El apoyo de la UE a los jóvenes agricultores debería estar mejor orientado a favorecer un relevo generacional eficaz

Resumen

I

El número total de agricultores de la Europa de los Veintisiete ha disminuido rápidamente en los últimos diez años, pasando de 14,5 millones en 2005 a 10,7 millones en 2013. El número total de jóvenes agricultores (menores de 44 años) se redujo, pasando de 3,3 millones en 2005 a 2,3 millones en 2013. Mientras el número de agricultores disminuía en todos los grupos de edad, el porcentaje de jóvenes agricultores en la población agrícola se mantuvo relativamente estable, ligeramente por encima del 20 %. Sin embargo, existen diferencias sustanciales entre los Estados miembros

II

En el período 2007-2020, la UE asignó 9 600 millones de euros a ayudas específicas a jóvenes agricultores para mejorar la competitividad de las explotaciones agrícolas y el relevo generacional en la agricultura. La ayuda pública total, incluida la cofinanciación nacional de los Estados miembros de la medida de instalación del segundo pilar, asciende a 18 300 millones de euros. Casi 200 000 jóvenes agricultores recibieron ayuda de la UE a la instalación en el período 2007-2013. Más del 70 % de la financiación de la UE se prestó con arreglo a la medida del segundo pilar (Feader) para la instalación de jóvenes agricultores, mientras que el 30 % restante se facilita, en el período 2014-2020, en virtud del pago directo a jóvenes agricultores del primer pilar.

III

En este contexto, el Tribunal examinó el papel desempeñado por la UE en el apoyo a los jóvenes agricultores y en el fomento del relevo generacional. La fiscalización se llevó a cabo en la Comisión y en los cuatro Estados miembros con mayor gasto en jóvenes agricultores: Francia, España, Polonia e Italia. El propósito de la fiscalización era contestar a la pregunta siguiente: ¿Está concebido el apoyo de la UE a los jóvenes agricultores de manera que contribuya eficazmente a mejorar el relevo generacional?

IV

La conclusión general es que el apoyo de la UE a los jóvenes agricultores se basa en una lógica de intervención mal definida que no especifica los resultados e impacto previstos, que tendría que orientarse más a favorecer un relevo generacional eficaz No obstante, el Tribunal constató diferencias significativas entre el pago del primer pilar a jóvenes agricultores y la medida del segundo pilar (Feader) para la instalación de jóvenes agricultores.

V

Respecto del pago del primer pilar a jóvenes agricultores, el Tribunal observó que:

• la ayuda no se basa en una evaluación de necesidades rigurosa, y su finalidad no refleja el objetivo global de fomentar el relevo generacional. Los Estados miembros no coordinaron el pago del primer pilar con las medidas del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores;
• en ausencia de una evaluación de necesidades, la prestación de la ayuda sigue un sistema normalizado (pago anual por hectárea) por un importe y en unos plazos que no reflejan claramente a qué necesidades específicas se dirige aparte de la relativa a la renta adicional;
• el marco común de seguimiento y evaluación no proporcionaba indicadores útiles para evaluar la eficacia de este pago al no existir indicadores de resultados para el mismo ni recabarse datos sobre la renta y la viabilidad de las explotaciones subvencionadas.

VI

Respecto de la medida del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores, el Tribunal observó que:

• pese a basarse por lo general en evaluaciones de necesidades vagas, sus objetivos son específicos, cuantificables, realizables, pertinentes y con fecha determinada, y reflejan el objetivo global de fomentar el relevo generacional. Existe cierta coordinación eficaz con la medida de inversión del segundo pilar;
• la ayuda se concede de tal modo (como cantidad fija a tanto alzado condicionada al cumplimiento del plan de negocio y, en algunos casos, como bonificación de intereses en los préstamos) que responda de manera más directa a las necesidades de los jóvenes agricultores con respecto al acceso a la tierra, al capital y al conocimiento. En general, el importe de la ayuda está vinculado a las necesidades y modulado para impulsar medidas específicas (como la introducción de la agricultura ecológica o iniciativas de ahorro de agua y energía);
• la ayuda se dirige a los agricultores más cualificados, que se comprometen a aplicar un plan de negocio que les sirva de guía en la creación de explotaciones viables, y a quienes se alienta a través del proceso de selección a instalarse en las zonas menos favorecidas. Pero los planes de negocio presentaban una calidad variable y, en algunos casos, las autoridades de gestión no aplicaron procedimientos de selección para dar prioridad a los mejores proyectos. Los criterios de selección se introdujeron tardíamente en el período 2007-2013, los umbrales mínimos fijados eran demasiado bajos o inexistentes, y en algunos Estados miembros la totalidad del presupuesto de siete años destinado a la medida se agotó en la financiación de casi todas las solicitudes presentadas al principio del período de programación, lo cual impidió el acceso de los agricultores que se instalaron posteriormente a la financiación;
• el Tribunal halló escasa evidencia de que las medidas de la UE facilitaran la instalación de jóvenes agricultores y mejoraran el relevo generacional y la viabilidad de las explotaciones subvencionadas debido principalmente a la escasa calidad de los indicadores establecidos por el sistema común de seguimiento.

VII

El Tribunal recomienda a la Comisión y los Estados miembros:

1. mejorar la lógica de intervención mediante el refuerzo de la evaluación de necesidades y la definición de objetivos SMART, que reflejarán el objetivo global de fomentar el relevo generacional;
2. precisar la orientación de las medidas sirviéndose de mejores sistemas de selección y planes de negocio;
3. mejorar el marco de seguimiento y evaluación basándose en las buenas prácticas desarrolladas por los Estados miembros en sus sistemas de seguimiento y sus informes de evaluación.

Introducción

Disminución de la población agrícola

01

La agricultura de la UE se enfrenta a una reducción de la población agrícola. El número total de agricultores de la Europa de los Veintisiete⁵ ha disminuido rápidamente en los últimos diez años, pasando de 14,5 millones en 2005 a 10,7 millones en 2013, lo que supone una reducción de una cuarta parte en menos de diez años. Esto afectó a todos los grupos de edad de los agricultores (véase la ilustración 1). No es posible conocer el número de agricultores menores de 40 años, ya que los datos de Eurostat no dividen el grupo de edades de entre 35 y 44 años en otros subgrupos⁶.

02

El número total de agricultores (menores de 44 años) pasó de 3,3 millones en 2005 a 2,3 millones en 2013, lo que supone una reducción de una tercera parte en menos de diez años. En cambio, el porcentaje de jóvenes agricultores en la población agrícola se mantuvo relativamente estable, ligeramente por encima del 20 % (véase la ilustración 2).

03

Existen diferencias significativas entre los Estados miembros: por ejemplo, en la población agrícola de Polonia, aumentó el porcentaje de agricultores jóvenes, pasando del 34 % en 2007 al 36 % en 2013, mientras que en España disminuyó del 21 % en 2007 al 16 % en 2013. En el anexo I se presenta una relación completa del número de agricultores de cada Estado miembro y de la variación entre 2007 y 2013, mientras que en el anexo II se indica la evolución de la distribución de los agricultores por edades.

El relevo generacional, prioridad política

04

En 2008, el Parlamento Europeo consideraba que «la renovación generacional es necesaria para preservar en el futuro un alto nivel de calidad de los alimentos europeos, la seguridad alimentaria y la autosuficiencia de la Unión Europea» y que «el objetivo de la PAC deberá consistir en suprimir los obstáculos a los que se enfrentan ahora mismo los jóvenes para acceder a la actividad agrícola, incluyendo entre sus prioridades el relevo generacional»⁸. En 2011 señaló que «las medidas para ayudar a los jóvenes agricultores establecidas en el marco del segundo pilar no han sido suficientes para detener el rápido envejecimiento de la población en el sector agrícola» y que «los regímenes de ayuda en el segundo pilar deben ampliarse»⁹. El Consejo también señaló en 2014¹⁰ que los jóvenes agricultores y el relevo generacional son fundamentales para la sostenibilidad y la competitividad a largo plazo de la agricultura europea.

05

En 2015, la Comisión declaró¹¹ que el apoyo a los jóvenes agricultores es una prioridad. En palabras del comisario Phil Hogan¹²: «... el relevo generacional es un tema que va mucho más allá de la reducción de la media de edad de los agricultores en la UE. También se trata de capacitar a una nueva generación de jóvenes agricultores altamente cualificados para brindar a Europa todas las ventajas de la tecnología en apoyo de unas prácticas agrícolas sostenibles». El comisario afirmó que los obstáculos más significativos que impiden a los jóvenes emprender una actividad agrícola son el acceso a la tierra, la financiación y el conocimiento.

Apoyo de la UE a los jóvenes agricultores

06

El presupuesto total de la UE asignado al apoyo a los jóvenes agricultores durante el período 2007-2020 asciende a 9 600 millones de euros. En el período 2007-2013 era de 3 200 millones de euros, y este importe, previsto en el segundo pilar, se duplicó, alcanzando los 6 400 millones de euros en 2014-2020, debido principalmente a la introducción de un pago adicional directo a jóvenes agricultores en virtud del primer pilar (véase la ilustración 3). El gasto público total, incluida la cofinanciación nacional de los Estados miembros de la medida de instalación del segundo pilar, asciende a 18 300 millones de euros.

07

El apoyo a los jóvenes agricultores data de la década de 1980¹³. Desde el año 2000, la mayor parte del apoyo se ha prestado con arreglo a la medida del segundo pilar para el establecimiento de los jóvenes agricultores¹⁴. Esta medida se continuó en el período 2014-2020, a través de la medida «Desarrollo de explotaciones agrícolas y empresas». La medida se aplica en 92 de los 118 programas de desarrollo rural (PDR) en veinticuatro de los veintiocho Estados miembros.

08

En el período 2014-2020 se introdujo apoyo adicional a los jóvenes agricultores en virtud del primer pilar¹⁵ que consistía en un pago adicional del 25 % a los jóvenes agricultores como complemento de los pagos directos.

09

En la ilustración 4 se presentan los instrumentos de la UE orientados directa o indirectamente a los jóvenes agricultores en el período 2007-2020. Como se indica en la ilustración 4, la fiscalización se centró en las medidas de apoyo directo a jóvenes agricultores: la medida de instalación del segundo pilar y el pago directo adicional para jóvenes agricultores del primer pilar.

10

A continuación, en el cuadro 1, se ofrece una comparación de las principales características del apoyo a los jóvenes agricultores del primer y el segundo pilar en el período 2014-2020.

Cuadro 1

Principales características del apoyo a los jóvenes agricultores del primer y el segundo pilar en el período 2014-2020

	Primer pilar - Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) Pago en favor de los jóvenes agricultores	Segundo pilar - Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) Medida 6.1 – Desarrollo de explotaciones agrícolas y empresas para jóvenes agricultores
Base jurídica	Artículo 50 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.	Artículo 19 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013.
Formas de ayuda	Pago adicional para los jóvenes agricultores con derecho a un pago en virtud del régimen de pago básico o del régimen de pago único por superficie.	Ayudas a la creación de empresas de un máximo de 70 000 euros concedida sobre la base de un plan empresarial (el pago final estará supeditado a la correcta aplicación del plan empresarial).
Duración de la ayuda	Pago anual durante un período máximo de 5 años (desde el año de instalación).	Pago una vez por explotación o agricultor al menos en dos plazos.
Aplicación	Obligatoria para todos los Estados miembros, que solo pueden definir algunos parámetros: presupuesto, método de cálculo, límite de hectáreas, competencias necesarias y control conjunto sobre una explotación de titularidad compartida (véase el apartado 40).	Voluntaria para los Estados miembros o regiones, que definen las prioridades y los objetivos en los PDR, fijan los criterios de admisibilidad y de selección, seleccionan proyectos e informan a la Comisión sobre la aplicación de las medidas.
Objetivo	«Para facilitar su instalación inicial y el ajuste estructural de sus explotaciones tras la instalación inicial»1, y contribuir al objetivo general de la PAC de producción alimentaria viable aumentando la viabilidad de las explotaciones agrícolas2 y favoreciendo el relevo generacional3.
Beneficiarios admisibles	Agricultores menores de 40 años. Agricultores que se instalan en calidad de jefes de explotación por primera vez o que se instalaron en los últimos 5 años previos a las solicitudes de pago directo de 2015. Personas físicas y jurídicas, incluidas aquellas en las que un joven agricultor ejerce control conjunto sobre la explotación.	Agricultores menores de 40 años. Agricultores que se instalan en calidad de jefes de explotación por primera vez. Personas jurídicas, incluidas aquellas en las que un joven agricultor ejerce control conjunto sobre la explotación.
Número de beneficiarios	279 071 (en 2015).	193 828 en el período 2007-2013. Ningún objetivo para toda la UE para el período 2014-2020.
Importe medio de la ayuda por beneficiario.	1 135 euros (en 2015).	20 000 euros (en 2007-2013).

1 Preámbulo 47 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 y preámbulo 17 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013.

2 Véase el artículo 5 del Reglamento (EU) n.º 1305/2013.

3 Respecto del pilar 1, véase el Documento de 26 de junio de 2013 «Reforma de la PAC: explicación de sus principales elementos»: «para fomentar el relevo generacional, el pago básico concedido a los jóvenes agricultores (menores de 40 años) que se instalen por primera vez se complementará con un 25 % adicional durante los cinco primeros años de instalación» y la ficha técnica del Parlamento Europeo «El primer pilar de la política agrícola común (PAC): los pagos directos a las explotaciones»: «Con el fin de fomentar el recambio generacional, el pago básico otorgado a los jóvenes agricultores menores de 40 años, nuevos agricultores o explotaciones fundadas en los últimos cinco años se completa con hasta un 25 % adicional del valor de los derechos durante los primeros cinco años de instalación».

En relación con el segundo pilar, véase el artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013, relativo a la prioridad específica de «facilitar la entrada en el sector agrario de agricultores adecuadamente formados, y en particular el relevo generacional».

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Alcance y enfoque de la fiscalización

11

El propósito de la fiscalización era contestar a la pregunta siguiente:

¿Está concebido el apoyo de la UE a jóvenes agricultores para contribuir eficazmente a mejorar el relevo generacional?

12

Para responder a esta pregunta la fiscalización se centró en las medidas de apoyo directo a los jóvenes agricultores en el período 2007-2020 (véase la ilustración 4), a saber, la medida 112 del segundo pilar para 2007-2013 de apoyo a la instalación inicial de jóvenes agricultores y su correspondiente medida 6.1 en 2014-2020, y el pago para los agricultores jóvenes, dentro del primer pilar de 2014-2020. El Tribunal evaluó la lógica de intervención (primera parte del informe), la especificidad en la aplicación de las medidas (segunda parte) y sus resultados (tercera parte).

13

La fiscalización se llevó a cabo entre abril y octubre de 2016 y abarcó los cuatro Estados miembros que más gastaban en jóvenes agricultores: Francia, España, Polonia e Italia (véase la ilustración 5). Estos cuatro Estados representan el 56 % del presupuesto total de la UE destinado a las medidas de apoyo directo a los jóvenes agricultores en el período 2007-2020 (véase la ilustración 4). En el anexo III figura el presupuesto de la UE asignado específicamente a jóvenes agricultores por Estado miembro.

14

En los cuatro Estados miembros se examinaron los marcos nacionales, los cuales establecen la lógica de intervención y las principales características de las medidas, y el grado de coordinación entre estas medidas y las políticas nacionales que favorecen el relevo generacional. Para evaluar la aplicación y los resultados de las medidas, el Tribunal se centró en siete regiones que se cuentan entre las que más gastaron en las medidas de apoyo directo a los jóvenes agricultores:

• Francia (Países del Loira y Mediodía-Pirineos);
• España (Andalucía);
• Polonia (Warmia-Mazuria y Baja Silesia);
• Italia (Emilia-Romaña y Apulia).

15

El enfoque de auditoría combinó una auditoría de los sistemas de control, principalmente en la Comisión y en los Estados miembros, y un examen, en el nivel de los beneficiarios finales, de una muestra de 57 proyectos para verificar la aplicación y el resultado de las medidas. También se analizaron las estadísticas y los estudios pertinentes suministrados por Eurostat (como las encuestas sobre la estructura de las explotaciones agrícolas), los Parlamentos e institutos de estadística nacionales, y las organizaciones de jóvenes agricultores de ámbito regional, nacional y europeo.

16

Estos estudios indicaban que existen factores generales ajenos a las medidas de la UE que influyen en el relevo generacional (por ejemplo, la situación económica y social, la propensión de los bancos a conceder préstamos y las posibilidades de empleo en sectores distintos de la agricultura, y la alta concentración de tierras agrícolas en un número relativamente reducido de explotaciones¹⁶). Las políticas nacionales que favorecen la salida de los agricultores mayores también pueden desempeñar un papel importante, como indicó Alemania, uno de los países miembros que, al igual que Dinamarca, Irlanda, los Países Bajos y el Reino Unido (Irlanda del Norte), decidió no aplicar la medida de instalación del segundo pilar 2014-2020. De hecho, la evaluación intermedia de 2007-2013 relativa a Alemania (Renania-Palatinado) puso de manifiesto que la medida 112 para la instalación de jóvenes agricultores no abordó adecuadamente el problema de la falta de sucesores adecuados ni la imposibilidad de determinar el impacto del apoyo en la estructura de edad en el sector agrícola. Por otra parte, Alemania consideraba que su régimen de seguridad social («Hofabgabeklausel»), que exige a los agricultores abandonar su explotación para poder recibir su pensión de jubilación, desempeña un papel importante en el relevo generacional del sector agrícola.

Observaciones

Parte I – Lógica de intervención

17

La Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior deberían diseñar adecuadamente las intervenciones políticas. En este sentido, en la fiscalización se examinó si el enfoque de la Comisión garantizaba:

• llevaban a cabo evaluaciones ex ante rigurosas de las necesidades en los ámbitos específicos de intervención;
• decidían qué fondos se adaptaban mejor a las necesidades de los jóvenes agricultores;
• definían objetivos específicos, cuantificables, realizables, pertinentes y con fecha determinada (SMART);
• definían los procedimientos para garantizar el uso eficaz, eficiente y coordinado de los distintos fondos.

Se determinaron las necesidades generales de los jóvenes agricultores...

18

Según los estudios de la Comisión y las entrevistas con las autoridades de gestión y las asociaciones de agricultores controladas, los obstáculos que impiden a los jóvenes dedicarse a la agricultura están motivados por:

1. el acceso a la tierra: alrededor del 60 % de los jóvenes agricultores de los 28 Estados miembros de la UE señalaron que tenían problemas para comprar o arrendar superficie agrícola¹⁷. Según algunos estudios¹⁸, el problema radica en el elevado precio de la tierra y la renuencia de los agricultores mayores a retirarse;
2. el acceso al capital: alrededor del 35 % de los jóvenes agricultores de los 28 Estados miembros de la UE señalaron que tenían problemas para acceder a las subvenciones y al crédito¹⁹. Según algunos estudios²⁰ y las asociaciones de jóvenes agricultores entrevistadas en Francia, Italia y España, el problema se debe a la complejidad y la duración de los procedimientos de tramitación de la ayuda pública más que a la insuficiencia de las subvenciones;
3. el acceso al conocimiento: alrededor del 20 % de los jóvenes agricultores de los 28 Estados miembros de la UE señalaron que tenían problemas para acceder al conocimiento²¹. En 2010, solo el 14 % de los agricultores menores de 35 años de los 27 Estados miembros de la UE habían recibido formación agrícola completa²², aunque la situación variaba de forma significativa dentro de la UE. Así, en Francia (Países del Loira), el 84 % de los agricultores menores de 35 años habían recibido una formación agrícola completa; en Italia (Emilia-Romaña), el 27 %; en Polonia, el 26 %, y, en España (Andalucía), solo el 3 %;
4. acceso a una renta suficiente y estable: algunos Estados miembros y asociaciones de jóvenes agricultores señalaron esta necesidad, si bien, en los cuatro Estados miembros fiscalizados no existen datos estadísticamente representativos de la renta de los agricultores jóvenes (menores de 40 años) ni datos que muestren que la renta en los primeros años de actividad agrícola fuera por lo general insuficiente o inestable ni que lo fuera más que en los últimos años;
5. acceso en las zonas rurales a infraestructura y servicios básicos equivalentes a los que disfrutan los jóvenes que no viven en zonas rurales, tales como banda ancha, guarderías, colegios, transporte y servicios postales, sanitarios y de sustitución.

... pero no se siguieron investigando las necesidades generales

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El examen puso de manifiesto que en la mayoría de los Estados miembros o regiones fiscalizados se desconoce si estos obstáculos afectan a todos los jóvenes agricultores que se instalan en una región determinada o solo a algunos de ellos, como, por ejemplo a los de determinadas regiones geográficas, sectores agrícolas o situaciones financieras (como los que no han heredado suficientes tierras o capital). También se desconoce en qué momento del proceso de instalación surgen los obstáculos ni cuáles son los más graves.

Primer pilar

20

El pago adicional del primer pilar se basa en el supuesto de que los jóvenes agricultores que inician una actividad agrícola afrontan dificultades financieras²³. Aunque este supuesto puede estar fundado, la evaluación de impacto de la Comisión²⁴ no aportó datos que lo justificaran, ni una estimación del impacto esperado de este pago adicional sobre la renta de los jóvenes agricultores, sobre la viabilidad de sus explotaciones o sobre los porcentajes de relevo generacional, sino que se centró únicamente en las repercusiones presupuestarias de los diferentes métodos de cálculo propuestos para este pago. No queda claro cuáles son las necesidades de los jóvenes agricultores a las que debería responder este pago aparte de facilitar una ayuda adicional a la renta, ni cuál debería ser su valor añadido.

21

Tampoco contaban los Estados miembros con documentos, estudios o datos que explicaran por qué era necesario este pago adicional o que justificaran el supuesto de que los jóvenes agricultores que inician una actividad agrícola afrontan dificultades financieras. En Italia, el Tribunal halló algunos datos nacionales no representativos que mostraban que, en 2010, el valor añadido neto de explotación²⁵ era ligeramente superior (80 000 euros de media) en las explotaciones de agricultores menores de 40 años que en las de los agricultores mayores (73 000 euros). Tampoco se cuenta con datos que muestren si la renta en los primeros años de actividad agrícola es generalmente insuficiente o inestable, o si lo es más que en los últimos años.

22

El Reglamento (UE) n.º 1307/2013 delega en los Estados miembros algunas opciones de aplicación, como fijar un presupuesto determinado para el pago o un determinado límite en el número de hectáreas sobre el que este se calculará (véanse también los apartados 39 a 41). Sin embargo, no existían documentos, estudios o datos que aportaran una justificación válida para dichas opciones.

Segundo pilar

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En la mayoría de los documentos de programación de los Estados miembros (evaluaciones ex ante y programas de desarrollo rural) relativos a la medida del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores se hacía referencia a las necesidades generales y a la disminución en el número de jóvenes agricultores. No obstante, los motivos subyacentes a que los jóvenes encuentren obstáculos para acceder a las tierras, el capital, los conocimientos, las rentas o los servicios no se investigaron suficientemente y en general no estaban justificados con pruebas cuantificables.

Discrepancia parcial entre las necesidades y el tipo de ayuda

Primer pilar

24

En ausencia de evaluación de las necesidades, no se sabe con claridad qué necesidades específicas (aparte de los ingresos adicionales) cubre el pago del primer pilar a los jóvenes agricultores, aunque, en este aspecto, el Tribunal tampoco pudo determinar si se abordaba la necesidad de una renta superior y estable, que normalmente debería sufragar este pago. Los Estados miembros fiscalizados no pudieron aportar datos estadísticamente representativos sobre la renta de los jóvenes agricultores ni datos que demostraran que la renta en los primeros años de actividad agrícola es por lo general insuficiente o inestable, o si lo es más que en los últimos años. En cuanto a las otras necesidades:

1. este pago, que solo se otorga a jóvenes agricultores que ya posean tierras, no responde directamente a la necesidad de mejorar el acceso a la tierra;
2. no existe una necesidad incontestable de mejorar el acceso al capital porque se desconoce si los beneficiarios de este pago carecen de capital suficiente para gestionar una explotación viable o de acceso suficiente al crédito para subvencionar inversiones que puedan incrementar su viabilidad;
3. este pago, que se concede sin exigir un nivel mínimo de educación agrícola en la mayoría de los Estados miembros, no responde expresamente a la necesidad de mejorar el acceso al conocimiento.

Segundo pilar

25

En virtud del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores, la ayuda se concede como una cantidad fija a tanto alzado (siempre que se cumpla el plan de negocio), una bonificación de intereses o una combinación de ambas, de modo que responde más directamente a las necesidades específicas de los jóvenes agricultores, que son las siguientes:

1. la necesidad de mejorar el acceso a la tierra solo se cubre parcialmente, ya que los agricultores pueden usar el pago a tanto alzado para adquirir tierra o para subvencionar el crédito a tal efecto;
2. la necesidad de mejorar el acceso al capital se aborda en general, pues los agricultores pueden utilizar dicho capital para inversiones con probabilidades de incrementar la viabilidad de sus explotaciones y, en algunos casos, para conseguir un préstamo subvencionado;
3. la necesidad de mejorar el acceso al conocimiento no era abordada expresamente por este pago, ya que los beneficiarios han de tener o adquirir un nivel mínimo de educación agrícola;
4. la necesidad de una renta suficiente y estable se cubre indirectamente mediante el apoyo de las acciones e inversiones que pueden contribuir al desarrollo de explotaciones viables.

Se fijaron objetivos de carácter general...

26

El objetivo general común del apoyo a jóvenes agricultores con arreglo a los pilares primero y segundo en la UE es facilitar la instalación inicial de jóvenes agricultores y el ajuste estructural de sus explotaciones tras la instalación inicial, con el objetivo último de mejorar la viabilidad y favorecer el relevo generacional (véase el cuadro 1).

... pero el objetivo global de fomentar el relevo generacional no estaba reflejado en el objetivo del pago del primer pilar a jóvenes agricultores

27

En el anexo IV se muestra la lógica de intervención del primer pilar: el pago para jóvenes agricultores debería contribuir a mejorar la competitividad de la agricultura y la renta agraria y, de manera más general, lograr el objetivo de la PAC de producción alimentaria viable. Sin embargo, el objetivo global de fomentar el relevo generacional no estaba reflejado en el objetivo de este pago.

28

En ausencia de una evaluación de necesidades, el objetivo del pago del primer pilar a los jóvenes agricultores sigue presentando las siguientes características:

1. no es suficientemente específico porque no se describen los efectos esperados (expresados, por ejemplo, como tasa, número, porcentaje o frecuencia) ni se indica la población destinataria de jóvenes agricultores a la que dirigir la ayuda (por ejemplo, zonas geográficas o situaciones financieras específicas);
2. solo es parcialmente cuantificable porque no se conoce qué porcentaje de la renta de los jóvenes agricultores debería representar el pago, ni tampoco existen objetivos cuantificables de los resultados que este debía generar;
3. se desconoce si el objetivo es realizable o en qué medida, por no ser suficientemente específico y medible;
4. no está claro hasta qué punto el objetivo es pertinente, pues no se sabe qué necesidades de los jóvenes agricultores debe satisfacer, aparte de facilitar una ayuda adicional a la renta, ni en qué grado están generalizadas dichas necesidades entre ellos (véanse los apartados 19 a 22);
5. no tiene fecha determinada porque no se ha definido cuando debe lograrse el objetivo.

El objetivo global de fomentar el relevo generacional estaba reflejado en el objetivo de la medida de instalación del segundo pilar

29

En el ámbito de la UE, el objetivo de la medida del segundo pilar (Feader) para la instalación de jóvenes agricultores es «facilitar la entrada en el sector agrario de agricultores adecuadamente formados, y en particular el relevo generacional» y contribuir al objetivo general de la PAC de producción alimentaria viable aumentando la viabilidad de las explotaciones agrícolas (véase el cuadro 1). Además de este objetivo para la UE, los Estados miembros definieron en sus PDR 2007-2013 otros objetivos más específicos para la medida, tales como promover el empleo, mantener la población en el medio rural, mejorar la competitividad de las explotaciones, incrementar su rentabilidad y utilizar nuevas tecnologías y mejorar el capital humano.

30

El Tribunal considera que los objetivos de la medida del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores en los cuatro Estados miembros controlados no eran plenamente específicos, cuantificables, realizables, pertinentes y con fecha determinada sino que resultaban:

1. moderadamente específicos, ya que tenían como finalidad apoyar a jóvenes agricultores con las capacidades adecuadas y en muchos casos iban acompañados de una descripción del resultado esperado (por ejemplo, «crear valor añadido mediante la diversificación y la creación de empleo» o «aumentar la rentabilidad de las explotaciones agrícolas»);
2. parcialmente cuantificables, ya que había un indicador de objetivos respecto de las realizaciones (número absoluto de jóvenes agricultores que debían recibir la ayuda y, en términos relativos, porcentaje del número total de explotaciones en una región), pero no de los resultados esperados, como la tasa de relevo generacional necesaria para lograr los objetivos (véase el apartado 71);
3. parcialmente realizables, pues lo eran en términos de realizaciones (número de jóvenes agricultores que debían recibir la ayuda), pero no se sabe si también en cuanto a los resultados y el impacto en el relevo generacional;
4. parcialmente pertinentes, ya que lo eran para la necesidad general de apoyar el relevo generacional. Sin embargo, con frecuencia se desconocía hasta qué punto eran pertinentes para las necesidades de acceso a la tierra, al capital, al conocimiento, a la renta o a los servicios (véanse los apartados 19 y 23);
5. con fecha parcialmente determinada, ya que no se ha fijado un plazo para alcanzar, por ejemplo, una determinada tasa de agricultores jóvenes o mayores.

Coordinación limitada entre las medidas de apoyo, aunque se identificaron algunas buenas prácticas

Escasa coordinación entre la UE y las medidas nacionales de apoyo a los jóvenes agricultores

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En los cuatro Estados miembros controlados se observó una coordinación limitada entre las medidas de apoyo nacionales y de la UE. Concretamente:

• En Francia hay una amplia gama de ayudas nacionales en favor de los jóvenes agricultores, como beneficios fiscales, exenciones de contribuciones sociales, acceso prioritario a la adquisición de tierras agrícolas y ayuda para cursos de formación. Existen centros de información sobre las distintas ayudas a disposición de los potenciales beneficiarios. Existen asimismo organismos de coordinación que velan por la complementariedad entre las distintas ayudas, pero no se cuenta con mecanismos de coordinación de las medidas de la UE con las nacionales;
• En Italia existe cierta coordinación del alcance de la intervención con la medida nacional que proporciona a los jóvenes agricultores bonificaciones de intereses para la compra de tierra (aspecto solo parcialmente abordado por las medidas de la UE) y se han establecido mecanismos para evitar la acumulación de esta ayuda con la medida de establecimiento del segundo pilar, pero se ofrecen beneficios fiscales para los que no existen mecanismos de coordinación con las medidas de la UE;
• En Polonia se conceden créditos en condiciones favorables pero sin mecanismos de coordinación con las medidas de la UE;
• En España se conceden créditos en condiciones favorables y beneficios fiscales que tienen una repercusión directa en la renta de los jóvenes agricultores, como el pago del primer pilar a jóvenes agricultores, pero no se ha establecido un mecanismo de coordinación entre las ayudas, que pueden acumularse.

32

Las autoridades no tienen una visión de conjunto de las diferentes ayudas nacionales y de la UE prestadas a los beneficiarios en ninguno de los cuatro Estados miembros fiscalizados. Existe el riesgo de que algunos jóvenes agricultores se beneficien de una ayuda excesiva para sus necesidades reales (por ejemplo, pago del primer pilar a jóvenes agricultores, medidas del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores, inversiones, diversificación, formación y las distintas ayudas nacionales) mientras que otros reciban ayuda insuficiente.

Falta de coordinación entre el pago del primer pilar a jóvenes agricultores y la medida del segundo pilar para la instalación

33

Aunque la Comisión señaló que la reforma de la PAC de 2013 tenía por objeto intensificar los vínculos entre los dos pilares proporcionando así un enfoque más global e integrado del apoyo a la política²⁶, en los cuatro Estados miembros fiscalizados no se observó coordinación alguna entre las autoridades nacionales que gestionan el pago del primer pilar a jóvenes agricultores y la medida del segundo pilar para la instalación. Las dos medidas se rigen por autoridades distintas (véase el cuadro 1). En particular, el hecho de haber percibido ayudas de la medida de instalación del segundo pilar no afecta a la posibilidad de recibir el pago del primer pilar a jóvenes agricultores.

Buena sinergia entre la medida de instalación y la de inversión en el segundo pilar

34

Se observó que en los cuatro Estados miembros fiscalizados había diferentes niveles de coordinación entre las medidas del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores y la medida de inversión, lo cual generó efectos sinérgicos.

35

En Italia, donde el apoyo a los jóvenes agricultores se prestaba mediante un paquete de ayuda, tal y como se recomendaba en el plan estratégico nacional (véase el recuadro 1), la combinación de las medidas de instalación y de inversión resultó satisfactoria.

36

En España (Andalucía) también se organizaron convocatorias conjuntas entre la medida de instalación y la de inversión y se permitió a los jóvenes agricultores recibir las ayudas de ambas medidas. Sin embargo, en 2014-2020, el sistema del paquete de ayuda se interrumpió y se organizaron convocatorias independientes para cada una de las medidas, que se evaluaron en fechas distintas y con diferentes criterios de selección.

37

En Francia y en Polonia, las medidas de instalación y de inversión funcionaban independientemente, pero los jóvenes agricultores que solicitaban acogerse a la medida de inversión percibieron un 10 % adicional para cofinanciar las inversiones; en Francia, recibieron además puntos adicionales en el sistema de selección de proyectos.

Parte II – Orientación de las medidas

38

Los Estados miembros han de aplicar métodos de selección que otorguen prioridad a las intervenciones más eficaces en relación con su coste, como por ejemplo:

• orientar la ayuda a los jóvenes agricultores más cualificados y a las zonas menos favorecidas (por ejemplo, las que presenten mayores insuficiencias en cuanto al relevo generacional);
• aplicar procedimientos de selección (por ejemplo, convocatorias de propuestas competitivas basadas en criterios de selección claros y pertinentes) e instrumentos (como planes de negocio) que permitan otorgar prioridad a los beneficiarios con probabilidades de aumentar la viabilidad de sus explotaciones gracias a la ayuda;
• proporcionar importes de ayuda vinculados a la mejora de la viabilidad;
• proporcionar la ayuda dentro de un plazo razonable cuando sea necesaria para facilitar la instalación inicial de los jóvenes agricultores y los ajustes estructurales de su explotación.

Pago del primer pilar a jóvenes agricultores: ayuda demasiado estandarizada

El marco jurídico del primer pilar limita el alcance de la orientación...

39

El pago del primer pilar a jóvenes agricultores se concede anualmente por un período máximo de cinco años a solicitantes que, en el momento de presentar la solicitud, no tengan más de cuarenta años, se establezcan en una explotación agraria por primera vez como titulares de esa explotación, o que ya se hayan instalado en dicha explotación en los cinco años anteriores a la primera presentación de una solicitud.

40

El primer pilar facilita una ayuda adicional a la renta de los jóvenes agricultores. Sin embargo, el marco jurídico de este pilar no permite a los Estados miembros orientar suficientemente la ayuda a los jóvenes agricultores que más pueden necesitar un pago adicional para lograr la viabilidad. De hecho, los Estados miembros solo pueden:

1. fijar el porcentaje fijo del límite máximo nacional que se utilizará para financiar los pagos a los jóvenes agricultores²⁹ (hasta el 2 % del presupuesto de pagos directos);
2. elegir entre tres métodos de cálculo³⁰ (la mayoría de los Estados miembros, incluidos Francia y Polonia, calcularon el 25 % del pago medio nacional por hectárea);
3. fijar un número límite de hectáreas (entre 25 y 90 hectáreas) que pueda servir de base para el cálculo de este pago (la mayoría de los Estados miembros lo fijaron en 90 hectáreas);
4. optar por exigir conocimientos adicionales y/o formación (requisitos incorporados por diez Estados miembros y una región³¹);
5. decidir si aceptar que agricultores jóvenes y mayores ejerzan un control conjunto sobre las personas jurídicas que soliciten el pago o si limitar el acceso a personas jurídicas controladas exclusivamente por jóvenes agricultores³².

41

Asimismo, la aplicación del pago para jóvenes agricultores es obligatoria para todos los Estados miembros, incluidos los que decidieron no aplicar la medida de instalación del segundo pilar (véase el apartado 16). El cuadro 2 ofrece un resumen de las opciones elegidas por los Estados miembros fiscalizados para aplicar el pago del primer pilar para jóvenes agricultores, mientras que el anexo V ofrece una visión general de los veintiocho Estados miembros de la UE.

Cuadro 2

Opciones elegidas por los Estados miembros fiscalizados para aplicar el pago del primer pilar para jóvenes agricultores

	Francia	Italia	Polonia	España
% del límite máximo nacional anual	1 %	1 %	1 %	2 %
Método de cálculo:	25 % del pago medio nacional por hectárea	Valor medio de los derechos que posea el agricultor	25 % del pago medio nacional por hectárea	Valor medio de los derechos que posea el agricultor
Límite máximo de hectáreas en virtud de las cuales se calcula el pago	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Conocimientos adicionales y/o requisitos formativos	Sí	No	Sí	No
Permitir que agricultores jóvenes y mayores ejerzan un control conjunto sobre las personas jurídicas	Sí	Sí	Sí	Sí

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

… dando lugar a una ayuda demasiado estandarizada

42

Por tanto, este pago se concede sin tener en cuenta:

1. los conocimientos y/o requisitos formativos de los solicitantes (en la mayoría de los Estados miembros³³): también se benefician de las ayudas jóvenes agricultores sin ninguna formación agrícola.
2. la ubicación de los beneficiarios: no se otorgan ventajas a los agricultores instalados en zonas menos favorecidas (que en general se enfrentan a problemas más graves de viabilidad) con respecto a los agricultores establecidos en otras zonas;
3. viabilidad de las explotaciones: también se otorga la ayuda a explotaciones que ya son rentables y no necesitan este pago adicional para ser viables (véanse algunos ejemplos en el recuadro 2).

También se concedió el pago a explotaciones en las que los jóvenes agricultores desempeñan un papel menor

43

En los casos en los que se ejerza un control conjunto con otros agricultores no jóvenes sobre una persona jurídica, este pago se concede en las mismas condiciones sin tener en cuenta el papel del joven agricultor en la adopción de decisiones. En tales circunstancias, basta con que un joven que no ejerza una actividad agrícola y que, a título individual, no reúna los requisitos para ser agricultor activo y solo posea una pequeña parte de una persona jurídica³⁵ para que toda la explotación pueda beneficiarse de este pago (véase el ejemplo del recuadro 3).

44

Existe el riesgo de que en toda la UE se esté realizando este pago a numerosas explotaciones en las que el joven beneficiario desempeñe un papel menor con una facultad decisoria limitada y que, como persona física, no tenga la condición de agricultor activo, como en el ejemplo. De los 279 071 solicitantes³⁷ de este pago en la UE en 2015, 61 742 (alrededor del 20 % del total) ejercen control conjunto sobre la explotación. Casi la mitad de ellos (26 925, aproximadamente el 10 % del total) ejercen un control conjunto de la explotación con otros agricultores no jóvenes.

45

Entre los cuatro Estados miembros fiscalizados, el riesgo es mayor en Francia e Italia (Emilia-Romaña), donde respectivamente el 64 % y el 42 % de los beneficiarios se instalan en explotaciones de titularidad compartida. El Tribunal no pudo obtener datos del porcentaje medio de personas jurídicas propiedad de beneficiarios jóvenes ni otros datos que permitieran evaluar el papel que realmente desempeñaban (es decir, si los jóvenes agricultores ejercen una influencia decisiva en las decisiones de gestión de las explotaciones, si individualmente reúnen los requisitos de agricultor activo, o si están dados de alta en la seguridad social como agricultores).

46

Desde un punto de vista más general, existe el riesgo de que este pago se conceda en toda la UE a explotaciones en cuya gestión diaria no participe el joven agricultor. Además, dado que la ayuda se presenta en las mismas condiciones que los pagos directos, no se controlan los derechos de uso de la tierra declarados por el joven agricultor para recibir este pago.

Se desconoce si el importe de la ayuda está vinculado a las necesidades

47

El cuadro 3 ofrece una visión general del importe de la ayuda en los cuatro Estados miembros fiscalizados.

Cuadro 3

Visión general del importe de la ayuda prestada anualmente mediante el pago del primer pilar para los jóvenes agricultores en los cuatro Estados miembros fiscalizados en 2015.

Importe de la ayuda (euros)	Francia1	Italia	España (Andalucía)	Polonia
Media	Desconocido	1 143	2 182	1 040
Mínimo	Desconocido	15	16	25
Máximo	Desconocido	25 887	15 342	3 000

1 En febrero de 2017, las autoridades francesas no podían proporcionar una base de datos con la relación de los beneficiarios de este pago en 2015 y el importe recibido de este pago y del otro. Pagos directos del primer pilar, fecha de instalación y de solicitud, número de hectáreas y porcentaje de la explotación perteneciente al joven agricultor (en caso de control conjunto de la explotación).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos de los Estados miembros.

48

En la UE, el importe medio de la ayuda facilitada para el pago a jóvenes agricultores era de 1 200 euros por explotación en 2015, lo cual representa aproximadamente el 4 % de la renta media por explotación (30 000 euros) en la UE³⁸ y, en algunos Estados miembros, incluso menos. Por ejemplo, en Italia, el importe medio de la ayuda ascendía a 1 143 euros, lo cual representa menos del 2 % de la renta media de las explotaciones gestionadas por jóvenes agricultores (64 328 euros)³⁹.

49

Este importe no está vinculado a la viabilidad ni a otras características de las explotaciones (véase el apartado 42), y se desconoce si es proporcional a las necesidades de los jóvenes agricultores al no haberse evaluado estas (véanse los apartados 19 a 22). Los beneficiarios controlados indicaron que este importe se empleaba principalmente para cubrir los gastos corrientes y para compensar las reducciones de sus ingresos provocadas por la fluctuación de los precios agrícolas, que es una situación a la que se enfrentan todos los agricultores y no solo los menores de 40 años. Es por tanto poco probable que el importe de la ayuda actualmente prestada por este pago tuviera un impacto sustancial en la viabilidad de las explotaciones y en las decisiones de instalación de los jóvenes agricultores.

50

Italia y España optaron por calcular el importe de la ayuda como el 25 % del valor medio de los derechos que posee cada joven agricultor. Este valor está vinculado al valor histórico de los derechos adquiridos o arrendados por cada joven agricultor a otros agricultores (como sus padres o agricultores mayores). Ya que el objetivo de este pago es facilitar la instalación inicial de jóvenes agricultores, no está claro por qué el importe de la ayuda se vincula a la historia de las explotaciones y por tanto penaliza a los jóvenes agricultores que no heredan ni obtienen derechos de valor elevado que antes pertenecían a otros agricultores.

El calendario de la ayuda no facilita la instalación inicial de los jóvenes agricultores

51

Con frecuencia la ayuda se pagaba a beneficiarios que llevaban varios años instalados y que, en algunos casos (véanse los ejemplos en el recuadro 2), ya habían alcanzado una renta suficiente y estable. Esto significa que, en general, el calendario de la ayuda no concordaba con los objetivos invocados, ya que con frecuencia se pagaba demasiado tarde como para facilitar la instalación inicial de jóvenes agricultores o contribuir al ajuste estructural de sus explotaciones. Tampoco servía de incentivo, pues la mayoría de los jóvenes agricultores fiscalizados se habían instalado antes de saber si recibirían la ayuda.

El sistema de selección de proyectos del segundo pilar permitía orientar adecuadamente la ayuda, aunque no siempre se otorgó prioridad a los mejores

Los criterios de admisibilidad y de selección permitieron orientar la ayuda a los agricultores más cualificados y a las zonas menos favorecidas...

52

Los cuatro Estados miembros fiscalizados dirigieron la ayuda a los agricultores más cualificados exigiendo un nivel suficiente de educación agrícola concediendo un plazo de 36 meses desde la fecha de presentación de la solicitud para alcanzarlo. En términos generales, la ayuda ha incrementado la competencia profesional de los jóvenes agricultores y su capacidad para innovar. Por ejemplo, en Italia (Emilia-Romaña), poseían una titulación en agricultura el 31 % de los jóvenes agricultores que se beneficiaban de la ayuda, y solo el 25 % del total de los jóvenes agricultores de la región. En España (Andalucía), poseían una titulación en agricultura el 84 % de los jóvenes agricultores que se beneficiaban de la ayuda, frente a solo el 26 % del total de los jóvenes agricultores de la región. Por otro lado, practican la agricultura ecológica el 12 % de los jóvenes agricultores que se beneficiaban de la ayuda, y solo el 4 % del total de los jóvenes agricultores de la región.

53

Los cuatro Estados miembros fiscalizados fomentaban la instalación de jóvenes agricultores en zonas menos favorecidas (zonas condicionadas por limitaciones naturales con mayor tasa de desempleo).

• en Francia e Italia (Emilia-Romaña) esto se llevaba a cabo otorgando ayuda de un importe considerablemente más elevado (aproximadamente 20 000 euros más) a los solicitantes que se instalaran en zonas menos favorecidas;
• Italia (Apulia) fomentó eficazmente la instalación de jóvenes agricultores en zonas menos favorecidas concediéndoles un número mayor de puntos en los criterios de selección, así como un importe adicional de 5 000 euros. En consecuencia, se otorgó ayuda a una mayor proporción de jóvenes agricultores instalados en zonas rurales con problemas de desarrollo global (12 %) y en zonas rurales intermedias (10,6 %) que de jóvenes agricultores de zonas rurales con unas explotaciones especializadas de actividad intensiva (9,9 %) y centros urbanos (8 %)⁴⁰;
• en España (Andalucía) se concedió a los jóvenes agricultores de dichas zonas un número mayor de puntos en los criterios de selección, así como un importe adicional (+10 %);
• en Polonia, esto se realizó a través de los criterios de selección, concediendo puntos adicionales, en el período 2007-2013, a los solicitantes que se instalaban en zonas con mayor desempleo.

... pero el relevo generacional raramente se consideraba en los criterios de selección

54

Solo en España (Andalucía) en el período 2007-2013, y en Polonia en el período 2014-2020 se aplicó un criterio de selección que fomentaba directamente el relevo generacional: en España (Andalucía) los solicitantes que se instalaban a raíz de una jubilación anticipada recibían más puntos, mientras que, en Polonia, cuanto mayor era la diferencia de edad entre el cedente de la explotación y el joven agricultor, más puntos se otorgaba al proyecto. Sin embargo, en la práctica, estos criterios casi nunca tienen un impacto decisivo en la orientación de la ayuda, debido sobre todo a que los umbrales mínimos fijados para los puntos eran bajos o inexistentes (véase el apartado 55).

Las insuficiencias de los sistemas de selección dificultaron con frecuencia la priorización de los mejores proyectos

55

Los sistemas de selección deben facilitar la evaluación comparativa y la clasificación de las propuestas de proyecto para dar prioridad a los más eficaces en relación con su coste. Sin embargo, los criterios de selección con frecuencia tenían un impacto limitado en la correcta orientación de la ayuda a los mejores proyectos, bien por haber sido introducidos tardíamente en el período 2007-2013 o por no haber sido apenas aplicados para excluir proyectos de baja calidad. Esto se debía a que los umbrales mínimos de puntuación de los proyectos en proceso de selección eran demasiado bajos o inexistentes, así como a la distribución desequilibrada del presupuesto de siete años para la medida.

56

Por ejemplo, en Italia (Apulia), se había agotado la totalidad del presupuesto 2007-2013, ya que se financiaron casi todas las solicitudes presentadas en la convocatoria de propuestas organizada en 2009. El umbral era tan bajo que solo se rechazaron ocho de los 2 424 proyectos y, en consecuencia, los jóvenes agricultores que se instalaron en los cinco años siguientes con proyectos potencialmente mejores no pudieron recibir financiación.

57

Asimismo, en España (Andalucía), se agotó la totalidad del presupuesto 2014-2020 para la medida en las dos primeras convocatorias de propuestas (2015 y 2016) y el umbral mínimo de puntos era solo de uno sobre veinte. En consecuencia, en el resto del período de programación, los jóvenes agricultores con proyectos potencialmente mejores no tendrán la oportunidad de recibir financiación a menos que se incremente el presupuesto de la medida.

58

En Polonia, la autoridad de gestión aplicó el sistema basado en el orden de llegada de la solicitud sin criterios de selección hasta 2011, cuando se agotó el presupuesto. Hasta que en 2014 se incrementó el presupuesto para la medida y se introdujeron criterios de selección, no pudo organizarse ninguna convocatoria de propuestas, lo cual impidió que los jóvenes agricultores que se instalaron durante el período de intervención de tres años recibieran financiación.

59

Solo en Francia y en Italia (Emilia-Romaña) el presupuesto estaba equitativamente distribuido durante todo el período de programación con unos umbrales mínimos de puntos suficientemente elevados (aunque en Francia solo en Mediodía-Pirineos en el período 2014-2020). Esto hizo posible seleccionar anualmente para su financiación un número constante de solicitudes de calidad suficiente.

Apenas se hallaron pruebas de mejoras en la viabilidad

60

El objetivo de la medida del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores es aumentar la viabilidad de las explotaciones agrícolas facilitando la instalación de agricultores adecuadamente formados, y en particular el relevo generacional (véase el apartado 29). Los planes de negocio son instrumentos útiles para orientar a los jóvenes agricultores en la creación de explotaciones viables, deberían permitir a las autoridades de gestión evaluar la viabilidad de las explotaciones en la fase selectiva y, posteriormente, realizar el seguimiento y la evaluación de los resultados.

61

En ninguno de los Estados miembros fiscalizados se utilizó el dato de los ingresos iniciales estimados de las explotaciones (antes del proyecto) en el proceso de selección para evaluar su potencial de autofinanciación de las inversiones. Además, los planes de negocio constituyen instrumentos útiles, pero apenas se hallaron pruebas de que mejoraran la viabilidad (véase el recuadro 4).

62

Solo en Italia (Emilia-Romaña) se hallaron pruebas de mejoras en la viabilidad de las explotaciones subvencionadas, como muestra el informe de evaluación ex post (véase el recuadro 5).

Importe de la ayuda vinculado a las necesidades y modulado para impulsar medidas específicas

63

A continuación, en el cuadro 4, se ofrece una visión global de los posibles importes de la ayuda en los Estados miembros fiscalizados durante los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020.

Cuadro 4

Visión global de los importes de las ayudas en virtud de la medida de instalación del segundo pilar en los Estados miembros fiscalizados durante los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020

Período de programación 2007-2013
Importe de la ayuda (euros)	Francia	Italia (Emilia-Romaña)	Italia (Apulia)	España (Andalucía)	Polonia1
Media	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Mínimo	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Máximo	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Ejemplos de modulación	El importe mínimo aumentó a 16 500 euros por instalación en zonas de montaña	Introducción de prácticas de agricultura ecológica, suscripción de un préstamo, inversiones superiores a los 60 000 euros	+5 000 en zonas menos favorecidas	+10 % en zonas menos favorecidas	Ninguna

Período de programación 2014-2020
Importe de la ayuda (euros)	Francia	Italia (Emilia-Romaña)	Italia (Apulia)	España (Andalucía)	Polonia
Media	20 282 en Mediodía-Pirineos 12 747 en Países del Loira	Aún no disponible	Aún no disponible	60 331	24 000
Mínimo	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Máximo	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Ejemplos de modulación	+30 % en Países del Loira para instalación al margen del círculo familiar.	+20 000 en zonas menos favorecidas	+5 000 en zonas menos favorecidas	+25 000 si la producción estándar supera los 50 000 euros	Ninguna

1 A 12.12.2014 asciende a 24 000 euros (100 000 de PLN), mientras que hasta el 31.12.2011 era de 12 000 euros (50 000 de PLN) y del 1 de enero de 2012 al 12 de diciembre de 2014 era de 17 000 euros (75 000 de PLN).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos de los Estados miembros.

64

En Francia, Italia y España el importe de la ayuda estaba generalmente vinculado a las necesidades y características específicas de las explotaciones (como la ubicación y la producción estándar) así como a las acciones previstas en los planes de negocio (innovaciones, préstamos, inversiones, etc.) en 2007-2013.

65

Las modulaciones del importe de la ayuda demostraron su eficacia para impulsar a los agricultores a instalarse en condiciones más difíciles (como zonas de montaña, al margen del círculo familiar, suscribiendo un préstamo, etc.), a introducir sistemas de calidad de la producción tales como la agricultura ecológica y tecnologías para el ahorro de agua y energía, y a acometer mayores inversiones o gestionar explotaciones más productivas. Sin embargo, para el período de programación 2014-2020, la Comisión exigió a los Estados miembros que no vincularan el importe de la ayuda a las características o el tamaño de las inversiones.

66

Polonia estableció un importe fijo para la ayuda (actualmente de 24 000 euros) para todo agricultor joven que se instalara independientemente de las características de las explotaciones y del contenido de las acciones y objetivos previstos en el plan de negocios (por ejemplo ubicación, tamaño, inversiones, etc.). Este enfoque estandarizado aumenta el riesgo de que el importe de la ayuda no sea proporcional a las necesidades y esfuerzos de los jóvenes agricultores que se instalan, y no sirve de inventivo para acciones específicas.

Por lo general, el calendario de la ayuda era apropiado

67

En Francia, Italia y Polonia, el calendario de la ayuda era por lo general apropiado pues, en la mayoría de los casos, los jóvenes agricultores recibían la ayuda en el plazo de un año a partir de su instalación, o sea, cuando lo necesitaban para desarrollar su explotación. De hecho, las solicitudes de proyecto se tramitaban normalmente dentro de un plazo razonable (inferior a seis meses a partir de la fecha de solicitud). Los jóvenes agricultores recibían la ayuda antes de aplicar la mayoría de las acciones previstas en sus planes de negocio, por lo que la ayuda contribuía a paliar el problema del acceso al capital y, en ocasiones, ayudaba a obtener créditos bancarios.

68

Los plazos administrativos de tramitación solo fueron largos en España (Andalucía) en 2007-2013, donde los solicitantes tuvieron que esperar una media de 17 meses para la aprobación de los proyectos (plazo muy superior al límite de seis meses establecido por la autoridad de gestión en las convocatorias de proyectos). En consecuencia, dos de los ocho beneficiarios controlados realizaron inversiones antes de saber si sus proyectos serían aprobados. Además, la ayuda se pagaba siempre previa presentación de pruebas del gasto, es decir, una vez que los beneficiarios habían realizado sus inversiones. Así pues, la ayuda se proporcionaba por lo general demasiado tarde para las necesidades de los agricultores en proceso de instalación.

Parte III - Seguimiento y evaluación de las medidas

69

Para obtener información sobre los resultados en términos de eficacia y eficiencia del gasto de la UE:

• la Comisión debería establecer un marco común de seguimiento y evaluación (MCSE) que proporcione indicadores de realizaciones, resultados e impacto que a su vez permitan evaluar el progreso, la eficacia y la eficiencia de la política con respecto a sus objetivos (véase la ilustración 6);
• los Estados miembros tienen que proporcionar a la Comisión toda la información que permita el seguimiento y la evaluación de las medidas, incorporando también indicadores adicionales útiles. En la medida de lo posible, dicha información estará basada en fuentes de datos acreditadas, como la Red de Información Contable Agrícola y Eurostat.
• contratistas independientes deberían realizar evaluaciones del rendimiento bajo la responsabilidad de la Comisión (en las medidas del primer pilar) y de los Estados miembros (en las medidas del segundo pilar).

Los indicadores del MCSE no permiten evaluar los resultados de las medidas desde el punto de vista del logro de sus objetivos

70

Para demostrar los resultados de las medidas de la UE destinadas a ayudar a los jóvenes agricultores a lograr sus objetivos (véanse los apartados 26 a 30), los Estados miembros deberían recabar datos sobre las realizaciones y resultados alcanzados. En el contexto del MCSE, los Estados miembros han de recabar información para los siguientes indicadores de realizaciones y resultados como mínimo (véase el cuadro 5).

Cuadro 5

Indicadores obligatorios con arreglo al MCSE para la medida de instalación del segundo pilar (medida 112 en 2007-2013 y medida 6.1 en 2014-2020) y pago adicional a jóvenes agricultores del primer pilar (en 2014-2020)

Tipo de indicador	Pilar 2 2007-2013 (medida 112 para la instalación de jóvenes agricultores)	Segundo pilar 2014-2020 (medida 6.1 para la instalación de jóvenes agricultores)	Primer pilar 2014-2020 (pago para jóvenes agricultores)
Gasto público total (euros)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Realización	Número de jóvenes agricultores que se benefician de la ayuda Volumen total de inversiones.	Número de explotaciones agrícolas con planes/inversiones de desarrollo empresarial financiados por el PDR para jóvenes agricultores	Número de jóvenes agricultores Número de hectáreas
Resultado	Incremento del valor añadido bruto de las explotaciones objeto de la ayuda	Porcentaje de explotaciones agrícolas con planes/inversiones de desarrollo empresarial financiados por el PDR para jóvenes agricultores (del total de las explotaciones)	Ninguna
Impacto1	Crecimiento económico (valor añadido neto de explotación por unidad de trabajo anual Productividad laboral (valor añadido neto de explotación por unidad de trabajo anual	Renta empresarial agraria Renta de los factores agraria Productividad total de los factores en agricultura Variabilidad de los precios de las materias primas de la UE

1 En los PDR en 2007-2013 y en relación con el objetivo de la PAC de producción alimentaria viable en 2014-2020.

71

Como en anteriores informes del Tribunal⁴³, se constató que la información relativa a los resultados recabada mediante los indicadores del MCSE no permite evaluar la eficacia y eficiencia de las medidas para lograr sus objetivos. Esto se debe principalmente a que:

• en el período 2007-2013, en todos los Estados miembros fiscalizados excepto en Italia (Emilia-Romaña, véase el apartado 35), el único indicador de resultados del MCSE (Incremento del valor añadido bruto de las explotaciones objeto de la ayuda) se basaba en estimaciones no verificables y no en datos reales recabados en las explotaciones subvencionadas;
• en el período 2014-2020 no hay indicadores de resultados en el MCSE que permitan evaluar la mejora en la viabilidad de las explotaciones, objetivo último al que deben contribuir estas medidas. El único indicador de resultados relativo a la medida de instalación de jóvenes agricultores del segundo pilar (Porcentaje de explotaciones agrícolas con planes/inversiones de desarrollo empresarial financiados por el PDR para jóvenes agricultores [del total de las explotaciones]) no es un indicador de resultados propiamente dicho, sino un indicador de realizaciones, ya que no mide el efecto de la ayuda en relación con sus objetivos (por ejemplo, viabilidad de las explotaciones, aumento del nivel educativo e innovador de los jóvenes agricultores, etc.);
• no suelen recabarse datos reales sobre las características estructurales y financieras de las explotaciones subvencionadas (por ejemplo, ingresos, renta y número de empleados). Tampoco las estimaciones de la renta efectuadas por la Red de Información Contable Agrícola son representativas para los jóvenes agricultores subvencionados o de la población de jóvenes agricultores⁴⁴. Por tanto, con respecto a todos los Estados miembros fiscalizados excepto Italia (Emilia-Romaña, véase el apartado 75), se desconoce si las explotaciones subvencionadas emplean realmente a más gente, o si se han hecho más grandes, productivas y viables y generan más renta que las explotaciones no subvencionadas. Tampoco se sabe si las explotaciones financiadas con el pago del primer pilar para jóvenes agricultores y con la medida de instalación del segundo pilar tienen realmente mejores resultados es esos aspectos que las explotaciones que solo se benefician de una medida.

... aunque algunos Estados miembros desarrollaron indicadores útiles

72

Además de los indicadores obligatorios en virtud del MCSE, los Estados miembros pueden establecer indicadores específicos adicionales. En el cuadro 6 se ofrece una relación de los indicadores voluntarios adicionales incorporados por algunos Estados miembros fiscalizados en relación con la medida de instalación del segundo pilar.

Cuadro 6

Indicadores voluntarios adicionales establecidos por algunos Estados miembros fiscalizados en relación con la medida del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores.

Tipo de indicador	Medida 112 del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores
Italia (Emilia-Romaña)
Resultado	Incremento o mantenimiento del empleo en las explotaciones que se benefician de la ayuda Número de jóvenes agricultores beneficiarios de la ayuda que introducen sistemas de certificación voluntarios Número de jóvenes agricultores que introducen elementos de bienestar medioambiental y anual en las inversiones
Impacto	Número de empleos creados
Polonia
Resultado	Incremento medio del volumen económico (producción estándar) de las explotaciones subvencionadas Crecimiento porcentual medio del volumen económico (producción estándar) de las explotaciones subvencionadas Volumen medio de las explotaciones subvencionadas tras la ejecución del plan de negocios
Impacto	Número de empleos creados
España (Andalucía)
Realización	Número de jóvenes agricultores que se instalaron a raíz de una jubilación anticipada Porcentaje de mujeres entre los jóvenes agricultores que se benefician de la ayuda a la instalación
Resultado	Número de empleos creados

Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas basada en los PDR fiscalizados.

73

Estos indicadores adicionales establecidos por los Estados miembros permiten evaluar la eficacia de las medidas con respecto a objetivos específicos tales como la creación de empleo, el equilibrio de género, el rejuvenecimiento de los agricultores y la innovación. Por ejemplo, en Italia (Emilia-Romaña), gracias al indicador «Número de jóvenes agricultores beneficiarios de la ayuda que introducen sistemas de certificación voluntarios» se sabe que 214 (13 %) de los 1640 beneficiarios de la medida en 2007-2013 han introducido este tipo de innovación en sus explotaciones. En España (Andalucía), gracias a los dos indicadores de realizaciones adicionales, se sabe que la medida fue menos eficaz de lo previsto en fomentar el rejuvenecimiento de los agricultores (solo 53 jóvenes agricultores subvencionados se instalaron a raíz de una jubilación anticipada, cuando el objetivo era 92) y la instalación de mujeres (solo el 23 % de los jóvenes agricultores subvencionados lo eran, cuando el objetivo era alcanzar el 45 % y un porcentaje del 32 % de mujeres menores de 44 años en la población de agricultores de Andalucía).

Las evaluaciones generalmente no proporcionan información valiosa sobre los resultados de las medidas, aunque se identificó una buena práctica

74

En los cuatro Estados miembros fiscalizados, las evaluaciones intermedias y ex post del período de programación 2007-2013 proporcionaron información muy escasa o poco fiable sobre los resultados de la medida 112 para la instalación de jóvenes agricultores, salvo en Italia (Emilia-Romaña). Por ejemplo:

• Francia todavía no había facilitado (al final de febrero de 2017⁴⁵) el informe de la evaluación ex post del PDR 2007-2013 que debía presentarse antes del 31 de diciembre de 2016;
• La evaluación ex post del PDR 2007-2013 de Italia (Apulia) indicaba que el volumen de negocio medio de las explotaciones subvencionadas aumentó una media de 15 500 euros desde la instalación, y que el 73 % de las explotaciones subvencionadas contrataron a nuevos empleados. Sin embargo, estos resultados se basan en una encuesta por internet a la que solo respondieron dieciséis beneficiarios, y las declaraciones sobre el volumen de negocio no se contrastaron con justificantes;
• La evaluación intermedia del PDR 2007-2013 de Polonia indicaba que el valor añadido bruto de las explotaciones subvencionadas aumentó una media del 35 % al final de 2009 sin especificar un año de referencia para comparar. Además, el informe de evaluación indicaba que este incremento se debía en gran medida al aumento en el importe de las ayudas y subvenciones más que al incremento del valor de la producción agrícola.
• La evaluación ex post del PDR 2007-2013 de España indicaba que el valor añadido bruto de las explotaciones subvencionadas aumentó una media del 23,5 %, pero no explicaba la metodología de la estimación ni la fuente de los datos.

75

Solo en Italia (Emilia-Romaña), la evaluación ex post del PDR 2007-2013 proporciona información válida sobre los resultados de la medida para la instalación de jóvenes agricultores (véase el recuadro 5).

Escasas pruebas de que se facilitara la instalación de jóvenes agricultores

76

En los cuatro Estados miembros fiscalizados se encontraron escasas pruebas de que las medidas de la UE hubieran facilitado la instalación de jóvenes agricultores ayudándoles a superar las barreras iniciales de entrada, tales como el acceso a la tierra, al capital, a los conocimientos y a una renta suficiente.

77

Las medidas de la UE solo ayudaron en muy escasa medida a los jóvenes agricultores en su acceso a la tierra. De hecho, el pago del primer pilar para jóvenes agricultores solo se concedió a aquellos que ya poseían tierras, mientras que el segundo pilar sólo en escasa medida impulsaba a los jóvenes agricultores a incrementar el tamaño de sus explotaciones a través de los criterios de admisibilidad y selección (véanse los apartados 60 y 61), aunque no había pruebas de que esto incrementase la viabilidad de la explotación. Solo en Italia (Emilia-Romaña) se hallaron algunas pruebas de que los jóvenes agricultores que habían recibido la ayuda incrementaran el tamaño de sus explotaciones más que los no beneficiarios (véase el apartado 75).

78

En términos generales, el número total de hectáreas pertenecientes a jóvenes agricultores se mantuvo estable en el período 2005-2013 (véase la ilustración 7). La reducción del número de explotaciones propiedad de jóvenes agricultores quedó compensada por un incremento de su tamaño medio.

millones de hectáreas	2005	2007	2010	2013
Número total de hectáreas propiedad de jóvenes agricultores	57,7	54,8	55,2	51,9
Número total de hectáreas propiedad de agricultores de todas las edades	172,1	172,8	174,5	173,0

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basándose en: Eurostat, Encuesta sobre la estructura de las explotaciones agrícolas 2007-2013.

79

Las medidas de la UE ayudaron directamente a los jóvenes agricultores a acceder al capital gracias a la provisión de ayuda financiera. No obstante, no existe ninguna prueba (en el pago del primer pilar a jóvenes agricultores) y pocas (en la medida del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores) de que la ayuda de la UE haya facilitado a estos el acceso a créditos de bancos comerciales:

• En Francia e Italia (Apulia), la ayuda del segundo pilar también pudo proporcionarse mediante la bonificación de intereses de un préstamo, aunque este tipo de ayuda no ha tenido mucho éxito. En Francia, muchos beneficiarios expresaron su descontento con el hecho de que los préstamos obtenidos no sean negociables ni puedan refinanciarse, lo cual les obliga a pagar un tipo de interés fijo muy superior al tipo de interés actual del mercado. En Italia (Apulia), solo 37 beneficiarios de los 2 502 del período 2007-2013 solicitaron esta ayuda, principalmente porque la autoridad de gestión exigía que todas las inversiones incluidas en el plan de negocio se hubieran realizado antes de que los beneficiarios pudieran solicitar bonificaciones de intereses;
• En Italia (Emilia-Romaña) y Polonia, la ayuda de la medida del segundo pilar a la instalación no se proporcionó mediante la bonificación de intereses de un préstamo, aunque en la región italiana los beneficiarios podían recibir un importe superior de ayuda cuando obtenían un préstamos de más de 30 000 euros (véase el cuadro 4);
• solo en España (Andalucía), donde la ayuda del segundo pilar también se prestaba mediante la bonificación de intereses de un préstamo (a 567 beneficiarios de los 738 del período 2007-2013) y el acceso al crédito es particularmente problemático para los jóvenes agricultores⁴⁶, los bancos comerciales mostraron una mayor propensión a conceder préstamos, como se reveló en el caso de siete de los ocho beneficiarios controlados.

80

Las medidas de la UE, especialmente la del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores en general repercutieron positivamente en los niveles de conocimientos de los jóvenes agricultores gracias a unos criterios de admisibilidad que favorecían la entrada de agricultores más cualificados en el sector agrícola. No obstante, este impacto positivo de los niveles de conocimientos no estaba garantizado en Italia y Polonia por el pago del primer pilar para jóvenes agricultores, ya que estos Estados miembros no exigían ninguna cualificación o formación especial.

No existe una relación clara entre la ayuda de la UE y el relevo generacional

81

El relevo generacional es un problema de carácter general que afecta a toda la población y a la población activa de la UE. Como se muestra en la ilustración 8, el porcentaje de personas jóvenes en el total de la población y en la población activa disminuye con mayor rapidez en la población de agricultores.

82

Generalmente no es posible establecer una relación clara entre la ayuda de la UE proporcionada y la evolución del número de jóvenes agricultores (véase la ilustración 9). También es difícil saber si la ayuda de la UE ha contribuido al incremento del tamaño medio de las explotaciones, y en qué medida (véanse los apartados 77 y 78), o si este aumento ha dado lugar a una mayor viabilidad de las explotaciones.

83

Las principales razones son las siguientes:

• en general, la ayuda de la UE se otorga a un porcentaje reducido de jóvenes agricultores: solo el 7 % de todos los jóvenes agricultores de los 27 Estados miembros de la UE⁴⁷ recibieron ayuda de la UE a la instalación;
• existen varias políticas nacionales de apoyo a los jóvenes agricultores que raramente se coordinan con las medidas de la UE (véanse los apartados 16, 31 y 32).
• el sistema de seguimiento y evaluación no genera información suficiente sobre el logro de los objetivos, principalmente debido a la escasa calidad de los indicadores facilitados por el sistema común de seguimiento (véanse los apartados 70 y 71) y a la información sobre los resultados limitada o poco fiable proporcionada por la mayoría de las evaluaciones (véase el apartado 74);
• existen factores generales distintos de las medidas de la UE que influyen en el relevo generacional, como la situación económica y social, la propensión de los bancos a conceder préstamos y las posibilidades de empleo en sectores distintos de la agricultura (véase el apartado 16).

Conclusiones y recomendaciones

84

La agricultura de la UE se enfrenta a la disminución de la población agrícola. El número total de agricultores de la Europa de los Veintisiete se ha reducido rápidamente en los últimos diez años, pasando de 14,5 millones en 2005 a 10,7 millones en 2013. El número de jóvenes agricultores (menores de 44 años) pasó de 3,3 millones en 2005 a 2,3 millones en 2013. Mientras la reducción afectaba a todos los grupos de edad, el porcentaje de jóvenes agricultores en la población agrícola se mantuvo relativamente estable, ligeramente por encima del 20 %. Sin embargo, existen diferencias sustanciales entre los Estados miembros (véase el anexo II).

85

En el período 2007-2020, la UE asignó 9 600 millones de euros al apoyo específico a jóvenes agricultores para fomentar la competitividad de las explotaciones agrícolas y el relevo generacional en la agricultura. El gasto público total, incluida la cofinanciación nacional de los Estados miembros de la medida de instalación del segundo pilar, asciende a 18 300 millones de euros. Casi 200 000 jóvenes agricultores recibieron ayuda de la UE a la instalación en el período 2007-2013. Más del 70 % del gasto de la UE se prestó con arreglo a la medida del segundo pilar (Feader) para la instalación de jóvenes agricultores, y el 30 % restante se facilita, en el período 2014-2020, en virtud del pago directo adicional para jóvenes agricultores del primer pilar.

86

En este contexto, el Tribunal examinó el papel desempeñado por la UE en el apoyo a los jóvenes agricultores y en el fomento del relevo generacional. El propósito de la fiscalización era contestar a la pregunta siguiente:

¿Está concebido el apoyo de la UE a los jóvenes agricultores para contribuir eficazmente a mejorar el relevo generacional?

87

La conclusión general es que el apoyo de la UE a los jóvenes agricultores se basa en una lógica de intervención mal definida que no especifica los resultados e impacto previstos. Debería orientarse más a favorecer un relevo generacional eficaz

88

En cuanto a la lógica de intervención:

Respecto del pago del primer pilar a jóvenes agricultores se observó que:

• No se basa en una evaluación de necesidades, el objetivo global de fomentar el relevo generacional no está reflejado en el objetivo de este pago, y los Estados miembros no lo coordinaron con el pago de las medidas del segundo pilar para la instalación ni con las medidas nacionales (véanse los apartados 19 a 33);
• En ausencia de una evaluación de necesidades, la prestación de la ayuda sigue un sistema normalizado (pago anual por hectárea) y por su importe y sus plazos no queda claro a qué necesidades específicas se dirige aparte de facilitar una ayuda adicional a la renta (véanse los apartados 39 a 51).

Respecto de la medida del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores el Tribunal observó que:

• Pese a basarse por lo general en evaluaciones de necesidades imprecisas, sus objetivos son SMART y reflejan el objetivo global de fomentar el relevo generacional. Existe buena coordinación entre las medidas del segundo pilar para la instalación y las de inversión. Sin embargo, hay poca coordinación con los instrumentos financieros, tales como préstamos en condiciones favorables para adquirir tierras (véanse los apartados 19 a 37).
• La ayuda se concede de tal modo que responda de manera directa a las necesidades de los jóvenes agricultores con respecto al acceso a la tierra, al capital y al conocimiento. El importe de la ayuda está generalmente vinculado a las necesidades y modulado para impulsar medidas específicas, como la introducción de agricultura ecológica, tecnologías para el ahorro de agua y energía, e instalación en zonas menos favorecidas (véanse los apartados 25 y 52 a 53).

Recomendación 1 – Mejorar la lógica de intervención mediante el refuerzo de la evaluación de necesidades y la definición de objetivos SMART

Para la PAC posterior a 2020, la Comisión debería indicar (o exigir a los Estados miembros que indicaran, con arreglo a las disposiciones sobre gestión compartida) una lógica de intervención clara para los instrumentos políticos dedicados al relevo generacional en la agricultura. La lógica de intervención debería constar de:

• una evaluación rigurosa de las necesidades de los jóvenes agricultores que investigue los motivos por los cuales los jóvenes que desean ser agricultores se enfrentan a obstáculos en su proceso de instalación, así como el grado de difusión de estos obstáculos en zonas geográficas, sectores agrícolas u otras características específicas de las explotaciones;
• una evaluación de las necesidades que podrían ser abordadas por los instrumentos políticos de la UE y de las que pueden ser o ya son mejor atendidas por las políticas de los Estados miembros, así como un análisis de las formas de apoyo (por ejemplo, pagos directos, cantidades fijas únicas e instrumentos financieros) que mejor se adecuan a las necesidades identificadas;
• una definición de objetivos SMART que explicite y cuantifique los resultados esperados de los instrumentos políticos en cuanto a la tasa prevista de relevo generacional y la contribución a la viabilidad de las explotaciones subvencionadas; en particular, habría de quedar claro si los instrumentos políticos deben tener por objetivo apoyar al mayor número posible de jóvenes agricultores u orientarse a un tipo específico de jóvenes agricultores (por ejemplo, los más formados, los instalados en zonas menos favorecidas, los que introduzcan tecnología de ahorro de energía o agua en las explotaciones, los que incrementen la rentabilidad o la productividad de las explotaciones o los que empleen a más personas).

89

En cuanto a la orientación de las medidas:

Respecto del pago del primer pilar a jóvenes agricultores se observó que:

• La prestación de la ayuda sigue un sistema normalizado sin tener en cuenta la viabilidad de las explotaciones, su ubicación y, en la mayoría de los Estados miembros, o los conocimientos o nivel educativo de los beneficiarios. En los casos en los que se ejerza un control conjunto con otros agricultores no jóvenes sobre una explotación de titularidad compartida, este pago se concede a veces a explotaciones en las que los jóvenes beneficiarios solo pueden desempeñar un papel secundario en términos de competencias decisorias (apartados 39 a 46).

Respecto de la medida del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores el Tribunal observó que:

• La ayuda se dirige a los agricultores más cualificados, que se comprometen a aplicar un plan de negocio que les sirva de guía en la creación de explotaciones viables, y a quienes con frecuencia se anima, a través del proceso de selección, a instalarse en las zonas menos favorecidas. Pero los planes de negocio presentaban una calidad variable y, con frecuencia, las autoridades de gestión no aplicaron procedimientos de selección para dar prioridad a los mejores proyectos. Los criterios de selección se introdujeron tardíamente en el período 2007-2013, los umbrales mínimos fijados eran demasiado bajos o inexistentes y en algunos Estados miembros se había agotado la totalidad del presupuesto de siete años para la medida para financiar casi todas las solicitudes presentadas al principio del período de programación, lo cual implica que los jóvenes agricultores que se instalaron posteriormente no pudieron recibir la financiación;

Recomendación 2 – Mejorar la orientación de las medidas

Al aplicar las medidas de la PAC posterior a 2020, los Estados miembros deberían mejorar la orientación de las medidas:

• aplicando criterios para garantizar la selección de los proyectos más eficaces en relación con su coste, como aquellos que producen el mayor incremento de la productividad o la viabilidad de las explotaciones subvencionadas, o el mayor incremento del empleo en las zonas con mayor desempleo o las menos favorecidas y con la menor tasa de relevo generacional;
• aplicar criterios claros para evaluar el papel de los jóvenes agricultores que se beneficiarán de la ayuda en caso de gestión conjunta de explotaciones de titularidad compartida (por ejemplo, mediante la definición del porcentaje de derechos de voto o de acciones que debería tener el beneficiario, o el porcentaje mínimo de sus ingresos que debería proceder de su actividad en la explotación subvencionada) para dirigir la ayuda a los jóvenes agricultores cuya actividad principal sea la actividad agrícola en la explotación subvencionada;
• aplicar umbrales mínimos de puntuación suficientemente elevados que los proyectos puedan alcanzar y dividir adecuadamente el presupuesto de las medidas para facilitar igual disponibilidad financiera a los jóvenes agricultores que se instalen durante todo el período de programación;
• mejorar el uso de los planes de negocio como instrumento para evaluar las necesidades de financiación mediante la evaluación, en la fase de solicitud, de la probable viabilidad de las explotaciones sin la ayuda y, una vez finalizados los proyectos, el impacto de la ayuda en la viabilidad de la explotación o en otros objetivos claramente especificados (por ejemplo, empleo e introducción de tecnología de ahorro de energía o agua).

90

En cuanto a los resultados de las medidas:

Respecto del pago del primer pilar a jóvenes agricultores se observó que:

• El marco común de seguimiento y evaluación no proporcionaba indicadores útiles para evaluar la eficacia de este pago al no existir indicadores de resultados para el mismo ni recabarse datos sobre la renta y la viabilidad de las explotaciones subvencionadas (véase el apartado 70).

Respecto de la medida del segundo pilar para la instalación de jóvenes agricultores el Tribunal observó que:

• Existen pocas pruebas de que las medidas facilitaran la instalación de jóvenes agricultores y mejoraran el relevo generacional y la viabilidad de las explotaciones subvencionadas debido principalmente a la escasa calidad de los indicadores establecidos por el sistema común de seguimiento. Solo en Italia (Emilia-Romaña), se hallaron pruebas de que los beneficiarios de la medida de instalación crearon explotaciones más grandes, más productivas, más rentables y con mayor número de empleados que las explotaciones no subvencionadas (véanse los apartados 70 a 83).

Recomendación 3 – Mejorar el sistema de seguimiento y evaluación

Al aplicar las medidas de la PAC posterior a 2020, la Comisión y los Estados miembros (con arreglo a las disposiciones sobre gestión compartida) deberían mejorar el sistema de seguimiento y evaluación. En particular:

• la Comisión debería definir indicadores de realizaciones, resultados e impacto que permitan evaluar el progreso, la eficacia y la eficiencia de los instrumentos de la política con respecto a sus objetivos basándose en las buenas prácticas, tales como indicadores útiles desarrollados por los Estados miembros en sus sistemas de seguimiento (véanse los apartados 72 y 73);
• los Estados miembros deberían recabar regularmente datos reales de las características estructurales y financieras de las explotaciones subvencionadas (como, por ejemplo, ingresos, renta, número de empleados, innovaciones introducidas y niveles educativos de los agricultores) que permitan evaluar la eficiencia y la eficacia de las medidas para lograr los objetivos políticos deseados;
• la Comisión y los Estados miembros deberían exigir que las evaluaciones proporcionen información útil sobre los logros de los proyectos y las medidas basándose en datos reales sobre la evolución de las características estructurales y financieras de las explotaciones subvencionadas, recurriendo a buenas prácticas (por ejemplo, análisis comparativos, análisis contrafácticos y encuestas) como las identificadas en la presente fiscalización (véase el apartado 75).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Phil Wynn Owen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 31 de mayo de 2017.

Glosario

Agricultor activo: La disposición relativa a los agricultores activos que figura en el artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013¹ tiene por objeto evitar que las personas físicas o jurídicas reciban ayudas de la PAC cuando sus actividades no sean agrarias o solo lo sean marginalmente. Su elemento clave es una lista negativa de negocios o actividades, entre otros, aeropuertos, instalaciones de abastecimiento de agua, servicios inmobiliarios, servicios ferroviarios e instalaciones deportivas y recreativas permanentes. Los Estados miembros, si así lo desean, pueden aplicar una definición más estricta de agricultor activo.

Autoridad de gestión: Organismo local, regional o nacional designado por el Estado miembro para presentar un programa de desarrollo rural a la Comisión y posteriormente gestionarlo y aplicarlo.

Derechos de pago: Introducido por la reforma de la PAC de 2003 para la aplicación del régimen de pago único. Los derechos de pago se distribuían entre los agricultores basándose en los datos históricos (regionales o de cada agricultor). Tras la reforma de 2003, para poder optar al régimen de pago único, los agricultores debían activar los derechos de pago que poseían junto con el mismo número de hectáreas agrícolas admisibles. En la reforma de 2013 se sustituyeron estos derechos de pago por otros nuevos en virtud del régimen de pago básico. No obstante, algunos Estados miembros que cumplían ciertas condiciones pudieron mantener los derechos de pago existentes.

Encuestas sobre la estructura de las explotaciones agrícolas (EEA): Encuestas llevadas a cabo por todos los Estados miembros de la UE. Se realizan sistemáticamente en toda la UE utilizando una metodología común y proporcionan estadísticas comparables y representativas según el país y el período de que se trate, a escala regional. Las EEA se llevan a cabo una vez cada tres o cuatro años como encuesta muestral, y cada diez años como censo.

Explotación agrícola: Unidad individual, desde el punto de vista técnico y económico, con una gestión única, que lleva a cabo en el territorio económico de la Unión Europea actividades agrarias como su actividad primaria o secundaria. La explotación puede producir también otros productos y servicios (no agrícolas).

Feader: Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural. Financia la contribución de la UE en favor de los programas de desarrollo rural y se le conoce comúnmente como «segundo pilar» de la PAC.

FEAGA: Fondo Europeo Agrícola de Garantía. Financia principalmente pagos directos a agricultores y medidas para regular y apoyar los mercados agrícolas, y se le conoce normalmente como «primer pilar» de la PAC.

Gestión compartida: Método de ejecución del presupuesto de la UE en el que las tareas se delegan a los Estados miembros², aunque la Comisión asume la responsabilidad general (competencias supervisoras).

Impacto: Cambios a largo plazo en la sociedad atribuibles, al menos en parte, a la intervención de la UE.

Joven agricultor: En virtud del primer pilar, las personas jurídicas que no tengan más de 40 años de edad en el año en que presenten la solicitud y que se instalen por primera vez en una explotación agraria como jefe de explotación, o que ya se hayan instalado en dicha explotación en los cinco años anteriores a la primera presentación de una solicitud, como se establece en el artículo 50, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013. En virtud del segundo pilar, persona que, en el momento de presentar la solicitud, no tiene más de cuarenta años, cuenta con la capacitación y la competencia profesionales adecuadas y se instala en una explotación agraria por primera vez como se define en el artículo 2, letra n), del Reglamento (UE) n.º 1305/2013³. No es posible conocer el número de agricultores menores de 40 años, ya que los datos de Eurostat no dividen el grupo de edades de entre 35 y 44 años en otros subgrupos.

Lógica de intervención: Determina la relación entre las necesidades socioeconómicas que ha de abordar la intervención y sus objetivos, insumos, procesos, realizaciones, resultados e impacto.

MCSE (marco común de seguimiento y evaluación): Marco de seguimiento y evaluación de la UE para el desarrollo rural durante el período de programación 2007-2013. En el período de programación 2014-2020 abarca los dos pilares de la PAC (el FEAGA y el Feader).

Objetivos SMART: Objetivos específicos, cuantificables, realizables, pertinentes y con fecha determinada⁴.

Organismo pagador: Organismo nacional o regional responsable de la evaluación, el cálculo y el pago de las subvenciones agrícolas.

PAC (política agrícola común): Conjunto de disposiciones legales y de prácticas adoptadas por la Unión Europea para crear una política común y unificada en materia de agricultura. En 1962 se adoptaron las medidas iniciales. Desde entonces, la política ha sido adaptada y desarrollada, y se ha sometido a una serie reformas.

Pagos directos: Se asignan directamente a los agricultores para proporcionarles una red de seguridad. Consisten principalmente en ayuda a la renta de los agricultores disociada de la producción para estabilizar los ingresos derivados de sus ventas en los mercados, sujetos a volatilidad. Son facilitados por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía, comúnmente denominado «primer pilar» de la PAC.

Período de programación: Marco plurianual de planificación y ejecución de políticas de la UE como la de desarrollo rural. La presente fiscalización se centra en los períodos 2007-2013 y 2014-2020.

Pilar: La PAC consta de dos fondos, también denominados «pilares»: El «primer pilar» designa al FEAGA, que financia principalmente pagos directos a agricultores, mientras que por «segundo pilar» se entiende el Feader, que financia los programas de desarrollo rural.

Programa de desarrollo rural (PDR): Documento de programación elaborado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión para planificar y ejecutar la política de desarrollo rural de la UE a escala regional o nacional.

Realización: Lo que se produce o consigue con el programa.

Red de Información Contable Agrícola (RICA): Instrumento para calcular la renta de las explotaciones agrícolas comerciales y las repercusiones de la PAC. Se basa en los datos contables de una muestra de más de 80 000 explotaciones agrícolas en todos los Estados miembros de la UE.

Resultado: Cambios inmediatos que se producen para los destinatarios directos o los beneficiarios a raíz del programa.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala de Fiscalización I (presidida por Phil Wynn Owen, Miembro del Tribunal), que se encarga del uso sostenible de los recursos naturales. La auditoría fue dirigida por Janusz Wojciechowski, Miembro del Tribunal, asistido por Kinga Wisniewska-Danek, jefa de gabinete; Katarzyna Radecka-Moroz, agregada de gabinete; Helder Faria Viegas, gerente principal; Lorenzo Pirelli, jefe de tarea, Malgorzata Frydel, jefa de tarea adjunta. El equipo auditor estuvo compuesto por Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sánchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia y Diana Voinea. La asistencia de secretaría corrió a cargo de Frederique Hussenet, Monika Schmidt y Terje Teppan-Niesen.

Contacto

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburgo
LUXEMBURGO

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu).

El apoyo de la UE a los jóvenes agricultores debería estar mejor orientado a favorecer un relevo generacional eficaz
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo)

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2017

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© Unión Europea, 2017

Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.

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