EU:s stöd till unga jordbrukare bör riktas så att det främjar generationsskifte på ett ändamålsenligare sätt

Sammanfattning

I

Det sammanlagda antalet jordbrukare i EU-27 har minskat snabbt under det senaste decenniet, från 14,5 miljoner 2005 till 10,7 miljoner 2013. Antalet unga jordbrukare (under 44 år) minskade från 3,3 miljoner 2005 till 2,3 miljoner 2013. Eftersom antalet jordbrukare minskade i alla åldersgrupper var andelen unga jordbrukare i jordbruksbefolkningen relativt stabil och låg på strax över 20 %. Det finns dock stora skillnader mellan medlemsstaterna.

II

För perioden 2007–2020 anslog EU 9,6 miljarder euro i specifikt stöd till unga jordbrukare för att förbättra jordbruksföretagens konkurrenskraft och främja generationsskifte i jordbruket. Med medlemsstaternas medfinansiering av etableringsstödet inom andra pelaren uppgår det totala offentliga stödet till 18,3 miljarder euro. Närmare 200 000 unga jordbrukare fick EU-stöd för att etablera sig under perioden 2007–2013. Över 70 % av EU-finansieringen tillhandahölls i form av etableringsstöd till unga jordbrukare inom andra pelaren (Ejflu), och de återstående 30 % tillhandahålls för 2014–2020 genom direktstödet till unga jordbrukare inom första pelaren (EGFJ).

III

Mot denna bakgrund granskade vi EU:s roll för att stödja unga jordbrukare och gynna generationsskifte. Revisionen genomfördes vid kommissionen och i de fyra medlemsstater med störst utgifter för unga jordbrukare: Frankrike, Spanien, Polen och Italien. Vid revisionen försökte vi besvara följande fråga: ”Är EU:s stöd till unga jordbrukare utformat så att det främjar generationsskifte på ett ändamålsenligt sätt?”

IV

Vår övergripande slutsats är att EU-stödet till unga jordbrukare bygger på en dåligt definierad interventionslogik där de förväntade resultaten och effekterna inte specificeras. Det bör riktas så att det främjar generationsskifte på ett ändamålsenligare sätt. Vi konstaterade dock att det var stora differenser mellan stödet till unga jordbrukare inom första pelaren och etableringsstödet inom andra pelaren.

V

När det gäller stödet till unga jordbrukare inom första pelaren konstaterade vi följande:

• Det bygger inte på en grundlig behovsbedömning och dess mål återspeglar inte det allmänna målet att uppmuntra till generationsskifte. Medlemsstaterna samordnade inte stödet inom första pelaren med etableringsstödet inom andra pelaren eller med nationella åtgärder.
• Eftersom det inte görs någon behovsbedömning ges stödet i en standardiserad form (årlig betalning per hektar) med ett belopp och vid en tidpunkt som gör att det är oklart vilka specifika behov utöver extra inkomst som det ska tillgodose,
• Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen hade inga användbara indikatorer för att bedöma stödets ändamålsenlighet eftersom det saknas resultatindikatorer för det och det inte samlas in uppgifter om inkomst och livskraft för de jordbruksföretag som får stöd.

VI

När det gäller etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren konstaterade vi följande:

• Fastän det i allmänhet bygger på en vag behovsbedömning är dess mål delvis specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna och återspeglar det allmänna målet att uppmuntra till generationsskifte. Det sker viss ändamålsenlig samordning med investeringsåtgärden inom andra pelaren.
• Stödet tillhandahålls i en form (en klumpsumma om en affärsplan lämnas in och, i vissa fall, även ett räntebidrag för ett lån) som mer direkt tillgodoser den unga jordbrukarens behov av tillgång till mark, kapital och kunskap. Stödbeloppet är i allmänhet kopplat till behoven och moduleras för att leda till specifika åtgärder (t.ex. övergång till ekologiskt jordbruk och vatten- och energibesparande initiativ).
• Stödet riktas till mer kvalificerade jordbrukare som åtar sig att genomföra en affärsplan som vägleder deras arbete för att skapa livskraftiga jordbruksföretag och som genom projekturvalsprocessen ofta uppmuntras att etablera sig i mindre gynnade områden. Men affärsplanernas kvalitet varierade och i några fall använde förvaltningsmyndigheterna inte urvalsförfaranden för att prioritera de bästa projekten. Urvalskriterier infördes sent under perioden 2007–2013, minimitrösklarna var antingen för låga eller saknades helt och några medlemsstater använde åtgärdens hela sjuåriga budget till att finansiera nästan alla ansökningar som hade lämnats in i början av programperioden, vilket hindrade unga jordbrukare som startade senare från att få finansiering,
• Vi fann få bevis på att EU-åtgärderna gjorde det lättare för unga jordbrukare att etablera sig, bidrog till generationsskifte och förbättrade livskraften hos de jordbruksföretag som fick stöd, främst för att indikatorerna i det gemensamma övervakningssystemet höll låg kvalitet.

VII

Vi rekommenderar att kommissionen och medlemsstaterna

1. förbättrar interventionslogiken genom att stärka behovsbedömningen och fastställa Smart-mål som återspeglar det övergripande målet att främja generationsskiften,
2. riktar åtgärderna bättre genom att förbättra användningen av systemen för projekturval och affärsplaner,
3. förbättrar övervaknings- och utvärderingsramen genom att utnyttja den bästa praxis som medlemsstaterna har kommit fram till för sina övervakningssystem och utvärderingsrapporter.

Inledning

En minskande jordbruksbefolkning

01

EU har en minskande jordbruksbefolkning. Det sammanlagda antalet jordbrukare i EU-27⁵ har minskat snabbt under det senaste decenniet, från 14,5 miljoner 2005 till 10,7 miljoner 2013, det vill säga med en fjärdedel på mindre än tio år. Alla åldersgrupper av jordbrukare påverkades (se figur 1). Antalet jordbrukare under 40 år är okänt eftersom Eurostats uppgifter om åldersgruppen 35–44 inte delas upp i undergrupper⁶.

02

Antalet unga jordbrukare (under 44 år) minskade från 3,3 miljoner 2005 till 2,3 miljoner 2013, det vill säga en minskning med en tredjedel på mindre än tio år. Andelen unga jordbrukare i jordbruksbefolkningen var dock relativt stabil och låg på strax över 20 % (se figur 2).

03

Det finns stora skillnader mellan medlemsstaterna: i Polen till exempel ökade andelen unga jordbrukare i jordbruksbefolkningen från 34 % 2007 till 36 % 2013, medan den minskade i Spanien – från 21 % 2007 till 16 % 2013. I bilaga I finns en översikt över antalet jordbrukare i enskilda medlemsstater och variationen mellan 2007 och 2013, och i bilaga II redovisas hur fördelningen av jordbrukare per åldersgrupp har utvecklats.

Generationsskifte står högt upp på den politiska agendan

04

Europaparlamentet ansåg 2008 att ”en generationsväxling är nödvändig för att i framtiden bevara den höga kvaliteten på EU:s livsmedel, livsmedelssäkerheten och Europeiska unionens självförsörjning” och att ”GJP […] måste ha som mål att undanröja de nuvarande hindren för ungdomar som vill ägna sig åt jordbruksverksamhet genom att prioritera generationsväxlingen”⁸. År 2011 noterade Europaparlamentet att ”de åtgärder för unga jordbrukare som ingår i den andra pelaren har visat sig vara otillräckliga när det gäller att stoppa den snabbt ökande andelen äldre inom jordbrukssektorn” och att ”stödprogrammen i den andra pelaren [måste] utvidgas”⁹. Även rådet påpekade 2014¹⁰ att unga jordbrukare och generationsskifte inom jordbruket är avgörande för det europeiska jordbrukets hållbarhet och långsiktiga konkurrenskraft.

05

Kommissionen förespråkade 2015¹¹ att stöd till unga jordbrukare skulle prioriteras. Enligt kommissionsledamot Phil Hogan¹² handlar frågan om generationsskifte om mycket mer än att sänka jordbrukarnas genomsnittsålder i EU. Den handlar också om att ge en ny generation högkvalificerade unga jordbrukare möjlighet att använda alla tekniska möjligheter som finns för att stödja hållbara jordbruksmetoder i Europa. Han sade att det finns hinder för unga människor som vill börja med jordbruk och nämnde tillgången till mark, kapital och kunskap som de viktigaste.

EU-stödet till unga jordbrukare

06

EU:s totala budget för specifikt stöd till unga jordbrukare under perioden 2007–2020 uppgår till 9,6 miljarder euro. Den fördubblades från 3,2 miljarder euro för perioden 2007–2013, från etableringsstödet inom andra pelaren, till 6,4 miljarder euro för perioden 2014–2020, främst för att det tillkom ett kompletterande direktstöd till unga jordbrukare inom första pelaren (se figur 3). Det totala offentliga stödet, inklusive nationell medfinansiering av etableringsstödet inom andra pelaren, är 18,3 miljarder euro.

07

Stöd till unga jordbrukare infördes på 1980-talet¹³. Sedan 2000 har större delen av stödet tillhandahållits inom andra pelaren genom åtgärden etableringsstöd till unga jordbrukare¹⁴. Den åtgärden följdes av åtgärden ”Jordbruks- och affärsutveckling” för perioden 2014–2020. Åtgärden genomförs i 92 av de 118 landsbygdsprogrammen i 24 av de 28 medlemsstaterna.

08

För perioden 2014–2020 infördes ytterligare stöd till unga jordbrukare inom första pelaren¹⁵ i form av ett kompletterande stöd på 25 % till unga jordbrukare utöver direktstödet.

09

Figur 4 innehåller en översikt över EU-instrument som – direkt eller indirekt – riktas till unga jordbrukare under perioden 2007–2020. Som framgår av figur 4 inriktades revisionen på åtgärder som direkt stöder unga jordbrukare: etableringsstödet inom andra pelaren och det kompletterande stödet inom första pelaren till unga jordbrukare.

10

I tabell 1 jämförs huvuddragen i stödet till unga jordbrukare inom första respektive andra pelaren under perioden 2014–2020.

Tabell 1

Huvuddragen i stödet till unga jordbrukare inom första respektive andra pelaren under perioden 2014–2020

	Första pelaren – Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) Stöd till unga jordbrukare	Andra pelaren – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) Åtgärd 6.1 – Jordbruks- och affärsutveckling för unga jordbrukare
Rättslig grund	Artikel 50 i förordning (EU) nr 1307/2013	Artikel 19 i förordning (EU) nr 1305/2013
Stödform	Ett kompletterande stöd till unga jordbrukare som är berättigade till stöd enligt ordningen för grundstöd eller systemet för enhetlig arealersättning.	Nyetableringsstöd på högst 70 000 euro beviljas baserat på en affärsplan (slutbetalningen sker på villkor att affärsplanen genomförs korrekt).
Stödets varaktighet	Betalas varje år under högst fem år (från etableringsåret).	Betalas en gång per jordbruksföretag/jordbrukare genom minst två delbetalningar.
Genomförande	Obligatoriskt för alla medlemsstater, som bara kan fastställa ett fåtal parametrar: budget, beräkningsmetod, gräns för antalet hektar, krav på färdigheter och gemensam kontroll över jordbruksföretag som drivs som juridisk person (se punkt 40).	Frivilligt för medlemsstater/regioner, som definierar prioriteringar och mål i landsbygdsprogram, fastställer stödberättigande- och urvalskriterier, väljer ut projekt och rapporterar till kommissionen om genomförandet av åtgärderna.
Mål	”Göra det lättare för unga jordbrukare att starta sin verksamhet och efter starten genomföra en strukturanpassning i sina jordbruksföretag”1 och bidra till det allmänna GJP-målet om en hållbar livsmedelsproduktion genom att förbättra jordbruksföretagens livskraft2 och uppmuntra till generationsskifte3.
Berättigade stödmottagare	Jordbrukare under 40 år. Jordbrukare som för första gången etablerar sig som driftsledare för ett jordbruk eller som har etablerat ett sådant företag under de senaste fem åren före ansökan om direktstöd 2015. Fysiska och juridiska personer, även sådana där en ung jordbrukare har gemensam kontroll över jordbruksföretaget.	Jordbrukare under 40 år. Jordbrukare som för första gången etablerar sig som driftsledare för ett jordbruk. Juridiska personer, även sådana där en ung jordbrukare har gemensam kontroll över jordbruksföretaget.
Antal stödmottagare	279 071 (2015).	193 828 under perioden 2007–2013. Inget mål på EU-nivå för perioden 2014–2020.
Genomsnittligt stöd per stödmottagare	1 135 euro (2015).	20 000 euro (2007–2013).

1 Skäl 47 i ingressen till förordning (EU) nr 1307/2013 och skäl 17 i ingressen till förordning (EU) nr 1305/2013.

2 Se artikel 5 i förordning (EU) nr 1305/2013.

3 För första pelaren, se kommissionens meddelande Huvuddragen i reformen av EU:s jordbrukspolitik från den 26 juni 2013: ”För att uppmuntra till generationsskifte bör det grundstöd som tilldelas nya unga jordbrukare (under 40) utökas med 25 % under de första fem åren efter det att jordbruket har startats” och Europaparlamentets faktablad om Europeiska unionen Den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare: Direktstöd för jordbrukare: ”För att uppmuntra till generationsskifte höjs det grundstöd som tilldelas jordbrukare som är yngre än 40 år, nya jordbrukare eller jordbruksföretag som är mindre än fem år gamla med 25 % under de första fem åren efter etableringen.”

För andra pelaren, se artikel 5 i förordning (EU) nr 1305/2013 och den specifika prioriteringen ”underlätta inträdet i jordbrukssektorn för jordbrukare med tillräcklig kompetens och i synnerhet generationsskiften.”

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

11

Vid revisionen försökte vi besvara följande fråga:

”Är EU:s stöd till unga jordbrukare utformat så att det främjar generationsskifte på ett ändamålsenligt sätt?”

12

För att besvara frågan inriktade vi oss på de åtgärder som direkt stöder unga jordbrukare under perioden 2007–2020 (se figur 4), det vill säga åtgärd 112 – etableringsstöd till unga jordbrukare – inom andra pelaren 2007–2013 och motsvarande åtgärd 6.1 för 2014–2020 samt stödet till unga jordbrukare inom första pelaren 2014–2020. Vi bedömde interventionslogiken (del I i rapporten), inriktningen vid genomförandet av åtgärderna (del II) och resultatet av dem (del III).

13

Revisionen gjordes mellan april och oktober 2016 och omfattade de fyra medlemsstater som anslog de högsta beloppen till unga jordbrukare: Frankrike, Spanien, Polen och Italien (se figur 5). Dessa fyra medlemsstater står för 56 % av EU:s totala budget för åtgärder som direkt stöder unga jordbrukare under perioden 2007–2020 (se figur 4). Bilaga III innehåller en översikt över EU:s specifika budgetanslag till unga jordbrukare per medlemsstat.

14

I de fyra medlemsstaterna granskade vi de nationella ramar som angav interventionslogiken och huvuddragen i åtgärderna och i vilken utsträckning åtgärderna samordnades med den nationella politiken för generationsskiften. För att bedöma genomförandet och resultaten av åtgärderna inriktade vi oss på sju regioner som tillhör dem med störst anslag för de åtgärder som direkt stöder unga jordbrukare:

• Frankrike (Pays de la Loire och Midi-Pyrénées),
• Spanien (Andalusien),
• Polen (Warminsko-Mazurskie och Dolnoslaskie),
• Italien (Emilia-Romagna och Apulien).

15

Revisionsmetoden innebar att vi kombinerade en revision av kontrollsystem, främst vid kommissionen och i medlemsstaterna, med en genomgång av ett urval med 57 projekt på stödmottagarnivå för att kontrollera genomförandet och resultaten av åtgärderna. Vi analyserade även relevant statistik och relevanta studier från Eurostat (t.ex. undersökningar om jordbrukets struktur), nationella parlament och statistikkontor, universitet och organisationer för unga jordbrukare på EU-nivå och nationell och regional nivå.

16

Studierna visade att det finns allmänna faktorer utöver EU-åtgärder som påverkar generationsskiften (t.ex. den ekonomiska och sociala situationen, bankernas benägenhet att bevilja lån, sysselsättningsmöjligheterna inom andra sektorer än jordbruk och den höga koncentrationen av jordbruksmark till relativt få jordbruk¹⁶). Nationell politik som gynnar äldre jordbrukare som slutar kan också spela en viktig roll vilket framgår av att Tyskland, i likhet med Danmark, Irland, Nederländerna och Förenade kungariket-Nordirland, valde att inte genomföra etableringsstödet inom andra pelaren 2014–2020. Halvtidsutvärderingen 2007–2013 i Tyskland (Rheinland-Pfalz) visade nämligen att åtgärd 112 om etableringsstöd till unga jordbrukare inte på ett adekvat sätt hade lyckats hantera problemet med gårdar som inte har någon lämplig efterträdare, och att det inte gick att se vilken effekt sådant stöd hade haft när det gällde jordbrukarnas åldersstruktur. Tyskland ansåg dessutom att landets socialförsäkringssystems ”Hofabgabeklausel”, med krav på att jordbrukare måste lämna sin gård för att få ålderspension, spelar en avgörande roll för framgångsrika generationsskiften inom jordbrukssektorn.

Iakttagelser

Del I – Interventionslogik

17

Kommissionen och medlemsstaterna bör utforma de politiska insatserna på ett lämpligt sätt. Vi granskade därför om kommissionen och medlemsstaterna

• gjorde tillräckliga förhandsutvärderingar av behoven inom de specifika insatsområdena,
• bestämde vilka medel som bäst motsvarar de unga jordbrukarnas behov,
• fastställde specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna (Smart-)mål,
• fastställde arrangemang för att se till att de olika medlen användes på ett ändamålsenligt, effektivt och samordnat sätt.

Unga jordbrukares behov identifierades på allmän nivå

18

Enligt kommissionens studier, intervjuer med granskade förvaltningsmyndigheter och organisationer för unga jordbrukare kan hindren för unga människor att bli jordbrukare delas upp enligt följande:

1. Tillgång till mark: omkring 60 % av de unga jordbrukarna i EU-28 rapporterade att de hade problem med att köpa eller arrendera mark¹⁷. Enligt flera studier¹⁸ handlar problemen om höga markpriser och äldre jordbrukares ovilja att dra sig tillbaka.
2. Tillgång till kapital: omkring 35 % av de unga jordbrukarna i EU-28 rapporterade att de hade problem med att få tillgång till stöd eller krediter¹⁹. Enligt studier²⁰ och intervjuer med organisationer för unga jordbrukare beror problemet i Frankrike, Italien och Spanien på att förfarandena för offentligt stöd är komplexa och utdragna snarare än på att bidragen inte räcker till.
3. Tillgång till kunskap: omkring 20 % av de unga jordbrukarna i EU-28 rapporterade att de hade problem med att få tillgång till kunskap²¹. År 2010 hade endast 14 % av jordbrukarna under 35 år i EU-27 fullständig lantbruksutbildning²², men andelen varierade stort i EU. I Frankrike till exempel (Pays de la Loire) hade 84 % av jordbrukarna under 35 år fullständig lantbruksutbildning, i Italien (Emilia-Romagna) 27 %, i Polen 26 % och i Spanien (Andalusien) endast 3 %.
4. Tillgång till en tillräcklig och stabil inkomst: några medlemsstater och organisationer för unga jordbrukare nämnde att det fanns ett sådant behov, men i de fyra granskade medlemsstaterna finns det inga statistiskt representativa uppgifter om inkomsterna för unga jordbrukare (under 40 år) eller uppgifter som visar om inkomsten under de första åren som jordbrukare i allmänhet är otillräcklig eller instabil eller om detta är vanligare då än senare.
5. Tillgång till grundläggande infrastruktur och tjänster på landsbygden som motsvarar vad unga människor som inte lever på landsbygden har tillgång till, som bredband, barnomsorg, skolor, transport- och posttjänster, hälsovård och avbytartjänster.

Allmänna behov undersöktes inte ytterligare

19

I merparten av de granskade medlemsstaterna/regionerna visade vår granskning att det inte är känt om omfattningen av sådana hinder är samma för alla unga jordbrukare som etablerar sig i en viss region eller om de bara gäller för några av dem, till exempel för dem i specifika geografiska områden och jordbrukssektorer, eller i specifika ekonomiska situationer (t.ex. de som inte har ärvt tillräckligt mycket mark eller kapital). Det är inte heller känt när under etableringen som vilket av hindren förefaller vara störst.

Första pelaren

20

Det kompletterande stödet till unga jordbrukare inom första pelaren bygger på antagandet att unga jordbrukare som börjar med jordbruk ställs inför ekonomiska utmaningar²³. Även om antagandet kan stämma innehöll kommissionens konsekvensbedömning²⁴ inga uppgifter som bekräftade det och inte heller en uppskattning av det kompletterande stödets förväntade effekt på unga jordbrukares inkomst, jordbruksföretagens livskraft eller generationsskiftestakten. Konsekvensbedömningen handlade i stället enbart om budgetkonsekvenserna av de olika metoder som föreslogs för beräkning av stödet. Det är oklart vilka av de unga jordbrukarnas behov som detta stöd ska tillfredsställa, förutom extra inkomst, och vad mervärdet är.

21

Medlemsstaterna hade inte heller dokument, studier eller uppgifter som förklarar varför detta kompletterande stöd behövdes eller styrker antagandet att unga jordbrukare som börjar med jordbruk ställs inför ekonomiska utmaningar. I Italien fann vi några icke representativa uppgifter på nationell nivå som visade att jordbrukets nettomervärde²⁵ var något högre (80 000 euro i genomsnitt) 2010 för jordbruksföretag som ägdes av jordbrukare under 40 år jämfört med äldre jordbrukare (73 000 euro). Det finns heller inga uppgifter som visar om inkomsten under de första åren som jordbrukare i allmänhet är otillräcklig eller instabil eller om detta är vanligare då än senare.

22

Enligt förordning (EU) nr 1307/2013 delegeras några val som gäller genomförandet till medlemsstaterna, såsom att fastställa en viss budget för stödet eller en viss gräns för hur många hektar som ska ligga till grund för beräkningen av det (se även punkterna 39–41). Det fanns dock inga dokument, studier eller uppgifter med välgrundade motiveringar för valen.

Andra pelaren

23

De allmänna behoven och det minskade antalet unga jordbrukare nämndes i de flesta av de granskade medlemsstaternas programdokument (förhandsbedömningar och landsbygdsprogram) om åtgärden med etableringsstöd till unga jordbrukare inom andra pelaren. De bakomliggande orsakerna till att unga människor ställs inför hinder i form av tillgång till mark, kapital, kunskap, inkomst eller tjänster undersöktes dock inte tillräckligt och styrktes i allmänhet inte av kvantifierbara bevis.

Delvis obalans mellan behoven och formerna av stöd

Första pelaren

24

Eftersom det inte görs någon behovsbedömning är det oklart vilka specifika behov utöver extra inkomst som stödet till unga jordbrukare inom första pelaren ska tillgodose. När det gäller inkomst kunde vi dock inte fastställa om behovet av en högre och stabilare inkomst, som detta stöd normalt direkt skulle tillgodose, hanterades. De granskade medlemsstaterna kunde inte tillhandahålla statistiskt representativa uppgifter om unga jordbrukares inkomster eller uppgifter som visar om inkomsten under de första åren som jordbrukare i allmänhet är otillräcklig eller instabil eller om detta är vanligare då än senare. När det gäller de övriga behoven

1. tillgodoses behovet av bättre tillgång till mark inte direkt av detta stöd som bara ges till unga jordbrukare som redan har mark,
2. är behovet av bättre tillgång till kapital inte uppenbart eftersom det inte är känt om mottagarna av detta stöd saknar tillräckligt kapital för att driva ett livskraftigt jordbruksföretag och/eller inte har tillräcklig tillgång till kredit för att kunna göra investeringar som sannolikt förbättrar deras livskraft,
3. tillgodoses inte behovet av bättre tillgång till kunskap specifikt av detta stöd som i de flesta medlemsstater lämnas utan minimikrav på lantbruksutbildning.

Andra pelaren

25

Inom etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren tillhandahålls stödet som en klumpsumma (om en affärsplan genomförs), ett räntebidrag eller en kombination av dem. Det tillgodoser därför mer direkt de unga jordbrukarnas specifika behov, särskilt genom att

1. behovet av bättre tillgång till mark delvis tillgodoses eftersom jordbrukarna kunde använda klumpsumman för att köpa mark eller subventionera lån för markinköp,
2. behovet av bättre tillgång till kapital tillgodoses generellt eftersom jordbrukarna kan använda det till investeringar som sannolikt ökar deras jordbruksföretags livskraft och, i några fall, också för att få ett subventionerat lån,
3. behovet av bättre tillgång till kunskap tillgodoses generellt av den här åtgärden eftersom stödmottagarna måste ha eller förvärva en lägsta nivå av lantbruksutbildning,
4. behovet av tillräckliga och stabilare inkomster tillgodoses indirekt genom stöd till åtgärder och investeringar som sannolikt leder till att det skapas livskraftiga jordbruksföretag.

Allmänna mål fastställdes

26

Det gemensamma allmänna målet på EU-nivå för stödet till unga jordbrukare inom första och andra pelaren är att göra det lättare för unga jordbrukare att starta sin verksamhet och efter starten genomföra en strukturanpassning i sina jordbruksföretag. Slutmålet är att förbättra jordbruksföretagens livskraft och uppmuntra till generationsskifte (se tabell 1).

Det allmänna målet att uppmuntra till generationsskifte återspeglades dock inte i målet för stödet till unga jordbrukare inom första pelaren

27

I bilaga IV visas interventionslogiken för första pelaren: stödet till unga jordbrukare ska bidra till att stärka jordbrukets konkurrenskraft och förbättra jordbrukens inkomster och i vidare bemärkelse uppnå GJP-målet om en hållbar livsmedelsproduktion. Det allmänna målet att uppmuntra till generationsskifte återspeglades dock inte i målet för detta stöd.

28

Eftersom det inte görs någon behovsbedömning har målet för stödet inom första pelaren till unga jordbrukare fortfarande följande brister:

1. Det är inte tillräckligt specifikt eftersom det förväntade utfallet inte beskrivs (t.ex. uttryckt i takt, antal, procentandel eller frekvens) eller den målgrupp med unga jordbrukare som ska få stöd inte anges (t.ex. i specifika geografiska områden eller ekonomiska situationer).
2. Det är endast delvis mätbart eftersom det inte är känt hur stor andel av unga jordbrukares inkomst som stödet ska motsvara och det inte heller finns kvantifierbara mål i form av resultat som stödet ska generera.
3. Det är inte känt om målet är uppnåbart eller i vilken utsträckning det är uppnåbart eftersom det inte är tillräckligt specifikt och mätbart.
4. Det är oklart i vilken utsträckning målet är relevant eftersom det inte är känt vilka av de unga jordbrukarnas behov som stödet ska tillgodose, förutom extra inkomst, och hur stora de behoven är i gruppen unga jordbrukare som börjar med jordbruk (se punkterna 19–22).
5. Det är inte tidsbundet eftersom det inte anges när målet ska vara uppnått.

Det allmänna målet att uppmuntra till generationsskifte återspeglades i målet för etableringsstödet inom andra pelaren

29

På EU-nivå är målet för etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren att ”underlätta inträdet i jordbrukssektorn för jordbrukare med tillräcklig kompetens och i synnerhet generationsskiften” och bidra till det allmänna GJP-målet om en hållbar livsmedelsproduktion genom att förbättra jordbrukens livskraft (se tabell 1). Utöver detta mål som gäller för hela EU fastställde medlemsstaterna mer specifika mål för åtgärden i sina landsbygdsprogram för 2007–2013, såsom att främja sysselsättning, behålla befolkning på landsbygden, förbättra jordbrukens konkurrenskraft, öka deras lönsamhet och använda ny teknik och förbättra humankapitalet.

30

Vi konstaterade att målen för etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren i de fyra granskade i medlemsstaterna delvis var Smart-mål av följande orsaker:

1. De var tämligen specifika eftersom målet var att stödja unga jordbrukare med tillräcklig kompetens och de ofta kompletterades med en beskrivning av ett förväntat resultat (t.ex. ”skapa mervärde genom diversifiering och jobbskapande” eller ”öka jordbrukens lönsamhet”).
2. De var delvis mätbara eftersom det fanns en målindikator för output (ett absolut antal unga jordbrukare som skulle få stöd och, i relativa termer, en procentandel av det totala antalet jordbruksföretag i en region), men inte kvantifierbara när det gällde förväntade resultat, såsom den generationsskiftestakt som krävdes för att målen skulle nås (se punkt 71).
3. De var delvis uppnåbara eftersom de kunde uppnås när det gällde output (antal unga jordbrukare som skulle få stöd), men det är inte känt om de kunde uppnås när det gällde resultat och effekt på generationsskiften.
4. De var delvis relevanta eftersom de gällde det allmänna behovet att stödja generationsskiften. Ofta var det dock inte känt i vilken utsträckning de var relevanta för behoven tillgång till mark, kapital, kunskap, inkomst eller tjänster (se punkterna 19 och 23).
5. De var delvis tidsbundna eftersom det till exempel inte finns någon tidsfrist för när ett visst förhållande unga/äldre jordbrukare ska uppnås.

Samordningen mellan stödåtgärder var begränsad även om viss god praxis identifierades

Endast liten samordning mellan EU:s och medlemsstaternas åtgärder för att stödja unga jordbrukare

31

I de fyra granskade medlemsstaterna konstaterade vi att samordningen mellan EU:s åtgärder och de nationella åtgärderna var begränsad. Exempel på det är följande:

• I Frankrike finns det många olika nationella stöd till förmån för unga jordbrukare, såsom skattelättnader, befrielser från socialförsäkringsavgifter, prioriterad tillgång till köp av jordbruksmark och utbildningsstöd. Det finns informationscentrum som informerar potentiella stödmottagare om de olika stöden. Det finns också samordningsorgan som ska se till att de olika stöden kompletterar varandra men inga specifika mekanismer för samordning mellan EU:s och Frankrikes åtgärder.
• I Italien samordnas insatsens omfattning i viss mån med den nationella åtgärd som ger unga jordbrukare subventionerad ränta för markinköp (en aspekt som endast delvis omfattas av EU-åtgärderna), och det finns mekanismer för att undvika att detta stöd ackumuleras med EU:s etableringsstöd inom andra pelaren. Det finns även skattelättnader som inte har mekanismer för samordning med EU-åtgärder.
• I Polen finns det lån med fördelaktiga villkor men inga mekanismer för samordning med EU-åtgärder.
• I Spanien finns det lån med fördelaktiga villkor och skattelättnader som direkt påverkar de unga jordbrukarnas inkomst precis som stödet till unga jordbrukare inom första pelaren. Det finns dock ingen samordningsmekanism mellan stöden som kan ackumuleras.

32

Inte i någon av de fyra granskade medlemsstaterna hade myndigheterna överblick över de olika EU-stöden och nationella stöden till stödmottagarna. Det finns en risk för att en del unga jordbrukare får för mycket stöd i förhållande till sina verkliga behov (t.ex. att de får stödet till unga jordbrukare inom första pelaren, etableringsstödet inom andra pelaren, stöd till investeringar, diversifiering, utbildning och olika nationella stöd) medan andra får för lite.

Ingen samordning mellan stödet till unga jordbrukare inom första pelaren och etableringsstödet inom andra pelaren

33

Trots att kommissionen har uppgett att 2013 års GJP-reform syftade till att öka kopplingarna mellan de två pelarna för att få en mer övergripande och integrerad strategi för det politiska stödet²⁶ såg vi ingen samordning i de fyra granskade medlemsstaterna mellan de nationella myndigheter som förvaltade stödet till unga jordbrukare inom första pelaren och etableringsstödet inom andra pelaren. De två åtgärderna förvaltas av olika myndigheter och enligt olika regler (se tabell 1). Framför allt påverkar det faktum att en person har fått etableringsstödet inom andra pelaren inte möjligheten att få stödet till unga jordbrukare inom första pelaren.

Bra synergier i andra pelaren mellan etableringsstödet och investeringsåtgärden

34

I de fyra granskade medlemsstaterna konstaterade vi att det fanns olika grader av samordning mellan etableringsstödet och investeringsåtgärden inom andra pelaren, vilket genererade några synergieffekter.

35

I Italien, där stödet till unga jordbrukare gavs i form av ett stödpaket, enligt rekommendationen i den nationella strategiska planen (se ruta 1), visade sig kombinationen av etableringsstödet och investeringsåtgärden leda till goda resultat.

36

Också i Spanien (Andalusien) anordnades 2007–2013 gemensamma ansökningsomgångar för etableringsstödet och investeringsåtgärden för att unga jordbrukare skulle kunna få stöd från båda åtgärderna. Men man fortsatte inte att använda det gemensamma tillvägagångssättet för 2014–2020 utan anordnade separata ansökningsomgångar för de två åtgärderna som bedömdes vid olika tidpunkter och mot olika urvalskriterier.

37

I Frankrike och Polen behandlades etableringsstödet och investeringsåtgärderna separat, men unga jordbrukare som ansökte om investeringsåtgärden fick 10 % extra i stöd som medfinansiering av investeringarna, och i Frankrike fick de också extra poäng i projekturvalssystemet.

Del II – Åtgärdernas inriktning

38

Medlemsstaterna bör tillämpa urvalsmetoder som prioriterar de mest kostnadseffektiva insatserna, till exempel genom att

• rikta stödet till mer kvalificerade unga jordbrukare och mindre gynnade områden (t.ex. där generationsskiftestakten är som långsammast),
• tillämpa urvalsförfaranden (t.ex. konkurrensutsatta ansökningsomgångar med tydliga och relevanta urvalskriterier) och använda verktyg (t.ex. affärsplaner) för att prioritera de stödmottagare som sannolikt ökar sina jordbruksföretags livskraft tack vare stödet,
• tillhandahålla ett stödbelopp som är kopplat till förbättringar av jordbruksföretagens livskraft,
• tillhandahålla stödet inom rimlig tid och när det behövs för att göra det lättare för unga jordbrukare att starta sin verksamhet och genomföra en strukturanpassning i sina jordbruksföretag.

Stödet till unga jordbrukare inom första pelaren: ett alltför standardiserat stöd

Den rättsliga ramen för första pelaren begränsar möjligheterna att rikta stöd

39

Stödet till unga jordbrukare inom första pelaren ges varje år under högst fem år till alla sökande som är under 40 år när de gör sin första ansökan och som för första gången etablerar sig som driftsledare inom ett jordbruksföretag eller som redan har etablerat ett sådant företag under de fem år som föregår den första ansökan om stödordningen.

40

Stödet inom första pelaren ger unga jordbrukare en extra inkomst. Men den rättsliga ramen för första pelaren ger inte medlemsstaterna möjlighet att tillräckligt inrikta sig på de unga jordbrukare som mest sannolikt behöver ett kompletterande stöd för att bli livskraftiga. I praktiken kan medlemsstaterna endast

1. fastställa den procentandel av det nationella taket som ska användas för att finansiera stöd till unga jordbrukare²⁹ (upp till 2 % av budgeten för direktstöd),
2. välja mellan tre beräkningsmetoder³⁰ (de flesta medlemsstater, inklusive Frankrike och Polen, beräknade det som 25 % av det nationella genomsnittet för direktstöd per hektar),
3. sätta en gräns (mellan 25 och 90 hektar) för det antal hektar som ska ligga till grund för beräkningen av stödet (de flesta medlemsstaterna satte den vid 90 hektar),
4. välja att kräva kompletterande färdigheter och/eller utbildning (tio medlemsstater och en region lade till sådana krav³¹),
5. välja om de ska tillåta att unga jordbrukare/jordbrukare som inte är unga har gemensam kontroll över juridiska personer som ansöker om stöd eller om de ska begränsa stödet till juridiska personer som helt kontrolleras av unga jordbrukare³².

41

Det är obligatoriskt för alla medlemsstater att genomföra stödet till unga jordbrukare, även för dem som har valt att inte genomföra etableringsstödet inom andra pelaren (se punkt 16). Tabell 2 innehåller en översikt över de granskade medlemsstaternas val när det gäller genomförandet av stödet till unga jordbrukare inom första pelaren, och bilaga V en översikt över alla 28 EU-medlemsstaterna.

Tabell 2

De granskade medlemsstaternas val när det gäller genomförandet av stödet till unga jordbrukare inom första pelaren

	Frankrike	Italien	Polen	Spanien
Procent av det årliga nationella taket	1 %	1 %	1 %	2 %
Beräkningsmetod:	25 % av det nationella stödgenom-snittet per hektar	Genomsnittligt värde på jordbrukarens stödrättigheter	25 % av det nationella stödgenom-snittet per hektar	Genomsnittligt värde på jordbrukarens stödrättigheter
Högsta gräns för det antal hektar som stödet beräknas på	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Kompletterande krav på färdigheter och/eller utbildning	Ja	Nej	Ja	Nej
Tillåtet att unga jordbrukare/jordbrukare som inte är unga har gemensam kontroll över juridiska personer	Ja	Ja	Ja	Ja

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen.

Stödet blir därför alltför standardiserat

42

Stödet tillhandahålls därför oavsett

1. den sökandes färdigheter och/eller utbildningsbehov (i de flesta medlemsstaterna³³): unga jordbrukare utan jordbruksutbildning får också stöd,
2. var stödmottagarna är lokaliserade: unga jordbrukare i mindre gynnade områden, där det i allmänhet är svårare att bli livskraftig, får inga fördelar jämfört med dem som ligger i andra områden,
3. jordbruksföretagets livskraft: jordbruksföretag som redan är lönsamma och inte behöver det kompletterande stödet för att bli livskraftiga får också stöd (se exemplen i ruta 2).

Stöd gavs också till jordbruksföretag där unga jordbrukare spelar en underordnad roll

43

När ett jordbruksföretag som drivs som juridisk person kontrolleras gemensamt med andra jordbrukare som inte är unga tillhandahålls detta stöd enligt samma villkor oberoende av den unga jordbrukarens roll i beslutsfattandet. I en sådan situation kan till och med en liten andel av ett jordbruksföretag som drivs som juridisk person och ägs av en ung person som inte bedriver jordbruksverksamhet och som enskild individ inte kvalificerar sig som aktiv jordbrukare³⁵ göra hela jordbruksföretaget berättigat till detta stöd (se exempel i ruta 3).

44

Det finns en risk för att detta stöd ges till många jordbruksföretag i hela EU där den unga stödmottagaren har en underordnad roll i företaget, begränsade beslutsbefogenheter och som individ inte skulle kvalificera sig som aktiv jordbrukare som i exemplet ovan. Av de 279 071 sökande³⁷ till detta stöd i EU 2015 utövar 61 742 (cirka 20 % av det totala antalet) gemensam kontroll över jordbruksföretaget. Närmare hälften av dem (dvs. 26 925, cirka 10 % av det totala antalet) kontrollerar företaget tillsammans med jordbrukare som inte är unga.

45

Av de fyra granskade medlemsstaterna är den här risken större i Frankrike och Italien (Emilia-Romagna), där 64 respektive 42 % av stödmottagarna är jordbruksföretag som drivs som juridisk person. Vi kunde inte få uppgifter i vare sig Frankrike eller Italien om unga stödmottagares genomsnittliga ägarandel i jordbruksföretag som drivs som juridisk person eller annan information för att bedöma deras faktiska roll (t.ex. om de unga jordbrukarna kan påverka beslut om jordbrukens förvaltning, om de som individer skulle kvalificera sig som aktiva jordbrukare eller om de är registrerade som jordbrukare i socialförsäkringssystemet).

46

Mer generellt finns det en risk för att detta stöd ges till jordbruksföretag i hela EU där den unga jordbrukaren inte deltar i den dagliga driften. Eftersom stödet ges på samma villkor som direktstöd kontrolleras dessutom inte heller att den unga jordbrukaren är behörig att använda den mark som han/hon deklarerar för att få stödet.

Det är inte känt om stödbeloppen är kopplade till behoven

47

Tabell 3 innehåller en översikt över stödbeloppen i de fyra granskade medlemsstaterna.

Tabell 3

Översikt över årliga stödbelopp inom första pelaren till unga jordbrukare i de fyra granskade medlemsstaterna 2015

Stödbelopp (euro)	Frankrike1	Italien	Spanien (Andalusien)	Polen
Genomsnitt	Inte känt	1 143	2 182	1 040
Lägst	Inte känt	15	16	25
Högst	Inte känt	25 887	15 342	3 000

1 I februari 2017 kunde de franska myndigheterna inte tillhandahålla en databas med listan över mottagare av detta stöd under 2015 med beloppen för det här stödet och de andra.
direktstöden inom första pelaren, etableringsdatum och ansökningsdatum, antal hektar och den andel i jordbruksföretaget som ägdes av den unga jordbrukaren (vid gemensam kontroll av jordbruksföretaget).

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från medlemsstaterna.

48

I EU var det genomsnittliga stödbeloppet till unga jordbrukare 1 200 euro per jordbruksföretag 2015. Beloppet motsvarar cirka 4 % av genomsnittsinkomsten för ett jordbruksföretag (30 000 euro) i EU³⁸ och till och med mindre i några medlemsstater. I Italien till exempel var det genomsnittliga stödbeloppet 1 143 euro, vilket motsvarar mindre än 2 % av genomsnittsinkomsten för ett jordbruksföretag som drivs av en ung jordbrukare (64 328 euro)³⁹.

49

Beloppet är inte kopplat till livskraft eller andra egenskaper hos jordbruksföretagen (se punkt 42), och det är inte känt om det står i proportion till unga jordbrukares behov eftersom dessa inte hade bedömts (se punkterna 19–22). Granskade stödmottagare uppgav att stödet främst användes för att täcka löpande utgifter och kompensera för inkomstbortfall på grund av fluktuerande jordbrukspriser, vilket är en situation som alla jordbrukare – inte bara de under 40 år – ställs inför. Det är därför osannolikt att det belopp som för närvarande tillhandahålls genom detta stöd skulle ha stor effekt på jordbruksföretagens livskraft och de unga jordbrukarnas etableringsbeslut.

50

Italien och Spanien hade valt att beräkna stödbeloppet som 25 % av det genomsnittliga värdet på varje ung jordbrukares stödrättigheter. Det värdet är kopplat till det historiska värdet av de stödrättigheter som varje ung jordbrukare har och som han/hon har köpt eller arrenderat av andra jordbrukare (t.ex. föräldrar eller äldre jordbrukare). Eftersom målet för detta stöd är att göra det lättare för unga jordbrukare att starta sin verksamhet är det oklart varför stödbeloppet är kopplat till jordbruksföretagens historia och därigenom straffar unga jordbrukare som inte ärver eller får stödrättigheter med högt värde som tidigare innehades av andra jordbrukare.

Tidpunkten för stödet gjorde det inte lättare för unga jordbrukare att starta sin verksamhet

51

Stödet betalades ofta till mottagare som var etablerade sedan flera år och, i några fall (se exempel i ruta 2), redan hade uppnått en tillräcklig och stabil inkomst. Det innebär att tidpunkten för stödet i allmänhet inte överensstämde med de mål man ville uppnå eftersom det ofta betalades för sent för att göra det lättare för unga jordbrukare att starta sin verksamhet eller bidra till en strukturanpassning i deras jordbruksföretag. Det fungerade inte heller som incitament eftersom de flesta unga jordbrukare redan hade etablerat sig innan de visste att de skulle få stöd.

Urvalssystemet inom andra pelaren gjorde att projekten kunde riktas på ett bra sätt även om de bästa projekten ibland inte prioriterades

Stödberättigande- och urvalskriterier gjorde att stödet kunde riktas till mer kvalificerade jordbrukare och mindre gynnade områden

52

Samtliga fyra granskade medlemsstater riktade stödet till mer kvalificerade jordbrukare genom att kräva att de antingen hade jordbruksutbildning eller skaffade det inom 36 månader från ansökan. Stödet har i allmänhet ökat de unga jordbrukarnas yrkeskompetens och deras kapacitet att införa innovationer. I Italien (Emilia-Romagna) till exempel hade 31 % av de unga jordbrukare som fick stöd en jordbruksexamen medan endast 25 % alla unga jordbrukare i regionen har en sådan examen. I Spanien (Andalusien) har 84 % av de unga jordbrukarna som får stöd någon jordbruksutbildning jämfört med endast 26 % alla unga jordbrukare i regionen, och 12 % av de unga jordbrukare som får stöd tillämpar ekologiska odlingsmetoder jämfört med endast 4 % av alla unga jordbrukare i regionen.

53

Samtliga fyra granskade medlemsstater uppmuntrade unga jordbrukare att etablera sig i mindre gynnade områden (t.ex. områden med naturliga begränsningar eller områden med högre arbetslöshet):

• I Frankrike och Italien (Emilia-Romagna) gjordes det genom att sökande som etablerade sig i mindre gynnade områden fick betydligt högre stöd (cirka 20 000 euro mer).
• Italien (Apulien) gynnade i praktiken unga jordbrukare som etablerade sig i mindre gynnade områden genom att ge dem både fler poäng för urvalskriterierna och ett extra belopp på 5 000 euro om de etablerade sig i sådana områden. Härigenom fick en större andel unga jordbrukare som är lokaliserade i landsbygdsområden med allmänna utvecklingsproblem (12 %) och medeltätt befolkade landsbygdsområden (10,6 %) stöd än unga jordbrukare i områden med specialiserat intensivjordbruk (9,9 %) och i stadsnav (8 %)⁴⁰.
• I Spanien (Andalusien) gjordes det genom att unga jordbrukare som etablerade sig i sådana områden både fick fler poäng för urvalskriterierna och ett extra belopp (+10 %) om de etablerade sig i sådana områden.
• I Polen gjordes det med hjälp av urvalskriterier genom att man för perioden 2007–2013 gav extra poäng till sökande som etablerade sig i områden med högre arbetslöshet.

Generationsskifte nämndes sällan i urvalskriterierna

54

Endast i Spanien (Andalusien) för perioden 2007–2013 och Polen för perioden 2014–2020 fanns det ett urvalskriterium som direkt uppmuntrade till generationsskifte: i Spanien (Andalusien) fick sökande som etablerade sig på grund av att en jordbrukare förtidspensionerade sig fler poäng, och i Polen fick projektet fler poäng ju större ålderskillnaden var mellan den jordbrukare som lämnade jordbruket och den unga jordbrukare som tog över. I praktiken fick dock kriterierna nästan aldrig någon avgörande effekt på riktandet av stödet, främst för att minimitrösklarna antingen var för låga eller för att sådana saknades helt (se punkt 55).

Brister i urvalssystemen hindrade ofta att de bästa projekten prioriterades

55

Urvalssystemen ska göra det möjligt att göra jämförande bedömningar och rangordna projektförslag så att de mest kostnadseffektiva projekten prioriteras. Urvalskriteriernas effekt på riktandet av stödet till de bästa projekten var dock ofta begränsad eftersom de antingen infördes sent under perioden 2007–2013 eller nästan aldrig tillämpades för att utesluta projekt av låg kvalitet. Det berodde på att minimitröskeln för att projekt skulle väljas ut antingen var för låg eller att en sådan saknades helt, och på att den sjuåriga budgeten för åtgärden var ojämnt fördelad.

56

I Italien (Apulien) till exempel utnyttjades hela åtgärdens budget för 2007–2013 eftersom nästan alla ansökningar som gjordes vid ansökningsomgången 2009 finansierades. Minimitröskeln var så låg att endast åtta av 2 424 projekt avslogs. Följaktligen kunde unga jordbrukare som etablerade sig under de följande fem åren med potentiellt bättre projekt inte få finansiering.

57

I Spanien (Andalusien) utnyttjades på samma sätt åtgärdens hela budget för 2014–2020 vid de två första ansökningsomgångarna (2015 och 2016), och minimitröskeln var satt till endast ett av 20 poäng. Det betyder att under resten av programperioden kommer unga jordbrukare med potentiellt bättre projekt inte att kunna få finansiering om budgeten för åtgärden inte höjs.

58

I Polen tillämpade förvaltningsmyndigheten ett system där ansökningarna beviljades enligt principen först till kvarn och man tillämpade inga urvalskriterier förrän 2011 när budgeten hade tagit slut. Inte förrän 2014 när åtgärdens budget hade höjts och urvalskriterier införts kunde en ny ansökningsomgång anordnas, vilket gjorde att unga jordbrukare som etablerade sig under den treåriga mellantiden inte fick finansiering.

59

Endast i Frankrike och Italien (Emilia-Romagna) var budgeten jämnt fördelad över hela programperioderna och minimitrösklarna tillräckligt höga (i Frankrike dock endast för Midi-Pyrénées och perioden 2014–2020). Det gjorde att man varje år kunde välja ut ett konstant antal ansökningar av tillräcklig kvalitet för finansiering.

Få bevis för bättre livskraft

60

Etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren ska förbättra jordbruksföretagens livskraft genom att underlätta inträdet i jordbrukssektorn för jordbrukare med tillräcklig kompetens och gynna generationsskiften (se punkt 29). Affärsplaner är i princip användbara verktyg för att vägleda unga jordbrukare i arbetet med att skapa livskraftiga jordbruksföretag. De ska också ge förvaltningsmyndigheterna möjlighet att vid urvalet bedöma jordbruksföretagens livskraft och senare övervaka och utvärdera resultaten.

61

Inte i någon av de granskade medlemsstaterna användes den första uppskattningen av jordbruksföretagens inkomster (före projektet) i urvalsprocessen för att bedöma deras potential att själva finansiera investeringarna. Dessutom är affärsplaner användbara verktyg men vi fann få bevis på bättre livskraft (se ruta 4).

62

Vi fann endast bevis i Italien (Emilia-Romagna) på att livskraften ökade för de jordbruksföretag som fick stöd, vilket framgick av efterhandsutvärderingsrapporten (se ruta 5).

Stödbelopp kopplas till behov och moduleras för att leda till specifika åtgärder

63

Tabell 4 innehåller en översikt över de möjliga stödbeloppen i de granskade medlemsstaterna under programperioderna 2007–2013 och 2014–2020.

Tabell 4

Översikt över stödbeloppen för etableringsstödet inom andra pelaren i de granskade medlemsstaterna under perioderna 2007–2013 och 2014–2020

Programperioden 2007–2013
Stödbelopp (euro)	Frankrike	Italien (Emilia-Romagna)	Italien (Apulien)	Spanien (Andalusien)	Polen1
Genomsnitt	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Lägst	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Högst	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Exempel på modulering	Minimibeloppet ökade till 16 500 euro vid etablering i bergsområden	Övergå till ekologiskt jordbruk, ta ett lån och investera över 60 000 euro	+ 5 000 i mindre gynnade områden	+ 10 % i mindre gynnade områden	Inga

Programperioden 2014–2020
Stödbelopp (euro)	Frankrike	Italien (Emilia-Romagna)	Italien (Apulien)	Spanien (Andalusien)	Polen
Genomsnitt	20 282 i Midi-Pyrenees 12 747 i Pays-Loire	Ännu inte tillgängligt	Ännu inte tillgängligt	60 331	24 000
Lägst	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Högst	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Exempel på modulering	+ 30 % i Pays-Loire vid etablering utanför familjekretsen	+ 20 000 i mindre gynnade områden	+ 5 000 i mindre gynnade områden	+ 25 000 om standardoutputen överstiger 50 000 euro	Inga

1 Från 12.12.2014 är det 24 000 euro (100 000 PLN), fram till 31.12.2011 var det 12 000 euro (50 000 PLN) och från 1.1.2012 till 12.12.2014 var det 17 000 euro (75 000 PLN).

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från medlemsstaterna.

64

I Frankrike, Italien och Spanien kopplades och modulerades i allmänhet stödbeloppet i förhållande till jordbruksföretagets specifika behov och egenskaper (t.ex. lokalisering och standardoutput) och till åtgärderna i affärsplanen (t.ex. innovationer, lån och investeringar) under perioden 2007–2013.

65

Modulering av stödbeloppet visade sig vara ett bra verktyg för att uppmuntra unga jordbrukare att etablera sig under svårare förutsättningar (t.ex. i bergsområden, utanför familjekretsen och ta lån), införa system för kvalitetsproduktion som ekologisk odling eller teknik för energi- och vattenhushållning, göra större investeringar eller driva mer produktiva jordbruksföretag. Men för programperioden 2014–2020 krävde kommissionen inte att medlemsstaterna skulle koppla stödbeloppet till investeringsdelarna eller deras storlek.

66

Polen fastställde ett fast stödbelopp (för närvarande 24 000 euro) till alla unga jordbrukare som etablerade sig, oavsett jordbruksföretagets egenskaper och affärsplanens åtgärder och mål (lokalisering, storlek, investeringar etc.). Det här standardiserade tillvägagångssättet ökar risken för att stödbeloppet inte står i proportion till vad den unga jordbrukaren som etablerar sig behöver och till hans/hennes ansträngningar, och det ger inget incitament till specifika åtgärder.

Stödet tillhandahölls i allmänhet vid en lämplig tidpunkt

67

I Frankrike, Italien och Polen tillhandahölls stödet i allmänhet vid en lämplig tidpunkt eftersom de unga jordbrukarna i de flesta fall fick stödet inom ett år från det att de hade startat, det vill säga när det behövdes för att utveckla deras jordbruksföretag. Projektansökningar behandlades i allmänhet inom rimlig tid (mindre än sex månader från ansökningsdatumet). De unga jordbrukarna fick stödet innan de genomförde merparten av åtgärderna i affärsplanen. Stödet hjälpte alltså till att lindra problemet med tillgång till kapital och, ibland, också med att få ett lån från banken.

68

Endast i Spanien (Andalusien) tog den administrativa handläggningen lång tid 2007–2013, och de sökande måste i genomsnitt vänta 17 månader på att projekten skulle godkännas (mycket längre än den tidsfrist på sex månader som förvaltningsmyndigheten angav i ansökningsomgångarna). Två av de åtta granskade stödmottagarna hade därför gjort vissa investeringar innan de visste om deras projekt skulle godkännas. Stödet betalades dessutom alltid ut mot uppvisande av bevis för utgiften, det vill säga efter det att stödmottagaren hade gjort alla investeringar. Stödet tillhandahölls därför i allmänhet för sent i förhållande till de unga jordbrukarnas behov i etableringsfasen.

Del III – Övervakning och utvärdering av åtgärderna

69

För att få resultatinformation om EU-stödets ändamålsenlighet och effektivitet bör följande göras:

• Kommissionen bör fastställa en gemensam övervaknings- och utvärderingsram (CMEF) med indikatorer för output, resultat och effekter som gör det möjligt att bedöma politikens framsteg, ändamålsenlighet och effektivitet i förhållande till mål (se figur 6).
• Medlemsstaterna bör ge kommissionen alla uppgifter som gör det möjligt att övervaka och utvärdera åtgärderna, också genom att ta fram användbara kompletterande indikatorer. I möjligaste mån ska informationen hämtas från etablerade uppgiftskällor, till exempel informationssystemet för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter och Eurostat.
• Resultatutvärderingar bör utföras av oberoende uppdragstagare under ansvar av kommissionen (för åtgärder inom första pelaren) eller medlemsstaten (för åtgärder inom andra pelaren).

CMEF-indikatorerna gör det inte möjligt att bedöma om åtgärderna uppfyller målen

70

För att visa hur EU-åtgärderna till stöd för unga jordbrukare har hjälpt dem att uppnå sina mål (se punkterna 26–30) ska medlemsstaterna samla in uppgifter om output och resultat. Enligt CMEF ska medlemsstaterna minst samla in information om följande output- och resultatindikatorer (se tabell 5).

Tabell 5

Översikt över obligatoriska indikatorer inom CMEF för etableringsstödet inom andra pelaren (åtgärd 112 under 2007–2013 och åtgärd 6.1 under 2014–2020) och det kompletterande stödet till unga jordbrukare inom första pelaren (under 2014–2020)

Typ av indikator	2007–2013 andra pelaren (åtgärd 112, etableringsstöd till unga jordbrukare)	2014–2020 andra pelaren (åtgärd 6.1, etableringsstöd till unga jordbrukare)	2014–2020 första pelaren (stöd till unga jordbrukare)
Offentliga utgifter totalt (euro)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Output	Antal unga jordbrukare som får stöd Total investeringsvolym	Antal jordbruksföretag med stöd från ett landsbygdsprogram för affärsutvecklingsplaner/investeringar för unga jordbrukare	Antal unga jordbrukare Antal hektar
Resultat	Ökning av bruttovärde som tillförts företag som fått stöd	Procentandel jordbruksföretag med stöd från ett landsbygdsprogram för affärsutvecklingsplaner/investeringar för unga jordbrukare (av det totala antalet jordbruksföretag)	Inga
Effekt1	Ekonomisk tillväxt (nettomervärde per årsarbetsenhet) Arbetsproduktivitet (mervärde per årsarbetsenhet)	Jordbrukets företagsinkomst Jordbrukets faktorinkomst Jordbrukets sammanlagda faktorproduktivitet Variationer för råvarupriser inom EU

1 Inom landsbygdsprogrammet 2007–2013 och i förhållande till GJP-målet om en hållbar livsmedelsproduktion 2014–2020.

71

Liksom i våra tidigare rapporter⁴³ konstaterade vi att den resultatinformation som samlades in via CMEF-indikatorerna inte gör det möjligt att bedöma om åtgärderna är ändamålsenliga och effektiva för att uppnå målen. Det beror framför allt på följande faktorer:

• För perioden 2007–2013 och i alla granskade medlemsstater utom Italien (Emilia-Romagna, se punkt 35) byggde den enda resultatindikatorn i CMEF (ökning av bruttovärde som tillförts företag som fått stöd) på uppskattningar som inte kunde kontrolleras och inte på faktiska uppgifter som samlats in från de jordbruksföretag som hade fått stöd.
• För perioden 2014–2020 finns det inga resultatindikatorer i CMEF som gör det möjligt att bedöma förbättringen av jordbruksföretagens livskraft, vilket är det yttersta mål som den här typen av åtgärd ska bidra till. Den enda resultatindikatorn för etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren (procentandel jordbruksföretag med stöd från ett landsbygdsprogram för affärsutvecklingsplaner/investeringar för unga jordbrukare (av det totala antalet jordbruksföretag)) är egentligen inte en resultatindikator utan snarare en outputindikator eftersom den inte mäter stödets effekt i förhållande till målen (jordbruksföretagens livskraft, generationsskiften, jobbskapande, höjd utbildnings- och innovationsnivå för unga jordbrukare etc.).
• Faktiska uppgifter om de strukturella och finansiella egenskaperna hos jordbruksföretag som får stöd (t.ex. intäkter, inkomster och antalet anställda) samlas vanligtvis inte in. Uppskattningarna av inkomst från informationssystemet för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter är inte heller representativa för de unga jordbrukare som får stöd eller för populationen unga jordbrukare⁴⁴. För alla granskade medlemsstater utom Italien (Emilia-Romagna, se punkt 75) är det därför inte känt om de jordbruksföretag som får stöd faktiskt anställer mer personal, blir större, mer produktiva och livskraftiga och genererar mer inkomster än jordbruksföretag som inte får stöd. Det är inte heller känt om jordbruksföretag som får stödet till unga jordbrukare inom första pelaren och etableringsstödet inom andra pelaren verkligen lyckas bättre i de här avseendena än de jordbruksföretag som bara får stöd från en åtgärd.

Några medlemsstater tog dock fram användbara indikatorer

72

Medlemsstaterna kan utöver de obligatoriska indikatorerna inom CMEF fastställa kompletterande specifika indikatorer. Tabell 6 innehåller en översikt över de kompletterande frivilliga indikatorer som några granskade medlemsstater hade fastställt för etableringsstödet inom andra pelaren.

Tabell 6

Översikt över kompletterande indikatorer som några granskade medlemsstater hade fastställt för etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren

Typ av indikator	Etableringsstöd till unga jordbrukare inom andra pelaren
Italien (Emilia-Romagna)
Resultat	Öka eller bibehålla antalet anställda vid de jordbruksföretag som får stöd Antal unga jordbrukare som får stöd och inför frivilliga certifieringssystem Antal unga jordbrukare som får stöd och integrerar miljöaspekter och aspekter som gäller djurens välbefinnande i investeringarna
Effekt	Antal skapade jobb
Polen
Resultat	Genomsnittlig ökning av den ekonomiska storleken (standardoutput) på jordbruksföretag som får stöd Genomsnittlig procentuell ökning av den ekonomiska storleken (standardoutput) på jordbruksföretag som får stöd Genomsnittlig storlek på jordbruksföretag som får stöd när affärsplanen har genomförts
Effekt	Antal skapade jobb
Spanien (Andalusien)
Output	Antal unga jordbrukare som etablerar sig som ett resultat av en förtidspensionering Andel kvinnor bland de unga jordbrukare som får stöd och etablerar sig
Resultat	Antal skapade jobb

Källa: Revisionsrättens beräkning på grundval av de granskade landsbygdsprogrammen.

73

De här kompletterade indikatorerna som medlemsstater fastställer gör det möjligt att bedöma åtgärdernas ändamålsenlighet i förhållande till specifika mål, som jobbskapande, könsfördelning, föryngring av jordbruksbefolkningen och innovation. När det gäller Italien (Emilia-Romagna) vet vi till exempel tack vare indikatorn ”antal unga jordbrukare som får stöd och inför frivilliga certifieringssystem” att 214 (13 %) av de 1 640 mottagare som fick stödet 2007–2013 införde den här typen av innovation på sina jordbruksföretag. Tack vare de två kompletterande outputindikatorerna vet vi när det gäller Spanien (Andalusien) att åtgärden var mindre ändamålsenlig än förväntat när det gällde att gynna föryngringen av jordbruksbefolkningen (endast 53 unga jordbrukare som fick stöd etablerade sig som ett resultat av en förtidspensionering jämfört med målet på 92) och kvinnors etablering (endast 23 % av de unga jordbrukare som fick stöd var kvinnor jämfört med målet på 45 % och andelen kvinnor under 44 år av jordbruksbefolkningen i Andalusien var 32 %).

Utvärderingar ger i allmänhet inte värdefull information om åtgärdernas resultat även om vi identifierade en bra praxis

74

I de fyra granskade medlemsstaterna gav halvtids- och efterhandsutvärderingarna av programperioden 2007–2013 mycket lite eller otillförlitlig information om resultatet av åtgärd 112 om etablering av unga jordbrukare, utom i Italien (Emilia-Romagna). Några exempel på detta är följande:

• Frankrike hade ännu inte (i slutet av februari 2017⁴⁵) lämnat in rapporten om efterhandsutvärderingen av landsbygdsprogrammet 2007–2103 som skulle ha lämnats in den 31 december 2016.
• Italiens (Apulien) efterhandsutvärdering av landsbygdprogrammet 2007–2013 visade att omsättningen för de jordbruksföretag som fick stöd i genomsnitt hade ökat med 15 500 euro från etableringen och att 73 % av de jordbruksföretag som fick stöd hade anställt ny personal. Resultaten bygger dock på en webbenkät som endast 16 stödmottagare besvarade, och de underliggande deklarationerna om omsättning kontrollerades inte mot några bevis.
• Halvtidsutvärderingen i Polen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 visade att bruttomervärdet för de jordbruksföretag som fick stöd i genomsnitt hade ökat med 35 % fram till slutet av 2009, men det angavs inget basår för jämförelsen. I utvärderingsrapporten sades också att ökningen till stor del berodde på att stöden och bidragen hade höjts snarare än på att jordbruksproduktionens värde hade ökat.
• Efterhandsutvärderingen av Spaniens landsbygdsprogram 2007–2013 angav att bruttomervärdet i genomsnitt ökade med 23,5 % för de jordbruksföretag som fick stöd, men det förklarades inte hur uppskattningen hade gjorts eller var uppgifterna kom ifrån.

75

Endast i Italien (Emilia-Romagna) innehåller efterhandsutvärderingen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 värdefull information om resultatet av etableringsstödet till unga jordbrukare (se ruta 5).

Begränsade bevis för att unga jordbrukares etablering underlättades

76

I de fyra granskade medlemsstaterna fann vi begränsade bevis för att EU-åtgärderna hade gjort det lättare för unga jordbrukare att etablera sig genom att hjälpa dem övervinna initiala etableringshinder, som tillgång till mark, kapital, kunskap och tillräckliga inkomster.

77

EU-åtgärderna hjälpte endast i liten utsträckning unga jordbrukare att få tillgång till mark. Stödet till unga jordbrukare inom första pelaren gavs i själva verket endast till unga jordbrukare som redan hade mark, och stödet inom andra pelaren uppmuntrade endast i liten utsträckning unga jordbrukare att öka storleken på sina jordbruk via stöd- och urvalskriterier (se punkterna 60–61), även om det saknades belägg för att det gjorde jordbruksföretagen livskraftigare. Endast i Italien (Emilia-Romagna) fanns det en del bevis på att unga jordbrukare som fick stöd ökade storleken på sina gårdar mer än de som fick inte fick stöd (se punkt 75).

78

Generellt har det totala antalet hektar som ägs av unga jordbrukare varit stabilt under perioden 2005–2013 (se figur 7). Minskningen av antalet jordbruksföretag som ägs av unga jordbrukare har uppvägts av att jordbrukens genomsnittliga storlek har ökat.

	Totalt antal hektar som ägs av unga jordbrukare (miljoner)
miljoner hektar	2005	2007	2010	2013
Totalt antal hektar som ägs av unga jordbrukare	57,7	54,8	55,2	51,9
Totalt antal hektar som ägs av jordbrukare i alla åldrar	172,1	172,8	174,5	173,0

Källa: Revisionsrätten på grundval av Eurostats undersökningar om jordbrukets struktur 2005–2013.

79

EU-åtgärderna hjälpte direkt unga jordbrukare att få tillgång till kapital tack vare att de tillhandahöll ekonomiskt stöd. Det finns dock inga bevis – när det gäller stödet till unga jordbrukare inom första pelaren – och få bevis – när det gäller etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren – på att EU-stödet har underlättat unga jordbrukares tillgång till kredit från affärsbanker:

• I Frankrike och Italien (Apulien) kunde stödet från andra pelaren även tillhandahållas i form av räntebidrag för ett lån men den formen av stöd var inte särskilt populär. I Frankrike var många stödmottagare missnöjda med att de lån de har fått inte kan omförhandlas eller omfinansieras, vilket gör att de måste betala en fast ränta som är mycket högre än den aktuella marknadsräntan. I Italien (Apulien) ansökte endast 37 av de 2 502 stödmottagarna under perioden 2007–2013 om sådant stöd, främst för att förvaltningsmyndigheten krävde att samtliga investeringar i affärsplanen skulle vara klara innan stödmottagarna kunde begära räntebidraget.
• I Italien (Emilia-Romagna) och Polen tillhandahölls etableringsstödet inom andra pelaren inte i form av räntebidrag för ett lån, men i Italien (Emilia-Romagna) kunde stödmottagarna få högre stöd om de tog ett lån på över 30 000 euro (se tabell 4).
• Endast i Spanien (Andalusien), där stödet från andra pelaren också tillhandahölls som ett räntebidrag för ett lån (till 567 av de 738 stödmottagarna under perioden 2007–2013) och där det är särskilt svårt för unga jordbrukare att få tillgång till kredit⁴⁶, blev affärsbankerna mer benägna att låna ut pengar, vilket vi kunde bekräfta för sju av de åtta granskade stödmottagarna.

80

EU-åtgärderna, särskilt etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren, inverkade i regel positivt på unga jordbrukares kunskapsnivåer tack vare att stödkriterierna gynnade mer kvalificerade jordbrukares inträde i jordbrukssektorn. Men i Italien och Polen garanterades inte den här positiva effekten på unga jordbrukares kunskapsnivåer genom stödet till unga jordbrukare inom första pelaren eftersom de här medlemsstaterna inte krävde att de sökande skulle ha eller skaffa sig särskilda färdigheter eller utbildningar.

Inget tydligt samband mellan EU-stödet och generationsskiften

81

Generationsskifte är ett generellt problem som påverkar hela befolkningen och arbetskraften i EU. Som framgår av figur 8 minskar andelen unga människor i den totala befolkningen och arbetskraften snabbare än i jordbruksbefolkningen.

82

Det går i allmänhet inte att fastställa ett tydligt samband mellan det lämnade EU-stödet och utvecklingen av antalet unga jordbrukare (se figur 9). Det är också svårt att veta om och i vilken utsträckning EU-stödet har bidragit till att jordbrukens genomsnittliga storlek har ökat (se punkterna 77–78) eller om ökningen har lett till att jordbruksföretagen har blivit mer livskraftiga.

83

Skälen till detta varierar:

• EU-stödet går i allmänhet till en liten procentandel av unga jordbrukare: endast 7 % av alla unga jordbrukare i de 27 EU-medlemsstaterna⁴⁷ fick EU-stöd för att etablera sig.
• Det finns flera nationella politiska åtgärder till stöd för unga jordbrukare som sällan samordnas med EU-åtgärderna (se punkt 16 och punkterna 31–32).
• Övervaknings- och utvärderingssystemen producerar inte adekvat information om måluppfyllelse, främst på grund av att indikatorerna i det gemensamma övervakningssystemet höll låg kvalitet (se punkterna 70–71) och att resultatinformationen från de flesta utvärderingar var begränsad eller otillförlitlig (se punkt 74).
• Det finns allmänna faktorer utöver EU-åtgärder som påverkar sambandet, såsom den ekonomiska och sociala situationen, bankernas benägenhet att bevilja lån och sysselsättningsmöjligheterna inom andra sektorer än jordbruk (se punkt 16).

Slutsatser och rekommendationer

84

EU har en minskande jordbruksbefolkning. Det sammanlagda antalet jordbrukare i EU-27 har minskat snabbt under det senaste decenniet, från 14,5 miljoner jordbrukare 2005 till 10,7 miljoner 2013. Antalet unga jordbrukare (under 44 år) minskade från 3,3 miljoner 2005 till 2,3 miljoner 2013. Eftersom minskningen påverkade alla åldersgrupper var andelen unga jordbrukare i jordbruksbefolkningen relativt stabil, strax över 20 %. Det finns dock stora skillnader mellan medlemsstaterna (se bilaga II).

85

För perioden 2007–2020 anslog EU 9,6 miljarder euro i specifikt stöd till unga jordbrukare för att förbättra jordsföretagens konkurrenskraft och främja generationsskifte i jordbruket. Med medlemsstaternas medfinansiering av etableringsstödet inom andra pelaren uppgår det totala offentliga stödet till 18,3 miljarder euro. Närmare 200 000 unga jordbrukare fick EU-stöd för att etablera sig under perioden 2007–2013. Över 70 % av EU-finansieringen tillhandhölls i form av etableringsstöd till unga jordbrukare inom andra pelaren (Ejflu), och de återstående 30 % tillhandahålls för 2014–2020 som ett kompletterande direktstöd till unga jordbrukare inom första pelaren (EGFJ).

86

Mot denna bakgrund granskade vi EU:s roll för att stödja unga jordbrukare och främja generationsskifte. Vid revisionen försökte vi besvara följande fråga:

”Är EU:s stöd till unga jordbrukare utformat så att det främjar generationsskifte på ett ändamålsenligt sätt?”

87

Vår övergripande slutsats är att EU-stödet till unga jordbrukare bygger på en dåligt definierad interventionslogik där de förväntade resultaten och effekterna inte specificeras. Det bör riktas så att det främjar generationsskifte på ett ändamålsenligare sätt.

88

Frågan om interventionslogiken:

När det gäller stödet till unga jordbrukare inom första pelaren konstaterade vi följande:

• Stödet bygger inte på en behovsbedömning, dess mål återspeglar inte det allmänna målet att uppmuntra till generationsskifte och medlemsstaterna samordnade det inte med etableringsstödet inom andra pelaren eller med nationella åtgärder (se punkterna 19–33).
• Eftersom det inte görs någon behovsbedömning ges stödet i en standardiserad form (årlig betalning per hektar) med ett belopp och vid en tidpunkt som gör att det är oklart vilka specifika behov utöver extra inkomst som stödet ska tillgodose (se punkterna 39–51).

När det gäller etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren konstaterade vi följande:

• Fastän det i allmänhet bygger på en vag behovsbedömning är dess mål delvis Smart-mål och återspeglar det allmänna målet att uppmuntra till generationsskifte. Etableringsstödet och investeringsåtgärden inom andra pelaren är väl samordnade. Samordningen med nationella finansieringsinstrument, som lån med fördelaktiga villkor för markköp, är dock liten (se punkterna 19–37).
• Stödet tillhandahålls i en form som direkt tillgodoser den unga jordbrukarens behov av tillgång till mark, kapital och kunskap. Stödbeloppet är i allmänhet kopplat till behoven och moduleras för att leda till specifika åtgärder, till exempel övergång till ekologiskt jordbruk, vatten- och energibesparande initiativ eller etablering i mindre gynnade områden (se punkterna 25 och 52–53).

Rekommendation 1 - Förbättra interventionslogiken genom att stärka behovsbedömningen och fastställa Smart-mål

För den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020 bör kommissionen ange (eller kräva att medlemsstaterna, i enlighet med bestämmelserna om delad förvaltning, anger) en tydlig interventionslogik för de politiska instrument som är inriktade på generationsskiften inom jordbruket. Interventionslogiken bör innehålla

• en grundlig bedömning av unga jordbrukares behov och av de underliggande orsakerna till varför unga människor som vill bli jordbrukare ställs inför hinder i etableringsprocessen och i vilken utsträckning dessa hinder gäller geografiska områden, jordbrukssektorer eller andra specifika egenskaper hos jordbruksföretag,
• en bedömning av vilka behov som EU:s politiska instrument skulle kunna tillgodose och vilka behov som kan tillgodoses, eller redan tillgodoses bättre, av medlemsstaternas politik, liksom en analys av vilka stödformer (t.ex. direktstöd, klumpsummor eller finansieringsinstrument) som bäst passar de identifierade behoven,
• en definition av Smart-mål där de politiska instrumentens resultat i form av förväntad generationsskiftestakt och förväntat bidrag till livskraften hos de jordbruksföretag som får stöd klart formuleras och kvantifieras; det ska i synnerhet klart framgå om de politiska instrumenten ska ha som mål att stödja så många unga jordbrukare som möjligt eller en specifik typ av unga jordbrukare (t.ex. de högst utbildade, de som etablerar sig i mindre gynnade områden, de som inför teknik för energi- och vattenhushållning på sina jordbruksföretag, de som ökar sina jordbruksföretags lönsamhet eller produktivitet eller de som anställer fler personer).

89

Frågan om åtgärdernas inriktning:

När det gäller stödet till unga jordbrukare inom första pelaren konstaterade vi följande:

• Stödet tillhandahålls i en standardiserad form oberoende av jordbruksföretagens livskraft, var de är lokaliserade och, i de flesta medlemsstaterna, av stödmottagarnas färdigheter och/eller utbildningsnivå. När jordbruksföretag som drivs som juridisk person kontrolleras gemensamt med andra jordbrukare som inte är unga ges stödet ibland till jordbruksföretag där unga jordbrukare kan ha endast en underordnad roll – i beslutsfattandet – (se punkterna 39–46).

När det gäller etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren konstaterade vi följande:

• Stödet riktas till mer kvalificerade jordbrukare som åtar sig att genomföra en affärsplan som vägleder deras arbete för att skapa livskraftiga jordbruksföretag och som genom projekturvalsprocessen ofta uppmuntras att etablera sig i mindre gynnade områden. Men affärsplanernas kvalitet varierade och ofta använde förvaltningsmyndigheterna inte urvalsförfaranden för att prioritera de bästa projekten. Urvalskriterier infördes sent under perioden 2007–2013, minimitrösklarna var antingen för låga eller saknades helt och några medlemsstater använde åtgärdens hela sjuåriga budget till att finansiera nästan alla ansökningar som hade lämnats in i början av programperioden, vilket gjorde att unga jordbrukare som startade senare inte kunde få finansiering (se punkterna 52–61).

Rekommendation 2 - Rikta åtgärderna bättre

När medlemsstaterna genomför åtgärder inom den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020 bör de rikta åtgärderna bättre genom att

• tillämpa kriterier för att se till att de mest kostnadseffektiva projekten väljs ut, såsom projekt som levererar den högsta ökningen av produktivitet eller livskraft till de jordbruksföretag som får stöd, projekt som mest ökar sysselsättningen i områden med högst arbetslöshet eller projekt i mindre gynnade områden där generationsskiftena går långsammast,
• tillämpa tydliga kriterier vid bedömningen av vilken roll unga jordbrukare som får stöd ska spela vid gemensam kontroll av jordbruksföretag som drivs som juridisk person (t.ex. vilken procentandel av rösträtten eller aktierna som stödmottagaren ska ha eller vilken procentandel av inkomsten som minst ska komma från hans/hennes verksamhet vid jordbruksföretaget som får stöd) för att rikta stödet till unga jordbrukare som har jordbruket vid det jordbruksföretag som får stöd som sin huvudverksamhet,
• tillämpa tillräckligt höga minimitrösklar som projekt måste nå upp till och på lämpligt sätt dela upp åtgärdernas budget så att unga jordbrukare som etablerar sig har lika tillgång till medel under hela programperioden,
• förbättra användningen av affärsplaner som ett verktyg för att bedöma både behovet av offentlig finansiering genom att vid ansökningen bedöma jordbruksföretagets sannolika livskraft utan stöd och, när projekten är klara, stödets inverkan på jordbruksföretagets livskraft eller andra klart specificerade mål (t.ex. sysselsättning eller införandet av teknik för energi- och vattenhushållning).

90

Frågan om åtgärdernas resultat:

När det gäller stödet till unga jordbrukare inom första pelaren konstaterade vi följande:

• Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen har inga användbara indikatorer för att bedöma det här stödets ändamålsenlighet eftersom det inte finns någon resultatindikator för stödet och det inte samlas in uppgifter om inkomst och livskraft för de jordbruk som får stöd (se punkterna 70–71).

När det gäller etableringsstödet till unga jordbrukare inom andra pelaren konstaterade vi följande:

• Det finns få bevis på att EU-åtgärderna har gjort det lättare för unga jordbrukare att etablera sig, bidrog till generationsskifte och förbättrade livskraften hos de jordbruksföretag som fick stöd, främst för att indikatorerna i det gemensamma övervakningssystemet höll låg kvalitet. Endast i Italien (Emilia-Romagna) fann vi bevis på att mottagare av etableringsstödet skapade större jordbruksföretag med högre produktivitet och lönsamhet som sysselsatte fler anställda än de som inte fick stöd (se punkterna 70–83).

Rekommendation 3 - Förbättra övervaknings- och utvärderingssystemet

När kommissionen och medlemsstaterna genomför åtgärderna inom den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020 (i enlighet med bestämmelserna om delad förvaltning) bör de förbättra övervaknings- och utvärderingssystemet, i synnerhet följande:

• Kommissionen bör definiera indikatorer för output, resultat och effekter så att det går att bedöma de politiska verktygens framsteg, ändamålsenlighet och effektivitet i förhållande till mål genom att utgå från bästa praxis, såsom användbara indikatorer som medlemsstaterna har tagit fram för sina övervakningssystem (se punkterna 72–73).
• Medlemsstaterna bör regelbundet samla in faktiska uppgifter om de strukturella och finansiella egenskaperna hos de jordbruksföretag som får stöd (t.ex. intäkter, inkomster, antal anställda, införda innovationer och jordbrukarnas utbildning) för att kunna bedöma åtgärdernas effektivitet och ändamålsenlighet när det gäller att uppnå de avsedda politiska målen.
• Kommissionen och medlemsstaterna bör kräva att utvärderingar ger användbar information om vad projekten och åtgärderna har åstadkommit utifrån faktiska uppgifter om hur de strukturella och finansiella egenskaperna hos de jordbruksföretag som får stöd har utvecklats genom att utnyttja den bästa praxis (t.ex. riktmärkning, kontrafaktiska analyser och enkäter) som vi identifierade vid den här revisionen (se punkt 75).

Denna rapport antogs av avdelning I, med ledamoten Phil Wynn Owen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 31 maj 2017.

Ordförklaringar

Aktiva jordbrukare: Bestämmelsen om aktiva jordbrukare i artikel 9 i förordning (EU) nr 1307/2013¹ ska hindra att personer och företag som inte bedriver jordbruksverksamhet eller vars jordbruksverksamhet endast är marginell får stöd inom GJP. En negativ lista över företag/verksamheter, med flygplatser, vattenverk, fastighetsföretag, järnvägstjänster och permanenta sport- och rekreationsanläggningar, är central i bestämmelsen om aktiva jordbrukare. Medlemsstaterna kan om de vill tillämpa en striktare definition av aktiva jordbrukare.

CMEF (gemensam övervaknings- och utvärderingsram): En övervaknings- och utvärderingsram för landsbygdsutveckling som omfattar hela EU under programperioden 2007–2013. För programperioden 2014–2020 omfattar den GJP:s båda pelare (Ejflu och EGFJ).

Delad förvaltning: Metod för att genomföra EU-budgeten där genomförandeuppgifter delegeras till medlemsstaterna² samtidigt som kommissionen fortfarande har det slutliga ansvaret (tillsynsuppgifter).

Direktstöd: Ges direkt till jordbrukare för att de ska ha ett skyddsnät. Det ges främst i form av ett grundläggande inkomststöd, som är frikopplat från produktionen, som stabiliserar deras inkomster från försäljning på fluktuerande marknader. Det tillhandahålls genom Europeiska garantifonden för jordbruket som brukar benämnas GJP:s ”första pelare”.

Effekt: Långsiktiga förändringar i samhället som åtminstone delvis kan tillskrivas EU-insatsen.

EGFJ: Europeiska garantifonden för jordbruket. Den finansierar i första hand direktstöd till jordbrukare och åtgärder som reglerar eller stöder jordbruksmarknaderna och brukar benämnas GJP:s ”första pelare”.

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling. Den finansierar EU:s bidrag till landsbygdsutvecklingsprogram och brukar benämnas GJP:s ”andra pelare”.

Förvaltningsmyndighet: Den lokala, regionala eller nationella myndighet som medlemsstaten har utsett och som ska lämna in ett landsbygdsprogram till kommissionen och sedan förvalta och genomföra det.

GJP (den gemensamma jordbrukspolitiken): Den lagstiftning och praxis som Europeiska unionen har antagit för att fastställa en gemensam och enhetlig politik för jordbruket. De första åtgärderna vidtogs 1962. Politiken har sedan dess anpassats och utvecklats och genomgått ett antal reformer.

Informationssystemet för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter (ISJR): Ett verktyg för att utvärdera de kommersiella jordbruksföretagens inkomster och effekterna av GJP. Det baseras på bokföringsuppgifter från ett urval med över 80 000 jordbruksföretag i alla EU-medlemsstater.

Interventionslogik: Anger förhållandet mellan de socioekonomiska behov som insatsen ska tillgodose och dess mål, input, processer, output, resultat och effekter.

Jordbruksföretag: En enhet, i både tekniskt och ekonomiskt avseende, med en ledning som bedriver jordbruksverksamhet inom Europeiska unionens ekonomiska territorium, antingen som huvudsaklig eller sekundär verksamhet. Andra kompletterande (icke-jordbruksrelaterade) varor och tjänster kan också produceras av företaget.

Landsbygdsprogram: Ett planeringsdokument som en medlemsstat utarbetar och kommissionen godkänner för planering och övervakning av genomförandet av EU:s landsbygdsutvecklingspolitik regionalt eller nationellt.

Output: Vad programmet förväntas leda till.

Pelare: GJP består av två fonder som även kallas ”pelare”: ”Första pelaren” syftar på EGFJ som ger direktstöd till jordbrukare och ”andra pelaren” på Ejflu som finansierar landsbygdsprogam.

Programperiod: En flerårig ram för planering och genomförande av EU:s politik, till exempel landsbygdsutvecklingspolitiken. Den här revisionen gäller perioderna 2007–2013 och 2014–2020.

Resultat: Programmets omedelbara inverkan på de direkta målgrupperna eller mottagarna.

Smart-mål: Specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna mål³.

Stödrättigheter: Infördes med 2003 års reform av GJP för att genomföra systemet med samlat gårdsstöd. Tilldelningen av stödrättigheter till jordbrukarna byggde på historiska uppgifter (om regionen eller den enskilda jordbrukaren). För att kvalificera sig för samlat gårdsstöd blev jordbrukaren efter 2003 års reform tvungen att aktivera sina stödrättigheter tillsammans med samma antal stödberättigande hektar jordbruksmark. Vid 2013 års reform ersattes stödrättigheterna med nyskapade stödrättigheter inom ordningen för grundstöd. Genom undantag får några medlemsstater som uppfyllde vissa villkor behålla de befintliga stödrättigheterna.

Undersökningen om jordbrukets struktur: En undersökning som görs av alla EU:s medlemsstater. Undersökningen görs på samma sätt i hela EU med hjälp av samma metod, och den tillhandahåller representativ statistik som kan jämföras mellan länder och över tiden på regional nivå. Den görs var tredje eller fjärde år på urvalsbasis och vart tionde år som en totalräkning.

Unga jordbrukare: Inom första pelaren, en person som är yngre än 40 år när ansökan lämnas in och som startar ett jordbruksföretag för första gången som ansvarig för det jordbruksföretaget eller som redan har etablerat ett sådant företag under de fem år som föregår ansökan, enligt definitionen i artikel 50.2 i förordning (EU) nr 1307/2013. Inom andra pelaren, en person som är yngre än 40 år när ansökan lämnas in och som startar ett jordbruksföretag för första gången som ansvarig för det jordbruksföretaget och som har tillräckliga yrkesfärdigheter och yrkeskvalifikationer, enligt definitionen i artikel 2 n i förordning (EU) nr 1305/2013⁴. Antalet jordbrukare under 40 år är okänt eftersom Eurostats uppgifter för åldersgruppen 35–44 inte delas upp i undergrupper.

Utbetalande organ: Det nationella eller regionala organ som ansvarar för att bedöma, beräkna och betala ut jordbruksstöd.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport antogs av revisionsavdelning I – där ledamoten Phil Wynn Owen är ordförande – som är specialiserad på utgiftsområdet hållbar användning av naturresurser. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Janusz Wojciechowski med stöd av Kinga Wisniewska-Danek (kanslichef), Katarzyna Radecka-Moroz (attaché), Helder Faria Viegas (förstechef), Lorenzo Pirelli (uppgiftsansvarig) och Malgorzata Frydel (biträdande uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia och Diana Voinea. Frederique Hussenet, Monika Schmidt och Terje Teppan-Niesen var sekreterare.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

EU:s stöd till unga jordbrukare bör riktas så att det främjar generationsskifte på ett ändamålsenligare sätt
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

PDF	978-92-872-7771-8	1977-5830	10.2865/895594	QJ-AB-17-010-SV-N
HTML	978-92-872-7772-5	1977-5830	10.2865/925164	QJ-AB-17-010-SV-Q

© Europeiska unionen, 2017

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:S PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

• Ett enskilt exemplar
  • genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
• Flera exemplar/affischer/kartor
  • hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
  • hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
  • genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
  • eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

• Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).