EU’s støtte til unge landbrugere bør målrettes bedre med henblik på at fremme et effektivt generationsskifte

Resumé

I

Det samlede antal landbrugere i EU-27 er faldet kraftigt i løbet af det sidste årti, idet det faldt fra 14,5 millioner landbrugere i 2005 til 10,7 millioner landbrugere i 2013. Antallet af unge landbrugere (op til 44 år gamle) faldt fra 3,3 millioner i 2005 til 2,3 millioner i 2013. Eftersom antallet af landbrugere faldt på tværs af alle aldersgrupper, forblev procentdelen af unge landbrugere i landbrugsbefolkningen relativt stabil på lige over 20 %. Der er dog betydelige forskelle medlemsstaterne imellem.

II

I perioden 2007-2020 har EU afsat EU 9,6 milliarder euro til specifikt at støtte unge landbrugere med henblik på at styrke landbrugsbedrifternes konkurrencedygtighed og fremme et generationsskifte inden for landbruget. Den samlede offentlige støtte beløber sig med medlemsstaternes medfinansiering af etableringsforanstaltningen under søjle 2 til 18,3 milliarder euro. Næsten 200 000 unge landbrugere modtog EU-støtte til etablering i perioden 2017-2013. Over 70 % af EU-finansieringen blev ydet gennem foranstaltningen til etablering af unge landbrugere under søjle 2 (ELFUL), mens de resterende 30 % ydes i 2014-2020 gennem den direkte betaling til unge landbrugere under søjle 1 (EGFL)

III

På denne baggrund undersøgte vi, hvilken rolle EU spiller med hensyn til at støtte unge landbrugere og fremme et generationsskifte. Revisionen blev udført i Kommissionen og i de fire medlemsstater med de største udgifter til unge landbrugere: Frankrig, Spanien, Polen og Italien. Formålet med revisionen var at besvare følgende spørgsmål: »Er EU’s støtte til unge landbrugere hensigtsmæssigt udformet med henblik på effektivt at bidrage til et bedre generationsskifte?«

IV

Den overordnede konklusion er, at EU’s støtte til unge landbrugere er baseret på en mangelfuldt udformet interventionslogik, som ikke præciserer de forventede resultater og virkninger. Støtten bør målrettes bedre med henblik på at fremme et effektivt generationsskifte. Vi fandt imidlertid betydelige forskelle mellem søjle 1-betalingen til unge landbrugere og etableringsforanstaltningen under søjle 2.

V

For så vidt angår søjle 1-betalingen til unge landbrugere konstaterede vi, at:

• støtten ikke er baseret på en grundig behovsvurdering, og at dens mål ikke afspejler det overordnede mål om at tilskynde til et generationsskifte. Medlemsstaterne koordinerede ikke søjle 1-betalingen med etableringsforanstaltningen under søjle 2 eller nationale foranstaltninger
• støtten på grund af den manglende behovsvurdering ydes i standardiseret form (årlig udbetaling pr. hektar) og med et beløb og et udbetalingstidspunkt, som gør det uklart, hvilke specifikke behov der imødekommes, foruden behovet for yderligere indkomst
• den fælles overvågnings- og evalueringsramme ikke gav nyttige indikatorer til vurdering af betalingens effektivitet, idet der ikke findes nogen resultatindikatorer for denne betaling, og der ikke indhentes data om de støttede bedrifters indkomst og levedygtighed.

VI

For så vidt angår søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere konstaterede vi, at:

• om end den generelt er baseret på en vag behovsvurdering, er foranstaltningens mål delvist specifikke, målelige, realiserbare, relevante og tidsbestemte og afspejler det overordnede mål om at tilskynde til et generationsskifte. Der er også en vis effektiv koordinering med investeringsforanstaltningen under søjle 2
• støtten gives i en form (et fast beløb, som er betinget af gennemførelsen af en forretningsplan og, i visse tilfælde, også et rentetilskud til et lån), som mere direkte sigter mod at imødekomme de unge landbrugeres behov for adgang til jord, kapital og viden. Støttebeløbet er generelt knyttet til behovene og tilpasset med henblik på at udløse bestemte handlinger (f.eks. indførelse af økologisk landbrug og initiativer til vand- eller energibesparelse)
• støtten er rettet mod mere kvalificerede landbrugere, som forpligter sig til at gennemføre en forretningsplan, der vejleder dem i udvikling af økonomisk levedygtige bedrifter, og som ofte via projektudvælgelsesprocessen opfordres til at etablere sig i ugunstigt stillede områder. Forretningsplanerne var imidlertid af varierende kvalitet, og forvaltningsmyndighederne anvendte i visse tilfælde ikke udvælgelsesprocedurer til at prioritere de bedste projekter. Udvælgelseskriterierne blev indført sent i perioden 2007-2013, minimumstærsklerne var enten for lave eller ikke-eksisterende, og foranstaltningens syvårige budget blev i visse medlemsstater opbrugt på at finansiere næsten alle indgivne ansøgninger i starten af programmeringsperioden, hvilket dermed forhindrede unge landbrugere, der etablerede sig senere, i at modtage midler
• der var meget lidt dokumentation for, om EU-foranstaltningerne gjorde det lettere for unge landbrugere at etablere sig, bidrog til et bedre generationsskifte og styrkede de støttede bedrifters levedygtighed, hvilket hovedsagelig skyldtes den ringe kvalitet af det fælles overvågningssystems indikatorer.

VII

Vi anbefaler, at Kommissionen og medlemsstaterne:

1. forbedrer interventionslogikken ved at styrke behovsvurderingen og fastsætte SMART-mål, som afspejler det overordnede mål om at fremme et generationsskifte
2. forbedrer målretningen af foranstaltningerne gennem bedre projektudvælgelsessystemer og anvendelse af forretningsplaner
3. forbedrer overvågnings- og evalueringsrammen ved at trække på bedste praksis, som medlemsstaterne har udviklet i deres overvågningssystemer og evalueringsrapporter.

Indledning

Landbrugsbefolkningen er faldende

01

EU’s landbrug står over for en faldende landbrugsbefolkning. Det samlede antal landbrugere i EU-27⁵ er faldet kraftigt i løbet af det sidste årti, idet det faldt fra 14,5 millioner i 2005 til 10,7 millioner i 2013, dvs. med en fjerdedel i løbet af mindre end ti år. Alle aldersgrupper af landbrugere er blevet påvirket (jf. figur 1). Det er ikke muligt at kende antallet af landbrugere, som er op til 40 år gamle, idet Eurostats data ikke inddeler aldersgruppen 35-44 i yderligere undergrupper⁶.

02

Antallet af unge landbrugere (op til 44 år) faldt fra 3,3 millioner i 2005 til 2,3 millioner i 2013, dvs. med en tredjedel i løbet af mindre end et årti. Procentdelen af unge landbrugere i landbrugsbefolkningen forblev dog relativt stabil på lige over 20 % (jf. figur 2).

03

Der er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne: I Polen er andelen af unge landbrugere i landbrugsbefolkningen f.eks. steget fra 34 % i 2007 til 36 % i 2013, mens den i Spanien faldt fra 21 % i 2007 til 16 % i 2013. Bilag I giver et overblik over antallet af landbrugere i de individuelle medlemsstater og over variationen mellem 2007 og 2013, mens bilag II viser udviklingen i landbrugernes aldersfordeling.

Generationsskiftet står højt på den politiske dagsorden

04

Europa-Parlamentet var i 2008 af den opfattelse, at »generationsfornyelsen er nødvendig for fremover at bevare et højt kvalitetsniveau for fødevarer, fødevaresikkerhed og selvforsyning i EU«, og at »den fælles landbrugspolitik i fremtiden bør sætte sig som mål at fjerne de hindringer, som i øjeblikket hindrer de unge i at få adgang til landbrugserhvervet, og gøre generationsskiftet til en prioritet«⁸. Parlamentet konstaterede i 2011, at »foranstaltningerne for unge landbrugere under anden søjle har vist sig ikke at være tilstrækkelige til at standse den hurtige aldring i landbrugssektoren«, og at »støtteordningerne under anden søjle bør udvides«⁹. Rådet påpegede desuden i 2014¹⁰, at unge landbrugere og generationsfornyelse er af grundlæggende betydning for bæredygtigheden og den langsigtede konkurrenceevne i europæisk landbrug.

05

Kommissionen fremførte i 2015¹¹, at støtte til unge landbrugere er en prioritet. Kommissær Phil Hogan¹² hævdede, at generationsfornyelse er et spørgsmål, der rækker langt ud over en reducering af gennemsnitsalderen for landbrugere i EU, og at det også handler om at sætte en ny generation af højt kvalificerede unge landbrugere i stand til at anvende det fulde udbytte af teknologien til at støtte bæredygtige landbrugsmetoder i Europa. Han erklærede, at der er hindringer, der forhindrer unge mennesker i at vælge landbrug som erhverv, og nævnte blandt disse adgangen til jord, finansiering og viden som de væsentligste.

EU-støtten til unge landbrugere

06

Det samlede EU-budget for støtte specifikt til unge landbrugere i løbet af perioden 2007-2020 udgør 9,6 milliarder euro. Det blev forhøjet til det dobbelte fra 3,2 milliarder euro i perioden 2007-2013 under søjle 2-etableringsforanstaltningen til 6,4 milliarder euro i perioden 2014-2020, hovedsagelig som følge af indførelsen af en yderligere direkte betaling til unge landbrugere under søjle 1 (jf. figur 3). De samlede offentlige udgifter, herunder national medfinansiering fra medlemsstaterne af etableringsforanstaltningen under søjle 2, udgør 18,3 milliarder euro.

07

Støtten til unge landbrugere blev indført tilbage i 1980’erne¹³. Størstedelen af støtten er siden 2000 blevet ydet under søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere.¹⁴ I perioden 2014-2020 er denne foranstaltning erstattet af bedrifts- og erhvervsudviklingsforanstaltningen. Denne foranstaltning er gennemført i 92 af de 118 landdistriktsudviklingsprogrammer og i 24 af de 28 medlemsstater.

08

I perioden 2014-2020 er der indført yderligere støtte til unge landbrugere under søjle 1¹⁵ i form af en yderligere betaling på 25 % oven i de direkte betalinger.

09

Figur 4 giver et overblik over EU-instrumenter rettet – direkte eller indirekte – mod unge landbrugere i perioden 2007-2020. Som det fremgår af figur 4, fokuserede revisionen på foranstaltninger for direkte støtte til unge landbrugere: søjle 2-etableringsforanstaltningen og den yderligere betaling til unge landbrugere under søjle 1.

10

Tabel 1 sammenligner de vigtigste karakteristika ved støtten til unge landbrugere under søjle 1 og søjle 2 i perioden 2014-2020.

Tabel 1

De vigtigste karakteristika ved støtten til unge landbrugere under søjle 1 og søjle 2 i perioden 2014-2020.

	Søjle 1 Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) Betaling til unge landbrugere	Søjle 2 Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) Foranstaltning 6.1 - bedrifts- og erhvervsudvikling for unge landbrugere
Retsgrundlag	Artikel 50 i forordning (EU) nr. 1307/2013	Artikel 19 i forordning (EU) nr. 1305/2013
Støtteform	Yderligere betaling til unge landbrugere med ret til en betaling under grundbetalingsordningen eller den generelle arealbetalingsordning.	Igangsætningsstøtte på højst 70 000 euro tildelt på grundlag af en forretningsplan (endelig betaling er betinget af, at forretningsplanen gennemføres korrekt).
Støttevarighed	Udbetales årligt i højst 5 år (fra etableringsåret).	Udbetales én gang pr. bedrift/landbruger i mindst to trancher.
Gennemførelse	Obligatorisk for alle medlemsstaterne, som kun kan fastsætte få parametre: budget, beregningsmetode, hektargrænse, krav til færdigheder og fælles kontrol over juridiske bedrifter (jf. punkt 40).	Frivillig for medlemsstaterne/regionerne, som definerer prioriteter og mål i landdistriktsprogrammerne, fastsætter kriterier for støtteberettigelse og udvælgelse, udvælger projekter og rapporterer til Kommissionen om gennemførelsen af foranstaltningerne.
Mål	»At lette de unge landbrugeres etablering og den strukturelle tilpasning af deres bedrifter efter den første etablering«1 og bidrage til den fælles landbrugspolitiks overordnede mål om bæredygtig fødevareproduktion ved at styrke bedrifternes levedygtighed2 og tilskynde til et generationsskifte3
Støtteberettigede modtagere	Landbrugere på højst 40 år. Landbrugere, der etablerer sig som bedriftsledere for første gang eller har etableret sig i løbet af de seneste fem år forud for ansøgningerne om direkte betalinger fra 2015. Fysiske og juridiske personer, herunder sådanne, som en ung landbruger udøver kontrol over i fællesskab med andre.	Landbrugere på højst 40 år. Landbrugere, der etablerer sig som bedriftsledere for første gang. Juridiske personer, herunder sådanne, som en ung landbruger udøver kontrol over i fællesskab med andre.
Antal støttemodtagere	279 071 (i 2015).	193 828 i perioden 2007-2013. Intet mål på EU-plan for perioden 2014-2020.
Gennemsnitligt støttebeløb pr. støttemodtager.	1 135 euro (i 2015).	20 000 euro (i 2007-2013).

1 Betragtning nr. 47 i forordning (EU) nr. 1307/2013 og betragtning nr. 17 i forordning (EU) nr. 1305/2013.

2 Jf. artikel 5 i forordning (EU) nr. 1305/2013.

3 For så vidt angår søjle 1 henvises der til Kommissionens memo »CAP Reform – an explanation of the main elements« af 26. juni 2013, hvoraf det fremgår, at den grundbetaling, der tildeles nytilkomne unge landbrugere (under 40 år), for at tilskynde til et generationsskifte bør suppleres med yderligere 25 % i de første fem år efter etableringen, samt Europa-Parlamentets faktablad »Første søjle i den fælles landbrugspolitik« (CAP): Direkte betalinger til landbrugerne«: »For at give impuls til et generationsskifte suppleres grundbetalingen til unge landbrugere under 40 år, førstegangslandmænd eller bedrifter, der er oprettet inden for de seneste fem år, med en fjerdedel i de første fem år efter bedriftens etablering.«

For så vidt angår søjle 1 henvises der til artikel 5 i forordning (EU) nr. 1305/2013, der angiver »fremme af tilstrækkeligt kvalificerede landbrugeres adgang til landbrugssektoren og navnlig generationsfornyelsen« som en specifik prioritet.

Kilde: Revisionsretten baseret på Kommissionens oplysninger.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

11

Formålet med revisionen var at besvare følgende spørgsmål:

Er EU’s støtte til unge landbrugere hensigtsmæssigt udformet med henblik på effektivt at bidrage til et bedre generationsskifte?

12

For at kunne besvare disse spørgsmål fokuserede vi på foranstaltningerne for direkte støtte til unge landbrugere i perioden 2007-2020 (se figur 4), nemlig søjle 2-foranstaltning 112 til etablering af unge landbrugere i 2007-2013 og den tilsvarende foranstaltning 6.1 i 2014-2020 samt søjle 1-betalingen til unge landbrugere i 2014-2020. Vi vurderede interventionslogikken (del I), målretningen i gennemførelsen af foranstaltningerne (del II) og deres resultater (del III).

13

Revisionen blev gennemført mellem april og oktober 2016 og dækkede de fire medlemsstater med de største udgifter til unge landbrugere: Frankrig, Spanien, Polen og Italien (jf. figur 5). Disse fire medlemsstater tegner sig for 56 % af det samlede EU-budget til foranstaltningerne for direkte støtte til unge landbrugere i perioden 2007-2020 (jf. figur 4). Bilag III giver et overblik over de EU-budgetmidler, der specifikt gives til unge landbrugere i de forskellige medlemsstater.

14

I disse fire medlemsstater undersøgte vi de nationale rammer, som fastsatte interventionslogikken og foranstaltningernes vigtigste elementer, samt omfanget af koordineringen mellem disse foranstaltninger og de nationale politikker til fremme af et generationsskifte. For at vurdere foranstaltningernes gennemførelse og resultater fokuserede vi på syv regioner, som er blandt dem, der brugte mest under foranstaltningerne for direkte støtte til unge landbrugere:

• Frankrig (Pays de la Loire og Midi-Pyrénées)
• Spanien (Andalusien)
• Polen (Warminsko-Mazurskie og Dolnoslaskie)
• Italien (Emilia-Romagna og Puglia).

15

Revisionsmetoden forenede en revision af kontrolsystemerne, hovedsagelig på kommissions- og medlemsstatsniveau, med en undersøgelse af en stikprøve på 57 projekter på støttemodtagerniveau for at kontrollere gennemførelsen og resultaterne af foranstaltningerne. Vi analyserede ligeledes relevante statistikker fra Eurostat (f.eks. undersøgelser af landbrugsbedrifternes struktur), nationale parlamenter og statistiske kontorer, universiteter og landbrugsorganisationer for unge landbrugere på EU-plan og på nationalt og regionalt plan.

16

Disse undersøgelser indikerede, at der foruden EU’s foranstaltninger er andre generelle faktorer, der påvirker et generationsskifte (f.eks. den økonomiske og sociale situation, bankernes tilbøjelighed til at yde lån og beskæftigelsesmulighederne inden for andre sektorer end landbruget samt den høje koncentration af landbrugsjord i et relativt lavt antal landbrug¹⁶). Nationale politikker, som fremmer, at ældre landbrugere trækker sig tilbage, kan også spille en vigtig rolle, som angivet af Tyskland, der er en af de medlemsstater, der som Danmark, Irland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige-Nordirland valgte ikke at gennemføre etableringsforanstaltningen under søjle 2 i 2014-2020. Midtvejsevalueringen 2007-2013 for Tyskland (Rheinland-Pfalz) viste, at foranstaltning 112 til etablering af unge landbrugere ikke i tilstrækkelig grad behandlede problemet med landbrug, der ikke havde en passende efterfølger, og at det ikke var muligt at fastslå, hvilken indvirkning denne støtte havde haft på aldersfordelingen blandt landbrugere. Tyskland var desuden af den opfattelse, at dets socialsikringsordning »Hofabgabeklausel«, som indebærer, at landbrugere skal give afkald på deres landbrug for at kunne modtage alderspension, spiller en vigtig rolle i et vellykket generationsskifte i landbrugssektoren.

Bemærkninger

Del I - Interventionslogik

17

Kommissionen og medlemsstaterne bør udforme deres politiske interventioner omhyggeligt. Vi undersøgte med dette formål for øje, om Kommissionen og medlemsstaterne havde:

• gennemført en grundig forudgående behovsvurdering på de specifikke indsatsområder
• truffet beslutning om, hvilke midler der bedst opfyldte de unge landbrugeres behov
• fastsat specifikke, målelige, realiserbare, relevante og tidsbestemte mål (SMART-mål)
• fastsat ordninger med henblik på at sikre en effektiv, produktiv og koordineret anvendelse af de forskellige midler.

De unge landbrugeres generelle behov var blevet identificeret...

18

Ifølge Kommissionens undersøgelser og vores interviews med de reviderede forvaltningsmyndigheder og med landbrugsorganisationer for unge landbrugere kan barrierer, der hindrer unge mennesker i at blive landbrugere, klassificeres som relaterede til:

1. adgang til jord: Omkring 60 % af de unge landbrugere i EU’s 28 medlemsstater meldte om problemer i forbindelse med køb eller leje af jord¹⁷. Ifølge flere undersøgelser¹⁸ består problemet i den høje pris for jord og de ældre landbrugeres modvilje mod at gå på pension
2. adgang til kapital: Omkring 35 % af de unge landbrugere i EU’s 28 medlemsstater meldte om problemer i forbindelse med adgang til subsidier og kreditter¹⁹. Problemet skyldes ifølge undersøgelser²⁰ og interviewede landbrugsorganisationer for unge landmænd i Frankrig, Italien og Spanien snarere, at procedurerne for offentlig støtte er lange og komplekse, end at subsidierne er utilstrækkelige
3. adgang til viden: Omkring 20 % af unge landbrugere i EU’s 28 medlemsstater meldte om problemer i forbindelse med adgang til viden²¹. I 2010 havde kun 14 % af landbrugerne i aldersgruppen op til 35 år i de 27 EU-medlemsstater gennemgået en fuldstændig landbrugsuddannelse²². Dette varierede dog betydeligt på tværs af EU. F.eks. var det i Frankrig (Pays-Loire) 84 % af landbrugerne i aldersgruppen op til 35 år, der havde gennemgået en fuldstændig landbrugsuddannelse, i Italien (Emilia-Romagna) 27 %, i Polen 26 % og i Spanien (Andalusien) blot 3 %
4. adgang til tilstrækkelig og stabil indkomst: Visse medlemsstater og landbrugsorganisationer for unge landbrugere gav udtryk for et sådant behov, men i de fire reviderede medlemsstater foreligger der ingen statistisk repræsentative oplysninger om unge landbrugeres indkomst (for aldersgruppen op til 40 år) eller oplysninger, der viser, om indkomsten i landbrugsaktivitetens første år generelt er utilstrækkelig eller ustabil, og om den er mere utilstrækkelig eller ustabil i de første år end senere
5. adgang til grundlæggende infrastruktur og tjenesteydelser i landdistrikterne, som svarer til det, der er tilgængeligt for unge mennesker, som ikke bor i landdistrikter, såsom bredbånd, vuggestuer, skoler, transport- og posttjenester, sundhedspleje og vikarordninger.

... men de generelle behov var ikke blevet undersøgt yderligere

19

I de fleste reviderede medlemsstater/regioner viste vores revision, at det ikke vides, om omfanget af sådanne barrierer er fælles for alle unge landbrugere, der etablerer sig i en given region, eller blot for nogle af dem, f.eks. dem, der befinder sig i specifikke geografiske områder, landbrugssektorer eller finansielle situationer (f.eks. dem, der ikke har arvet tilstrækkelig jord eller kapital). Det vides heller ikke, på hvilke tidspunkter i etableringsprocessen de forskellige hindringer ser ud til at være mest alvorlige.

Søjle 1

20

Den yderligere betaling til unge landbrugere under søjle 1 er baseret på formodningen om, at unge landbrugere, der påbegynder en landbrugsaktivitet, står over for finansielle udfordringer²³. Denne formodning kan være korrekt, men Kommissionens konsekvensanalyse²⁴ indeholdt hverken oplysninger, der støttede den, eller et skøn over denne yderlige betalings indvirkning på de unge landbrugeres indkomst, på levedygtigheden af deres bedrifter eller på tallene for generationsskifte, og fokuserede udelukkende på de budgetmæssige konsekvenser af de foreslåede forskellige metoder til beregning af betalingen. Det er ikke klart, hvilke af de unge landbrugeres behov foruden behovet for yderligere indkomst denne betaling skal imødekomme, og hvilken merværdi den skal have.

21

Der var på medlemsstatsniveau ingen dokumenter, undersøgelser eller oplysninger, der forklarede, hvorfor denne yderligere betaling var nødvendig, eller understøttede formodningen om, at unge landbrugere, der påbegynder en landbrugsaktivitet, står over for finansielle udfordringer. I Italien fandt vi nogle ikke-repræsentative oplysninger på nationalt plan, som viste, at bedriftens nettoværditilvækst²⁵ i 2010 var en smule højere for landbrugere på højst 40 år (80 000 euro i gennemsnit) end for ældre landbrugere (73 000 euro). Der er heller ingen oplysninger, der viser, om indkomsten i landbrugsaktivitetens første år generelt er utilstrækkelig eller ustabil, og om den er mere utilstrækkelig eller ustabil i de første år end senere.

22

Forordning (EU) nr. 1307/2013 tillægger medlemsstaterne beføjelser til at træffe nogle vigtige gennemførelsesvalg, såsom fastsættelse af et vist budget til betalingen eller en vis grænse for antallet af hektar, på grundlag af hvilken den skal beregnes (jf. også punkt 39 til 41). Der forelå imidlertid ingen dokumenter, undersøgelser eller oplysninger med en solid begrundelse for sådanne valg.

Søjle 2

23

De generelle behov og faldet i antallet af unge landbrugere blev nævnt i de fleste af de reviderede medlemsstaters programmeringsdokumenter (forudgående vurderinger, landdistriktsprogrammer) vedrørende søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere. De underliggende årsager til, at unge mennesker står over for hindringer med hensyn til adgang til jord, kapital, viden, indkomst eller tjenesteydelser, var imidlertid ikke undersøgt i tilstrækkeligt omfang og var generelt ikke understøttet af kvantificerbar dokumentation.

Delvis manglende overensstemmelse mellem behov og støtteform

Søjle 1

24

Idet der ikke foreligger en behovsvurdering, er det uklart, hvilke specifikke behov der imødekommes med søjle 1-betalingen til unge landbrugere, foruden behovet for yderligere indkomst. For så vidt angår indkomst kunne vi dog ikke afgøre, om behovet for en højere og mere stabil indkomst, som normalt skulle imødekommes direkte via denne betaling, faktisk blev behandlet. De reviderede medlemsstater kunne ikke levere statistisk repræsentative oplysninger om unge landbrugeres indkomst eller oplysninger, der viste, om deres indkomst i de første år med landbrugsaktivitet generelt er utilstrækkelig eller ustabil, og om den er mere utilstrækkelig eller ustabil i de første år end senere. For så vidt angår de øvrige behov konstaterede vi, at:

1. behovet for at forbedre adgangen til jord ikke imødekommes direkte med denne betaling, som kun ydes til unge landbrugere, som allerede råder over jord
2. behovet for bedre adgang til kapital ikke er indlysende, idet det ikke vides, om modtagere af denne betaling mangler tilstrækkelig kapital til at drive en levedygtig bedrift og/eller tilstrækkelig adgang til kredit til dækning af investeringer, der sandsynligvis vil øge deres levedygtighed
3. behovet for bedre adgang til viden ikke imødekommes specifikt med denne betaling, som ydes uden krav om et minimumsniveau for landbrugsuddannelse i de fleste medlemsstater.

Søjle 2

25

Støtten under søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere gives i form af et fast beløb (som er betinget af, at forretningsplanen realiseres), et rentetilskud eller en kombination af disse to. Den imødekommer derfor de unge landbrugeres behov mere direkte. Nærmere bestemt konstaterede vi, at:

1. behovet for at forbedre adgangen til jord delvis imødekommes, idet landbrugere kan anvende det faste beløb til at købe jord eller dække kreditter til jordopkøb
2. behovet for bedre adgang til kapital generelt imødekommes, eftersom landbrugere kan anvende støtten til investeringer, der sandsynligvis vil øge levedygtigheden af deres bedrifter, og i visse tilfælde også til at opnå et subsidieret lån
3. behovet for bedre adgang til viden generelt imødekommes med denne foranstaltning, idet det kræves, at støttemodtagere har eller opnår et minimumsniveau for landbrugsuddannelse
4. behovet for tilstrækkelige og mere stabile indkomster imødekommes indirekte gennem støtte til de aktioner og investeringer, der sandsynligvis vil føre til udvikling af levedygtige bedrifter.

Der var fastsat generelle mål...

26

Det fælles generelle EU-mål med støtten til unge landbrugere under søjle 1 og 2 er at lette unge landbrugeres etablering og den strukturelle tilpasning af deres bedrifter efter den første etablering med det endelige formål at øge levedygtigheden og fremme et generationsskifte (jf. tabel 1).

... men det generelle mål om at tilskynde til et generationsskifte var ikke afspejlet i målet for søjle 1-betalingen til unge landbrugere

27

Bilag IV viser interventionslogikken under søjle 1: Betalingen til unge landbrugere skal bidrage til at forbedre landbrugets konkurrenceevne og styrke landbrugsindkomsterne og, mere generelt, til at nå den fælles landbrugspolitiks overordnede mål om bæredygtig fødevareproduktion. Det generelle mål om at tilskynde til et generationsskifte var imidlertid ikke afspejlet i målet for denne betaling.

28

Idet der ikke foreligger nogen behovsvurdering, er målet med søjle 1-betalingen til unge landbrugere fortsat:

1. ikke tilstrækkeligt specifikt, idet der ikke er nogen beskrivelse af det forventede resultat (f.eks. udtrykt som en sats, et antal, en procentdel eller en frekvens) eller nogen angivelse af den målgruppe blandt unge landbrugere, der skal støttes (f.eks. i specifikke geografiske områder eller finansielle situationer)
2. kun delvist måleligt, idet det ikke vides, hvilken procentdel af de unge landbrugeres indkomst denne betaling bør udgøre, og der heller ikke foreligger nogen kvantificerbare mål for, hvilke resultater denne betaling bør generere
3. karakteriseret ved uvished om, hvorvidt eller i hvilket omfang det er realiserbart, idet det ikke er tilstrækkeligt specifikt og måleligt
4. karakteriseret ved uklarhed om, i hvilket omfang det er relevant, idet det er uvist, hvilke behov hos unge landbrugere denne betaling skal imødekomme ud over behovet for yderligere indkomst, og hvor udbredt dette behov er blandt unge landbrugere, der påbegynder en landbrugsaktivitet (jf. punkt 19-22)
5. ikke tidsbestemt, idet det ikke er defineret, hvornår målet bør være nået.

Det generelle mål om at tilskynde til et generationsskifte var afspejlet i målet for etableringsforanstaltningen under søjle 2

29

På EU-plan er målet med søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere at fremme »tilstrækkeligt kvalificerede landbrugeres adgang til landbrugssektoren og navnlig generationsfornyelsen« og bidrage til den fælles landbrugspolitiks overordnede mål om bæredygtig fødevareproduktion ved at styrke bedrifternes levedygtighed (jf. tabel 1). I tillæg til dette EU-mål fastsatte medlemsstaterne i deres landdistriktsprogrammer for 2007-2013 mere specifikke mål for denne foranstaltning såsom fremme af beskæftigelse, bevaring af befolkningen i landområderne, forbedring af landbrugenes konkurrencedygtighed, forøgelse af deres rentabilitet, anvendelse af nye teknologier og forbedring af menneskelig kapital.

30

Vi konstaterede, at målene for søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere i de fire reviderede medlemsstater til dels var SMART-mål, idet de var:

1. rimeligt specifikke, idet formålet var at støtte tilstrækkeligt kvalificerede unge landbrugere, og at de ofte var ledsaget af en beskrivelse af et forventet resultat (f.eks. at skabe merværdi gennem diversificering og jobskabelse eller at øge bedrifternes rentabilitet)
2. delvist målelige, idet der var en målindikator for output (i absolutte tal antallet af unge landbrugere, der skulle støttes, og i relative tal procentdelen af det samlede antal bedrifter i en region), men ingen kvantificerbare mål for de forventede resultater, såsom den generationsskiftegrad, der er nødvendig for at opnå målene (jf. punkt 71)
3. delvist realiserbare, eftersom de var realiserbare for så vidt angår output (antallet af unge landbrugere, der skulle støttes), men det er uvist, om de var realiserbare med hensyn til resultater og generationsskifteindvirkning
4. delvist relevante, idet de var relevante for det generelle behov for at støtte et generationsskifte. Ofte var det imidlertid uvist, i hvilket omfang de var relevante for behovene for adgang til jord, kapital, viden, indkomst eller tjenesteydelser (jf. punkt 19 og 23)
5. delvist tidsbestemte, idet der f.eks. ikke er fastsat nogen tidsfrist for, hvornår et vist antal unge/ældre landbrugere skal være nået.

Begrænset koordinering mellem støtteforanstaltninger, men visse gode praksis blev identificeret

Kun lidt koordinering mellem EU’s og medlemsstaternes foranstaltninger for støtte til unge landbrugere

31

I de fire reviderede medlemsstater bemærkede vi, at koordineringen mellem EU’s og medlemsstaternes støtteforanstaltninger var begrænset. Mere konkrete eksempler herpå:

• I Frankrig er der en lang række nationale støtteordninger for unge landbrugere, såsom skattefordele, fritagelse fra bidrag til sociale sikringsordninger, fortrinsret til køb af landbrugsjord og støtte til uddannelseskurser. Der er informationscentre til oplysning af mulige støttemodtagere om de forskellige former for støtte. Der findes også koordineringsorganer, som skal sikre komplementariteten mellem de forskellige former for støtte, men ingen særlige koordineringsmekanismer mellem EU’s og medlemsstaternes foranstaltninger
• I Italien er der nogen koordinering af anvendelsesområdet for den nationale foranstaltning, som yder unge landbrugere et rentetilskud med henblik på køb af jord (et spørgsmål, der kun delvist behandles af EU’s foranstaltninger), idet der er indført mekanismer for at undgå kumulering af denne støtte med støtte fra etableringsforanstaltningen under EU’s søjle 2; der er også skattefordele, som ikke koordineres med EU’s foranstaltninger
• I Polen er der lån med gunstige betingelser, men ingen koordineringsmekanismer med EU’s foranstaltninger
• I Spanien er der lån med gunstige betingelser og skattefordele, der har en direkte indvirkning på de unge landbrugeres indkomst på samme måde som søjle 1-betalingen til unge landbrugere. Der er imidlertid ingen koordinering mellem disse former for støtte, som kan kumuleres.

32

Ingen af de fire reviderede medlemsstaters myndigheder har et overblik over de forskellige former for EU-støtte og national støtte, der ydes støttemodtagerne. Der er en risiko for, at visse unge landbrugere modtager for meget i støtte sammenlignet med deres faktiske behov (f.eks. søjle 1-betalingen til unge landbrugere, søjle 2-etableringsforanstaltningen, investeringsstøtte, diversificeringsstøtte, uddannelsesstøtte og forskellige former for national støtte), mens andre ikke modtager tilstrækkelig støtte.

Ingen koordinering mellem søjle 1-betalingen til unge landbrugere og søjle 2-etableringsforanstaltningen

33

På trods af at Kommissionen anførte, at reformen af den fælles landbrugspolitik i 2013 sigtede mod at øge forbindelsen mellem de to søjler, og at dette tilbyder en mere holistisk og integreret tilgang til politikstøtte²⁶, bemærkede vi i de fire reviderede medlemsstater ingen koordinering mellem de nationale myndigheder, som forvalter henholdsvis søjle 1-betalingen til unge landbrugere og etableringsforanstaltningen under søjle 2. De to foranstaltninger forvaltes af forskellige myndigheder i henhold til forskellige regler (jf. tabel 1). Især har det ingen indflydelse på muligheden for at modtage søjle 1-betalingen til unge landbrugere, at modtageren eventuelt allerede har modtaget støtte under søjle 2-etableringsforanstaltningen.

God synergi i søjle 2 mellem etableringsforanstaltningen og investeringsforanstaltningen

34

I de fire reviderede medlemsstater observerede vi forskellige niveauer af koordinering mellem søjle 2’s etableringsforanstaltning og investeringsforanstaltning, som skabte visse synergivirkninger.

35

I Italien, hvor støtten til unge landbrugere blev ydet i form af en støttepakke som anbefalet i den nationale strategiplan (jf. tekstboks 1), viste kombinationen af etableringsforanstaltningen og investeringsforanstaltningen sig at være vellykket.

36

Også i Spanien (Andalusien) i 2007-2013 blev der gennemført indkaldelser, som var fælles for etableringsforanstaltningen og investeringsforanstaltningen, hvilket gjorde det muligt for unge landbrugere at modtage støtte under begge foranstaltninger. Denne strategi med en støttepakke ophørte imidlertid i 2014-2020, og der blev i stedet tilrettelagt separate indkaldelser for de to foranstaltninger, som blev vurderet på forskellige tidspunkter mod forskellige udvælgelseskriterier.

37

I Frankrig og Polen fungerede etableringsforanstaltningen og investeringsforanstaltningen separat, men unge landbrugere, der ansøgte om støtte fra investeringsforanstaltningen, modtog 10 % ekstra i støtte til medfinansiering af deres investeringer, og i Frankrig fik de desuden tildelt yderligere point i projektudvælgelsessystemet.

Del II - Målretning af foranstaltningerne

38

Medlemsstaterne bør anvende udvælgelsesmetoder, der prioriterer de mest omkostningseffektive interventioner, f.eks. ved at:

• målrette støtten mod mere kvalificerede unge landbrugere og ugunstigt stillede områder (hvor generationsskiftet f.eks. er mest utilstrækkeligt)
• anvende udvælgelsesprocedurer (f.eks. indkaldelser af forslag, der er baseret på klare og relevante udvælgelseskriterier) og værktøjer (f.eks. forretningsplaner) med henblik på at prioritere modtagere, som ved hjælp af støtten sandsynligvis vil øge levedygtigheden af deres bedrifter
• yde et støttebeløb, der er knyttet til en forbedring af deres levedygtighed
• yde støtte inden for en rimelig tidsramme, når dette er nødvendigt for at lette de unge landbrugeres første etablering og de strukturelle tilpasninger af deres bedrifter.

Søjle 1-betalingen til unge landbrugere: Støtten er overstandardiseret

De retlige rammer for søjle 1 begrænser mulighederne for målretning...

39

Søjle 1-betalingen til unge landbrugere ydes årligt i en periode på højst fem år til alle ansøgere, der ikke er ældre end 40 år i det år, de ansøger første gang, som for første gang etablerer sig på en landbrugsbedrift som driftsleder, eller som har etableret en bedrift inden for de seneste fem år forud for den første ansøgning under ordningen.

40

Søjle 1 yder faktisk yderligere indkomst til unge landbrugere. De retlige rammer for søjle 1 gør det dog ikke muligt for medlemsstaterne i tilstrækkeligt omfang at sigte mod unge landbrugere, som er dem, der med størst sandsynlighed har behov for en yderligere betaling for at være levedygtige. Medlemsstaterne kan faktisk kun:

1. fastsætte den procentdel af det nationale loft, som skal anvendes til finansiering af betalinger til unge landbrugere²⁹ (op til 2 % af budgettet for direkte betalinger)
2. vælge mellem tre beregningsmetoder³⁰ (de fleste medlemsstater, herunder Frankrig og Polen, beregnede betalingen som 25 % af den nationale gennemsnitlige direkte betaling pr. hektar)
3. fastsætte en grænse (mellem 25 og 90 hektar) for antallet af hektar, som danner grundlag for beregningen af betalingen (de fleste medlemsstater fastsætter den til 90 hektar)
4. vælge at kræve yderligere kvalifikationer og/eller uddannelse (10 medlemsstater og én region tilføjede sådanne krav³¹)
5. vælge, om de ønsker at acceptere, at de juridiske enheder, der ansøger om betalingen, kontrolleres af unge og ikke-unge landbrugere i fællesskab, eller om adgangen til betalingen skal begrænses til juridiske enheder, der udelukkende kontrolleres af unge landbrugere³².

41

Endvidere er gennemførelsen af betalingen til unge landbrugere obligatorisk for alle medlemsstater, herunder dem, der vælger ikke at gennemføre etableringsforanstaltningen under søjle 2 (jf. punkt 16). Tabel 2 giver et overblik over de reviderede medlemsstaters gennemførelsesvalg for søjle 1-betalingen til unge landbrugere, mens bilag V giver et overblik over alle 28 EU-medlemsstater.

Tabel 2

De reviderede medlemsstaters gennemførelsesvalg for søjle 1-betalingen til unge landbrugere

	Frankrig	Italien	Polen	Spanien
% af det årlige nationale loft	1 %	1 %	1 %	2 %
Beregningsmetode	25 % af den nationale gennemsnitlige betaling pr. hektar	Den gennemsnitlige værdi af de betalingsrettigheder, som landbrugeren råder over	25 % af den nationale gennemsnitlige betaling pr. hektar	Den gennemsnitlige værdi af de betalingsrettigheder, som landbrugeren råder over
Øvre grænse for antallet af hektar, som danner grundlag for beregningen af betalingen	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Krav om yderligere kvalifikationer og/eller uddannelse	Ja	Nej	Ja	Nej
Tilladelse til, at juridiske enheder kontrolleres af unge og ikke-unge landbrugere i fællesskab	Ja	Ja	Ja	Ja

Kilde: Revisionsretten baseret på Kommissionens oplysninger.

... hvilket resulterer i en overstandardiseret støtte

42

Derfor ydes denne betaling uanset:

1. kravene til ansøgernes kvalifikationer og/eller uddannelse (i de fleste medlemsstater³³): Unge landbrugere uden landbrugsuddannelse støttes også
2. støttemodtagernes placering: Unge landbrugere i ugunstigt stillede områder, som generelt står over for større udfordringer for så vidt angår levedygtighed, favoriseres ikke sammenlignet med dem, der befinder sig i andre områder
3. bedrifternes levedygtighed: Bedrifter, der allerede er rentable og ikke behøver yderligere betaling for at være levedygtige, støttes også (jf. eksemplerne i tekstboks 2).

Betalingen ydes også til bedrifter, hvor unge landbrugere har en mindre rolle

43

I tilfælde, hvor en ung landbruger udøver kontrol over en juridisk bedrift i fællesskab med ikke-unge landbrugere, ydes denne betaling under de samme betingelser, uanset den unge landbrugers rolle for så vidt angår medbestemmelse. I en sådan situation kan en hel juridisk bedrift blive berettiget til denne betaling (jf. eksempel i tekstboks 3), hvis blot en lille andel ejes af en ung person, der ikke udøver en landbrugsaktivitet og ikke som enkeltperson kan betragtes som aktiv landbruger³⁵.

44

Der er risiko for, at betalingen på tværs af EU ydes til adskillige bedrifter, hvor den unge landbruger som i ovenstående eksempel har en mindre rolle i bedriften, har begrænset medbestemmelse og ikke som enkeltperson vil kunne betragtes som aktiv landbruger. Af de 279 071 ansøgere³⁷ om denne betaling i EU i 2015 udøver 61 742 (ca. 20 % af det samlede antal) kontrol over bedriften i fællesskab med andre. Næsten halvdelen af dem (26 925, omkring 10 % af det samlede antal) udøver kontrol over bedriften i fællesskab med ikke-unge landbrugere.

45

Blandt de fire reviderede medlemsstater er risikoen højere i Frankrig og Italien (Emilia-Romagna), hvor henholdsvis 64 % og 42 % af støttemodtagerne etablerede sig i juridiske bedrifter. Vi kunne ikke få oplysninger i nogen af de to medlemsstater om unge støttemodtageres gennemsnitlige ejerandel i de juridiske bedrifter eller andre oplysninger til bedømmelse af deres faktiske rolle (f.eks. om den unge landbruger havde en afgørende indflydelse på forvaltningsbeslutninger vedrørende bedriften, om hun/han som enkeltperson ville kunne betragtes som aktiv landbruger, og om hun/han var registreret som landbruger i socialsikringssystemet).

46

Generelt er der en risiko for, at denne betaling på tværs af EU ydes til bedrifter, hvor den unge landbruger ikke deltager i den daglige ledelse. Støtten leveres desuden under samme betingelser som de direkte betalinger, og der foretages derfor ingen kontrol af den berettigelse til anvendelse af jorden, som den unge landbruger angiver for at modtage denne betaling.

Det er uvist, om støttebeløbet er knyttet til behovene

47

Tabel 3 giver et overblik over støttebeløbet i de fire reviderede medlemsstater.

Tabel 3

Overblik over det støttebeløb, der blev ydet på årsbasis under søjle 1-betalingen til unge landbrugere i de fire reviderede medlemsstater i 2015

Støttebeløb (euro)	Frankrig1	Italien	Spanien (Andalusien)	Polen
Gennemsnit	Ukendt	1 143	2 182	1 040
Minimum	Ukendt	15	16	25
Maksimum	Ukendt	25 887	15 342	3 000

1 De franske myndigheder kunne ikke i februar 2017 levere en database over modtagerne af denne betaling i 2015 med angivelse af det modtagne beløb fra denne betaling og de øvrige direkte betalinger under søjle 1, datoen for etablering og ansøgning, antallet af hektar og den unge landbrugers ejerandel i bedriften (i tilfælde med fælles kontrol).

Kilde: Revisionsretten baseret på medlemsstaternes data.

48

På EU-plan var det gennemsnitlige beløb, der blev ydet med betalingen til unge landbrugere, på 1 200 euro pr. bedrift i 2015. Dette beløb svarer til ca. 4 % af en bedrifts gennemsnitlige indtægt (30 000 euro) i EU³⁸ og endnu mindre i visse medlemsstater. I Italien var det gennemsnitlige støttebeløb f.eks. på 1 143 euro, hvilket er mindre end 2 % af den gennemsnitlige indkomst for en bedrift drevet af en ung landbruger (64 328 euro)³⁹.

49

Beløbet er ikke forbundet med bedrifternes levedygtighed eller andre karakteristika (jf. punkt 42), og det er uvist, om det står i rimeligt forhold til de unge landbrugeres behov, da disse ikke blev vurderet (jf. punkt 19 til 22). Reviderede støttemodtagere angav, at dette beløb hovedsagelig blev anvendt til at dække løbende udgifter og til at opveje manglende indtægter som følge af svingninger i landbrugspriserne, hvilket er noget, som alle landbrugere - ikke blot de, der er under 40 år - står over for. Det er derfor usandsynligt, at det støttebeløb, der på nuværende tidspunkt ydes med denne betaling, skulle have en betydelig indvirkning på bedrifternes levedygtighed og de unge landbrugeres beslutning om at etablere sig.

50

Italien og Spanien valgte at beregne støttebeløbet som 25 % af den gennemsnitlige værdi af hver enkelt ung landbrugers rettigheder. Værdien er knyttet til den historiske værdi af de rettigheder, som de unge landbrugere har erhvervet eller lejet fra andre landbrugere (f.eks. forældre eller ældre landbrugere). Eftersom formålet med denne betaling er at lette de unge landbrugeres første etablering, er det ikke klart, hvorfor støttebeløbet er knyttet til bedrifternes historie og dermed straffer unge landbrugere, der ikke arver eller opnår rettigheder af stor værdi, som tidligere var ejet af andre landbrugere.

Tidspunktet for støtten er ikke befordrende for de unge landbrugeres første etablering

51

Støtten blev ofte udbetalt til modtagere, som havde etableret sig for adskillige år siden og i nogle tilfælde (jf. eksemplerne i tekstboks 2) allerede havde opnået en tilstrækkelig og stabil indkomst. Dette betyder, at tidspunktet for støtten generelt ikke var i overensstemmelse med de anførte mål, idet den ofte blev udbetalt for sent til at lette de unge landbrugeres første etablering eller til at bidrage til nogen form for strukturel tilpasning af deres bedrifter. Den fungerede heller ikke som incitament, idet de fleste unge landbrugere havde etableret sig, før de vidste, at de ville modtage støtte.

Projektudvælgelsessystemet under søjle 2 muliggør god målretning, men de bedste projekter blev ikke altid prioriteret

Støtteberettigelses- og udvælgelseskriterier gjorde det muligt at målrette støtten mod mere kvalificerede landbrugere og ugunstigt stillede områder...

52

Alle fire reviderede medlemsstater rettede støtten mod mere kvalificerede landbrugere ved at kræve, at de havde et tilstrækkeligt niveau inden for landbrugsuddannelse, eller at de opnåede det senest 36 måneder efter at have indgivet ansøgningen. Støtten har generelt øget de unge landbrugeres faglige kompetence og deres kapacitet til at indføre innovationer. I Italien (Emilia-Romagna) har 31 % af de støttemodtagende unge landbrugere en landbrugseksamen, mens blot 25 % af alle unge landbrugere i regionen har en sådan eksamen. I Spanien (Andalusien) har 84 % af de støttemodtagende unge landbrugere en form for landbrugsmæssig uddannelse, sammenlignet med blot 26 % af alle unge landbrugere i regionen, og 12 % af de støttemodtagende unge landbrugere bruger økologiske landbrugsmetoder, sammenlignet med blot 4 % af alle unge landbrugere i regionen.

53

Alle fire reviderede medlemsstater opfordrede unge landbrugere til at etablere sig i ugunstigt stillede områder (f.eks. områder med naturbetingede begrænsninger eller med højere arbejdsløshed):

• I Frankrig og Italien (Emilia-Romagna) skete dette via udbetaling af betydeligt højere støttebeløb (ca. 20 000 euro mere) til ansøgere, der etablerede sig i ugunstigt stillede områder
• Italien (Puglia) favoriserede unge landbrugere, der etablerede sig i ugunstigt stillede områder, både ved at tildele flere point i udvælgelseskriterierne og ved at tildele et yderligere beløb på 5 000 euro til unge landbrugere, der etablerede sig i sådanne områder. Som et resultat af dette blev der ydet støtte til en større andel af de unge landbrugere i landområder med generelle udviklingsproblemer (12 %) og mellemliggende landområder (10,6 %) end i landområder, hvor der drives specialiseret intensivt landbrug (9,9 %), og i byområder (8 %)⁴⁰
• I Spanien (Andalusien) gjorde man dette ved at tildele flere point i udvælgelseskriterierne og ved at tildele et yderligere beløb (+10 %) til unge landbrugere, der etablerede sig i sådanne områder
• I Polen gjorde man dette via udvælgelseskriterierne ved i perioden 2007-2013 at tildele ekstra point til ansøgere, der etablerede sig i områder med højere arbejdsløshed.

... men generationsskiftet indgik sjældent i udvælgelseskriterierne

54

Kun Spanien (Andalusien) i perioden 2007-2013 og Polen i perioden 2014-2020 havde et udvælgelseskriterium, der direkte tilskyndede til generationsskifte: I Spanien (Andalusien) modtog ansøgere, der etablerede sig som følge af en tidlig pensionering, flere point. I Polen fik et projekt flere point, jo større aldersforskellen var mellem overdrageren af bedriften og den unge landbruger. I praksis havde sådanne kriterier imidlertid stort set aldrig en afgørende indvirkning på målretningen af støtten, hovedsagelig fordi minimumstærsklerne for point var for lave eller ikke-eksisterende (jf. punkt 55).

Svagheder i udvælgelsessystemerne hindrede ofte prioritering af de bedste projekter

55

Udvælgelsessystemerne bør muliggøre en sammenlignende vurdering og rangordning af projektforslagene med henblik på at prioritere de mest omkostningseffektive projekter. Udvælgelseskriterierne havde imidlertid ofte en begrænset indvirkning med hensyn til at målrette støtten mod de bedste projekter, da de enten blev indført sent i perioden 2007-2013 eller stort set aldrig blev anvendt til at udelukke projekter af lav kvalitet. Dette skyldtes, at minimumstærsklerne for point i forbindelse med projektudvælgelse var for lave eller ikke-eksisterende, samt en ubalanceret fordeling af foranstaltningens syvårige budget.

56

I Italien (Puglia) blev hele foranstaltningens budget for perioden 2007-2013 opbrugt, idet næsten alle indgivne ansøgninger under den indkaldelse af forslag, der blev afholdt i 2009, modtog støtte. Tærsklen var så lav, at kun otte ud af 2 424 projekter fik afslag. Derfor kunne unge landbrugere, som etablerede sig i de følgende fem år med potentielt bedre projekter, ikke tildeles støtte.

57

I Spanien (Andalusien) blev hele foranstaltningens budget for perioden 2014-2020 opbrugt i de første to indkaldelser af forslag (2015 og 2016), og minimumstærsklen for point var blot ét point ud af 20. Dette betyder, at unge landbrugere med potentielt bedre projekter under resten af programmeringsperioden ikke vil have mulighed for at modtage støtte, medmindre foranstaltningens budget forhøjes.

58

I Polen anvendte forvaltningsmyndigheden et »først-til-mølle«-system uden udvælgelseskriterier indtil 2011, da budgettet var opbrugt. Indtil 2014, hvor foranstaltningens budget blev forhøjet, og der blev indført udvælgelseskriterier, kunne der ikke afholdes yderligere indkaldelser af forslag, hvilket forhindrede unge landbrugere, som etablerede sig i den mellemliggende treårige periode, i at modtage støtte.

59

Kun i Frankrig og Italien (Emilia-Romagna) blev budgettet fordelt ligeligt ud over programmeringsperioderne med tilstrækkeligt høje pointminimumstærskler (i Frankrig dog kun for Midi-Pyrénées i perioden 2014-2020). Dette gjorde det muligt at udvælge et konstant antal ansøgninger af tilstrækkelig kvalitet til finansiering hvert år.

Meget lidt dokumentation for forbedret levedygtighed

60

Søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere sigter mod at styrke bedriftslevedygtigheden ved at fremme etableringen af tilstrækkeligt kvalificerede landbrugere og et generationsskifte (jf. punkt 29). Forretningsplaner er i princippet nyttige værktøjer til at vejlede unge landbrugere i udvikling af levedygtige bedrifter. De bør også sætte forvaltningsmyndighederne i stand til at vurdere bedrifternes levedygtighed på udvælgelsesstadiet og senere at overvåge og evaluere resultaterne.

61

I ingen af de reviderede medlemsstater blev den oprindelige anslåede bedriftsindkomst anvendt i udvælgelsesprocessen til at vurdere bedrifternes potentiale til at selvfinansiere deres investeringer. Selv om forretningsplaner er nyttige værktøjer, fandt vi meget lidt dokumentation for forbedret levedygtighed (jf. tekstboks 4).

62

Vi fandt kun i Italien (Emilia-Romagna) dokumentation for en forbedring i de støttede bedrifters levedygtighed, som det fremgår af den efterfølgende evalueringsrapport (jf. tekstboks 5).

Støttebeløbet var knyttet til behovene og tilpasset med henblik på at udløse bestemte handlinger

63

Tabel 4 giver et overblik over de mulige støttebeløb i de reviderede medlemsstater i programperioderne 2007-2013 og 2014-2020.

Tabel 4

Overblik over støttebeløbene under søjle 2-etableringsforanstaltningen i de reviderede medlemsstater i perioderne 2007-2013 og 2014-2020

Programmeringsperioden 2007-2013
Støttebeløb (euro)	Frankrig	Italien (Emilia-Romagna)	Italien (Puglia)	Spanien (Andalusien)	Polen1
Gennemsnit	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Minimum	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Maksimum	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Eksempler på tilpasning	Minimumsbeløb forhøjet til 16 500 euro for etablering i bjergområder	Indførelse af økologisk landbrug, optagelse af et lån, investeringer på over 60 000 euro	+5 000 i ugunstigt stillede områder	+10 % i ugunstigt stillede områder	Ingen

Programmeringsperioden 2014-2020
Støttebeløb (euro)	Frankrig	Italien (Emilia-Romagna)	Italien (Puglia)	Spanien (Andalusien)	Polen
Gennemsnit	20 282 i Midi-Pyrenées 12 747 i Pays-Loire	Foreligger endnu ikke	Foreligger endnu ikke	60 331	24 000
Minimum	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Maksimum	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Eksempler på tilpasning	+30 % i Pays-Loire til etablering uden for familiens rammer	+20 000 i ugunstigt stillede områder	+5 000 i ugunstigt stillede områder	+25 000, hvis standardoutputtet er højere end 50 000 euro	Ingen

1 Pr. 12.12.2014 var det på 24 000 euro (PLN 100 000), men indtil 31.12.2011 var det på 12 000 euro (PLN 50 000), og fra 1.1.2012 til 12.12.2014 var det på 17 000 euro (PLN 75 000).

Kilde: Revisionsretten baseret på medlemsstaternes data.

64

I Frankrig, Italien og Spanien var støttebeløbet generelt forbundet med og tilpasset efter bedrifternes specifikke behov og karakteristika (f.eks. placering, standardoutput) samt med handlingerne i forretningsplanen (f.eks. innovationer, lån, investeringer) i 2007-2013.

65

Tilpasninger af støttebeløbet viste sig at være et godt redskab til at opmuntre unge landbrugere til at etablere sig under mere vanskelige forhold (f.eks. i bjergområder, uden for familiens rammer eller med optagelse af lån), indføre produktionskvalitetssystemer såsom økologisk landbrug eller vand- eller energibesparende teknologier, foretage større investeringer eller drive mere produktive bedrifter. For så vidt angår programmeringsperioden 2014-2020 anmodede Kommissionen imidlertid medlemsstaterne om ikke at knytte støttebeløbet til investeringselementerne eller deres størrelse.

66

Polen fastsatte et fast støttebeløb (på nuværende tidspunkt på 24 000 euro) for alle unge landbrugere, der etablerede sig, uanset bedrifternes karakteristika og de handlinger og mål, der er fastlagt i forretningsplanen (f.eks. placering, størrelse, investeringer). Denne standardiserede tilgang øger risikoen for, at støttebeløbet ikke svarer til den unge landbrugers behov og indsats, og giver ikke incitament til specifikke handlinger.

Støttetidspunktet er generelt passende

67

I Frankrig, Italien og Polen var støttetidspunktet generelt passende, eftersom de unge landbrugere i de fleste tilfælde modtog støtten inden for et år efter etableringen, dvs. da den var nødvendig for at udvikle deres bedrift. Projektansøgningerne blev faktisk generelt behandlet inden for en rimelig tidsramme (mindre end seks måneder fra ansøgningsdatoen). De unge landbrugere modtog støtten, før de gennemførte størstedelen af de handlinger, der var fastlagt i forretningsplanen. Støtten hjalp altså med at modvirke problemet vedrørende adgang til kapital og i nogle tilfælde også med at opnå banklån.

68

Kun i Spanien (Andalusien) var de administrative behandlingstider lange i 2007-2013, og ansøgere måtte i gennemsnit vente 17 måneder på projektgodkendelse (langt over den grænse på seks måneder, som forvaltningsmyndigheden fastsatte i projektindkaldelserne). Som et resultat af dette havde to ud af de otte reviderede støttemodtagere foretaget visse investeringer, inden de vidste, om deres projekter ville blive godkendt. Endvidere blev støtten altid udbetalt på grundlag af udgiftsdokumentation, dvs. efter at støttemodtagerne havde foretaget alle investeringerne. Støtten blev dermed generelt ydet for sent i forhold til de unge landbrugeres behov i etableringsprocessen.

Del III - Overvågning og evaluering af foranstaltningerne

69

Med henblik på at indhente resultatoplysninger om effektiviteten og produktiviteten af EU’s udgifter:

• bør Kommissionen etablere en fælles overvågnings- og evalueringsramme med output-, resultat- og virkningsindikatorer, som gør det muligt at vurdere politikkens fremskridt, effektivitet og produktivitet i forhold til målene (jf. figur 6)
• bør medlemsstaterne give Kommissionen de nødvendige oplysninger til overvågning og evaluering af foranstaltningerne, også ved at udvikle yderligere nyttige indikatorer. Disse oplysninger baseres så vidt muligt på etablerede datakilder, såsom informationsnettet for landøkonomisk bogføring og Eurostat
• bør uafhængige kontrahenter gennemføre resultatevalueringer under Kommissionens ansvar (for søjle 1-foranstaltninger) og medlemsstaternes ansvar (for søjle 2-foranstaltninger).

Indikatorerne i den fælles overvågnings- og evalueringsramme gør det ikke muligt at vurdere foranstaltningernes resultater med hensyn til målopfyldelse

70

For at kunne påvise resultaterne med hensyn til opfyldelse af målene for EU-foranstaltningerne for støtte til unge landbrugere (jf. punkt 26-30) bør medlemsstaterne indsamle data om de output og resultater, der er opnået. Medlemsstaterne skal under den fælles overvågnings- og evalueringsramme som minimum indsamle oplysninger om følgende output- og resultatindikatorer (jf. tabel 5).

Tabel 5

Overblik over obligatoriske indikatorer under den fælles overvågnings- og evalueringsramme for søjle 2-etableringsforanstaltningen (foranstaltning 112 i 2007-2013, foranstaltning 6.1 i 2014-2020) og den supplerende søjle 1-betaling til unge landbrugere (i 2014-2020)

Indikatortype	2007-2013 søjle 2 (foranstaltning 112 til etablering af unge landbrugere)	2014-2020 søjle 2 (foranstaltning 6.1 til etablering af unge landbrugere)	2014-2020 søjle 1 (betaling til unge landbrugere)
Offentlige udgifter i alt (euro)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Output	Antal unge landbrugere, der har modtaget støtte Samlet investeringsvolumen	Antal landbrugsbedrifter med forretningsudviklingsplaner/-investeringer for unge landbrugere støttet af landdistriktsprogrammet	Antal unge landbrugere Antal hektar
Resultat	Stigning i bruttoværditilvæksten i de støttemodtagende bedrifter	Procentdel af landbrugsbedrifter med forretningsudviklingsplaner/-investeringer for unge landbrugere støttet af landdistriktsprogrammet	Ingen
Virkning1	Økonomisk vækst (nettoværditilvækst pr. årlig arbejdsenhed) Arbejdsproduktivitet (værditilvækst pr. årlig arbejdsenhed)	Virksomhedsindkomst i landbruget Faktorindkomst i landbruget Samlet faktorproduktivitet i landbruget Prisudsving på råvarer i EU

1 På landdistriktsprogramniveau i 2007-2013 og relateret til den fælles landbrugspolitiks mål om bæredygtig fødevareproduktion i 2014-2020.

71

Som i tidligere beretninger⁴³ konstaterede vi, at de resultatoplysninger om resultater, som var indsamlet ved hjælp af indikatorerne i den fælles overvågnings- og evalueringsramme, ikke gjorde det muligt at vurdere foranstaltningernes effektivitet og produktivitet med hensyn til at opnå deres mål. Det skyldtes hovedsageligt følgende:

• For perioden 2007-2013 gjaldt det i alle de reviderede medlemsstater undtagen Italien (Emilia-Romagna, jf. punkt 35), at den eneste resultatindikator i den fælles overvågnings- og evalueringsramme (Stigning i bruttoværditilvæksten i de støttemodtagende bedrifter) var baseret på ukontrollerbare skøn og ikke på faktiske data indsamlet fra de støttede bedrifter
• For perioden 2014-2020 gælder det, at der i den fælles overvågnings- og evalueringsramme ikke er nogen resultatindikatorer, som gør det muligt at vurdere forbedringen af bedrifternes levedygtighed, som er det endelige mål, som sådanne foranstaltninger bør bidrage til. Den eneste resultatindikator, som er relateret til søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere (Procentdel af landbrugsbedrifter med forretningsudviklingsplaner/-investering for unge landbrugere støttet af landdistriktsprogrammet (ud af det samlede antal bedrifter)), er ikke en reel resultatindikator, men snarere en outputindikator, idet den ikke måler støttens virkning i relation til sine mål (f.eks. vedrørende bedrifternes levedygtighed, generationsskifte, jobskabelse, forbedring i de unge landbrugeres niveau i uddannelsesmæssig og innovationsmæssig henseende)
• Der indsamles normalt ikke faktiske data vedrørende de støttede bedrifters strukturelle og finansielle karakteristika (f.eks. indtægt, indkomst, antal ansatte). De anslåede indtægter fra informationsnettet for landøkonomisk bogføring er ikke repræsentative for de støttede unge landbrugere eller for den unge landbrugsbefolkning⁴⁴. Hvad angår alle de reviderede medlemsstater med undtagelse af Italien (Emilia-Romagna, jf. punkt 75), er det derfor uvist, om de støttede bedrifter reelt ansætter mere personale, bliver større, mere produktive og mere levedygtige og skaber større indtægter end ikke-støttede bedrifter. Det er også uvist, om de bedrifter, som støttes under både søjle 1-betalingen til unge landbrugere og søjle 2-etableringsforanstaltningen, reelt leverer bedre resultater i denne henseende end bedrifter, som kun støttes under én foranstaltning.

... men nogle medlemsstater udviklede nyttige indikatorer

72

Foruden de obligatoriske indikatorer under den fælles evaluerings- og overvågningsramme kan medlemsstaterne fastsætte yderligere specifikke indikatorer. Tabel 6 giver et overblik over yderligere frivillige indikatorer, som visse reviderede medlemsstater har fastsat i relation til søjle 2-etableringsforanstaltningen.

Tabel 6

Overblik over yderligere frivillige indikatorer, som visse reviderede medlemsstater har fastsat i relation til søjle 2-etableringsforanstaltningen for unge landbrugere

Indikatortype	Søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere
Italien (Emilia-Romagna)
Resultat	Stigning i eller opretholdelse af beskæftigelsen i de støttede bedrifter Antallet af støttede unge landbrugere, der har indført frivillige certificeringssystemer Antallet af støttede unge landbrugere, der har integreret aspekter vedrørende miljø og dyrevelfærd i investeringerne
Virkning	Antal skabte job
Polen
Resultat	Gennemsnitlig stigning i de støttede bedrifters økonomiske størrelse (standardoutput) Gennemsnitlig procentstigning i de støttede bedrifters økonomiske størrelse (standardoutput) Gennemsnitlig størrelse af de støttede bedrifter efter gennemførelse af forretningsplanen
Virkning	Antal skabte job
Spanien (Andalusien)
Output	Antallet af unge landbrugere, der har etableret sig som følge af en tidlig pensionering Procentdelen af kvinder blandt de støttede unge landbrugere, der har etableret sig
Resultat	Antal skabte job

Kilde: Revisionsretten baseret på de reviderede landdistriktsprogrammer.

73

Disse yderligere indikatorer, som medlemsstaterne har fastsat, gør det muligt at vurdere foranstaltningernes effektivitet i forhold til specifikke mål, f.eks. jobskabelse, kønsligestilling, foryngelse og innovation. Takket være indikatoren »Antallet af støttede unge landbrugere, der har indført frivillige certificeringssystemer« ved vi f.eks., at 214 (13 %) af de 1 640 støttemodtagere i Italien (Emilia-Romagna) under foranstaltningen i 2007-2013 har indført denne innovationstype i deres bedrifter. For så vidt angår Spanien (Andalusien) ved vi takket være de to yderligere outputindikatorer, at denne foranstaltning var mindre effektiv end forventet med hensyn til at fremme foryngelse (blot 53 af de støttede unge landbrugere etablerede sig som et resultat af en tidlig pensionering, sammenlignet med et mål på 92) og kvinders etablering (blot 23 % af de støttede unge landbrugere var kvinder, sammenlignet med et mål på 45 % og en procentdel af kvinder under 44 år i landbrugsbefolkningen i Andalusien på 32 %).

Evalueringerne giver generelt ikke værdifulde oplysninger om resultaterne af foranstaltningerne, men der blev identificeret én god praksis

74

I de fire reviderede medlemsstater gav midtvejsevalueringen og den efterfølgende evaluering af programmeringsperioden 2007-2013 meget få eller upålidelige oplysninger om resultaterne af foranstaltning 112 til etablering af unge landbrugere, undtagen for Italien (Emilia-Romagna). Blandt andet kan følgende nævnes:

• Frankrig havde (ved udgangen af februar 2017⁴⁵) endnu ikke indgivet den efterfølgende evalueringsrapport for landdistriktsprogrammet 2007-2013, som skulle indgives senest den 31. december 2016
• Den efterfølgende evaluering af landdistriktsprogrammet i Italien (Puglia) 2007-2013 angav, at den gennemsnitlige omsætning i de støttede bedrifter steg med 15 000 euro fra etableringen, og at 73 % af de støttede bedrifter ansatte mere personale. Disse resultater er imidlertid baseret på en undersøgelse via internettet, som kun 16 støttemodtagere besvarede, og de underliggende erklæringer om omsætning blev ikke kontrolleret ved hjælp af nogen form for dokumentation
• Midtvejsevalueringen af landdistriktsprogrammet i Polen 2007-2013 angav, at de støttede bedrifters bruttoværditilvækst i gennemsnit var steget med 35 % ved udgangen af 2009, men angav ikke basisåret for sammenligningen. Evalueringsrapporten angav desuden, at denne stigning hovedsagelig skyldtes forhøjelsen af tilskud og subsidier snarere end en stigning i landbrugsproduktionens værdi
• Midtvejsevalueringen af landdistriktsprogrammet i Spanien 2007-2013 angav, at de støttede bedrifters bruttoværditilvækst i gennemsnit var steget med 23,5 %, men forklarede ikke den anvendte beregningsmetode eller datakilden.

75

Kun i Italien (Emilia-Romagna) giver den efterfølgende evaluering af landdistriktsprogrammet 2007-2013 værdifulde oplysninger om resultaterne af foranstaltningen til etablering af unge landbrugere (jf. tekstboks 5).

Begrænset dokumentation for, at det blev lettere for unge landbrugere at etablere sig

76

Vi fandt i de fire reviderede medlemsstater kun begrænset dokumentation for, at EU-foranstaltningerne havde lettet de unge landbrugeres etablering ved at hjælpe dem med at overvinde de indledende adgangshindringer, såsom adgang til jord, kapital, viden og en tilstrækkelig indtægt.

77

EU-foranstaltningerne hjalp kun i beskedent omfang unge landbrugere med at få adgang til jord. Søjle 1-betalingen til unge landbrugere blev således kun ydet til unge landbrugere, der allerede havde jord, mens søjle 2-foranstaltningen i beskedent omfang via støtteberettigelses- og udvælgelseskriterier tilskyndede unge landbrugere til at øge størrelsen af deres bedrifter (jf. punkt 60 og 61). Vi fandt dog ikke bevis for, at dette førte til en forbedring af bedrifternes levedygtighed. Kun for Italien (Emilia-Romagna) var der dokumentation for, at de støttede unge landbrugere øgede deres bedriftsstørrelse mere end ikke-støttemodtagere (jf. punkt 75).

78

Generelt forblev det samlede antal hektar ejet af unge landbrugere konstant i perioden 2005-2013 (jf. figur 7). Reduceringen i antallet af bedrifter ejet af unge landbrugere er blevet opvejet af en stigning i den gennemsnitlige bedriftsstørrelse.

	Samlet antal hektar ejet af unge landbrugere (i millioner)
millioner hektar	2005	2007	2010	2013
Samlet antal hektar ejet af unge landbrugere	57,7	54,8	55,2	51,9
Samlet antal hektar ejet af landbrugere uanset alder	172,1	172,7	174,5	173,0

Kilde: Revisionsretten, baseret på Eurostats undersøgelse af landbrugsbedrifternes struktur 2005-2013.

79

EU-foranstaltningerne hjalp direkte unge landbrugere med at få adgang til kapital, takket være ydelsen af finansiel støtte. For så vidt angår søjle 1-betalingen til unge landbrugere og søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere er der dog henholdsvis ingen og kun meget lidt dokumentation for, at EU-støtten har lettet unge landbrugeres adgang til kredit hos forretningsbanker:

• I Frankrig og Italien (Puglia) kunne støtten fra søjle 2 også ydes i form af rentetilskud til et lån, men denne form for støtte fik ringe succes. I Frankrig gav mange støttemodtagere udtryk for utilfredshed over, at de lån, de opnåede, er uomsættelige og ikke kan genfinansieres, hvilket tvinger dem til at betale en fast rentesats, som er meget højere end den aktuelle markedsrentesats. I Italien (Puglia) anmodede blot 37 ud af de 2 502 støttemodtagere i perioden 2007-2013 om denne støtte, hovedsagelig fordi forvaltningsmyndigheden krævede, at alle investeringerne i forretningsplanen skulle være gennemført, før støttemodtagerne kunne anmode om rentetilskud
• I Italien (Emilia-Romagna) og Polen blev støtten under søjle 2-etableringsforanstaltningen ikke ydet i form af rentetilskud til et lån, men i Italien (Emilia-Romagna) kunne støttemodtagerne modtage et højere støttebeløb, når de opnåede et lån på mere end 30 000 euro (jf. tabel 4)
• Kun i Spanien (Andalusien), hvor støtten fra søjle 2 også blev ydet i form af rentetilskud til et lån (til 567 ud af de 738 støttemodtagere i perioden 2007-2013), og adgangen til kredit er særlig problematisk for unge landbrugere⁴⁶, blev forretningsbankerne mere tilbøjelige til at yde lån, bl.a. til syv ud af de otte reviderede støttemodtagere.

80

EU-foranstaltningerne, især søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere, havde generelt en positiv indvirkning på de unge landbrugeres videnniveau takket være støtteberettigelseskriterier, som favoriserede mere kvalificerede landbrugeres adgang til landbrugssektoren. Denne positive indvirkning på de unge landbrugeres videnniveau blev ikke sikret i Italien og Polen med søjle 1-betalingen til unge landbrugere, idet medlemsstaterne ikke krævede, at ansøgere skulle have eller erhverve nogen særlige kvalifikationer eller uddannelse.

Intet klart forhold mellem EU-støtten og generationsskiftet

81

Generationsskiftet er et generelt problem, som berører hele befolkningen og arbejdsstyrken i EU. Som vist i figur 8 falder andelen af unge mennesker i den samlede befolkning og i arbejdsstyrken hurtigere end i landbrugsbefolkningen.

82

Generelt er det ikke muligt at etablere et klart forhold mellem den ydede EU-støtte og udviklingen i antallet af unge landbrugere (jf. figur 9). Det er også vanskeligt at konstatere om, og i hvilket omfang, EU har bidraget til forøgelsen af den gennemsnitlige bedriftsstørrelse (jf. punkt 77 og 78), eller om denne forøgelse har medført en højere levedygtighed for bedrifterne.

83

Der er forskellige grunde til dette:

• EU-støtten ydes generelt til en lille procentdel af de unge landbrugere: Blot 7 % af alle unge landbrugere i de 27 EU-medlemsstater⁴⁷ modtog EU-støtte til etablering
• Flere nationale politikker støtter unge landbrugere, og disse er sjældent koordinerede med EU-foranstaltningerne (jf. punkt 16, 31 og 32)
• Overvågnings- og evalueringssystemet producerer ikke passende oplysninger om opnåelsen af målene, hovedsagelig på grund af den ringe kvalitet af det fælles overvågningssystems indikatorer (jf. punkt 70 og 71) og de begrænsede eller upålidelige resultatoplysninger i de fleste evalueringer (jf. punkt 74)
• Der er andre generelle faktorer end EU’s foranstaltninger, der påvirker dette forhold, såsom den økonomiske og sociale situation, bankernes tilbøjelighed til at yde lån og beskæftigelsesmulighederne inden for andre sektorer end landbruget (jf. punkt 16).

Konklusioner og anbefalinger

84

EU’s landbrug står over for en faldende landbrugsbefolkning. Det samlede antal landbrugere i EU-27 er faldet kraftigt i løbet af det sidste årti, idet det faldt fra 14,5 millioner landbrugere i 2005 til 10,7 millioner landbrugere i 2013. Antallet af unge landbrugere (op til 44 år) faldt fra 3,3 millioner i 2005 til 2,3 millioner i 2013. Eftersom faldet berørte alle aldersgrupper, forblev procentdelen af unge landbrugere i landbrugsbefolkningen relativt stabil på lige over 20 %. Der er dog betydelige forskelle medlemsstaterne imellem (jf. bilag II).

85

I perioden 2007-2020 har EU afsat EU 9,6 milliarder euro til specifikt at støtte unge landbrugere med henblik på at styrke landbrugsbedrifternes konkurrencedygtighed og fremme et generationsskifte inden for landbruget. Den samlede offentlige støtte beløber sig med medlemsstaternes medfinansiering af etableringsforanstaltningen under søjle 2 til 18,3 milliarder euro. Næsten 200 000 unge landbrugere modtog EU-støtte til etablering i perioden 2017-2013. Over 70 % af EU’s udgifter blev ydet gennem foranstaltningen til etablering af unge landbrugere under søjle 2 (ELFUL), og de resterende 30 % ydes i 2014-2020 gennem den yderligere direkte betaling til unge landbrugere under søjle 1 (EGFL).

86

På denne baggrund undersøgte vi, hvilken rolle EU spiller med hensyn til at støtte unge landbrugere og fremme et generationsskifte. Formålet med revisionen var at besvare følgende spørgsmål:

»Er EU’s støtte til unge landbrugere hensigtsmæssigt udformet med henblik på effektivt at bidrage til et bedre generationsskifte?«

87

Den overordnede konklusion er, at EU’s støtte til unge landbrugere er baseret på en mangelfuldt udformet interventionslogik, som ikke præciserer de forventede resultater og virkninger. Støtten bør målrettes bedre med henblik på at fremme et effektivt generationsskifte.

88

Interventionslogik:

For så vidt angår søjle 1-betalingen til unge landbrugere konstaterede vi:

• at den ikke er baseret på en behovsvurdering, at dens mål ikke afspejler det generelle mål om at tilskynde til et generationsskifte, og at medlemsstaterne ikke koordinerede den med søjle 2-etableringsforanstaltningen eller nationale foranstaltninger (jf. punkt 19-33)
• at støtten på grund af den manglende behovsvurdering ydes i standardiseret form (årlig udbetaling pr. hektar) og med et beløb og et udbetalingstidspunkt, som gør det uklart, hvilke specifikke behov der imødekommes, foruden behovet for yderligere indkomst (jf. punkt 39-51).

For så vidt angår søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere konstaterede vi:

• at selv om den generelt er baseret på en vag behovsvurdering, er foranstaltningens mål til dels SMART-mål, der afspejler det overordnede mål om at tilskynde til et generationsskifte. Foranstaltningerne under søjle 2 til etablering og investeringer er velkoordinerede. Der er imidlertid ikke megen koordinering med nationale finansielle instrumenter, såsom lån på gunstige vilkår til at købe landbrugsjord (jf. punkt 19-37)
• at støtten ydes på en måde, der direkte imødekommer de unge landbrugeres behov for adgang til jord, kapital og viden. Støttebeløbet er almindeligvis knyttet til behovene og tilpasset med henblik på at udløse bestemte handlinger, såsom indførelse af økologisk landbrug, initiativer vedrørende vandbesparelse og etablering i ugunstigt stillede områder (jf. punkt 25, 52 og 53).

Anbefaling 1 - Forbedre interventionslogikken ved at styrke behovsvurderingen og fastsætte SMART-mål

For så vidt angår den fælles landbrugspolitik efter 2020 bør Kommissionen angive (eller kræve, at medlemsstaterne i overensstemmelse med bestemmelserne om delt forvaltning angiver) en klar interventionslogik for de politikinstrumenter, der skal fremme et generationsskifte i landbruget. Interventionslogikken bør omfatte:

• en grundig vurdering af de unge landbrugeres behov, som undersøger de underliggende grunde til, at unge, der ønsker at blive landmænd, står over for hindringer i etableringsprocessen, og i hvilken grad disse hindringer findes på tværs af geografiske områder, landbrugssektorer og bedriftskategorier
• en vurdering af, hvilke behov der kan imødekommes med EU’s politikinstrumenter, og hvilke behov der kan eller allerede nu imødekommes bedre gennem medlemsstaternes politikker, samt en analyse af, hvilke former for støtte (f.eks. direkte betalinger, faste beløb, finansielle instrumenter), der er bedst egnet til at imødekomme de identificerede behov
• en fastsættelse af SMART-mål, som tydeliggør og kvantificerer de politiske instrumenters forventede resultater med hensyn til generationsskiftegrad og bidrag til de støttede bedrifters levedygtighed. Det bør især fremgå klart, om de politiske instrumenter skal sigte mod at støtte det størst mulige antal unge landbrugere eller fokusere på en særlig type af unge landbrugere (f.eks. de bedst uddannede, dem, der etablerer sig i ugunstigt stillede områder, dem, der indfører teknologier til energi- eller vandbesparelser i bedrifterne, dem, der øger bedrifternes rentabilitet og produktivitet eller dem, der ansætter mere personale).

89

Målretning af foranstaltningerne:

For så vidt angår søjle 1-betalingen til unge landbrugere konstaterede vi, at:

• at støtten ydes i en standardiseret form uanset bedrifternes levedygtighed, deres placering og, i de fleste medlemsstater, støttemodtagernes kvalifikationer og/eller uddannelsesniveau. I tilfælde, hvor en ung landbruger udøver kontrol over en juridisk bedrift i fællesskab med ikke-unge landbrugere, ydes denne støtte undertiden, når den unge landbruger kun spiller en mindre rolle for så vidt angår medbestemmelsesret (jf. punkt 39-46).

For så vidt angår søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere konstaterede vi, at:

• støtten er rettet mod mere kvalificerede landbrugere, som forpligter sig til at gennemføre en forretningsplan, der vejleder dem i udvikling af økonomisk levedygtige bedrifter, og som ofte via projektudvælgelsesprocessen opfordres til at etablere sig i ugunstigt stillede områder. Forretningsplanerne var imidlertid af varierende kvalitet, og forvaltningsmyndighederne anvendte ofte ikke udvælgelsesprocedurer til at prioritere de bedste projekter. Udvælgelseskriterierne blev indført sent i perioden 2007-2013, minimumstærsklerne var enten for lave eller ikke-eksisterende, og det syvårige budget for foranstaltningen blev i visse medlemsstater brugt op på at finansiere næsten alle indgivne ansøgninger i starten af programmeringsperioden, hvilket indebar, at visse unge landbrugere, der etablerede sig på et senere tidspunkt, ikke kunne modtage støtte (jf. punkt 52-61).

Anbefaling 2 - Forbedre målretningen af foranstaltningerne

Ved gennemførelsen af foranstaltningerne under den fælles landbrugspolitik efter 2020 bør medlemsstaterne forbedre målretningen af foranstaltningerne ved at:

• anvende kriterier til at sikre, at de mest omkostningseffektive projekter udvælges, f.eks. de projekter, som sikrer de støttede bedrifter den største stigning i produktivitet eller levedygtighed, eller som sikrer den største stigning i beskæftigelsen i områderne med den største arbejdsløshed eller i de ugunstigt stillede områder med det laveste generationsskifte
• anvende klare kriterier for vurdering af den støttemodtagende landbrugers rolle i tilfælde med fælles kontrol over juridiske bedrifter (f.eks. ved at fastsætte, hvilken procentdel af stemmerettighederne eller hvilken ejerandel støttemodtageren skal have, eller hvilken minimumsprocentdel af hendes/hans indkomst, der skal stamme fra vedkommendes aktivitet i den støttede bedrift) med henblik på at rette støtten mod unge landbrugere, som gør landbrug i de støttede bedrifter til deres hovedaktivitet
• anvende tilstrækkeligt høje minimumstærskler for de point, som projekterne skal opnå, og opdele budgettet for foranstaltningerne på passende vis for i hele programmeringsperioden at sikre lige adgang til midlerne for unge landbrugere, der etablerer sig
• forbedre anvendelsen af forretningsplaner som et værktøj til - i ansøgningsfasen - at vurdere behovet for offentlig finansiering ved at undersøge bedrifternes sandsynlige levedygtighed uden støtten - ved projekternes afslutning - at vurdere støttens indvirkning på bedrifternes levedygtighed eller på andre klart specificerede mål (f.eks. beskæftigelse eller indførelse af teknologier til energi- eller vandbesparelse).

90

Foranstaltningernes resultater:

For så vidt angår søjle 1-betalingen til unge landbrugere konstaterede vi:

• at den fælles overvågnings- og evalueringsramme ikke giver nyttige indikatorer til vurdering af effektiviteten af denne betaling, idet der ikke findes nogen resultatindikator og ikke indhentes data om de støttede bedrifters indkomst og levedygtighed (jf. punkt 70 og 71).

For så vidt angår søjle 2-foranstaltningen til etablering af unge landbrugere konstaterede vi:

• at der er meget lidt dokumentation for, at foranstaltningen har gjort det lettere for unge landbrugere at etablere sig, bidraget til et bedre generationsskifte og styrket de støttede bedrifters levedygtighed, hvilket hovedsagelig skyldtes den ringe kvalitet af det fælles overvågnings- og evalueringssystems indikatorer. Kun i Italien (Emilia-Romagna) fandt vi dokumentation for, at støttemodtagerne under etableringsforanstaltningen udviklede større bedrifter, som var mere produktive og mere rentable og beskæftigede flere ansatte end ikke-støttede bedrifter (jf. punkt 70-83).

Anbefaling 3 - Forbedre overvågnings- og evalueringssystemet

Ved gennemførelsen af foranstaltningerne under den fælles landbrugspolitik efter 2020 bør Kommissionen og medlemsstaterne (i overensstemmelse med bestemmelserne om delt forvaltning) forbedre overvågnings- og evalueringssystemet. Nærmere bestemt:

• bør Kommissionen fastsætte output-, resultat- og virkningsindikatorer, som gør det muligt at vurdere de politiske redskabers fremskridt, effektivitet og produktivitet i forhold til målene ved at trække på bedste praksis, såsom nyttige indikatorer, som medlemsstaterne har udviklet i deres overvågningssystemer (jf. punkt 72 og 73)
• bør medlemsstaterne regelmæssigt indsamle faktiske data om de støttede bedrifters strukturelle og finansielle karakteristika (f.eks. indtægt, indkomst, antal ansatte, indførte innovationer, landbrugernes uddannelsesniveau), som gør det muligt at vurdere foranstaltningernes produktivitet og effektivitet med hensyn til at nå de ønskede politikmål
• bør Kommissionen og medlemsstaterne kræve, at evalueringer giver nyttige oplysninger om projekternes og foranstaltninger resultater på grundlag af faktiske data om udviklingen i de støttede bedrifters strukturelle og finansielle karakteristika ved at trække på bedste praksis (f.eks. benchmarking, kontrafaktiske analyser, undersøgelser), såsom dem, der blev identificeret i forbindelse med denne revision (jf. punkt 75).

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 31. maj 2017.

Glossar

Aktiv landbruger: Artikel 9 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013¹ definerer, hvad der skal forstås ved en »aktiv landbruger«, og sigter mod at forhindre, at enkeltpersoner og virksomheder modtager støtte fra den fælles landbrugspolitik, når deres forretningsmål slet ikke eller kun marginalt er at drive landbrugsvirksomhed. Det centrale element i bestemmelsen om begrebet »aktiv landbruger« er en negativliste over virksomheder/aktiviteter, som omfatter lufthavne, vandværker, ejendomsmæglerselskaber, jernbanevirksomheder og permanente sports- og fritidsanlæg. Medlemsstaterne kan anvende en snævrere definition af »aktiv landbruger«, hvis de ønsker det.

Betalingsorgan: Det nationale eller regionale organ, der er ansvarligt for at vurdere, beregne og udbetale landbrugsstøtte.

Betalingsrettigheder: Indført med 2003-reformen af den fælles landbrugspolitik med henblik på gennemførelse af enkeltbetalingsordningen. Betalingsrettighederne blev fordelt til landbrugerne på basis af historiske data (for den pågældende region eller for hver enkelt landbruger). Landbrugerne skulle efter 2003-reformen aktivere de betalingsrettigheder, de havde, sammen med det tilsvarende antal støtteberettigede hektar landbrugsjord for at være berettiget til en enkeltbetaling. 2013-reformen erstattede disse betalingsrettigheder med nyetablerede betalingsrettigheder under grundbetalingsordningen. Som en undtagelse kan medlemsstater, som opfylder visse betingelser, bevare de eksisterende betalingsrettigheder.

Delt forvaltning: Metode til gennemførelse af EU-budgettet, hvor gennemførelsesopgaverne uddelegeres til medlemsstaterne², mens Kommissionen bevarer det endelige ansvar (tilsynsfunktion).

Den fælles landbrugspolitik: Det sæt af lovbestemmelser og praksis, som Den Europæiske Union har vedtaget for at sikre en fælles, samlet landbrugspolitik. De indledende foranstaltninger blev indført i 1962. Politikken er siden da blevet tilpasset og udviklet og har undergået en række reformer.

Den fælles overvågnings- og evalueringsramme (CMEF): EU’s overvågnings- og evalueringsramme for udvikling af landdistrikterne i programmeringsperioden 2007-2013. For så vidt angår programmeringsperioden 2014-2020 dækker rammen begge søjler under den fælles landbrugspolitik (ELFUL og EGFL).

Direkte betalinger: Ydes direkte til landbrugere for at give dem et sikkerhedsnet. De ydes hovedsagelig i form af en grundlæggende indkomststøtte, som er afkoblet fra produktionen, hvilket stabiliserer indkomsten fra salg på markederne, som påvirkes af udsving. De direkte betalinger ydes af Den Europæiske Garantifond for Landbruget, almindeligvis kaldet »søjle 1« under den fælles landbrugspolitik.

EGFL: Den Europæiske Garantifond for Landbruget. Fonden finansierer hovedsagelig direkte betalinger til landbrugere og foranstaltninger til at regulere eller støtte landbrugsmarkeder og omtales almindeligvis som »søjle 1« under den fælles landbrugspolitik.

ELFUL: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne. Fonden finansierer EU’s bidrag til landdistriktsprogrammer og omtales almindeligvis som »søjle 2« under den fælles landbrugspolitik.

Forvaltningsmyndighed: Det lokale, regionale eller nationale organ, som medlemsstaten har udpeget til at forelægge landdistriktsprogrammet for Kommissionen og derefter forvalte og gennemføre det.

Informationsnettet for landøkonomisk bogføring (INLB): Et instrument til evaluering af kommercielle landbrugsbedrifters indkomst og virkningerne af den fælles landbrugspolitik. Det er baseret på regnskabsoplysninger fra en stikprøve på mere end 80 000 landbrugsbedrifter i alle EU-medlemsstater.

Interventionslogik: Fastlægger forholdet mellem de socioøkonomiske behov, interventionen skal dække, og dens mål, input, processer, output, resultater og virkninger.

Landbrugsbedrift: En enkelt enhed i både teknisk og økonomisk henseende, der opererer under en enkelt forvaltning og bedriver landbrugsaktiviteter på Den Europæiske Unions økonomiske område, enten som hoved- eller biaktivitet. Andre supplerende (ikkelandbrugsmæssige) produkter og tjenesteydelser kan også leveres af bedriften.

Landdistriktsprogram: Et programmeringsdokument, der udarbejdes af en medlemsstat og godkendes af Kommissionen med henblik på at planlægge og overvåge gennemførelsen af EU’s politik for udvikling af landdistrikterne på regionalt eller nationalt plan.

Output: Programmets produkter.

Programmeringsperiode: Flerårig ramme for planlægning og gennemførelse af EU-politikker, f.eks. politikken for udvikling af landdistrikterne. Denne revision vedrører perioderne 2007-2013 og 2014-2020.

Resultat: Programmets umiddelbare indvirkning på de direkte adressater eller modtagere.

SMART-mål: Specifikke, målelige, realiserbare, relevante og tidsbestemte mål³.

Søjle: Den fælles landbrugspolitik består af to fonde, som også kaldes »søjler«: »Søjle 1« anvendes til at henvise til EGFL, som yder direkte udbetalinger til landbrugere, mens »søjle 2« anvendes til at henvise til ELFUL, som finansierer landdistriktsprogrammer.

Undersøgelse af landbrugsbedrifternes struktur: En undersøgelse, som gennemføres af alle medlemsstater i EU. Undersøgelsen af landbrugsbedrifternes struktur gennemføres konsekvent i hele EU med anvendelse af en fælles metodologi og giver regionale statistikker, som er repræsentative og sammenlignelige på tværs af lande og over tid. Undersøgelsen gennemføres hvert tredje eller fjerde år som en stikprøveundersøgelse og hvert tiende år som en optælling.

Ung landbruger: Under søjle 1 en person, som ikke er ældre end 40 år på tidspunktet for indgivelse af ansøgningen, og som for første gang etablerer sig på en landbrugsbedrift som driftsleder på bedriften, eller som har etableret en bedrift inden for de seneste fem år forud for den første ansøgning, jf. artikel 50, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1307/2013. Under søjle 2 en person, som er højst 40 år på det tidspunkt, hvor ansøgningen indsendes, har tilstrækkelige faglige kvalifikationer og kompetencer, og som for første gang etablerer sig på en landbrugsbedrift som driftsleder, jf. artikel 2, litra n), i forordning (EU) nr. 1305/2013⁴. Det er ikke muligt at kende antallet af landbrugere, som er op til 40 år gamle, idet Eurostats data ikke inddeler aldersgruppen 35-44 i yderligere undergrupper

Virkning: Langsigtede ændringer i samfundet, som i det mindste til dels kan tilskrives EU-foranstaltningen.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne beretning blev vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, hvis speciale er bæredygtig anvendelse af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev ledet af Janusz Wojciechowski, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Kinga Wiśniewska-Danek, attaché Katarzyna Radecka-Moroz, ledende administrator Helder Faria Viegas, opgaveansvarlig Lorenzo Pirelli og viceopgaveansvarlig Malgorzata Frydel. Revisionsholdet bestod af Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia og Diana Voinea. Frederique Hussenet, Monika Schmidt og Terje Teppan-Niesen varetog de sekretariatsmæssige opgaver.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

EU’s støtte til unge landbrugere bør målrettes bedre med henblik på at fremme et effektivt generationsskifte
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

PDF	978-92-872-7760-2	1977-5636	10.2865/519569	QJ-AB-17-010-DA-N
HTML	978-92-872-7766-4	1977-5636	10.2865/259863	QJ-AB-17-010-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2017

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

• et eksemplar:
  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
• flere eksemplarer eller plakater/kort:
  • hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
  • hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
  • ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
  • eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*) Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).