Potporu EU-a mladim poljoprivrednicima potrebno je bolje usmjeriti kako bi se potaknula djelotvorna generacijska obnova

Sažetak

I

Ukupan broj poljoprivrednika u skupini zemalja EU-27 naglo je opao u posljednjem desetljeću, smanjivši se s 14,5 milijuna poljoprivrednika 2005. godine na 10,7 milijuna poljoprivrednika 2013. godine. Broj mladih poljoprivrednika (u dobi do 44 godine) smanjio se s 3,3 milijuna 2005. godine na 2,3 milijuna 2013. godine. Iako se broj poljoprivrednika smanjio u svim dobnim skupinama, postotak mladih poljoprivrednika u poljoprivrednom stanovništvu ostao je relativno stabilan s nešto iznad 20 %. Međutim, među državama članicama postoje osjetne razlike.

II

U razdoblju 2007. – 2020. EU je dodijelio 9,6 milijardi eura posebne potpore mladim poljoprivrednicima kako bi se povećala konkurentnost poljoprivrednih gospodarstava i potaknula generacijska obnova u području poljoprivrede. Uključujući sufinanciranje sredstvima država članica za mjeru pokretanja poslovanja iz drugog stupa, ukupna javna potpora iznosila je 18,3 milijarde eura. Tijekom razdoblja 2007. – 2013. potporu EU-a za pokretanje poslovanja primilo je gotovo 200 000 mladih poljoprivrednika. Više od 70 % financijskih sredstava EU-a pruženo je u okviru mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa (EPFRR), dok se preostalih 30 % u razdoblju 2014. – 2020. pruža iz prvog stupa (EFJP) u obliku izravnih plaćanja mladim poljoprivrednicima.

III

Sud je u tom kontekstu ispitao ulogu EU-a u pružanju potpore mladim poljoprivrednicima i poticanju generacijske obnove. Revizija se provodila u prostorima Komisije i četirima državama članicama s najvećim rashodima za mlade poljoprivrednike, a to su Francuska, Španjolska, Poljska i Italija. Revizijom se nastojalo odgovoriti na sljedeće pitanje: „Je li potpora EU-a mladim poljoprivrednicima odgovarajuće osmišljena kako bi se njome djelotvorno doprinijelo poboljšanju generacijske obnove?”

IV

Ukupan je zaključak da se potpora EU-a mladim poljoprivrednicima temelji na loše definiranoj logici intervencije, bez unaprijed definiranih očekivanih rezultata i učinka. Ona bi se trebala bolje usmjeriti kako bi se potaknula djelotvorna generacijska obnova. Međutim, Sud je utvrdio osjetne razlike između plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa i mjere pokretanja poslovanja iz drugog stupa.

V

Za plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa Sud je utvrdio sljedeće:

• potpora se ne temelji na pouzdanoj procjeni potreba te se u njezinom cilju ne odražava opći cilj poticanja generacijske obnove. Države članice nisu usklađivale plaćanja iz prvog stupa s mjerom pokretanja poslovanja iz drugog stupa, kao ni s nacionalnim mjerama
• u slučaju da nije obavljena procjena potreba, potpora se pruža u standardiziranom obliku (godišnje plaćanje po hektaru), u iznosu i u trenutku na temelju kojih nije jasno koje se konkretne potrebe, osim dodatnog dohotka, pokušavaju riješiti
• zajedničkim okvirom za praćenje i evaluaciju nisu pruženi korisni pokazatelji za procjenu djelotvornosti tih plaćanja jer za njih ne postoje pokazatelji, a istodobno se ne prikupljaju podatci o dohotku i održivosti gospodarstava kojima je dodijeljena potpora.

VI

Za mjeru pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa Sud je utvrdio sljedeće:

• iako se ona općenito temeljila na nejasnoj procjeni potreba, njezini ciljevi djelomično su određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni te se u njima odražava opći cilj poticanja generacijske obnove. Postoje primjeri djelotvornog usklađivanja s mjerom ulaganja iz drugog stupa
• potpora se pruža u obliku (jednokratni iznos koji ovisi o realizaciji poslovnog plana i, u nekim slučajevima, subvencija za kamate na zajam) kojim se izravnije rješavaju potrebe mladih poljoprivrednika povezane s pristupom zemljištu, kapitalu i znanju. Iznos potpore obično je povezan s potrebama i prilagođen na način da potakne određeno djelovanje (npr. uvođenje ekološkog uzgoja ili inicijativa uštede vode ili energije)
• potpora se usmjeravala na poljoprivrednike s višim stupnjem kvalifikacija, koji su se obvezali da će provoditi poslovni plan kojim će se voditi pri razvoju održivih gospodarstava, i koje se često procesom odabira projekata potiče na pokretanja poslovanja u područjima s težim uvjetima gospodarenja. Međutim, poslovni planovi bili su različite kvalitete te upravljačka tijela u nekim slučajevima nisu primjenjivala postupke odabira kako bi se dala prednost najboljim projektima. Kriteriji odabira u razdoblju 2007. – 2013. uvedeni su kasno, donji pragovi bili su ili preniski ili nisu ni utvrđeni, dok se sedmogodišnji proračun za predmetnu mjeru u nekim državama članicama iskoristio za financiranje gotovo svih zahtjeva koji su podneseni na početku programskog razdoblja, čime se onemogućilo financiranje mladih poljoprivrednika koji su poslovanje pokrenuli kasnije
• Sud je pronašao malo dokaza o tome da je zahvaljujući mjerama EU-a mladim poljoprivrednicima olakšano pokretanje poslovanja te da su se pospješile generacijska obnova i održivost gospodarstava kojima je dodijeljena potpora, uglavnom zbog loše kvalitete pokazatelja uspostavljenih zajedničkim sustavom za praćenje.

VII

Sud je preporučio Komisiji i državama članicama sljedeće:

1. poboljšanje logike intervencije jačanjem procjene potreba i postavljanjem ciljeva koji ispunjavaju kriterije SMART u kojima će se odražavati opći cilj poticanja generacijske obnove
2. bolje usmjeravanje mjera s pomoću kvalitetnijeg sustava odabira projekata i uporabom poslovnih planova
3. poboljšanje okvira za praćenje i evaluaciju oslanjanjem na najbolju praksu država članica u primjeni sustava praćenja i izradi evaluacijskih izvješća.

Uvod

Smanjenje broja stanovnika koji se bave poljoprivrednom djelatnošću

01

Sve manji broj stanovnika EU-a bavi se poljoprivrednom djelatnošću. Ukupan broj poljoprivrednika u skupini zemalja EU-27⁵ naglo je pao u posljednjem desetljeću, smanjivši se s 14,5 milijuna 2005. godine na 10,7 milijuna 2013. godine, tj. za gotovo jednu četvrtinu u manje od jednog desetljeća. Pogođene su sve dobne skupine poljoprivrednika (vidi sliku 1.). Nije moguće znati točan broj poljoprivrednika u dobi do 40 godina jer Eurostat u svojim podatcima ne dijeli dobnu skupinu od 35 – 44 godina na podskupine⁶.

02

Broj mladih poljoprivrednika (u dobi do 44 godine) smanjio se s 3,3 milijuna 2005. godine na 2,3 milijuna 2013. godine, tj. za gotovo jednu trećinu u manje od jednog desetljeća. Međutim, postotak mladih poljoprivrednika u poljoprivrednom stanovništvu ostao je relativno stabilan s nešto više od 20 % (vidi sliku 2.).

03

Postoje osjetne razlike među državama članicama. Primjerice, u Poljskoj je udio mladih poljoprivrednika u poljoprivrednom stanovništvu porastao s 34 % 2007. na 36 % 2013., dok se u Španjolskoj smanjio s 21 % 2007. na 16 % 2013. godine. U prilogu I. pruža se pregled broja poljoprivrednika u pojedinim državama članicama, kao i razlike između 2007. i 2013. godine, dok se u prilogu II. prikazuje kretanje udjela poljoprivrednika po dobnim skupinama.

Generacijska obnova visoko je na ljestvici političkih prioriteta

04

Europski parlament 2008. godine naveo je da je „smjena generacija potrebna da se održi visoka razina kvalitete i sigurnosti hrane u EU-u, kao i samoodrživost EU-a u budućnosti” te da „se u okviru ZPP-a mora nastojati ukloniti prepreke s kojima se trenutačno suočavaju mlade osobe koje žele pokrenuti poslovanje u području poljoprivrede, i to postavljanjem generacijske obnove za jedan od prioriteta ZPP-a”⁸. 2011. godine istaknuo je da su se „mjere za mlade poljoprivrednike sadržane u drugom stupu pokazale nedovoljnima za zaustavljanje brzog starenja poljoprivrednog sektora”, kao i da „treba pojačati sustave potpore u drugom stupu”⁹. Isto tako, Vijeće je 2014. godine naglasilo da¹⁰ su mladi poljoprivrednici i generacijska obnova u poljoprivredi od temeljne važnosti za održivost i dugoročnu konkurentnost europske poljoprivrede.

05

Komisija je 2015. godine zagovarala¹¹ da se potpora mladim poljoprivrednicima postavi za jedan od prioriteta. Povjerenik Phil Hogan izjavio je da je¹²: „…generacijska obnova pitanje koje podrazumijeva mnogo više od samog smanjenja prosječne dobi poljoprivrednika u EU-u. Riječ je i o osnaživanju novog naraštaja visokokvalificiranih mladih poljoprivrednika kako bi se u potpunosti iskoristile prednosti novih tehnologija radi pružanja potpore održivim poljoprivrednim praksama u Europi.” Naveo je da postoje „prepreke koje stoje na putu mladim osobama koje se žele baviti poljoprivrednom djelatnošću”, pri čemu je kao najvažnije istaknuo pristup zemljištu, financijskim sredstvima i znanju.

Potpora EU-a mladim poljoprivrednicima

06

Ukupna proračunska sredstva EU-a izdvojena posebno za potporu mladim poljoprivrednicima tijekom razdoblja 2007. – 2013. iznosila su 9,6 milijardi eura. Taj se iznos udvostručio s 3,2 milijarde eura, koje su se za razdoblje 2007. – 2013. pružale u okviru mjere pokretanja poslovanja iz drugog stupa, na 6,4 milijarde eura za razdoblje 2014. – 2020., uglavnom zbog uvođenja dodatnih izravnih plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa (vidi sliku 3.). Ukupni javni rashodi, uključujući nacionalna sredstva kojima su države članice sufinancirale mjeru pokretanja poslovanja iz drugog stupa, iznose 18,3 milijarde eura.

07

Potpora mladim poljoprivrednicima počela se pružati 1980-ih godina¹³. Od 2000. godine većina potpore pruža se u okviru mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa¹⁴. Zatim je u razdoblju 2014. – 2020. uvedena mjera „Razvoj poljoprivrednih gospodarstava i poslovanja”. Mjera se provodi u 92 od 118 programa ruralnog razvoja (PRR) u 24 od 28 država članica.

08

Dodatna potpora mladim poljoprivrednicima uvedena je u razdoblju 2014. – 2020. u okviru prvog stupa¹⁵, i to u obliku dodatnih plaćanja od 25 % za mlade poljoprivrednike koja se izvršavaju povrh izravnih plaćanja.

09

Na slici 4. pruža se pregled instrumenata EU-a usmjerenih, izravno ili neizravno, na mlade poljoprivrednike u razdoblju 2007. – 2020. Kako je prikazano na slici 4. revizija je bila usmjerena na mjere kojima se izravno pruža potpora mladim poljoprivrednicima: mjeru pokretanja poslovanja iz drugog stupa i dodatna plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa.

10

U tablici 1. u nastavku uspoređuju se glavne značajke potpore mladim poljoprivrednicima iz prvog i drugog stupa u razdoblju 2014. – 2020.

Tablica 1.

Glavne značajke potpore mladim poljoprivrednicima iz prvog i drugog stupa u razdoblju 2014. – 2020.

	Prvi stup – Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) Plaćanja mladim poljoprivrednicima	Drugi stup – Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) Mjera 6.1 – Razvoj poljoprivrednih gospodarstava i poslovanja za mlade poljoprivrednike
Pravna osnova	Članak 50. Uredbe (EU) br. 1307/2013	Članak 19. Uredbe (EU) br. 1305/2013
Oblik potpore	Dodatna plaćanja mladim poljoprivrednicima koji imaju pravo na primanje plaćanja u okviru programa osnovnih plaćanja ili programa jedinstvenih plaćanja po površini.	Potpora pokretanju poslovanja u iznosu od najviše 70 000 eura koja se dodjeljuje na temelju poslovnog plana (konačna isplata ovisi o pravilnoj provedbi poslovnog plana).
Trajanje potpore	Plaća se na godišnjoj razini tijekom najviše 5 godina (od godine pokretanja poslovanja).	Plaća se jednom po poljoprivrednom gospodarstvu / poljoprivredniku u najmanje 2 obroka.
Provedba	Obvezna za sve države članice, koje mogu postaviti tek nekolicinu parametara: proračun, metodu izračuna, ograničenje broja hektara, zahtjeve u pogledu vještina i zajedničke kontrole nad pravnim osobama (vidi odlomak 40.).	Na dobrovoljnoj osnovi za države članice / regije, koje definiraju prioritete i ciljeve u planovima ruralnog razvoja, postavljaju kriterije prihvatljivosti i odabira, odabiru projekte i izvješćuju Komisiju o provedbi mjera.
Cilj	„… olakša[ti] pokretanje djelatnosti mladih poljoprivrednika i strukturn[u] prilagodb[u] njihovih poljoprivrednih gospodarstava nakon osnivanja”1 te doprinijeti općem cilju ZPP-a u pogledu održive proizvodnje hrane poboljšanjem održivosti poljoprivrednog gospodarstva2 te poticanjem generacijske obnove3
Prihvatljivi korisnici	Poljoprivrednici mlađi od 40 godina Poljoprivrednici koji prvi put osnivaju poljoprivredno gospodarstvo kao upravitelji poljoprivrednog gospodarstva ili koji su već osnovali takvo poljoprivredno gospodarstvo u razdoblju od pet godina prije podnošenja zahtjeva za izravna plaćanja iz 2015. Fizičke i pravne osobe, uključujući one u kojima mladi poljoprivrednik ima zajedničku kontrolu nad gospodarstvom.	Poljoprivrednici mlađi od 40 godina Poljoprivrednici koji prvi put osnivaju poljoprivredno gospodarstvo kao njegovi upravitelji. Pravne osobe, uključujući one u kojima mladi poljoprivrednik ima zajedničku kontrolu nad gospodarstvom.
Broj korisnika	279 071 (2015.)	193 828 u razdoblju 2007. – 2013. Za razdoblje 2014. – 2020. nije utvrđena ciljna vrijednost na razini EU-a.
Prosječan iznos potpore po korisniku	1135 eura (2015.)	20 000 eura (u razdoblju 2007. – 2013.)

1 Uvodna izjava 47. Uredbe (EU) br. 1307/2013 i uvodna izjava 17. Uredbe (EU) br. 1305/2013.

2 Vidi članak 5. Uredbe (EU) br. 1305/2013.

3 Za prvi stup vidi dopis Komisije „Reforma zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) – pojašnjenje glavnih elemenata” od 26. lipnja 2013.: „Kako bi se potaknula generacijska obnova, Osnovna plaćanja dodijeljena novim Mladim poljoprivrednicima (mlađim od 40 godina) moraju se nadopunjavati s dodatnih 25 % tijekom prvih 5 godina trajanja” i informativni članak Europskog parlamenta „Prvi stup zajedničke poljoprivredne politike (ZPP): II. – Izravna plaćanja poljoprivrednicima”: „Kako bi se potaknula generacijska obnova tijekom prvih pet godina od osnutka gospodarstva osnovna plaćanja za poljoprivrednike mlađe od 40 godina, nove poljoprivrednike i poljoprivredna gospodarstva povećana su za 25 %.”

Za drugi stup vidi članak 5. Uredbe (EU) br. 1305/2013 koji se odnosi na posebni prioritet „olakšavanj[a] ulaska poljoprivrednika s odgovarajućom izobrazbom u sektor poljoprivrede, a pogotovo generacijske obnove”.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Opseg revizije i revizijski pristup

11

Revizijom se nastojalo odgovoriti na sljedeće pitanje:

„Je li potpora EU-a mladim poljoprivrednicima odgovarajuće osmišljena kako bi se njome djelotvorno doprinijelo poboljšanju generacijske obnove?”

12

Kako bi se dobio odgovor na to pitanje Sud se usredotočio na glavne mjere kojima se potpora pruža izravno mladim poljoprivrednicima u razdoblju 2007. – 2020. (vidi sliku 4.); odnosno na mjeru 112 iz drugog stupa za razdoblje 2007. – 2013. namijenjenu pokretanju poslovanja mladih poljoprivrednika te odgovarajuću mjeru 6.1 za razdoblje 2014. – 2020., kao i plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa za razdoblje 2014. – 2020. Sud je procijenio logiku intervencije (I. dio izvješća), usmjeravanje pri provedbi mjera (II. dio) i rezultate tih mjera (III. dio).

13

Revizija se provodila od travnja do listopada 2016. te su njome obuhvaćene četiri države članice s najvećom potrošnjom sredstava na mlade poljoprivrednike, a to su Francuska, Španjolska, Poljska i Italija (vidi sliku 5.). Za te države članice izdvojeno je 56 % ukupnog proračuna EU-a namijenjenog mjerama izravne potpore mladim poljoprivrednicima u razdoblju 2007. – 2020. (vidi sliku 4.). U prilogu III. daje se pregled proračuna EU-a izdvojenog posebno za potporu mladim poljoprivrednicima po državama članicama.

14

U te četiri države članice Sud je ispitao nacionalne okvire na temelju kojih su uspostavljene logika intervencije i glavne značajke mjera, kao i koliko su takve mjere bile usklađene s nacionalnim politikama za poticanje generacijske obnove. Kako bi procijenio provedbu i rezultate mjera, Sud se usredotočio na sedam pokrajina koje se ubrajaju među one u kojima se troši najviše sredstava za mjere kojima se potpora izravno pruža mladim poljoprivrednicima:

• Francuska (Pays de la Loire i Midi-Pyrénées)
• Španjolska (Andaluzija)
• Poljska (Warminsko-Mazurskie i Dolnoslaskie)
• Italija (Emilija i Romanja te Apulija)

15

Revizijski pristup obuhvatio je reviziju sustava kontrole, uglavnom na razini Komisije i država članica, u spoju s ispitivanjem uzorka od 57 projekata na razini krajnjih korisnika kako bi se provjerili provedba i rezultati mjera. Sud je također analizirao relevantne statističke podatke i studije koje su dostavili Eurostat (npr. istraživanje o strukturi poljoprivrednih gospodarstava), parlamenti i zavodi za statistiku država članica, sveučilišta i udruženja mladih poljoprivrednika na razini EU-a te na nacionalnoj i regionalnoj razini.

16

Te su studije pokazale da osim mjera EU-a postoje i opći čimbenici koji utječu na generacijsku obnovu (npr. gospodarsko i društveno stanje, spremnost banaka da odobravaju zajmove, prilike za zapošljavanje u nepoljoprivrednim sektorima i visoka koncentracija poljoprivrednog zemljišta na relativno malom broju poljoprivrednih gospodarstava¹⁶). Nacionalne politike kojima se potiče povlačenje poljoprivrednika starije dobi također mogu imati važnu ulogu, kako je vidljivo na primjeru Njemačke, jedne od država članica koja je, poput Danske, Irske, Nizozemske i Sjeverne Irske u okviru Ujedinjene Kraljevine, za razdoblje 2014. – 2020. odlučila ne provoditi mjeru pokretanja poslovanja iz drugog stupa. Naime, srednjoročna evaluacija za Njemačku za razdoblje 2007. – 2013. (Porajnje-Falačka) pokazala je da se mjerom 112 za pokretanje poslovanja mladih poljoprivrednika nije na odgovarajući način riješio problem nedostatka prikladnih nasljednika poljoprivrednih gospodarstava te da nije bilo moguće utvrditi učinak koji je potpora imala na dobnu strukturu poljoprivrednika. Osim toga, Njemačka je smatrala da je njezin program socijalnog osiguranja „Hofabgabeklausel”, u okviru kojeg su poljoprivrednici obvezni prepustiti poljoprivredno gospodarstvo nekome drugome kako bi mogli primati starosnu mirovinu, odigrao veliku ulogu u uspješnoj generacijskoj obnovi u sektoru poljoprivrede.

Opažanja

I. dio – Logika intervencije

17

Komisija i države članice trebale bi odgovarajuće osmisliti intervencije u području ove politike. U tu je svrhu Sud ispitao jesu li Komisija i države članice:

• provodile pouzdane ex ante procjene potreba u posebnim područjima intervencija
• odlučivale kojim se fondovima najbolje mogu zadovoljiti potrebe mladih poljoprivrednika
• postavljale određene, mjerljive, dostižne, odgovarajuće i vremenski utvrđene ciljeve (engl. SMART)
• uspostavljale mehanizme kojima se jamčila djelotvorna, učinkovita i koordinirana uporaba različitih fondova.

Potrebe mladih poljoprivrednika utvrđivale su se na općoj razini…

18

Prema studijama Komisije te razgovorima s upravljačkim tijelima obuhvaćenima revizijom i udruženjima mladih poljoprivrednika, prepreke koje stoje na putu mladim osobama koje se žele baviti poljoprivredom mogu se svrstati u sljedeće kategorije:

1. pristup zemljištu: oko 60 % mladih poljoprivrednika u 28 država članica EU-a izvijestilo je da se suočava s problemima pri kupnji ili uzimanju u zakup zemljišta¹⁷. Nekoliko studija¹⁸ upućuje na to da problem leži u visokoj cijeni zemljišta i nevoljkosti poljoprivrednika starije dobi da odu u mirovinu
2. pristup kapitalu: oko 35 % mladih poljoprivrednika u 28 država članica EU-a izvijestilo je da se suočava s problemima u pristupu subvencijama ili kreditima¹⁹. Studije²⁰ i razgovori s udruženjima mladih poljoprivrednika upućuju na to da problem u Francuskoj, Italiji i Španjolskoj leži u složenosti i dugotrajnosti postupaka dodjele javne potpore, a ne u nedostatnosti subvencija
3. pristup znanju: oko 20 % mladih poljoprivrednika u 28 država članica EU-a izvijestilo je da se suočava s problemima u pristupu znanju²¹. 2010. godine samo je 14 % poljoprivrednika u dobi do 35 godina u 27 država članica EU-a imalo stečeno potpuno obrazovanje u području poljoprivrede²², iako su na području EU-a postojale znatne razlike. Primjerice, u Francuskoj (Pays-Loire) 84 % poljoprivrednika u dobi do 35 godina imalo je potpuno poljoprivredno obrazovanje, dok je ta brojka u Italiji (Emilija i Romanja) iznosila 27 %, u Poljskoj 26 %, a u Španjolskoj (Andaluzija) tek 3 %
4. pristup dostatnom i stabilnom dohotku: neke države članice i udruženja poljoprivrednika iskazali su potrebu za time, iako u četirima državama članicama obuhvaćenima revizijom ne postoje statistički reprezentativni podatci o dohotku mladih poljoprivrednika (u dobi do 40 godina) ili podatci koji bi pokazali je li dohodak u prvim godinama bavljenja poljoprivrednom djelatnošću općenito nedostatan ili nestabilan, ili je to više slučaj u prvim nego u kasnijim godinama
5. pristup osnovnoj infrastrukturi i uslugama u ruralnim područjima koje bi bile jednakovrijedne onima dostupnima mladim osobama koje ne žive u ruralnim područjima, kao što je širokopojasna mreža, vrtići, škole, prijevoz i poštanske usluge, zdravstvena skrb i usluge zamjene.

…ali te opće potrebe nisu dodatno istražene

19

U većini država članica / regija obuhvaćenih revizijom ispitivanje koje je obavio Sud pokazalo je da nije poznato u kojoj su mjeri takve prepreke zajedničke svim mladim poljoprivrednicima koji pokreću poslovanje u određenoj regiji ili tek nekima od njih, primjerice onima u posebnim zemljopisnim područjima, poljoprivrednim sektorima ili onima koji se nalaze u posebnom financijskom položaju (npr. oni koji nisu naslijedili dovoljno zemljišta ili kapitala). Nije poznato ni u kojem se trenutku tijekom procesa pokretanja poslovanja te prepreke čine ozbiljnijima.

Prvi stup

20

Dodatna plaćanja za mlade poljoprivrednike iz prvog stupa temelje se na pretpostavci da se mladi poljoprivrednici koji započinju s poljoprivrednom djelatnošću suočavaju s financijskim izazovima²³. Iako ta pretpostavka može biti točna, procjenom koju je Komisija obavila nad učinkom²⁴ nisu se pružili podatci koji bi joj išli u prilog te se nije dobila ni procjena očekivanog učinka tog dodatnog plaćanja na dohodak mladih poljoprivrednika, održivost njihovog gospodarstva ili na stope generacijske obnove, već je ta procjena bila usmjerena samo na posljedice različitih predloženih metoda izračuna plaćanja na proračun. Nije jasno koje bi se potrebe mladih poljoprivrednika trebale riješiti tim plaćanjima, osim potrebe za dodatnim dohotkom, kao ni koja bi trebala biti njihova dodana vrijednost.

21

Ni na razini država članica nije bilo dokumenata, studija ni podataka kojima bi se objasnilo zašto su ta dodatna plaćanja potrebna niti se potvrdila pretpostavka da se mladi poljoprivrednici koji započinju s poljoprivrednom djelatnošću suočavaju s financijskim izazovima. U Italiji je Sud pronašao nereprezentativne podatke na nacionalnoj razini koji su pokazali da je neto dodana vrijednost poljoprivrednog gospodarstva²⁵ bila nešto veća (80 000 eura u prosjeku) 2010. godine za gospodarstva čiji su nositelji bili poljoprivrednici mlađi od 40 godina u usporedbi s poljoprivrednicima starije dobi (73 000 eura). Isto tako, ne postoje podatci koji pokazuju je li dohodak u prvim godinama bavljenja poljoprivrednom djelatnošću općenito nedostatan ili nestabilan, ili je to više slučaj u prvim nego u kasnijim godinama.

22

Uredbom (EU) br. 1307/2013 državama članicama omogućuje se donošenje određenih odluka u pogledu provedbe, kao što je utvrđivanje fiksnog proračuna za plaćanja ili ograničenog broja hektara na temelju kojih bi se plaćanja trebala izračunavati (vidi odlomke 39. – 41.). Međutim, ne postoje dokumenti, studije ili podatci kojima bi se pružilo utemeljeno opravdanje za takve odluke.

Drugi stup

23

Opće potrebe i smanjenje broja mladih poljoprivrednika spominju se u većini programskih dokumenata država članica obuhvaćenih revizijom (ex ante procjene, programi ruralnog razvoja) koji su povezani s mjerom pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa. Međutim, razlozi zbog kojih se mlade osobe suočavaju s preprekama u pogledu pristupa zemljištu, kapitalu, znanju, dohotku ili uslugama nisu dovoljno istraženi te općenito gledajući nisu potkrijepljeni dokazima koje je moguće kvantificirati.

Djelomično nepodudaranje potreba s oblicima potpore

Prvi stup

24

Bez procjene potreba nije jasno koje se konkretne potrebe osim dodatnog dohotka rješavaju plaćanjima mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa. Međutim, kad je riječ o dohotku, nije bilo moguće utvrditi je li se riješila potreba za većim i stabilnijim dohotkom, koja bi se inače trebala izravno rješavati tim plaćanjima. Države članice nad kojima je provedena revizija nisu pružile statistički reprezentativne podatke o dohotku mladih poljoprivrednika ili podatke koji bi pokazali je li njihov dohodak u prvim godinama bavljenja poljoprivrednom djelatnošću općenito nedostatan ili nestabilan, ili je to više slučaj u prvim nego u kasnijim godinama. Kada je riječ o drugim potrebama:

1. potreba za poboljšanjem pristupa zemljištu ne rješava se izravno tim plaćanjima, koja se pružaju samo mladim poljoprivrednicima koji već imaju zemljište na raspolaganju
2. potreba za boljim pristupom kapitalu nije dokazana jer nije poznato ne raspolažu li korisnici tih plaćanja dovoljnim kapitalom za vođenje održivog gospodarstva i/ili nemaju dovoljan pristup kreditu kojim bi se subvencionirala ulaganja zahvaljujući kojima bi se vjerojatno povećala održivost
3. potreba za boljim pristupom znanju ne rješava se posebno ovim plaćanjem, koje se u većini država članica pruža bez uvjetovanja minimalne razine obrazovanja u području poljoprivrede.

Drugi stup

25

U okviru mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa potpora se pruža u obliku jednokratnog iznosa (čija isplata ovisi o realizaciji poslovnog plana) ili subvencije za kamate, ili kao kombinacija tih dvaju oblika. Stoga se njime izravnije rješavaju konkretne potrebe mladih poljoprivrednika, posebice:

1. potreba za boljim pristupom zemljištu, koja se rješava djelomično, jer se poljoprivrednici mogu služiti jednokratnim iznosom za kupnju zemljišta ili im se subvencionira kredit za kupnju zemljišta
2. potreba za boljim pristupom kapitalu, koja se općenito rješava tom mjerom jer se poljoprivrednici mogu služiti plaćanjem za ulaganja kojima će se vjerojatno povećati održivost gospodarstva te, u nekim slučajevima, i za dobivanje subvencioniranog zajma
3. potreba za boljim pristupom znanju, koja se općenito rješava tom mjerom jer korisnici moraju imati završenu minimalnu razinu obrazovanja u području poljoprivrede ili steći takvu razinu obrazovanja
4. potreba za dostatnim i stabilnijim dohotkom, koja se neizravno rješava podržavanjem aktivnosti i ulaganja koji će vjerojatno dovesti do uspostave održivog gospodarstva.

Ciljevi su utvrđeni na općoj razini…

26

Opći je zajednički cilj potpore mladim poljoprivrednicima koja se isplaćuje iz prvog i drugog stupa na razini EU-a olakšati početno pokretanje poslovanja mladih poljoprivrednika, kao i strukturnu prilagodbu gospodarstva nakon pokretanja poslovanja, s krajnjim ciljem povećanja održivosti i poticanja generacijske obnove (vidi tablicu 1.).

…no opći cilj poticanja generacijske obnove nije se odražavao u cilju plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa

27

U prilogu IV. prikazuje se logika intervencije u okviru prvog stupa: plaćanja mladim poljoprivrednicima trebala bi doprinijeti poboljšanju konkurentnosti u području poljoprivrede i povećati dohodak poljoprivrednih gospodarstava te, općenitije, postizanju cilja ZPP-a koji se odnosi na održivu proizvodnju hrane. Međutim, opći cilj poticanja generacijske obnove nije se odražavao u cilju tih plaćanja.

28

Budući da nije obavljena procjena potreba cilj plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa i dalje:

1. nije dovoljno određen jer ne postoji opis očekivanog ishoda (npr. izraženog u obliku stope, broja, postotka ili učestalosti) ili naznaka ciljne skupine mladih poljoprivrednika koji će primiti potporu (npr. u posebnim zemljopisnim područjima ili u posebnom financijskom položaju)
2. je tek djelomično mjerljiv jer nije poznato kojem postotku dohotka mladih poljoprivrednika to plaćanje mora odgovarati, a ne postoje ni mjerljive ciljne vrijednosti u smislu rezultata koji bi se trebali postići tim plaćanjima
3. nije poznato je li cilj dostižan ili u kojoj je mjeri dostižan jer nije dovoljno određen ni mjerljiv
4. nije jasno u kojoj je mjeri riječ o odgovarajućem cilju jer nije poznato koje bi se potrebe mladih poljoprivrednika trebale rješavati tim plaćanjima, osim dodatnog dohotka, te koliko je takva potreba raširena među mladim poljoprivrednicima koji započinju s poljoprivrednom djelatnošću (vidi odlomke 19. – 22.)
5. nije vremenski utvrđen jer nije definirano u kojem bi roku cilj trebao biti postignut.

Opći cilj poticanja generacijske obnove odražavao se u cilju mjere pokretanja poslovanja iz drugog stupa

29

Na razini EU-a cilj je mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa „poticati pokretanje poslovanja poljoprivrednika s odgovarajućim vještinama u području poljoprivrede i, posebice, generacijska obnova”, kao i doprinositi općem cilju ZPP-a koji se odnosi na održivu proizvodnju hrane povećanjem održivosti poljoprivrednog gospodarstva (vidi tablicu 1.). Osim tog cilja na razini EU-a, države članice postavile su u svojim planovima ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. i određenije ciljeve za tu mjeru, kao što je promicanje zapošljavanja, zadržavanje stanovništva u ruralnim područjima, povećanje konkurentnosti poljoprivrednih gospodarstava, povećanje njihove profitabilnosti i uporaba novih tehnologija te poboljšanje ljudskog kapitala.

30

Sud je utvrdio da su ciljevi mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa u četirima državama članicama obuhvaćenima revizijom bili djelomično u skladu s kriterijima SMART, s obzirom na to da su bili:

1. umjereno određeni jer je njihova svrha bila podržati mlade poljoprivrednike s odgovarajućim vještinama te su često bili popraćeni opisom očekivanog rezultata (npr. „ostvariti dodanu vrijednost diversifikacijom i otvaranjem radnih mjesta” ili „povećati profitabilnost poljoprivrednih gospodarstava”)
2. djelomično mjerljivi jer je postojao pokazatelj ciljne vrijednosti u smislu ostvarenja (apsolutni broj mladih poljoprivrednika koji će primiti potporu te, u relativnom smislu, postotak ukupnog broja poljoprivrednih gospodarstava u određenoj regiji), ali nije postojala mjerljiva ciljna vrijednost za očekivane rezultate, kao što je stopa generacijske obnove potrebna za postizanje ciljeva (vidi odlomak 71.)
3. djelomično dostižni jer su bili dostižni u smislu ostvarenja (broj mladih poljoprivrednika koji će primiti potporu), ali nije poznato jesu li bili dostižni u smislu rezultata i učinka na generacijsku obnovu
4. djelomično odgovarajući jer su bili u skladu s općom potrebom poticanja generacijske obnove. Ipak, često nije bilo poznato u kojoj mjeri oni odgovaraju potrebama za pristupom zemljištu, kapitalu, znanju, dohotku ili uslugama (vidi odlomke 19. i 23.)
5. djelomično vremenski utvrđeni jer nije postavljen rok unutar kojeg bi se, primjerice, trebala dosegnuti određena stopa mladih poljoprivrednika / poljoprivrednika starije dobi.

Međusobna usklađenost mjera potpore bila je ograničena, iako je prepoznata određena dobra praksa

Usklađenost mjera EU-a s nacionalnim mjerama potpore mladim poljoprivrednicima bila je vrlo ograničena

31

Sud je utvrdio da je u četirima državama članicama obuhvaćenima revizijom usklađenost nacionalnih mjera potpore s mjerama EU-a bila tek ograničena. Preciznije:

• u Francuskoj postoji čitav niz nacionalnih potpora u korist mladih poljoprivrednika, kao što su porezne povlastice, izuzeća od doprinosa za socijalno osiguranje, prioritetni pristup kupnji poljoprivrednog zemljišta te potpora za tečajeve osposobljavanja. Postoje informativni centri za informiranje potencijalnih korisnika o raznim vrstama potpore. Postoje i koordinacijska tijela čija je zadaća zajamčiti komplementarnost različitih vrsta potpore, no ne postoje posebni mehanizmi za usklađivanje mjera EU-a s nacionalnim mjerama
• u Italiji je u određenoj mjeri opseg intervencije bio usklađen s nacionalnom mjerom kojom se mladim poljoprivrednicima pružala subvencija za kamate za kupnju zemljišta (koja je tek djelomično obuhvaćena mjerama EU-a) te postoje mehanizmi kojima se sprječava zajedničko pružanje takve potpore s mjerom EU-a za pokretanje poslovanja iz drugog stupa, a postoje i porezne povlastice za koje ne postoje mehanizmi za usklađivanje s mjerama EU-a
• u Poljskoj postoje zajmovi s povoljnim uvjetima, ali ne postoje mehanizmi za usklađivanje s mjerama EU-a
• u Španjolskoj postoje zajmovi s povoljnim uvjetima i porezne povlastice koji imaju izravan učinak na dohodak mladih poljoprivrednika, kao što su plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa. Međutim, ne postoji mehanizam za usklađivanje tih potpora, koje se mogu pružati zajedno.

32

Ni u jednoj od četiri države članice obuhvaćene revizijom vlasti nemaju pregled nad različitim potporama EU-a i nacionalnim potporama koje se pružaju korisnicima. Postoji rizik da neki mladi poljoprivrednici primaju previše potpora u odnosu na njihove stvarne potrebe (npr. korisnici su plaćanja EU-a mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa, mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa, ulaganja, diversifikacije, osposobljavanja i različitih nacionalnih potpora), dok neki pak ne primaju dovoljno potpora.

Plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa nisu usklađena s mjerom pokretanja poslovanja iz drugog stupa

33

Iako je Komisija navela da je reforma ZPP-a iz 2013. bila namijenjena „čvršćem povezivanju dvaju stupova, čime bi se ostvario sveobuhvatan i integriraniji pristup potpori u okviru te politike”²⁶, u četirima državama članicama obuhvaćenima revizijom Sud nije primijetio nikakvo usklađivanje između nacionalnih tijela koja upravljaju plaćanjima za mlade poljoprivrednike iz prvog stupa i nacionalnih tijela koja upravljaju mjerom pokretanja poslovanja iz drugog stupa. Tim dvjema mjerama upravljaju različita tijela, prema različitim pravilima (vidi tablicu 1.). Konkretno, primanje potpore u okviru mjere pokretanja poslovanja iz drugog stupa ne utječe na mogućnost primanja plaćanja mladima poljoprivrednicima iz prvog stupa.

Dobra sinergija u drugom stupu između mjere pokretanja poslovanja i mjere ulaganja

34

U četirima državama članicama obuhvaćenima revizijom Sud je utvrdio različiti stupanj usklađenosti mjere pokretanja poslovanja s mjerom ulaganja iz drugog stupa, što je dovelo do određenih sinergijskih učinaka.

35

U Italiji, u kojoj se potpora mladim poljoprivrednicima pružala u obliku paketa potpore, kako se preporučuje u nacionalnom strateškom planu (vidi okvir 1.), kombiniranje mjere pokretanja poslovanja s mjerom ulaganja pokazalo se uspješnim rješenjem.

36

Isto tako, u Španjolskoj (Andaluzija) u razdoblju 2007. – 2013. organizirani su zajednički natječaji za mjeru ulaganja i mjeru pokretanja poslovanja, čime se poljoprivrednicima omogućilo da potporu primaju za obje mjere. Međutim, u razdoblju 2014. –2020. obustavljena je praksa zajedničke dodjele potpore te su organizirani zasebni natječaji za te dvije mjere, koji su se procjenjivali u različito vrijeme prema različitim kriterijima odabira.

37

U Francuskoj i Poljskoj mjere pokretanja poslovanja i ulaganja provodile su se zasebno, ali mladi poljoprivrednici koji su se prijavili za mjeru ulaganja dobivali su 10 % veću potporu za sufinanciranje ulaganja, dok su u Francuskoj dobivali i dodatne bodove u okviru sustava odabira projekata.

II. dio – Usmjeravanje mjera

38

Države članice trebale bi primjenjivati metode odabira kojima se prednost daje najisplativijim intervencijama, primjerice na sljedeći način:

• usmjeravanjem pomoći na mlade poljoprivrednike s višim stupnjem kvalifikacija i područja s težim uvjetima gospodarenja (npr. s najmanjim stopama generacijske obnove)
• primjenom postupaka odabira (npr. konkurentni pozivi na podnošenje prijedloga na temelju jasnih i relevantnih kriterija odabira) i alata (npr. poslovnih planova) kojima bi se prednost davala korisnicima za koje je vjerojatno da će zahvaljujući potpori povećati održivost njihovih gospodarstava
• pružanjem iznosa potpore povezanog s povećanjem održivosti
• pružanjem potpore u razumnom roku, kada je ona potrebna za olakšavanje početnog pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika i strukturne prilagodbe njihovih gospodarstava.

Plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa: prekomjerno standardizirana potpora

Zakonskim okvirom za prvi stup ograničava se mogućnost usmjeravanja potpore…

39

Plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa pružaju se na godišnjoj razini u razdoblju od najviše pet godina bilo kojem podnositelju zahtjeva koji je u trenutku podnošenja svojeg prvog zahtjeva u dobi do 40 godina, koji prvi put osniva poljoprivredno gospodarstvo kao upravitelj gospodarstva ili je već osnovao takvo gospodarstvo u posljednjih pet godina prije podnošenja prvog zahtjeva za potporu u okviru povezanog programa.

40

Iz prvog stupa pruža se dodatan dohodak mladim poljoprivrednicima. Međutim, zakonskim okvirom za prvi stup državama članicama ne dopušta se dovoljno usmjeravanje na mlade poljoprivrednike za koje je najvjerojatnije da su im za održivo poslovanje potrebna dodatna plaćanja. Štoviše, države članice mogu samo:

1. odrediti fiksni postotak nacionalne gornje granice koja se smije iskoristiti za financiranje plaćanja za mlade poljoprivrednike²⁹ (do 2 % proračuna za izravna plaćanja)
2. odabrati jednu od tri metode izračuna³⁰ (većina država članica, uključujući Francusku i Poljsku, izračunala je taj iznos kao 25 % prosječnog nacionalnog izravnog plaćanja po hektaru)
3. ograničiti broj hektara (od 25 do 90 hektara) na temelju kojih se plaćanja izračunavaju (većina zemalja ograničila je broj hektara na 90)
4. zahtijevati dodatne vještine i/ili osposobljavanje (10 država članica i jedna regija uvele su takve dodatne zahtjeve³¹)
5. odabrati hoće li dopuštati da mladi poljoprivrednici kontrolu nad pravnim osobama koje se prijavljuju za plaćanje imaju zajedno s poljoprivrednicima koji ne pripadaju kategoriji mladih ili će ograničiti pristup samo na pravne osobe nad kojima kontrolu imaju isključivo mladi poljoprivrednici³².

41

Nadalje, provedba plaćanja mladim poljoprivrednicima obvezna je za sve države članice, uključujući one koje su odlučile da neće provoditi mjeru pokretanja poslovanja iz drugog stupa (vidi odlomak 16.). U tablici 2. daje se pregled načina na koji su države članice nad kojima je obavljena revizija odlučile provoditi plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa, dok se u prilogu V. daje pregled stanja u svih 28 država članica EU-a.

Tablica 2.

Načini provedbe plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa koje su odabrale države članice obuhvaćene revizijom

	Francuska	Italija	Poljska	Španjolska
% godišnje nacionalne gornje granice	1 %	1 %	1 %	2 %
Metoda izračuna	25 % prosječnog nacionalnog plaćanja po hektaru	Prosječna vrijednost prava na plaćanje kojima raspolaže poljoprivrednik	25 % prosječnog nacionalnog plaćanja po hektaru	Prosječna vrijednost prava na plaćanje kojima raspolaže poljoprivrednik
Najveći broj hektara na temelju kojih se plaćanja izračunavaju	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Postavljeni dodatni zahtjevi u pogledu vještina i/ili osposobljavanja	Da	Ne	Da	Ne
Dopušta se da pravne osobe budu pod zajedničkom kontrolom mladih poljoprivrednika i poljoprivrednika koji ne pripadaju toj kategoriji	Da	Da	Da	Da

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

…što dovodi do prekomjerno standardizirane potpore

42

Slijedom toga, predmetna se plaćanja izvršavaju neovisno o:

1. zahtjevima u pogledu vještina i/ili osposobljavanja podnositelja zahtjeva (u većini država članica³³): mladi poljoprivrednici bez ikakvog obrazovanja u području poljoprivrede također primaju potporu
2. području u kojem se korisnici nalaze: mladim poljoprivrednicima u područjima s težim uvjetima gospodarenja, koji se općenito suočavaju s većim izazovima u pogledu održivosti, ne daje se prednost nad onima koji se nalaze u drugim područjima
3. održivosti gospodarstva: potporu primaju i gospodarstva koja su već profitabilna i kojima takva dodatna plaćanja nisu potrebna (vidi primjere u okviru 2.).

Plaćanja su primala i gospodarstva u kojima mladi poljoprivrednici imaju tek sporednu ulogu

43

U slučajevima kada mladi poljoprivrednik ima kontrolu nad gospodarstvom zajedno s poljoprivrednicima koji ne pripadaju kategoriji mladih, plaćanje se izvršavalo pod istim uvjetima neovisno o ulozi mladog poljoprivrednika u smislu ovlasti za donošenje odluka. U takvom slučaju, kada mlada osoba koja se ne bavi poljoprivredom ima mali udio u pravnoj osobi, te koja kao pojedinac ne ulazi u kategoriju aktivnog poljoprivrednika³⁵, čitavo se gospodarstvo može smatrati prihvatljivim za primanje takvog plaćanja (vidi primjer u okviru 3.).

44

Postoji rizik od toga da se takva plaćanja diljem EU-a pružaju brojnim gospodarstvima u kojima mladi korisnici imaju tek sporednu ulogu ili ograničene ovlasti u pogledu donošenja odluka te koji, kao pojedinci, ne bi ispunjavali uvjete za dobivanje statusa aktivnog poljoprivrednika, kako je prikazano primjerom u prethodnom dijelu teksta. Od 279 071 podnositelja zahtjeva³⁷ za ovo plaćanje u EU-u 2015. godine, njih 61 742 (oko 20 % ukupnog broja) ima zajedničku kontrolu nad gospodarstvom. Gotovo polovica njih (tj. njih 26 925, odnosno 10 % ukupnog broja) ima kontrolu nad gospodarstvom zajedno s poljoprivrednicima koji ne pripadaju kategoriji mladih.

45

Kad je riječ o četirima državama članicama koje su obuhvaćene revizijom, rizik je veći u Francuskoj i Italiji (Emilija i Romanja) u kojima je redom 64 % i 42 % korisnika pokrenulo poslovanje u obliku pravne osobe. Sud ni u jednoj od tih država članica nije mogao dobiti podatke o prosječnom udjelu mladih korisnika u takvim pravnim osobama, kao ni druge informacije na temelju kojih bi se mogla procijeniti njihova stvarna uloga (npr. imaju li ti mladi poljoprivrednici odlučujući utjecaj na odluke uprave koje se odnose na gospodarstvo; bi li oni, kao pojedinci, ispunjavali uvjete za dobivanje statusa aktivnog poljoprivrednika; jesu li u sustavu socijalnog osiguranja prijavljeni kao poljoprivrednici).

46

Općenitije gledajući, postoji rizik od toga da se takva plaćanja na području čitavog EU-a pružaju gospodarstvima na kojima mladi poljoprivrednici ne sudjeluju u svakodnevnom upravljanju. Osim toga, s obzirom na to da se potpora pruža pod istim uvjetima kao i za izravna plaćanja, ne provjerava se zakonsko pravo uporabe zemljišta koje je mladi poljoprivrednik prijavio za dobivanje plaćanja.

Nije poznato je li iznos potpore povezan s potrebama

47

U tablici 3. pruža se pregled iznosa potpore u četirima državama članicama obuhvaćenima revizijom.

Tablica 3.

Pregled godišnjeg iznosa potpore koja se pružala 2015. godine u okviru plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa u četirima državama članicama obuhvaćenima revizijom

Iznos potpore (u eurima)	Francuska1	Italija	Španjolska (Andaluzija)	Poljska
Prosječno	Nije poznato	1143	2182	1040
Najmanje	Nije poznato	15	16	25
Najviše	Nije poznato	25 887	15 342	3000

1 Do veljače 2017. francuske vlasti nisu dostavile bazu podataka s popisom korisnika ovog plaćanja tijekom 2015. godine u kojem bi bili navedeni: iznosi koje su korisnici primili u okviru ovog plaćanja i ostalih izravnih plaćanja iz prvog stupa, datum pokretanja poslovanja i podnošenja zahtjeva, broj hektara i udio mladog poljoprivrednika u gospodarstvu (u slučaju zajedničkog upravljanja gospodarstvom).

Izvor: Sud, na temelju podataka država članica.

48

Na razini EU-a prosječni iznos potpore isplaćen u okviru plaćanja mladim poljoprivrednicima 2015. godine bio je 1200 eura po gospodarstvu. Taj iznos predstavlja oko 4 % prosječnog dohotka jednog gospodarstva (30 000 eura) u EU-u³⁸, dok je taj udio u određenim državama članicama još manji. Na primjer, u Italiji je prosječni iznos potpore iznosio 1143 eura, što je manje od 2 % prosječnog dohotka jednog gospodarstva kojim upravlja mladi poljoprivrednik (64 328 eura)³⁹.

49

Taj iznos nije povezan s održivošću ili drugim značajkama poljoprivrednih gospodarstava (vidi odlomak 42.) te nije poznato je li razmjeran potrebama mladih poljoprivrednika, jer one nisu procijenjene (vidi odlomke 19. – 22.). Korisnici obuhvaćeni revizijom izjavili su da se taj iznos uglavnom upotrebljavao za pokrivanje tekućih troškova te za nadoknadu manjka u prihodima do kojeg je došlo uslijed oscilacija poljoprivrednih cijena, što je situacija s kojom se suočavaju svi poljoprivrednici, a ne samo oni u dobi do 40 godina. Stoga nije vjerojatno da bi iznos potpore koji se trenutačno pruža ovim plaćanjem imao znatan učinak na održivost poljoprivrednih gospodarstava i na odluke mladih poljoprivrednika o pokretanju poslovanja.

50

Italija i Španjolska odabrale su računati iznos pomoći kao 25 % prosječne vrijednosti prava na plaćanje kojima raspolaže svaki poljoprivrednik. Ta je vrijednost povezana s povijesnom vrijednošću prava na plaćanje kojima raspolaže svaki mladi poljoprivrednik, koji je dobio ili uzeo u zakup zemljište od drugih poljoprivrednika (npr. od roditelja ili starijih poljoprivrednika). S obzirom na to da je cilj ovog plaćanja olakšati početno pokretanje poslovanja mladih poljoprivrednika, nije jasno zašto se iznos potpore povezuje s poviješću poljoprivrednih gospodarstava jer se time kažnjavaju mladi poljoprivrednici koji nisu naslijedili ili dobili prava na plaćanje velike vrijednosti kojima su prije raspolagali drugi poljoprivrednici.

Plaćanja se nisu izvršavala u trenutku u kojem bi se mladim poljoprivrednicima olakšalo pokretanje poslovanja

51

Potpora se često isplaćivala korisnicima koji su poslovali već godinama te koji su, u nekim slučajevima (vidi primjere u okviru 2.), već ostvarivali dostatan i stabilan dohodak. To znači da vrijeme plaćanja općenito gledajući nije bilo u skladu s ciljem potpore, jer se plaćanje izvršavalo prekasno da bi se njime olakšalo početno pokretanje poslovanja mladih poljoprivrednika ili doprinijelo bilo kakvim strukturnim prilagodbama na gospodarstvu. Isto tako, plaćanja nisu djelovala ni kao poticaj jer je većina mladih poljoprivrednika obuhvaćenih revizijom pokrenula poslovanje ne znajući da će primiti potporu.

Sustav odabira projekata u okviru drugog stupa omogućavao je dobro usmjeravanje potpore, iako se katkad prednost nije davala najboljim projektima

Kriteriji prihvatljivosti i odabira omogućavali su usmjeravanje potpore na poljoprivrednike s višim stupnjem kvalifikacija i područja s težim uvjetima gospodarenja…

52

Sve četiri države članice obuhvaćene revizijom usmjeravale su potporu na poljoprivrednike s višim stupnjem kvalifikacija, zahtijevajući da imaju određenu razinu obrazovanja u području poljoprivrede ili da je steknu u roku od 36 mjeseci od prijave. Potporom su se općenito poboljšale stručne vještine mladih poljoprivrednika i njihova sposobnost uvođenja inovacija. Primjerice, u Italiji (Emilija i Romanja) 31 % mladih poljoprivrednika koji primaju potporu ima završeno poljoprivredno obrazovanje, dok tek 25 % svih mladih poljoprivrednika u toj pokrajini ima takav stupanj kvalifikacija. U Španjolskoj (Andaluzija) 84 % mladih poljoprivrednika koji primaju potporu ima određeno obrazovanje u području poljoprivrede, u usporedbi s tek 26 % svih poljoprivrednika u toj pokrajini, dok 12 % mladih poljoprivrednika koji primaju potporu primjenjuje metode ekološkog uzgoja, u usporedbi s tek 4 % svih mladih poljoprivrednika u toj pokrajini.

53

Sve četiri države članice obuhvaćene revizijom poticale su mlade poljoprivrednike da pokrenu poslovanje u područjima s težim uvjetima gospodarenja (npr. područjima s prirodnim ograničenjima, s višim stopama nezaposlenosti):

• u Francuskoj i Italiji (Emilija i Romanja) to se postizalo pružanjem znatno većeg iznosa potpore (oko 20 000 eura više) podnositeljima zahtjeva koji su pokretali poslovanje u područjima s težim uvjetima gospodarenja
• u Italiji (Apulija) djelotvorno su se poticali mladi poljoprivrednici koji su pokretali poslovanje u područjima s težim uvjetima gospodarenja dodjelom većeg broja bodova u okviru kriterija odabira te dodjelom dodatnog iznosa od 5000 eura mladim poljoprivrednicima koji poslovanje pokreću u takvim područjima. Na temelju toga, potpora se pružala većem udjelu mladih poljoprivrednika koji djeluju u ruralnim područjima s općim razvojnim problemima (12 %) i prijelaznim ruralnim područjima (10,6 %) nego onima koji djeluju u ruralnim područjima specijaliziranima za intenzivni uzgoj (9,9 %) i urbanim centrima (8 %)⁴⁰
• u Španjolskoj (Andaluzija) to se postizalo dodjelom većeg broja bodova u okviru kriterija odabira te dodjelom dodatnog iznosa (+ 10 %) mladim poljoprivrednicima koji poslovanje pokreću u takvim područjima
• u Poljskoj se to u razdoblju 2007. – 2013. postizalo primjenom kriterija odabira u okviru kojih su se dodjeljivali dodatni bodovi podnositeljima zahtjeva koji su pokretali poslovanje u područjima s višom stopom nezaposlenosti.

…iako se kriterijima odabira rijetko vodilo računa o generacijskoj obnovi

54

Samo u Španjolskoj (Andaluzija) u razdoblju 2007. – 2013. i u Poljskoj u razdoblju 2014. – 2020. postojao je kriterij odabira kojim se izravno poticala generacijska obnova: u Španjolskoj (Andaluzija) podnositeljima zahtjeva koji su pokretali poslovanje uslijed prijevremenog umirovljenja dodijeljen je veći broj bodova, dok se u Poljskoj broj bodova koji određeni projekt dobivao povećavao razmjerno dobnoj razlici između prenositelja gospodarstva i mladog poljoprivrednika. Međutim, u praksi takvi kriteriji gotovo nikada nisu imali odlučujući učinak na usmjeravanje potpore, uglavnom jer je donji bodovni prag bio prenizak ili nije ni postojao (vidi odlomak 55.).

Nedostatci u sustavima odabira često su otežavali davanje prednosti najboljim projektima

55

Sustavi odabira trebali bi omogućiti komparativnu procjenu i rangiranje prijedloga projekata kako bi se prednost dala najisplativijim projektima. Međutim, kriteriji odabira često su imali ograničeni učinak u pogledu usmjeravanja potpore na najbolje projekte, jer su ili uvedeni tek kasno u razdoblju 2007. – 2013. ili se gotovo nisu ni primjenjivali kako bi se izostavili projekti slabije kvalitete. Razlog je taj što je donji bodovni prag za odabir projekata bio prenizak ili nije ni postojao, kao i neuravnotežena raspodjela sedmogodišnjeg proračuna za predmetnu mjeru.

56

Primjerice, u Italiji (Apulija) iskorišten je cijeli proračun za predmetnu mjeru u razdoblju 2007. – 2013. jer su financirani gotovo svi zahtjevi podneseni u okviru poziva na podnošenje prijedloga iz 2009. godine. Prag je bio toliko nizak da je odbijeno samo osam od ukupno 2424 projekata. Stoga je to značilo da nije bilo moguće financirati moguće bolje projekte mladih poljoprivrednika koji su uspostavili poslovanje tijekom sljedećih pet godina.

57

Sličan slučaj uočen je i u Španjolskoj (Andaluzija) u kojoj se cijeli proračun za predmetnu mjeru za razdoblje 2014. – 2020. iskoristio za prva dva poziva za podnošenje prijedloga (iz 2015. i 2016. godine), dok je donji bodovni prag bio tek jedan bod od njih ukupno 20. To znači da mladi poljoprivrednici čiji su projekti možda kvalitetniji neće imati prilike biti financirani tijekom ostatka programskog razdoblja, osim ako se poveća proračun za predmetnu mjeru.

58

U Poljskoj je upravljačko tijelo do 2011. godine, kada je proračun iskorišten u potpunosti, primjenjivalo načelo prvenstva podnošenja zahtjeva bez kriterija odabira. Do 2014. godine, kada se povećao proračun za predmetnu mjeru te su uvedeni kriteriji odabira, nije bilo moguće organizirati novi poziv na podnošenje prijedloga, čime se sprječavalo financiranje mladih poljoprivrednika koji su uspostavili poslovanje tijekom prethodne tri godine.

59

Samo se u Francuskoj i Italiji (Emilija i Romanja) proračun podjednako trošio tijekom programskih razdoblja s dovoljno visokim donjim bodovnim pragovima (iako je to u Francuskoj slučaj bio samo za pokrajinu Midi-Pyrénées u razdoblju 2014. – 2020.). Time je omogućen odabir stalnog broja zahtjeva dostatne kvalitete koji se mogu financirati svake godine.

Malo dokaza o povećanoj održivosti

60

Svrha je mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa povećati održivost poljoprivrednog gospodarstva poticanjem pokretanja poslovanja poljoprivrednika s odgovarajućim vještinama u području poljoprivrede te generacijske obnove (vidi odlomak 29.). Poslovni planovi u načelu su koristan alat za davanje smjernica mladim poljoprivrednicima pri razvoju održivog gospodarstva. Isto tako, trebali bi omogućiti upravljačkim tijelima da u fazi odabira procijene održivost gospodarstva te zatim prate i evaluiraju rezultate.

61

U nijednoj od država članica obuhvaćenih revizijom početni procijenjeni dohodak gospodarstava (prije projekta) nije se upotrebljavao u procesu odabira za procjenu njihove mogućnosti samofinanciranja ulaganja. Nadalje, poslovni planovi koristan su alat, ali Sud je pronašao malo dokaza o tome da je zahvaljujući njima došlo do povećanja održivosti (vidi okvir 4.).

62

Sud je samo u Italiji (Emilija i Romanja) pronašao dokaze o povećanju održivosti gospodarstava koja primaju potporu, kako je prikazano u izvješću o ex post evaluaciji (vidi okvir 5.).

Iznos potpore povezan je s potrebama i prilagođen kako bi se potaknulo određeno djelovanje

63

U tablici 4. u nastavku pruža se pregled mogućih iznosa potpore u državama članicama obuhvaćenima revizijom u programskim razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020.

Tablica 4.

Pregled iznosa potpore u okviru mjere pokretanja poslovanja iz drugog stupa u državama članicama obuhvaćenima revizijom u razdobljima 2007. – 2013 i 2014. – 2020.

Programsko razdoblje 2007. – 2013.
Iznos potpore (u eurima)	Francuska	Italija (Emilija i Romanja)	Italija (Apulija)	Španjolska (Andaluzija)	Poljska1
Prosječno	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Najmanje	8000	15 000	40 000	24 000	12 000
Najviše	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Primjeri prilagodbe	Najmanji iznos povećan na 16 500 eura za pokretanje poslovanja u planinskim područjima	Uvođenje ekološkog uzgoja, ugovaranje zajma, ulaganja u vrijednosti većoj od 60 000 eura	+ 5 000 u područjima s težim uvjetima gospodarenja	+ 10 % u područjima s težim uvjetima gospodarenja	/

Programsko razdoblje 2014. – 2020.
Iznos potpore (u eurima)	Francuska	Italija (Emilija i Romanja)	Italija (Apulija)	Španjolska (Andaluzija)	Poljska
Prosječno	20 282 u pokrajini Midi-Pyrénées 12 747 u pokrajini Pays-Loire	Još nije dostupno	Još nije dostupno	60 331	24 000
Najmanje	8000	30 000	40 000	30 000	24 000
Najviše	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Primjeri prilagodbe	+ 30 % u pokrajini Pays-Loire za pokretanje poslovanja izvan obiteljskog kruga	+ 20 000 u područjima s težim uvjetima gospodarenja	+ 5000 u područjima s težim uvjetima gospodarenja	+ 25 000 ako je standardni rezultat iznad 50 000 eura	/

1 Od 12. 12. 2014. iznosi 24 000 eura (100 000 poljskih zlota), a do 31. 12. 2011. iznosila je 12 000 eura (50 000 poljskih zlota), dok je u razdoblju 1. 1. 2012. – 12. 12. 2014. iznosila 17 000 eura (75 000 poljskih zlota).

Izvor: Sud, na temelju podataka država članica.

64

U Francuskoj, Italiji i Španjolskoj iznos potpore općenito se povezivao i prilagođavao u skladu s konkretnim potrebama i značajkama gospodarstva (npr. položaj, standardni rezultat), kao i s aktivnostima uključenima u poslovne planove (npr. inovacije, zajmovi, ulaganja) u razdoblju 2007. – 2013.

65

Prilagodbe iznosa potpore pokazale su se dobrim alatom za poticanje mladih poljoprivrednika da pokrenu poslovanje u težim uvjetima (npr. u planinskim područjima, izvan obiteljskog kruga, uz ugovaranje zajma), uvedu sustave kvalitetne proizvodnje kao što je ekološki uzgoj, tehnologije za uštedu energije/vode, te se upuste u veća ulaganja ili vođenje produktivnijih gospodarstava. Međutim, za programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisija je od država članica zahtijevala da ne povezuju iznos potpore s ulagačkim elementima ili njihovom veličinom.

66

Poljska je odredila paušalni iznos potpore (trenutačni iznos je 24 000 eura) za sve mlade poljoprivrednike koji pokreću poslovanje, neovisno o značajkama gospodarstva i sadržaju aktivnosti te ciljnim vrijednostima navedenima u poslovnom planu (npr. položaj, veličina, ulaganja i sl.). Takvim standardiziranim pristupom povećava se rizik od toga da iznos potpore neće biti razmjeran potrebama i naporima mladih poljoprivrednika koji pokreću poslovanje te da se njime ne potiče određeno djelovanje.

Potpora se obično isplaćivala u prikladnom trenutku

67

U Francuskoj, Italiji i Poljskoj vrijeme isplate potpore općenito je bilo prikladno jer su u većini slučajeva mladi poljoprivrednici primali potporu u roku od jedne godine od pokretanja poslovanja, tj. u trenutku u kojem im je ona bila potrebna za razvoj gospodarstva. Štoviše, projektne prijave obično su se obrađivale u razumnom roku (u manje od šest mjeseci od datuma podnošenja prijave). Mladi poljoprivrednici primali bi potporu prije nego što su proveli većinu aktivnosti navedenih u poslovnom planu. Stoga je potpora pomogla u ublažavanju problema pristupa kapitalu, ali ponekad i u dobivanju zajma od banke.

68

Samo je u Španjolskoj (Andaluzija) administrativna obrada bila duga u razdoblju 2007. – 2013. te su u prosjeku podnositelji zahtjeva morali čekati 17 mjeseci do odobrenja projekta (što je znatno više od šestomjesečnog roka koji je upravljačko tijelo navelo u pozivu na podnošenje prijedloga). Stoga su dvoje od osam korisnika obuhvaćenih revizijom izvršili određena ulaganja prije nego što su znali hoće li njihovi projekti biti odobreni. Nadalje, potpora se uvijek isplaćivala na temelju dokaza o rashodima, dakle nakon što su korisnici već izvršili sva ulaganja. Slijedom toga, potpora se obično pružala prekasno u odnosu na potrebe mladih poljoprivrednika koji su bili u procesu pokretanja poslovanja.

III. dio – Praćenje i evaluacija mjera

69

Kako bi se dobile informacije o uspješnosti u pogledu djelotvornosti i učinkovitosti potrošnje sredstava EU-a:

• Komisija bi trebala uspostaviti zajednički okvir za praćenje i evaluaciju (ZOPE) u kojem se utvrđuju pokazatelji ostvarenja, rezultata i učinka, čime bi se omogućila procjena napretka, djelotvornosti i učinkovitosti politike u odnosu na ciljeve (vidi sliku 6.)
• države članice trebale bi Komisiji dostavljati sve informacije potrebne za praćenje i evaluaciju mjera, među ostalim, na način da utvrdi korisne dodatne pokazatelje. Te bi se informacije u najvećoj mogućoj mjeri trebale temeljiti na utvrđenim izvorima podataka, kao što su sustav poljoprivrednih knjigovodstvenih podataka i Eurostat
• evaluacije uspješnosti trebali bi provoditi neovisni izvođači pod nadležnošću Komisije (za mjere iz prvog stupa) te država članica (za mjere iz drugog stupa).

Na temelju pokazatelja iz ZOPE-a nije moguće procijeniti uspješnost mjera u postizanju njihovih ciljeva

70

Kako bi se dokazala uspješnost mjera EU-a za potporu mladim poljoprivrednicima u postizanju povezanih ciljeva (vidi odlomke 26. – 30.), države članice trebale bi prikupljati podatke o postignutim ostvarenjima i rezultatima. U okviru ZOPE-a, države članice moraju prikupljati informacije barem za sljedeće pokazatelje ostvarenja i rezultata (vidi tablicu 5.).

Tablica 5.

Pregled obveznih pokazatelja u okviru ZOPE-a za mjeru pokretanja poslovanja iz drugog stupa (mjera 112 iz razdoblja 2007. – 2013., mjera 6.1 iz razdoblja 2014. – 2020.) te nadopuna plaćanja za mlade poljoprivrednike iz prvog stupa (za razdoblje 2014. – 2020.)

Vrsta pokazatelja	Drugi stup, 2007. – 2013. (mjera 112 za pokretanje poslovanja mladih poljoprivrednika)	Drugi stup, 2014. – 2020. (mjera 6.1 za pokretanje poslovanja mladih poljoprivrednika)	Prvi stup (plaćanje mladim poljoprivrednicima), 2014. – 2020.
Ukupni javni rashodi (u eurima)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Ostvarenje	Broj mladih poljoprivrednika koji primaju potporu Ukupan iznos ulaganja	Broj poljoprivrednih gospodarstava kojima je dodijeljena potpora u okviru PRR-a za plan razvoja poslovanja/ulaganja za mlade poljoprivrednike	Broj mladih poljoprivrednika Broj hektara
Rezultat	Povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima kojima je dodijeljena potpora	Postotak poljoprivrednih gospodarstava kojima je dodijeljena potpora u okviru PRR-a za plan razvoja poslovanja/ulaganja za mlade poljoprivrednike (od ukupnog broja gospodarstava)	/
Učinak1	Gospodarski rast (neto dodana vrijednost po godišnjoj jedinici rada) Produktivnost rada (dodana vrijednost po godišnjoj jedinici rada)	Poljoprivredni poduzetnički dohodak Poljoprivredni faktorski dohodak Ukupna faktorska produktivnost u poljoprivredi Promjenjivost cijena robe u EU-u

1 Na razini PRR-a u razdoblju 2007. – 2013. i povezano s ciljem ZPP-a koji se odnosi na održivu proizvodnju hrane u razdoblju 2014. – 2020.

71

Kao što smo navodili i u prijašnjim izvješćima Suda⁴³, utvrdili smo da informacije o uspješnosti prikupljene s pomoću pokazatelja iz ZOPE-a ne omogućuju procjenu djelotvornosti i učinkovitosti mjera u postizanju njihovih ciljeva. Razlozi za to uglavnom su sljedeći:

• za razdoblje 2007. – 2013. u svim državama članicama obuhvaćenima revizijom osim Italije (Emilija i Romanja, vidi odlomak 35.) jedini pokazatelj rezultata iz ZOPE-a („Povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima kojima je dodijeljena potpora”) temeljio se na procjenama koje nije bilo moguće provjeriti, a ne na stvarnim podatcima prikupljenima od gospodarstava kojima je dodijeljena potpora
• za razdoblje 2014. – 2020. u ZOPE-u ne postoje pokazatelji rezultata kojima bi se omogućila procjena povećanja održivosti gospodarstava, što je krajnji cilj čijem postizanju takve mjere trebaju doprinijeti. Jedini pokazatelj rezultata povezan s mjerom pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa („Postotak poljoprivrednih gospodarstava kojima je dodijeljena potpora u okviru PRR-a za plan razvoja poslovanja/ulaganja za mlade poljoprivrednike [od ukupnog broja gospodarstava]”) nije pravi pokazatelj rezultata, već pokazatelj ostvarenja jer se njime ne mjeri učinak potpore u odnosu na njezine ciljeve (npr. održivost gospodarstva, generacijska obnova, otvaranje radnih mjesta, povećanje razine obrazovanja mladih poljoprivrednika i inovacija koje su uveli i sl.)
• stvarni podatci o strukturnim i financijskim značajkama gospodarstava kojima je dodijeljena potpora (npr. prihodi, dohodak, broj zaposlenika) obično se ne prikupljaju. Isto tako, procjene dohotka iz sustava poljoprivrednih knjigovodstvenih podataka nisu reprezentativne za mlade poljoprivrednike kojima je dodijeljena potpora, kao ni za populaciju mladih poljoprivrednika⁴⁴. Stoga ni za jednu državu članicu obuhvaćenu revizijom osim Italije (Emilija i Romanja, vidi odlomak 75.) nije poznato je li na gospodarstvima kojima je dodijeljena potpora stvarno zaposleno više osoba, povećavaju li se ona, postaju li produktivnija i održivija te ostvaruju li veći dohodak od gospodarstava kojima se potpora nije dodijelila. Također nije poznato jesu li gospodarstva kojima je potpora dodijeljena i u obliku plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa i u okviru mjere pokretanja poslovanja iz drugog stupa uistinu uspješnija u navedenim aspektima od gospodarstava koja primaju potporu u okviru samo jedne mjere.

…međutim, neke su države članice osmislile korisne pokazatelje

72

Osim obveznih pokazatelja iz ZOPE-a, države članice mogu postaviti dodatne posebne pokazatelje. U tablici 6. pruža se pregled dodatnih pokazatelja koje su dobrovoljno odredile neke od država članica obuhvaćenih revizijom i koji su se odnosili na mjeru pokretanja poslovanja iz drugog stupa.

Tablica 6.

Pregled dodatnih pokazatelja koje su dobrovoljno odredile neke od država članica obuhvaćenih revizijom i koji su se odnosili na mjeru pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa

Vrsta pokazatelja	Mjera pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika, drugi stup
Italija (Emilija i Romanja)
Rezultat	Povećanje ili održavanje broja radnih mjesta u gospodarstvu kojem je dodijeljena potpora Broj mladih poljoprivrednika koji primaju potporu i koji su uveli dobrovoljne sustave certifikacije Broj mladih poljoprivrednika koji primaju potporu i koji su u ulaganja uključili aspekte očuvanja okoliša i dobrobiti životinja
Učinak	Broj otvorenih radnih mjesta
Poljska
Rezultat	Prosječno povećanje ekonomske veličine (standardni rezultat) gospodarstava kojima je dodijeljena potpora Prosječno povećanje postotka ekonomske veličine (standardni rezultat) gospodarstava kojima je dodijeljena potpora Prosječna veličina poljoprivrednih gospodarstava kojima je dodijeljena potpora i koja su dovršila s provedbom poslovnog plana
Učinak	Broj otvorenih radnih mjesta
Španjolska (Andaluzija)
Ostvarenje	Broj mladih poljoprivrednika koji su pokrenuli poslovanje uslijed prijevremenog umirovljenja Postotak žena među mladim poljoprivrednicima koji pokreću poslovanje i kojima je dodijeljena potpora
Rezultat	Broj otvorenih radnih mjesta

Izvor: razrada na temelju PRR-ova obuhvaćenih revizijom, Sud.

73

Tim dodatnim pokazateljima koje su postavile države članice omogućuje se procjena djelotvornosti mjera u odnosu na posebne ciljeve, kao što je otvaranje radnih mjesta, ravnoteža spolova, pomlađivanje poljoprivrednog stanovništva i inovacije. Primjerice, u Italiji (Emilija i Romanja), zahvaljujući pokazatelju „Broj mladih poljoprivrednika koji primaju potporu i koji su uveli dobrovoljne sustave certifikacije” poznato je da je 214 (13 %) od 1640 korisnika mjere u razdoblju 2007. – 2013. uvelo takvu vrstu inovacije na svojim gospodarstvima. U Španjolskoj (Andaluzija) zahvaljujući dvama dodatnim pokazateljima ostvarenja poznato je da je mjera bila manje djelotvorna u poticanju pomlađivanja poljoprivrednog stanovništva nego što je bilo očekivano (samo su 53 mlada poljoprivrednika pokrenula poslovanje uslijed ranog umirovljenja, u usporedbi s ciljnom vrijednošću od 92 mlada poljoprivrednika), a isto vrijedi i za pokretanje poslovanja žena (samo 23 % mladih poljoprivrednika koji su primali potporu bile su žene, u usporedbi s ciljnom vrijednošću od 45 % i s obzirom na to da postotak žena u dobi do 44 godine u poljoprivrednom stanovništvu u Andaluziji iznosi 33 %).

Evaluacijama se općenito ne pružaju korisne informacije o uspješnosti mjera, iako je utvrđen jedan dobar primjer iz prakse

74

U četirima državama članicama obuhvaćenima revizijom srednjoročnim i ex post evaluacijama za programsko razdoblje 2007. – 2013. pružalo se vrlo malo informacija o uspješnosti mjere 112 za pokretanje poslovanja mladih poljoprivrednika ili su te informacije bile nepouzdane, osim u Italiji (Emilija i Romanja). Primjerice:

• Francuska (na kraju veljače 2017.⁴⁵) još nije bila dostavila izvješće o ex post evaluaciji za razdoblje 2007. – 2013. koje je trebalo biti dostavljeno do 31. 12. 2016.
• u Italiji (Apulija) ex post evaluacijom PRR-a za razdoblje 2007. – 2013. utvrđeno je da se prosječan promet gospodarstava kojima je dodijeljena potpora od pokretanja poslovanja u prosjeku povećao za 15 500 eura te da je 73 % gospodarstava kojima je dodijeljena potpora zaposlilo novo osoblje. Međutim, takvi rezultati temelje se na internetskoj anketi u kojoj je sudjelovalo tek 16 korisnika nije obavljena provjera povezanih izjava o prometu
• u Poljskoj je srednjoročnom evaluacijom PRR-a za razdoblje 2007. – 2013. utvrđeno da je „bruto dodana vrijednost gospodarstava kojima je dodijeljena potpora u prosjeku porasla za 35 % do kraja 2009.”, no nije navedena referentna godina za usporedbu. Isto tako, u izvješću o evaluaciji upućuje se na to da je do takvog povećanja većim dijelom došlo zbog povećanja iznosa bespovratnih sredstava i subvencija, a ne zbog povećanja vrijednosti poljoprivredne proizvodnje
• U Španjolskoj je ex post evaluacijom PRR-a za razdoblje 2007. – 2013. utvrđeno da je „bruto dodana vrijednost gospodarstava kojima je dodijeljena potpora u prosjeku porasla za 23,5 %”, ali nije pojašnjena metodologija upotrijebljena za procjenu te nije naveden izvor podataka.

75

Samo su u Italiji (Emilija i Romanja) ex post evaluacijom PRR-a za razdoblje 2007. – 2013. pružene korisne informacije o uspješnosti mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika (vidi okvir 5.).

Ograničeni dokazi o tome da se mladim poljoprivrednicima olakšalo pokretanje poslovanja

76

Sud je utvrdio da u četirima državama članicama obuhvaćenima revizijom postoje ograničeni dokazi o tome da se mjerama EU-a mladim poljoprivrednicima olakšalo pokretanje poslovanja u smislu pružanja pomoći da nadiđu početne prepreke, kao što je pristup zemljištu, kapitalu, znanju i dostatnom dohotku.

77

Mjere EU-a tek su neznatno pomogle mladim poljoprivrednicima da dobiju pristup zemljištu. Naime, plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa pružala su se samo mladim poljoprivrednicima koji su već raspolagali zemljištem, dok se u okviru drugog stupa primjenom kriterija prihvatljivosti i odabira tek u neznatnoj mjeri poticalo mlade poljoprivrednike da povećaju veličinu svojih poljoprivrednih gospodarstava (vidi odlomke 60. i 61.), iako nije bilo dokaza o tome da se potaknulo povećanje održivosti poljoprivrednih gospodarstava. Samo su u Italiji (Emilija i Romanja) postojali određeni dokazi o tome da su mladi poljoprivrednici koji su primali potporu povećali poljoprivredno gospodarstvo u većoj mjeri od poljoprivrednika koji nisu primali potporu (vidi odlomak 75.).

78

Općenito govoreći, ukupan broj hektara kojima upravljaju mladi poljoprivrednici ostao je stabilan u razdoblju 2005. – 2013. (vidi sliku 7.). Smanjenje broja gospodarstava kojima upravljaju mladi poljoprivrednici nadoknađeno je povećanjem prosječne veličine poljoprivrednog gospodarstva.

	Ukupan broj hektara kojima upravljaju mladi poljoprivrednici (u milijunima)
U milijunima hektara	2005.	2007.	2010.	2013.
Ukupan broj hektara kojima upravljaju mladi poljoprivrednici	57,7	54,8	55,2	51,9
Ukupan broj hektara kojima upravljaju poljoprivrednici svih dobi	172,1	172,8	174,5	173,0

Izvor: Sud na temelju podataka Eurostata o strukturi poljoprivrednih gospodarstava u razdoblju 2005. – 2013.

79

Mjere EU-a izravno su pomogle mladim poljoprivrednicima da dobiju pristup kapitalu zahvaljujući pruženoj financijskoj pomoći. Međutim, u slučaju plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa ne postoje dokazi o tome da je potporom EU-a mladim poljoprivrednicima olakšan pristup kreditu komercijalnih banaka, dok u slučaju mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa postoji tek malo dokaza:

• u Francuskoj i Italiji (Apulija) potpora iz drugog stupa mogla se pružati i u obliku subvencije za kamate na zajam, međutim, takav oblik potpore nije polučio veliki uspjeh. U Francuskoj su mnogi korisnici izrazili nezadovoljstvo činjenicom da nisu imali mogućnost pregovaranja o uvjetima zajmova koje su dobili te da ih nije bilo moguće refinancirati, čime ih se obvezivalo na otplatu fiksne kamatne stope koja je bila mnogo veća od tržišne kamatne stope koja se primjenjivala u tom trenutku. u Italiji (Apulija) samo je 37 % korisnika od njih ukupno 2502 u razdoblju 2007. – 2013. zatražilo takvu pomoć, uglavnom jer je upravljačko tijelo zahtijevalo da sva ulaganja uključena u poslovni planu budu dovršena prije nego što korisnik može zatražiti subvenciju za kamate
• u Italiji (Emilija i Romanja) i Poljskoj potpora u okviru mjere pokretanja poslovanja iz drugog stupa nije se pružala u obliku subvencije za kamate na zajam, iako su u Italiji (Emilija i Romanja) korisnici mogli primati veći iznos potpore su dobili zajam u vrijednosti iznad 30 000 eura (vidi tablicu 4.)
• samo su u Španjolskoj (Andaluzija), u kojoj se potpora iz drugog stupa pružala i u obliku subvencija za kamate na zajam (567 korisnika od ukupno 738 korisnika u razdoblju 2007. – 2013.) i u kojoj je pristup kreditu posebno problematičan za mlade poljoprivrednike⁴⁶, banke postale sklonije pružati zajmove, kako se pokazalo u slučaju sedam od osam korisnika obuhvaćenih revizijom.

80

Mjere EU-a, a posebice mjera pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa, općenito su imale pozitivan učinak na razinu znanja mladih poljoprivrednika, i to zahvaljujući kriterijima prihvatljivosti kojima se prednost davala kvalificiranijim poljoprivrednicima u poljoprivrednom sektoru. Međutim, u Italiji i Poljskoj plaćanjima mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa nije ostvaren takav pozitivan učinak na razinu znanja mladih poljoprivrednika jer te države članice nisu zahtijevale da podnositelji zahtjeva imaju ili steknu određene vještine ili obrazovanje.

Ne postoji jasna veza između potpore EU-a i generacijske obnove

81

Pitanje generacijske obnove uobičajen je problem s kojim se susreće čitavo stanovništvo i radna snaga u EU-u. Kako je prikazano na slici 8., udio mladih osoba u ukupnom stanovništvu i radnoj snazi smanjuje se brže nego u poljoprivrednom stanovništvu.

82

Općenito nije moguće uspostaviti jasnu vezu između dodijeljene potpore EU-a i kretanja broja mladih poljoprivrednika (vidi sliku 9.). Također je teško znati je li, i u kojoj mjeri, potpora EU-a doprinijela povećanju prosječne veličine poljoprivrednog gospodarstva (vidi odlomke 77. i 78.), kao i je li to povećanje dovelo do veće održivosti gospodarstava.

83

Postoji nekoliko razloga za to:

• potpora EU-a općenito se pruža malom postotku mladih poljoprivrednika: tek 7 % mladih poljoprivrednika u skupini zemlja EU-27⁴⁷ primilo je potporu EU-a za pokretanje poslovanja
• postoji nekoliko nacionalnih politika pružanja potpore mladim poljoprivrednicima, koje se rijetko usklađuju s mjerama EU-a (vidi odlomke 16., 31. i 32.).
• sustavom praćenja i evaluacije ne pružaju se prikladne informacije o postizanju ciljeva, uglavnom zbog loše kvalitete pokazatelja iz zajedničkog sustava praćenja (vidi odlomke 70. i 71.) i činjenice da se većinom evaluacija dobivaju ograničene ili nepouzdane informacije o uspješnosti (vidi odlomak 74.)
• osim mjera EU-a postoje i opći čimbenici koji utječu na tu vezu, kao što su gospodarsko i društveno stanje, spremnost banaka da odobravaju zajmove te mogućnosti zapošljavanja u nepoljoprivrednim sektorima (vidi odlomak 16.).

Zaključci i preporuke

84

Sve manji broj stanovnika EU-a bavi se poljoprivrednom djelatnošću. Ukupan broj poljoprivrednika u skupini zemalja EU-27 naglo je pao u posljednjem desetljeću, smanjivši se s 14,5 milijuna poljoprivrednika 2005. godine na 10,7 milijuna poljoprivrednika 2013. godine. Broj mladih poljoprivrednika (u dobi do 44 godine) smanjio se s 3,3 milijuna 2005. godine na 2,3 milijuna 2013. godine. Iako je takvo smanjenje zabilježeno u svim dobnim skupinama, postotak mladih poljoprivrednika u poljoprivrednom stanovništvu ostao je relativno stabilan s nešto iznad 20 %. Međutim, među državama članicama postoje osjetne razlike (vidi prilog II.).

85

U razdoblju 2007. – 2020. EU je dodijelio 9,6 milijardi eura posebne potpore mladim poljoprivrednicima kako bi se povećala konkurentnost poljoprivrednih gospodarstava i potaknula generacijska obnova u području poljoprivrede. Zajedno sa sredstvima kojima su države članice sufinancirale mjeru pokretanja poslovanja iz drugog stupa, ukupna javna potpora iznosila je 18,3 milijarde eura. Tijekom razdoblja 2007. – 2013. potporu EU-a za pokretanje poslovanja primilo je gotovo 200 000 mladih poljoprivrednika. Više od 70 % financijskih sredstava EU-a pruženo je u okviru mjere pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa (EPFRR), dok se preostalih 30 % u razdoblju 2014. – 2020. pruža iz prvog stupa (EFJP) u obliku dodatnih izravnih plaćanja mladim poljoprivrednicima.

86

Sud je u tom kontekstu ispitao ulogu EU-a u pružanju potpore mladim poljoprivrednicima i poticanju generacijske obnove. Revizijom se nastojalo odgovoriti na sljedeće pitanje:

„Je li potpora EU-a mladim poljoprivrednicima odgovarajuće osmišljena kako bi se njome djelotvorno doprinijelo poboljšanju generacijske obnove?”

87

Ukupan je zaključak da se potpora EU-a mladim poljoprivrednicima temelji na loše definiranoj logici intervencije, bez unaprijed definiranih očekivanih rezultata i učinka. Ona bi se trebala bolje usmjeriti kako bi se potaknula djelotvorna generacijska obnova.

88

Kad je riječ o logici intervencije:

Za plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa Sud je utvrdio sljedeće:

• ne temelje se na procjeni potreba, u njihovu se cilju ne odražava opći cilj poticanja generacijske obnove te države članice isu usklađivale taj oblik potpore s mjerom pokretanja poslovanja iz drugog stupa, kao ni s nacionalnim mjerama (vidi odlomke 19. – 33.)
• u slučaju da nije obavljena procjena potreba, potpora se pruža u standardiziranom obliku (godišnje plaćanje po hektaru), u iznosu i u trenutku na temelju kojih nije jasno koje se konkretne potrebe, osim dodatnog dohotka, pokušavaju riješiti (vidi odlomke 39. – 51.).

Za mjeru pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa Sud je utvrdio sljedeće:

• iako se ona općenito temeljila na nejasnoj procjeni potreba, njezini ciljevi djelomično ispunjavaju kriterije SMART te se u njima odražava opći cilj poticanja generacijske obnove. Mjera pokretanja poslovanja i mjera ulaganja iz drugog stupa međusobno su dobro usklađene. Međutim, postoji tek ograničena usklađenost s nacionalnim financijskim instrumentima, kao što su zajmovi po povoljnim uvjetima za kupnju zemljišta (vidi odlomke 19. – 37.)
• potpora se pruža u obliku kojim se izravno rješavaju potrebe mladih poljoprivrednika u vezi s pristupom zemljištu, kapitalu i znanju. Iznos potpore uglavnom je povezan s potrebama te se prilagođava kako bi se potaknulo određeno djelovanje, kao što je uvođenje ekološkog uzgoja, uvođenje inicijativa za uštedu vode i pokretanje poslovanja u područjima s težim uvjetima gospodarenja (vidi odlomke 25. i 52. – 53.).

1. preporuka – Poboljšanje logike intervencije jačanjem procjene potreba i postavljanjem ciljeva koji ispunjavaju kriterije SMART

Za ZPP nakon 2020. Komisija bi trebala uspostaviti (ili zahtijevati da države članice uspostave, u skladu s odredbama o podijeljenom upravljanju) jasnu logiku intervencije za instrumente politike kojima se nastoji riješiti pitanje generacijske obnove u poljoprivredi. Takva bi logika intervencije trebala uključivati:

• pouzdanu procjenu potreba mladih poljoprivrednika kojom bi se istraživali razlozi zbog kojih se mlade osobe koje se žele baviti poljoprivredom suočavaju s preprekama u procesu pokretanja poslovanja, kao i stupanj raširenosti takvih prepreka u različitim zemljopisnim područjima, poljoprivrednim sektorima ili među gospodarstvima s drugim posebnim značajkama
• procjenu potreba koje bi se mogle riješiti instrumentima politika EU-a te potreba koje bi se mogle bolje riješiti ili se već bolje rješavaju politikama država članica, kao i analizu kojom bi se utvrdili oblici potpore (npr. izravna plaćanja, jednokratni iznos, financijski instrumenti) koji su najprikladniji s obzirom na utvrđene potrebe
• definiciju ciljeva koji ispunjavaju kriterije SMART, pri čemu bi očekivani rezultati instrumenata politika trebali biti eksplicitni i mjerljivi u pogledu očekivane stope generacijske obnove i doprinosa održivosti gospodarstava kojima je dodijeljena potpora; posebice bi trebalo biti jasno je li svrha instrumenata politika poduprijeti što je više moguće mladih poljoprivrednika ili bi se potpora trebala usmjeriti na određene skupine mladih poljoprivrednika (npr. najobrazovaniji, oni koji pokreću poslovanje u područjima s težim uvjetima gospodarenja, oni koji na gospodarstva uvode tehnologije uštede energije ili vode, oni koji povećavaju profitabilnost ili produktivnost gospodarstva, oni koji zapošljavaju više osoblja).

89

Kad je riječ o usmjeravanju mjera:

Za plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa Sud je utvrdio sljedeće:

• potpora se pruža u standardiziranom obliku neovisno o održivosti gospodarstava, njihovu položaju i, u većini država članica, vještinama i/ili razini obrazovanja korisnika. U slučajevima u kojima je pravna osoba pod zajedničkom kontrolom mladih poljoprivrednika i poljoprivrednika koji ne pripadaju toj kategoriji, potpora se katkad pruža gospodarstvima u kojima mladi poljoprivrednik ima tek sporednu ulogu u smislu ovlasti za donošenje odluka (vidi odlomke 39. – 46.).

Za mjeru pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa Sud je utvrdio sljedeće:

• potpora je usmjerena na poljoprivrednike s višim stupnjem kvalifikacija, koji su se obvezali da će provoditi poslovni plan kojim će se voditi pri razvoju održivih gospodarstava i koje se procesom odabira projekata često potiče na pokretanje poslovanja u područjima s težim uvjetima gospodarenja. Međutim, poslovni planovi bili su različite kvalitete te upravljačka tijela često nisu primjenjivala postupke odabira kojima bi se prednost dala najboljim projektima. Kriteriji odabira u razdoblju 2007. – 2013. uvedeni su kasno, donji pragovi bili su ili preniski ili nisu ni postavljeni, dok se sedmogodišnji proračun za predmetnu mjeru u nekim državama članicama iskoristio za financiranje gotovo svih zahtjeva koji su podneseni na početku programskog razdoblja, što upućuje na to da nije bilo moguće financirati poljoprivrednike koji su poslovanje pokrenuli kasnije (vidi odlomke 52. – 61.).

2. preporuka – Bolje usmjeravanje mjera

Pri provedbi mjera ZPP-a za razdoblje nakon 2020., države članice trebale bi bolje usmjeriti mjere:

• primjenom kriterija kojima bi se zajamčio odabir najisplativijih projekata, kao što su projekti kojima se postiže najveće povećanje produktivnosti ili održivosti gospodarstva kojem je dodijeljena potpora, ili najveće povećanje broja radnih mjesta u područjima s najvećim stopama nezaposlenosti ili u područjima s težim uvjetima gospodarenja s najmanjim stopama generacijske obnove
• primjenom jasnih kriterija za procjenu uloge mladih poljoprivrednika kojima će se pružiti potpora u slučaju da imaju zajedničku kontrolu nad pravnom osobom (npr. definiranjem postotka prava glasa ili dionica kojima korisnik mora raspolagati, minimalnog postotka prihoda koje mora ostvarivati od obavljanja dužnosti u gospodarstvu kojem je dodijeljena potpora) kako bi se potpora usmjerila na mlade poljoprivrednike kojima je bavljenje poljoprivredom u okviru gospodarstva kojem je dodijeljena potpora glavna djelatnost
• primjenom dovoljno visokog donjeg bodovnog praga koji projekti trebaju dosegnuti te prikladnom raspodjelom proračuna za mjere kako bi se zajamčila podjednaka dostupnost sredstava mladim poljoprivrednicima koji pokreću poslovanje tijekom čitavog trajanja programskog razdoblja
• poboljšanjem uporabe poslovnih planova kao alata za procjenu potrebe za javnim sredstvima na način da se (u fazi podnošenja zahtjeva) procijeni vjerojatna održivost gospodarstava bez potpore i (u fazi završetka projekta) procijeni učinak potpore na održivost gospodarstava ili na druge jasno utvrđene ciljeve (npr. otvaranje radnih mjesta, uvođenje tehnologija uštede energije ili vode).

90

Kad je riječ o rezultatima mjera:

Za plaćanja mladim poljoprivrednicima iz prvog stupa Sud je utvrdio sljedeće:

• zajedničkim okvirom za praćenje i evaluaciju nisu pruženi korisni pokazatelji za procjenu djelotvornosti tih plaćanja jer za ta plaćanja ne postoji pokazatelj rezultata, a istodobno se ne prikupljaju podatci o dohotku i održivosti gospodarstava kojima je dodijeljena potpora (vidi odlomke 70. i 71.).

Za mjeru pokretanja poslovanja mladih poljoprivrednika iz drugog stupa Sud je utvrdio sljedeće:

• Sud je pronašao malo dokaza o tome da je zahvaljujući predmetnoj mjeri mladim poljoprivrednicima olakšano pokretanje poslovanja te da su se pospješile generacijska obnova i održivost gospodarstava kojima je dodijeljena potpora, uglavnom zbog loše kvalitete pokazatelja iz zajedničkog sustava za praćenje i evaluaciju. Dokaze o tome da su korisnici mjere pokretanja poslovanja uspostavili veća, produktivnija i profitabilnija gospodarstva koja zapošljavaju više osoblja nego gospodarstva kojima nije dodijeljena potpora Sud je pronašao samo u Italiji (Emilija i Romanja) (vidi odlomke 70. – 83.).

3. preporuka – Poboljšanje sustava za praćenje i evaluaciju

Pri provedbi mjera ZPP-a nakon 2020. Komisija i države članice trebale bi (u skladu s odredbama o podijeljenom upravljanju) poboljšati sustav za praćenje i evaluaciju. Posebno:

• Komisija bi trebala definirati pokazatelje ostvarenja, rezultata i učinka koji bi omogućili procjenu napretka, djelotvornosti i učinkovitosti alata politika u odnosu na njihove ciljeve, oslanjajući se na najbolju praksu, kao što je uporaba korisnih pokazatelja koje su države članice osmislile u okviru svojih sustava praćenja (vidi odlomke 72. i 73.)
• države članice trebale bi redovito prikupljati stvarne podatke o strukturnim i financijskim značajkama gospodarstava (npr. o prihodima, dohotku, broju zaposlenika, uvedenim inovacijama, stupnju obrazovanja poljoprivrednika) kojima bi se omogućila procjena učinkovitosti i djelotvornosti mjera u postizanju željenih ciljeva politika
• Komisija i države članice trebale bi zahtijevati da se evaluacijama pružaju korisni podatci o postignućima projekata i mjera koji se temelje na stvarnim podatcima o razvoju strukturnih i financijskih značajki gospodarstava kojima je dodijeljena potpora, oslanjajući se na najbolju praksu (npr. utvrđivanje referentnih vrijednosti, protučinjenične analize, istraživanja), kao što je ona prepoznata u okviru ove revizije (vidi odlomak 75.).

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Phil Wynn Owen, na sastanku održanom u Luxembourgu 31. svibnja 2017.

Pojmovnik

Agencija za plaćanja: nacionalno ili regionalno tijelo odgovorno za procjenu, izračun i isplaćivanje subvencija za poljoprivredne djelatnosti.

Aktivni poljoprivrednik: svrha je odredbe o aktivnom poljoprivredniku iz članka 9. Uredbe (EU) br. 1307/2013¹ spriječiti pojedince i poduzeća koji se ne bave poljoprivrednom djelatnošću ili se njome bave tek marginalno da primaju potporu u okviru ZPP-a. Ključan je sastavni dio odredbe o aktivnom poljoprivredniku popis neprihvatljivih poduzeća/djelatnosti, koji uključuje zračne luke, vodoopskrbna poduzeća, agencije za nekretnine, željeznička poduzeća te trajne sportske i rekreativne terene. Država članica može primjenjivati strožu definiciju aktivnog poljoprivrednika.

Ciljevi koji ispunjavaju kriterije SMART: određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni ciljevi (engl. SMART)².

EFJP: Europski fond za jamstva u poljoprivredi. Njime se u prvom redu financiraju plaćanja poljoprivrednicima i mjere kojima se uređuju ili podupiru poljoprivredna tržišta te se često naziva „prvim stupom” ZPP-a.

EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj. Njime se financiraju doprinosi EU-a programima ruralnog razvoja te se često naziva „drugim stupom” ZPP-a.

Istraživanje o strukturi poljoprivrednih gospodarstva: istraživanje koje provode sve države članice EU-a. Istraživanje se dosljedno provodi na području čitavog EU-a primjenom zajedničke metodologije te se njime pružaju usporedivi i reprezentativni statistički podatci na razini svih zemalja te, katkad, i na regionalnoj razini. Istraživanje se provodi svake tri ili četiri godine u obliku istraživanja na temelju uzorka, odnosno svakih deset godina u obliku popisa stanovništva.

Izravna plaćanja: dodjeljuju se izravno poljoprivrednicima kao sigurnosni mehanizam. Obično se dodjeljuju u obliku osnovne potpore dohotku, nisu vezana uz proizvodnju i služe za stabilizaciju dohotka koji poljoprivrednici ostvaruju od prodaje na tržištu, koja može varirati. Isplaćuju se iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi, koji se često naziva „prvim stupom” ZPP-a.

Logika intervencije: njome se uspostavlja odnos između društveno-gospodarskih potreba koje je potrebno riješiti intervencijom i njezinih ciljeva, uloženih sredstava, procesa, ostvarenja, rezultata i učinaka.

Mladi poljoprivrednik: u okviru prvog stupa riječ je o osobama koje prvi put osnivaju poljoprivredno gospodarstvo kao upravitelji poljoprivrednog gospodarstva ili koje su već bile osnovale takvo poljoprivredno gospodarstvo u razdoblju od pet godina prije podnošenja prvog zahtjeva, kako je definirano člankom 50. stavkom 2. Uredbe (EU) br. 1307/2013. U okviru drugog stupa, riječ je osobi koja je u trenutku podnošenja zahtjeva mlađa od 40 godina i po prvi put na jednom poljoprivrednom gospodarstvu preuzima dužnost upravitelja tog poljoprivrednog gospodarstva i koja posjeduje odgovarajuća stručna znanja i vještine, kako je definirano člankom 2. točkom (n) Uredbe (EU) br. 1305/2013³. Nije moguće znati broj poljoprivrednika u dobi do 40 godina jer Eurostat u svojim podatcima ne dijeli dobnu skupinu od 35 – 44 godina na podskupine.

Ostvarenje: ono što je ostvareno u okviru projekta.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg se zadaće izvršenja delegiraju državama članicama⁴, pri čemu Komisija zadržava krajnju odgovornost (nadzorne dužnosti).

Poljoprivredno gospodarstvo: jedinstvena jedinica, kako u tehničkom, tako i u gospodarskom pogledu, kojom upravlja jedinstvena uprava i koja se bavi poljoprivredom na gospodarskom teritoriju Europske unije kao osnovnom ili dodatnom djelatnošću. Gospodarstvo se također može baviti pružanjem dodatnih (nepoljoprivrednih) proizvoda ili usluga.

Prava na plaćanje: uvedena su reformom ZPP-a iz 2003. godine u svrhu provedbe programa jedinstvenih plaćanja. Prava na plaćanje poljoprivrednicima dodjeljivala su se na temelju povijesnih podataka (na regionalnoj razini ili razini pojedinačnog poljoprivrednika). Nakon reforme iz 2003. godine, poljoprivrednik je, kako bi ispunjavao uvjete za jedinstveno plaćanje, trebao aktivirati prava na plaćanje koja su mu dodijeljena, zajedno s istim brojem prihvatljivih hektara poljoprivrednog zemljišta. Reformom iz 2003. godine ta su se prava na plaćanje zamijenila novim pravima na plaćanje uspostavljenima u okviru programa osnovnih plaćanja. Neke države članice koje ispunjavaju određene uvjete mogu iznimno zadržati postojeća prava na plaćanje.

Program ruralnog razvoja (PRR): programski dokument koji je pripremila država članica i odobrila Komisija za planiranje i praćenje provedbe politike ruralnog razvoja EU-a na regionalnoj ili nacionalnoj razini.

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir za planiranje i provedbu politika EU-a, kao što je politika ruralnog razvoja. Ova se revizija odnosi na razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020.

Rezultat: neposredni učinci programa na izravne korisnike ili primatelje.

Stup: zajednička poljoprivredna politika sastoji se od dva fonda, koji se nazivaju i „stupovima”. „Prvim stupom” naziva se EFJP iz kojeg se financiraju izravna plaćanja poljoprivrednicima, dok se „drugim stupom” naziva EPFRR iz kojeg se financiraju programi ruralnog razvoja.

Sustav poljoprivrednih knjigovodstvenih podataka: instrument za evaluaciju dohotka komercijalnih poljoprivrednih gospodarstava i učinka ZPP-a. Temelji se na računovodstvenim podatcima uzorka od više od 80 000 poljoprivrednih gospodarstava u svim državama članicama EU-a.

Učinak: dugoročne promjene u društvu koje se, barem djelomično, mogu pripisati djelovanju EU-a.

Upravljačko tijelo: lokalno, regionalno ili državno tijelo koje je država članica zadužila da Komisiji dostavi program ruralnog razvoja te da zatim njime i upravlja te ga provodi.

ZOPE (zajednički okvir za praćenje i evaluaciju): okvir za praćenje i evaluaciju u području ruralnog razvoja na razini cijelog EU-a u programskom razdoblju 2007. – 2013. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. tim su okvirom obuhvaćena oba stupa ZPP-a (EPFRR i EFJP).

ZPP (zajednička poljoprivredna politika): niz zakonskih akata i praksi koje je Europska unija usvojila s ciljem utvrđivanja zajedničke, jedinstvene politike u području poljoprivrede. Prve su mjere uvedene 1962. godine. Politika se otada prilagođavala i razvijala te mijenjala u okviru niza reformi.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen i koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Janusz Wojciechowski, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Kinga Wiśniewska-Danek, ataše u njegovu uredu Katarzyna Radecka-Moroz, glavni rukovoditelj Helder Faria Viegas, voditelj radnog zadatka Lorenzo Pirelli te zamjenica voditelja radnog zadatka Malgorzata Frydel. Revizorski tim činili su Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia i Diana Voinea. Administrativnu podršku pružali su Frederique Hussenet, Monika Schmidt i Terje Teppan-Niesen.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Potporu EU-a mladim poljoprivrednicima potrebno je bolje usmjeriti kako bi se potaknula djelotvorna generacijska obnova
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	978-92-872-7769-5	2315-2230	10.2865/86800	QJ-AB-17-010-HR-N
HTML	978-92-872-7765-7	2315-2230	10.2865/780992	QJ-AB-17-010-HR-Q

© Europska unija, 2017.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak:
  • u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
• više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
  • u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
  • pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
  • kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
  • ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).