Podpora EU pro mladé zemědělce by měla být lépe zacílena, aby usnadňovala účinnou generační obměnu

Shrnutí

I

Celkový počet zemědělců v zemích EU-27 v posledním desetiletí prudce klesl ze 14,5 milionu v roce 2005 na 10,7 milionu v roce 2013. Počet mladých zemědělců (do 44 let) se snížil ze 3,3 milionu v roce 2005 na 2,3 milionu v roce 2013. Jelikož k tomuto poklesu došlo ve všech věkových skupinách, procentuální podíl mladých zemědělců v zemědělské populaci zůstal relativně stabilní, mírně nad 20 %. Mezi členskými státy však existují výrazné rozdíly.

II

V období 2007–2020 EU přidělila 9,6 miliardy EUR na konkrétní podporu pro mladé zemědělce, aby posílila konkurenceschopnost zemědělských podniků a generační obměnu v zemědělství. Spolu se spolufinancováním, které poskytují členské státy na opatření pilíře 2 na zahájení činnosti, dosahuje celková veřejná podpora 18,3 miliardy EUR. V období 2007–2013 obdrželo podporu EU na zahájení činnosti téměř 200 000 mladých zemědělců. Více než 70 % finančních prostředků EU se poskytlo v rámci opatření pilíře 2 (EZFRV) pro zahájení činnosti mladých zemědělců a zbývajících 30 % se v období 2014–2020 poskytuje v rámci přímé platby pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 (EZZF).

III

Na pozadí těchto skutečností jsme zkoumali roli EU při podpoře mladých zemědělců a prosazování generační obměny. Audit se prováděl v útvarech Komise a ve čtyřech členských státech, které měly nejvyšší výdaje na mladé zemědělce: Francii, Španělsku, Polsku a Itálii. Cílem auditu bylo odpovědět na následující otázku: „Je podpora EU pro mladé zemědělce dobře koncipována tak, aby účinně přispívala ke zlepšení generační obměny?“

IV

Celkovým závěrem je, že podpora EU pro mladé zemědělce vychází z nedostatečně vymezené intervenční logiky, v níž není stanoven očekávaný výsledek a dopad. Podpora by měla být lépe zacílena, aby usnadňovala účinnou generační obměnu. Zjistili jsme však výrazné rozdíly mezi platbou pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 a opatřením pro zahájení činnosti v rámci pilíře 2.

V

V případě platby pro mladé zemědělce z pilíře 1 jsme zjistili, že:

• podpora není založena na patřičném posouzení potřeb a její cíle neodrážejí obecný cíl napomoci generační obměně. Členské státy nekoordinovaly platbu z pilíře 1 s opatřením pilíře 2 pro zahájení činnosti nebo vnitrostátními opatřeními.
• chybí-li posouzení potřeb, podpora se poskytuje ve standardizované podobě (roční platba na hektar), a to ve výši a s načasováním, z nichž není jasné, na jaké konkrétní potřeby kromě dodatečného příjmu je zaměřena.
• společný rámec monitorování a hodnocení neposkytoval užitečné ukazatele pro posouzení účinnosti této platby, protože pro ni nejsou stanoveny ukazatele výsledků a údaje o zisku a životaschopnosti podpořených podniků se neshromažďují.

VI

V souvislosti s opatřením pro zahájení činnosti mladých zemědělcův rámci pilíře 2 jsme zjistili, že:

• přestože je zpravidla založena na nejasném posouzení potřeb, její cíle jsou částečně konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené a odrážejí obecný cíl podporovat generační obměnu. Byla zaznamenána určitá dobrá koordinace s investičním opatřením v rámci pilíře 2.
• podpora se poskytuje ve formě (paušální platba při splnění podnikatelského plánu a v některých případech také úrokový příspěvek na úvěr), která je přímočařeji zaměřena na potřeby mladých zemědělců, pokud jde o přístup k půdě, kapitálu a znalostem. Výše podpory je zpravidla navázána na potřeby a upravuje se tak, aby vedla k realizaci konkrétních opatření (např. zavedení ekologického zemědělství, iniciativy v oblasti úspor vody či energie).
• podpora je zaměřena na kvalifikovanější zemědělce, kteří se zavázali realizovat podnikatelský plán, jenž povede k vybudování životaschopných podniků, a proces výběru projektů je často podporuje v tom, aby začali podnikat ve znevýhodněných oblastech. Podnikatelské plány však byly různě kvalitní a řídicí orgány v některých případech neuplatňovaly výběrová kritéria tak, aby se upřednostnily ty nejlepší projekty. Výběrová kritéria byla zavedena až v pozdější fázi období 2007–2013, minimální bodová hranice byla buď příliš nízká, nebo vůbec nebyla stanovena a sedmiletý rozpočet na dané opatření byl v některých členských státech vyčerpán financováním téměř všech žádostí, které byly předloženy na začátku programového období, takže mladým zemědělcům zahajujícím činnost později již nebylo možné podporu poskytnout.
• zaznamenali jsme jen málo dokladů toho, že by opatření EU usnadňovala mladým zemědělcům zahájení činnosti a zlepšila generační obměnu a životaschopnost podpořených podniků, zejména kvůli nízké kvalitě ukazatelů v rámci společného systému pro monitorování.

VII

Komisi a členským státům doporučujeme:

1. zlepšit intervenční logiku posílením posuzování potřeb a definováním cílů SMART, což zlepší celkový cíl podpořit generační obměnu,
2. zlepšit zacílení opatření prostřednictvím lepších systémů pro výběr projektů a využití podnikatelských plánů,
3. zlepšit rámec monitorování a hodnocení na základě osvědčených postupů vypracovaných členskými státy v jejich systémech monitorování a uvedených v hodnotících zprávách.

Úvod

Klesající počet zemědělců

01

Zemědělství v EU se potýká s klesajícím počtem zemědělců. Celkový počet zemědělců v zemích EU-27⁵ se v posledním desetiletí prudce snížil ze 14,5 milionu v roce 2005 na 10,7 milionu v roce 2013, tj. klesl za méně než deset let o čtvrtinu. Zasaženy byly přitom všechny věkové skupiny (viz obrázek 1). Přesný počet zemědělců do 40 let není znám, protože Eurostat nerozděluje věkovou skupinu 35–44 let na další podskupiny⁶.

02

Celkový počet mladých zemědělců (do 44 let) se snížil ze 3,3 milionu v roce 2005 na 2,3 milionu v roce 2013, což je za méně než deset let pokles o čtvrtinu. Jejich podíl v zemědělské populaci však zůstal poměrně stabilní, a to těsně nad 20 % (viz obrázek 2).

03

Mezi členskými státy existují výrazné rozdíly: například v Polsku se podíl mladých zemědělců v zemědělské populaci zvýšil ze 34 % v roce 2007 na 36 % v roce 2013, zatímco ve Španělsku se snížil z 21 % v roce 2007 na 16 % v roce 2013. Příloha I uvádí přehled počtu zemědělců v jednotlivých členských státech a rozdíl mezi lety 2007 a 2013, příloha II pak vývoj podílu jednotlivých věkových skupin.

Generační obměna je jednou z priorit politického programu

04

V roce 2008 Evropský parlament prohlásil, že generační obměna je nezbytná pro zachování vysoké kvality a bezpečnosti potravin v EU a také soběstačnosti EU v budoucnosti a že společná zemědělská politika musí usilovat o odstranění překážek, jimž čelí mladí lidé, kteří chtějí zahájit činnost v zemědělství, a to tak, že učiní generační obměnu jednou ze svých priorit⁸. V roce 2011 uvedl, že „opatření zaměřená na mladé zemědělce přijatá v rámci druhého pilíře nepostačují k tomu, aby zabránila rychlému stárnutí populace v zemědělském odvětví“ a že „by se měly rozšířit podpůrné programy ve druhém pilíři“⁹. Stejně tak Rada v roce 2014 zdůraznila¹⁰, že mladí zemědělci a generační obnova v zemědělství mají zásadní význam pro udržitelnost a dlouhodobou konkurenceschopnost evropského zemědělství.

05

V roce 2015 Komise uvedla¹¹, že podpora mladých zemědělců je prioritou. Podle komisaře Phila Hogana¹² je generační obměna mnohem širší téma než jen snížení průměrného věku zemědělců v EU. Jde také o to umožnit nové generaci vysoce kvalifikovaných mladých zemědělců, aby plně využili technologické výhody na podporu udržitelných zemědělských postupů v Evropě“. Upozornil, že existují překážky, které brání mladým lidem zahájit zemědělskou činnost, přičemž za největší z nich označil přístup k půdě, financování a znalostem.

Podpora EU pro mladé zemědělce

06

Celkový rozpočet přidělený konkrétně na podporu pro mladé zemědělce během období 2007–2020 dosahuje 9,6 miliardy EUR. Zdvojnásobil se ze 3,2 miliardy EUR v období 2007–2013 na 6,4 miliardy EUR v období 2014–2020, poskytnutých z opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti, zejména díky zavedení dodatečných přímých plateb pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 (viz obrázek 3). Veřejné výdaje včetně vnitrostátního spolufinancování členskými státy na opatření pro zahajování činnosti v rámci pilíře 2 činí celkem 18,3 miliardy EUR.

07

Podpora pro mladé zemědělce byla zavedena v 80. letech 20. století¹³. Od roku 2000 se většina podpory poskytuje v rámci opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti mladých zemědělců¹⁴. Na toto opatření navázalo opatření „Rozvoj zemědělských podniků a podnikatelské činnosti“ v období 2014–2020. Provádí se v 92 ze 118 programů rozvoje venkova (PRV) ve 24 z 28 členských států.

08

Další podpora pro mladé zemědělce byla zavedena v období 2014–2020 v rámci pilíře 1¹⁵ v podobě dodatečné platby pro mladé zemědělce ve výši 25 % nad rámec přímých plateb.

09

Obrázek 4 uvádí přehled nástrojů EU zaměřených přímo či nepřímo na mladé zemědělce v období 2007–2020. Jak je z obrázku 4 vidět, audit se zaměřoval na opatření podporující přímo mladé zemědělce: opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti a dodatečnou platbu pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1.

10

V tabulce 1 se porovnávají hlavní prvky opatření pilíře 1 a pilíře 2 na podporu mladých zemědělců v období 2014–2020.

Tabulka 1

Hlavní prvky opatření pilíře 1 a pilíře 2 na podporu mladých zemědělců v období 2014–2020

	Pilíř 1 Evropský zemědělský záruční fond (EZZF) Platba pro mladé zemědělce	Pilíř 2 Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) Opatření 6.1 – Rozvoj zemědělských podniků a podnikatelské činnosti
Právní základ	Článek 50 nařízení (EU, Euratom) č. 1307/2013.	Článek 19 nařízení (EU, Euratom) č. 1305/2013.
Forma podpory	Dodatečná platba mladým zemědělcům, kteří mají nárok na platbu v rámci režimu základní platby nebo režimu jednotné platby na plochu	Podpora na zahájení podnikání v maximální výši 70 000 EUR poskytnutá na základě podnikatelského plánu (konečná platba závisí na správné realizaci podnikatelského plánu)
Trvání podpory	Vyplácí se ročně po období maximálně 5 let (od data založení podniku)	Jedna platba na podnik / zemědělce alespoň ve dvou splátkách
Provádění	Povinné pro všechny členské státy, které mohou nastavit pouze několik parametrů: rozpočet, výpočetní metodu, limit na počet hektarů, požadavky na dovednosti a společnou kontrolu v právnických osobách (viz bod 40).	Dobrovolné pro členské státy / regiony, které definují priority a cíle v programech rozvoje venkova, nastavují kritéria způsobilosti a výběrová kritéria a Komisi předkládají informace o provádění opatření.
Cíle	„Usnadnit mladým zemědělcům zahajování činnosti a strukturální úpravy jejich podniků po zahájení činnosti“1 a přispět k obecnému cíli SZP ziskové produkce potravin2 podporou generační obměny3
Způsobilí příjemci pomoci	Zemědělci do 40 let. Zemědělci, kteří poprvé zřizují zemědělský podnik jako jeho vedoucí nebo kteří jej již zřídili v posledních pěti letech před předložením žádosti o přímou platbu v roce 2015. Fyzické a právnické osoby včetně těch, v nichž mladý zemědělec vykonává společnou kontrolu nad podnikem.	Zemědělci do 40 let. Zemědělci, kteří zřizují zemědělský podnik poprvé. Právnické osoby včetně těch, v nichž mladý zemědělec vykonává společnou kontrolu nad podnikem.
Počet příjemců	279 071 (v roce 2015)	193 828 období 2007–2013. Žádný cíl na úrovni EU pro období 2014–2020.
Průměrná výše podpory na každého příjemce.	1 135 euro (v roce 2015).	20 000 euro (v období 2007–2013).

1 Bod odůvodnění č. 47 nařízení (EU) č. 1307/2009 a bod odůvodnění č. 17 nařízení (EU) č. 1305/2013.

2 Viz článek 5 nařízení (EU) č. 1305/2013.

3 U pilíře 1 viz memorandum Komise „Reforma SZP – vysvětlení hlavních prvků“ ze dne 26. června 2013: „V zájmu podpoření generační obnovy by základní platba poskytovaná mladým zemědělcům (do 40 let věku) zahajujícím zemědělskou činnost měla být doplněna o dalších 25 % po dobu prvních pěti let provozování činnosti“ a informační list Evropského parlamentu „První pilíř společné zemědělské politiky (SZP): Přímé platby zemědělcům“: „V zájmu podpoření generační obnovy se základní platba poskytovaná mladým zemědělcům (do 40 let věku), novým začínajícím zemědělcům nebo zemědělským podnikům založeným v uplynulých pěti letech po dobu prvních pěti let od založení navýší o dalších 25 %“.

U pilíře 2 viz článek 5 nařízení (EU) č. 1305/2013, které hovoří o specifické prioritě „usnadnění vstupu dostatečně kvalifikovaných zemědělců do odvětví zemědělství, a zejména generační obnovy v tomto odvětví“.

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

Rozsah a koncepce auditu

11

Cílem auditu bylo odpovědět na následující otázku:

Je podpora EU pro mladé zemědělce dobře koncipována tak, aby účinně přispívala ke zlepšení generační obměny?

12

Abychom na tuto otázku odpověděli, zaměřili jsme se na opatření přímé podpory pro mladé zemědělce v období 2007–2020 (viz obrázek 4), zejména opatření 112 pro zahájení činnosti mladých zemědělců v rámci pilíře 2 na období 2007–2013 a odpovídající opatření 6.1 na období 2014–2020 a platbu pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 na období 2014–2020. Posuzovali jsme intervenční logiku (část 1 zprávy), zacílení při realizaci opatření (část II) a jejich výsledky (část III).

13

Audit probíhal mezi dubnem a říjnem 2016 a týkal se čtyř členských států, které na opatření pro mladé zemědělce vynaložily nejvíce prostředků: Francie, Španělsko, Polsko a Itálie (viz obrázek 5). Na tyto čtyři členské státy připadá 56 % celkového rozpočtu EU na opatření přímo podporující mladé zemědělce v období 2007–2020 (viz obrázek 4). Příloha III uvádí přehled rozpočtu EU určeného konkrétně pro mladé zemědělce podle jednotlivých členských států

14

V těchto čtyřech členských státech jsme kontrolovali vnitrostátní rámce, které stanoví intervenční logiku, hlavní charakteristiky opatření a dále míru koordinace mezi těmito opatřeními a vnitrostátními politikami na podporu generační obměny. Abychom posoudili provádění a výsledky daných opatření, soustředili jsme se na sedm regionů, které patří k regionům s nejvyššími výdaji na opatření přímo podporující mladé zemědělce:

• Francie (Pays de la Loire a Midi-Pyrénées),
• Španělsko (Andalusie),
• Polsko (Varmisko-Mazurské vojvodství a Dolnoslezské vojvodství),
• Itálie (Emilia-Romagna a Apulie).

15

Audit sestával jednak z auditu kontrolních systémů, zejména na úrovni Komise a členských států, a jednak z kontroly vzorku 57 projektů na úrovni konečných příjemců, aby se ověřilo provádění a výsledky opatření. Analyzovali jsme také příslušné statistiky a studie poskytnuté Eurostatem (např. šetření o struktuře zemědělských podniků), národními parlamenty a statistickými úřady, univerzitami a organizacemi mladých zemědělců na úrovni EU, členských států a regionů.

16

Z těchto studií vyplynulo, že kromě opatření EU mají na generační obměnu vliv i obecné faktory (např. ekonomická a sociální situace, ochota bank poskytovat úvěry, možnost zaměstnání v jiných odvětvích než zemědělství a vysoká koncentrace zemědělské půdy v relativně malém počtu zemědělských podniků¹⁶). Výraznou roli mohou hrát rovněž vnitrostátní politiky podporující ukončení činnosti starších zemědělců, o čemž svědčí Německo, což je jeden z členských států, který se podobně jako Dánsko, Irsko, Nizozemsko a Spojené království (Severní Irsko) rozhodl neprovádět opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti v období 2014–2020. Při průběžném hodnocení v Německu (Porýní-Falc) v období 2007–2013 se ukázalo, že opatření 112 pro zahájení činnosti mladých zemědělců odpovídajícím způsobem nevyřešilo problém zemědělských podniků, v nichž chybí vhodný nástupce, a že dopad této podpory na věkovou strukturu zemědělců nebylo možné určit. Německo kromě toho mělo za to, že za úspěšnou generační obměnou v zemědělském odvětví do značné míry stojí systém sociálního zabezpečení „Hofabgabeklausel“, v němž jsou zemědělci povinni svůj podnik předat dál, aby mohli dostávat starobní důchod.

Zjištění

Část I – Intervenční logika

17

Komise a členské státy by měly odpovídajícím způsobem koncipovat intervence v oblasti dané politiky. Za tím účelem jsme zjišťovali, zda Komise a členské státy:

• předem prováděly řádné posouzení potřeb v konkrétních intervenčních oblastech,
• rozhodovaly o tom, které fondy nejlépe odpovídají potřebám mladých zemědělců,
• definovaly konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené cíle (SMART),
• definovaly ustanovení k zajištění účinného, efektivního a koordinovaného využití různých prostředků.

Potřeby mladých zemědělců byly na obecné úrovni stanoveny…

18

Podle studií Komise, pohovorů s kontrolovanými řídicími orgány a sdruženími mladých zemědělců lze překážky, které brání mladým lidem zahájit činnost v zemědělství, rozdělit následovně:

1. Přístup k půdě: přibližně 60 % mladých zemědělců ve 28 členských státech EU uvádělo problémy s nákupem nebo pronájmem půdy¹⁷. Podle několika studií¹⁸ jsou způsobeny vysokou cenou půdy a neochotou starších zemědělců odejít do důchodu.
2. Přístup ke kapitálu: přibližně 35 % mladých zemědělců ve 28 členských státech EU uvádělo problémy s dostupností dotací a úvěrů¹⁹. Podle studií²⁰ a pohovorů se sdruženími mladých zemědělců je tento problém ve Francii, Itálii a Španělsku způsoben složitostí a délkou procesu žádání o veřejnou podporu, nikoliv nedostatkem dotačních prostředků.
3. Přístup ke znalostem: přibližně 20 % mladých zemědělců ve 28 členských státech EU uvádělo problémy s přístupem ke znalostem²¹. V roce 2010 pouze 14 % zemědělců do 35 let ve 27 členských státech EU mělo úplné zemědělské vzdělání²², i když v rámci EU byly v tomto směru značné rozdíly. Například ve Francii (Pays-Loire) mělo 84 % zemědělců do 35 let úplné zemědělské vzdělání, v Itálii (Emilia-Romagna) 27 %, v Polsku 26 % a ve Španělsku (Andalusie) pouze 3 %.
4. Přístup k dostatečnému a stabilnímu příjmu: některé členské státy a sdružení mladých zemědělců se o takové potřebě zmiňovaly, nicméně ve čtyřech členských státech, kde proběhl audit, neexistují statisticky reprezentativní údaje o příjmu mladých zemědělců (do 40 let) ani o tom, zda jsou příjmy v prvních pěti letech zemědělské činnosti obecně dostatečné či nestabilní, nebo zda je tomu tak až v pozdějších letech.
5. Přístup k základní infrastruktuře a službám ve venkovských oblastech na stejné úrovni, jakou mají k dispozici mladí lidé nežijící na venkově, jako je širokopásmové připojení, jesle, školy, dopravní a poštovní služby, zdravotní péče a zástup v zemědělském podniku.

… ale obecné potřeby se nijak dále nezkoumaly

19

Ve většině kontrolovaných členských států / regionů se při našem zkoumání ukázalo, že není známo, zda se tyto překážky dotýkají ve stejné míře všech začínajících mladých zemědělců v daném regionu, nebo jenom některých, např. v určitých zeměpisných oblastech, zemědělských odvětvích nebo finanční situaci (pokud například nezdědili dostatečné pozemky či kapitál). Stejně tak se neví, které z těchto překážek a ve kterém okamžiku procesu zahajování činnosti jsou závažnější.

Pilíř 1

20

Dodatečná platba pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 vychází z předpokladu, že mladí zemědělci zahajující zemědělskou činnost jsou v obtížné finanční situaci²³. Tento předpoklad může být sice pravdivý, ale posouzení dopadu provedené Komisí²⁴ neposkytlo údaje, které by jej dokládaly, ani odhad očekávaného dopadu této dodatečné platby na příjem mladých zemědělců, životaschopnost jejich podniků nebo na míru generační obměny; posouzení se zaměřilo pouze na důsledky jednotlivých metod navrhovaných pro výpočet této platby na rozpočet. Není jasné, které potřeby mladých zemědělců kromě dodatečného příjmu by tato platba měla vyřešit, ani v čem by měla spočívat její přidaná hodnota.

21

Také na úrovni členských států chyběly dokumenty, studie nebo údaje, které by vysvětlovaly, k čemu je tato dodatečná platba potřeba, nebo dokládaly předpoklad, že mladí začínající zemědělci jsou v obtížné finanční situaci. V Itálii jsme zaznamenali určité nereprezentativní údaje na národní úrovni, z nichž vyplývá, že čistá přidaná hodnota zemědělského podniku²⁵ byla v roce 2010 mírně vyšší (v průměru 80 000 EUR) u podniků, které vlastnili zemědělci do 40 let, oproti podnikům ve vlastnictví starších zemědělců (73 000 EUR). Stejně tak neexistují žádné údaje o tom, zda je příjem v prvním roce zemědělské činnosti většinou nedostatečný nebo nestabilní, nebo zda je tomu tak spíše v pozdějších letech.

22

Nařízení (EU) č. 1307/2013 ponechává členským státům jistý prostor při jeho provádění, například mohou samy stanovit určitý rozpočet pro platbu nebo určitý limit na počet hektarů, na jehož základě by se měla platba vypočítávat (viz také body 39–41). Žádné dokumenty, studie nebo údaje poskytující náležité opodstatnění zvolených možností však nebyly k dispozici.

Pilíř 2

23

O obecných potřebách a o poklesu počtu mladých zemědělců se zmiňovala většina programových dokumentů kontrolovaných členských států (předběžná posouzení, programy rozvoje venkova), které souvisely s opatřením pilíře 2 pro zahájení činnosti mladých zemědělců. Avšak důvody překážek, které bráním mladým lidem v přístupu k půdě, kapitálu, příjmu nebo službám, se dostatečně nezkoumaly a zpravidla nebyly podloženy vyčíslitelnými podklady.

Částečný nesoulad mezi potřebami a formou podpory

Pilíř 1

24

Jelikož chybí posouzení potřeb, není jasné, na které konkrétní potřeby kromě dodatečného příjmu je platba pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 zaměřena. Nepodařilo se nám však určit, zda potřeba vyššího a stabilnějšího příjmu, kterou by v zásadě měla tato platba přímo řešit, skutečně byla tímto způsobem vyřešena. Členské státy, v nichž proběhl audit, nebyly s to předložit statisticky reprezentativní údaje o příjmech mladých zemědělců ani údaje o tom, zda je jejich příjem v prvním roce zemědělské činnosti většinou nedostatečný nebo nestabilní, nebo zda je tomu tak spíše v pozdějších letech. Pokud jde o další potřeby:

1. na potřebu zlepšit přístup k půdě tato platba přímo nenavazuje, protože se poskytuje pouze mladým zemědělcům, kteří již půdu mají,
2. potřeba zlepšit přístup ke kapitálu není zcela zřejmá, protože se neví, zda příjemcům této platby skutečně chybí dostatečný kapitál k provozování životaschopného podniku anebo dostatečný přístup k úvěrům na financování investic, jež mohou životaschopnost podniku zvýšit,
3. na potřebu lepšího přístupu ke znalostem se tato platba konkrétně nezaměřuje, protože ve většině členských států se poskytuje bez požadavku na minimální zemědělské vzdělání.

Pilíř 2

25

V rámci opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti mladých zemědělců se pomoc poskytuje formou paušální částky (pod podmínkou splnění podnikatelského plánu), úrokového příspěvku nebo kombinace obou dvou. Je proto přímočařeji zaměřena na specifické potřeby mladých zemědělců, neboť:

1. částečně řeší potřebu zlepšit přístup k půdě, protože zemědělci mohou paušální částku využít k nákupu půdy nebo financování úvěru na nákup půdy,
2. obecně řeší potřebu zlepšit přístup ke kapitálu, protože zemědělci ji mohou využít k investicím na zvýšení životaschopnosti svého podniku a v některých případech také k získání dotované půjčky,
3. obecně řeší potřebu lepšího přístupu ke znalostem, protože příjemci musí mít nebo získat minimální úroveň zemědělského vzdělání,
4. nepřímo řeší potřebu dostatečného a stabilnějšího příjmu, protože touto platbou se podporují opatření a investice, jež mohou vést k rozvoji životaschopných podniků.

Cíle jsou stanoveny na obecné úrovni…

26

Společným obecným cílem podpory pro mladé zemědělce na úrovni EU v rámci pilířů 1 a 2 je usnadnit jim zahajování činnosti a strukturální úpravy jejich podniku po jeho založení, přičemž konečným cílem je zvýšit životaschopnost a podpořit generační obměnu (viz tabulka 1).

… ale celkový cíl podpořit generační obměnu se nepromítl do cíle platby pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1

27

Příloha IV ukazuje intervenční logiku pilíře 1: platby mladým zemědělcům by měly přispět ke zlepšení konkurenceschopnosti a posílení příjmů v zemědělství a obecněji k dosažení cíle SZP, kterým je zisková produkce potravin. Celkový cíl podpořit generační obměnu se však nepromítl do cíle této platby.

28

Vzhledem k absenci posouzení potřeb je cíl platby pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 nadále:

1. nedostatečně konkrétní, protože chybí popis očekávaného výstupu (vyjádřený například jako míra, počet, podíl, četnost) ani není určena cílová populace mladých zemědělců, jimž je podpora určena (např. zemědělci v určité zeměpisné oblasti nebo finanční situaci);
2. pouze částečně měřitelný, protože není známo, jak velký procentuální podíl na příjmu mladých zemědělců by tato platba měla představovat, a rovněž chybí vyčíslitelné cíle pro výsledky, jichž by se prostřednictvím této platby mělo dosáhnout;
3. neví se, zda je dosažitelný nebo do jaké míry, protože není dostatečně konkrétní a měřitelný;
4. neví se, do jaké míry je relevantní, protože není jasné, na které potřeby mladých zemědělců kromě dodatečného příjmu by se měla tato platba zaměřit a v jakém rozsahu je mezi mladými začínajícími zemědělci potřebná (viz body 19–22);
5. není časově vymezený, protože není definováno, dokdy by jej mělo být dosaženo.

Obecný cíl podpořit generační obměnu se promítl do cíle opatření pilíře 2 pro zahajování činnosti

29

Na úrovni EU je cílem opatření na založení zemědělského podniku mladými zemědělci podpořit zahajování zemědělské činnosti kvalifikovanými zemědělci a zejména generační obměnu a přispět k obecnému cíli SZP zajistit ziskovou produkci potravin posílením životaschopnosti zemědělských podniků (viz tabulka 1). Kromě tohoto cíle platného pro celou EU stanovily členské státy ve svých programech rozvoje venkova na období 2007–2013 konkrétnější cíle daného opatření, jako je podpora zaměstnanosti, udržení obyvatelstva ve venkovských oblastech, zlepšení konkurenceschopnosti zemědělských podniků, zvýšení ziskovosti, využití nových technologií a zlepšení lidského kapitálu.

30

Zjistili jsme, že cíle opatření pilíře 2 pro zahajování činnosti mladých zemědělců ve čtyřech kontrolovaných členských státech byly částečně SMART, protože byly:

1. přiměřeně specifické, jelikož usilovaly o podporu mladých zemědělců s odpovídajícími znalostmi a často k nim byl vypracován popis očekávaného výsledku (např. „vytvořit přidanou hodnotu prostřednictvím diverzifikace a vytváření pracovních míst“ nebo „zvýšit ziskovost zemědělských podniků“).
2. částečně měřitelné, protože obsahovaly cílový ukazatel výstupů (absolutní počet mladých zemědělců, kteří mají dostat podporu, a v relativním vyjádření procentuální podíl na celkovém počtu zemědělských podniků v regionu), avšak žádný vyčíslitelný cíl z hlediska očekávaných výsledků, jako je míra generační obměny potřebná pro dosažení tohoto cíle (viz bod 71),
3. částečně dosažitelné, pokud jde o výstupy (počet mladých zemědělců, kteří mají dostat podporu), avšak neví se, zda byly dosažitelné z hlediska výsledků a dopadu na generační obměnu;
4. částečně relevantní, protože se vztahovaly k obecné potřebě podpořit generační obměnu. Často však nebylo známo, nakolik byly relevantní vzhledem k potřebě přístupu k půdě, kapitálu, znalostem, příjmu nebo službám (viz body 19 a23);
5. částečně časově vymezené, protože není stanoveno, dokdy by se například mělo dosáhnout určitého poměru mladých a starších zemědělců.

Malá koordinace mezi opatřeními podpory, i když bylo zjištěno i několik dobrých postupů

Malá koordinace mezi opatřeními EU a členských států na podporu mladých zemědělců

31

Ve čtyřech kontrolovaných členských státech jsme zjistili omezenou koordinaci mezi podpůrnými opatřeními EU a vnitrostátními opatřeními. Konkrétně:

• Ve Francii existuje celá škála vnitrostátních podpor pro mladé zemědělce, jako jsou daňové výhody, výjimky z příspěvků na sociální zabezpečení, přednostní přístup k nákupu zemědělské půdy a podpora na vzdělávací kurzy. O různých typech podpory informují potenciální příjemce informační střediska. Existují také koordinační orgány, aby se zajistila vzájemná doplňkovost různých typů podpory, ale chybí konkrétní koordinační mechanismy mezi EU a vnitrostátními opatřeními.
• V Itálii je rozsah pomoci do jisté míry koordinován s vnitrostátním opatřením, které poskytuje mladým zemědělcům úrokový příspěvek na nákup půdy (otázka, kterou opatření EU řeší jen částečně), a existují i mechanismy bránící kumulaci této pomoci s opatřením EU pro zahajování činnosti v rámci pilíře 2; poskytují se i daňové výhody, které nejsou nijak koordinovány s opatřeními EU.
• V Polsku se poskytují půjčky za zvýhodněných podmínek, ale koordinace s opatřeními EU chybí.
• Ve Španělsku se poskytují půjčky za zvýhodněných podmínek a daňové výhody mají přímý dopad na příjmy mladých zemědělců, jako je tomu u platby pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1. Neexistuje však žádný koordinační mechanismus mezi těmito typy pomoci, které lze kumulovat.

32

Ani v jednom ze čtyř kontrolovaných členských států nemají úřady přehled o jednotlivých typech podpory poskytované příjemcům v rámci EU a členských států. Existuje riziko, že někteří mladí zemědělci dostávají v porovnání se svými skutečnými potřebami až příliš velkou podporu (využívají například platbu pro mladé zemědělce z pilíře 1, opatření pilíře 2 pro zahajování činnosti, investice, využívají diverzifikace, školení a různé vnitrostátní podpory), zatímco ostatní jsou podpořeni nedostatečně.

Chybí koordinace mezi platbou pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 a opatřením pro zahajování zemědělské činnosti v rámci pilíře 2

33

Přestože Komise uvedla, že cílem reformy SZP z roku 2013 je zvýšit vazby mezi danými dvěma pilíři, což přinese ucelenější a integrovanější přístup k podpoře politiky²⁶, ve čtyřech kontrolovaných členských státech jsme nezaznamenali žádnou koordinaci mezi vnitrostátními orgány, které řídí platbu pro mladé zemědělce v pilíři 1, a opatřením pro zahajování činnosti v pilíři 2. Tato dvě opatření řídí různé orgány podle různých pravidel (viz tabulka 1). Skutečnost, že příjemce získal podporu v rámci opatření pro zahájení činnosti v rámci pilíře 2, nemá žádný vliv na možnost získat platbu pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1.

Dobrá vzájemná součinnost v pilíři 2 mezi opatřením pro zahájení činnosti a investičním opatřením

34

Ve čtyřech kontrolovaných členských státech jsme zjistili různé míry koordinace mezi opatřením pilíře 2 pro zahájení činnosti a investičním opatřením, které vedly k určitým synergickým efektům.

35

V Itálii, kde se podpora pro mladé zemědělce na základě doporučení národního strategického plánu poskytovala formou balíčku pomoci (viz rámeček 1), byla kombinace opatření pro zahájení činnosti a investičního opatření úspěšná.

36

Rovněž ve Španělsku (Andalusie) se organizovaly společné výzvy k předkládání návrhů v období 2007–2013 v souvislosti s opatřením na zahájení činnosti a investičním opatřením, což mladým zemědělcům umožnilo získat podporu z obou dvou. Nicméně v období 2014–2020 se od pojetí podpory formou balíčku upustilo a pro obě opatření, která se posuzovala v různé době pomocí různých výběrových kritérií, byly vyhlášeny samostatné výzvy.

37

Ve Francii a Polsku fungovala opatření na zahájení činnosti a investiční opatření každé zvlášť, nicméně mladým zemědělcům, kteří podali žádost v rámci investičního opatření, byla o 10 % zvýšena podpora na spolufinancování investic a ve Francii jim v systému pro výběr projektů byly přiděleny body navíc.

Část II – Zacílení opatření

38

Členské státy by měly uplatňovat takové výběrové metody, které upřednostňují nákladově nejefektivnější formy pomoci, například tím, že:

• podporu zacílí na mladé zemědělce s vyšší kvalifikací a do znevýhodněných oblastí (v nichž je například generační obměna nejnižší),
• uplatní výběrové postupy (například soutěžní výzvu k předkládání návrhů na základě jasných a relevantních výběrových kritérií) a nástroje (například podnikatelské plány), které upřednostní příjemce, u nichž je pravděpodobné, že díky pomoci zvýší životaschopnost svého podniku;
• poskytnou podporu v závislosti na zlepšení životaschopnosti podniku,
• poskytnou podporu v přiměřené časové lhůtě, kdy je jí zapotřebí k tomu, aby se mladým zemědělcům usnadnilo zahájení činnosti a strukturální úpravy jejich podniku.

Platba pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1: příliš standardizovaná forma podpory

Právní rámec pilíře 1 omezuje rozsah zacílení …

39

Platba pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 se poskytuje ročně maximálně po období pěti let jakémukoliv žadateli, jemuž v okamžiku podání první žádosti není více než 40 let, zřizuje zemědělský podnik jako jeho vedoucí nebo který již takový podnik zřídil v průběhu pěti let před předložením první žádosti.

40

Pilíř 1 poskytuje mladým zemědělcům dodatečný příjem. Jeho právní rámec však členským státům neumožňuje zacílit dodatečnou platbu na mladé zemědělce, kteří ji pro zajištění své životaschopnosti potřebují nejvíce. Členské státy v podstatě mohou pouze:

1. stanovit procentuální podíl vnitrostátního stropu, který se má použít pro financování plateb pro mladé zemědělce²⁹ (až 2 % rozpočtu na přímé platby);
2. vybrat si mezi třemi metodami výpočtu³⁰ (většina členských států včetně Francie a Polska platbu počítala jako 25 % vnitrostátního průměru přímé platby na hektar);
3. stanovit limit (mezi 25 a 90 hektary) na počet hektarů, podle něhož se tato platba počítá (ve většině členských států 90 hektarů);
4. stanovit požadavek dodatečné kvalifikace a/nebo odborné přípravy (toto požadovalo deset členských států a jeden region³¹);
5. rozhodnout, zda povolí, aby o platbu mohly žádat i právnické osoby, nad nimiž vykonávají společnou kontrolu mladí a starší zemědělci, nebo zda tuto možnost omezí jen na právnické osoby ovládané výhradně mladými zemědělci³².

41

Plnění platby pro mladé zemědělce je navíc povinné pro všechny členské státy, a to včetně těch, které se rozhodly nezavést opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti (viz bod 16). Tabulka 2 uvádí přehled variant, pro které se kontrolované členské státy rozhodly při uplatňování platby pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1, a příloha V obsahuje přehled za všech 28 členských států EU.

Tabulka 2

Varianty vybrané v kontrolovaných členských státech při uplatňování platby pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1

	Francie	Itálie	Polsko	Španělsko
% ročního vnitrostátního stropu	1 %	1 %	1 %	2 %
Metoda výpočtu:	25 % vnitrostátní průměrné platby na hektar	Průměrná hodnota nároků, které zemědělec má	25 % vnitrostátní průměrné platby na hektar	Průměrná hodnota nároků, které zemědělec má
Maximální limit pro počet hektarů, na jehož základě se platba vypočítává	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Požadavky na kvalifikaci anebo školení	Ano	Ne	Ano	Ne
Povolení toho, aby právnickou osobu společně ovládali mladí a starší zemědělci	Ano	Ano	Ano	Ano

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

….což vede k přílišné standardizaci pomoci

42

Tato platba se tudíž poskytuje bez ohledu na:

1. požadavky na kvalifikaci anebo odbornou přípravu žadatelů (ve většině členských států³³): podporují se i mladí zemědělci bez jakéhokoliv proškolení v oboru zemědělství;
2. místo, kde příjemci vyvíjejí činnost: mladí zemědělci ve znevýhodněných oblastech, kteří mívají větší problémy s životaschopností podniku, nejsou nijak zvýhodněni oproti zemědělcům z jiných oblastí;
3. životaschopnost podniků: podporují se i podniky, které jsou již ziskové a k udržení životaschopnosti tuto dodatečnou platbu nepotřebují (příklad viz rámeček 2).

Platby se poskytují i podnikům, v nichž mladí zemědělci hrají malou roli

43

V případě vykonávání společné kontroly v právnické osobě s ostatními, staršími zemědělci se tato platba poskytuje za stejných podmínek bez ohledu na to, jaké mají mladí zemědělci rozhodovací pravomoci. V takové situaci tedy i malý podíl na právnické osobě vlastněný mladou osobou, která nevykonává zemědělskou činnost a jako jednotlivec nesplňuje kritéria aktivního zemědělce³⁵, může vést k tomu, že celý podnik je způsobilý pro platbu (viz příklad v rámečku 3).

44

Existuje riziko, že napříč EU se tato platba poskytuje řadě podniků, v nichž mladý zemědělec hraje malou roli, má omezené rozhodovací pravomoci a jako fyzická osoba by nesplňoval kritéria aktivního zemědělce, jako je tomu ve výše uvedeném příkladu. Z 279 071 žadatelů³⁷ o tuto platbu v EU v roce 2015 jich 61 742 (asi 20 % celkového počtu) vykonává společnou kontrolu nad podnikem. Téměř polovina z nich (tedy 26 925, asi 10 % celkového počtu) vykonává kontrolu nad podnikem společně se staršími zemědělci.

45

Ze čtyř kontrolovaných členských států je toto riziko vyšší ve Francii a Itálii (Emilia-Romagna), kde 64 % a 42 % příjemců zahajuje činnost prostřednictvím právnické osoby. Ani v jednom členském státě jsme nebyli s to získat údaje o průměrném podílu mladých příjemců v právnické osobě ani informace, které by nám umožnily posoudit jejich skutečnou úlohu (například zda má mladý zemědělec rozhodující vliv na manažerské rozhodování o podniku, zda by jako jednotlivec splňoval kritéria mladého zemědělce, zda je registrován jako zemědělec u úřadu sociálního zabezpečení).

46

Obecně řečeno existuje riziko, že se tato platba poskytuje v rámci EU podnikům, v nichž mladý zemědělec není zapojen do každodenního řízení. Jelikož se navíc přiděluje za stejných podmínek jako přímé platby, nijak se nekontroluje právní nárok na využití půdy, kterou zemědělec vykázal, aby tuto podporu získal.

Není známo, zda se výše podpory poskytuje na základě potřeb

47

Tabulka 3 uvádí přehled výše podpory ve čtyřech kontrolovaných členských státech.

Tabulka 3

Přehled výše podpory každoročně poskytované formou platby pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 ve čtyřech kontrolovaných členských státech v roce 2015

Výše podpory (EUR)	Francie1	Itálie	Španělsko (Andalusie)	Polsko
Průměr	Není známo	1 143	2 182	1 040
Minimum	Není známo	15	16	25
Maximum	Není známo	25 887	15 342	3 000

1 K únoru 2017 francouzské úřady nebyly s to poskytnout databázi se seznamem příjemců této platby v roce 2015, kde by byly uvedeny částky získané na základě této platby a ostatních přímých plateb pilíře 1, datum založení zemědělského podniku a datum žádosti, počet hektarů a podíl mladého zemědělce v podniku (v případě společné kontroly nad podnikem).

Zdroj: EÚD na základě údajů členských států.

48

Na úrovni EU činila průměrná výše podpory pro mladé zemědělce v roce 2015 celkem 1 200 EUR na podnik. Představuje to přibližně 4 % průměrného příjmu podniku v EU (30 000 EUR)³⁸ a v některých členských státech dokonce ještě méně. Například v Itálii byla průměrná výše podpory 1 143 EUR, což je méně než 2 % průměrného příjmu podniku řízeného mladým zemědělcem (64 328 EUR)³⁹.

49

Tato částka nemá žádnou návaznost na životaschopnost nebo jiné charakteristiky podniků (viz bod 42) a není známo, zda odpovídá potřebám mladých zemědělců, protože ty se neposuzovaly (viz body 19–22). Kontrolovaní příjemci uvedli, že ji použili zejména na pokrytí aktuálních výdajů a kompenzaci výpadku příjmů v důsledku fluktuace cen v zemědělství, s čímž se potýkají všichni zemědělci, nejen ti do 40 let. Je proto nepravděpodobné, že by výše této platby měla výrazný vliv na životaschopnost podniků a rozhodování mladých zemědělců ohledně zahájení zemědělské činnosti.

50

Itálie a Španělsko se rozhodly počítat výši podpory jako 25 % průměrné hodnoty nároků, které mladý zemědělec vlastní. Tato hodnota závisí na historické hodnotě nároků každého mladého zemědělce, který je získal nebo pronajal od jiných zemědělců (např. rodičů nebo starších zemědělců). Vzhledem k tomu, že cílem platby je usnadnit mladým zemědělcům zahájení činnosti, není jasné, proč je výše podpory navázána na historii podniku, což následně penalizuje mladé zemědělce, kteří od jiných zemědělců žádné nároky vysoké hodnoty nezdědili ani nezískali.

Načasování podpory mladým zemědělcům neusnadňuje zahájení činnosti

51

Pomoc se často vyplácela příjemcům, kteří provozovali činnost již několik let a v některých případech už dosáhli dostatečného a stabilního příjmu (viz příklady v rámečku 2). To znamená, že načasování podpory nebylo obecně v souladu se stanoveným cílem, protože se často vyplácela příliš pozdě na to, aby mladým zemědělcům pomohla zahájit činnost nebo přispěla k jakýmkoliv strukturálním úpravám jejich podniku. Neměla ani motivační účinek, protože většina kontrolovaných mladých zemědělců zřídila svůj podnik ještě v době, kdy nevěděli, že podporu dostanou.

Systém výběru projektů v rámci pilíře 2 umožňuje dobré zacílení, ale někdy nebyly upřednostněny ty nejlepší projekty

Kritéria způsobilosti a výběru umožnila zaměřit pomoc na kvalifikovanější zemědělce a znevýhodněné oblasti…

52

Všechny čtyři kontrolované členské státy zaměřily pomoc na kvalifikovanější zemědělce, neboť požadovaly, aby měli buď dostatečné zemědělské vzdělání, nebo aby je získali do 36 měsíců po podání žádosti. Díky podpoře se zpravidla zvýšila odbornost mladých zemědělců a jejich schopnost zavádět inovace. Například v Itálii (Emilia-Romagna) 31 % mladých zemědělců, kteří dostali podporu, vystudovalo zemědělský obor oproti 25 % z celkového počtu všech mladých zemědělců v daném regionu. Ve Španělsku (Andalusie) absolvovalo 84 % mladých zemědělců, kteří obdrželi podporu, nějakou formu odborné přípravy oproti jen 26 % z celkového počtu všech mladých zemědělců v daném regionu a 12 % podpořených mladých zemědělců uplatňuje metody ekologického zemědělství oproti pouhým 4 % ze všech zemědělců v regionu.

53

Všechny čtyři kontrolované členské státy podporovaly zahajování činnosti ve znevýhodněných oblastech (například s přírodními omezeními či s vyšší nezaměstnaností):

• ve Francii a Itálii (Emilia-Romagna) se žadatelům ze znevýhodněných oblastí poskytovala na zahájení činnosti výrazně vyšší podpora (přibližně o 20 000 EUR);
• Itálie (Apulie) účinně zvýhodňovala mladé začínající zemědělce ve znevýhodněných oblastech jednak vyšším bodovým hodnocením u výběrových kritérií a jednak tím, že v těchto oblastech dostávali doplňkovou částku ve výši 5 000 EUR. Bylo tak podpořeno více mladých zemědělců ve venkovských oblastech s celkovými rozvojovými problémy (12 %) a v mezilehlých venkovských oblastech (10,6 %) než ve venkovských regionech se specializovaným intenzivním zemědělstvím (9,9 %) a v městských oblastech (8 %)⁴⁰;
• ve Španělsku (Andalusie) dostávali mladí zemědělci zahajující činnost v těchto oblastech více bodů u výběrových kritérií a rovněž dodatečnou platbu (+10 %).
• v Polsku v období 2007–2013 dostávali žadatelé zahajující činnost v oblastech s vyšší nezaměstnaností body navíc u výběrových kritérií.

…avšak na generační obměnu se výběrová kritéria zaměřovala málokdy

54

Jen ve Španělsku (Andalusie) v období 2007–2013 a v Polsku v období 2014–2020 existovalo výběrové kritérium přímo podporující generační obměnu: ve Španělsku (Andalusie) dostali více bodů žadatelé zahajující zemědělskou činnost v návaznosti na předčasný odchod do důchodu jiného zemědělce a v Polsku získal projekt tím více bodů, čím vyšší byl věkový rozdíl mezi tím, kdo předává podnik, a mladým zemědělcem. V praxi však taková kritéria neměla téměř nikdy na zacílení pomoci rozhodující vliv, a to hlavně proto, že minimální bodová hranice byla příliš nízká nebo vůbec nebyla stanovena (viz bod 55).

Nedostatky v systémech výběru často bránily tomu, aby se upřednostňovaly nejlepší projekty

55

Systémy výběru projektů by měly umožňovat provést srovnávací posouzení a stanovit pořadí projektových návrhů tak, aby se upřednostnily nákladově nejefektivnější projekty. Na zacílení podpory na nejlepší projekty však měla kritéria výběru jen malý vliv, protože byla zavedena až v pozdější fázi období 2007–2013 nebo se k vyloučení projektů nízké kvality málokdy uplatňovala. Důvodem byla příliš nízká, případně vůbec žádná minimální bodová hranice nutná k tomu, aby byl projekt vybrán, a dále nevyvážené rozdělení sedmiletého rozpočtu na dané opatření.

56

Například v Itálii (Apulii) byl celý rozpočet daného opatření na období 2007–2013 vyčerpán financováním téměř všech žádostí předložených v návaznosti na výzvu k předkládání návrhů z roku 2009. Bodová hranice byla tak nízká, že z 2 424 projektů bylo odmítnuto pouze osm. V důsledku toho nebylo možné poskytnout finanční podporu mladým zemědělcům, kteří zahájili činnost v následujících pěti letech a s potenciálně lepšími projekty.

57

Podobně ve Španělsku (Andalusii) byl celý rozpočet opatření na období 2014–2020 vyčerpán během prvních dvou výzev k předkládání návrhů (2015 a 2016) a minimální bodová hranice k přijetí projektu byla jeden bod z 20. Pokud se tedy rozpočet opatření nezvýší, ve zbývající části programového období nebudou mít mladí zemědělci s potenciálně lepšími projekty příležitost získat finanční podporu.

58

V Polsku řídicí orgán až do vyčerpání rozpočtu v roce 2011 poskytoval podporu projektům v pořadí, v jakém byly předloženy, aniž by uplatňoval kritéria výběru. Do roku 2014, kdy se rozpočet na opatření zvýšil a zavedla se výběrová kritéria, nebylo možné organizovat žádné další výzvy k předkládání návrhů, což znemožňovalo mladým začínajícím zemědělcům během daných tří let získat financování.

59

Rovnoměrné rozložení rozpočtu v programovém období a dostatečně vysoké minimální bodové hranice měla pouze Francie a Itálie (Emilia-Romagna) (byť ve Francii pouze v regionu Midi-Pyrénées v období 2014–2020). Díky tomu bylo možné každoročně vybrat k financování konstantní počet žádostí dostatečné kvality.

Málo dokladů o zlepšení životaschopnosti

60

Cílem opatření pilíře 2 pro zahajování činnosti mladých zemědělců je posílit životaschopnost zemědělských podniků prostřednictvím podpory začínajících zemědělců s odpovídající kvalifikací a generační obměny (viz bod 29). Podnikatelské plány jsou v zásadě užitečné nástroje, které mladým zemědělců pomáhají vybudovat životaschopný podnik. Řídicím orgánům by také měly umožňovat ve výběrové fázi posoudit životaschopnost podniků a následně monitorovat a hodnotit výsledky.

61

V žádném z kontrolovaných členských států se při výběru nepoužil původní odhadovaný příjem podniků (před projektem) k tomu, aby se posoudilo, nakolik by byly schopny investice financovat samy. Podnikatelské plány jsou sice užitečným nástrojem, ale o zvýšení životaschopnosti jsme zaznamenali jen málo dokladů (viz rámeček 4).

62

Doklady o zvýšení životaschopnosti podpořených podniků jsme zaznamenali pouze v Itálii (Emilia-Romagna), jak je vidět ze zprávy o hodnocení ex post (viz rámeček 5).

Souvislost výše podpory s potřebami a úprava výše podpory tak, aby vedla k realizaci konkrétních opatření

63

Následující tabulka 4 obsahuje přehled možných částek podpory v kontrolovaných členských státech v programovém období 2007–2013 a 2014–2020.

Tabulka 4

Přehled částek podpory v rámci opatření pilíře 2 pro zahájení zemědělské činnosti v kontrolovaných členských státech v období 2007–2013 a 2014–2020

Programové období 2007–2013
Výše podpory (EUR)	Francie	Itálie (Emilia-Romagna)	Itálie (Apulie)	Španělsko (Andalusie)	Polsko1
Průměr	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Minimum	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Maximum	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Příklady úprav	Minimální částka zvýšena na 16 500 EUR při zahajování zemědělské činnosti v horských oblastech	Zavedení ekologického zemědělství, uzavření půjčky, realizace investic přes 60 000 EUR	+5 000 ve znevýhodněných oblastech	+10 % ve znevýhodněných oblastech	Žádné

Programové období 2014–2020
Výše podpory (EUR)	Francie	Itálie (Emilia-Romagna)	Itálie (Apulie)	Španělsko (Andalusie)	Polsko
Průměr	20 282 v regionu Midi-Pyrenees 12 747 v regionu Pays-Loire	Zatím není k dispozici	Zatím není k dispozici	60 331	24 000
Minimum	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Maximum	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Příklady úprav	+30 % v regionu Pays-Loire při zahájení činnosti mimo rodinný okruh	+ 20 000 ve znevýhodněných oblastech	+5 000 ve znevýhodněných oblastech	+25 000, pokud je standardní produkce vyšší než 50 000 EUR	Žádné

1 K 12. 12. 2014 je to 24 000 EUR (PLN 100 000), zatímco k 31. 12. 2011 to bylo 12 000 EUR (PLN 50 000) a od 1. 1. 2012 do 12. 12. 2014 to bylo 17 000 EUR (PLN 75 000).

Zdroj: EÚD na základě údajů členských států.

64

Ve Francii, Itálii a Španělsku objem podpory obecně vycházel ze specifických potřeb a charakteristik podniku (např. lokality, standardní produkce) a také činností zahrnutých do podnikatelského plánu (např. inovace, půjčky, investice) a byl podle nich upravován v období 2007–2013.

65

Úprava výše podpory se ukázala jako dobrý způsob, jak podpořit mladé zemědělce, aby začali podnikat v obtížnějších podmínkách (např. v horských oblastech, mimo rodinný okruh, je-li nutné sjednat půjčku), zavedli systémy kvalitní produkce (jako ekologické zemědělství či technologie umožňující úsporu vody a energie), realizovali větší investice nebo provozovali produktivnější podnik. V programovém období 2014–2020 však Komise vyžadovala, aby členské státy nepodmiňovaly výši podpory investičními faktory nebo velikostí podniku.

66

Polsko stanovilo pevnou výši podpory (v současné době 24 000 EUR) pro kteréhokoliv začínajícího mladého zemědělce bez ohledu na charakteristiky jeho podniku, náplň jeho opatření a cíle obsažené v podnikatelském plánu (např. umístění, velkost, investice apod.). Tento standardizovaný přístup zvyšuje riziko, že výše podpory nebude odpovídat potřebám a úsilí mladého začínajícího zemědělce, a nemotivuje k provádění konkrétních opatření.

Načasování podpory bylo zpravidla vhodné

67

Ve Francii, Itálii a Polsku bylo načasování podpory obecně vhodné, protože ve většině případů dostali mladí zemědělci podporu do jednoho roku po zahájení činnosti, tj. v době, kdy ji potřebovali k rozvoji svého podniku. Projektové žádosti byly celkově zpracovány v přiměřené lhůtě (do šesti měsíců od podání žádosti). Mladí zemědělci obdrželi podporu před realizací většiny opatření uvedených v podnikatelském plánu. Pomohla jim tak zmírnit problém s přístupem ke kapitálu a někdy také získáním bankovního úvěru.

68

Administrativní zpracování žádostí v období 2007–2013 trvalo dlouho pouze ve Španělsku (Andalusie), kde žadatelé museli na schválení projektu čekat v průměru 17 měsíců (což je mnohem více než šestiměsíční limit stanovený řídicím orgánem ve výzvě k předkládání návrhů). V důsledku toho dva z osmi kontrolovaných příjemců učinili několik investic ještě před tím, než věděli, zda byl jejich projekt schválen. Podpora se navíc vyplácela na základě dokladů o výdajích, čili až po té, co příjemci realizovali všechny investice. Obecně byla tedy z hlediska potřeb mladých začínajících zemědělců poskytnuta příliš pozdě.

Část III – Monitorování a hodnocení opatření

69

Aby se získaly informace o účinnosti a efektivnosti výdajů EU,:

• měla by Komise zřídit společný rámec pro monitorování a hodnocení (CMEF), který uvádí ukazatele výstupů, výsledků a dopadů a umožňuje posoudit pokrok, účinnost a efektivnost dané politiky ve srovnání s cíli (viz obrázek 6).
• členské státy by měly Komisi poskytovat veškeré informace umožňující monitorovat a hodnotit opatření, a za tím účelem mimo jiné vypracovat užitečné dodatečné ukazatele. Tyto informace by pokud možno měly vycházet ze zavedených zdrojů údajů, jako je například zemědělská účetní datová síť a Eurostat.
• nezávislí hodnotitelé by měli provádět hodnocení výkonnosti, za něž bude odpovídat Komise (opatření pilíře 1) a členské státy (opatření pilíře 2).

Ukazatele CMEF neumožňují posoudit, nakolik opatření dosahují svých cílů

70

Aby se prokázalo, nakolik opatření EU na podporu mladých zemědělců dosahují svých cílů (viz body 26–30), měly by členské státy shromažďovat údaje o dosažených výstupech a výsledcích. V rámci CMEF musí členské státy sbírat údaje minimálně k následujícím ukazatelům výstupů a výsledků (viz tabulka 5).

Tabulka 5

Přehled povinných ukazatelů v rámci CMEF u opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti (opatření 112 v období 2007–2013, opatření 6.1 v období 2014–2020) a dodatečné platby pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 (v období 2014–2020)

Typ ukazatele	2007–2013, pilíř 2 (opatření 112 pro zahájení činnosti mladých zemědělců)	2014–2020, pilíř 2 (opatření 6.1 pro zahájení činnosti mladých zemědělců)	2014–2020, pilíř 1 (platba pro mladé zemědělce)
Veřejné výdaje celkem (EUR)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Výstup	počet mladých zemědělců, kterým byla poskytnuta podpora celkový objem investic	počet zemědělských podniků s plánem rozvoje podniku / investic pro mladé zemědělce podpořeným z PRV	počet mladých zemědělců počet hektarů
Výsledek	nárůst hrubé přidané hodnoty v podporovaných hospodářstvích/podnicích	procentuálních podíl zemědělských podniků s plánem rozvoje podniku / investic pro mladé zemědělce podpořeným z PRV (z celkového počtu podniků)	Žádné
Dopad1	hospodářský růst (čistá přidaná hodnota na roční pracovní jednotku) produktivita práce (přidaná hodnota na roční pracovní jednotku)	příjem z podnikání v zemědělství: příjem ze zemědělské činnosti na výrobní faktor celková produktivita výrobních faktorů v zemědělství kolísavost cen komodit v EU

1 Na úrovni PRV v období 2007–2013 a související cíl SZP v oblasti ziskové produkce potravin v období 2014–2020.

71

Stejně jako v předchozích zprávách EÚD⁴³ jsme zjistili, že informace o výkonnosti shromážděné prostřednictvím CMEF neumožňují posoudit účinnost a efektivnost opatření při dosahování jejich cílů. Je to způsobeno zejména tím, že:

• v období 2007–2013 ve všech kontrolovaných členských státech kromě Itálie (Emilia-Romagna, viz bod 35) byl jediný ukazatel výsledku v rámci CMEF (nárůst hrubé přidané hodnoty v podpořených podnicích) založen na neověřitelných odhadech a nikoliv na skutečných údajích shromážděných z podpořených podniků.
• pro období 2014–2020 nemá CMEF žádné ukazatele výsledků, které by umožňovaly posoudit zlepšení životaschopnosti podniků, což je hlavní cíl, k jehož dosažení mají tato opatření přispět. Jediný ukazatel výsledku týkající se opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti mladých zemědělců (procentuální podíl zemědělských podniků s plánem rozvoje podniku / investic pro mladé zemědělce podpořeným z PRV (z celkového počtu podniků)) není skutečným ukazatelem výsledku, ale spíše výstupu, protože neměří účinky podpory ve vztahu k jejím cílům (např. životaschopnost podniků, generační obměna, vytváření pracovních míst, zvýšení úrovně vzdělání a inovativnosti mladých zemědělců apod.).
• skutečné údaje o strukturálních a finančních charakteristikách podpořených podniků (např. výnosy, příjmy, počet zaměstnanců) se většinou neshromažďují. Rovněž odhady příjmů ze zemědělské účetní datové sítě nejsou reprezentativní pro soubor mladých zemědělců, kteří dostali podporu, nebo mladých zemědělců obecně⁴⁴. S výjimkou Itálie (Emilia-Romagna, viz bod 75) není proto známo, zda podpořené podniky opravdu zaměstnávají více lidí, zda se zvětšují, jsou produktivnější a životaschopnější a vytvářejí více příjmů než podniky, které podporu nedostaly. Rovněž není známo, zda se podnikům, které obdržely podporu z pilíře 1 formou platby pro mladé zemědělce a z pilíře 2 v rámci opatření pro zahájení činnosti, skutečně daří v těchto ohledech lépe než těm, které získaly podporu pouze z jednoho pilíře.

… některé členské státy však vypracovaly užitečné ukazatele

72

Kromě povinných ukazatelů v rámci CMEF mohou členské státy stanovit dodatečné specifické ukazatele. Tabulka 6 obsahuje přehled dodatečných ukazatelů, které dobrovolně vypracovaly některé kontrolované členské státy v souvislosti s opatřením pro zahájení činnosti v rámci pilíře 2.

Tabulka 6

Přehled dodatečných ukazatelů, které dobrovolně vypracovaly některé kontrolované členské státy v souvislosti s opatřením pro zahájení činnosti v rámci pilíře 2

Typ ukazatele	Opatření 2 pro zahájení činnosti mladých zemědělců
Itálie (Emilia-Romagna)
Výsledek	zvýšení nebo zachování zaměstnanosti v podporovaných podnicích počet podpořených mladých zemědělců, kteří zavádějí dobrovolné certifikační systémy počet podpořených mladých zemědělců, jejichž investice zohledňují environmentální hlediska a dobré životní podmínky zvířat
Dopad	počet vytvořených pracovních míst
Polsko
Výsledek	průměrný nárůst v hospodářské velikosti (standardní produkce) podpořených podniků průměrný procentuální nárůst ekonomické velikosti (standardní produkce) podpořených podniků průměrná velikost podpořených podniků po realizaci podnikatelského plánu
Dopad	počet vytvořených pracovních míst
Španělsko (Andalusie)
Výstup	počet mladých zemědělců zahajujících činnost díky předčasnému odchodu jiného zemědělce do důchodu procentuální podíl žen mezi mladými začínajícími zemědělci, kteří dostali podporu
Výsledek	počet vytvořených pracovních míst

Zdroj: Vypracováno EÚD na základě kontrolovaných PRV.

73

Tyto dodatečné ukazatele členských států umožňují posoudit účinnost opatření ve vztahu ke specifickým cílům, jako je tvorba pracovních míst, genderová rovnováha, generační omlazení zemědělců a inovace. Například v Itálii (Emilia-Romagna) díky ukazateli „počet podpořených mladých zemědělců, kteří zavádějí dobrovolné certifikační systémy“ víme, že 214 (13 %) z 1 640 příjemců opatření v období 2007–2013 tento typ inovace zavedlo ve svém podniku. Ve Španělsku (Andalusie) díky dvěma dodatečným ukazatelům výstupů víme, že opatření bylo méně účinné, než se čekalo, pokud jde o podporu generační obměny zemědělců (pouze 53 podpořených mladých zemědělců zahájilo činnost díky předčasnému odchodu jiných zemědělců do důchodu oproti cílovým 92) a zahájení činnosti žen (pouze 23 % podpořených mladých zemědělců byly ženy oproti cílovým 45 % a podíl žen na zemědělském obyvatelstvu do 44 let v Andalusii byl 32 %).

Hodnocení zpravidla neposkytují cenné informace o výkonnosti opatření, i když jeden dobrý postup byl zaznamenán

74

Ve čtyřech kontrolovaných členských státech, s výjimkou Itálie (Emilia-Romagna), poskytla hodnocení v polovině období a hodnocení ex post týkající se programového období 2007–2013 jen velmi málo informací nebo nespolehlivé informace o výkonnosti opatření 112 pro zahájení činnosti mladých zemědělců. Například:

• Francie zatím (stav ke konci února 2017⁴⁵) nepředložila zprávu o hodnocení PRV ex post za období 2007–2013, což měla učinit do 31. 12. 2016.
• v Itálii (Apulii) z hodnocení PRV ex post za období 2007–2013 vyplynulo, že průměrný obrat podporovaných podniků se zvýšil v průměru o 15 500 EUR od zahájení činnosti a že 73 % podpořených podniků přijalo nové zaměstnance. Tyto výsledky však vycházejí z internetového průzkumu, na nějž odpovědělo pouze 16 příjemců, a související výkazy obratu se neporovnávaly s žádnými podklady.
• v Polsku se v hodnocení PRV v polovině období 2007–2013 uvádí, že hrubá hodnota podpořených podniků se zvýšila v průměru o 35 % do konce roku 2009, ale bez uvedení srovnávacího roku. Toto zvýšení bylo podle hodnotící zprávy způsobeno zejména nárůstem výše grantů a dotací spíše než nárůstem hodnoty zemědělské produkce.
• ve Španělsku hodnocení PRV ex post za období 2007–2013 uvádí, že hrubá přidaná hodnota podpořených podniků se zvýšila v průměru o 23,5 %, ale není vysvětlena metodika vypracování odhadu ani zdroj těchto údajů.

75

Pouze v Itálii (Emilia-Romagna) obsahuje hodnocení PRV ex post za období 2007–2013 cenné informace o výkonnosti opatření pro zahájení činnosti mladých zemědělců (viz rámeček 5).

Málo dokladů o tom, že se mladým zemědělcům usnadnilo zahájení činnosti

76

Ve čtyřech kontrolovaných členských státech jsme zjistili jen málo dokladů o tom, že opatření EU usnadnila mladým zemědělcům zahájení činnosti tím, že by jim pomohla překonat počáteční překážky, jako je přístup k půdě, kapitálu, znalostem nebo dostatečnému příjmu.

77

Opatření EU pomohla mladým zemědělcům získat půdu pouze do omezené míry. Platba pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 byla udělena pouze těm, kteří již měli půdu, a pilíř 2 mladé zemědělce motivoval ke zvýšení velikosti jejich podniku jen do omezené míry prostřednictvím kritérií způsobilosti a výběru (viz body 60–61), přičemž nic nenasvědčovalo tomu, že na základě toho došlo ke zvýšení životaschopnosti podniku. Pouze v Itálii (Emilia-Romagna) byly zaznamenány určité doklady, že podpoření mladí zemědělci zvýšili velikost svého hospodářství více než ti, kteří podporu nedostali (viz bod 75).

78

Obecně zůstal celkový počet hektarů, které mají mladí zemědělci, v období 2005–2013 stabilní (viz obrázek 7). Snížení v počtu podniků ve vlastnictví mladých zemědělců bylo vykompenzováno zvýšením průměrné velikosti zemědělského podniku.

mil. ha	2005	2007	2010	2013
Celkový počet hektarů, které vlastní mladí zemědělci	57,7	54,8	55,2	51,9
Celkový počet hektarů, které vlastní zemědělci všech věkových kategorií	172,1	172,7	174,5	173,0

Zdroj: EÚD na základě údajů Eurostatu, Šetření o struktuře zemědělských podniků 2005–2013.

79

Opatření EU bezprostředně pomohla mladým zemědělcům s přístupem ke kapitálu díky tomu, že jim byla poskytnuta finanční podpora. Nebyly však zaznamenány žádné doklady (v případě platby pro mladé zemědělce z pilíře 1) nebo jen málo (v případě opatření pro zahájení činnosti pro mladé zemědělce v rámci pilíře 2), že podpora EU usnadnila mladým zemědělcům získání úvěru u komerčních bank:

• Ve Francii a Itálii (Apulie) se pomoc z pilíře 2 mohla poskytovat také formou úrokového příspěvku na úvěry, avšak tato forma pomoci nebyla příliš úspěšná. Ve Francii řada příjemců vyjádřila nespokojenost s tím, že podmínky úvěrů, které získali, nejsou sjednatelné a úvěry nelze refinancovat, takže musí platit pevný úrok s mnohem vyšší sazbou, než byla běžná tržní úroková sazba. V Itálii (Apulie) požádalo o tento typ podpory pouze 37 příjemců z 2 502 v období 2007–2013, zejména proto, že řídicí orgány požadovaly, aby všechny investice uvedené v podnikatelském plánu byly dokončeny před podáním žádosti o úrokový příspěvek.
• v Itálii (Emilia-Romagna) a Polsku se podpora z opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti mladých zemědělců neposkytovala formou úrokového příspěvku na úvěr, nicméně v Itálii (Emilia-Romagna) mohli příjemci dostat vyšší míru podpory, pokud získali půjčku nad 30 000 EUR (viz tabulka 4).
• pouze ve Španělsku (Andalusie), kde se rovněž poskytovala podpora z pilíře 2 v podobě úrokového příspěvku (obdrželo ji 567 příjemců ze 738 v období 2007–2013) a kde je pro mladé zemědělce obzvláště obtížné získat úvěr⁴⁶, jim komerční banky začaly půjčovat ochotněji, jak je vidět v případě sedmi z osmi kontrolovaných příjemců.

80

Opatření EU, zejména opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti mladých zemědělců, měla zpravidla pozitivní dopad na jejich míru znalostí, a to díky kritériím způsobilosti, která upřednostňovala při vstupu do odvětví zemědělství kvalifikovanější zemědělce. V Itálii a Polsku však platba pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 tento pozitivní dopad na míru znalostí mladých zemědělců neměla, protože tyto členské státy nevyžadovaly, aby žadatelé měli nebo získali nějaké konkrétní dovednosti či absolvovali odbornou přípravu.

Chybí jasný vztah mezi podporou EU a generační obměnou

81

Generační obměna je všeobecný problém, který ovlivňuje celou populaci a pracovní sílu v EU. Jak je vidět na obrázku 8, podíl mladých lidí na celkové populaci a ekonomicky aktivním obyvatelstvu se snižuje rychleji, než v populaci zemědělců.

82

Zpravidla není možné stanovit jednoznačný vztah mezi poskytnutou podporou EU a vývojem počtu mladých zemědělců (viz obrázek 9). Je také obtížné zjistit, zda a do jaké míry přispěla podpora EU ke zvýšení průměrné velikosti zemědělských podniků (viz body 77 a 78) nebo zda toto zvýšení vedlo k jejich vyšší životaschopnosti.

83

Je tomu tak z různých důvodů:

• podporu EU zpravidla získá malý procentuální podíl mladých zemědělců: pouze 7 % všech mladých zemědělců ve 27 členských státech EU⁴⁷ dostalo podporu EU pro zahájení činnosti.
• existuje několik vnitrostátních politik podporujících mladé zemědělce, které jsou málokdy koordinovány s opatřeními EU (viz body 16 a 31–32).
• systém monitorování a hodnocení nezajišťuje dostatečné informace o dosahování cílů, zejména kvůli nízké kvalitě ukazatelů v rámci společného systému monitorování (viz body 70–71) a omezeným nebo nespolehlivým informacím o výkonnosti předložených ve většině hodnocení (viz bod 74).
• na tento vztah mají kromě opatření EU vliv i obecné faktory, jako např. ekonomická a sociální situace, ochota bank poskytovat úvěry, možnost zaměstnání v jiných odvětvích než zemědělství) (viz bod 16).

Závěry a doporučení

84

Zemědělství v EU se potýká s klesajícím počtem zemědělského obyvatelstva. Celkový počet zemědělců v zemích EU-27 v posledním desetiletí prudce klesl ze 14,5 milionu v roce 2005 na 10,7 milionu v roce 2013. Počet mladých zemědělců (do 44 let) se snížil ze 3,3 milionu v roce 2005 na 2,3 milionu v roce 2013. Jelikož se tento pokles projevil ve všech věkových skupinách, procentuální podíl mladých zemědělců v zemědělské populaci je relativně stabilní, mírně nad 20 %. Mezi členskými státy však existují výrazné rozdíly (viz příloha II).

85

V období 2007–2020 EU přidělila 9,6 miliardy EUR na konkrétní podporu pro mladé zemědělce, aby posílila konkurenceschopnost zemědělských podniků a generační obměnu v zemědělství. Spolu se spolufinancováním opatření pilíře 2 na zahájení podnikání celková veřejná podpora dosahuje 18,3 miliardy EUR. V období 2007–2013 obdrželo podporu EU na zahájení činnosti téměř 200 000 mladých zemědělců. Více než 70 % výdajů EU se poskytlo v rámci opatření pilíře 2 (EZFRV) pro zahájení činnosti mladých zemědělců a zbývajících 30 % se v období 2014–2020 poskytuje v rámci dodatečné přímé platby pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 (EZZF).

86

Na pozadí těchto skutečností jsme zkoumali roli EU při podpoře mladých zemědělců a prosazování generační obměny. Audit hledal odpověď na tuto otázku:

Je podpora EU pro mladé zemědělce dobře koncipována tak, aby účinně přispívala ke zlepšení generační obměny?

87

Celkovým závěrem je, že podpora EU pro mladé zemědělce vychází z nedostatečně vymezené intervenční logiky, v níž není stanoven očekávaný výsledek a dopad. Měla by být lépe zacílena, aby napomáhala účinné generační obměně.

88

Pokud jde o intervenční logiku:

V souvislosti s platbou pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 jsme zjistili, že:

• není založena na posouzení potřeb, její cíle neodrážejí obecný cíl podporovat generační obměnu a členské státy ji nekoordinovaly s opatřením pilíře 2 na zahájení činnosti ani vnitrostátními opatřeními (viz body 19–33);
• chybí-li posouzení potřeb, podpora se poskytuje ve standardizované podobě (roční platba na hektar) ve výši a s načasováním, u nichž není jasné, na jaké konkrétní potřeby kromě dodatečného příjmu je podpora zaměřena (viz body 39–51).

V souvislosti s opatřením pro zahájení činnosti mladých zemědělců v rámci pilíře 2 jsme zjistili, že:

• přestože je zpravidla založena na nejasném posouzení potřeb, její cíle jsou částečně SMART a odrážejí obecné cíle podporovat generační obměnu. Opatření pilíře 2 pro zahájení činnosti a investiční opatření jsou dobře vzájemně koordinována. Koordinace s vnitrostátními finančními nástroji, jako jsou např. zvýhodněné půjčky na nákup půdy, je však malá (viz body 19–37);
• podpora se poskytuje v podobě, která je přímo zaměřena na potřeby mladých zemědělců, tedy přístup k půdě, kapitálu a znalostem. Její výše je zpravidla navázána na potřeby a upravuje se tak, aby napomohla realizaci konkrétních opatření, jako je zavedení ekologického zemědělství, iniciativy v oblasti úspor vody nebo energie, zahajování činnosti ve znevýhodněných oblastech (viz body 25 a 52–53).

Doporučení 1 – Zlepšit intervenční logiku posílením posuzování potřeb a definováním cílů SMART

Pro SZP po roce 2020 by Komise měla stanovit (nebo vyžadovat, aby tak učinily členské státy, v souladu s ustanoveními o sdíleném řízení) jasnou intervenční logiku pro nástroje politiky zaměřené na generační obměnu v zemědělství. Intervenční logika by měla zahrnovat:

• řádné posouzení potřeb mladých zemědělců, které zkoumá důvody překážek, jimž čelí mladí lidé při zahajování činnosti v zemědělství, a míru výskytu těchto překážek v závislosti na zeměpisné oblasti, zemědělském odvětví nebo jiných specifických charakteristikách podniku;
• posouzení toho, na které potřeby by se nástroje politiky EU mohly zaměřit a které potřeby mohou být nebo již jsou lépe zohledněny v politikách členských států, a také analýzu toho, které formy podpory (např. přímé platby, paušální platby, finanční nástroje) jsou pro řešení zjištěných potřeb nejvhodnější;
• definici cílů SMART s uvedením explicitních a vyčíslitelných plánovaných výsledků nástrojů politiky, pokud jde o očekávanou míru generační obměny a přispění k životaschopnosti podpořených podniků; zejména by mělo být jasné, zda by nástroje politiky měly podporovat co nejvíce mladých zemědělců, nebo zda by se měly zaměřovat na určitý typ mladých zemědělců (např. na zemědělce s nejvyšším vzděláním; na zemědělce, kteří zahajují činnost ve znevýhodněných oblastech; na ty, kteří zavádějí v podniku technologie na úsporu vody nebo energie; zvyšují ziskovost či produktivitu podniku nebo zaměstnávají více osob).

89

Pokud jde o zacílení opatření:

V případě platby pro mladé zemědělce z pilíře 1 jsme zjistili, že:

• pomoc se poskytuje ve standardizované podobě bez ohledu na životaschopnost podniků, jejich umístění a ve většině členských států také bez ohledu na dovednosti a/nebo míru vzdělání příjemců. V případě vykonávání společné kontroly v právnické osobě s ostatními, staršími zemědělci se podpora někdy poskytuje podnikům, v nichž mladí zemědělci mohou mít z hlediska rozhodovacích pravomocí pouze malou roli (viz body 39–46),

Pokud jde o platbu z pilíře 2 pro zahájení činnosti mladých zemědělců, zjistili jsme, že:

• podpora je zaměřena na kvalifikovanější zemědělce, kteří se zavázali realizovat podnikatelský plán, jenž povede k vybudování životaschopného podniku, a proces výběru projektů je často podporuje v tom, aby začali podnikat ve znevýhodněných oblastech. Podnikatelské plány však byly různě kvalitní a řídicí orgány často neuplatňovaly výběrová kritéria tak, aby se upřednostnily ty nejlepší projekty. Výběrová kritéria byla zavedena až v pozdější fázi období 2007–2013, minimální bodová hranice byla buď příliš nízká, nebo vůbec nebyla stanovena a sedmiletý rozpočet na dané opatření byl v některých členských státech vyčerpán financováním téměř všech žádostí, které byly předloženy na začátku programového období, takže mladým zemědělcům zahajujícím činnost později již nebylo možné podporu udělit (viz body 52–61).

Doporučení 2 – Zlepšit zacílení opatření

Při plnění opatření SZP po roce 2020 by členské státy měly zlepšit jejich zacílení tím, že:

• uplatní kritéria, která zajistí výběr nákladově nejefektivnějších projektů, jako jsou projekty přinášející největší nárůst produktivity nebo životaschopnosti podpořených podniků nebo největší zvýšení zaměstnanosti v oblastech s nejvyšší mírou nezaměstnanosti nebo ve znevýhodněných oblastech s nejnižší generační obměnou;
• uplatní jasná kritéria pro posuzování role mladých zemědělců žádajících o podporu v případě společné kontroly v právnické osobě (např. stanovením procentuálního podílu na hlasovacích právech nebo akciích, která by příjemce měl mít, jaký minimální procentuální podíl jeho příjmů by měl pocházet z jeho činnosti v podpořeném podniku), aby se podpora dostala k mladým zemědělcům, pro něž je zemědělská výroba v podpořeném podniku hlavní činností;
• uplatní dostatečně vysoké minimální bodové hranice, jichž by měly projekty dosáhnout, a přiměřeně rozdělí rozpočet na dané opatření tak, aby byly prostředky pro mladé začínající zemědělce k dispozici rovnoměrně během celého programového období;
• budou lépe využívat podnikatelské plány jako nástroj k posouzení potřeby veřejného financování, a to tak, že ve fázi podávání žádostí bude hodnocena pravděpodobná životaschopnost podniku v případě, že podporu nedostane, a v konečné fázi projektu bude posouzen dopad této podpory na životaschopnost podniku nebo jiné jasně specifikované cíle (např. zaměstnanost, zavedení technologií na úspory vody nebo energie).

90

Pokud jde o výsledky opatření:

V souvislosti s platbou pro mladé zemědělce v rámci pilíře 1 jsme zjistili, že:

• Společný rámec monitorování a hodnocení neposkytuje užitečné ukazatele pro posouzení účinnosti této platby, protože pro ni není stanoven ukazatel výsledku a údaje o zisku a životaschopnosti podpořených podniků se neshromažďují (viz body 70–71).

V souvislosti s opatřením pro zahájení činnosti mladých zemědělcův rámci pilíře 2 jsme zjistili, že:

• jen máloco dosvědčuje, že by opatření usnadňovalo mladým zemědělcům zahájení činnosti a zlepšovalo generační obměnu a životaschopnost podpořených podniků, zejména kvůli nízké kvalitě ukazatelů v rámci společného systému pro monitorování a hodnocení. Pouze v Itálii (Emilia-Romagna) jsme našli doklady toho, že příjemci opatření pro zahájení činnosti vybudovali větší, produktivnější a ziskovější podniky zaměstnávající více osob než podniky bez této podpory (viz body 70–83).

Doporučení 3 – Zlepšit systém monitorování a hodnocení

Při realizaci opatření SZP po roce 2020 by Komise a členské státy (v souladu se ustanoveními o sdíleném řízení) měly zlepšit systém monitorování a hodnocení. Konkrétně:

• Komise by měla definovat ukazatele výstupů, výsledků a dopadu, umožňující posuzovat pokrok, účinnost a efektivnost nástrojů politiky ve srovnání s cíli, a to na základě osvědčených postupů, např. užitečných ukazatelů, které zavedly členské státy ve svých systémech monitorování (viz body 72 a 73);
• členské státy by měly pravidelně shromažďovat aktuální údaje o strukturálních a finančních charakteristikách podpořených podniků (např. výnosy, příjmy, počet zaměstnanců, zavedené inovace, dosažené vzdělání zemědělců), které umožní posoudit účinnost a efektivnost opatření při dosahování žádoucích cílů politiky;
• Komise a členské státy by měly vyžadovat, aby hodnocení poskytovala užitečné informace o dosažených výsledcích projektů a opatření na základě skutečných údajů o rozvoji strukturálních a finančních charakteristik podpořených podniků, a aby byla vypracována podle osvědčených postupů (např. srovnávacích studií, srovnávacích analýz, průzkumů), jako např. těch, které byly zjištěny během tohoto auditu (viz bod 75).

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Phil WYNN OWEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 31. května 2017.

Glosář

Aktivní zemědělec: Cílem ustanovení o aktivních zemědělcích v článku 9 nařízení (EU) č. 1307/2013¹ je zabránit tomu, aby jednotlivci nebo podniky dostali podporu v rámci SZP, pokud nevykonávají zemědělskou činnost nebo ji vykonávají jen okrajově. Klíčovým prvkem ustanovení o aktivních zemědělcích je tzv. negativní seznam podniků a činností, zahrnující letiště, vodohospodářská díla, služby v oblasti nemovitostí, železniční služby a stálé sportovní a rekreační areály. Pokud si členský stát přeje, může uplatnit přísnější definici aktivního zemědělce.

Cíle SMART: Konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené².

Dopad: Dlouhodobé změny ve společnosti, jež lze, alespoň zčásti, přičíst vlivu opatření EU.

EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova. Financuje příspěvky EU na programy rozvoje venkova a označuje se za „pilíř 2“ SZP.

EZZF: Evropský zemědělský záruční fond Financuje primárně přímé platby zemědělcům a opatření pro regulaci nebo podporu zemědělských trhů a je označován jako „pilíř 1“ SZP.

Logika intervence: Stanoví vztah mezi socioekonomickými potřebami, na které se intervence zaměřuje, a jeho cíli, vstupy, procesy, výstupy, výsledky a dopady.

Mladý zemědělec: V pilíři 1 osoba, které v roce, kdy je předložena žádost, není více než 40 let a která poprvé zřizuje zemědělský podnik jako jeho vedoucí nebo která již takový podnik zřídila v průběhu pěti let před předložením žádosti, definovaná v čl. 50 odst. 2 nařízení (EU) č. 1307/2013. V pilíři 2 osoba, které v roce, kdy je předložena žádost, není více než 40 let a která poprvé zřizuje zemědělský podnik jako jeho vedoucí a která má odpovídající profesní dovednosti a způsobilost, definovaná v čl. 2 písm. n) nařízení (EU) č. 1305/2013³. Přesný počet zemědělců do 40 let věku není znám, protože Eurostat nerozděluje skupinu 35–44 let na další podskupiny.

Pilíř: SZP se skládá ze dvou fondů, označovaných také jako „pilíře“: „Pilíř 1“ označuje EZZF, z něhož se poskytují přímé platby zemědělcům, a „pilíř 2“ se vztahuje na EZFRV, který financuje programy rozvoje venkova.

Platební agentura: Národní nebo regionální orgán odpovědný za posouzení, výpočet, kontrolu a vyplacení zemědělských dotací.

Platební nároky: Zavedeny reformou SZP z roku 2003 s cílem zavést režim jednotné platby. Platební nároky se zemědělcům udělovaly na základě historických údajů (na regionální úrovni nebo na úrovni jednotlivých zemědělců). Aby zemědělci vznikl na základě reformy z roku 2003 platební nárok, musel platební nároky, které měl, aktivovat spolu se stejným počtem způsobilých zemědělských hektarů. Reforma z roku 2013 nahradila tyto platební nároky nově zavedenými platebními nároky v rámci režimu základní platby. V rámci výjimky si mohou některé členské státy, které splňují určitá kritéria, ponechat stávající platební nároky.

Program rozvoje venkova (PRV): Programový dokument, který vypracoval členský stát a schválila Komise s cílem plánovat a monitorovat provádění politiky rozvoje venkova EU na regionální nebo vnitrostátní úrovni.

Programové období: Plánování víceletého rámce a provádění politik EU, jako je politika rozvoje venkova. Tento audit se týká období 2007–2013 a 2014–2020.

Přímé platby: Vyplácejí se zemědělcům přímo a slouží pro ně jako záchranná síť. Vyplácejí se především formou základní podpory příjmů, oddělené od produkce, a stabilizují příjmy zemědělců z prodeje na trzích, na něž má vliv volatilita trhu. Poskytují se z Evropského zemědělského záručního fondu, označovaného za „pilíř 1“ SZP.

Řídicí orgán: Místní, regionální nebo vnitrostátní orgán jmenovaný členským státem, aby předložil program rozvoje venkova Komisi a následně jej řídil a prováděl.

Sdílené řízení: Způsob plnění rozpočtu EU, kdy jsou prováděcí úkoly delegovány na členské státy⁴ a Komise si ponechává konečnou zodpovědnost.

Společný rámec pro monitorování a hodnocení (CMEF – Common Monitoring and Evaluation Framework): Celounijní rámec pro monitorování a hodnocení v oblasti rozvoje venkova v programovém období 2007–2013. Na programové období 2014–2020 se vztahuje na oba pilíře SZP (EZFRV a EZZF).

Statistické zjišťování o struktuře zemědělských podniků (FSS – Farm structure survey): Průzkum, který provádějí všechny členské státy EU. FSS se provádějí důsledně v celé EU pomocí společné metodiky a poskytují srovnatelné a reprezentativní statistické údaje na regionální úrovni napříč jednotlivými státy a obdobími. FSS se provádějí jednou za tři nebo čtyři roky v průzkumu vzorku podniků a jednou za deset let formou průzkumu všech subjektů.

SZP (společná zemědělská politika): Soubor právních předpisů a postupů, které Evropská unie přijala s cílem zajistit společnou a jednotnou politiku v oblasti zemědělství. Původní opatření byla zavedena v roce 1962. Od té doby byla tato politika upravena a rozvinuta a prošla řadou reforem.

Výsledek: Bezprostřední účinek programu na přímé adresáty nebo příjemce.

Výstup: Dosažené výsledky programu.

Zemědělská účetní datová síť (FADN): Nástroj pro hodnocení příjmů komerčních zemědělských podniků a dopadů SZP. Jejím základem jsou účetní údaje z rozsáhlého vzorku více než 80 000 zemědělských podniků ze všech členských států EU.

Zemědělský podnik: Technicky i ekonomicky samostatná jednotka, která má jednotné řízení a která provádí zemědělské činnosti v rámci hospodářského území Evropské unie jako hlavní nebo vedlejší činnost. Zemědělský podnik také může produkovat další (nezemědělské) produkty a služby.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti správy a řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá člen Účetního dvora Phil Wynn Owen a který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů. Audit vedl člen Účetního dvora Janusz Wojciechowski a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Kinga Wisniewská-Daneková, atašé kabinetu Katarzyna Radecká-Morozová, vyšší manažer Helder Faria Viegas, vedoucí úkolu Lorenzo Pirelli a zástupkyně vedoucího úkolu Malgorzata Frydelová. Členy auditního týmu byli Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaiteová, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia a Diana Voineaová. Asistentkami byly Frederique Hussenetová, Monika Schmidtová and Terje Teppan-Niesenová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Podpora EU pro mladé zemědělce by měla být lépe zacílena, aby usnadňovala účinnou generační obměnu
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce SFEU)

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

PDF	978-92-872-7740-4	1977-5628	10.2865/803672	QJ-AB-17-010-CS-N
HTML	978-92-872-7781-7	1977-5628	10.2865/266365	QJ-AB-17-010-CS-Q

© Evropská unie, 2017

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

• jeden výtisk:
  • prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• více výtisků, plakáty či pohlednice:
  • na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
  • a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
  • můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
  • nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*) Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

• prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).