Centralno upravljane intervencije EU za tvegani kapital: potrebno je boljše usmerjanje

Povzetek

Tvegani kapital se uporablja zlasti za financiranje malih in inovativnih podjetij v začetni fazi, za katera se šteje, da imajo velik potencial za rast. Tvegani kapital pogosto velja za gonilno silo ustvarjanja delovnih mest in gospodarske rasti. Evropska unija (EU) malim in srednjim podjetjem že več kot 20 let zagotavlja tvegani kapital kot pomoč pri zagonu njihovega poslovanja. EU spodbuja tudi trajnostni evropski ekosistem tveganega kapitala.

Sodišče se je odločilo za pregled trgov tveganega kapitala, ker jih kljub vse večji vlogi EU na tem področju doslej še ni obravnavalo. Sodišče je revidiralo, kako je Komisija izvajala centralno upravljane intervencije tveganega kapitala. Ocenilo je, ali so bile te intervencije zasnovane na podlagi ocen učinka in vrednotenj ter ali so bile pravilno izvedene. Obravnavalo je tudi, ali je obstajala celovita naložbena strategija.

Revizija je zajemala šest centralno upravljanih intervencij, ki so bile vzpostavljene od leta 1998, pri njej pa so se obravnavali tudi predlogi za instrument, ki jih bo nasledil v naslednjem večletnem finančnem okviru (2021–2027). Sodišče je pregledalo ustrezno dokumentacijo in opravilo razgovore z uslužbenci Komisije in Evropskega investicijskega sklada (EIS), deležniki iz javnega in zasebnega sektorja ter akademiki. Poleg tega je izvedlo ankete med upravitelji skladov tveganega kapitala.

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija povečala podporo za trg tveganega kapitala, ne da bi v celoti ocenila potrebe trga in pri tem zajela vse instrumente in absorpcijsko sposobnost. Ugotovilo je tudi, da je le malo dokazov o učinku njene podpore.

Naložbena strategija Komisije ni bila celovita, manj razviti trgi tveganega kapitala in s tem povezani sektorji dejavnosti pa so imeli od centralno upravljanih intervencij EU le malo koristi.

Komisija in drugi vlagatelji (javni in zasebni) so v skladih tveganega kapitala enakopravno udeleženi ter si delijo enake dobičke in izgube (tj. skladno z načelom pari passu). Nizka stopnja donosnosti naložb je sicer eden od razlogov za majhno zanimanje zasebnih vlagateljev v tvegani kapital EU. Komisija za socialne naložbe sicer že dovoli naložbe, ki niso pari passu, vendar še ni analizirala možnosti, da bi del donosov naložb, ki jih prejme EU, prenesla na zasebne vlagatelje.

Evropski investicijski sklad, ki upravlja sklade zlasti za Komisijo, Evropsko investicijsko banko in nacionalne organe, je postal pomemben akter na trgu tveganega kapitala EU. Vendar je treba njegove postopke racionalizirati, saj lahko proces odobritve vlog za sredstva traja več kot 12 mesecev. Politiko Evropskega investicijskega sklada za dodeljevanje transakcij je treba posodobiti in izboljšati. Sodišče je ugotovilo, da je imel Evropski investicijski sklad težave pri zaključevanju izvajanja mandatov, ki jim je potekel rok.

Komisija tudi ne zbira informacij o dejanskih stroških Evropskega investicijskega sklada pri izvajanju instrumentov, ki jih podpira EU. Sodišče je ugotovilo, da so se zagonske pristojbine, ki jih Komisija plačuje Evropskemu investicijskemu skladu za vzpostavitev novih instrumentov, sčasoma povečale in da Evropski investicijski sklad ni ustvaril nobenih prihrankov na podlagi sinergij ali strokovnega znanja in izkušenj, ki jih je morda pridobil v zadnjih dveh desetletjih. Poleg tega pristojbine niso bile v celoti prilagojene za spodbujanje uresničevanja splošnih ciljev skladov.

Sodišče je za Komisijo pripravilo več priporočil za povečanje dodane vrednosti intervencij EU na trgu tveganega kapitala. Sodišče priporoča Komisiji, naj:

1. izvede potrebne analize za izboljšanje vrednotenja intervencij EU;
2. pripravi celovito naložbeno strategijo;
3. skupaj z Evropskim investicijskim skladom racionalizira upravljanje intervencij EU.

Uvod

Tvegani kapital lahko spodbuja inovacije, ustvarjanje delovnih mest in gospodarsko rast, zato dinamičen trg tveganega kapitala lahko EU prinese neposredne ekonomske koristi. Strokovnjaki in deležniki v EU, vključno s Komisijo, se strinjajo, da obstaja povezava med inovacijami, podjetništvom, tveganim kapitalom in gospodarsko rastjo.

Tvegani kapital: vrsta zasebnega kapitala

Tvegani kapital je vrsta zasebnega kapitala, ki se uporablja za financiranje malih in inovativnih podjetij v začetni fazi ali zagonskih podjetij, za katera se šteje, da imajo velik potencial za rast. Ta podjetja pogosto začnejo zgolj z idejo in nepreizkušenim poslovnim modelom, kar pomeni precejšnja tveganja. Če pa se izkaže, da sta ideja in poslovni model uspešna, lahko ta podjetja sčasoma postanejo zelo donosna, zato dolgoročno prinesejo višje donose tveganega in zasebnega kapitala kot tradicionalne naložbe.

Inovativna novonastala in zagonska podjetja potrebujejo sredstva za razvoj svojih novih tehnologij/inovacij, hkrati pa imajo na začetku malo prihodkov. Zato imajo ta podjetja lahko težave pri dostopu do zadostnega financiranja bank, saj težko zagotovijo zahtevano raven zavarovanja. Vlagatelji tveganega kapitala zapolnijo to vrzel v financiranju, ker so zaradi možnosti donosov ali iz strateških razlogov pripravljeni prevzeti večja tveganja kot banke.

Nova podjetja prehajajo skozi različne razvojne faze, kot je ponazorjeno na sliki 1.

• Semenska faza: s semenskim kapitalom se financirajo predhodne dejavnosti, kot so tržne raziskave in raziskave izdelkov ali priprava poslovnega načrta. Ta kapital zagotovijo zlasti lastnik(i) podjetja, poslovni angeli in/ali družina in prijatelji.
• Zgodnja in pozna zagonska faza: potrebnega je več kapitala za razvoj in izvajanje poslovnega modela. Vloga vlagateljev tveganega kapitala je pomembna zlasti v tej fazi. Proti koncu te faze uspešna podjetja počasi začnejo ustvarjati dobiček.
• Faza rasti in širitve: uspešna podjetja povečujejo prihodke in dobičke. Če so vlagatelji tveganega kapitala vložili v takšna podjetja, začnejo iskati možnosti za prodajo (ali „izstop” iz) teh podjetij, da bi dosegli donos od svoje naložbe.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Tvegani kapital se običajno vlaga prek sklada, ki združuje kapital večjega števila vlagateljev (omejeni partnerji), ki ga upravlja upravitelj sklada (generalni partner). Skladi tveganega kapitala se opirajo na načelo diverzifikacije: imajo široko izpostavljenost v okviru raznolikega portfelja (običajno od 10 do 20 naložbenih transakcij), kar omogoča boljše obvladovanje tveganj (za glavne značilnosti naložb tveganega kapitala v Evropi glej okvir 1). V Prilogi I je prikazana tipična struktura sklada tveganega kapitala.

Skladi tveganega kapitala lahko ponudijo tudi strokovno znanje in izkušnje, ki jih podjetniki pogosto potrebujejo za rast podjetja. Ta dragocena storitev lahko zajema teme, kot so izpopolnjevanje strategije in trženje inovacije, razvoj novega izdelka ali storitve ali preboj podjetja na svetovni trg. Izpopolnjena strategija in zgodnja prepoznavnost na svetovnem trgu sta ključni za uspeh visokotehnoloških podjetij in drugih zagonskih podjetij.

Sklad tveganega kapitala ustvari donos ob prodaji (oziroma „izstopu” iz) podjetja. Izstop se izvede bodisi s prvo javno ponudbo delnic na trgu lastniških vrednostnih papirjev bodisi s prodajo podjetja industrijskemu vlagatelju (prodaja), drugemu skladu tveganega kapitala ali zasebnemu kapitalskemu podjetju. Kadar družba v potrfelju nima nobene preostale vrednosti, se njena knjigovodska vrednost odpiše skladno z veljavnimi računovodskimi standardi.

Vloga Komisije na trgu tveganega kapitala

Strategija Evropa 2020 je sedanji program EU za rast in delovna mesta. V njej je poudarjen pomen pametne, trajnostne in vključujoče rasti kot načina za odpravo strukturnih slabosti evropskega gospodarstva, za izboljšanje njegove konkurenčnosti in produktivnosti ter podporo trajnostnemu socialno-tržnemu gospodarstvu¹. Ker je tvegani kapital gonilna sila za inovacije, ustvarjanje delovnih mest in gospodarsko rast, EU zagotavlja sredstva za izboljšanje dostopa evropskih podjetij v zagonski fazi in fazi rasti. EU spodbuja tudi trajnostni evropski ekosistem tveganega kapitala v Evropi².

Z intervencijami EU se privabijo dodatna zasebna in javna sredstva kot finančna podpora za čim večjo uspešnost proračunskih sredstev EU. Te neposredne naložbe v sklade tveganega kapitala se zagotavljajo iz različnih delov proračuna EU.

• Centralno upravljane intervencije se financirajo v okviru različnih področij proračuna, kot so podjetništvo, industrija in raziskave. Komisija je neposredno vključena v oblikovanje in razvoj teh instrumentov in njihovih naložbenih strategij ter določitev obsega prispevka EU.
• Intervencije v okviru deljenega upravljanja³, ki se uporabljajo v okviru kohezijske politike, se financirajo iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Vsako intervencijo je treba izvajati v okviru operativnega programa, ki ga upravlja organ upravljanja v državi članici. Ta je odgovoren za zasnovo finančnega instrumenta in določanje njegove finančne velikosti.

Številni strukturni dejavniki, ki lahko spodbujajo ali omejujejo tvegani kapital v Evropi, so še vedno v veliki meri v pristojnosti držav članic. Na primer, nacionalna davčna zakonodaja lahko preprečuje razvoj trga tveganega kapitala⁴, gospodarsko pravo in delovna zakonodaja lahko omejujeta zaposlovanje osebja, regulativno okolje pa lahko zavira nagnjenost vlagateljev k prevzemanju tveganj in ovira zbiranje sredstev⁵.

Trg tveganega kapitala v Evropi

Od leta 2012 se sredstva, zbrana v okviru evropskih skladov tveganega kapitala, nenehno povečujejo. Skupna zbrana sredstva so tako leta 2018 dosegla 11,4 milijarde EUR, kar je največ v desetih letih. Sedanja stopnja presega stopnjo pred krizo leta 2007. Komisija mora do leta 2022 za naložbe v tvegani kapital od leta 2014 dodeliti več kot 3,3 milijarde EUR.

Kot je prikazano na sliki 2, so vladne agencije⁶ med letoma 2015 in 2017 bistveno povečale svojo podporo evropskim skladom tveganega kapitala. V letu 2018 je podpora padla. V relativnem smislu so bile stopnje financiranja, ki so ga zagotovile vladne agencije, v letih 2010 in 2011 najvišje. Leta 2018 so vladne agencije zagotovile 14 % skupnih zbranih sredstev, ta delež pa je bistveno manjši kot v predhodnih dveh letih, toda še vedno večji od stopnje pred krizo leta 2007.

Vir: podatki, ki jih je Sodišču zagotovilo združenje Invest Europe

Na sliki 3 je prikazan podoben trend pri naložbah v družbe. V zadnjem desetletju so se naložbe evropskih skladov tveganega kapitala povečale in so v letu 2018 z 8,2 milijarde EUR dosegle svojo najvišjo stopnjo. Sedanja stopnja naložb presega stopnjo pred krizo leta 2007.

Po finančni krizi sta bila vrednost in število izstopov evropskih skladov tveganega kapitala sorazmerno stabilna. Skladi tveganega kapitala so leta 2018 izstopili iz 1 193 zagonskih podjetij s prodajo deležev v vrednosti 2,0 milijarde EUR, niso pa še dosegli ravni pred krizo leta 2007, ko so izstopili iz 1 629 zagonskih podjetij s prodajo deležev v vrednosti 3,1 milijarde EUR. Glej sliko 3.

Vir: podatki, ki jih je Sodišču zagotovilo združenje Invest Europe

Komisija je v 20 letih, v katerih je podpirala sklade tveganega kapitala prek centralno upravljanih intervencij EU, 140 skladom namenila 1,7 milijarde EUR, od katerih je bilo do sredine leta 2018 izplačanih 0,9 milijarde EUR. V okviru teh skladov tveganega kapitala je bilo v povprečju vloženih 3 milijone EUR in ustvarjenih 48 delovnih mest na podjetje. V teh podjetjih je bilo v času naložb zaposlenih približno 74 000 ljudi.

Kako delujejo centralno upravljane intervencije EU

Komisija pooblasti Evropski investicijski sklad / Evropsko investicijsko banko (EIB) za izvajanje intervencij tveganega kapitala za dogovorjeno plačilo. Komisija ohrani splošno odgovornost, razen v enem primeru, v katerem si odgovornost deli s skupino EIB in drugimi telesi. Z intervencijami EU so se podpirala številna zagonska podjetja. Nekatera od njih so postala pomembni akterji v svojih sektorjih. V okviru 2 so prikazani primeri tveganj in donosov naložb Evropskega investicijskega sklada v okviru mandata Komisije.

Znesek naložb v okviru centralno upravljanih intervencij EU, osredotočenih na tvegani kapital, se je v zadnjem desetletju močno povečal, saj se je s 33 milijonov EU letno (povprečje obdobja 1998–2000) povzpel na 458 milijonov EUR letno (povprečje obdobja 2014–2020).

Ti instrumenti EU so zasnovani na povpraševanju, kar pomeni, da zagotavljajo sredstva na zahtevo skladov tveganega kapitala, vse dokler izpolnjujejo merila za upravičenost in zahteve postopka skrbnega pregleda in odobritve. V tabeli 1 je prikazanih šest intervencij EU, osredotočenih na tvegani kapital, ki se upravljajo centralno na ta način⁷.

Tabela 1

Centralno upravljane intervencije EU, osredotočene na tvegani kapital

Vir: Evropsko računsko sodišče, povzeto po pravni podlagi

Zakonodajalca EU sta leta 2015 sprejela uredbo o vzpostavitvi Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI) (glej Prilogo II). Komisija je za upravljanje EFSI pooblastila EIB, ki je del nalog prenesla na Evropski investicijski sklad¹⁵. EFSI je bil vzpostavljen, da bi zagotovil sposobnost prevzemanja tveganj s pomočjo jamstva v višini 16 milijard EUR iz proračuna EU in 5 milijard EUR iz lastnih sredstev EIB, kar bi skupini EIB (EIB in Evropskemu investicijskemu skladu) omogočilo, da zagotovi dodatno financiranje. EFSI bo zagotovil sredstva tveganega kapitala v višini 2 320 milijonov EUR, zaradi česar je največji od vseh šestih programov¹⁶.

Komisija je aprila 2018 vzpostavila vseevropski program sklada skladov. Poleg Evropskega investicijskega sklada je izbrala šest evropskih skladov skladov, od katerih sta bila z dvema že sklenjena sporazuma. Sklad skladov je združeni kapital več partnerjev, namenjen vlaganju v sklade tveganega kapitala, ki nato vlagajo v zagonska podjetja. Ta struktura omogoča večjo razpršenost tveganja, vendar je zaradi nje potrebna dodatna raven upravljanja. Do 343 milijonov EUR je bilo na voljo iz centralno upravljanih intervencij, nadaljnjih 67 milijonov EUR pa iz lastnih sredstev Evropskega investicijskega sklada. Pričakuje se, da bo šest skladov skladov zbralo dodatne 1,7 milijarde EUR od drugih (javnih ali zasebnih) vlagateljev, da bi spodbudili naložbe v zagonska podjetja v višini 6,5 milijarde EUR.

Komisija je junija 2018 objavila predlog intervencije, imenovane „InvestEU”¹⁷, ki bo nasledila predhodne instrumente in je del svežnja predlogov za naslednji večletni finančni okvir (2021–2027).

Vloga Evropskega investicijskega sklada

Evropski investicijski sklad podpira finančne posrednike, ki zagotavljajo financiranje za mala in srednja podjetja po vsej Evropi. Njegovi glavni delničarji so EIB (58,6 % kapitala), EU, ki jo zastopa Komisija (29,7 %), in drugi deležniki, vključno z javnimi in zasebnimi bankami ter finančnimi institucijami¹⁸. Izvaja intervencije tveganega kapitala, predvsem v imenu drugih, kot so EU, EIB (v okviru mandata v zvezi z viri tveganega kapitala (RCR)), nacionalni ali regionalni organi in zasebni vlagatelji. Na sliki 4 je pregled delovanja instrumentov tveganega kapitala, ki jih podpira EU, in vloge Evropskega investicijskega sklada.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropskega investicijska sklada

Evropski investicijski sklad je postal eden največjih akterjev na evropskem trgu tveganega kapitala. Leta 2018 je samo ta sklad s skladi tveganega kapitala sklenil pogodbe, s katerimi se je zavezal, da bo vložil 1,4 milijarde EUR.

Obseg revizije in revizijski pristop

Sodišče se je odločilo za pregled trgov tveganega kapitala, ker jih kljub vse večji vlogi EU na tem področju doslej še ni obravnavalo. Ocenilo je, ali je Komisija dobro izkoristila svoje instrumente tveganega kapitala, pri čemer je preučilo, ali:

1. je Komisija izvedla kakovostna predhodna, vmesna in naknadna vrednotenja;
2. je bila naložbena strategija, ki jo je EU uporabljala v okviru zagotavljanja pomoči, celovita;
3. je Evropski investicijski sklad pravilno izvajal instrumente EU.

Sodišče pričakuje, da bo njegovo poročilo pripomoglo k temu, da bo Komisija učinkoviteje in uspešneje izvajala svojo politiko. Sodišče se je pri ocenjevanju ustreznosti zasnove intervencij osredotočilo na obdobje 2014–2020, v zvezi z drugimi vidiki pa je upoštevalo vse centralno upravljane intervencije EU od leta 1998. Po potrebi je obravnavalo tudi osnutek programa InvestEU za obdobje 2021–2027.

Da bi Sodišče zbralo revizijske dokaze, je pregledalo ustrezno dokumentacijo, vključno z vzorčnim dokumentom, v katerem je opisan postopek Evropskega investicijskega sklada za izbiro skladov tveganega kapitala. Opravilo je tudi razgovore z uslužbenci Komisije, Evropskega investicijskega sklada, francoske banke Banque Publique d'Investissement in združenja Invest Europe¹⁹, pa tudi z akademiki in upravitelji skladov. Poleg tega so revizorji obiskali združenja tveganega kapitala in zagonskih podjetij, spodbujevalne banke, ministrstva in sklade tveganega kapitala na Danskem in v Italiji. Na koncu je Sodišče izvedlo še dve anketi med upravitelji skladov tveganega kapitala.

Opažanja

Slabosti v predhodnih in naknadnih vrednotenjih

Komisija mora pred začetkom izvajanja nove intervencije opraviti predhodno vrednotenje in/ali oceno učinka, ki vključuje analizo potreb trga. V vrednotenju in oceni mora analizirati strukturo in finančne potrebe podjetij, na katera je instrument ciljno osredotočen, ter razpoložljive vire financiranja. Komisija lahko na podlagi teh informacij oceni vrzel v financiranju in določi ustrezen obseg podpore za trg tveganega kapitala.

Glavni cilj vseh intervencij EU od leta 1998 je bil izboljšati dostop podjetij, zlasti MSP, do financiranja, in sicer s podpiranjem podjetništva in inovacij. Komisija bi morala za vsako intervencijo izvesti vmesno in/ali naknadno vrednotenje, da oceni njeno uspešnost.

Intervencije niso temeljile na ustrezni oceni potreb trga

Sodišče je preučilo, ali in kako je Komisija določila in količinsko opredelila vrzel v financiranju za intervencije v sedanjem programskem obdobju (2014–2020). Poleg tega je preverilo, ali je to izvedla tako na skupni ravni EU kot na ravni držav članic. Na koncu je analiziralo, ali je bila vrzel v financiranju določena za različne faze v življenjskem ciklu podjetja (glej sliko 1).

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija sicer izvedla predhodna vrednotenja in ocene učinka ter analizirala potrebe trga na podlagi pregleda ponudbe in povpraševanja, vendar količinska opredelitev vrzeli v financiranju ni bila celovita, zlasti zaradi pomanjkanja podatkov. Komisija je tudi opozorila, da v strokovni literaturi ni enotnega mnenja glede odgovora na vprašanje, ali je nizka stopnja naložb tveganega kapitala v primerjavi z BDP v večini držav članic EU pretežno problem ponudbe ali povpraševanja, tj. ali je ponudba tveganega kapitala premajhna ali pa ne obstaja dovolj podjetij, v katera bi bilo smiselno vlagati²⁰.

Leta 2011 je Komisija na primer izvedla predhodno vrednotenje in oceno učinka za centralno upravljani instrument kapitalska shema za rast. Sodišče je ugotovilo, da s tem povezana študija, opravljena v imenu Komisije, ni vsebovala utemeljitve za oceno vrzeli v financiranju²¹.

V zvezi s kapitalskim instrumentom InnovFin Equity (IFE), ki se prav tako upravlja na centralni ravni, je Sodišče ugotovilo, da je bila ocena za leto 2013 opravljena šele po pripravi zakonodajnega predloga in po tem, ko so Komisija, Parlament in Svet že razpravljali o okvirnem proračunu.

Sodišče je tudi ugotovilo, da Komisija ob vzpostavitvi EFSI leta 2015 ni izvedla niti celovitega predhodnega vrednotenja niti ocene učinka vrzeli v financiranju ali potreb trga. Takšne ocene ni izvedla niti leta 2017, ko se je jamstvo EU povečalo za 10 milijard EUR (na 26 milijard EUR), naložbeno obdobje pa se je podaljšalo z 31. julija 2019 na 31. december 2020²².

Leta 2015 je bila v imenu Komisije izvedena tudi posebna ocena, v kateri se je obravnavala možnost, da se uporabi struktura sklada skladov²³. Na podlagi razgovorov s 105 upravitelji skladov tveganega kapitala je bilo ugotovljeno, da imajo ti različna mnenja o stanju in potrebah trga tveganega kapitala. V tej oceni pri priporočilu finančne velikosti sklada skladov, ki naj bi bil vzpostavljen, ni bila količinsko opredeljena vrzel v financiranju niti se ni upoštevalo vprašanje črpanja.

Komisija je že izvedla predhodno vrednotenje / oceno učinka za intervencije tveganega kapitala za prihodnje obdobje, tj. obdobje 2021–2027, ki bodo nasledile sedanje in se bodo izvajale v okviru prihodnjega programa InvestEU. Tudi v tem primeru vrzel v financiranju ni bila količinsko opredeljena.

Po mnenju Sodišča se lahko zaradi povečanja proračunskih sredstev za sklade tveganega kapitala (glej tabelo 1) brez ustrezne količinske opredelitve vrzeli v financiranju pojavi tveganje, da teh sredstev ne bo mogoče črpati (glej okvir 3).

Nezadostni dokazi o učinku intervencij EU

Sodišče je preučilo, ali so predhodna, vmesna in naknadna vrednotenja potrdila uspešnost podpore, ki jo EU nudi tveganemu kapitalu. Ustrezna vmesna in naknadna vrednotenja zagotavljajo dragocene informacije za zasnovo novih instrumentov.

Odkar je Komisija začela podpirati tvegani kapital, je predložila šest vmesnih in dve končni vrednotenji. V vrednotenjih se je običajno poročalo o izložkih in rezultatih, kot so število skladov tveganega kapitala, ki so prejeli podporo, ali število podjetij, v katera so vlagali skladi tveganega kapitala, ki jih podpira EU. Po drugi strani pa niso zajemala analize učinka intervencij EU na panogo tveganega kapitala ali njihovih gospodarskih učinkov (kot so rast, inovacije ali ohranjena ali ustvarjena delovna mesta).

Obe naknadni vrednotenji sta bili izvedeni prezgodaj. Končno vrednotenje o instrumentu za pomoč za hitro rastoča in inovativna MSP je bilo na primer izdano leta 2011, vendar je Evropski investicijski sklad sporazume o omejenem partnerstvu s skladi tveganega kapitala lahko odobril do leta 2013, kar pomeni, da so imeli skladi tveganega kapitala takrat na voljo približno pet let za naložbe v podjetja.

Vmesno vrednotenje pomoči za hitro rastoča in inovativna MSP (GIF) ter naknadni vrednotenji programov ESU 1998 in ESU 2001 so bila oslabljena zaradi omejene razpoložljivosti podatkov.

• V zvezi z zgodnjimi instrumenti – programom za zagon podjetij s sredstvi Evropske tehnološke pomoči z začetkom leta 1998 (ESU 1998) in programom za zagon podjetij s sredstvi Evropske tehnološke pomoči z začetkom leta 2001 (ESU 2001) – se niso uporabljali nobeni kazalniki smotrnosti. V naknadnem vrednotenju teh instrumentov je bila priporočena uporaba dobro zasnovanih kazalnikov smotrnosti.
• Čeprav so bili v pravni podlagi za instrument GIF določeni kazalniki in cilji, so se ti nanašali zlasti na izložke. V vmesnem vrednotenju instrumenta GIF je zato ponovno priporočeno, da se pripravijo kazalniki rezultatov in učinka, ki bodo omogočili izvedbo končnega vrednotenja uspešnosti. Komisija je dodala kazalnike, ki pa jih ni bilo mogoče uporabiti pri končnem vrednotenju, saj se je to izvajalo v enem letu po vmesnem vrednotenju.

Vrednotenja so večinoma temeljila na kvalitativnih metodah, kot so razgovori in ankete. Zbrane informacije so bile sicer koristne, vendar niso bile potrjene s kvantitativnimi metodami.

Vmesna in končna vrednotenja, ki jih je izvajala Komisija, ne vsebujejo analize hipotetičnega scenarija. Ocenjevalci niso ocenili, koliko delovnih mest so ustvarila ali ohranila podjetja, ki so prejela sredstva tveganega kapitala, v primerjavi s teoretičnim številom delovnih mest, ki bi bila ustvarjena brez teh sredstev.

Leta 2011 je bila v okviru raziskovalnega projekta, ki ga je financirala EU²⁵, opravljena hipotetična analiza, v kateri je bil obravnavan tvegani kapital iz vseh virov (ne le iz EU), vključena pa so bila podjetja iz sedmih držav članic EU in ene države nečlanice EU. V analizi je bilo ugotovljeno, da ugotovitve na splošno potrjujejo stališče, da so vlagatelji tveganega kapitala znatno pozitivno vplivali na rast in produktivnost podjetij ter na smotrnost naložb in inovativnosti. Vlagatelji tveganega kapitala so podjetjem v svojem portfelju pomagali, da so bila tudi med finančno krizo v obdobju 2008–2009 uspešnejša od podjetij, ki niso imela podpore tveganega kapitala. Podjetjem v svojem portfelju so zagotovili vire in kompetence, ki so jih potrebovala za hitro prilagoditev svoje ponudbe produktov / tržne ponudbe med svetovno krizo.

Pozitivno je, da je Evropski investicijski sklad objavil vrsto delovnih dokumentov, vključno s hipotetično analizo, o gospodarskem prispevku naložb, ki jih je podprl, in o smotrnosti zagonskih podjetij, ki so to podporo prejela²⁶. Pri tem je edini pridržek, da so bile v teh dokumentih preučene vse naložbe tveganega kapitala Evropskega investicijskega sklada, ne le tiste, ki jih podpira EU.

V zvezi z instrumenti iz programskega obdobja 2014–2020 je Komisija določila kazalnike rezultatov in učinka za kapitalsko shemo za rast, instrument IFE in EFSI. Za kapitalsko shemo za rast in instrument IFE so bili cilji opredeljeni za vse kazalnike, razen glede prometa in števila zaposlenih upravičenih podjetij (glej tabelo 2). Poleg tega se cilji za instrument IFE ne nanašajo le na tvegani kapital, temveč povezujejo tvegani kapital s podporo za financiranje dolga, kar otežuje vrednotenje smotrnosti posameznega instrumenta.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi zakonodaje in dokumentov Komisije

Vmesno vrednotenje EFSI vsebuje priporočilo, da je treba s pomočjo hipotetičnih scenarijev pojasniti učinek pobude na finančni trg, zlasti na nedelovanje trga in morebitno izrivanje. V vmesnem vrednotenju so potrjena sedanja prizadevanja skupine EIB v zvezi s preizkušanjem teh pristopov za produkte EFSI, zlasti v zvezi z vzpostavljanjem potrebne podatkovne infrastrukture²⁷.

Komisija ni vzpostavila celovite naložbene strategije

Za izboljšanje dostopa podjetij do financiranja prek vseevropskega trga tveganega kapitala sta potrebni skladna in celovita politika ter naložbena strategija, katere cilji so med drugim podpora manj razvitim trgom, zmanjšanje odvisnosti od javnega sektorja in poenostavitev intervencij.

S pristopom, ki temelji na povpraševanju, se ne daje prednost razvoju manj razvitih trgov tveganega kapitala ali s tem povezanih sektorjev

Za oceno naložbene strategije Komisije je Sodišče analiziralo sedanje stanje v državah, v katerih imajo sedež skladi tveganega kapitala, ki jih podpira EU, in upravičena podjetja, ter razvojne faze in sektorje dejavnosti.

Slabo razviti trgi tveganega kapitala so imeli malo koristi od centralno upravljanih intervencij EU

Komisija je od leta 1998, ko je začela izvajati svojo dejavnost na področju tveganega kapitala, dodeljevala sredstva na podlagi kakovosti projektov, ne pa geografskega položaja skladov tveganega kapitala ali sektorja naložb.

Ker ni bila vzpostavljena strategija, ki bi zagotovila usmerjanje ustreznih naložb v slabo razvite trge, lahko ti prejmejo manj podpore. To tveganje so potrdila tudi predhodna vrednotenja / ocene učinkov, ki jih je v zvezi s svojimi intervencijami v obdobju 2014–2020 (instrument IFE in kapitalska shema za rast) izvedla Komisija in ki so pokazala, da so naložbe tveganega kapitala močno skoncentrirane v nekaterih državah članicah.

Sodišče je ugotovilo, da je bilo konec junija 2018 največ registriranih skladov tveganega kapitala, ki jih podpira EU, v Franciji (20 % vseh skladov skupaj) in Italiji (14 % vseh skladov skupaj). Tema državama so sledili Luksemburg, Združeno kraljestvo, Nizozemska, Nemčija in Finska. Skladi tveganega kapitala, ki jih ne podpira EU, so vlagali v sklade, registrirane v 12 državah članicah (glej sliko 5).

Upravitelji skladov pri odločanju o kraju registracije sklada tveganega kapitala med drugim upoštevajo tudi veljavno regulativno ureditev. Po podatkih ankete²⁸ Evropskega investicijskega sklada se upravitelji skladov zavzemajo za vseevropske sklade, povečanje čezmejnih naložb ter uskladitev pravnih okvirov in davčnih sistemov.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropskega investicijska sklada

Skladi tveganega kapitala vlagajo bodisi le v podjetja v državi, v kateri so registrirani, bodisi v podjetja v več državah. Na dan 30. junija 2018 je bilo 42 % skladov tveganega kapitala, ki jih podpira EU, osredotočenih na več držav.

V zvezi z zneski, ki so jih skladi tveganega kapitala, ki jih podpira EU, vložili v podjetja, je na sliki 6 prikazano, da so imele največje koristi od intervencij EU tiste države članice, ki so najprivlačnejše za tvegani kapital²⁹. Med njimi izstopajo Francija, Nemčija in Združeno kraljestvo, ki zajemajo 50 % teh naložb. Ker so to države članice z največjimi gospodarstvi v EU, osredotočenje nanje ne prispeva k spodbujanju evropskega trga tveganega kapitala.

Do sredine leta 2018 noben od centralno upravljanih skladov tveganega kapitala, ki jih podpira EU, ni vlagal v podjetja na Cipru, Malti, v Sloveniji in na Slovaškem, obseg naložb v Bolgariji, na Češkem, Madžarskem, Poljskem in v Romuniji pa je bil omejen (skupaj 29 milijonov EUR).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropskega investicijska sklada

Analiza podatkov, ki jo je pripravilo Sodišče, je pokazala, da dodeljevanje pomoči na podlagi povpraševanja bolj koristi najbolj razvitim trgom tveganega kapitala. To ne prispeva v celoti k uresničevanju cilja, ki ga ja navedla EU, in sicer da se podpira vseevropski trg tveganega kapitala, in k nekaterim prioritetam, navedenih v sporazumih o prenosu pooblastil. Za tri najnovejše lastniške instrumente (tj. kapitalsko shemo za rast, instrument IFE in EFSI) je na primer v pravni podlagi vedno navedeno, da se z njimi podpira tvegani kapital na ravni EU. Poleg tega je v členu 2 sporazuma o mandatu za instrument GIF navedeno, da je eden od ciljev instrumenta zmanjšati tržno vrzel lastniškega in tveganega kapitala ter tako izboljšati trg tveganega kapitala v EU. V številnih vrednotenjih intervencij EU, ki jih je izvedla ali naročila Komisija, je pristop, ki temelji na povpraševanju, negativno ocenjen in priporočeno je, naj se nadomesti s proaktivnejšim pristopom.

Ocena učinka iz leta 2018 za program InvestEU (za obdobje 2021–2027), ki bo nadomestil sedanjega, na primer vsebuje priporočilo, naj se pristop, ki temelji na povpraševanju, na stopnji posameznih operacij uravnovesi s strožjim preverjanjem skladnosti s cilji politike. Komisija ni natančno navedla, kako to ravnovesje zagotoviti v praksi ali kako bi to vplivalo na pristop, ki temelji na povpraševanju.

Potrebe po financiranju niso bile količinsko opredeljene v posameznih razvojnih fazah ali sektorjih dejavnosti

Komisija je v 20 letih, odkar zagotavlja podporo za sklade tveganega kapitala prek različnih centralno upravljanih intervencij, vlagala v MSP v različnih razvojnih fazah. Na sliki 7 je ponazorjeno, koliko od 4,6 milijarde EUR, ki so jih vložili skladi tveganega kapitala, ki jih podpira EU, se je v tem obdobju porabilo v posameznih razvojnih fazah podjetij.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropskega investicijska sklada

Zgodnji fazi (semenska in zagonska faza) predstavljata 56 % skupnih naložb. Skladi tveganega kapitala običajno vlagajo v več podjetij v zgodnji fazi rasti in ne v poznejših fazah. Vendar so povprečni zneski naložb na MSP v zgodnjih fazah nižji. Skladi tveganega kapitala, ki jih podpira EU, so v povprečju vložili 1,36 milijona EUR na MSP v semenski in 2,56 milijona EUR na MSP v zagonski fazi, medtem ko je povprečje naložb na MSP v fazi rasti znašalo 4,82 milijona EUR in v fazi odkupa 7,16 milijona EUR³⁰.

68 % upraviteljev skladov tveganega kapitala, ki so sodelovali v anketi Sodišča, je menilo, da je javna udeležba v tveganem kapitalu najbolj potrebna za naložbe v semenski in zagonski fazi.

V zvezi s sektorsko razporeditvijo se je izkazalo, da se več kot 50 % skupnih naložb skladov tveganega kapitala, ki jih podpira EU, nameni za podjetja, ki delujejo na področju računalniške in potrošniške elektronike ter bioloških znanosti (glej sliko 8).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropskega investicijska sklada

Čeprav je EU vlagala v različne razvojne faze in sektorje dejavnosti, dodeljevanje sredstev ni temeljilo na izčrpni analizi ponudbe in povpraševanja na evropskem trgu tveganega kapitala. V predhodnih vrednotenjih Komisije ni bilo podatkov o vrzeli v financiranju v različnih razvojnih fazah ali sektorjih dejavnosti (glej odstavek 36).

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija v svoji oceni učinka za program InvestEU (obdobje 2021–2027) predlagala, da bi lahko lastniške instrumente usmerjali na podlagi sektorja in življenjskega ciklusa podjetja (na podlagi analize vrzeli v financiranju)³¹. V oceni ni omenjeno ciljno usmerjanje ali analiziranje po državah članicah.

Trg tveganega kapitala EU ni dovolj privlačen za zasebne vlagatelje

Z intervencijami, ki jih podpira EU, je treba obravnavati nedelovanje trga ali natančneje tiste primere nedelovanja trga, ki jih države članice ne morejo obravnavati same, da se spoštuje načelo subsidiarnosti in zagotovi dodana vrednost³². Končni cilj javne intervencije je privabiti zasebne vlagatelje, da se razvije trajnostni trg tveganega kapitala. Sodišče je preučilo, ali je bila Komisija uspešna pri spodbujanju drugih javnih in zasebnih vlagateljev k vlaganju sredstev poleg EU. V predhodnem vrednotenju instrumenta IFE iz leta 2013 je nizka donosnost poudarjena kot eden glavnih razlogov za zadržano zanimanje zasebnih vlagateljev za tvegani kapital. Razen v obdobju internetnega balona 1997–2000 je bila povprečna letna donosnost evropskih skladov tveganega kapitala nižja od 10 %, v zadnjih približno desetih letih pa je bila negativna, tako da niti najbolje upravljani skladi niso bili dovolj uspešni, da bi zagotovili donosnost, ki so jo pričakovali institucionalni vlagatelji³³.

Da bi bile intervencije EU skladne s pravili o državni pomoči, je Komisija določila minimalne cilje za delež zasebnih vlagateljev v skladih tveganega kapitala, ki jih podpira EU. Ti cilji so bili določeni na 50 % v zgodnjih instrumentih, kot sta bila programa ESU 1998 in ESU 2001, nato pa so se za intervencije v obdobju 2014–2020 znižali na 30 %. To je še toliko bolj pomembno, saj Komisija šteje, da so naložbe z lastnim tveganjem Evropskega investicijskega sklada / EIB in spodbujevalnih bank neodvisne in zasebne. Drugače pa Komisija ni določila nobenih ciljev za udeležbo zasebnega sektorja.

Komisija med cilje svojih intervencij ni uvrstila dosege visoke donosnosti niti ni od Evropskega investicijskega sklada zahtevala, da mora s sredstvi EU ustvariti dobiček. Vendar mora Evropski investicijski sklad v skladu z zakonodajo in sporazumi o prenosu pooblastil uporabljati načelo pari passu, ki določa, da javni in zasebni vlagatelji enakovredno prispevajo v sklade tveganega kapitala ter delijo enake dobičke in izgube. Privabljanje zasebnih vlagateljev, ki je bistveno za trajnostni trg tveganega kapitala, je mogoče le, če naložbe ustvarjajo visoke donose.

V skladu z računovodskimi izkazi za leto 2017 je bil v okviru programa ESU 1998 vložen 101 milijon EUR, neto izguba od njegove ustanovitve pa znaša 12 milijonov EUR. Podobno je pri realiziranih portfeljih (ki so že odpisani ali prodani) programa ESU 2001 in instrumenta GIF. V poročilu o programu ESU 2001 je navedena realizirana neto izguba v višini 82 milijonov EUR od vloženih 207 milijonov EUR, za instrument GIF pa neto izguba v višini 88 milijonov EUR od 470 milijonov EUR³⁴. Ta instrumenta imata velik del naložb še vedno v svojem portfelju (program ESU 2001: 31 %, instrument GIF: 64 %). Prezgodaj je še, da bi bilo pridobivanje podatkov o novejših intervencijah EU smiselno [glej tabelo 3].

V nekaterih končnih in vmesnih vrednotenjih Komisije o centralno upravljanih programih je navedeno, da načelo pari passu ni bilo uspešno ali da je oviralo spodbujanje zasebnih naložb. V drugem vrednotenju (predhodno vrednotenje kapitalske sheme za rast iz leta 2011) ni dokončnega odgovora na vprašanje, ali bi bilo treba načelo pari passu opustiti, temveč je odločitev v zvezi s tem preložena, dokler se ne opravi podrobna ocena trga. Do revizije Komisija te ocene še ni izvedla. Komisija naložbe, ki ne temeljijo na načelu pari passu, dopušča le v primeru socialnih naložb pri delu za MSP v okviru EFSI.

Komisija ohranitev načela pari passu med drugim utemeljuje s tem, da sicer obstaja tveganje, da bi se naložba lahko štela za državno pomoč. Nezdružljiva državna pomoč države članice izkrivlja konkurenco in Komisija lahko zahteva, da se povrne. Vendar je v smernicah Komisije³⁵ in zakonodaji EU³⁶ jasno določeno, v katerih okoliščinah asimetrična udeležba pri dobičku ni v nasprotju s pravili o državni pomoči.

Na primer, javni vlagatelj lahko poveča donos zasebnih vlagateljev, tako da se odpove delu lastnega donosa (na podlagi asimetrične strukture delitve donosov). To bi pomenilo, da javni vlagatelj ne bi vlagal pod enakimi pogoji kot drugi vlagatelji, kar je v nasprotju z načelom enakosti pari passu.

V oceni o skladu skladov iz leta 2015 je navedeno, da je večina anketiranih upraviteljev skladov zasebnega in tveganega kapitala trdila, da mora EU, če želi zasebni sektor zares spodbujati k ponovni udeležbi na trgu evropskega tveganega kapitala, temu sektorju omogočiti, da v zameno za vlaganje v faze z večjim tveganjem dobi večje koristi. Po njihovem mnenju bi asimetrični donosi lahko prispevali k odpravljanju ovir za privabljanje zasebnih vlagateljev na ravni skladov skladov.

Pred vzpostavitvijo evropskega programa sklada skladov je Komisija ustanovila delovno skupino za njegovo analizo. Skupina je predlagala, naj se v razpisu za prijavo interesa predvidi tudi možnost asimetričnih donosov, čeprav bi skladi tveganega kapitala s pogoji na podlagi načela pari passu imeli prednost. Predlagala je, naj se to uravnovesi z vlaganjem v države z manj razvitim okoljem tveganega kapitala. Razpis za prijavo interesa kljub temu priporočilu ni vključeval asimetričnih donosov.

Drugi način, da javni vlagatelji spodbudijo vzpostavitev samozadostnega trga tveganega kapitala, je zagotovitev možnosti za postopen umik, tj. zgodnji izstop iz skladov tveganega kapitala. Vendar pa niti sporazumi o omejenem partnerstvu, sklenjeni med Evropskim investicijskim skladom in skladi tveganega kapitala, niti dva sporazuma o skladu skladov, ki ju je doslej podpisal Evropski investicijski sklad, niso vključevali določb za zgodnji izstop. Sodišče je ugotovilo, da je ocena sklada skladov za leto 2015 vsebovala predlog za vključitev mehanizmov za zgodnji izstop.

Kompleksnost zaradi uporabe večjega števila intervencij za zagotavljanje podpore EU na trgu tveganega kapitala

Čeprav je Komisija v prejšnjih obdobjih svojo podporo usmerjala v trg tveganega kapitala prek enega instrumenta, se v obdobju 2014–2020 v ta namen uporabljajo tri intervencije (kapitalska shema za rast, instrument IFE in produkt lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI). Sodišče je preučilo, ali je Komisija zagotovila skladnost med temi tremi intervencijami.

Cilj kapitalske sheme za rast je izboljšati dostop MSP do lastniškega kapitala v fazi njihove širitve in rasti, medtem ko je instrument IFE usmerjen v naložbe v zgodnji fazi. Ustrezni veljavni uredbi dovoljujeta navzkrižne naložbe v različnih fazah. Oba instrumenta sta bila zasnovana kot dve sestavini enotnega lastniškega finančnega instrumenta Unije.

Z uvedbo produkta lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI sredi leta 2016 (glej Prilogo II) se je kompleksnost povečala, in sicer zaradi kombinacije proračunskega jamstva s finančnim instrumentom na eni strani in zaradi udeležbe Komisije, EIB in Evropskega investicijskega sklada na drugi strani.

Da bi se preprečilo, da bi se novi produkt prekrival z že obstoječo kapitalsko shemo za rast, se je Komisija leta 2016 odločila, da bo to shemo preusmerila zlasti na transakcije tveganega kapitala v državah nečlanicah EU³⁷, saj se v teh državah produkt lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI ne more uporabljati.

Zaradi treh instrumentov s podobnimi cilji, ki jih upravljajo tri različne službe znotraj Komisije, se je povečalo delo v zvezi z upravljanjem, poročanjem in spremljanjem. V skladu z različnimi pravnimi določbami mora Evropski investicijski sklad vsaj dvakrat letno pripraviti ločena operativna poročila za vsak instrument.

Operativno poročanje Evropskega investicijskega sklada o produktu lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI trenutno ne zagotavlja ustrezne jasnosti glede različnih poddelov in težko je pridobiti celosten pregled nad strukturo kombiniranih intervencij.

Sodišče ugotavlja, da je Komisija upoštevala neučinkovitosti in prekrivanja ter za prihodnji program InvestEU (2021–2027) predlagala bistveno poenostavljeno strukturo. Namesto treh instrumentov (kapitalska shema za rast, instrument IFE in EFSI) je predlagala en instrument, ki bi zagotavljal enotno proračunsko jamstvo.

Evropski investicijski sklad je temeljni vlagatelj, vendar bi se njegovo upravljanje intervencij EU lahko racionaliziralo

Komisija je svoje centralno upravljane intervencije tveganega kapitala vse od njihovega začetka konec devetdesetih let prejšnjega stoletja usmerjala prek Evropskega investicijskega sklada. Zato mora zagotoviti, da bo Evropski investicijski sklad intervencije EU izvajal pravilno.

Evropski investicijski sklad ima pomembno vlogo

Sredstva, zbrana v okviru panoge tveganega kapitala EU od javnih vlagateljev, so se med letoma 2015 in 2016 podvojila, in so leta 2018 še vedno presegala ravni pred krizo leta 2007 (glej sliko 2). Evropski investicijski sklad, ki upravlja vedno večje število mandatov (glej odstavek 22), je postal eden največjih akterjev na evropskem trgu tveganega kapitala. Leta 2018 je samo ta sklad sklenil sporazume s skladi tveganega kapitala, ki so se zavezali, da bodo vložili 1,4 milijarde EUR, vključno z 214 milijoni EUR iz instrumentov, ki jih podpira EU. Sodišče je preučilo, ali je Evropski investicijski sklad instrumente upravljal učinkovito.

Evropski investicijski sklad je leta 2018³⁸ izvedel anketo, ki je potrdila pomembnost njegove udeležbe, saj je imel vlogo temeljnega vlagatelja in je s krepitvijo verodostojnosti sklada pomagal privabiti zasebne vlagatelje. Zadevni upravitelji skladov so udeležbo Evropskega investicijskega sklada pri naložbah na splošno pozitivno ocenili.

Večina upraviteljev skladov tveganega kapitala, ki so sodelovali v anketi Sodišča, je cenila postopek skrbnega pregleda Evropskega investicijskega sklada, ki zaradi svoje kakovosti pogosto velja za „žig odobritve”. Vendar pa so anketiranci tudi trdili, da je Evropski investicijski sklad formalističen in osredotočen na skladnost s predpisi ter da je njegov postopek za odobritev vloge preveč dolgotrajen. V anketi je 45 % upraviteljev skladov izjavilo, da je Evropski investicijski sklad vlogo za odobritev potrdila potreboval več kot eno leto od vložitve, 41 % pa jih je navedlo, da je postopek odobritve trajal od 6 mesecev do enega leta. Večina anketirancev (66 %) je izjavila, da so bili med postopkom prijave v stikih s tremi do petimi sogovorniki v Evropskem investicijskem skladu in da nekateri sogovorniki niso poznali nacionalnih posebnosti.

V oceni sklada skladov iz leta 2015 je bilo poudarjeno, da je proticiklična vloga Evropskega investicijskega sklada pri zagotavljanju tega, da imajo inovativna zagonska podjetja in MSP tudi v obdobjih upada gospodarske rasti še naprej dostop do kapitala. Toda navedeno je bilo tudi, da so številni deležniki, zlasti skladi tveganega kapitala, združenja tveganega kapitala in nekateri nacionalni upravitelji skladov skladov, izrazili stališče, da prevladujoča vloga Evropskega investicijskega sklada kot temeljnega vlagatelja na evropskem trgu tveganega kapitala in upravitelja sklada skladov vzbuja dolgoročna vprašanja glede trajnostnosti.

Instrumenti, ki jih podpira EU, se prekrivajo z drugimi instrumenti, ki jih upravlja Evropski investicijski sklad, namesto da bi jih dopolnjevali

Evropski investicijski sklad je razvil politiko za dodeljevanje sredstev iz različnih mandatov (tj. politiko dodeljevanja transakcij). Sodišče je preučilo, ali jo je Evropski investicijski sklad ustrezno izvajal glede na naravo svojih različnih mandatov.

Evropski investicijski sklad se mora odločiti, v kateri sklad tveganega kapitala bo vlagal in v okviru katerega mandata. Ustrezne pravne podlage in sporazumi o prenosu pooblastil za centralno upravljane instrumente, ki jih financira EU, omogočajo sovlaganje s sredstvi iz drugih mandatov ali pa tega ne omogočajo.

V okviru programa ESU 1998 je bilo sovlaganje z Evropskim investicijskim skladom ali z instrumenti, ki jih ta sklad upravlja, izrecno prepovedano³⁹, ker je bil program ESU 1998 namenjen dopolnjevanju mandatov, ki jih je upravljal Evropski investicijski sklad tako, da je obravnaval tista MSP, ki jih EIB in Evropski investicijski sklad nista mogla podpirati zaradi svojih zakonsko določenih višjih meril tveganja⁴⁰.

Koncept merila višjega tveganja je bil ponovno uporabljen za program ESU 2001 in instrument GIF, čeprav je bilo dovoljeno sovlaganje. Konec leta 2017 je 30 % skladov tveganega kapitala, ki so prejeli podporo v okviru teh instrumentov, dobilo tudi sredstva v obliki sovlaganj iz drugih mandatov Evropskega investicijskega sklada (večinoma iz mandata EIB v zvezi z viri tveganega kapitala⁴¹). Iz tega je razvidno, da izbrani skladi niso bili usmerjeni v drugačen segment tveganja kot drugi mandati Evropskega investicijskega sklada.

V pravni podlagi za kapitalsko shemo za rast, instrument IFE in EFSI se koncept meril večjega tveganja več ne omenja. V vseh treh primerih je določeno, da bi morali instrumenti dopolnjevati finančne instrumente, ki se financirajo v okviru nacionalnih ali regionalnih programov. Pravna podlaga za EFSI izrecno spodbuja dopolnjevanje z obstoječimi operacijami in dejavnostmi EIB, za druga dva instrumenta pa tega vidika ne omenja.

V uredbi o EFSI se poziva k pripravi smernic o združevanju uporabe instrumentov EU in financiranja EIB v okviru jamstva EU, da se zagotovi dopolnjevanje. Komisija je izdala smernice o dopolnjevanju med EFSI ter evropskimi strukturnimi in investicijskimi skladi. Glede sovlaganj na podlagi drugih mandatov, ki jih upravlja Evropski investicijski sklad, na primer mandata EIB v zvezi z viri tveganega kapitala, ni na voljo nobenih smernic.

Zaradi povečevanja števila mandatov v okviru Evropskega investicijskega sklada je Komisija v vmesnem vrednotenju o intervenciji GIF priporočila, naj Evropski investicijski sklad oblikuje politiko dodeljevanja transakcij⁴². Evropski investicijski sklad ima to politiko od leta 2009. Po nekaj posodobitvah je ostala nespremenjena od konca leta 2011 do leta 2018, ko je potekala prenova.

V okviru politike dodeljevanja transakcij, vzpostavljene leta 2011, ni bilo opaženo nobeno pomembno prekrivanje med različnimi mandati, čeprav so se v okviru intervencije GIF izvajala sovlaganja, tako da je Evropski investicijski sklad vložil sredstva v isti sklad tveganega kapitala v okviru več mandatov⁴³. Politika dodeljevanja transakcij, vzpostavljena leta 2018, ni vključevala zaključkov glede morebitnih prekrivanj, čeprav glede na preference mandatov (na primer v zvezi s specifičnimi sektorji ali določeno uspešnostjo) in njihovo geografsko usmerjenost obstaja prekrivanja med centralno upravljanimi intervencijami EU in drugimi mandati.

V okviru prvotne politike (veljavne do leta 2018) je odločitve o dodelitvi transakcij sprejemal Evropski investicijski sklad izključno na podlagi svoje strokovne presoje, nova politika pa vključuje merila za kvantitativno⁴⁴ in kvalitativno oceno za odločanje o tem, kateri mandat je najprimernejši za posamezni sklad tveganega kapitala. Evropski investicijski sklad Sodišču ni predložil nobenih dokazov o pripravi smernic za zaposlene glede uporabe teh meril.

Evropski investicijski sklad je svojo novo politiko preizkusil tako, da jo je uporabil za transakcije, ki jih je sklenil v letih 2017 in 2018. Rezultati preizkušanja za nazaj so pokazali, da bi lahko Evropski investicijski sklad že na podlagi same kvantitativne ocene za nekatere naložbe, ki so se izvajale s centralno upravljanimi intervencijami EU, uporabil druge javne mandate, saj so ti kasneje dobili enake ali višje ocene od tistih, ki jih je podpirala EU. Evropski investicijski sklad Sodišču ni predložil podrobnih dokazov o načinu izračunavanja posameznih točk.

Evropski investicijski sklad je imel težave pri izstopu iz skladov, ki jih je podpirala EU

Sklad tveganega kapitala ustvari donos ob prodaji (oziroma „izstopu” iz) podjetja. Izstop se izvede bodisi s prvo javno ponudbo delnic na trgu lastniških vrednostnih papirjev bodisi s prodajo podjetja industrijskemu vlagatelju (prodaja), drugemu skladu tveganega kapitala ali zasebnemu kapitalskemu podjetju. Kadar družba v potrfelju nima nobene preostale vrednosti, se njena knjigovodska vrednost odpiše skladno z veljavnimi računovodskimi standardi. Sodišče je preučilo strategijo izstopa skladov za čim večji donos naložb. Preučilo je tudi strategijo za zaključevanje mandatov, ki so bili predmet pregleda.

V letu 2018 so se na evropskem trgu tveganega kapitala uporabljale naslednje tri glavne (glede na znesek) možnosti za izstop: (i) prodaja s 35 %, (ii) prva javna ponudba z 22 % in (iii) odpisi z 12 %⁴⁵. Evropski upravitelji skladov tveganega kapitala menijo, da sta izstop iz naložbe in trg prve javne ponudbe največja izziva, s katerimi se srečujejo⁴⁶.

V glasilu združenja podjetij Start-up Europe Partnership iz leta 2017 je bilo ugotovljeno, da le 2 % evropskih podjetij v fazi širitve ponudita svoje delnice v prodajo prek prve javne ponudbe in da je bilo v Evropi na ta način zbranega približno 15 % skupnega zneska, kar je problem, saj je prva javna ponudba pomembna za pridobitev kapitala za rast, hkrati pa skladom tveganega kapitala omogoča, da izstopijo iz podjetja. Glede na poročilo se brez možnosti izstopa lahko zgodi, da bo trg tveganega kapitala preplavljen⁴⁷.

Tabela 3 prikazuje število izstopov in preostale naložbe za vse centralno upravljane intervencije EU, ki jih podpira EU, na dan 30. junija 2018.

Obdobje delovanja sklada je določeno v pogodbi o omejenem partnerstvu. Evropski investicijski sklad je imel težave pri zaključevanju dveh mandatov Komisije (programov ESU 1998 in ESU 2001), saj skladom tveganega kapitala v svoji življenjski dobi ni uspelo odprodati vseh podjetij v njihovem portfelju. Pri ocenjevanju skladov, primernih za naložbe, v okviru programov ESU 1998 in ESU 2001, je Evropski investicijski sklad zelo malo pozornosti namenil sposobnosti skladov za upravljanje faze odprodaje. Problem v zvezi z izstopom je obravnaval pozno, pri čemer je bilo treba dva zgodnja instrumenta (programa ESU 1998 in ESU 2001), ki bi se morala že končati, podaljšati, s čimer je Evropski investicijski sklad pridobil čas, da bi našel načine za odprodajo.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropskega investicijska sklada

Od sredine leta 2018 je program ESU 1998, katerega mandat se je končal julija 2014, zato še vedno sodeloval v skladih s tekočimi naložbami v 12 podjetjih, tj. v 4 % podjetij, v katera je vložil sredstva. Podobno je program ESU 2001 do sredine leta 2018 še vedno sodeloval v skladih prek svojih deležev v 98 podjetjih, kar predstavlja 31 % naložb.

Provizije Evropskega investicijskega sklada niso povsem pregledne niti niso zasnovane za doseganje ciljev politike

Komisija Evropskemu investicijskemu skladu plača provizijo za upravljanje, da v njenem imenu izvaja intervencije tveganega kapitala EU⁴⁸. Komisija Evropskemu investicijskemu skladu povrne tudi nekatere druge upravičene stroške v zvezi z izvajanjem sredstev EU (drugi stroški upravljanja). Sodišče je preučilo, ali so bile provizije za upravljanje, ki jih je plačala Komisija, utemeljene in ali so se z njimi dosegali cilji politike.

V sporazumih o prenosu pooblastil je določena zgornja meja provizij v višini od 5,7 % do 8,5 % intervencije EU (za podrobnosti o zgornjih mejah provizij po posameznih intervencijah glej tabelo 4).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi sporazumov o prenosu pooblastil

Poleg provizij za upravljanje, ki jih Komisija plačuje Evropskemu investicijskemu skladu, provizije za upravljanje zaračunavajo tudi upravljavci skladov tveganega kapitala, ki jih podpira EU. Te provizije na splošno znašajo 2 % letnega zneska prevzetih obveznosti. Poleg tega je bila z uvedbo vseevropskega programa skladov skladov tveganega kapitala dodana še ena raven upravljanja (glej odstavek 20). Tudi upravitelj vsakega sklada skladov zaračunava provizije za upravljanje, ki se lahko gibljejo med 8 % in 12 % prispevka EU, za katerega so bile prevzete obveznosti, za sklad v njegovi celotni življenjski dobi (običajno približno 12 let).

Pomanjkanje preglednosti nad utemeljenostjo zagonskih pristojbin

V sporazumih o prenosu pooblastil med Komisijo in Evropskim investicijskim skladom je določeno, da se v okviru upravnih pristojbin na začetku izvajanja instrumenta plačajo tudi zagonske pristojbine (Priloga III). Te pristojbine so namenjene kritju stroškov za: i) pripravo razpisa za prijavo interesa (ki vključuje podrobne pogoje in obveznosti poročanja), ii) vzpostavitev notranjih procesov in informacijskih sistemov Evropskega investicijskega sklada, vključno s spletiščem, in iii) oblikovanje standardizirane pravne dokumentacije.

Glede na to, da Evropski investicijski sklad že 20 let upravlja instrumente, ki jih podpira EU, bi bilo pričakovati, da bo v tem času razvil sinergije ter pridobil strokovno znanje in izkušnje, ki bi ustvarili prihranke, zlasti v procesu zagona novih instrumentov. Vendar se to ni zgodilo in zagonske pristojbine, ki jih Komisija plačuje Evropskemu investicijskemu skladu, so se sčasoma še povečevale. V zvezi z instrumentom GIF je Komisija za zagonske pristojbine plačala 0,3 milijona EUR (0,8 % skupnih najvišjih pristojbin). Za novejše instrumente se je zagonska pristojbina povečala na 2,5 milijona EUR v primeru instrumenta kapitalske sheme za rast (13 % skupnih najvišjih pristojbin), 4 milijone EUR za instrument IFE (14 % skupnih najvišjih pristojbin) in 5 milijonov EUR za produkt lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI (7 % skupnih najvišjih pristojbin).

Komisija ne zbira informacij o dejanskih zagonskih stroških Evropskega investicijskega sklada. Sodišče je v svojem posebnem poročilu št. 20/2017 o instrumentih za posojilna jamstva dalo pripombe o postopku pogajanj o pristojbinah med Komisijo in Evropskim investicijskim skladom⁴⁹. Ugotovilo je, da zaključki iz tega poročila veljajo tudi za instrumente tveganega kapitala, zlasti ugotovitev, da Komisija ni imela na voljo podrobnih informacij o dejanskih stroških prejšnjih shem.

Spodbujevalne provizije v zvezi s politiko ne ustrezajo povsem svojemu namenu

Uvedene spodbujevalne provizije ne spodbujajo razvoja evropskega trga tveganega kapitala. Evropski investicijski sklad na primer prejme spodbujevalno provizijo za vsako pogodbo, sklenjeno z upraviteljem sklada, pri čemer se zneski razlikujejo glede na število podpisanih pogodb. Vendar pa so spodbujevalne provizije zasnovane tako, da niso povezane z vnaprej določenimi cilji, kot je število skladov, v katere bi moral Evropski investicijski sklad vlagati. Poleg tega Sodišče ugotavlja, da se ta provizija ne povečuje postopoma glede na število podpisanih pogodb. Za instrument GIF in kapitalsko shemo za rast Evropski investicijski sklad prejme pavšalno provizijo, v primeru instrumenta IFE pa se najvišje provizije izplačajo za prve štiri podpisane pogodbe.

Spodbujevalne provizije niso v celoti prilagojene za doseganje vnaprej določenih ciljev intervencij. V primeru kapitalske sheme za rast je Komisija na primer kot minimalni cilj določila, da mora zagotoviti podporo vsaj 360 upravičenim podjetjem. Vendar pa Evropskemu investicijskemu skladu plača del spodbujevalnih provizij, tudi če tega cilja ne doseže (glej tabelo 2).

Spodbujevalne provizije v zvezi s politiko ne spodbujajo v celoti naložb v manj razvite trge tveganega kapitala v EU ali s tem povezane sektorje dejavnosti. V okviru programov ESU 1998 in ESU 2001 ni nobenih spodbud za Evropski investicijski sklad, da bi vlagal v nove trge. Pri drugih instrumentih vsaj obstajajo spodbude – čeprav so zneski nizki v primerjavi z drugimi vrstami spodbud –, vendar manj razviti trgi tveganega kapitala niso prednostno obravnavani.

Zaključki in priporočila

EU je že več kot dve desetletji dejavna na trgu tveganega kapitala. V tem času je Komisija močno povečala svojo podporo temu trgu. Na voljo so znatna sredstva EU za krepitev trgov tveganega kapitala v EU, vendar ostajajo številni izzivi.

Vrednotenje intervencij EU

Sodišče je ugotovilo, da se odločitve o obsegu intervencij EU sprejemajo na podlagi pomanjkljivih informacij, bodisi ker ni bilo opravljeno predhodno vrednotenje ali ocena učinka bodisi ker so bila ta vrednotenja pripravljena, ko je bila odločitev o proračunu že sprejeta. Analiza vrzeli v financiranju ni zajemala vseh vidikov. Opravljena ni bila nobena analiza na ravni držav članic ali analiza o sektorjih dejavnosti ali fazah vlaganja tveganega kapitala (glej odstavke 29 do 36).

Komisija mora pri zasnovi prihodnjih intervencij izvesti pravočasna in smiselna vmesna in naknadna vrednotenja ob upoštevanju pridobljenih izkušenj. Doslej opravljena naknadna vrednotenja so bila običajno pripravljena prezgodaj, pogosto celo pred zaključkom programov. Poleg tega niso zajemala analize na podlagi kvantitativnih podatkov niti niso upoštevala hipotetičnih scenarijev. Čeprav se podpora tveganemu kapitalu zagotavlja že 20 let, je Komisija doslej zagotovila le malo dokazov o doseženem učinku (glej odstavke 37 do 46).

Komisija naj izboljša nabor informacij, na podlagi katerih sprejema odločitve. Zlasti naj:

1. opravi temeljito analizo nedelovanja trgov ali neoptimalnih naložb na ravni EU, držav članic ali sektorjev, pa tudi v različnih razvojnih fazah, da se dodelijo ustrezni finančni viri za intervencije tveganega kapitala.

Časovni okvir: do sklenitve sporazumov o prenosu pooblastil z izvajalskimi partnerji (konec leta 2022).

Za izboljšanje svojih vrednotenj naj Komisija:

2. zagotovi zbiranje ustreznih podatkov za ocenjevalce, da se lahko osredotočijo na uspešnost podpore, po potrebi z uporabo hipotetične analize;
3. izvede retrospektivna vrednotenja za programa ESU 1998 in ESU 2001 ter instrument GIF šele nekaj časa po naložbenem obdobju, da se omogočijo smiselni zaključki o učinku intervencij.

Časovni okvir: čim prej, najpozneje pa do konca leta 2021.

Razvoj celovite naložbene strategije

Komisija ni vzpostavila celovite naložbene strategije za razvoj vseevropskega trga tveganega kapitala. Pri intervencijah EU se niso prednostno obravnavali manj razviti trgi tveganega kapitala ali s tem povezani sektorji dejavnosti. Trg EU je še vedno zelo odvisen od sodelovanja javnega sektorja in zaradi uporabe različnih instrumentov je bil nepotrebno kompleksen.

Za odločanje o intervencijah Komisije na evropskem trgu tveganega kapitala se je uporabljal pristop, ki temelji na povpraševanju. Podpora za projekte se skladno s tem pristopom zagotavlja na podlagi kakovosti in ne geografskega položaja ali sektorja. Sodišče pa je ugotovilo, da ta pristop očitno daje prednost najbolj razvitim trgom tveganega kapitala, kar privede do koncentracije naložb, kar pa ne prispeva v celoti k vseevropskemu trgu tveganega kapitala (glej odstavke 49 do 63).

Komisija med cilje svojih intervencij ni uvrstila doseganja visoke donosnosti. Na splošno je privabljanje zasebnih vlagateljev, ki je bistveno za trajnostni trg tveganega kapitala, mogoče le, če naložbe ustvarjajo visoke donose. V okviru programa ESU 1998 je bil vložen 101 milijon EUR, kar pomeni, da neto izguba od njegove ustanovitve znaša 12 milijonov EUR. Podobno je pri realiziranih portfeljih programa ESU 2001 in instrumenta GIF. Komisija je doslej zagotavljala le podporo na podlagi načela pari passu, ne da bi del svojih donosov prepustila zasebnim vlagateljem ali prevzela več izgub (glej odstavke 64 do 73).

Za razvoj evropskega trga tveganega kapitala naj Komisija:

1. sprejme nadaljnje konkretne ukrepe za spodbujanje naložb v manj razvite trge tveganega kapitala in s tem povezane sektorje dejavnosti.

Časovni okvir: pravočasno za pripravo novega programskega obdobja (konec leta 2020).

Da se zmanjša odvisnost trga tveganega kapitala EU od sodelovanja javnega sektorja, naj Komisija:

2. določi ustrezne cilje na ravni instrumenta, da se privabijo zasebni vlagatelji, pri čemer naj se upoštevajo specifični cilji politike, ter razvoj različnih lokalnih trgov tveganega kapitala in s tem povezanih sektorjev dejavnosti;
3. preuči možnost uvedbe klavzul glede postopnega izstopa;
4. preuči uporabo asimetrične udeležbe pri dobičku ali asimetrične delitve tveganja v primeru hudega nedelovanja trga, pri čemer bi se odrekla delu svojih donosov v korist drugih vlagateljev ali prevzela prve izgube v primeru negativnih donosov.

Časovni okvir: do pogajanj o novih sporazumih o prenosu pooblastil (konec leta 2022).

Izvajanje intervencij EU

Evropski investicijski sklad je postal eden največjih akterjev na evropskem trgu tveganega kapitala in upravlja vse večje število mandatov. Njegov postopek skrbnega pregleda je temeljit in zaradi svoje kakovosti pogosto velja za „žig odobritve”. Po drugi strani pa je bil proces pogosto označen kot predolg in preveč formalističen, saj je 45 % upraviteljev skladov navedlo, da je Evropski investicijski sklad potreboval več kot eno leto za odobritev vloge. Poleg tega so se morali upravitelji vseskozi ukvarjati s številnimi sogovorniki, ki so njihove primere različno dobro poznali.

Centralno upravljane intervencije EU se prekrivajo s številnimi drugimi javnimi intervencijami, ki jih prav tako upravlja Evropski investicijski sklad. Komisija je prejela malo informacij o tem, kako se je Evropski investicijski sklad odločal, v kateri sklad tveganega kapitala vlagati in v katerem mandatu (glej odstavke 86 do 95).

Evropski investicijski sklad je imel težave pri zaključevanju dveh mandatov Komisije, ki ju je bilo treba likvidirati (programov ESU 1998 in ESU 2001), saj skladom tveganega kapitala v svoji življenjski dobi ni uspelo odprodati vseh podjetij v njihovem portfelju. Ker se je to vprašanje pozno obravnavalo, je bilo treba ta instrumenta, ki bi se morala že končati, podaljšati in tako Evropskemu investicijskemu skladu zagotoviti čas, da bi našel načine za odprodajo (glej odstavke 96 do 101).

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija za uvedbo vsakega novega instrumenta plačala visoke zagonske pristojbine. Odkrilo ni nobenih prihrankov na podlagi sinergij ali strokovnega znanja in izkušenj, ki bi jih Evropski investicijski sklad pridobil v zadnjih dveh desetletjih, ko je upravljal instrumente, ki jih podpira EU. Poleg tega Komisija ni prejemala obvestil o dejanskih stroških Evropskega investicijskega sklada (glej odstavke 105 do 107).

Spodbujevalne provizije v zvezi s politiko niso v celoti prilagojene za doseganje ciljev, določenih za intervencije, niti niso bile zasnovane, da bi v celoti spodbujale naložbe v državah z manj razvitimi trgi tveganega kapitala ali s tem povezanih sektorjih dejavnosti (glej odstavke 108 do 110).

Za povečanje učinkovitosti naj Komisija v sodelovanju z Evropskim investicijskim skladom:

1. skrajša časovni okvir in tako racionalizira postopek za odobritev projektov;
2. zagotovi, da bo uporabljala politiko dodeljevanja transakcij, ki zagotavlja dopolnjevanje med intervencijami EU in drugimi mandati, ki jih upravlja Evropski investicijski sklad;
3. zagotovi, da bo pri odobritvi naložbe v sklad opredeli dovolj možnosti za izstop.

Časovni okvir: pravočasno za pogajanja o novih sporazumih o prenosu pooblastil (konec leta 2022).

V zvezi s provizijami za upravljanje, ki jih Komisija plačuje Evropskemu investicijskemu skladu, je treba zagotoviti, da:

4. ustrezajo povračilu dejanskih zagonskih stroškov, nastalih pri vzpostavitvi novih intervencij;
5. so zasnovane tako, da spodbujajo dosego skupnih ciljev intervencije, zlasti razvoj evropskega trga tveganega kapitala, in se postopno povečujejo, ko se dosežejo dogovorjeni najmanjši mejniki v zvezi s smotrnostjo.

Časovni okvir: pravočasno za pogajanja o novih sporazumih o prenosu pooblastil (konec leta 2022).

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Alex Brenninkmeijer, v Luxembourgu na zasedanju 17. septembra 2019.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Priloge

Priloga I — Tipična struktura sklada tveganega kapitala

Vir: prilagojeno po 2018 Professional Standards Handbook – Invest Europe

Priloga II — Produkt lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI

Junija 2015 je Parlament odobril uredbo o EFSI z jamstvom EU v višini 16 milijard EUR. Skupaj s prispevkom skupine EIB v višini 5 milijard EUR to skupno znaša 21 milijard EUR. Decembra 2017 je Parlament odobril povečanje jamstva EU za 10 milijard EUR na 26 milijard EUR. Skupina EIB je prav tako povečala svoj prispevek za 2,5 milijarde EUR na 7,5 milijarde EUR. Skupno sredstva, predvidena v proračunu, znašala 33,5 milijarde EUR. Ta razvoj je ponazorjen na sliki 9.

Vir: Poročilo EIB in Evropskega investicijskega sklada za leto 2017

Skupni znesek v višini 33,5 milijarde EUR je razdeljen na dva dela: (i) del za infrastrukturo in inovacije ter (ii) del za MSP. Po povečanju jamstva EU v okviru EFSI se je del za MSP povečal za 5,5 milijarde EUR na 10,5 milijarde EUR, od katerih se bo iz proračuna EU krilo 6,5 milijarde EUR.

Produkt lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI je vključen v del za MSP. Sestavljen je iz dveh poddelov. V okviru prvega poddela Evropski investicijski sklad zagotavlja kapitalske naložbe v: (i) sklade tveganega kapitala za podjetja v fazi širitve in rasti; (ii) sklade tveganega kapitala za podjetja v različnih fazah; (iii) socialni učinek. Najvišje jamstvo EU pokriva 1 milijardo EUR, likvidnost pa zagotavlja EIB. Poleg tega mora Evropski investicijski sklad zagotoviti 50 milijonov EUR na lastno odgovornost.

Poddel 2 je nadrejena tranša instrumenta IFE, ki je bila skupaj z nadrejeno tranšo EIB dodana za dopolnitev k že obstoječemu instrumentu IFE (Obzorje 2020). Na sliki 10 je pregled produkta lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI pred povečanjem jamstva EU v okviru EFSI.

Vir: usmerjevalni odbor EFSI SB/16/16

Naložba v višini 100 EUR v okviru poddela 1 bi se financirala s 95,2 EUR iz EIB z jamstvom EU in 4,8 EUR iz lastne udeležbe Evropskega investicijskega sklada. Tveganje bi se delilo po načelu pari passu v razmerju 4,8:95,2.

V okviru poddela 2 se vsaka naložba financira glede na delež tranš. Za naložbo v višini 100 EUR se bo 45 EUR financiralo iz podrejene tranše instrumenta IFE in 26,5 EUR iz nadrejene tranše EIB ( ki ima kritje iz proračuna EU prek produkta lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI) ter 28,5 EUR iz nadrejene tranše Evropskega investicijskega sklada. Instrument IFE bi pokril izgubo do 45 EUR, izguba nad tem pragom pa bi se po načelu pari passu razdelila med proračun EU in nadrejeno tranšo Evropskega investicijskega sklada v razmerju 26,5:28,5.

Zaradi podaljšanja jamstva EU v okviru EFSI se je usmerjevalni odbor EFSI odločil, da bo oktobra 2018 jamstvo EU za produkt lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI povečal za 1 050 milijonov EUR na 2 320 milijonov EUR. Poleg tega je bilo 950 milijonov EUR namenjenih za poddel 1 in 100 milijonov EUR za poddel 2.

Zaradi dogovora o delitvi tveganja, prikazanega na sliki 10, bo Evropski investicijski sklad moral v obliki sovlaganj prispevati dodatnih 47 milijonov EUR (4,8 %) v poddel 1. Dodatno povečanje jamstva EU za poddel 2 v okviru EFSI v višini 100 milijonov EUR pomeni tudi povečanje prispevka EU za instrument IFE v višini 170 milijonov EUR in nadrejene tranše Evropskega investicijskega sklada za 108 milijonov EUR.

Skupna naložbena zmogljivost v višini 2 068 milijonov EUR, kot je prikazana na sliki 10, se bo nato povečala za 1 375 milijonov EUR na 3 443 milijonov EUR. Ta znesek vključuje 2 948 milijonov EUR iz centralno upravljanih programov in 495 milijonov EUR iz tranš Evropskega investicijskega sklada na lastno odgovornost.

Zaradi predvidenega povečanja je bila potrebna dodatna sprememba sporazuma o prenosu pooblastil za EFSI, ki je bil podpisan šele sredi decembra 2018.

Priloga III — Sestava provizij za upravljanje, ki jih Komisija plača Evropskemu investicijskemu skladu za vsak instrument

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi sporazumov o prenosu pooblastil

Kratice in okrajšave

BDP: bruto domači proizvod

CIP: okvirni program za konkurenčnost in inovativnost

COSME: program za konkurenčnost podjetij ter mala in srednja podjetja

EFSI: Evropski sklad za strateške naložbe

EIB: Evropska investicijska banka

EIS: Evropski investicijski sklad

ESU 1998: program za zagon podjetij s sredstvi Evropske tehnološke pomoči večletnega obdobja načrtovanja z začetkom leta 1998

ESU 2001: program za zagon podjetij s sredstvi Evropske tehnološke pomoči večletnega obdobja načrtovanja z začetkom leta 2001

GIF: pomoč za hitro rastoča in inovativna MSP

IFE: Kapitalski instrument InnovFin Equity (instrument IFE) za zgodnjo fazo

InvestEU: osnutek programa za večletno obdobje načrtovanja 2021–2027

MSP: mala in srednja podjetja

Produkt lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI: produkt lastniškega kapitala dela za mala in srednja podjetja v okviru Evropskega sklada za strateške naložbe (Priloga II)

Glosar

Centralno upravljana intervencija: investicija, ki se financira ali podpira s proračunom EU in jo upravlja Komisija.

Državna pomoč: neposredna ali posredna državna podpora za podjetje ali organizacijo, zaradi katere je ta v ugodnejšem položaju kot konkurenti. V EU veljajo predpisi, ki urejajo državno pomoč, da se prepreči izkrivljanje enotnega trga. Spoštovanje teh pravil nadzoruje Komisija.

Finančni instrument: finančna podpora iz proračuna EU v obliki naložb v lastniški kapital ali navidezni lastniški kapital, posojil ali jamstev ali drugih instrumentov delitve tveganja.

Ocena učinka: zbiranje in analiza informacij za določitev verjetnih prednosti in slabosti načrtovanega ukrepa za podporo odločanju.

Pari passu: načelo, na podlagi katerega vsi vlagatelji vlagajo pod enakimi pogoji in imajo enake pravice.

Predhodno vrednotenje: ocena, opravljena pred izvedbo intervencije, pri kateri se na primer upoštevajo potrebe, obseg glede na vrzel v financiranju, dodana vrednost EU in potencialne sinergije z drugimi finančnimi instrumenti.

Proračunsko jamstvo: pravna zaveza podpori naložb finančnih partnerjev z zagotovitvijo sredstev iz proračuna EU v nekaterih okoliščinah za izpolnitev plačilne obveznosti za program EU, ki prejema podporo.

Prva javna ponudba: proces začetka prve prodaje ali razdelitve delnic podjetja javnosti.

Sklad skladov: vzajemni naložbeni sklad, ki vlaga v druge sklade in ne neposredno.

Sklad tveganega kapitala: naložbeni sklad, ki upravlja sredstva profesionalnih vlagateljev, ki želijo vlagati v majhna in srednja podjetja z velikim potencialom za rast.

Temeljni vlagatelj: zaupanja vreden vlagatelj, ki kupi pomemben delež sklada tveganega kapitala. Takšni vlagatelji imajo pomembno vlogo, saj jamčijo, da bo določen del prodan, in z verodostojnostjo, ki jo tako zagotovijo naložbi, spodbujajo povpraševanje.

Tvegani kapital: sredstva, ki se v zameno za delež vložijo v zagonska ali inovativna novonastala podjetja, za katera so značilna precejšnja tveganja, za njihovo rast pa je potrebna strokovna pomoč.

Zasebni kapital: naložba v zasebno družbo, ki ne kotira na borzi, v zameno za srednje- do dolgoročni delež, ki se pozneje proda. Kapitalska injekcija deluje kot zagonsko ali razvojno financiranje.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat IV – regulacija trgov in konkurenčno gospodarstvo, ki ga vodi član Sodišča Alex Brenninkmeijer. Revizijo je vodil član Sodišča Baudilio Tomé Muguruza, pri tem pa so mu pomagali vodja njegovega kabineta Daniel Costa de Magalhães, ataše v njegovem kabinetu Ignacio García de Parada, analist Simon Dennett, direktorica senata IV Ioanna Metaxopoulou, vodilna upravna uslužbenka Marion Colonerus in vodja naloge Helmut Kern. V revizijski ekipi so bili Christian Detry, Ezio Guglielmi in Natalie Hagmayer. Jezikovno pomoč je zagotovila Hannah Critoph.

Od leve proti desni: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopoulou, Helmut Kern, Ezio Guglielmi.

Končne opombe

¹ Sporočilo Komisije Evropa 2020 – Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast (COM(2010) 2020 final z dne 3. marca 2010).

² http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm.

³ Komisija ukrepa v sodelovanju z državami članicami.

⁴ Vprašanja dvojne obdavčitve, upravne ovire v zvezi z obdavčitvijo, negotovost v zvezi z davčno obravnavo.

⁵ https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/,
https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/.

⁶ Vključno z Evropskim investicijskim skladom in Evropsko investicijsko banko.

⁷ V tem poročilu so centralno upravljane intervencije EU finančni instrumenti (ESU 1998, ESU 2001, GIF, IFE in kapitalska shema za rast) in proračunsko jamstvo za produkt lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI, kot je navedeno v tabeli 1.

⁸ 98/347/ES: Sklep Sveta z dne 19. maja 1998 o ukrepih finančne pomoči za mala in srednja podjetja (MSP), ki so inovativna in ustvarjajo nova delovna mesta – pobuda za rast in delovna mesta (UL L 155, 29.5.1998, str. 43).

⁹ 2000/819/ES: Odločba Sveta z dne 20. decembra 2000 o večletnem programu za podjetja in podjetništvo ter zlasti za mala in srednja podjetja (MSP) (2001–2005) (UL L 333, 29.12.2000, str. 84).

¹⁰ Sklep št. 1639/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 2006 o ustanovitvi Okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost (2007–2013) (UL L 310, 9.11.2006, str. 15).

¹¹ Uredba (EU) št. 1287/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi Programa za konkurenčnost podjetij ter mala in srednja podjetja (COSME) (2014–2020) in o razveljavitvi Sklepa št. 1639/2006/ES (Uredba COSME) (UL L 347, 20.12.2013).

¹² Znesek predstavlja dodeljena proračunska sredstva na dan 31. decembra 2018. Ta sredstva so se morda medtem spremenila, saj je kapitalska shema za rast v skladu z uredbo o COSME del splošne proračunske vrstice.

¹³ Uredba (EU) št. 1291/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi okvirnega programa za raziskave in inovacije (2014–2020) – Obzorje 2020 in razveljavitvi Sklepa št. 1982/2006/ES [uredba o programu Obzorje 2020] (UL L 347, 20.12.2013, str. 104).

¹⁴ Uredba (EU) 2015/1017 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2015 o Evropskem skladu za strateške naložbe, Evropskem svetovalnem vozlišču za naložbe in Evropskem portalu naložbenih projektov ter o spremembi uredb (EU) št. 1291/2013 in (EU) št. 1316/2013 – Evropski sklad za strateške naložbe [Uredba o Evropskem skladu za strateške naložbe] (UL L 169, 1.7.2015, str. 1). Ta uredba, ki je bila sprejeta leta 2015, ne zajema celotnega obdobja 2014–2020.

¹⁵ EFSI je spremenil vlogo Evropskega investicijskega sklada tako, da ga je pogodbeno zavezal, da mora prispevati k financiranju dveh poddelov produkta lastniškega kapitala dela za MSP v okviru EFSI (glej Prilogo II).

¹⁶ Sodišče je o EFSI objavilo Mnenje št. 2/2016 – EFSI: predlog za podaljšanje trajanja in širitev je prezgoden in Posebno poročilo št. 3/2019 – Evropski sklad za strateške naložbe: za celovit uspeh sklada EFSI so potrebni nadaljnji ukrepi.

¹⁷ Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa InvestEU (COM(2018) 439 final z dne 6. junija 2018).

¹⁸ http://www.eif.org/who_we_are/index.htm.

¹⁹ Invest Europe je združenje, ki zastopa evropske sektorje zasebnega kapitala, tveganega kapitala in infrastrukture ter njihove vlagatelje.

²⁰ Znanstveno in politično poročilo Skupnega raziskovalnega središča (JRC), Improving access to finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative enterprises?, str. 12.

²¹ Priloga A k poročilu za leto 2011, ki ga je pripravilo podjetje Economisti Associati srl v sodelovanju z EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services in Centrom za evropske politične študije, str. A.13.

²² Mnenje Evropskega računskega sodišča št. 2/2016 – EFSI: predlog za podaljšanje trajanja in širitev je prezgoden, odstavek 26, in Posebno poročilo Sodišča št. 3/2019 – Evropski sklad za strateške naložbe: za celovit uspeh sklada EFSI so potrebni nadaljnji ukrepi, odstavek 17.

²³ Oxford Research Centre for Strategy & Evaluation Services, Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds, oktober 2015.

²⁴ Poročilo za leto 2011, ki ga je pripravilo podjetje Economisti Associati srl v sodelovanju z EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services in Centrom za evropske politične študije.

²⁵ Projekt VICO, Final Report Summary – Financing Entrepreneurial Ventures in Europe: Impact on innovation, employment growth, and competitiveness, september 2011 (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88431/reporting/en).

²⁶ Delovni dokument Evropskega investicijskega sklada št. 2016/34 (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prencipe), The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem, zvezek I, The European venture capital landscape: an EIF perspective, 2016.

²⁷ Evropska komisija, Independent Evaluation of the EFSI Regulation. Final Report, junij 2018, str. 140.

²⁸ Delovni dokument Evropskega investicijskega sklada št. 2018/48, EIF VC Survey 2018 – Fund managers' market sentiment and views on public intervention, april 2018.

²⁹ Indeks privlačnosti držav za tvegani kapital in zasebni kapital (https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

³⁰ Razvrstitev po fazah naložb, ki jo Evropski investicijski sklad uporablja za nakup večinskega ali nadzornega deleža družbe, običajno v pozni razvojni fazi, kot sta faza rasti ali razširitvena faza.

³¹ Delovni dokument služb Komisije, Impact Assessment, SWD(2018) 314 final, 6.6.2018.

³² Člen 209 Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (UL L 193, 30.7.2018, str. 1).

³³ Predhodno vrednotenje Komisije, Financial instrument facilities supporting access to risk finance for research and innovation in Horizon 2020, 2013.

³⁴ V skladu z računovodskimi izkazi teh instrumentov za leto 2017 je vrednost podjetij, ki so ostala v portfelju skladov, ki sta jih podpirala program ESU 2001 in instrument GIF (nerealizirani dobički), znašala 97 milijonov EUR za ESU 2001 in 79 milijonov EUR za instrument GIF.

³⁵ Evropska komisija, Smernice o državni pomoči za spodbujanje naložb tveganega financiranja (2014/C 19/04), odstavka 108 in 109.

³⁶ Člen 21(13) Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (UL L 187, 26.6.2014, str. 1).

³⁷ Program COSME je dostopen za udeležence iz tretjih držav, ki se morajo s Komisijo dogovoriti o pogojih.

³⁸ Delovni dokument Evropskega investicijskega sklada št. 2018/51, EIF venture capital Survey 2018 – Fund managers' perception of EIF's Value Added, september 2018.

³⁹ Sodišče je odkrilo, da je kljub prepovedi obstajal primer sovlaganja z uporabo lastnih sredstev Evropskega investicijskega sklada.

⁴⁰ Evropska komisija, Proposal for a Council Decision on Measures of Financial Assistance for Innovative and Job-Creating Small and Medium-sized Enterprises (COM(1998) 26 final z dne 21. januarja 1998).

⁴¹ EIB je Evropskemu investicijskemu skladu podelila mandat, da vloži 9,5 milijarde EUR v zmogljivosti za prevzemanje tveganj za spodbujanje tehnoloških in industrijskih inovacij. Mandat EIB v zvezi z viri tveganega kapitala je usmerjen v sklade za podjetja v fazah od zgodnje do spodnje srednje, ki se posebej osredotočajo na Evropo.

⁴² Generalni direktorat za podjetništvo in industrijo Evropske komisije (GHK in Technopolis), Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme, 2009, str. IV.

⁴³ Evropski investicijski sklad je sredstva, s katerimi je razpolagal v okviru drugih mandatov, uporabil za 41 % skladov tveganega kapitala, ki jih je podpiral instrument GIF.

⁴⁴ Razvrstitev temelji na primer na strategiji sklada tveganega kapitala, sektorjih ali fazah, v katere želi vlagati, ali na njegovi geografski osredotočenosti. Določena so tudi merila za izločitev, kot je merilo v zvezi z upravitelji skladov, ki to funkcijo opravljajo prvič, saj so ti upravitelji skladov izključeni iz okvira uporabe nekaterih mandatov zunaj EU.

⁴⁵ Invest Europe, 2018 European Private Equity Activity Report. Druge možnosti za izstop vključujejo odplačilo prednostnih delnic, prodajo drugemu kapitalskemu podjetju, prodajo finančni instituciji, odkup vodstva/lastnika in druge načine.

⁴⁶ Delovni dokument Evropskega investicijskega sklada št. 2018/48 (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salome Gvetadze, Frank Lang), EIF venture capital Survey 2018: Fund managers’ market sentiment and views on public intervention, 2018.

⁴⁷ Start-up Europe Partnership, SEP Monitor: Scale-up report, junij 2017.

⁴⁸ Komisija plačuje provizije tudi EIB za jamstvo tveganega kapitala v zvezi z EFSI.

⁴⁹ Posebno poročilo Sodišča št. 20/2017 – Instrumenti za posojilna jamstva, ki jih financira EU: rezultati so pozitivni, vendar sta potrebna boljša ciljna usmerjenost v upravičence in boljše usklajevanje z nacionalnimi shemami.

⁵⁰ InvestEurope, 2018 European Private Equity Activity. https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf.

⁵¹ Marco Buti in Philipp Mohl: „Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle?“ (Medle naložbe v euroobmočje: kateri so vzroki?); Vox, junij 2014; https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone.

⁵² Marco Buti: „Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response“ (Medle naložbe v euroobmočje: odziv politike) Vox, december 2014; https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response

⁵³ Bergljot B. Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs in Hanni Schoelermann: „Investment in the Euro Area: Why Has It Been Weak?“ (Naložbe v euroobmočje: zakaj so šibke?), delovni dokument MDS št. 15/32, 19. februar 2015; https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-Been-Weak-42717.

⁵⁴ EIB: Investment and Investment Finance in Europe 2013 (Naložbe in investicijska sredstva v Evropi), 14. november 2013; https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-europe.htm.

⁵⁵ ESRI: Access to External Financing and Firm Growth. (Dostop do zunanjih virov financiranja in rast podjetij.) Dopolnilna študija za evropsko poročilo o konkurenčnosti iz leta 2014, maj 2014; https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6AI4QFjABegQIAxAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf&usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8.

⁵⁶ Florencio Lopez de Silanes Molina, Joseph McCahery, Dirk Schoenmaker in Dragana Stanišić: The European Capital Markets Study. Estimating the Financing Gaps of SMEs. (Študija o evropskih kapitalskih trgih. Ocenjevanje vrzeli v financiranju MSP.) Poročilo, ki sta ga predlagala nizozemsko finančno ministrstvo in EBRD, julij 2015; https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-Study_2015_FINAL-15-7.pdf.

Časovnica

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2019

© Evropska unija, 2019

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.