Unijne wsparcie dla młodych rolników powinno być lepiej ukierunkowane, tak aby zapewniało rzeczywisty wkład w wymianę pokoleń

Streszczenie

I

W ostatnim dziesięcioleciu ogólna liczba rolników w UE-27 zmniejszyła się w szybkim tempie: z 14,5 mln w 2005 r. do 10,7 mln w 2013 r. Liczba młodych rolników (w wieku do 44 lat) spadła z 3,3 mln w 2005 r. do 2,3 mln w 2013 r. Ponieważ liczba rolników zmniejszyła się we wszystkich grupach wiekowych, odsetek młodych osób w populacji rolników utrzymał się na stosunkowo stabilnym poziomie, nieznacznie przekraczającym 20%. Występują jednak znaczące różnice pod tym względem między państwami członkowskimi.

II

W latach 2007–2020 UE przeznaczyła 9,6 mld euro na pomoc adresowaną konkretnie do młodych rolników, co miało na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw rolnych i zintensyfikowanie wymiany pokoleń w rolnictwie. Włączając współfinansowanie przez państwa członkowskie działania z filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności, całkowita kwota wsparcia ze środków publicznych wynosi 18,3 mld euro. W latach 2007–2013 unijną pomoc na rozpoczęcie działalności otrzymało prawie 200 tys. młodych rolników. Ponad 70% środków unijnych pochodziło z działania w ramach filaru II (EFRROW) dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom, a pozostałe 30% w latach 2014–2020 stanowią płatności bezpośrednie dla młodych rolników w ramach filaru I (EFRG).

III

W tym kontekście Trybunał zbadał rolę UE we wspieraniu młodych rolników i sprzyjaniu wymianie pokoleń. Kontrolę przeprowadzono w Komisji oraz w czterech państwach członkowskich, w których wydatki na rzecz młodych rolników są największe: we Francji, w Hiszpanii, we Włoszech i w Polsce. Kontrola miała na celu uzyskanie odpowiedzi na następujące pytanie: Czy koncepcja unijnego wsparcia dla młodych rolników została opracowana w taki sposób, aby wsparcie to skutecznie przyczyniało się do zwiększonej wymiany pokoleń?

IV

Ogólny wniosek jest taki, że unijne wsparcie dla młodych rolników jest oparte na mało precyzyjnej logice interwencji, w której nie określono oczekiwanych rezultatów ani oddziaływania. Aby rzeczywiście przyczyniało się ono do wymiany pokoleń, powinno być lepiej ukierunkowane. Trybunał stwierdził jednak istotne różnice między płatnościami dla młodych rolników w ramach filaru I a działaniem z filaru II wspierającym rozpoczęcie działalności.

V

W odniesieniu do płatności dla młodych rolników w ramach filaru I Trybunał stwierdził, że:

• pomoc nie jest oparta na rzetelnej ocenie potrzeb, a jej cel nie odzwierciedla ogólnego celu, jakim jest wspieranie wymiany pokoleń. Państwa członkowskie nie skoordynowały płatności w ramach filaru I z działaniem z filaru II wspierającym rozpoczęcie działalności ani ze środkami krajowymi;
• wobec braku oceny potrzeb pomoc jest udzielana w formie ustandaryzowanej (płatność roczna na hektar), w kwocie i w ramach czasowych, które sprawiają, że nie jest jasne, jakie konkretne potrzeby poza zapewnieniem dodatkowych dochodów są zaspokajane;
• wspólne ramy monitorowania i oceny nie zapewniły wskaźników użytecznych do oceny skuteczności tych płatności, ponieważ nie ma odnoszących się do nich wskaźników rezultatu ani nie gromadzi się danych dotyczących dochodów i rentowności gospodarstw objętych wsparciem.

VI

W odniesieniu do działania w ramach filaru II dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom Trybunał stwierdził, że:

• chociaż ogólnie opiera się ono na nieprecyzyjnej ocenie potrzeb, jego cele są częściowo konkretne, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie oraz odzwierciedlają ogólny cel, jakim jest wspieranie wymiany pokoleń. Odnotowano przykłady skutecznej koordynacji z działaniem na rzecz inwestycji w ramach filaru II;
• pomoc jest udzielana w formie, która w bardziej bezpośredni sposób zaspokaja potrzeby młodych rolników w zakresie dostępu do gruntów, kapitału i wiedzy (kwota ryczałtowa uzależniona od realizacji biznesplanu oraz, w niektórych przypadkach, także dotacje na spłatę odsetek). Kwota pomocy jest ogólnie powiązana z potrzebami i modulowana w celu zachęcania do konkretnych działań (np. wprowadzenia metod rolnictwa ekologicznego czy inicjatyw służących oszczędzaniu wody lub energii);
• pomoc jest kierowana do bardziej wykwalifikowanych rolników, którzy zobowiązują się do realizacji biznesplanu wspomagającego ich w rozwijaniu rentownych gospodarstw i których na etapie wyboru projektów niejednokrotnie zachęca się do rozpoczęcia działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Jakość biznesplanów była jednak zróżnicowana, a w niektórych przypadkach instytucje zarządzające nie stosowały procedur wyboru, aby dać priorytet najlepszym projektom. Kryteria wyboru wprowadzono na późnym etapie w okresie 2007–2013, minimalne progi były zbyt niskie lub w ogóle ich nie określono, a w niektórych państwach członkowskich siedmioletni budżet na działanie został wykorzystany w całości do sfinansowania prawie wszystkich wniosków złożonych na początku okresu programowania, przez co rolnicy rozpoczynający działalność później nie mogli otrzymać środków;
• kontrolerzy Trybunału znaleźli niewiele dowodów na to, by działania unijne ułatwiały młodym rolnikom rozpoczęcie działalności oraz sprzyjały wymianie pokoleń i rentowności gospodarstw objętych wsparciem, co było spowodowane głównie niską jakością wskaźników ustanowionych we wspólnym systemie monitorowania.

VII

Trybunał zaleca, aby Komisja i państwa członkowskie:

1. poprawiły logikę interwencji, ulepszając ocenę potrzeb i określając cele zgodnie z kryteriami SMART, tak by odzwierciedlały one ogólny cel, jakim jest wsparcie wymiany pokoleń;
2. poprawiły ukierunkowanie działań dzięki lepszym systemom wyboru projektów i wykorzystaniu biznesplanów;
3. udoskonaliły ramy monitorowania i oceny poprzez wykorzystywanie najlepszych praktyk wypracowanych przez państwa członkowskie w ich systemach monitorowania i sprawozdaniach z oceny.

Wstęp

Populacja rolników ulega zmniejszeniu

01

Poważnym problemem dla rolnictwa unijnego jest malejąca populacja rolników. W ostatniej dekadzie ogólna liczba rolników w UE-27⁵ gwałtownie spadła: z 14,5 mln w 2005 r. do 10,7 mln w 2013 r., co oznacza że w ciągu niecałej dekady zmalała o jedną czwartą. Dotyczyło to wszystkich grup wiekowych (zob. rys. 1). Ustalenie liczby rolników w wieku do 40 lat nie jest możliwe, ponieważ w danych Eurostatu grupa wiekowa od 35 do 44 lat nie jest podzielona na podgrupy⁶.

02

Liczba młodych rolników (w wieku do 44 lat) zmniejszyła się z 3,3 mln w 2005 r. do 2,3 mln w 2013 r., co oznacza że w ciągu niecałej dekady zmalała o jedną trzecią. Odsetek młodych osób w populacji rolników utrzymywał się jednak na stosunkowo stabilnym poziomie, nieznacznie przekraczającym 20% (zob. rys. 2).

03

Między państwami członkowskimi występują znaczne różnice: dla przykładu w Polsce odsetek młodych osób w populacji rolników wzrósł z 34% w 2007 r. do 36% w 2013 r., podczas gdy w Hiszpanii zmniejszył się z 21% w 2007 r. do 16% w 2013 r. W załączniku I zawarto zestawienie dotyczące liczby rolników w poszczególnych państwach członkowskich oraz zmian między 2007 r. a 2013 r., natomiast w załączniku II przedstawiono, jak kształtował się udział poszczególnych grup wiekowych w populacji rolników.

Wymiana pokoleń jest priorytetem politycznym

04

W 2008 r. Parlament Europejski uznał, że „wymiana pokoleń jest konieczna do zachowania w przyszłości wysokiej jakości żywności, jej bezpieczeństwa w UE oraz samowystarczalności UE” oraz że „przyszłym celem WPR powinno być zniesienie przeszkód, jakie napotykają obecnie młodzi ludzie pragnący rozpocząć działalność rolniczą, zaś wymiana pokoleń powinna być jednym z jej priorytetów”⁸. W 2011 r. Parlament zwrócił uwagę, że „środki dla młodych rolników okazały się niewystarczające, aby powstrzymać szybkie starzenie się sektora rolniczego” oraz że „należy rozszerzyć zakres systemów wsparcia w drugim filarze”⁹. Także Rada zwróciła uwagę w 2014 r.¹⁰, że „obecność młodych rolników i wymiana pokoleń w rolnictwie mają podstawowe znaczenie dla zrównoważoności i długoterminowej konkurencyjności europejskiego rolnictwa”.

05

W 2015 r. Komisja stwierdziła¹¹, że wspieranie młodych rolników jest priorytetem. Według komisarza Phila Hogana¹² „[…] wymiana pokoleń jest problemem, który wykracza daleko poza zmniejszenie średniej wieku rolników w UE. Chodzi również o wzmocnienie pozycji nowego pokolenia wysoko wykwalifikowanych młodych rolników, aby mogli oni w pełni spożytkować korzyści technologiczne w celu wsparcia zrównoważonych praktyk rolniczych w Europie”. Komisarz stwierdził, że istnieją „bariery utrudniające młodym osobom rozpoczęcie działalności rolniczej”, a jako najważniejsze z nich wymienił dostęp do gruntów, finansowania i wiedzy.

Unijne wsparcie dla młodych rolników

06

W latach 2007–2020 łączna pula środków z budżetu UE na wsparcie przeznaczone konkretnie dla młodych rolników wynosi 9,6 mld euro. Podwoiła się ona z 3,2 mld euro w okresie 2007–2013, która to kwota pochodziła z działania w ramach filaru II dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom, do 6,4 mld euro w okresie 2014–2020, co wynika głównie z wprowadzenia dodatkowej płatności bezpośredniej dla młodych rolników w ramach filaru I (zob. rys. 3). Łączne wydatki publiczne, włączając współfinansowanie przez państwa członkowskie działania z filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności, wynoszą 18,3 mld euro.

07

Wsparcie dla młodych rolników wprowadzono już w latach 80¹³. Począwszy od 2000 r., jest ono udzielane w większości w ramach działania z filaru II dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom¹⁴. W okresie 2014–2020 przyjęto z kolei działanie dotyczące rozwoju gospodarstw i działalności gospodarczej. Działanie to jest wdrażane w ramach 92 ze 118 programów rozwoju obszarów wiejskich w 24 z 28 państw członkowskich.

08

Dodatkowe wsparcie dla młodych rolników wprowadzono w okresie 2014–2020 w ramach filaru I¹⁵ w postaci 25% premii do płatności bezpośrednich.

09

Na rys. 4 przedstawiono przegląd instrumentów unijnych w latach 2007–2020 ukierunkowanych bezpośrednio lub pośrednio na młodych rolników. Jak wskazano na rys. 4, kontrola skupiła się na działaniach bezpośrednio wspierających młodych rolników: działaniu w ramach filaru II dotyczącym ułatwiania startu młodym rolnikom i dodatkowej płatności dla młodych rolników z filaru I.

10

W tabeli 1 poniżej porównano najważniejsze cechy wsparcia dla młodych rolników w okresie 2014–2020 w ramach filaru I i filaru II.

Tabela 1

Najważniejsze cechy wsparcia dla młodych rolników w okresie 2014–2020 w ramach filaru I i filaru II

	Filar I – Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) Płatność dla młodych rolników	Filar II – Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) Działanie 6.1 – Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników
Podstawa prawna	Art. 50 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013	Art. 19 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013
Forma wsparcia	Dodatkowa płatność dla młodych rolników uprawnionych do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej.	Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej w maksymalnej wysokości 70 000 euro przyznawana na podstawie biznesplanu (płatność końcowa jest uzależniona od prawidłowego zrealizowania biznesplanu).
Czas trwania wsparcia	Wypłacane co roku przez maksymalnie 5 lat (od roku rozpoczęcia działalności).	Wypłacane jednorazowo na gospodarstwo / na rolnika w co najmniej 2 ratach.
Wdrożenie	Obowiązkowe dla wszystkich państw członkowskich, które mogą jedynie określić niektóre parametry: budżet, metodę obliczania, limit hektarów, wymogi dotyczące umiejętności oraz wspólnej kontroli nad przedsiębiorstwami (zob. pkt 40).	Dobrowolne dla państw członkowskich / regionów, które wyznaczają priorytety i cele w programach rozwoju obszarów wiejskich, określają kryteria kwalifikowalności i kryteria wyboru, wybierają projekty oraz zdają Komisji sprawozdania z wdrożenia działań.
Cel	„Ułatwianie młodym rolnikom startu i dostosowania strukturalnego gospodarstw po rozpoczęciu działalności”1 oraz przyczynianie się do ogólnego celu WPR, jakim jest rentowna produkcja żywności, poprzez zwiększanie rentowności gospodarstw2 i wspieranie wymiany pokoleń3
Kwalifikujący się beneficjenci	Rolnicy w wieku poniżej 40 lat. Rolnicy, którzy rozpoczynają działalność jako kierujący gospodarstwem rolnym po raz pierwszy lub którzy rozpoczęli ją w ciągu ostatnich 5 lat przed złożeniem wniosków o płatności bezpośrednie za 2015 r. Osoby fizyczne i prawne, w tym te, w których młody rolnik sprawuje wspólną kontrolę nad gospodarstwem.	Rolnicy w wieku poniżej 40 lat. Rolnicy, którzy po raz pierwszy rozpoczynają działalność jako kierujący gospodarstwem rolnym. Osoby prawne, w tym te, w których młody rolnik sprawuje wspólną kontrolę nad gospodarstwem.
Liczba beneficjentów	279 071 (w 2015 r.).	193 828 w okresie 2007–2013. Brak wartości docelowej na poziomie UE dla okresu 2014–2020.
Średnia kwota pomocy na beneficjenta	1 135 euro (w 2015 r.).	20 000 euro (w latach 2007–2013).

1 Motyw 47 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i motyw 17 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

2 Zob. art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

3 W odniesieniu do filaru I zob. notatka prasowa Komisji „Reforma wspólnej polityki rolnej (WPR) – wyjaśnienie najważniejszych elementów” z dnia 26 czerwca 2013 r.: „Aby zachęcić do zmiany pokoleniowej, płatność podstawowa dla młodych rolników (w wieku poniżej 40 lat) rozpoczynających działalność powinna być zasilana dodatkowymi 25 proc. w pierwszych pięciu latach od rozpoczęcia przez nich działalności” oraz nota faktograficzna Parlamentu Europejskiego „Pierwszy filar wspólnej polityki rolnej (WPR):— płatności bezpośrednie dla rolników”: „Aby wspierać wymianę pokoleń, płatność podstawowa przyznawana młodym rolnikom w wieku poniżej 40 lat, rolnikom rozpoczynającym działalność lub gospodarstwom założonym w ostatnich pięciu latach, powinna być w pierwszych pięciu latach od rozpoczęcia działalności zwiększona o 25% w stosunku do wartości należności”.

W odniesieniu do filaru II zob. art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, zgodnie z którym do szczegółowych priorytetów należy „ułatwianie wejścia rolników posiadających odpowiednie umiejętności do sektora rolnictwa, a w szczególności wymiany pokoleń”.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

11

Kontrola miała na celu uzyskanie odpowiedzi na następujące pytanie:

Czy koncepcja unijnego wsparcia dla młodych rolników została opracowana taki sposób, aby wsparcie to skutecznie przyczyniało się do zwiększonej wymiany pokoleń?

12

Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał skoncentrował się na działaniach wspierających bezpośrednio młodych rolników w latach 2007–2020 (zob. rys. 4), a mianowicie na przyjętym na lata 2007–2013 w ramach filaru II działaniu 112 dotyczącym ułatwiania startu młodym rolnikom i odpowiadającym mu działaniu 6.1 w latach 2014–2020, a także na płatności dla młodych rolników wypłacanej w latach 2014–2020 w ramach filaru I. Trybunał ocenił logikę interwencji (część I sprawozdania), ukierunkowanie działań podczas ich wdrażania (część II) oraz ich rezultaty (część III).

13

Kontrolę przeprowadzono w okresie od kwietnia do października 2016 r. w czterech państwach członkowskich, w których kwota wydatków na rzecz młodych rolników była najwyższa: we Francji, w Hiszpanii, w Polsce i we Włoszech (zob. rys. 5). Na te cztery państwa członkowskie przypada 56% całkowitej puli środków z budżetu UE przeznaczonych na działania wspierające bezpośrednio młodych rolników w latach 2007–2020 (zob. rys. 4). W załączniku III przedstawiono ogólne informacje na temat puli środków z budżetu UE przydzielonych konkretnie dla młodych rolników w podziale na państwa członkowskie.

14

W czterech państwach objętych kontrolą Trybunał przeanalizował ramy krajowe, w których określono logikę interwencji i najważniejsze cechy działań, a także zakres koordynacji między takimi działaniami a politykami krajowymi mającymi sprzyjać wymianie pokoleń. Aby ocenić wdrażanie i rezultaty działań, Trybunał skoncentrował się na siedmiu regionach należących do tych, w których środki wydatkowane w ramach działań bezpośrednio wspierających młodych rolników są najwyższe. Były to:

• Kraj Loary i Midi-Pyrénées (Francja),
• Andaluzja (Hiszpania),
• Warmińsko-Mazurskie i Dolnośląskie (Polska),
• Emilia-Romania i Apulia (Włochy).

15

Aby zweryfikować wdrożenie i rezultaty działań, w ramach podejścia kontrolnego przeprowadzono kontrolę systemów kontroli, głównie na poziomie Komisji i państw członkowskich, oraz zbadano próbę 57 projektów na poziomie beneficjentów końcowych. Trybunał przeanalizował także odpowiednie statystyki i badania przedstawione przez Eurostat (np. badania struktury gospodarstw rolnych), parlamenty narodowe i krajowe urzędy statystyczne, uczelnie wyższe oraz organizacje młodych rolników na poziomie unijnym, krajowym i regionalnym.

16

Badania te wskazywały na to, że poza działaniami unijnymi na wymianę pokoleń oddziałują także czynniki ogólne (np. sytuacja społeczna i gospodarcza, skłonność banków do udzielania pożyczek czy możliwości zatrudnienia w sektorach innych niż rolnictwo oraz duża koncentracja gruntów rolnych w stosunkowo niewielkiej liczbie gospodarstw¹⁶). Ważną rolę mogą odegrać także polityki krajowe ułatwiające wycofywanie się starszych osób z działalności rolniczej. Zwróciły na to uwagę Niemcy, jedno z państw członkowskich, które podobnie jak Dania, Irlandia, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo-Irlandia Północna postanowiło nie wdrażać w latach 2014-2020 działania z filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności. Przegląd śródokresowy przeprowadzony w odniesieniu do okresu 2007–2013 wykazał bowiem w przypadku Niemiec (Nadrenia-Palatynat), że działanie 112 dotyczące ułatwiania startu młodym rolnikom nie rozwiązało we właściwy sposób problemu gospodarstw, w których brakuje odpowiedniego następcy, oraz że nie jest możliwe ustalenie oddziaływania takiego wsparcia na strukturę wiekową rolników. Ponadto Niemcy były zdania, że ważną rolę w zapewnianiu wymiany pokoleń w sektorze rolnictwa w tym kraju odgrywa system zabezpieczenia społecznego oparty na tzw. Hofabgabeklausel, klauzuli nakładającej na rolników wymóg zrzeczenia się gospodarstwa, od czego uzależnione jest otrzymywanie emerytury.

Uwagi

Część I – Logika interwencji

17

Komisja i państwa członkowskie powinny odpowiednio opracować koncepcję interwencji w ramach polityki. W tym celu w ramach kontroli zbadano, czy Komisja i państwa członkowskie:

• przeprowadzały rzetelne oceny ex ante dotyczące potrzeb w poszczególnych obszarach interwencji;
• decydowały, które fundusze są najlepiej dopasowane do potrzeb rolników;
• określały konkretne, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele (SMART);
• przyjęły mechanizmy, które pozwalały zapewnić skuteczne, wydajne i skoordynowane wykorzystanie środków z poszczególnych funduszy.

Potrzeby młodych rolników określano na poziomie ogólnym…

18

Z badań Komisji oraz wywiadów ze skontrolowanymi instytucjami zarządzającymi i organizacjami rolników wynika, że bariery utrudniające młodym ludziom podjęcie działalności rolniczej można zaklasyfikować jako odnoszące się do:

1. dostępu do gruntów: problemy z zakupem lub dzierżawą gruntu zgłaszało ok. 60% młodych rolników w 28 państwach członkowskich UE¹⁷. Według kilku badań¹⁸ źródłem problemów są wysokie ceny gruntów oraz niechęć starszych rolników do przejścia na emeryturę;
2. dostępu do kapitału: problemy z dostępem do dotacji i kredytów zgłaszało ok. 35% młodych rolników w 28 państwach członkowskich UE¹⁹. Z badań²⁰ i wywiadów przeprowadzonych ze stowarzyszeniami młodych rolników we Francji, we Włoszech i w Hiszpanii wynika, że problem stanowi nie tyle niewystarczająca wysokość dopłat, ile złożony i długotrwały charakter procedur udzielania wsparcia ze środków publicznych;
3. dostępu do wiedzy: problemy z dostępem do wiedzy zgłaszało ok. 20% młodych rolników w 28 państwach członkowskich UE²¹. W 2010 r. zaledwie 14% rolników w wieku do 35 lat w 27 państwach członkowskich UE miało pełne wykształcenie rolnicze²², chociaż odsetek ten był bardzo zróżnicowany. Na przykład we Francji (Kraj Loary) pełne wykształcenie rolnicze miało 84% rolników do 35 lat, we Włoszech (Emilia-Romania) 27%, w Polsce 26%, a w Hiszpanii (Andaluzja) zaledwie 3%;
4. dostępu do wystarczających i stabilnych dochodów: niektóre państwa członkowskie i stowarzyszenia młodych rolników wskazywały na taką potrzebę, chociaż dla czterech państw członkowskich objętych kontrolą brak jest statystycznie reprezentatywnych danych na temat dochodów młodych rolników (do 40 lat) i danych pokazujących, czy dochody w pierwszych latach prowadzenia działalności rolniczej są ogólnie niewystarczające lub niestabilne oraz czy są niższe i mniej stabilne niż w kolejnych latach;
5. dostępu na obszarach wiejskich do podstawowej infrastruktury i usług analogicznych do tych, jakie są dostępne dla młodych osób, które nie mieszkają na obszarach wiejskich, takich jak sieci szerokopasmowe, przedszkola, szkoły, usługi transportowe i pocztowe, służba zdrowia i usługi zastępstwa rolników.

…ale nie badano ich bardziej wnikliwie

19

W większości państw członkowskich / regionów objętych kontrolą przeprowadzona przez Trybunał analiza pokazuje, że nie wiadomo, czy wszyscy młodzi rolnicy rozpoczynający działalność w danym regionie w takim samym stopniu napotykają te bariery, czy też dotykają one tylko niektórych z nich, np. rolników z określonych obszarów geograficznych, sektorów rolnictwa lub w określonej sytuacji finansowej (np. tych, którzy nie odziedziczyli dostatecznego areału lub kapitału). Nie wiadomo również, w którym momencie podczas rozpoczynania działalności przeszkody te wydają się poważniejsze.

Filar I

20

Dodatkowa płatność dla młodych rolników w ramach filaru I opiera się na założeniu, że wszyscy młodzi rolnicy rozpoczynający działalność rolniczą borykają się z problemami finansowymi²³. Chociaż założenie to może być słuszne, w przeprowadzonej przez Komisję ocenie skutków²⁴ nie przedstawiono danych na jego poparcie ani nie oszacowano spodziewanego oddziaływania tej dodatkowej płatności na dochody rolników, na rentowność ich gospodarstw ani na tempo wymiany pokoleń i skoncentrowano się jedynie na wpływie poszczególnych metod obliczania tej płatności na budżet. Nie jest jasne, jakie potrzeby młodych rolników poza zapewnieniem dodatkowych dochodów miałaby zaspokajać ta płatność i jaka miałaby być jej wartość dodana.

21

Także na poziomie państw członkowskich nie były dostępne dokumenty, badania ani dane, które wyjaśniałyby zasadność tej dodatkowej płatności lub potwierdzały założenie, że młodzi rolnicy rozpoczynający działalność rolniczą borykają się z problemami finansowymi. We Włoszech Trybunał uzyskał pewne niereprezentatywne dane na poziomie krajowym. Wynikało z nich, że w 2010 r. wartość dodana netto gospodarstwa²⁵ była nieco wyższa w przypadku gospodarstw prowadzonych przez rolników, którzy nie skończyli 40 lat (średnio 80 000 euro), niż w przypadku starszych rolników (73 000 euro). Nie ma także danych pokazujących, czy dochody w pierwszych latach prowadzenia działalności rolniczej są ogólnie niewystarczające lub niestabilne oraz czy są niższe i mniej stabilne niż w kolejnych latach.

22

Na mocy rozporządzenia (UE) 1307/2013 państwom członkowskim powierzono pewne decyzje dotyczące wdrożenia, takie jak ustalenie konkretnego budżetu na płatności lub limitu liczby hektarów, w oparciu o którą powinny być one obliczane (zob. także pkt 39–41). Brak było jednak dokumentów, badań czy danych rzetelnie uzasadniających takie decyzje.

Filar 2

23

W większości państw członkowskich objętych kontrolą w dokumentach programowych (oceny ex ante, programy rozwoju obszarów wiejskich) odnoszących się do działania w ramach filaru II dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom wspomniano o ogólnych potrzebach i spadku liczby młodych rolników. Przyczyny, dla których młodzi ludzie napotykają bariery w dostępie do gruntów, kapitału, dochodów, wiedzy lub usług, nie zostały jednak dostatecznie zbadane i zazwyczaj nie poparto ich kwantyfikowalnymi dowodami.

Forma wsparcia częściowo nieadekwatna do potrzeb

Filar I

24

Wobec braku oceny potrzeb nie jest jasne, jakie konkretne potrzeby poza zapewnieniem dodatkowych dochodów są zaspokajane poprzez płatność dla młodych rolników w ramach filaru I. Jeśli chodzi o dochody, Trybunał nie był w stanie ocenić, czy rzeczywiście odpowiedziano na potrzebę wyższych i bardziej stabilnych dochodów, którą przedmiotowa płatność powinna bezpośrednio zaspokoić. Państwa członkowskie objęte kontrolą nie były w stanie przedstawić statystycznie reprezentatywnych danych dotyczących dochodów młodych rolników ani danych pokazujących, czy dochody w pierwszych latach prowadzenia działalności rolniczej są ogólnie niewystarczające lub niestabilne oraz czy są niższe i mniej stabilne niż w kolejnych latach. W odniesieniu do innych potrzeb:

1. płatność ta nie zaspokaja bezpośrednio potrzeby ułatwienia dostępu do gruntów, ponieważ jest wypłacana wyłącznie młodym rolnikom, którzy już posiadają grunty;
2. potrzeba zapewnienia lepszego dostępu do kapitału nie jest oczywista, ponieważ nie wiadomo, czy beneficjentom płatności brakuje kapitału wystarczającego do prowadzenia rentownego gospodarstwa bądź wystarczającego dostępu do kredytów w celu dotowania inwestycji, które mogą zwiększyć taką rentowność;
3. płatność ta nie odpowiada w konkretny sposób na potrzebę zapewnienia lepszego dostępu do wiedzy, a większość państw członkowskich przyznaje ją, nie ustanawiając wymogu posiadania minimalnego wykształcenia rolniczego.

Filar 2

25

W ramach działania w ramach filaru II dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom wsparcie jest udzielane w postaci kwoty ryczałtowej (uzależnionej od realizacji biznesplanu), dotacji na spłatę odsetek lub połączenia tych dwóch form wsparcia. W bardziej bezpośredni sposób odpowiada zatem na potrzeby młodych rolników. W szczególności:

1. potrzeba poprawy dostępu do gruntów jest zaspokojona częściowo, ponieważ rolnicy mogą wykorzystać kwotę ryczałtową na zakup gruntów lub uzyskać dopłatę do oprocentowania kredytu na zakup gruntów;
2. potrzeba zapewnienia lepszego dostępu do kapitału jest generalnie zaspokojona, ponieważ rolnicy mogą wykorzystać wsparcie na inwestycje, które prawdopodobnie zwiększą rentowność ich gospodarstw. W niektórych przypadkach mogą także otrzymać dotowaną pożyczkę;
3. działanie to generalnie odpowiada na potrzebę lepszego dostępu do wiedzy, ponieważ beneficjenci muszą posiadać lub uzyskać minimalny poziom wykształcenia rolniczego;
4. potrzeba wystarczających i bardziej stabilnych dochodów jest zaspokojona częściowo poprzez wspieranie działań i inwestycji, które przyczynią się prawdopodobnie do rozwoju rentownych gospodarstw.

Cele są określane na poziomie ogólnym…

26

Wspólnym celem wsparcia dla młodych rolników w ramach filaru I i filaru II na poziomie UE jest ułatwienie startu młodym rolnikom oraz dostosowanie strukturalne ich gospodarstw po rozpoczęciu działalności, aby docelowo zwiększyć ich rentowność oraz ułatwić wymianę pokoleń (zob. tabela 1).

…ale cel płatności dla młodych rolników w ramach filaru I nie odzwierciedla ogólnego celu, jakim jest wspieranie wymiany pokoleń

27

W załączniku IV przedstawiono logikę interwencji w ramach filaru I: płatność dla młodych rolników powinna przyczyniać się do poprawy konkurencyjności rolnictwa i zwiększania dochodów gospodarstw oraz, bardziej ogólnie, do osiągnięcia celu WPR dotyczącego rentownej produkcji żywności. Cel tej płatności nie odzwierciedla jednak ogólnego celu, jakim jest wspieranie wymiany pokoleń.

28

Ze względu na brak oceny potrzeb cel płatności dla młodych rolników w ramach filaru I pozostaje:

1. niewystarczająco konkretny, ponieważ brakuje opisu spodziewanego wyniku (np. wyrażonego jako tempo, liczba, odsetek lub częstotliwość) i wskazania docelowej populacji młodych rolników, których należy objąć wsparciem (np. z określonych obszarów geograficznych lub w określonej sytuacji finansowej);
2. jedynie częściowo wymierny, ponieważ nie wiadomo, jaki odsetek dochodów młodych rolników powinna stanowić płatność; brakuje także kwantyfikowalnych celów dotyczących rezultatów, jakie powinna ona przynieść;
3. nie wiadomo, czy lub w jakim stopniu cel jest osiągalny, ponieważ nie jest wystarczająco konkretny i wymierny;
4. nie jest jasne, w jakim stopniu cel jest istotny, ponieważ nie wiadomo, na jakie potrzeby młodych rolników, poza zapewnieniem dodatkowych dochodów, ma odpowiadać płatność ani na ile powszechna jest taka potrzeba wśród młodych rolników rozpoczynających działalność rolniczą (zob. pkt 19–22);
5. nie został określony w czasie, jako że nie ustalono, do kiedy powinien zostać osiągnięty.

Cel działania w ramach filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności przez młodych rolników odzwierciedla ogólny cel, jakim jest wspieranie wymiany pokoleń

29

Na poziomie UE celem działania w ramach filaru II dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom jest „ułatwianie rozpoczynania działalności rolnej rolnikom posiadającym odpowiednie kwalifikacje, w szczególności wymiany pokoleń” oraz przyczynianie się do osiągnięcia ogólnego celu WPR, jakim jest rentowna produkcja żywności, poprzez zwiększanie rentowności gospodarstw (zob. tabela 1). Oprócz tego ogólnounijnego celu państwa członkowskie określiły w swoich planach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 bardziej szczegółowe cele dla tego działania, takie jak promowanie zatrudnienia, zapobieganie odpływowi ludności z obszarów wiejskich, poprawa konkurencyjności gospodarstw, zwiększanie ich rentowności i wykorzystanie nowych technologii oraz doskonalenie kapitału ludzkiego.

30

Trybunał stwierdził, że cele działania w ramach filaru II dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom w czterech państwach członkowskich objętych kontrolą spełniały częściowo kryteria SMART, ponieważ były:

1. stosunkowo konkretne, jako że celem było wspieranie młodych rolników posiadających odpowiednie umiejętności, a często towarzyszył im opis oczekiwanego rezultatu (np. „wnoszenie wartości dodanej poprzez dywersyfikację i tworzenie miejsc pracy” czy „zwiększanie rentowności gospodarstw”);
2. częściowo wymierne, ponieważ określono docelowy wskaźnik pod względem produktu (liczba bezwzględna młodych rolników, którzy mają zostać objęci wsparciem, oraz, w ujęciu względnym, odsetek całkowitej liczby gospodarstw w regionie), ale brakowało kwantyfikowalnej wartości docelowej w odniesieniu do oczekiwanych rezultatów, takiej jak tempo wymiany pokoleń niezbędne do osiągnięcia celów (zob. pkt 71);
3. częściowo osiągalne, ponieważ były osiągalne pod względem produktu (liczba młodych rolników, którzy mają zostać objęci wsparciem), ale nie wiadomo, czy były osiągalne pod względem rezultatów i oddziaływania na wymianę pokoleń;
4. częściowo odpowiednie, ponieważ odpowiadały ogólnej potrzebie wspierania wymiany pokoleń. Nie zawsze było jednak wiadomo, w jakim stopniu odpowiadały one potrzebom zapewnienia dostępu do gruntów, kapitału, wiedzy, dochodów czy usług (zob. pkt 19 i 23);
5. częściowo określone w czasie, ponieważ nie wyznaczono terminu, w którym miałby zostać osiągnięty np. konkretny odsetek młodszych / starszych rolników.

Ograniczona koordynacja pomiędzy poszczególnymi działaniami, choć zidentyfikowano pewne dobre praktyki

Niewielki stopień koordynacji unijnych i krajowych działań na rzecz młodych rolników

31

W czterech państwach członkowskich objętych kontrolą Trybunał stwierdził ograniczoną koordynację unijnych i krajowych działań wspierających. W szczególności:

• we Francji istnieje wiele rodzajów krajowej pomocy dla młodych rolników, takich jak korzyści podatkowe, zwolnienia ze składek na ubezpieczenie społeczne, priorytetowy dostęp do zakupu gruntów rolnych oraz wsparcie na kursy szkoleniowe. Działają centra informacyjne, które mają za zadanie informować potencjalnych beneficjentów o różnych formach pomocy. Istnieją także organy koordynacyjne, które mają zapewniać komplementarność między poszczególnymi rodzajami pomocy, nie ma jednak szczegółowych mechanizmów koordynacji środków unijnych i krajowych;
• we Włoszech zakres interwencji jest do pewnego stopnia skoordynowany z krajowym działaniem, w ramach którego młodym rolnikom udziela się dotacji na spłatę odsetek w celu umożliwienia im zakupu gruntów (kwestia, która jest tylko częściowo uwzględniona w działaniach unijnych); ponadto istnieją mechanizmy zapobiegające łączeniu tej pomocy i środków z działania w ramach filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności. Dostępne są także korzyści podatkowe, w przypadku których nie ustanowiono mechanizmów koordynacji z działaniami unijnymi;
• w Polsce dostępne są pożyczki na preferencyjnych warunkach, ale brak mechanizmów koordynacji z działaniami unijnymi;
• w Hiszpanii dostępne są pożyczki na preferencyjnych warunkach i korzyści podatkowe mające bezpośredni wpływ na dochody młodych rolników, podobnie jak płatność dla młodych rolników w ramach filaru I. Brak jednak mechanizmu koordynacji między tymi formami pomocy, które można łączyć.

32

W żadnym z czterech państw członkowskich objętych kontrolą władze nie dysponują informacjami zbiorczymi na temat różnych rodzajów pomocy unijnej i krajowej udzielanej beneficjentom. Istnieje ryzyko, że niektórzy młodzi rolnicy mogą otrzymywać zbyt wysokie wsparcie w stosunku do rzeczywistych potrzeb (np. korzystając z unijnej płatności dla młodych rolników w ramach filaru I, działania wspierającego rozpoczęcie działalności w ramach filaru II, środków na inwestycje, dywersyfikację i szkolenia oraz różnych rodzajów wsparcia krajowego), natomiast w przypadku innych wsparcie to jest zbyt niskie.

Brak koordynacji między płatnością dla młodych rolników w ramach filaru I i działaniem wspierającym rozpoczęcie działalności w ramach filaru II

33

Mimo że Komisja wskazywała na to, że reforma WPR z 2013 r. miała na celu „zwiększenie powiązań między dwoma filarami, a tym samym zapewnienie bardziej holistycznego i zintegrowanego podejścia do wspierania polityki”²⁶, w czterech skontrolowanych państwach członkowskich Trybunał nie stwierdził koordynacji między organami krajowymi zarządzającymi płatnością dla młodych rolników w ramach filaru I i organami odpowiedzialnymi za działanie dotyczące ułatwiania startu w ramach filaru II. Te dwa działania są zarządzane przez różne organy na podstawie różnych zasad (zob. tabela 1). W szczególności fakt uzyskania pomocy w ramach działania wspierającego rozpoczęcie działalności w ramach filaru II nie ma wpływu na możliwość otrzymania płatności dla młodych rolników w ramach filaru I.

W filarze II zachodzi synergia między działaniem wspierającym rozpoczęcie działalności a działaniem wspierającym inwestycje

34

W czterech skontrolowanych państwach członkowskich Trybunał stwierdził różny stopień koordynacji między działaniem wspierającym rozpoczęcie działalności a działaniem dotyczącym inwestycji w ramach filaru II. Koordynacja ta pozwoliła na uzyskanie efektów synergii.

35

We Włoszech, gdzie zgodnie z zaleceniem zawartym w krajowym planie strategicznym młodym rolnikom udzielano pomocy w postaci pakietu (zob. ramka 1), połączenie działania dotyczącego ułatwiania startu i działania wspierającego inwestycje okazało się udane.

36

Także w Hiszpanii (Andaluzja) w latach 2007–2013 organizowano wspólne zaproszenia do składania wniosków w ramach działania wspierającego rozpoczęcie działalności i działania wspierającego inwestycje, umożliwiając tym samym młodym rolnikom otrzymanie wsparcia w ramach obu tych działań. W latach 2014–2020 zrezygnowano z tego podejścia i organizowano osobne zaproszenia dla obu działań, w ramach których wnioski oceniano w różnym czasie i według różnych kryteriów wyboru.

37

We Francji i w Polsce działania wspierające rozpoczęcie działalności i wspierające inwestycje funkcjonowały odrębnie, ale młodzi rolnicy ubiegający się o wsparcie w ramach działania inwestycyjnego otrzymywali dodatkową pomoc wynoszącą 10% na współfinansowanie inwestycji, natomiast we Francji otrzymywali także dodatkowe punkty w systemie wyboru projektów.

Część II – Ukierunkowanie działań

38

Państwa członkowskie powinny stosować metody wyboru dające priorytet interwencjom najbardziej racjonalnym pod względem kosztów, np. poprzez:

• ukierunkowywanie pomocy na bardziej wykwalifikowanych młodych rolników i obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania (np. takie, w których problem niewystarczającej wymiany pokoleń jest najbardziej dotkliwy);
• stosowanie procedur wyboru (np. konkurencyjnych zaproszeń do składania wniosków opartych na jasnych i odpowiednich kryteriach wyboru) i narzędzi (np. biznesplanów) dających priorytet beneficjentom, którzy dzięki pomocy mają szansę podnieść rentowność swoich gospodarstw;
• udzielanie pomocy w kwocie powiązanej z poprawą rentowności;
• udzielanie pomocy w rozsądnym czasie, jeżeli jest ona potrzebna, aby ułatwić młodym rolnikom rozpoczęcie działalności i przystosowanie strukturalne gospodarstwa.

Płatność dla młodych rolników w ramach filaru I – pomoc zbyt ustandaryzowana

Ramy prawne filaru I ograniczają ukierunkowanie pomocy…

39

Płatność dla młodych rolników w ramach filaru I jest wypłacana co roku przez maksymalnie pięć lat wszystkim wnioskodawcom, którzy w chwili składania wniosku mają nie więcej niż 40 lat i po raz pierwszy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym lub którzy rozpoczęli już taką działalność w ciągu pięciu lat poprzedzających złożenie wniosku o wsparcie w ramach tego programu.

40

Filar I zapewnia młodym rolnikom dodatkowy dochód. Ramy prawne filaru I nie umożliwiają jednak państwom członkowskim wystarczającego ukierunkowania pomocy na młodych rolników, którzy z największym prawdopodobieństwem potrzebują dodatkowej płatności, aby zapewnić rentowność gospodarstwa. Państwa członkowskie mogą bowiem jedynie:

1. ustalić odsetek pułapu krajowego, który ma być wykorzystywany w celu finansowania płatności dla młodych rolników²⁹ (do 2% budżetu na płatności bezpośrednie);
2. wybrać jedną z trzech metod obliczania³⁰ (większość państw członkowskich, w tym Francja i Polska, ustaliła wysokość płatności na poziomie 25% średniej krajowej płatności bezpośredniej na hektar);
3. wyznaczyć limit liczby hektarów (w przedziale 25–90), w oparciu o który oblicza się płatność (większość państw członkowskich przyjęła limit 90 hektarów);
4. wprowadzić wymóg posiadania dodatkowych umiejętności lub odbycia szkolenia (wymogi takie ustanowiło 10 państw członkowskich i jeden region³¹);
5. zdecydować, czy dopuścić sprawowanie kontroli nad podmiotami prawnymi występującymi o płatność wspólnie przez młodych rolników z innymi rolnikami, czy też ograniczyć dostęp do tej płatności do podmiotów prawnych kontrolowanych wyłącznie przez młodych rolników³².

41

Ponadto wdrożenie płatności dla młodych rolników jest obowiązkowe dla wszystkich państw członkowskich, także tych, które zdecydowały się nie wdrażać działania wspierającego rozpoczęcie działalności w ramach filaru II (zob. pkt 16). W tabeli 2 przedstawiono informacje zbiorcze na temat decyzji skontrolowanych państw członkowskich dotyczących wdrożenia płatności dla młodych rolników w ramach filaru I, natomiast załącznik V zawiera zestawienie dla wszystkich 28 państw członkowskich UE.

Tabela 2

Decyzje skontrolowanych państw członkowskich dotyczące wdrożenia płatności dla młodych rolników w ramach filaru I

	Francja	Włochy	Polska	Hiszpania
% rocznego pułapu krajowego	1%	1%	1%	2%
Metoda obliczania:	25% średniej płatności krajowej na hektar	Średnia wartość uprawnień rolnika do płatności	25% średniej płatności krajowej na hektar	Średnia wartość uprawnień rolnika do płatności
Maksymalny limit hektarów, na podstawie którego oblicza się płatność	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Dodatkowe wymogi dotyczące umiejętności lub wykształcenia	tak	nie	tak	nie
Dopuszczono wspólne sprawowanie kontroli nad osobami prawnymi przez młodych rolników i innych rolników	tak	tak	tak	tak

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

…co prowadzi do zbyt ustandaryzowanej pomocy

42

Płatność jest zatem przyznawana niezależnie od:

1. wymogów dotyczących umiejętności lub wykształcenia wnioskodawców (w większości państw członkowskich³³) – wsparcie otrzymują także młodzi rolnicy bez żadnego wykształcenia rolniczego;
2. lokalizacji beneficjentów – młodzi rolnicy zamieszkali na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, którzy mają większe problemy z uzyskaniem rentowności, nie są premiowani w stosunku do rolników prowadzących działalność na innych obszarach;
3. rentowności gospodarstw rolnych – wsparcie jest udzielane także gospodarstwom rolnym, które już przynoszą zyski i nie potrzebują tej dodatkowej płatności (zob. przykłady w ramce 2).

Płatności wypłacano także gospodarstwom, w których młodzi rolnicy odgrywali niewielką rolę

43

W przypadku wspólnej kontroli nad przedsiębiorstwem sprawowanej wraz z rolnikami w innym wieku płatność ta jest przyznawana na takich samych warunkach niezależnie od roli młodego rolnika pod względem kompetencji decyzyjnych. W takiej sytuacji nawet niewielki udział w przedsiębiorstwie będący w posiadaniu młodej osoby nieprowadzącej działalności rolniczej i, jako osoba fizyczna, niekwalifikującej się jako rolnik aktywny zawodowo³⁵ może spowodować, że całe przedsiębiorstwo będzie się kwalifikowało do płatności (zob. przykład w ramce 3).

44

Istnieje ryzyko, że – tak jak w powyższym przykładzie – w całej UE płatność ta jest wypłacana licznym gospodarstwom, w których młody beneficjent odgrywa jedynie niewielką rolę i ma ograniczone uprawnienia decyzyjne, a zatem jako osoba fizyczna nie kwalifikowałby się jako rolnik aktywny zawodowo. Spośród 279 071 osób³⁷ ubiegających się o tę płatność w UE w 2015 r. wspólną kontrolę nad przedsiębiorstwem sprawują 61 742 osoby (ok. 20% łącznej liczby). Prawie połowa z nich (tzn. 26 925, ok. 10% łącznej liczby) sprawuje kontrolę nad gospodarstwem wspólnie z rolnikami w innym wieku.

45

Spośród czterech skontrolowanych państw członkowskich ryzyko to jest wyższe we Francji i we Włoszech (Emilia-Romania), gdzie działalność w ramach przedsiębiorstw rozpoczyna odpowiednio 64% i 42% beneficjentów. Trybunał nie był w stanie uzyskać od żadnego z tych dwóch państw danych na temat średniego odsetka przedsiębiorstw należących do młodych beneficjentów ani innych informacji pozwalających ocenić ich faktyczną rolę (np. czy młodzi rolnicy mają decydujący wpływ na decyzje zarządcze dotyczące gospodarstw, czy jako osoby fizyczne kwalifikowaliby się jako rolnicy aktywny zawodowo lub czy są zarejestrowani jako rolnicy w systemie zabezpieczenia społecznego).

46

W bardziej ogólnym ujęciu istnieje ryzyko, że w całej UE płatność ta jest wypłacana gospodarstwom, w przypadku których młody rolnik nie jest zaangażowany w codzienne zarządzanie. Co więcej, ponieważ wsparcie jest przyznawane na takich samych warunkach jak płatności bezpośrednie, otrzymywanie tej płatności nie wiąże się z weryfikacją tytułu prawnego do użytkowania gruntu zadeklarowanego przez młodego rolnika.

Nie wiadomo, czy kwota wsparcia jest powiązana z potrzebami

47

W tabeli 3 przedstawiono zestawienie kwot wsparcia w czterech skontrolowanych państwach członkowskich.

Tabela 3

Przegląd kwot wsparcia udzielonego w ujęciu rocznym z tytułu płatności dla młodych rolników w ramach filaru I w czterech skontrolowanych państwach członkowskich w 2015 r.

Kwota wsparcia (w euro)	Francja1	Włochy	Hiszpania (Andaluzja)	Polska
Średnio	Brak danych	1 143	2 182	1 040
Minimalna	Brak danych	15	16	25
Maksymalna	Brak danych	25 887	15 342	3 000

1 Według stanu na luty 2017 r. władze francuskie nie były w stanie przedstawić bazy danych z wykazem beneficjentów tej płatności w 2015 r. ze wskazaniem kwoty otrzymanej z tytułu tej płatności oraz innych płatności bezpośrednich w ramach filaru I, daty rozpoczęcia działalności i daty złożenia wniosku, liczby hektarów oraz udziałów młodego rolnika w gospodarstwie (w przypadku wspólnej kontroli nad gospodarstwem).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych państw członkowskich.

48

Na poziomie UE średnia kwota pomocy udzielonej w postaci płatności dla młodych rolników w 2015 r. wyniosła 1 200 euro na gospodarstwo. Stanowi to ok. 4% średnich dochodów gospodarstwa (30 000 euro) w UE³⁸, a w przypadku niektórych państw członkowskich nawet mniej. Na przykład we Włoszech średnia kwota pomocy wynosiła 1 143 euro, co stanowi mniej niż 2% średnich dochodów gospodarstwa prowadzonego przez młodego rolnika (64 328 euro)³⁹.

49

Kwota ta nie jest powiązana z rentownością ani z innymi cechami gospodarstw (zob. pkt. 42) i nie wiadomo, czy jest proporcjonalna do potrzeb rolników, ponieważ nie zostały one poddane ocenie (zob. pkt 19–22). Skontrolowani beneficjenci wskazywali na to, że środki te wykorzystali przede wszystkim na pokrycie wydatków bieżących oraz skompensowanie braków w przychodach spowodowanych wahaniami cen produktów rolnych, co stanowi problem, któremu muszą stawić czoła wszyscy rolnicy, nie tylko ci poniżej 40 lat. Jest zatem mało prawdopodobne, aby kwota pomocy udzielanej obecnie w ramach tej płatności miała istotny wpływ na rentowność gospodarstw i na podejmowanie przez młodych rolników decyzji o rozpoczęciu działalności.

50

Włochy i Hiszpania zdecydowały, że wielkość pomocy będzie wynosić 25% średniej wartości uprawnień do płatności posiadanych przez każdego młodego rolnika. Wartość ta jest powiązana z wartością historyczną uprawnień do płatności posiadanych przez każdego młodego rolnika, który nabył grunty lub wydzierżawił je od innych rolników (np. rodziców lub starszych rolników). Ponieważ płatność ta ma na celu ułatwianie startu młodym rolnikom, nie jest jasne, dlaczego kwota pomocy jest powiązana z historią gospodarstw, a w konsekwencji penalizuje młodych rolników, którzy nie odziedziczyli ani nie uzyskali uprawnień do płatności dużej wartości będących wcześniej w posiadaniu innych rolników.

Termin udzielenia pomocy nie ułatwia startu młodym rolnikom

51

Pomoc była często wypłacana beneficjentom, którzy prowadzili działalność od kilku lat, a w niektórych przypadkach (zob. przykłady w ramce 2) osiągnęli już wystarczające i stabilne dochody. Oznacza to, że termin udzielenia pomocy zasadniczo nie był spójny z jej zadeklarowanymi celami, ponieważ niejednokrotnie pomoc wypłacano zbyt późno, aby mogła ułatwić rolnikom start lub przyczynić się do przystosowania strukturalnego ich gospodarstw. Nie stanowiła ona także zachęty, ponieważ większość skontrolowanych młodych rolników założyła działalność, zanim dowiedziała się, że otrzyma pomoc.

System wyboru projektów w ramach filaru II pozwala na dobre ukierunkowanie wsparcia, chociaż nie zawsze premiowano najlepsze projekty

Kryteria kwalifikowalności i wyboru pozwalały ukierunkować pomoc na bardziej wykwalifikowanych rolników i obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania

52

We wszystkich czterech skontrolowanych państwach członkowskich pomoc ukierunkowano na bardziej wykwalifikowanych rolników, stosując wymóg posiadania wykształcenia rolniczego na wystarczającym poziomie albo wymagając uzyskania go w ciągu 36 miesięcy od złożenia wniosku. Pomoc zasadniczo przekładała się na zwiększenie kompetencji zawodowych młodych rolników i ich zdolności do wprowadzania innowacji. Na przykład we Włoszech (Emilia-Romania) wyższe wykształcenie rolnicze miało 31% młodych rolników objętych wsparciem, podczas gdy w regionie ten odsetek wśród wszystkich młodych rolników wynosi zaledwie 25%. W Hiszpanii (Andaluzja) wykształcenie rolnicze na różnym poziomie ma 84% młodych rolników objętych wsparciem, w porównaniu z zaledwie 26% w całej populacji młodych rolników w regionie, a metody rolnictwa ekologicznego stosuje 12%, w porównaniu z zaledwie 4% w całej populacji młodych rolników w regionie.

53

Wszystkie cztery skontrolowane państwa członkowskie zachęcały młodych rolników do rozpoczęcia działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (np. o ograniczeniach naturalnych lub z wyższym bezrobociem:

• we Francji i we włoskim regionie Emilia-Romania służyło temu udzielanie pomocy w znacznie wyższej kwocie (o ok. 20 000 euro) wnioskodawcom rozpoczynającym działalność na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania;
• we włoskim regionie Apulia skutecznie premiowano młodych rolników rozpoczynających działalność na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przyznając im dodatkowe punkty w ramach kryteriów wyboru oraz dodatkowe 5 000 euro. Sprawiło to, że wsparciem objęto większy odsetek młodych rolników na obszarach wiejskich z ogólnymi problemami rozwojowymi (12%) i na obszarach wiejskich pośrednich (10,6%) niż na obszarach wiejskich z wyspecjalizowaną intensywną produkcją rolną (9,9%) i w ośrodkach miejskich (8%)⁴⁰;
• w Hiszpanii (Andaluzja) służyło temu przyznawanie dodatkowych punktów w ramach kryteriów wyboru i przydzielanie młodym rolnikom rozpoczynającym działalność na takich obszarach dodatkowej kwoty wsparcia (+10%);
• w Polsce w latach 2007–2013 wnioskodawcom rozpoczynającym działalność na obszarach o wyższym bezrobociu przyznawano dodatkowe punkty w ramach kryteriów wyboru.

… chociaż w kryteriach wyboru rzadko uwzględniano wymianę pokoleń

54

Tylko w Andaluzji w Hiszpanii w latach 2007–2013 i w Polsce w latach 2014–2020 istniało kryterium wyboru bezpośrednio zachęcające do wymiany pokoleń – w Andaluzji wnioskodawcy rozpoczynający działalność na skutek przejścia innego rolnika na emeryturę otrzymywali więcej punktów, a w Polsce projekt otrzymywał tym więcej punktów, im wyższa była różnica wieku między przekazującym gospodarstwo a młodym rolnikiem. W praktyce jednak kryteria takie niemal nigdy nie miały decydującego wpływu na ukierunkowanie pomocy, przede wszystkim dlatego, że minimalne progi punktów były zbyt niskie lub w ogóle nie obowiązywały (zob. pkt 55).

Uchybienia w systemach wyboru często utrudniały premiowanie najlepszych projektów

55

Systemy wyboru powinny umożliwiać ocenę porównawczą i uszeregowanie wniosków projektowych, tak by premiować projekty najbardziej racjonalne pod względem kosztów. Kryteria wyboru miały jednak często ograniczony wpływ pod względem ukierunkowania pomocy na najlepsze projekty, ponieważ albo wprowadzono je na późnym etapie okresu 2007–2013, albo prawie wcale nie stosowano ich w celu wykluczenia projektów niskiej jakości. Wynikało to z faktu, że minimalne progi punktowe wymagane, aby projekt został wybrany, były zbyt niskie albo w ogólne nie zostały określone, a także z nierównomiernego rozłożenia siedmioletniego budżetu na działanie.

56

Na przykład w Apulii wykorzystano całą pulę środków na działanie na lata 2007–2013, ponieważ sfinansowano prawie wszystkie wnioski złożone w następstwie zaproszenia do składania wniosków w 2009 r. Próg był tak niski, że odrzucono zaledwie osiem z 2 424 projektów. Środków nie mogli zatem otrzymać młodzi rolnicy, którzy rozpoczęli działalność w ciągu następnych pięciu lat i przedstawili potencjalnie lepsze projekty.

57

Podobnie w Andaluzji cały budżet działania na lata 2014–2020 wykorzystano w ramach pierwszych dwóch zaproszeń do składania wniosków (w 2015 r. i 2016 r.), a minimalny próg wynosił zaledwie jeden punkt na 20 możliwych do uzyskania. Oznacza to, że przez resztę okresu programowania młodzi rolnicy z potencjalnie lepszymi projektami nie będą mieli szansy na otrzymanie środków, chyba że budżet na działanie zostanie zwiększony.

58

W Polsce instytucja zarządzająca stosowała zasadę „kto pierwszy, ten lepszy” bez kryteriów wyboru do momentu wyczerpania budżetu, co nastąpiło w 2011 r. Do roku 2014 r., kiedy zwiększono budżet na działanie i wprowadzono kryteria wyboru, nie można było zorganizować kolejnych zaproszeń do składania wniosków, co uniemożliwiło uzyskanie wsparcia przez młodych rolników, którzy rozpoczęli działalność w tym trzyletnim okresie.

59

Tylko we Francji i w regionie Emilia-Romania we Włoszech budżet został równo rozłożony na przestrzeni okresów programowania, a minimalne progi punktowe były wystarczająco wysokie (choć we Francji dotyczyło to tylko regionu Midi-Pyrénées w okresie 2014–2020). Dzięki temu każdego roku można było wybrać do finansowania stałą liczbę wniosków dostatecznej jakości.

Mało dowodów na poprawę rentowności

60

Działanie w ramach filaru II wspierające rozpoczęcie działalności przez młodych rolników ma na celu zwiększanie rentowności gospodarstw poprzez ułatwianie startu w rolnictwie rolnikom posiadającym odpowiednie umiejętności oraz sprzyjanie zjawisku wymiany pokoleń (zob. pkt 29). Biznesplany stanowią zasadniczo użyteczne narzędzie zawierające wskazówki dla młodych rolników, jak rozwijać rentowne gospodarstwa. Powinny one także umożliwić instytucjom zarządzającym ocenę rentowności gospodarstwa na etapie wyboru, a następnie monitorowanie i ocenę rezultatów.

61

W żadnym ze skontrolowanych państw członkowskich w procedurze wyboru nie wykorzystano początkowych szacowanych dochodów gospodarstw (przed projektem) w celu oceny, czy gospodarstwa byłyby w stanie same sfinansować inwestycje. Ponadto, mimo że biznesplany są użyteczne, znaleziono niewiele dowodów na poprawę rentowności (zob. ramka 4).

62

Tylko we Włoszech (Emilia-Romania) Trybunał znalazł dowody potwierdzające zwiększoną rentowność gospodarstw objętych pomocą, jak pokazano w sprawozdaniu z oceny ex post (zob. ramka 5).

Kwota pomocy powiązana z potrzebami i modulowana w celu wywołania konkretnych działań

63

W tabeli 4 poniżej przedstawiono zestawienie możliwych kwot pomocy w skontrolowanych państwach członkowskich w okresach programowania 2007–2013 i 2014–2020.

Tabela 4

Przegląd kwot pomocy w ramach działania z filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności w skontrolowanych państwach członkowskich w okresach 2007–2013 i 2014–2020

Okres programowania 2007–2013
Kwota pomocy (euro)	Francja	Włochy (Emilia-Romania)	Włochy (Apulia)	Hiszpania (Andaluzja)	Polska1
Średnia	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Minimalna	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Maksymalna	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Przykłady modulacji	Minimalna kwota zwiększona do 16 500 euro w przypadku rozpoczęcia działalności na obszarach górskich	Wprowadzenie metod rolnictwa ekologicznego, zaciągnięcie pożyczki, dokonanie inwestycji na kwotę powyżej 60 000 euro	+5 000 na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania	+10% na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania	Brak

Okres programowania 2014–2020
Kwota pomocy (euro)	Francja	Włochy (Emilia-Romania)	Włochy (Apulia)	Hiszpania (Andaluzja)	Polska
Średnia	20 282 w regionie Midi-Pyrénées 12 747 w Kraju Loary	Dane nie są jeszcze dostępne	Dane nie są jeszcze dostępne	60 331	24 000
Minimalna	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Maksymalna	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Przykłady modulacji	+30% w Kraju Loary za rozpoczęcie działalności poza kręgiem rodziny	+ 20 000 na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania	+5 000 na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania	+25 000, jeśli standardowa produkcja przekracza 50 000 euro	Brak

1 Na dzień 12.12.2014 r. kwota pomocy wynosiła 24 000 euro (100 000 PLN), w okresie do dnia 31.12.2011 r. – 12 000 euro (50 000 PLN), a w okresie od dnia 1.1.2012 r. do dnia 12.12.2014 r. – 17 000 euro (75 000 PLN).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych państw członkowskich.

64

We Francji, we Włoszech i w Hiszpanii w latach 2007–2013 kwota pomocy była zazwyczaj powiązana i modulowana zależnie od konkretnych potrzeb i cech gospodarstwa (np. lokalizacja, standardowa produkcja) oraz działań ujętych w biznesplanie (np. innowacje, pożyczki, inwestycje).

65

Modulacje kwoty pomocy okazały się dobrym narzędziem służącym do zachęcania młodych rolników do rozpoczęcia działalności w trudniejszych warunkach (np. na obszarach górskich, poza kręgiem rodzinnym, po zaciągnięciu pożyczki), a także do wprowadzania systemów zapewniania jakości produkcji takich jak metody rolnictwa ekologicznego, stosowania technologii oszczędzających wodę /energię, podejmowania większych inwestycji lub prowadzenia bardziej wydajnych gospodarstw. W okresie programowania 2014–2020 Komisja wprowadziła jednak wymóg, aby państwa członkowskie nie uzależniały kwoty pomocy od elementów inwestycji czy ich wielkości.

66

Polska ustanowiła określoną z góry kwotę pomocy (obecnie 24 000 euro) dla każdego młodego rolnika rozpoczynającego działalność, niezależnie od cech gospodarstwa oraz natury działań i wartości docelowych określonych w biznesplanie (np. lokalizacji, wielkości, inwestycji itp.). To ustandaryzowane podejście zwiększa ryzyko, że kwota pomocy może nie być proporcjonalna do potrzeb i wysiłków młodego rolnika rozpoczynającego działalność, a także nie zachęca do konkretnych działań.

Termin udzielenia pomocy zazwyczaj odpowiedni

67

We Francji, we Włoszech i w Polsce termin udzielenia pomocy był zazwyczaj odpowiedni, ponieważ w większości przypadków młodzi rolnicy otrzymywali pomoc w ciągu roku od rozpoczęcia działalności, tzn. wtedy, kiedy była potrzebna do rozwoju gospodarstwa. Wnioski o wsparcie rozpatrywano zazwyczaj w rozsądnym terminie (poniżej sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku). Młodzi rolnicy otrzymywali pomoc przed zrealizowaniem większości działań określonych w biznesplanie. Pomoc przyczyniała się zatem do złagodzenia problemu dostępu do kapitału, a czasem ułatwiała także uzyskanie pożyczki bankowej.

68

Jedynie w Hiszpanii (Andaluzja) w latach 2007–2013 procedury administracyjne były długotrwałe – wnioskodawcy musieli czekać średnio 17 miesięcy na zatwierdzenie projektu (czyli znacznie dłużej niż sześciomiesięczny termin określony przez instytucję zarządzającą w zaproszeniu do składania wniosków). W związku z powyższym dwóch z ośmiu skontrolowanych beneficjentów dokonało pewnych inwestycji, zanim dowiedzieli się, czy ich projekty zostaną zatwierdzone. Ponadto pomoc zawsze wypłacano na podstawie dowodów poniesienia wydatków, czyli po dokonaniu wszystkich inwestycji przez beneficjentów. Pomocy udzielano zatem zazwyczaj zbyt późno w stosunku do potrzeb młodych rolników podczas zakładania działalności.

Część III – Monitorowanie i ocena działań

69

Aby uzyskać informacje na temat skuteczności i wydajności wydatków unijnych:

• Komisja powinna ustanowić wspólne ramy monitorowania i oceny zapewniające wskaźniki produktu, rezultatu i oddziaływania, które pozwolą na ocenę postępów, skuteczności i wydajności polityki w stosunku do celów (zob. rys. 6);
• państwa członkowskie powinny udzielić Komisji wszelkich informacji umożliwiających monitorowanie i ocenę działań, w tym także opracowując inne użyteczne wskaźniki. W możliwie najszerszym zakresie informacje te powinny opierać się na uznanych źródłach danych, takich jak sieć danych rachunkowych gospodarstw rolnych i Eurostat;
• oceny osiąganych wyników powinny być przeprowadzane przez niezależnych wykonawców, za co odpowiedzialna będzie Komisja (w przypadku działań w ramach filaru I) i państwa członkowskie (w przypadku działań w ramach filaru II).

Wskaźniki wspólnych ram monitorowania i oceny nie pozwalają na ocenę działań pod kątem osiągnięcia założonych celów

70

Aby wykazać skuteczność działań unijnych wspierających młodych rolników w osiągnięciu założonych celów (zob. pkt 26–30), państwa członkowskie powinny gromadzić dane na temat osiągniętych produktów i rezultatów. Zgodnie ze wspólnymi ramami monitorowania i oceny państwa członkowskie muszą gromadzić informacje dotyczące przynajmniej poniższych wskaźników produktu i rezultatu (zob. tabela 5).

Tabela 5

Zestawienie obowiązkowych wskaźników we wspólnych ramach monitorowania i oceny dla działania wspierającego rozpoczęcie działalności w ramach filaru II (działanie 112 w latach 2007–2013, działanie 6.1 w latach 2014–2020) i premii dla młodych rolników w ramach filaru I (w latach 2014–2020)

Rodzaj wskaźnika	Lata 2007–2013, filar II (działanie 112 wspierające rozpoczęcie działalności przez młodych rolników)	Lata 2014–2020, filar II (działanie 6.1 wspierające rozpoczęcie działalności przez młodych rolników)	Lata 2014–2020, filar I (płatność dla młodych rolników)
Wydatki publiczne ogółem (w euro)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Wskaźniki produktu	Liczba młodych rolników, którym udzielono wsparcia Całkowita wartość inwestycji	Liczba gospodarstw rolnych prowadzących plany rozwoju działalności gospodarczej lub inwestycje dla młodych rolników, objęte wsparciem z programu rozwoju obszarów wiejskich	Liczba młodych rolników Liczba hektarów
Wskaźniki rezultatu	Wzrost wartości dodanej brutto w gospodarstwach, którym udzielono wsparcia	Odsetek gospodarstw rolnych prowadzących plany rozwoju działalności gospodarczej lub inwestycje dla młodych rolników, objęte wsparciem z programu rozwoju obszarów wiejskich (spośród wszystkich gospodarstw)	Brak
Wskaźniki oddziaływania1	Wzrost gospodarczy (wartość dodana netto na roczną jednostkę pracy) Wydajność pracy (wartość dodana na roczną jednostkę pracy)	Dochód przedsiębiorcy rolnego Dochód czynników produkcji rolniczej Łączna produktywność czynników produkcji w rolnictwie Zmienność cen towarów w UE

1 Na poziomie PROW w latach 2007–2013 i powiązane z celem WPR dotyczącym rentownej produkcji żywności w latach 2014–2020.

71

Tak jak w swych poprzednich sprawozdaniach⁴³ Trybunał stwierdził, że informacje na temat osiągniętych wyników zgromadzone za pośrednictwem wskaźników we wspólnych ramach monitorowania i oceny nie pozwalają na ocenę skuteczności i wydajności działań z perspektywy osiągnięcia założonych celów. Wynika to głównie z faktu, że:

• w przypadku okresu 2007–2013 we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich z wyjątkiem Włoch (Emilia-Romania, zob. pkt 35) jedyny wskaźnik rezultatu we wspólnych ramach monitorowania i oceny (wzrost wartości dodanej brutto w gospodarstwach objętych wsparciem) opierał się na niemożliwych do zweryfikowania szacunkach, a nie na danych zebranych z gospodarstw objętych wsparciem;
• w przypadku okresu 2014–2020 we wspólnych ramach monitorowania i oceny nie ma wskaźników rezultatu pozwalających ocenić poprawę rentowności gospodarstw, co stanowi ostateczny cel, do realizacji którego powinny przyczyniać się takie działania. Jedyny wskaźnik rezultatu odnoszący się do działania dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom w ramach filaru II (odsetek gospodarstw rolnych prowadzących plany rozwoju działalności gospodarczej lub inwestycje dla młodych rolników, objęte wsparciem z programu rozwoju obszarów wiejskich (spośród wszystkich gospodarstw)) nie jest właściwym wskaźnikiem rezultatu, lecz raczej wskaźnikiem produktu, ponieważ nie mierzy skutków wsparcia w odniesieniu do jego celów (np. rentowności gospodarstw, wymiany pokoleń, tworzenia miejsc pracy, zwiększenia poziomu wykształcenia i innowacji wśród młodych rolników itp.);
• zazwyczaj nie gromadzi się danych dotyczących cech strukturalnych i finansowych gospodarstw objętych wsparciem (np. przychody, dochody, liczba pracowników). Szacunkowe dochody z sieci danych rachunkowych gospodarstw rolnych również nie są reprezentatywne dla młodych rolników objętych wsparciem ani dla populacji młodych rolników⁴⁴. W przypadku wszystkich skontrolowanych państw członkowskich z wyjątkiem Włoch (Emilia-Romania, zob. pkt 75) nie wiadomo zatem, czy gospodarstwa objęte wsparciem rzeczywiście zatrudniają więcej osób, rozrastają się, stają się bardziej wydajne i rentowne i czy generują większy dochód niż gospodarstwa nieobjęte wsparciem. Nie wiadomo też, czy gospodarstwa objęte wsparciem w ramach płatności dla młodych rolników z filaru I i działania wspierającego rozpoczęcie działalności w ramach filaru II rzeczywiście osiągają w tym zakresie lepsze wyniki niż gospodarstwa objęte wsparciem tylko w ramach jednego działania.

…jednak niektóre państwa członkowskie opracowały użyteczne wskaźniki

72

Oprócz obowiązkowych wskaźników we wspólnych ramach monitorowania i oceny państwa członkowskie mogą ustanowić dodatkowe wskaźniki szczegółowe. Tabela 6 zawiera zestawienie dodatkowych dobrowolnych wskaźników ustanowionych przez niektóre skontrolowane państwa członkowskie w odniesieniu do działania wspierającego rozpoczęcie działalności w ramach filaru II.

Tabela 6

Zestawienie dodatkowych wskaźników ustanowionych przez niektóre skontrolowane państwa członkowskie w odniesieniu do działania dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom w ramach filaru II

Rodzaj wskaźnika	Działanie w ramach filaru II dotyczące ułatwiania startu młodym rolnikom
Włochy (Emilia-Romania)
Wskaźniki rezultatu	Zwiększenie lub utrzymanie zatrudnienia w gospodarstwach objętych wsparciem Liczba młodych rolników objętych wsparciem, którzy wprowadzili dobrowolne systemy certyfikacji Liczba młodych rolników objętych wsparciem, którzy w inwestycjach uwzględnili aspekty dotyczące środowiska i dobrostanu zwierząt
Wskaźniki oddziaływania	Liczba utworzonych miejsc pracy
Polska
Wskaźniki rezultatu	Średni wzrost wielkości ekonomicznej (standardowa produkcja) gospodarstw objętych wsparciem Średni procentowy wzrost wielkości ekonomicznej (standardowa produkcja) gospodarstw objętych wsparciem Średnia wielkość gospodarstw objętych wsparciem po realizacji biznesplanu
Wskaźniki oddziaływania	Liczba utworzonych miejsc pracy
Hiszpania (Andaluzja)
Wskaźniki produktu	Liczba młodych rolników, którzy rozpoczęli działalność na skutek wcześniejszej emerytury Odsetek kobiet wśród objętych wsparciem młodych rolników rozpoczynających działalność
Wskaźniki rezultatu	Liczba utworzonych miejsc pracy

Źródło: opracowanie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie skontrolowanych programów rozwoju obszarów wiejskich.

73

Te dodatkowe wskaźniki ustanowione przez państwa członkowskie pozwalają ocenić skuteczność działań w odniesieniu do szczegółowych celów, takich jak tworzenie miejsc pracy, równowaga płci, odmłodzenie populacji rolników i innowacje. Na przykład we Włoszech (Emilia-Romania) dzięki wskaźnikowi „Liczba młodych rolników objętych wsparciem, którzy wprowadzili dobrowolne systemy certyfikacji” wiadomo, że w latach 2007–2013 ten rodzaj innowacji wprowadziło w swoich gospodarstwach 214 (13%) z 1640 beneficjentów działania. W Hiszpanii (Andaluzja) dzięki dwóm dodatkowym wskaźnikom produktu wiadomo, że działanie było mniej skuteczne, niż oczekiwano, jeżeli chodzi o odmłodzenie populacji rolników (zaledwie 53 rolników objętych wsparciem rozpoczęło działalność na skutek wcześniejszej emerytury, w porównaniu z wartością docelową wynoszącą 92) oraz rozpoczynanie działalności przez kobiety (kobiety stanowiły zaledwie 23% młodych rolników objętych wsparciem, w porównaniu z wartością docelową wynoszącą 45% i odsetkiem kobiet w wieku poniżej 44 lat w populacji rolników w Andaluzji wynoszącym 32%).

Oceny zasadniczo nie zapewniają cennych informacji na temat efektywności działań, jednak stwierdzono jeden przykład dobrej praktyki

74

W czterech skontrolowanych państwach członkowskich oceny śródokresowe i oceny ex post okresu programowania 2007–2013 dostarczyły bardzo ograniczonych lub niewiarygodnych informacji na temat wyników działania 112 dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom. Wyjątek stanowiły tu Włochy (Emilia-Romania). Na przykład:

• Francja nie dostarczyła jeszcze (według stanu na koniec lutego 2017 r.⁴⁵) sprawozdania z oceny ex post programu rozwoju obszarów wiejskich 2007–2013, które miało zostać przedstawione do dnia 31.12.2016 r.;
• we Włoszech (Apulia) w sprawozdaniu z oceny ex post programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 wskazano, że średnie obroty gospodarstw objętych wsparciem wzrosły przeciętnie o 15 500 euro od momentu rozpoczęcia działalności i że 73% gospodarstw objętych wsparciem zatrudniło nowych pracowników. Rezultaty takie są jednak oparte na ankiecie internetowej, w której odpowiedzi udzieliło zaledwie 16 beneficjentów, a deklaracji dotyczących obrotów nie porównano z żadnymi dowodami;
• w Polsce w ocenie śródokresowej programu rozwoju obszarów wiejskich 2007–2013 stwierdzono, że „do końca 2009 r. wartość dodana brutto gospodarstw objętych wsparciem wzrosła przeciętnie o 35%”, nie określając roku stanowiącego podstawę porównania. Ponadto w sprawozdaniu wskazano, że wzrost ten nastąpił w dużej mierze za sprawą zwiększenia kwot dotacji i subsydiów, a nie dzięki zwiększeniu wartości produkcji rolnej;
• w Hiszpanii w ocenie ex post programu rozwoju obszarów wiejskich 2007–2013 stwierdzono, że „wartość dodana brutto gospodarstw objętych wsparciem wzrosła średnio o 23,5%”, ale nie wyjaśniono metodyki oszacowania ani nie wskazano źródła tych danych.

75

Tylko we Włoszech (Emilia-Romania) ocena ex post programu rozwoju obszarów wiejskich 2007–2013 zawiera cenne informacje na temat wyników działania wspierającego rozpoczęcie działalności przez młodych rolników (zob. ramka 5).

Ograniczone dowody na ułatwianie młodym rolnikom rozpoczęcia działalności

76

W czterech skontrolowanych państwach członkowskich Trybunał stwierdził niewiele dowodów na to, że działania unijne ułatwiły młodym rolnikom rozpoczęcie działalności, pomagając w pokonaniu początkowych barier, takich jak dostęp do gruntów, kapitału i wiedzy oraz wystarczających dochodów.

77

Działania unijne tylko w niewielkim stopniu ułatwiły młodym rolnikom dostęp do gruntów. Płatności dla młodych rolników w ramach filaru I wypłacano tylko młodym rolnikom mającym już grunty, natomiast w przypadku filaru II tylko w niewielkim stopniu zachęcano młodych rolników do powiększenia gospodarstw poprzez kryteria kwalifikowalności i wyboru (zob. pkt 60–61), chociaż brakowało dowodów na to, by spowodowało to zwiększenie rentowności przedsiębiorstw. Jedynie w przypadku Włoch (Emilia-Romania) uzyskano pewne dowody na to, że młodzi rolnicy objęci wsparciem powiększyli swoje gospodarstwa bardziej niż rolnicy niebędący beneficjentami (zob. pkt 75).

78

W ogólnym ujęciu w okresie 2005–2013 całkowita liczba hektarów będących w posiadaniu młodych rolników utrzymała się na stabilnym poziomie (zob. rys. 7). Zmniejszenie liczby gospodarstw należących do młodych rolników zostało zrekompensowane zwiększeniem średniej wielkości gospodarstwa.

	Łączna liczba hektarów będących w posiadaniu młodych rolników (w mln)
w mln hektarów	2005	2007	2010	2013
Łączna liczba hektarów będących w posiadaniu młodych rolników	57,7	54,8	55,2	51,9
Łączna liczba hektarów będących w posiadaniu rolników ze wszystkich grup wiekowych	172,1	172,8	174,5	173,0

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Eurostatu, badania struktury gospodarstw rolnych 2005–2013.

79

Działania unijne bezpośrednio pomogły młodym rolnikom w dostępie do kapitału dzięki zapewnieniu pomocy finansowej. Brak jednak dowodów (w przypadku płatności dla młodych rolników w ramach filaru I) lub są one ograniczone (w przypadku działania dotyczącego ułatwiania startu młodym rolnikom w ramach filaru II) na to, że pomoc unijna ułatwiła młodym rolnikom dostęp do kredytów w bankach komercyjnych:

• we Francji i we Włoszech (Apulia) w ramach filaru II dostępne były także dotacje na spłatę odsetek od pożyczki, jednak ta forma pomocy cieszyła się niewielkim powodzeniem. We Francji wielu beneficjentów wyrażało niezadowolenie tym, że uzyskane przez nich pożyczki nie podlegają negocjacji i nie mogą być refinansowane, w związku z czym oprocentowanie jest stałe i znacznie przewyższa oprocentowanie rynkowe. We Włoszech (Apulia) w okresie 2007–2013 jedynie 37 z 2 502 beneficjentów wystąpiło o taką formę wsparcia, co wynikało głównie z faktu, że instytucja zarządzająca wymagała ukończenia wszystkich inwestycji ujętych w biznesplanie, zanim beneficjenci mogli złożyć wniosek o dotację na spłatę odsetek;
• we Włoszech (Emilia-Romania) i w Polsce pomocy w ramach działania na rozpoczęcie działalności z filaru II nie udzielano w postaci dopłat do oprocentowania pożyczki, chociaż we Włoszech (Emilia-Romania) beneficjenci mogli otrzymać pomoc w wyższej kwocie, jeżeli otrzymali pożyczkę na ponad 30 000 euro (zob. tabela 4);
• jedynie w Hiszpanii (Andaluzja), gdzie pomocy w ramach filaru II udzielano także w formie dopłat do oprocentowania pożyczek (w okresie 2007–2013 skorzystało z nich 567 z 738 beneficjentów), a młodzi rolnicy mają szczególne problemy z dostępem do kredytu⁴⁶, banki komercyjne były bardziej skłonne do udzielania pożyczek, co wykazano w przypadku siedmiu z ośmiu skontrolowanych beneficjentów.

80

Działania unijne, w szczególności działanie w ramach filaru II dotyczące ułatwiania startu młodym rolnikom, miały ogólnie pozytywny wpływ na poziom wiedzy młodych rolników dzięki kryteriom kwalifikowalności, które premiowały wejście do sektora rolnego bardziej wykwalifikowanych rolników. Tego pozytywnego oddziaływania na poziom wiedzy młodych rolników nie zapewniono jednak we Włoszech i w Polsce w ramach płatności dla młodych rolników z filaru I, ponieważ państwa te nie wymagały od wnioskodawców posiadania ani zdobycia konkretnych umiejętności czy wykształcenia.

Brak jasnego związku między pomocą unijną a wymianą pokoleń

81

Wymiana pokoleń jest problemem ogólnym, który dotyka całej populacji i siły roboczej w UE. Jak pokazano na rys. 8, udział osób młodych w populacji ogólnej i w sile roboczej zmniejsza się w szybszym tempie niż w populacji rolników.

82

Generalnie nie da się ustalić jasnego powiązania między udzieloną pomocą unijną a zmianami w liczbie młodych rolników (zob. rys. 9). Trudno także stwierdzić, czy i w jakim stopniu pomoc unijna przyczyniła się do zwiększenia średniej wielkości gospodarstwa (zob. pkt 77 i 78) oraz czy to zwiększenie przełożyło się na większą rentowność gospodarstw.

83

Wynika to z wielu przyczyn:

• pomoc unijna jest zazwyczaj udzielana małemu odsetkowi młodych rolników: tylko 7% młodych rolników w 27 państwach członkowskich UE⁴⁷ otrzymało pomoc unijną na rozpoczęcie działalności;
• istnieje szereg polityk krajowych wspierających młodych rolników, które są rzadko skoordynowane z działaniami unijnymi (zob. pkt 16 i 31–32);
• system monitorowania i oceny nie pozwala na uzyskanie odpowiednich informacji na temat osiągnięcia celów, głównie z powodu niskiej jakości wskaźników w ramach wspólnego systemu monitorowania (zob. pkt 70–71) oraz ograniczonych lub niewiarygodnych informacji na temat wyników zawartych w większości ocen (zob. pkt 74);
• oprócz działań unijnych na to powiązanie wpływ mają czynniki natury ogólnej, takie jak sytuacja społeczna i gospodarcza, skłonność banków do udzielania pożyczek czy możliwości zatrudnienia w sektorach innych niż rolnictwo (zob. pkt 16).

Wnioski i zalecenia

84

Poważnym problemem dla rolnictwa unijnego jest malejąca populacja rolników. W ostatnim dziesięcioleciu ogólna liczba rolników w UE 27 zmniejszyła się w szybkim tempie: z 14,5 mln w 2005 r. do 10,7 mln w 2013 r. Liczba młodych rolników (w wieku do 44 lat) spadła z 3,3 mln w 2005 r. do 2,3 mln w 2013 r. Ponieważ spadek liczby rolników miał miejsce we wszystkich grupach wiekowych, odsetek młodych osób w populacji rolników utrzymał się na stosunkowo stabilnym poziomie, nieznacznie powyżej 20%. Występują jednak znaczące różnice pod tym względem między państwami członkowskimi (zob. załącznik II).

85

W latach 2007–2020 UE przeznaczyła 9,6 mld euro na wsparcie adresowane konkretnie dla młodych rolników, co miało na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw rolnych i zintensyfikowanie wymiany pokoleń w rolnictwie. Wraz ze współfinansowaniem przez państwa członkowskie działania w ramach filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności całkowita kwota wsparcia ze środków publicznych wynosi 18,3 mld euro. W latach 2007–2013 unijną pomoc na rozpoczęcie działalności otrzymało prawie 200 tys. młodych rolników. Ponad 70% wydatków unijnych pochodziło z działania w ramach filaru II (EFRROW) wspierającego rozpoczęcie działalności przez młodych rolników, a pozostałe 30% w latach 2014–2020 stanowią dodatkowe płatności bezpośrednie dla młodych rolników w ramach filaru I (EFRG).

86

W tym kontekście Trybunał zbadał rolę UE we wspieraniu młodych rolników i sprzyjaniu wymianie pokoleń. Kontrola miała na celu uzyskanie odpowiedzi na następujące pytanie:

Czy koncepcja unijnego wsparcia dla młodych rolników została opracowana w taki sposób, aby wsparcie to skutecznie przyczyniało się do zwiększenia wymiany pokoleń?

87

Ogólny wniosek jest taki, że unijne wsparcie dla młodych rolników jest oparte na mało precyzyjnej logice interwencji, w której nie określono oczekiwanych rezultatów ani oddziaływania. Aby rzeczywiście przyczyniało się ono do wymiany pokoleń, powinno być lepiej ukierunkowane.

88

Jeśli chodzi o logikę interwencji:

W odniesieniu do płatności dla młodych rolników w ramach filaru I Trybunał stwierdził, że:

• Nie jest ona oparta na ocenie potrzeb, jej cel nie odzwierciedla ogólnego celu, jakim jest wspieranie wymiany pokoleń, a państwa członkowskie nie skoordynowały jej z działaniem wspierającym rozpoczęcie działalności w ramach filaru II ani ze środkami krajowymi (zob. pkt 19–33).
• Wobec braku oceny potrzeb pomoc jest udzielana w formie ustandaryzowanej (płatność roczna na hektar), w kwocie i w ramach czasowych, które sprawiają, że nie jest jasne, jakie konkretne potrzeby poza zapewnieniem dodatkowych dochodów są zaspokajane (zob. pkt 39–51).

W odniesieniu do działania w ramach filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności przez młodych rolników Trybunał stwierdził, że:

• Chociaż ogólnie opiera się ono na nieprecyzyjnej ocenie potrzeb, jego cele częściowo spełniają kryteria SMART oraz odzwierciedlają ogólny cel, jakim jest wspieranie wymiany pokoleń. Istnieje dobra koordynacja między działaniami w ramach filaru II wspierającymi rozpoczęcie działalności i inwestycje. Koordynacja z krajowymi instrumentami finansowymi, takimi jak pożyczki na korzystnych warunkach przeznaczone na zakup gruntów, jest jednak ograniczona (zob. pkt 19–37);
• Pomoc jest udzielana w formie, która bezpośrednio odpowiada na potrzeby młodych rolników w zakresie dostępu do gruntów, wiedzy i kapitału. Kwota pomocy jest ogólnie powiązana z potrzebami i modulowana, aby zachęcić do konkretnych działań, takich jak wprowadzenie metod rolnictwa ekologicznego, inicjatyw służących oszczędzaniu wody lub rozpoczęcia działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zob. pkt 25 i 52–53).

Zalecenie 1 – Poprawa logiki interwencji poprzez większe wykorzystanie oceny potrzeb i określenie celów SMART

W odniesieniu do WPR po 2020 r. Komisja powinna wskazać (lub zobowiązać państwa członkowskie do wskazania, zgodnie z przepisami dotyczącymi zarządzania dzielonego) jasną logikę interwencji dla instrumentów dotyczących wymiany pokoleń w rolnictwie. Logika interwencji powinna obejmować:

• rzetelną ocenę potrzeb młodych rolników, obejmującą analizę przyczyn, dla których młodzi ludzie zainteresowani rozpoczęciem działalności rolniczej napotykają bariery, oraz analizę stopnia rozpowszechnienia takich przeszkód zależnie od obszarów geograficznych, sektorów rolnictwa lub innych szczególnych cech gospodarstw;
• ocenę tego, na które potrzeby można odpowiedzieć za pośrednictwem instrumentów polityki unijnej, a które można lepiej zrealizować (lub już się realizuje) poprzez polityki państw członkowskich, a także przeanalizowanie, które formy wsparcia (np. płatności bezpośrednie, kwota ryczałtowa, instrumenty finansowe) są najlepiej dostosowane do spełnienia określonych potrzeb;
• określenie celów SMART, ze wskazaniem wyraźnych i kwantyfikowalnych oczekiwanych rezultatów instrumentów polityki pod względem oczekiwanego tempa wymiany pokoleń i wkładu w rentowność gospodarstw objętych wsparciem. W szczególności należy jasno stwierdzić, czy instrumenty polityki mają mieć na celu objęcie wsparciem jak największej liczby rolników, czy też mają być ukierunkowane na szczególne grupy młodych rolników (np. najlepiej wykształconych, rozpoczynających działalność na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wprowadzających w gospodarstwach technologie oszczędzające energię lub wodę, zwiększających rentowność lub wydajność gospodarstw, zatrudniających więcej osób).

89

Jeśli chodzi o ukierunkowanie działań:

W odniesieniu do płatności dla młodych rolników w ramach filaru I Trybunał stwierdził, że:

• Pomoc jest udzielana w ustandaryzowanej formie niezależnie od rentowności gospodarstw, ich lokalizacji oraz, w większości państw członkowskich, niezależnie od poziomu umiejętności i wykształcenia beneficjentów. W przypadku wspólnej kontroli nad przedsiębiorstwem sprawowanej wraz z rolnikami w innym wieku pomoc bywa udzielana także gospodarstwom, w których młodzi rolnicy mogą odgrywać jedynie niewielką rolę pod względem uprawnień decyzyjnych (zob. pkt 39–46).

W odniesieniu do działania w ramach filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności przez młodych rolników Trybunał stwierdził, że:

• Pomoc jest kierowana do bardziej wykwalifikowanych rolników, którzy zobowiązują się do realizacji biznesplanu wspomagającego ich w rozwijaniu rentownych gospodarstw i których na etapie wyboru projektów niejednokrotnie zachęca się do rozpoczęcia działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Jakość biznesplanów była jednak zróżnicowana, a instytucje zarządzające często nie stosowały procedur wyboru, aby dać priorytet najlepszym projektom. Kryteria wyboru wprowadzono na późnym etapie okresu 2007–2013, minimalne progi były zbyt niskie lub w ogóle ich nie określono, a w niektórych państwach członkowskich siedmioletni budżet na działanie został wykorzystany w całości do sfinansowania prawie wszystkich wniosków złożonych na początku okresu programowania, co oznacza, że rolnicy rozpoczynający działalność później nie mogli otrzymać środków (zob. pkt 52–61).

Zalecenie 2 – Lepsze ukierunkowanie działań

Wdrażając działania w ramach WPR po 2020 r., państwa członkowskie powinny ulepszyć ich ukierunkowanie poprzez:

• stosowanie kryteriów zapewniających wybór projektów najbardziej racjonalnych pod względem kosztów, takich jak projekty zapewniające największy wzrost wydajności lub rentowności gospodarstw objętych wsparciem lub największy wzrost zatrudnienia na obszarach o najwyższym bezrobociu, lub na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, gdzie wymiana pokoleń jest najmniejsza;
• stosowanie jasnych kryteriów w celu oceny roli młodych rolników, którzy mają zostać objęci wsparciem w przypadku sprawowania wspólnej kontroli nad przedsiębiorstwami (np. poprzez określenie, jaki procent praw głosu lub udziałów powinien mieć beneficjent, jaki minimalny procent jego dochodów powinien pochodzić z działalności w gospodarstwie objętym wsparciem), tak by ukierunkować pomoc na młodych rolników, dla których działalność rolnicza w gospodarstwach objętych wsparciem ma być głównym przedmiotem działalności;
• stosowanie dostatecznie wysokich minimalnych progów punktowych, jakie powinny zostać osiągnięte, oraz odpowiednie rozłożenie budżetu działań, aby zapewnić jednakową dostępność środków dla młodych rolników rozpoczynających działalność przez cały okres programowania;
• ulepszenie stosowania biznesplanów jako narzędzia służącego ocenie zapotrzebowania na finansowanie ze środków publicznych poprzez ocenę (na etapie składania wniosku) prawdopodobnej rentowności gospodarstw bez pomocy oraz (na koniec realizacji projektu) oddziaływania pomocy na rentowność gospodarstwa lub na inne jasno określone cele (np. zatrudnienie czy wprowadzenie technologii oszczędzających energię lub wodę).

90

Jeśli chodzi o rezultaty działań:

W odniesieniu do płatności dla młodych rolników w ramach filaru I Trybunał stwierdził, że:

• Wspólne ramy monitorowania i oceny nie zapewniają wskaźników użytecznych do oceny skuteczności tej płatności, ponieważ nie ma odnoszącego się do niej wskaźnika rezultatu ani nie gromadzi się danych dotyczących dochodów i rentowności gospodarstw objętych wsparciem (zob. pkt 70–71).

W odniesieniu do działania w ramach filaru II wspierającego rozpoczęcie działalności przez młodych rolników Trybunał stwierdził, że:

• Istnieje niewiele dowodów na to, by działanie to ułatwiło młodym rolnikom rozpoczęcie działalności, sprzyjało wymianie pokoleń i zwiększało rentowność gospodarstw objętych wsparciem, co było spowodowane głównie niską jakością wskaźników w ramach wspólnego systemem monitorowania i oceny. Tylko we Włoszech (Emilia-Romania) Trybunał odnotował dowody na to, że beneficjenci działania wspierającego rozpoczęcie działalności rozwinęli większe gospodarstwa, które były bardziej wydajne i rentowne oraz zatrudniały więcej osób niż gospodarstwa nieobjęte wsparciem (zob. pkt 70–83).

Zalecenie 3 – Ulepszenie systemu monitorowania i oceny

Wdrażając działania w ramach WPR po 2020 r., Komisja i państwa członkowskie (zgodnie z przepisami dotyczącymi zarządzania dzielonego) powinny ulepszyć system monitorowania i oceny. W szczególności:

• Komisja powinna określić wskaźniki produktu, rezultatu i oddziaływania, które pozwolą na ocenę postępów, skuteczności i wydajności narzędzi polityki w stosunku do celów, poprzez wykorzystanie najlepszych praktyk, takich jak użyteczne wskaźniki opracowane przez państwa członkowskie w ramach ich systemów monitorowania (zob. pkt 72–73);
• państwa członkowskie powinny regularnie gromadzić dane na temat cech strukturalnych i finansowych gospodarstw objętych wsparciem (np. przychody, dochody, liczba pracowników, wprowadzone innowacje, poziom wykształcenia rolników), co pozwoli ocenić wydajność i skuteczność działań z perspektywy pożądanych celów polityki;
• Komisja i państwa członkowskie powinny dopilnować, aby oceny zapewniały użyteczne informacje na temat wyników projektów i działań oparte na danych dotyczących zmian cech strukturalnych i finansowych gospodarstw objętych wsparciem, wykorzystując najlepsze praktyki (np. analiza porównawcza, analizy przeciwstawne, ankiety), takie jak te wskazane w ramach niniejszej kontroli (zob. pkt 75).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Phil WYNN OWEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 31 maja 2017 r.

Glosariusz

Agencja płatnicza: organ krajowy lub regionalny, który odpowiada za ocenę, obliczenie i wypłatę dotacji rolnych.

Badanie struktury gospodarstw rolnych: badanie przeprowadzane we wszystkich państwach członkowskich UE. Badania struktury gospodarstw rolnych są realizowane w sposób spójny w całej UE przy zastosowaniu wspólnej metodyki. Zapewniają porównywalne i reprezentatywne dane statystyczne dotyczące różnych krajów i przedziałów czasowych na poziomie regionalnym. Badanie struktury gospodarstw rolnych jest przeprowadzane co trzy lub cztery lata w postaci badania reprezentacyjnego i co dziesięć lat w postaci spisu powszechnego.

Cele SMART: cele konkretne, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie¹.

EFRG: Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji. Fundusz, z którego finansowane są przede wszystkim płatności bezpośrednie dla rolników oraz działania regulujące lub wspierające rynki rolne, określany często mianem „filaru I” WPR.

EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Fundusz, z którego finansowany jest wkład UE w programy rozwoju obszarów wiejskich; określany często mianem „filaru II” WPR.

Filar: określenie jednego z dwóch funduszy tworzących WPR. Mianem „filaru I” określa się EFRG, z którego wypłacane są płatności bezpośrednie dla rolników, a mianem „filaru II” – EFRROW, z którego finansowane są programy rozwoju obszarów wiejskich.

Gospodarstwo rolne: jednostka wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, działająca pod jednym zarządem i prowadząca działalność rolniczą na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej, jako działalność główną lub drugorzędną. Gospodarstwo może dostarczać również inne dodatkowe (nierolnicze) produkty i usługi.

Instytucja zarządzająca: organ na szczeblu lokalnym, regionalnym lub krajowym wyznaczony przez państwo członkowskie do przedłożenia Komisji programu rozwoju obszarów wiejskich, a następnie do zarządzania tym programem i jego realizacji.

Logika interwencji: ramy określające związek między potrzebami społeczno-ekonomicznymi, na które interwencja ma stanowić odpowiedź, a jej celami, nakładami na nią, jej procesami, produktami, rezultatami i oddziaływaniem.

Młody rolnik: w ramach filaru I – osoba, której wiek w momencie składania wniosku nie przekracza 40 lat i która po raz pierwszy rozpoczyna działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem lub która rozpoczęła już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed złożeniem wniosku, zgodnie z definicją w art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W ramach filaru II – osoba, której wiek w momencie składania wniosku nie przekracza 40 lat i która po raz pierwszy rozpoczyna działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem oraz posiada odpowiednie umiejętności i kwalifikacje zawodowe, zgodnie z definicją w art. 2 lit. n) rozporządzenia (UE) nr 1305/2013². Ustalenie liczby rolników w wieku do 40 lat nie jest możliwe, ponieważ w danych Eurostatu grupa wiekowa od 35 do 44 lat nie jest podzielona na podgrupy.

Oddziaływanie: długoterminowe zmiany społeczne, które przynajmniej częściowo nastąpiły na skutek działań podjętych przez UE.

Okres programowania: wieloletnie ramy planowania i wdrażania polityk UE, takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich. Niniejsza kontrola obejmuje okresy 2007–2013 i 2014–2020.

Płatności bezpośrednie: płatności przekazywane bezpośrednio rolnikom, pełniące rolę „siatki asekuracyjnej”. Mają one przede wszystkim formę niezwiązanego z wielkością produkcji podstawowego wsparcia dochodu, stabilizującego dochody rolników uzyskiwane ze sprzedaży na rynkach, które są podatne na wahania. Zapewnia je Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji, określany często mianem „filaru I” WPR.

Produkt: uzyskane w wyniku programu towary i usługi.

Program rozwoju obszarów wiejskich: dokument programowy opracowany przez państwo członkowskie i zatwierdzony przez Komisję, dotyczący planowania i monitorowania realizacji unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich na szczeblu regionalnym lub krajowym.

Rezultat: bezpośredni wpływ programu na jego adresatów lub odbiorców.

Rolnik aktywny zawodowo: przepis dotyczący rolników aktywnych zawodowo zawarty w art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013³ ma zapobiec otrzymywaniu wsparcia w ramach WPR przez osoby fizyczne i przedsiębiorstwa, jeżeli nie prowadzą one działalności rolniczej lub ich działalność rolnicza ma jedynie charakter marginalny. Zasadniczym elementem tego przepisu jest wykaz negatywny przedmiotów / rodzajów działalności, który obejmuje porty lotnicze, wodociągi, usługi w zakresie obrotu nieruchomościami, usługi przewozu kolejowego oraz stałe tereny sportowe i rekreacyjne. Państwa członkowskie mogą zastosować węższą definicję rolnika aktywnego zawodowo.

Sieć danych rachunkowych gospodarstw rolnych (FADN): instrument służący do oceny dochodów komercyjnych gospodarstw rolnych i oddziaływania WPR. Opiera się on na danych księgowych z próby obejmującej ponad 80 000 gospodarstw rolnych z wszystkich państw członkowskich UE.

Uprawnienia do płatności: uprawnienia wprowadzone reformą WPR z 2003 r. w celu wdrożenia systemu płatności jednolitych. Uprawnienia do płatności przyznano rolnikom na podstawie danych historycznych (na poziomie regionalnym lub na poziomie poszczególnych rolników). W wyniku reformy z 2003 r. aby kwalifikować się do płatności jednolitej, rolnik musiał aktywować uprawnienia do płatności, które posiadał razem z tą samą liczbą kwalifikujących się hektarów rolnych. Reforma z 2013 r. zastąpiła te uprawnienia do płatności nowo ustanowionymi uprawnieniami do płatności w ramach systemu płatności podstawowej. W drodze odstępstwa niektóre państwa członkowskie mogą utrzymać istniejące uprawnienia do płatności, jeśli spełnią określone warunki.

WPR (wspólna polityka rolna): zbiór przepisów prawnych i praktyk przyjętych przez Unię Europejską w celu urzeczywistnienia wspólnej jednolitej polityki rolnej. Pierwsze działania wprowadzono w 1962 r. Od tego czasu politykę dostosowywano i rozwijano, a także poddano szeregowi reform.

Wspólne ramy monitorowania i oceny: ogólnounijne ramy monitorowania i oceny obowiązujące w okresie programowania 2007–2013 w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich. W okresie programowania 2014–2020 obejmują one oba filary WPR (EFRROW i EFRG).

Zarządzanie dzielone: metoda wykonywania budżetu UE, w ramach której zadania wykonawcze są delegowane na państwa członkowskie⁴, natomiast Komisja zachowuje ostateczną odpowiedzialność (obowiązki nadzorcze).

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował Janusz Wojciechowski, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Kinga Wiśniewska-Danek, szef gabinetu; Katarzyna Radecka-Moroz, attaché; Helder Faria Viegas, kierownik; Lorenzo Pirelli, koordynator zadania; Małgorzata Frydel, zastępca koordynatora zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli: Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia i Diana Voinea. Obsługę sekretarską zapewniły Frederique Hussenet, Monika Schmidt i Terje Teppan-Niesen.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Unijne wsparcie dla młodych rolników powinno być lepiej ukierunkowane, tak aby zapewniało rzeczywisty wkład w wymianę pokoleń
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	978-92-872-7752-7	1977-5768	10.2865/296426	QJ-AB-17-010-PL-N
HTML	978-92-872-7779-4	1977-5768	10.2865/017759	QJ-AB-17-010-PL-Q

© Unia Europejska, 2017

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

• jeden egzemplarz:
  • w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
• kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
  • w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
  • w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
  • kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
  • lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*) Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

• w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)