namenu, in trenutno ne vidi potrebe po sklenitvi novega tovrstnega sporazuma, zato da bi okrepili njegove praktične učinke.

Torej se Svet lahko lahko strinja s priporočilom 1(b) v delu, ki se nanaša na člen 295 PDEU.

Upam, da bo ta odgovor z vidika dokončanja poročila Računskega sodišča koristen. Želim poudariti, da ta odgovor ne bo vplival na preučitev, ki bo v zvezi s končnim poročilom in priporočili Računskega sodišča potekala v Svetu. V pričakovanju končne različice poročila

vas spoštljivo pozdravljam.

D. TZANTCHEV

Skupni odgovori Komisije in Odbora za regulativni nadzor

Povzetek

VI

Od leta 2017 smernice za boljše pravno urejanje iz orodja št. 42 vključujejo jasen sklic na vmesna poročila, ki bi se lahko upoštevala pri vrednotenjih, in kratko opredelitev teh poročil. Orodje št. 43 vsebuje okvir 3 o „dejavnostih, ki jih ni treba nujno ovrednotiti, kot je običajno“. Smernice pojasnjujejo, da čeprav tako delo običajno ne pomeni vrednotenja, „bi bilo treba kljub temu na splošno sorazmerno upoštevati pojme in načela vrednotenja“. V primeru pomislekov glede načina obravnavanja teh poročil bi se morale službe Komisije o posameznem primeru posvetovati z generalnim sekretariatom.

VIII

Komisija poudarja, da se je program REFIT od uvedbe leta 2012 razvil, pri čemer se je njegovo področje uporabe postopno razširilo, da bi se povečala učinkovitost in prepoznavnost prizadevanj Komisije pri opredelitvi in izkoriščanju priložnosti za poenostavitev pravil in znižanje regulativnih stroškov za podjetja in državljane, ne da bi se pri tem ogrozili cilji javne politike.

Prvotno se je program REFIT začel s pregledom trenutnega stanja za opredelitev regulativnih področjih in predpisov, pri katerih je največja možnost za to. Zato so bila na teh področjih izvedena vrednotenja in preverjanja ustreznosti programa „REFIT“, da bi se oblikovali predlogi politike.

Leta 2015 je bil program REFIT okrepljen z vzpostavitvijo platforme REFIT za lažjo opredelitev takih primerov. V delovnem programu Komisije za leto 2017, ki temelji na dosedanjih izkušnjah, je bilo navedeno, da bi morale vse revizije veljavne zakonodaje proučiti, ali zakonodaja ustreza svojemu namenu, ter obravnavati možnosti za poenostavitev in znižanje stroškov. Ta pristop je pojasnjen tudi v sporočilu z naslovom „Boljše rešitve za boljše rezultate“¹ iz oktobra 2017 in revidiranih smernicah za boljše pravno urejanje iz julija 2017 (orodje 2).

Komisija meni, da je bila z revizijo leta 2017 pojasnjena utemeljitev programa REFIT, področje uporabe programa pa razširjeno na njegov naravni obseg. Meni, da program še naprej dokazuje dodano vrednost, vključno s poudarjanjem pomena obravnavanja možnosti za poenostavitev in zmanjšanje bremena v fazi zasnove politike, zagotavljanjem prepoznavnosti prizadevanj Komisije za regulativno poenostavitev in zmanjšanje bremena ter olajševanjem spremljanja njihovega učinka med fazami zakonodajnega sprejemanja in izvajanja.

Medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje potrjuje pomen, ki ga tri institucije pripisujejo programu REFIT.

Uvod

04

Komisija meni, da so pomembni dodatni elementi odstavkov 22 in 23 Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje, na primer:

• preprečevanje pretirane regulacije in upravnega bremena, zlasti za države članice, in
• upoštevanje časa, ki je potreben za izvajanje ter za zbiranje dokazov o rezultatih in učinkih.

05

Komisija poudarja, da se naknadni pregledi opravljajo za različne namene in so zato pogosto prilagojeni posebnostim zakonodaje. Smernice za boljše pravno urejanje (orodje 42) poleg opredelitve vrednotenj vsebujejo tudi opredelitve poročil o prenosu, izvajanju in spremljanju, medtem ko orodje 43 zagotavlja smernice o njihovem izvajanju.

Opažanja

40

Delovna skupina za spremljanje in količinsko opredeljevanje se je sestala sedemkrat. Njeni dosedanji izložki vključujejo 15 predstavitev dobrih praks in orodij 12 generalnih direktoratov ter referenčne dokumente. Ti izložki so na voljo v delovnem okolju za sodelovanje, da se spodbuja izmenjava dobrih praks med generalnimi direktorati in razširja znanje na širšo javnost, zainteresirano za vrednotenje.

44

Smernice za boljše pravno urejanje se od leta 2017 poleg vrednotenj uporabljajo tudi za druge preglede. Orodje št. 42 vključuje jasen sklic na vmesna poročila, ki bi se lahko upoštevala pri vrednotenjih, in kratko opredelitev teh poročil. Obstajajo tri vrste teh poročil: poročila o prenosu/skladnosti z zakonodajo, poročila o izvajanju in poročila o spremljanju. Kot pojasnjuje orodje št. 43, bi bilo treba pri drugih dejavnostih, vključno z „uspešnostjo na začetku izvajanja posredovanja, ko informacije o dolgoročnih spremembah (rezultatih in učinkih) še niso na voljo“, kljub temu na splošno upoštevati pojme in načela vrednotenja.

Vendar je treba glede na različne situacije, obravnavane v različnih pregledih, smernice in zbirko orodij obravnavati sorazmerno. Na istem načelu sorazmernosti temelji nadzor kakovosti, ki se zagotavlja na dveh ravneh:

• če podporne študije izvedejo zunanji svetovalci, njihovo poročilo kvalitativno oceni predvsem generalni direktorat sam ali medsektorska skupina, če je bila ustanovljena;
• med postopkom medsektorskega posvetovanja, ki je obvezno za vsa poročila, ki jih Komisija predloži drugim institucijam, zadevne službe predložijo pripombe o kakovosti in vsebini naknadnih pregledov.

Smernice pojasnjujejo, da čeprav tako delo običajno ne pomeni vrednotenja, „bi bilo treba kljub temu na splošno sorazmerno upoštevati pojme in načela vrednotenja“. V primeru pomislekov glede obravnavanja teh poročil bi se morale službe Komisije o posameznem primeru posvetovati z generalnim sekretariatom. Tudi notranji mehanizmi za kontrolo kakovosti bi morali sorazmerno uporabljati razpoložljive vire.

47

Komisija upošteva pripombo Evropskega računskega sodišča, da je treba sozakonodajalcema bolj uradno obrazložiti nastale zamude. Komisija poudarja, da je mogoče poleg razlogov, ki jih je Evropsko računsko sodišče izpostavilo v odstavku 48, zamude pogosto pojasniti z zamudami pri prenosu v državah članicah (ki na primer zamujajo z oceno skladnosti) ter poznim izvajanjem in/ali poročanjem držav članic.

56

Komisija poudarja, je v zbirki orodij za boljše pravno urejanje jasno navedeno, da morajo delovni dokumenti služb Komisije, ki jih te službe pripravijo ob koncu vrednotenja, vsebovati jasen povzetek morebitnih pomanjkljivosti podatkov, ki se uporabljajo za podporo zaključkom in ponovljivosti rezultatov. Smernice za boljše pravno urejanje tudi določajo, da morajo biti morebitne omejitve uporabljenih dokazov in uporabljena metodologija, zlasti v smislu njihove sposobnosti podpiranja zaključkov, jasno obrazložene v poročilih o vrednotenju. To navodilo je bilo okrepljeno z revizijo smernic/zbirke orodij za boljše pravno urejanje leta 2017, s katero bi se morale zagotoviti dodatne izboljšave.

57

Glej odgovor Komisije na odstavek 44.

62

Komisija meni, da vloga predsednika Odbora za regulativni nadzor v platformi REFIT ali dejstvo, da odbor nima posebnega sekretariata, ki bi bil hierarhično ločen od generalnega sekretariata Komisije, ne ogrožata neodvisnosti razprav odbora. To med drugim zagotavlja postopek razpravljanja odbora, ki je določen v njegovem poslovniku. Komisija prav tako ni seznanjena, da bi se katero koli od teh tveganj uresničilo, in se ne strinja, da dejansko gre za tveganji.

Opomba Odbora za regulativni nadzor:

Odbor je tudi pravno funkcionalno (če ne upravno) neodvisen, kot je določeno v Sklepu predsednika Evropske komisije o ustanovitvi neodvisnega Odbora za regulativni nadzor (C(2015) 3263). Evropsko računsko sodišče navaja dve morebitni tveganji za neodvisnost odbora:

• kar zadeva deležniško platformo REFIT: sodelovanje predsednika Odbora za regulativni nadzor kot nadomestnega predsednika (namesto prvega podpredsednika) ne ogroža neodvisnosti odbora. Vloga predsednika je zlasti vloga moderatorja pri razpravah. Predsednik Odbora za regulativni nadzor ne sodeluje pri nadaljnjem spremljanju mnenj platforme REFIT – za to dejavnost, ki je tesneje povezana s politiko, je odgovoren generalni sekretariat;
• poleg tega predsedovanje platformi REFIT predsedniku Odbora za regulativni nadzor omogoča neposredno seznanjenost z reprezentativnimi stališči deležnikov in prevelikim osredotočanjem na zadevne datoteke. Ti organizirani stiki z deležniki preprečujejo pogoste, individualne in po možnosti neuravnotežene stike med člani Odbora za regulativni nadzor in deležniki, ki bi pomenili večje tveganje za dojemanje neodvisnosti odbora.

Dejstvo, da Odbor za regulativni nadzor nima posebnega sekretariata, neposredno ne ogroža neodvisnosti odbora, saj ohranja popolno odgovornost za svoje delo.

72

V zvezi z ocenami učinka, ki po mnenju Evropskega računskega sodišča niso upoštevale načela „najprej ovrednotiti“, je položaj naslednji:

• oceni učinka SWD(2014) 127, ki je bila priložena direktivi o pravicah delničarjev 2 (Direktiva (EU)2017/828), so bili priloženi elementi vrednotenja, med drugim v obliki dveh zelenih knjig in dveh zunanjih študij²;
• ostale štiri ocene učinka so bile izvedene v obdobju, ko je Komisija še vedno postopno uvajala pristop „najprej ovrednoti“ (glej COM(2010) 543 z dne 8. oktobra 2010), samostojna vrednotenja pred oceno učinka pa načeloma še niso bila obvezna.

Okvir 5 – Neupoštevanje načela „najprej ovrednotiti“: primer preskušanja odobritve emisij vozil

Druga alinea: v okviru preverjanja ustreznosti SWD(2013) 466 final je bila zagotovljena analiza, ki se je uporabila pri oblikovanju zakonodajnega predloga za novo okvirno uredbo o homologaciji motornih vozil. Načelo „najprej ovrednotiti“ se je torej upoštevalo.

Pri oceni učinka SWD(2014) 33 je bilo predlaganih šest tehničnih sprememb zakonodaje na področju emisij onesnaževal, ki niso bile zajete v preverjanju ustreznosti. Kar zadeva vprašanje merilne metode, je Komisija od leta 2011 že začela delo (glej izjavo Skupnega raziskovalnega središča na zaslišanju odbora EMIS Evropskega parlamenta dne 16. aprila 2016), na podlagi katerega so bile med letoma 2015 in 2016 sprejete tri uredbe Komisije.

Ocena učinka SWD(2014) 33 vključuje oceno vrednotenja kot del oddelka za opredelitev problema, kar je bila običajna praksa pred uvedbo COM(2013) 686, kot je pojasnjeno v odstavku 72.

Tretja alinea: Komisija opozarja, da ta sklic ni ustrezen, saj se afera Dieselgate nanaša na rezultate preskusov, ki so jih izkrivljali proizvajalci avtomobilov z nezakonitimi odklopnimi napravami. Sklic je brezpredmeten za strogost preskusov ali njihovo reprezentativnost za dejanske vozne razmere.

73

Komisija opozarja, da ni niti prevladujočega razloga niti kakršnih koli dokazov, da bi moralo vzporedno izvajanje ocene učinka in vrednotenja vzbujati dvome glede neodvisnosti obeh procesov. Mandat jasno ločuje oba procesa in vsebuje zahteve, da se obravnavajo vse zadevne sklepne ugotovitve iz ocene učinka. Vrednotenja/ocene učinka se običajno izvajajo vzporedno zaradi časovnega pritiska, kadar jih ni mogoče izvesti zaporedno.

Komisija poudarja, da možnost vzporednega izvajanja tudi pod časovnim pritiskom omogoča pravočasno izvedbo vrednotenja, pred oblikovanjem odločitve o politiki. Glavni izziv je zagotoviti splošno kakovost tega ukrepa v omejenem časovnem okviru.

75

Komisija meni, da se je z razvojem programa REFIT razjasnila njegova narava. Zagotavlja celovit okvir za izboljšanje uspešnosti in učinkovitosti prava Unije, v celoti je vključen v ciklus sprejemanja odločitev Komisije in ima koristi od močne udeležbe deležnikov.

Program REFIT je sestavni del letnega delovnega programa Komisije. Od leta 2017 se vključuje v postopek sprejemanja odločitev Komisije in uporablja za vse pobude Komisije za revizijo veljavnega prava Unije.

76

Komisija meni, da ima program REFIT jasen in dobro opredeljen profil kot horizontalni program Komisije za regulativno poenostavitev in zmanjšanje bremena. Predhodni programi so bili v celoti vključeni v program REFIT. Od leta 2017 se vse zakonodajne revizije in vrednotenja obravnavajo kot program REFIT.

78

Komisija je leta 2017 v posodobljeni zbirki orodij za boljše pravno urejanje pojasnila, da vsa vrednotenja in preverjanja ustreznosti obravnava kot program REFIT, saj ocenjujejo uspešnost prava Unije ter lahko privedejo do zakonodajnih revizij za izboljšanje regulativne učinkovitosti in uspešnosti.

79

Komisija priznava, da bi lahko bilo orodje 2 smernic v zvezi s tem vprašanjem jasnejše. Od leta 2017 zbirka orodij jasno navaja, da „so vse pobude za spremembo veljavne zakonodaje … vključene v program REFIT …“. Prav tako je jasno, da „vsa vrednotenja in preverjanja ustreznosti prispevajo k programu REFIT“. Preostali del tega stavka vnaša zmedo, saj navaja, da „oznake REFIT ni treba dati nobenemu posameznemu vrednotenju ali preverjanju ustreznosti“, ker so vsa vrednotenja in preverjanja ustreznosti že po definiciji program REFIT.

Vrednotenja in zakonodajne pobude so vključeni v preglednico kazalnikov REFIT³, da bi se prikazalo zaporedje ukrepov REFIT v političnem ciklusu.

81

Komisija se ne strinja, da je poročanje o programu REFIT skopo. Poročanje zunanjim deležnikom o programu REFIT je zahtevno zaradi njegove zapletenosti in težav pri kvantitativni oceni rezultatov. Vendar je Komisija vložila veliko truda v oblikovanje uporabniku prijaznejše preglednice kazalnikov REFIT v digitalni različici, ki jo je pripravila oktobra 2017. Ta zagotavlja stanje izvajanja vseh pobud REFIT ter vključuje informacije o kvalitativnih in kvantitativnih rezultatih po političnih prednostnih nalogah.

Leta 2018 se bo preglednici kazalnikov REFIT dodala neposredna povezava do obrazca za povratne informacije deležnikov, imenovanega „Zmanjšajte breme“.

Zaključki in priporočila

84

Komisija meni, da program REFIT zagotavlja celovit okvir za izboljšanje uspešnosti in učinkovitosti prava Unije. V celoti je vključen v ciklus sprejemanja odločitev Komisije in ima koristi od močne udeležbe deležnikov.

85

Komisija priznava, da kljub obstoju Medinstitucionalnega sporazuma ni enotnih smernic za zadevne tri institucije o oblikovanju osnutka klavzul o spremljanju in pregledu v zvezi z naknadnimi pregledi.

86

Komisija je pripravljena razpravljati s sozakonodajalcema o tem, kako najbolje obravnavati neobstoj skupnih opredelitev in hkrati ohraniti svojo pravico do pobude. Vendar poudarja, da so potrebe po spremljanju in vrednotenju pogosto odvisne od obravnavane zakonodaje ter da je treba to upoštevati pri vseh skupnih opredelitvah.

87

Komisija poudarja, da bi bilo treba v skladu z Medinstitucionalnim sporazumom o boljši pripravi zakonodaje zahteve glede spremljanja in vrednotenja v zakonodaji po potrebi vključiti v zakonodajo, pri čemer je treba preprečiti pretirano regulacijo in upravno breme, zlasti za države članice, ter da bi morale biti te zahteve sorazmerne z bremenom z vidika obveznosti poročanja za deležnike in MSP.

Priporočilo 1 – Izboljšanje Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje

(a)

Komisija sprejema to priporočilo, kar zadeva samo Komisijo.

Komisija je pri reviziji smernic in zbirke orodij za boljše pravno urejanje leta 2017 dodala posebno orodje za obravnavanje tega vprašanja (orodje 42). Na podlagi tega je pripravljena razpravljati s sozakonodajalcema o tem, kako razviti taksonomijo možnih rezultatov/naknadnih pregledov ter smernic o okvirnem časovnem razporedu za vsako vrsto naknadnih pregledov in o oblikovanju osnutka klavzul o spremljanju. Vsaka taka taksonomija bi morala upoštevati, da bodo za določene dele zakonodaje morda vedno potrebne posebne ureditve spremljanja, in bi morala ohranjati pravico Komisije do pobude.

(b)

Komisija ne sprejema tega priporočila. V skladu s členom 295 PDEU Medinstitucionalni sporazum ni nujno zavezujoč.

Tri institucije so leta 2016 skupaj sklenile, da Medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje ne bo pravno zavezujoč. Veliko je pravnih in institucionalnih pomislekov, ki so se jim vse institucije želele izogniti pri pogajanjih o sporazumu, in ti pomisleki še vedno veljajo⁴. Predvidena ni nobena revizija veljavnega medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje.

89

Komisija opozarja, da se smernice za boljše pravno urejanje od revizije leta 2017 poleg vrednotenj uporabljajo tudi za druge preglede.

Glej odgovor Komisije na odstavek 44.

90

V zbirki orodij za boljše pravno urejanje je jasno določeno, da je treba uporabljeno metodologijo jasno opisati, pri čemer to sorazmerno velja za druge vrste naknadnih pregledov.

91

Komisija se strinja, da je treba ta vprašanja pojasniti. Poudarja, da je v zbirki orodij za boljše pravno urejanje jasno navedeno, da morajo delovni dokumenti služb Komisije, ki jih te službe pripravijo ob koncu vrednotenja, vsebovati jasen povzetek morebitnih pomanjkljivosti podatkov, ki se uporabljajo za podporo zaključkom in ponovljivosti rezultatov. Poleg tega smernice za boljše pravno urejanje določajo, da morajo biti morebitne omejitve uporabljenih dokazov in uporabljena metodologija, zlasti v smislu njihove sposobnosti podpiranja zaključkov, jasno obrazložene v poročilih o vrednotenju. To navodilo je bilo okrepljeno z revizijo smernic/zbirke orodij za boljše pravno urejanje leta 2017, s katero bi se morale zagotoviti dodatne izboljšave.

92

Glej odgovor Komisije na odstavek 44. Mandat Odbora za regulativni nadzor tega ne zajema, saj ni predvideno, da bi naknadni pregledi vključevali pomembne elemente vrednotenja.

Priporočilo 2 – Boljše zagotavljanje kakovosti naknadnih pregledov z opredelitvijo minimalnih standardov kakovosti za vse naknadne preglede

(a)

Komisija sprejema to priporočilo in bo gradila na smernicah, ki so že zagotovljene v njeni zbirki orodij (orodje št. 42). Vendar bo uspeh tega ukrepa odvisen od prihodnjega sporazuma z Evropskim parlamentom in Svetom, kot je navedeno v priporočilu 1(a).

(b)

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Komisija je pripravljena proučiti ta vidik pri obravnavanju splošne potrebe po morebitni spremembi mandata Odbora za regulativni nadzor. To bo naredila v okviru naslednjega:

• skrb Komisije je zagotoviti, da se viri Odbora za regulativni nadzor uporabijo tam, kjer imajo najvišjo dodano vrednost v smislu izboljšanja zakonodajnih revizij, in
• vsako podaljšanje mandata Odbora za regulativni nadzor bo odvisno od sporazuma med institucijami o taksonomiji naknadnih pregledov in določitve minimalnih standardov ob ohranjanju pravice Komisije do pobude.

Opomba Odbora za regulativni nadzor:

Odbor razume logiko priporočila, da se razširi obseg nadzora odbora, tako da poleg vrednotenj vključuje tudi druge naknadne preglede. Na podlagi jasne taksonomije in dogovorjenih minimalnih standardov bi lahko odbor usmeril svoje vire v najpomembnejše naknadne preglede. Zato bi moral odbor narediti izbor na podlagi izčrpnega dolgoročnega načrtovanja teh pregledov.

(c)

Komisija sprejema to priporočilo, ki je odvisno od izvedbe priporočil 2(a) in 1(a).

Priporočilo 3 – Izvajanje analize vrzeli pri zmogljivostih zbiranja podatkov in upravljanja

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Službe Komisije, vključno s pristojnim centrom za mikroekonomsko vrednotenje v okviru skupnega raziskovalnega središča, dejavno ocenjujejo različne zbirke podatkov, ki jih je razvila Komisija in/ali so ji na voljo. Ob upoštevanju povezanih upravnih bremen in stroškov se bodo te službe po potrebi pri tem delu osredotočile na opredelitev vrzeli pri ustvarjanju, zbiranju in ponovni uporabi podatkov na ravni podjetij, v zvezi s tem pa bi lahko bil potreben poseben ukrep.

V vsakem primeru bodo za določen del zakonodaje pogosto potrebni ad hoc mehanizmi za ustvarjanje, zbiranje in (ponovno) uporabo podatkov, potrebnih za dobre naknadne preglede, ki temeljijo na dokazih, ter izvajanje ustreznih ukrepov, ki najbolj ustrezajo določenim razmeram.

95

Načelo „najprej ovrednotiti“ se zdaj uporablja za približno 75 % ocen učinka, ki spremljajo revizije zakonodaje.

V zvezi z vzporednim izvajanjem se Komisija sklicuje na svoj odgovor na odstavek 73.

Priporočilo 4 – Zagotovitev upoštevanja načela „najprej ovrednotiti“

(a)

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Komisija je v celoti zavezana uporabi načela „najprej ovrednotiti“, če je to izvedljivo. Boljše pravno urejanje bo zagotovilo temelje za pravočasne in dobre odločitve glede politik, vendar ne bo moglo nadomestiti političnih odločitev. V nekaterih okoliščinah, na primer v nujnih primerih, bo Komisija morda morala ukrepati, ne da bi upoštevala vse korake pristopa za boljše pravno urejanje, v celoti v skladu s svojo pravico do pobude.

(b)

Odbor za regulativni nadzor sprejema to priporočilo:

Odbor že dejavno poudarja pomen tega načela ter dejavno spremlja to načelo in poroča o njem.

96

Glej odgovor Komisije na odstavek VIII.

Komisija poudarja, da se je program REFIT od uvedbe leta 2012 razvil, pri čemer se je njegovo področje uporabe postopno razširilo, da bi se povečala učinkovitost in prepoznavnost prizadevanj Komisije pri opredelitvi in izkoriščanju priložnosti za poenostavitev pravil in znižanje regulativnih stroškov za podjetja in državljane, ne da bi se pri tem ogrozili cilji javne politike.

Komisija meni, da je bila z revizijo leta 2017 pojasnjena utemeljitev programa REFIT, področje uporabe programa pa razširjeno na njegov naravni obseg. Meni, da program še naprej dokazuje dodano vrednost, vključno s poudarjanjem pomena obravnavanja možnosti za poenostavitev in zmanjšanje bremena v fazi zasnove politike, zagotavljanjem prepoznavnosti prizadevanj Komisije za regulativno poenostavitev in zmanjšanje bremena ter olajševanjem spremljanja njihovega učinka med fazami zakonodajnega sprejemanja in izvajanja.

Medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje potrjuje pomen, ki ga tri institucije pripisujejo programu REFIT.

Priporočilo 5 – Vključevanje programa REFIT v ciklus boljšega pravnega urejanja

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Komisija meni, da je koncept programa REFIT zdaj pojasnjen. Priznava, da je treba sporočanje o programu REFIT izboljšati v okviru ciklusa boljšega pravnega urejanja.

Kratice in glosar

Boljše pravno urejanje: zasnova politik in zakonov, ki omogoča dosego njihovih ciljev s kar najmanjšimi stroški. Pri boljšem pravnem urejanju ne gre za regulacijo ali deregulacijo, temveč za prizadevanja za zagotovitev, da bi se politične odločitve pripravljale na odprt in pregleden način ter da bi temeljile na najboljših razpoložljivih dokazih in intenzivnem sodelovanju deležnikov (vir: zbirka orodij za boljše pravno urejanje).

Klavzula o pregledu: klavzula v zakonodajnem aktu EU, na podlagi katere so Komisija in/ali države članice pooblaščene za izvedbo neke oblike naknadnega pregleda celotnega zakonodajnega akta ali njegovega dela (vir: Evropsko računsko sodišče).

Klavzula o spremljanju: klavzula v zakonodajnem aktu EU, na podlagi katere so Komisija in/ali države članice pooblaščene za spremljanje izvajanja in/ali uporabe celotnega zakonodajnega akta ali njegovega dela (vir: Evropsko računsko sodišče).

Medsektorska usmerjevalna skupina: je skupina, ki jo sestavljajo zaposleni različnih generalnih direktoratov, katerih delovno področje je enako predmetu vrednotenja ali pa je z njim povezano, ter predstavnik oddelka za vrednotenje iz generalnega direktorata, ki opravlja vrednotenje. Vključena bi morala biti v vse pomembne vidike vrednotenja, zlasti od določitve njegove strukture (časovnega načrta) in priprave osnutka delovnega dokumenta služb Komisije pa do začetka posvetovanj med službami (vir: zbirka orodij za boljše pravno urejanje).

Načelo „najprej ovrednotiti”: (nezavezujoče) načelo, na podlagi katerega se rezultati pravočasnih vrednotenj upoštevajo v postopku oblikovanja politik. V praksi to pomeni, da naj bi se ocene učinka, ki se opravijo pred zakonodajnimi predlogi, opirale na rezultate vrednotenj, pri čemer bi se opredelili težave, pomanjkljivosti, izzivi in uspehi (vir: zbirka orodij za boljše pravno urejanje).

Naknadni pregled zakonodaje: orodje politike, na podlagi katerega se pripravi dokument ali več dokumentov, ki predstavljajo retrospektivni pregled stanja enega ali vseh vidikov regulativnega posredovanja EU (v okviru enega ali več zakonodajnih aktov), z evalvacijskimi elementi ali brez njih. Komisija tovrstne dokumente objavlja v obliki poročil Komisije ali delovnih dokumentov služb Komisije, ki se lahko opirajo na zunanje študije (vir: Evropsko računsko sodišče).

Odbor za regulativni nadzor (RSB): neodvisni organ Komisije, ki svetuje kolegiju. Zagotavlja osrednjo funkcijo nadzora kakovosti in podpore za ocene učinka in vrednotenja, ki jih opravi Komisija. Odbor pregleda vse osnutke ocen učinka ter pomembnejša vrednotenja in preverjanja ustreznosti obstoječe zakonodaje, ki jih opravi Komisija, ter izda mnenja in priporočila o njih (vir: spletišče Europa)

OECD: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

Poročilo o izvajanju: poročilo, osredotočeno na prenos direktive v nacionalno zakonodajo in skladnosti nacionalnih določb s to direktivo. Ta poročila se lahko imenujejo tudi poročila o prenosu (vir: Evropsko računsko sodišče).

Poročilo o uporabi: poročilo, v katerem je analizirana uporaba zakonodajnega akta. Ta poročila vključujejo informacije o ukrepih za uporabo, ki se izvajajo v državah članicah. Na voljo je nekaj podatkov o spremljanju (vir: Evropsko računsko sodišče).

Predhodna ocena učinka: orodje politike, ki je namenjeno zbiranju dokazov (vključno z rezultati vrednotenj), da se oceni, ali so prihodnji zakonodajni ali nezakonodajni ukrepi EU upravičeni ter kako bi lahko bili kar najbolje zasnovani za doseganje želenih ciljev neke politike. V oceni učinka je treba opredeliti in opisati težavo, ki jo je treba rešiti, določiti cilje, oblikovati možnosti na področju relevantne politike in oceniti učinke teh možnosti. V sistemu, ki ga za oceno učinka uporablja Komisija, se upošteva celosten pristop, s katerim se oceni okoljski, socialni in gospodarski učinek različnih možnosti na področju relevantne politike, s čimer se v oblikovanje politike Unije vključi trajnost (vir: zbirka orodij za boljše pravno urejanje).

Preverjanje ustreznosti: celovito vrednotenje področja, s katerim se običajno oceni, kako je več povezanih zakonodajnih aktov prispevalo k doseganju ciljev politike (ali nanje kako drugače vplivalo) (vir: zbirka orodij za boljše pravno urejanje).

Program ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT): Komisija je program ustreznosti in uspešnosti predpisov ustanovila leta 2012 za zagotovitev, da zakonodaja EU „ustreza svojemu namenu”. To je proces, v katerem se analizirajo obstoječa zakonodaja in ukrepi za zagotovitev, da so koristi zakonodaje EU dosežene s čim manjšimi stroški za deležnike, državljane ter javne uprave ter po možnosti z nižjimi regulativnimi stroški, ne da bi to vplivalo na cilje politike, ki se skušajo z zadevno pobudo doseči (vir: zbirka orodij za boljše pravno urejanje).

SWD: delovni dokument služb Evropske komisije.

Vrednotenje: na dokazih temelječa presoja o tem, v kakšnem obsegu je bilo posredovanje uspešno in učinkovito, ustrezno glede na potrebe in cilje, usklajeno notranje in tudi z drugimi posredovanji v okviru politik EU ter v kakšnem obsegu je doseglo dodano vrednost EU (vir: zbirka orodij za boljše pravno urejanje).

Končne opombe

¹ COM(2015) 215 final – Boljše pravno urejanje za boljše rezultate – agenda EU.

² SWD(2017) 350 final – Better Regulation Guidelines. Smernice spremlja in dopolnjuje zbirka orodij, ki vsebuje podrobnejše informacije o njihovi uporabi.

³ Komisija že od leta 1996 zahteva, da njene službe opravljajo naknadna vrednotenja vseh programov porabe.

⁴ SEC(2000) 1051 – Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities; C(2002) 5267/1 Evaluation standards and good practices; vodnik Komisije: Evaluating EU activities. A practical guide for Commission services (GD BUDGET, 2004); SEC(2007) 1341 – Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework; SEC(2007) 213 final – Responding to strategic needs: reinforcing the use of evaluation; vodnik Komisije: EVALSED (evaluation of socio-economic development) Sourcebook: Method and Techniques (GD REGIO, 2009); COM(2012) 746 final – Ustreznost predpisov EU; COM(2013) 686 final – Strengthening the foundations of smart regulation – improving evaluation; COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final – Dokončanje agende za boljše pravno urejanje: boljše rešitve za boljše rezultate.

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje, 13. april 2016.

⁷ Pri preučitvi različnih pregledov je Sodišče analiziralo tudi študije, ki jih po naročilu Komisije opravijo zunanji izvajalci v podporo nekaterim njenim pregledom (t. i. podporne študije). V nekaj primerih, v katerih poročilo Komisije ni bilo na voljo, se je za dokument pregleda štela zunanja študija.

⁸ Dodana vrednost EU se razume kot „vrednost, ki izhaja iz posredovanja EU in ki dopolnjuje vrednost, ki bi bila sicer dosežena izključno z ukrepi države članice”, SEC(2011) 867 final – The added value of the EU budget. V zbirki orodij iz leta 2017 je navedeno, da evropska dodana vrednost pomeni spremembe, za katere se lahko upravičeno trdi, da so posledica posredovanja EU, in ki zato presegajo tisto, kar bi bilo mogoče razumno pričakovati od nacionalnih ukrepov držav članic.

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Zbirka orodij kot spremni dokument smernic za boljše pravno urejanje.

¹¹ Pred EU uvrščene štiri države so Avstralija, Združeno kraljestvo, Mehika in Nemčija.

¹² OECD, Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Pariz, 2015 (http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2015-9789264238770-en.htm).

¹³ Posebno poročilo št. 3/2010 – Ocene učinka v institucijah EU: ali pomagajo pri odločanju?

¹⁴ Revizija je zajela vso sekundarno zakonodajo (direktive in uredbe) v pristojnosti teh štirih generalnih direktoratov, ki sta jo oba sozakonodajalca sprejela ali obravnavala. Izvedbeni ukrepi in druga sekundarna zakonodaja, pa tudi pregledi programov porabe, akcijski načrti, sporočila, pregledi, ki jih opravljajo agencije, priporočila in sklepi Sveta niso bili vključeni. Izvzeti so bili tudi pregledi celotnih agencij, razen specifičnih dejavnosti agencije, ki so bili obvezni na podlagi direktive ali uredbe (tj. dejavnosti, ki so povezane s smotrnostjo poslovanja na nekem področju in ne z delovanjem agencije).

¹⁵ To vključuje preglede, ki so bili na dan 31. decembra 2016 zaključeni ali so še potekali.

¹⁶ GD GROW je bil ustanovljen leta 2015 kot rezultat združitve delov GD ENTR in GD MARKT. Pregledi in ocene učinka obeh prejšnjih generalnih direktoratov so bili vključeni v vzorec.

¹⁷ V tem poročilu in če ni navedeno drugače, ocena učinka pomeni predhodno oceno učinka.

¹⁸ Priloga I delovnega programa Komisije.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Sporočilo, ki ga je ga. Grybauskaite v soglasju s predsednikom poslala Komisiji: Responding to Strategic Needs: Reinforcing the use of evaluation, SEC(2007) 213; in C(2002)5267: Sporočilo Komisiji – Evaluation Standards and Good Practices z dne 23. decembra 2002.

²¹ Zbirka orodij Evropske komisije za boljše pravno urejanje, orodje št. 42.

²² Skupna praktična navodila Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije za osebe, vključene v pripravo pravnih aktov Evropske unije, Evropska unija, 2015.

²³ Člen 23 določa, da „[se t]ri institucije […] strinjajo, da bodo sistematično pretehtale uporabo klavzule o pregledu v zakonodaji in upoštevale čas, ki je potreben za izvajanje ter za zbiranje podatkov o rezultatih in učinkih.“ Medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje, 13. april 2016.

²⁴ Zadeva C-343/09, Afton Chemical, 8. julij 2010, odstavki 30–40; Zadeva C-477/14, Pillbox 38 (UK) Ltd, 4. maj 2016, odstavki 64–66.

²⁵ Ocena izvajanja je izraz, ki ga služba Evropskega parlamenta za raziskave uporablja za referenčne dokumente za naknadne preglede v okviru poročil o izvajanju, ki jih pripravijo parlamentarni odbori.

²⁶ Evropski parlament, delovni dokument enote EVAL – Method and Process.

²⁷ Vzorec nedavno sprejete zakonodaje (2014–2016).

²⁸ Trije od 105 preučenih zakonodajnih aktov so bili izključeni iz vzorca, ker so bili premalo relevantni.

²⁹ Zbirka orodij Evropske komisije za boljše pravno urejanje, poglavje 6, str. 314.

³⁰ Ocena izvajanja na evropski ravni je pomemben referenčni dokument za parlamentarne odbore, ko se pripravlja „poročilo o izvajanju” v zvezi s prenosom politike ali zakonodaje EU v nacionalno zakonodajo in njenim izvajanjem (Evropski parlament, delovni dokument enote EVAL – Method and Process).

³¹ Te zamude se izračunajo le glede na roke za pregled, določene v zakonodaji.

³² Dolžina zamude pri tekočih pregledih (ki niso bili objavljeni do 31. decembra 2016) je razlika med predpisanim rokom in 31. decembrom 2016.

³³ Zbirka orodij Evropske komisije za boljše pravno urejanje, orodje št. 41 o ureditvah in kazalnikih spremljanja, str. 270.

³⁴ Sodišče je pri preučitvi vprašanja metodologije preučilo samo preglede z evalvacijskim elementom (vrednotenja in druge preglede).

³⁵ Na podlagi smernic za boljše pravno urejanje morajo vrednotenja in preverjanja ustreznosti obravnavati pet meril: relevantnost, uspešnost, učinkovitost, skladnost in dodano vrednost EU. Dodana vrednost EU zajema načeli subsidiarnosti in sorazmernosti.

³⁶ Nekateri opravljeni pregledi so bili izločeni, ker nimajo evalvacijske vsebine.

³⁷ Refit evaluation of Directive 2002/49/EC relating to the assessment and management of environmental noise (SWD(2016) 454), objavljeno decembra 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Preverjanje ustreznosti direktiv o pticah in o habitatih (SWD(2016) 472), ki je bilo objavljeno 16. decembra 2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, str. 4.

 

¹ COM(2017) 651 final.

² Zelena knjiga o korporativnem upravljanju finančnih institucij in politiki prejemkov (COM(2010) 284), Zelena knjiga iz leta 2011 o okviru EU za upravljanje podjetij (COM(2011) 164) ter dve zunanji študiji o spremljanju in izvajanju pravil o upravljanju podjetij v državah članicah iz leta 2009, http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf, in ena študija o dolžnostih in odgovornostih direktorja iz leta 2013, http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf, in drugi posebni elementi vrednotenja, povezani z novimi ukrepi.

³ Preglednica kazalnikov REFIT: http://publications.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html.

⁴ Ti pomisleki vključujejo naslednja vprašanja: Ali bi se s takim zavezujočim sporazumom ustvarile pravice in obveznosti le za pogodbenice ali tudi za tretje osebe? Ali bi bilo Evropsko sodišče pristojno za presojo morebitnih kršitev takega zavezujočega sporazuma in katera bi bila pravna sredstva? Ali bi bilo treba uvesti arbitražo, če se pogodbenice ne bi hotele zglasiti pred Sodiščem? Kako bi se ta organizirala? To so pomembna vprašanja, ki bi jih bilo treba upoštevati pri obravnavanju zavezujoče narave medinstitucionalnih sporazumov.

Dogodek	Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije	26. 10. 2016
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu)	17. 1. 2018
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku	16. 5. 2018
Uradni odgovori Komisije (ali drugih revidirancev) v vseh jezikih	Evropski parlament: 27. 3. 2018 Svet: 25. 4. 2018 Evropska komisija in Odbor za regulativni nadzor skupaj: 9. 4. 2018

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat II – Naložbe v kohezijo, rast in vključevanje, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Henri Grethen, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Marc Hostert ter vodilni upravni uslužbenec Emmanuel Rauch in revizorji Naiara Zabala Eguiraun, Nicholas Edwards in Ekaterina Vaahtera kot člani ožje revizijske ekipe.

Od leve proti desni: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen, Emmanuel Rauch.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9728-0	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/854744	QJ-AB-18-007-SL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9706-8	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/37275	QJ-AB-18-007-SL-Q

© Evropska unija, 2018

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sl/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sl.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.