Keskitetysti hallinnoidut EU:n toimet riskipääoma-alalla: lisäohjaus tarpeen

Tiivistelmä

Riskipääomalla rahoitetaan yleensä pieniä, varhaisessa kehitysvaiheessa olevia ja innovatiivisia yrityksiä, joilla katsotaan olevan merkittäviä kasvumahdollisuuksia. Riskipääomaa pidetään usein uusien työpaikkojen ja talouskasvun mahdollistajana. Euroopan unioni (EU) on jo yli kahdenkymmenen vuoden ajan tarjonnut riskipääomaa pienille ja keskisuurille yrityksille siivittääkseen niiden kasvua. Lisäksi EU:n pitkän tähtäimen tavoitteena on edistää kestävää eurooppalaista riskipääomasijoittamisen ekosysteemiä.

Tilintarkastustuomioistuin päätti tutkia riskipääomamarkkinoita, koska EU:n toimet alalla lisääntyvät ja koska tilintarkastustuomioistuin ei ole käsitellyt aihetta aiemmin. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, miten komissio on pannut täytäntöön keskitetysti hallinnoidut riskipääomatoimet. Tarkastuksessa arvioitiin, oliko toimien suunnittelun tukena käytetty riittävästi vaikutustenarviointeja ja muita arviointeja ja toteutettiinko toimet asianmukaisesti. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko käytössä kattava investointistrategia.

Tarkastus kattoi kuusi keskitetysti hallinnoitua tointa, jotka on otettu käyttöön vuoden 1998 jälkeen, ja lisäksi arvioitiin ehdotuksia seuraavaksi välineeksi, joka on määrä ottaa käyttöön seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä (2021–2027). Tarkastusta varten käytiin läpi asiakirja-aineistoa ja haastateltiin komission ja Euroopan investointirahaston (EIR) henkilöstöä, julkisen ja yksityisen sektorin sidosryhmiä sekä tiedeyhteisön edustajia. Lisäksi toteutettiin kyselytutkimuksia, joihin vastasi riskipääomarahastojen hoitajia.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio kasvatti tukeaan riskipääomamarkkinoille arvioimatta markkinoiden tarpeita täydellisesti kaikkien välineiden ja rahoituksen hyödyntämisvalmiuksien osalta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi vain rajallisesti näyttöä komission tuen vaikutuksesta.

Komission investointistrategia ei ollut kattava, eivätkä vähemmän kehittyneet riskipääomamarkkinat ja toimialat juurikaan hyötyneet keskitetysti hallinnoiduista EU:n toimista.

Komissio ja muut (julkiset ja yksityiset) sijoittajat osallistuvat riskipääomarahastoihin tasavertaisina toimijoina jakaen toiminnan tuotot ja tappiot tasapuolisesti (nk. pari passu ‑periaatteen mukaisesti). Sijoitusten alhainen tuottoaste on yksi syy sille, että yksityisten sijoittajien mielenkiinto EU:n riskipääomaa kohtaan on vaisua. Komissio sallii nykyisinkin sosiaalisten sijoitusten kohdalla sen, että sijoitusten etuoikeusasema ei ole sama, mutta se ei ole vielä tutkinut mahdollisuutta luovuttaa EU:n sijoitustuottoja yksityisille sijoittajille.

Euroopan investointirahasto hallinnoi rahastoja pääasiassa komission, Euroopan investointipankin ja kansallisten laitosten puolesta. Euroopan investointirahastosta onkin tullut merkittävä toimija EU:n riskipääomamarkkinoilla. Rahaston menettelyjä on kuitenkin virtaviivaistettava, sillä rahoitushakemusten hyväksymiseen voi kulua yli 12 kuukautta. EIR:n sopimusten kohdentamisessa sovellettavaa käytäntöä on päivitettävä ja parannettava. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että rahastolla on ollut vaikeuksia lopettaa päättyneitä toimeksiantoja.

Komissio ei myöskään kerää tietoja todellisista kustannuksista, joita Euroopan investointirahastolle aiheutuu EU:n tukemien välineiden toimeenpanosta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että aloitusmaksut, joita komissio maksaa Euroopan investointirahastolle uusien välineiden käyttöönotosta, ovat ajan mittaan kasvaneet, ja että Euroopan investointirahaston edellisen kahden vuosikymmenen aikana mahdollisesti aikaansaamien synergiaetujen tai lisääntyneen tietämyksen seurauksena ei ole syntynyt säästöjä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että palkkioita ei ollut kaikilta osin suunniteltu sellaisiksi, että ne kannustaisivat tavoittelemaan rahastojen päätavoitteita.

Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle useita suosituksia, joiden avulla kasvatetaan EU:n riskipääomamarkkinoilla toteuttamien toimien lisäarvoa. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio

1. toteuttaa tarvittavat analyysit parantaakseen EU:n toimien arviointia
2. kehittää kattavan investointistrategian
3. pyrkii Euroopan investointirahaston kanssa virtaviivaistamaan EU:n toimien hallinnointia.

Johdanto

Riskipääomalla voidaan aikaansaada innovointia, uusia työpaikkoja ja talouskasvua. Vilkkaat riskipääomamarkkinat voivat siis tuoda välitöntä taloushyötyä. Asiantuntijat ja sidosryhmät EU:ssa, komissio mukaan lukien, ovat tietoisia innovaation, yrittäjyyden, riskipääoman ja talouskasvun välisestä yhteydestä.

Riskipääoma on yksityisen pääomasijoittamisen muoto

Riskipääoma on eräs yksityisen pääomasijoittamisen muoto, jossa keskitytään rahoittamaan pieniä, varhaisessa kehitysvaiheessa olevia ja innovatiivisia uusia yrityksiä tai startup-yrityksiä, joilla katsotaan olevan merkittäviä kasvumahdollisuuksia. Nämä yritykset aloittavat toimintansa usein pelkän idean ja testaamattoman liiketoimintamallin pohjalta, ja siksi niihin liittyy huomattava riski. Jos idea ja liiketoimintamalli menestyvät, tällaiset yritykset voivat lopulta tuottaa hyvin suuria tuottoja, jolloin riskipääoman ja pääomasijoittamisen pitkän aikavälin tuotot ylittävät perinteisillä sijoitusmuodoilla saavutettavat tuotot.

Innovatiiviset uudet yritykset ja startup-yritykset tarvitsevat rahoitusta kehittääkseen uutta teknologiaa/innovaatiota. Samaan aikaan niiden raportoimat omat alkuvaiheen tulot ovat niukkoja. Koska tällaisten yritysten voi olla hankala saada kokoon riittävästi vakuuksia, niiden saattaa olla vaikea saada tarpeeksi rahoitusta pankeilta. Riskipääomasijoittajat täyttävät rahoitusvajeen, koska ovat tuottomahdollisuuksien tai strategisten syiden takia halukkaita ottamaan enemmän riskejä kuin pankit.

Uudet yritykset käyvät läpi erilaisia kehitysvaiheita, jotka esitetään kaaviossa 1.

• Siemenvaihe: Siemenpääomalla tuetaan alkuvaiheen toimintoja, kuten markkina- tai tuotetutkimusta tai liiketoimintasuunnitelman kehittämistä. Siemenpääoman lähteitä ovat useimmiten yrityksen omistaja(t), bisnesenkelit ja/tai perheenjäsenet ja ystävät.
• Aikainen ja myöhempi riskivaihe: Tässä vaiheessa tarvitaan lisää pääomaa liiketoimintamallin kehittämiseksi ja toteuttamiseksi. Yleensä riskipääomasijoittajille on tarvetta juuri tässä vaiheessa. Kun siirrytään vaiheen loppua kohden, menestyvät yritykset alkavat hiljalleen kannattaa.
• Kasvu- ja laajentumisvaihe: Menestyvien yritysten tulot ja tuotot kasvavat, ja tällaiseen yritykseen sijoittaneet riskipääomasijoittajat pyrkivät myymään yrityksen (eli irtautumaan siitä) saadakseen tuottoa sijoitukselleen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Riskipääoma sijoitetaan tavallisesti rahaston kautta. Rahastot muodostuvat useiden sijoittajien (äänettömien yhtiömiesten) pääomasta, ja niitä hoitaa rahastonhoitaja (vastuunalainen yhtiömies). Riskipääomarahastot noudattavat hajautusperiaatetta, eli ne on hajautettu laajasti monipuolisen salkun avulla (sisältää tyypillisesti 10–20 sijoitussopimusta), mikä auttaa hallitsemaan riskejä (ks. laatikko 1 riskipääomasijoitusten pääpiirteistä Euroopassa). Liitteessä I kuvataan riskipääomarahaston tyypillinen rakenne.

Riskipääomarahastot voivat tarjota myös asiantuntemusta, jota yrittäjät usein tavoittelevat pyrkiessään kasvattamaan yritystään. Tällainen arvokas apu voi koskea muun muassa strategian hiomista ja innovaation kaupallistamista ja ulottua uusien tuotteiden ja palvelujen kehittämiseen ja yrityksen saattamiseen maailmanlaajuisille markkinoille. Loppuun asti hiottu strategia ja varhainen näkyvyyden saaminen maailmanlaajuisilla markkinoilla ovat keskeisiä tekijöitä korkean teknologian yritysten ja muiden startup-yritysten menestyksen kannalta.

Riskipääomarahasto saa tuottoja myydessään yrityksen (eli irtautuessaan siitä). Irtautuminen tapahtuu toteuttamalla listautumisanti osakemarkkinoilla tai myymällä yritys joko teolliselle ostajalle (yrityskauppa) tai toiselle riskipääomarahastolle tai pääomasijoitusyritykselle. Kun portfolioyhtiöllä ei enää ole arvoa, sen kirjanpitoarvo poistetaan tileistä kirjanpitosääntöjä noudattaen.

Komission toiminta riskipääomamarkkinoilla

Eurooppa 2020 ‑strategia on EU:n nykyinen kasvu- ja työllisyysohjelma. Siinä painotetaan älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua, joka auttaa korjaamaan Euroopan talouden rakenteelliset heikkoudet, lisää Euroopan kilpailukykyä ja tuottavuutta ja toimii kestävän sosiaalisen markkinatalouden punaisena lankana¹. Riskipääomalla saadaan aikaan innovointia, uusia työpaikkoja ja talouskasvua, joten EU osoittaa siihen varoja helpottaakseen uusien eurooppalaisten yritysten riskipääomarahoituksen saantia yritysten alku- ja kasvuvaiheissa. Lisäksi EU:n pitkän tähtäimen tavoitteena on edistää kestävää eurooppalaista riskipääomasijoittamisen ekosysteemiä Euroopassa².

EU:n toimilla voidaan saada liikkeelle yksityistä ja julkista lisärahoitusta taloudelliseksi tueksi, jolla maksimoidaan EU:n talousarvion vaikuttavuus. Tällaiset suorat sijoitukset riskipääomarahastoihin ovat peräisin EU:n talousarvion eri osista.

• Keskitetysti hallinnoituja toimia rahoitetaan talousarvion eri aloilta, kuten yritys- ja teollisuustoiminnan ja tutkimuksen aloilta. Komissio osallistuu suoraan näiden välineiden ja niihin liittyvän investointistrategian suunnitteluun ja kehittämiseen sekä EU:n osuuden laajuuden määrittämiseen.
• Yhteistyössä hallinnoituja³ toimia, joita käytetään koheesiopolitiikassa, rahoitetaan Euroopan rakenne- ja investointirahastoista (ERI-rahastot). Jokainen toimi on pantava täytäntöön jäsenvaltion hallintoviranomaisen hallinnoiman toimenpideohjelman puitteissa. Hallintoviranomainen on vastuussa rahoitusvälineen suunnittelusta ja sen rahoituksen koon määrittelystä.

Useat niistä rakenteellisista tekijöistä, jotka voivat vauhdittaa tai jarruttaa riskipääomasijoittamista koko Euroopassa, kuuluvat edelleen pitkälti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Esimerkiksi kansallinen verolainsäädäntö voi haitata riskipääomamarkkinoiden kehittymistä⁴, yhtiöoikeus ja työlainsäädäntö voivat olla esteenä henkilöstön palkkaamiselle, ja sääntely-ympäristö voisi vaimentaa sijoittajien sijoittamishalukkuutta ja rajoittaa varojen keräämistä⁵.

Riskipääomamarkkinat Euroopassa

Euroopan riskipääomarahastoihin kerätyn pääoman määrä on lisääntynyt jatkuvasti vuodesta 2012. Vuonna 2018 varoja kerättiin kaikkiaan 11,4 miljardia euroa, mikä on suurin määrä kymmenen viime vuoden aikana. Nykyisellään varoja on enemmän kuin vuonna 2007 ennen kriisiä. Komission on tarkoitus kohdentaa riskipääomasijoituksiin yli 3,3 miljardia euroa vuosina 2014–2022.

Kuten kaaviosta 2 ilmenee, julkiset toimijat⁶ kasvattivat vuosina 2015–2017 merkittävästi tukeaan eurooppalaisille riskipääomarahastoille. Tuen määrä väheni vuonna 2018. Julkisten toimijoiden rahoitusosuudet olivat suhteellisesti suurimmat vuosina 2010 ja 2011. Vuonna 2018 julkisten toimijoiden osuus kaikesta kootusta pääomasta oli 14 prosenttia. Määrä on huomattavasti pienempi kuin kahtena edellisenä vuonna, mutta silti suurempi kuin vuonna 2007 ennen kriisiä.

Lähde: Invest Europen tilintarkastustuomioistuimelle toimittamat tiedot.

Kaaviossa 3 on nähtävissä samankaltainen kehityssuunta yrityksiin tehtävien investointien kohdalla. Kymmenen viime vuoden aikana Euroopan riskipääomarahastojen sijoitukset lisääntyivät saavuttaen huippunsa, 8,2 miljardia euroa, vuonna 2018. Sijoitusten määrä on nykyiselläänkin suurempi kuin ennen kriisiä vuonna 2007.

Finanssikriisin jälkeen eurooppalaisten riskipääomarahastojen irtautumisten arvo ja lukumäärä on pysynyt jokseenkin vakaana. Vuonna 2018 riskipääomarahastot irtautuivat 1 193 startup-yrityksestä, ja irtautumisten arvo oli 2,0 miljardia euroa, mutta näiden määrien osalta ei ole saavutettu kriisiä edeltävää, vuoden 2007 tasoa. Tuolloin rahastot irtautuivat 1 629 startup-yrityksestä, ja irtautumisten arvo oli 3,1 miljardia euroa. Ks. kaavio 3.

Lähde: Invest Europen tilintarkastustuomioistuimelle toimittamat tiedot.

Komissio on tukenut riskipääomarahastoja EU:n keskitetysti hallinnoitujen toimien kautta 20 vuoden ajan, ja tuona aikana se on soittanut yhteensä 1,7 miljardia euroa 140 rahastoon. Tästä summasta 0,9 miljardia oli otettu käyttöön vuoden 2018 puoliväliin mennessä. Keskimäärin nämä riskipääomarahastot sijoittivat kolme miljoonaa euroa ja loivat 48 työpaikkaa yritystä kohden. Yritykset työllistivät noin 74 000 henkilöä sijoitushetkellä.

Keskitetysti hallinnoitujen EU:n toimien toimintatapa

Komissio valtuuttaa Euroopan investointirahaston (EIR) / Euroopan investointipankin (EIP) toteuttamaan riskipääomatoimia sovittua palkkiota vastaan. Kokonaisvastuu on edelleen komissiolla. Tästä poikkeuksena on yksi tapaus, jossa se jakaa vastuun Euroopan investointipankkiryhmän ja muiden elinten kanssa. EU:n toimilla on tuettu lukuisia startup-yrityksiä, ja osasta niitä on tullut tärkeitä toimijoita alallaan. Laatikossa 2 esitetään esimerkkejä riskeistä ja tuotoista, jotka liittyvät sijoituksiin, joita Euroopan sijoitusrahasto on tehnyt komission valtuutuksella.

Keskitetysti hallinnoiduissa riskipääomapainotteisissa EU:n toimissa sijoitettujen varojen määrä on kasvanut merkittävästi kymmenen viime vuoden aikana: keskimäärin 33 miljoonasta eurosta (1998–2000) vuodessa 458 miljoonaan euroon (2014–2020) vuodessa.

Kyseiset EU:n välineet on suunniteltu toimimaan kysynnän perusteella, eli ne tarjoavat käyttöön rahoitusta riskipääomarahastojen sitä pyytäessä, kunhan tukikelpoisuuskriteerit täyttyvät ja due diligence - ja hyväksymismenettely on käyty läpi. Taulukossa 1 esitetään kuusi riskipääomaan keskittyvää EU:n toimea, joita hallinnoidaan tällä tavoin keskitetysti⁷.

Taulukko 1

Keskitetysti hallinnoidut riskipääomaan keskittyvät EU:n toimet

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, mukautettu oikeusperustan perusteella.

EU:n lainsäätäjät hyväksyivät vuonna 2015 asetuksen, jolla perustettiin Euroopan strategisten investointien rahasto (ESIR-rahasto) (ks. liite II). Komissio antoi ESIR-rahaston hallinnoinnin Euroopan investointipankin tehtäväksi, ja Euroopan investointipankki puolestaan siirsi tehtävän osittain Euroopan investointirahaston vastuulle¹⁵. ESIR-rahasto perustettiin parantamaan riskinkantokykyä EU:n talousarviosta taattavalla 16 miljardin euron suuruisella takauksella ja 5 miljardin euron rahoituksella Euroopan investointipankin omista varoista, jotta Euroopan investointipankkiryhmä (Euroopan investointipankki ja Euroopan investointirahasto) voisi näin tarjota lisärahoitusta. ESIR-rahasto tarjoaa 2 320 miljoonaa euroa riskipääomarahoitusta, ja se onkin kuudesta ohjelmasta suurin¹⁶.

Komissio käynnisti huhtikuussa 2018 yleiseurooppalaista rahasto-osuusrahastoa koskevan ohjelman. Se valitsi yhdessä EIR:n kanssa kuusi eurooppalaista rahasto-osuusrahastoa, joista kahden kanssa on jo tehty sopimus. Rahasto-osuusrahasto koostuu useiden kumppaneiden sijoittamasta pääomasta, joka on määrä sijoittaa riskipääomarahastoihin. Ne puolestaan sijoittavat varat edelleen startup-yrityksiin. Tällainen rakenne hajauttaa riskiä, mutta toisaalta se tuo yhden hallintotason lisää. Keskitetysti hallinnoitujen toimien kautta käytettävissä on enintään 343 miljoonaa euroa, ja lisäksi Euroopan investointirahasto antoi käyttöön 67 miljoonaa euroa omista varoistaan. Kuuden rahasto-osuusrahaston odotetaan keräävän tämän lisäksi 1,7 miljardia euroa muilta (julkisilta tai yksityisiltä) sijoittajilta. Tavoitteena on kerätä 6,5 miljardia euroa sijoitettavaksi startup-yrityksiin.

Kesäkuussa 2018 komissio julkaisi seuraavaa toimea, InvestEU-ohjelmaa¹⁷, koskevan ehdotuksensa osana ehdotuspakettia, joka koskee seuraavaa monivuotista rahoituskehystä (2021–2027).

Euroopan investointirahaston rooli

Euroopan investointirahasto tukee rahoituksen välittäjiä, jotka tarjoavat rahoitusta pk‑yrityksille kaikkialla Euroopassa. Sen suurimmat osakkeenomistajat ovat Euroopan investointipankki (58,6 prosenttia pääomasta), komission edustama Euroopan unioni (29,7 prosenttia) sekä muut sidosryhmät, joihin lukeutuu julkisia ja yksityisiä pankkeja ja rahoituslaitoksia¹⁸. Euroopan investointirahasto toteuttaa riskipääomatoimia lähinnä muiden puolesta. Tällaisia muita tahoja ovat EU, Euroopan investointipankki (riskipääomavaltuutuksella) sekä kansalliset ja alueelliset viranomaiset ja yksityiset sijoittajat. Kaaviossa 4 esitetään yleiskuva EU:n tukemien riskipääomavälineiden toiminnasta ja Euroopan investointirahaston roolista.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan investointirahaston tietojen perusteella.

Euroopan investointirahastosta on tullut yksi suurimmista toimijoista Euroopan riskipääomamarkkinoilla. Vuonna 2018 pelkästään Euroopan investointirahasto solmi 1,4 miljardin euron arvosta sijoitussopimuksia riskipääomarahastojen kanssa.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuin päätti tutkia riskipääomamarkkinoita, koska EU:n toimet alalla lisääntyvät ja koska tilintarkastustuomioistuin ei ole käsitellyt aihetta aiemmin. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, hyödynsikö komissio riskipääomavälineitään riittävästi, perehtymällä seuraaviin kysymyksiin:

1. onko komissio laatinut korkealaatuisia ennakko-, väli- ja jälkiarviointeja
2. onko EU noudattanut kattavaa investointistrategiaa tarjotessaan avustusta
3. onko Euroopan investointirahasto pannut EU:n välineet täytäntöön asianmukaisesti.

Tilintarkastustuomioistuin uskoo kertomuksensa auttavan komissiota panemaan toimintapolitiikkaa täytäntöön tehokkaammin ja vaikuttavammin. Toimien suunnittelun asianmukaisuutta arvioitaessa keskityttiin kauteen 2014–2020, kun taas muiden seikkojen osalta otettiin huomioon kaikki keskitetysti hallinnoidut EU:n toimet vuodesta 1998 lähtien. Soveltuvissa tapauksissa otettiin huomioon myös kautta 2021–2027 koskeva InvestEU-ohjelmaluonnos.

Kerätessään tarkastusevidenssiä tilintarkastustuomioistuin kävi läpi asiakirja-aineistoa sekä otoksen, josta käy selville Euroopan investointirahaston riskipääomarahastojen valitsemismenettely. Tilintarkastustuomioistuin myös haastatteli komission, Euroopan investointirahaston, Ranskan Banque Publique d’Investissement ‑sijoituspankin ja Invest Europen¹⁹ henkilöstöä sekä tiedeyhteisön edustajia ja rahastonhoitajia. Lisäksi vierailtiin riskipääoma- ja startup-järjestöissä, kehityspankeissa, ministeriöissä sekä riskipääomarahastoissa Tanskassa ja Italiassa. Tämän lisäksi tehtiin kaksi riskipääomarahaston hoitajille osoitettua kyselytutkimusta.

Huomautukset

Ennakko- ja jälkiarviointien puutteet

Ennen kuin komissio käynnistää uuden toimen, sen on toteutettava ennakko- ja/tai vaikutustenarviointi, joka pitää sisällään markkinoiden tarpeiden analyysin. Arvioinneissa olisi analysoitava myös välineen kohteena olevien yritysten rakennetta ja rahoitustarpeita sekä saatavilla olevia rahoituslähteitä. Näiden tietojen avulla komissio voi arvioida rahoitusvajetta ja määritellä riskipääomamarkkinoille tarjoamansa tuen suuruusluokan.

Kaikkien EU:n keskitetysti hallinnoitujen toimien tavoitteena on vuodesta 1998 lähtien ollut helpottaa yritysten, erityisesti pk‑yritysten, rahoituksen saantia tukemalla yrittäjyyttä ja innovointia. Kunkin toimen osalta komission odotetaan toteuttavan väli- ja/tai jälkiarviointi toimen vaikuttavuuden arvioimiseksi.

Toimet eivät perustuneet asianmukaiselle markkinoiden tarpeiden arvioinnille

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio määritellyt rahoitusvajeen ja sen suuruuden nykyisen ohjelmakauden (2014–2020) toimien osalta ja miten määrittely tapahtui. Lisäksi selvitettiin, oliko nämä toimenpiteet tehty sekä yhdistetysti EU:n tasolla että jäsenvaltiokohtaisesti. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin analysoi, oliko yritysten elinkaaren eri vaiheiden rahoitusvaje määritelty (ks. kaavio 1).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli suorittanut ennakko- ja vaikutustenarvioinnit sekä analysoinut markkinoiden tarpeet kysynnän ja tarjonnan perusteella, mutta se ei ollut määritellyt rahoitusvajeen suuruutta perusteellisesti. Tämä johtui pitkälti tietojen puutteellisuudesta. Komissio myös huomautti tieteen rahoittamista koskevassa kertomuksessa²⁰, ettei tieteellisessä kirjallisuudessa ole yksimielisyyttä siitä, johtuuko useimmissa jäsenvaltioissa vallitseva sijoitusten alhainen taso suhteessa BKT:hen pääosin kysyntä- vai tarjontapuolen ongelmasta, eli onko riskipääoman tarjonta riittämätöntä, vai onko tarjolla liian vähän yrityksiä, joihin sijoittaa.

Esimerkiksi vuonna 2011 komissio suoritti ennakko- ja vaikutustenarvioinnin keskitetysti hallinnoidusta kasvuun tähtäävästä EFG-pääomajärjestelystä. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komission teettämässä tutkimuksessa, johon arvioinnit perustuivat, ei selitetty rahoitusvajeen arviointitapaa²¹.

Toisen keskitetysti hallinnoidun välineen, InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineen, yhteydessä tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vuonna 2013 tehty arviointi suoritettiin vasta sen jälkeen, kun ohjelmaa koskeva lainsäädäntöehdotus oli jo annettu ja Euroopan komissio, parlamentti ja neuvosto olivat jo keskustelleet alustavasta talousarviosta.

Lisäksi havaittiin, ettei komissio suorittanut rahoitusvajetta tai markkinoiden tarpeita koskevaa kattavaa ennakko- tai vaikutustenarviointia, kun ESIR-rahasto perustettiin vuonna 2015. Komissio ei suorittanut tällaista arviointia myöskään vuonna 2017, kun EU:n takausta nostettiin 10 miljardia euroa (26 miljardiin euroon) ja investointikautta pidennettiin jatkumaan 31. päivästä heinäkuuta 2019 aina 31. päivään joulukuuta 2020 saakka²².

Vuonna 2015 komissio teetti myös erityisarvion, jonka tarkoituksena oli tutkia mahdollisuutta hyödyntää rahasto-osuusrahastorakennetta²³. Erityisarvio perustui 105:n riskipääomarahaston hoitajan haastatteluun, ja siitä kävi ilmi, että riskipääomamarkkinoiden tilanteesta ja tarpeista oli eriäviä mielipiteitä. Arviossa annetut rahasto-osuusrahaston varojen määrää koskevat suositukset eivät pohjautuneet rahoitusvajeen suuruuden määrittämiseen eivätkä varojen hyödyntämisvalmiuksien tarkasteluun.

Komissio on jo suorittanut ennakko- ja vaikutustenarvioinnit seuraavien riskipääomatoimien osalta. Nämä toimet ovat osa tulevaa InvestEU-ohjelmaa kaudella 2021–2027. Rahoitusvajeen suuruutta ei ole kuitenkaan tälläkään kertaa määritelty.

Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan riskipääomarahastoihin osoitettavien talousarviomäärärahojen kasvattaminen (ks. taulukko 1) ilman rahoitusvajeen suuruuden asianmukaista määrittelyä voi aiheuttaa riskin siitä, että varoja jää käyttämättä (ks. laatikko 3).

Riittämättömästi näyttöä EU:n toimien vaikutuksesta

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko aiemmissa väli- ja jälkiarvioinneissa selvitetty EU:n riskipääomamarkkinoille tarjoaman tuen vaikuttavuutta. Asianmukaiset väli- ja jälkiarvioinnit tarjoavat arvokasta tietoa, jota voidaan hyödyntää uusia välineitä suunniteltaessa.

Komissio on esittänyt kuusi väliarviointia ja kaksi loppuarviointia sinä aikana, kun se on tarjonnut riskipääomatukea. Arvioinnit ovat useimmiten sisältäneet tietoa tuotoksista ja tuloksista, kuten tuettujen riskipääomarahastojen lukumäärästä tai niiden yritysten määrästä, joihin EU:n tukemat riskipääomarahastot olivat sijoittaneet. Arvioinneissa ei kuitenkaan analysoitu EU:n toimien vaikutusta riskipääoma-alaan tai talouteen (esimerkiksi kasvuun, innovointiin tai säilytettyjen ja luotujen työpaikkojen määrään).

Kumpikin jälkiarviointi tehtiin liian varhaisessa vaiheessa. Esimerkiksi kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustukea koskeva loppuarviointi tehtiin vuonna 2011. Euroopan investointirahasto saattoi kuitenkin tehdä kommandiittiyhtiösopimuksia riskipääomarahastojen kanssa vuoteen 2013 saakka, joten riskipääomarahastoilla oli noin viisi vuotta aikaa sijoittaa yrityksiin.

Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen väliarviointia sekä Euroopan teknologia-ohjelman käynnistysjärjestelmän (ESU 1998 ja ESU 2001) jälkiarviointeja heikensi se, ettei tietoja ollut käytettävissä riittävästi.

• Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmissä vuosina 1998 ja 2001 ei ollut käytössä tulosindikaattoreita. Näiden välineiden jälkiarvioinneissa suositeltiin huolellisesti suunniteltujen tulosindikaattoreiden käyttöä.
• Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen oikeusperustassa puolestaan määriteltiin indikaattorit ja tavoitteet, mutta ne liittyivät lähinnä tuotoksiin. Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen välinettä koskevassa väliarvioinnissa suositeltiin siksi jälleen tulos- ja vaikutusindikaattoreiden kehittämistä, jotta voitaisiin suorittaa vaikuttavuutta koskeva loppuarviointi. Komissio lisäsi indikaattoreita, mutta niitä ei voitu hyödyntää loppuarvioinnissa, koska se tehtiin vuoden sisällä väliarvioinnista.

Arvioinneissa käytettiin enimmäkseen laadullisia menetelmiä, kuten haastatteluja ja kyselyitä. Näin koottiin hyödyllisiä tietoja, joita ei kuitenkaan vahvistettu kvantitatiivisilla menetelmillä.

Komission tekemissä väli- ja loppuarvioinneissa ei käsitelty vaihtoehtoista skenaariota. Arvioinnin laatijat eivät arvioineet, kuinka monta työpaikkaa oli syntynyt tai säilytetty yrityksissä, jotka hyötyivät riskipääomarahoituksesta, verrattuna työpaikkojen teoreettiseen määrään, joka olisi syntynyt ilman rahoitusta.

Vuonna 2011 eräässä EU:n tukemassa tutkimushankkeessa²⁵ tehtiin tällainen vaihtoehtoinen analyysi. Analyysissa otettiin huomioon kaikista eri lähteistä (eikä pelkästään EU:sta) peräisin oleva riskipääoma, ja tarkastelun kohteena oli yrityksiä seitsemästä jäsenvaltiosta ja yhdestä EU:n ulkopuolisesta maasta. Analyysin johtopäätös oli seuraava: Näytön perusteella voidaan yleisesti ottaen katsoa, että riskipääomasijoittajilla on selkeästi myönteinen vaikutus yritysten kasvuun ja tuottavuuteen sekä sijoitustoiminnan kannattavuuteen ja yritysten innovaatiosuorituskykyyn. Lisäksi tutkimuksessa havaittiin, että riskipääomasijoittajat auttoivat niiden salkkuyrityksiä saavuttamaan parempia tuloksia kuin yritykset, jotka eivät saaneet riskipääomarahoitusta. Näin oli jopa finanssikriisin aikana vuosina 2008–2009. Tutkimuksessa todettiin, että salkkuyritykset saivat sijoittajilta käyttöönsä tarvittavia varoja ja valmiuksia, jotta ne saattoivat säädellä tuotevalikoimaansa ja tarjontaansa maailmanlaajuisen kriisin aikana.

Myönteistä on, että Euroopan investointirahasto julkaisi sarjan asiakirjoja, joissa käsitellään sen tukemien sijoitusten taloudellista panosta ja tuettujen startup-yritysten suoritusta²⁶. Asiakirjoihin sisältyy myös vaihtoehtoinen analyysi. Asiakirjoissa on kuitenkin käsitelty kaikkia EIR:n riskipääomasijoituksia, ei ainoastaan EU:n tukemia.

Ohjelmakauden 2014–2020 välineiden osalta komissio on määritellyt tulos- ja vaikutusindikaattorit kasvuun tähtäävälle pääomajärjestelylle, InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineelle ja ESIR-rahastolle. Kasvuun tähtäävän pääomajärjestelyn ja InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineen kohdalla kaikille indikaattoreille on asetettu tavoitearvot lukuun ottamatta tuensaajayritysten liikevaihtoa ja työntekijöiden määrää (ks. taulukko 2). Lisäksi InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineen tavoitteet eivät liity pelkästään riskipääomaan, vaan ne yhdistävät riskipääoman sekä velkarahoitustuen, jolloin kunkin välineen tuloksellisuutta on vaikeaa arvioida.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin säädösten ja Euroopan komission asiakirjojen perusteella.

ESIR-rahaston väliarvioinnissa annetun suosituksen mukaan olisi selvitettävä vaihtoehtoisten skenaarioiden avulla aloitteen vaikutus rahoitusmarkkinoihin ja erityisesti markkinoiden toimintapuutteisiin sekä aloitteen mahdollinen syrjäytysvaikutus. Väliarvioinnissa huomioitiin Euroopan investointipankkiryhmän parhaillaan toteuttavat toimet tällaisten lähestymistapojen testaamiseksi ESIR-rahaston tuotteille ja erityisesti tarvittavan tietoinfrastruktuurin luomiseksi²⁷.

Komissiolta puuttui kattava investointistrategia

Kun yritysten rahoituksen saantia parannetaan yleiseurooppalaisten riskipääomamarkkinoiden avulla, toimintalinjojen on oltava johdonmukaisia ja kattavia. Lisäksi tarvitaan investointistrategia, jolla muun muassa tuetaan vähemmän kehittyneitä markkinoita, vähennetään riippuvuutta julkisesta sektorista ja yksinkertaistetaan toimia.

Kysyntään perustuva lähestymistapa ei tue vähemmän kehittyneiden riskipääomamarkkinoiden tai alojen kehitystä

Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission investointistrategiaa selvittämällä nykytilannetta sen suhteen, mihin maihin EU:n tukemat riskipääomarahastot ja riskipääomaa saaneet yritykset ovat sijoittautuneet, sekä tutkimalla yritysten kehitysvaiheita ja toimialoja.

Alikehittyneet riskipääomamarkkinat hyötyivät keskitetysti hallinnoiduista EU:n toimista vain vähän

Siitä lähtien, kun komissio aloitti riskipääomatoimet vuonna 1998, rahoitusta on osoitettu hankkeiden ansioiden – ei riskipääomarahastojen maantieteellisen sijainnin eikä investointisektorin – perusteella.

Alikehittyneet markkinat saattavat saada vähemmän tukea, jos käytössä ei ole strategiaa, jolla varmistetaan, että niille kanavoidaan riittävästi rahoitusta. Komission kauden 2014–2020 toimia (InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälinettä ja kasvuun tähtäävää pääomajärjestelyä) koskevissa ennakko- ja vaikutustenarvioinneissa vahvistetaan, että tällainen riski on olemassa. Arvioinneissa nostettiin esille riskipääomasijoitusten huomattava keskittyminen tiettyihin jäsenvaltioihin.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kesäkuun 2018 lopussa ne kaksi jäsenvaltiota, joihin oli rekisteröity eniten EU:n tukemia riskipääomarahastoja, olivat Ranska (20 prosenttia kaikista rahastoista) ja Italia (14 prosenttia kaikista rahastoista). Näitä maita seurasivat Luxemburg, Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaat, Saksa ja Suomi. Jäsenvaltioista 12 on sellaisia, joihin rekisteröityneihin rahastoihin yksikään EU:n tukema riskipääomarahasto ei ole sijoittanut (ks. kaavio 5).

Sääntelyjärjestelmä on yksi tekijöistä, jonka rahastonhoitajat ottavat huomioon päättäessään riskipääomarahaston rekisteröintipaikasta. Euroopan investointirahaston toteuttaman kyselyn²⁸ mukaan rahastonhoitajien mielestä olisi tuettava yleiseurooppalaisia rahastoja, lisättävä rajatylittäviä sijoituksia sekä yhdenmukaistettava oikeuskehyksiä ja verojärjestelmiä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan investointirahaston tietojen perusteella.

Riskipääomarahastot voivat sijoittaa joko pelkästään rekisteröintimaassaan sijaitseviin yrityksiin tai keskittyä useiden maiden yrityksiin. EU:n tukemista riskipääomarahastoista 42 prosenttia kohdisti toimintansa useisiin maihin (tilanne 30. kesäkuuta 2018).

Kun tarkastellaan EU:n tukemien riskipääomarahastojen yrityksiin sijoittamia määriä, kaaviosta 6 käy ilmi, että jäsenvaltiot, jotka houkuttelivat eniten riskipääomaa²⁹, hyötyivät eniten EU:n toimista. Tässä suhteessa Ranska, Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta eroavat muista, sillä niiden osuus sijoituksista oli yhteensä 50 prosenttia. Koska nämä jäsenvaltiot ovat EU:n suurimmat taloudet, niihin keskittyminen ei auta edistämään Euroopan riskipääomamarkkinoita.

Vuoden 2018 puolivälissä yksikään keskitetysti hallinnoitu EU:n tukema riskipääomarahasto ei ollut sijoittanut Kyprokseen, Maltaan, Sloveniaan tai Slovakiaan. Bulgariaan, Tšekkiin, Unkariin, Puolaan ja Romaniaan oli sijoitettu vain vähäisiä määriä (yhteensä 29 miljoonaa euroa).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan investointirahaston tietojen perusteella.

Tilintarkastustuomioistuimen analysoimista tiedoista ilmenee, että avustuksen jakaminen kysynnän perusteella suosii kehittyneimpiä riskipääomamarkkinoita. Tämä ei kaikilta osin edistä EU:n ilmoittamaa tavoitetta, joka koskee yleiseurooppalaisten riskipääomamarkkinoiden kehittämistä, eikä myötävaikuta tiettyjen valtuutussopimuksissa mainittujen ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseen. Esimerkiksi kolmen uusimman pääomavälineen (EFG-pääomajärjestely, InnovFin Equity ‑pääomarahoitusväline ja ESIR-rahasto) oikeusperustassa mainitaan aina EU-tason riskipääoman kehittämisen tukeminen. Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuesta tehdyn valtuutussopimuksen 2 artiklassa mainitaan lisäksi, että välineen tavoitteena on muun muassa pienentää pääoma- ja riskipääomamarkkinoiden kuilua, jotta EU:n riskipääomamarkkinat kehittyisivät. Useissa komission tekemissä ja teettämissä EU:n toimien arvioinneissa on kritisoitu kysyntään perustuvaa lähestymistapaa ja suositeltu, että komissio ottaisi sen sijaan käyttöön aktiivisemman ja ennakoivamman lähestymistavan.

Esimerkiksi seuraavaa, kauden 2021–2027 InvestEU-ohjelmaa koskevassa vuoden 2018 vaikutustenarvioinnissa suositellaan, että kysyntään perustuvaa lähestymistapaa tasapainotetaan yksittäisten toimien tasolla tarkastamalla huolellisemmin, vastaavatko toimet toimintapoliittisia tavoitteita. Komissio ei ole tarkentanut, miten tasapaino voitaisiin saavuttaa käytännössä tai miten se vaikuttaisi kysyntään perustuvaan lähestymistapaan.

Rahoitustarpeiden suuruutta ei määritelty kehitysvaihe- tai toimialakohtaisesti

Komissio on tukenut riskipääomarahastoja erilaisilla keskitetysti hallinnoiduilla toimillaan 20 vuoden ajan, ja tuona aikana se on sijoittanut varoja pk‑yritysten eri kehitysvaiheisiin. Kaaviosta 7 ilmenee, kuinka suuri osuus EU:n tukemien riskipääomarahastojen tuona aikana sijoittamasta määrästä (4,6 miljardia euroa) on käytetty yritysten kuhunkin kehitysvaiheeseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan investointirahaston tietojen perusteella.

Varhaisiin vaiheisiin (siemen- ja käynnistysvaiheessa) tehdyt sijoitukset muodostavat 56 prosenttia koko sijoitusmäärästä. Yleensä riskipääomarahastot sijoittavat varhaisissa vaiheissa oleviin yrityksiin useammin kuin myöhemmissä kehitysvaiheissa oleviin. Siitä huolimatta keskimääräiset sijoitusmäärät pk‑yritystä kohden ovat alhaisemmat varhaisissa vaiheissa. EU:n tukemat riskipääomarahastot ovat sijoittaneet kutakin pk‑yritystä kohden keskimäärin 1,36 miljardia euroa siemenvaiheessa ja 2,56 miljardia euroa käynnistysvaiheessa, kun taas kasvuvaiheen keskimääräinen pk‑yrityskohtainen sijoitus oli 4,82 miljardia euroa ja ulosostovaiheen³⁰ sijoitus 7,16 miljardia euroa.

Tilintarkastustuomioistuimen toteuttaman kyselyn mukaan 68 prosenttia kyselyyn vastanneista riskipääomarahastojen hoitajista oli sitä mieltä, että riskipääomatoiminnassa julkista rahoitusta tarvitaan eniten siemen- ja käynnistysvaiheen sijoituksiin.

Kun tarkastellaan rahoituksen jakautumista toimialoille, voidaan todeta, että tietokone- ja kulutuselektroniikan sekä biotieteiden alalla toimivien yritysten osuus oli yli 50 prosenttia EU:n tukemien riskipääomarahastojen tekemien sijoitusten kokonaismäärästä (ks. kaavio 8).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan investointirahaston tietojen perusteella.

EU on sijoittanut yritysten eri kehitysvaiheisiin ja eri toimialoille, mutta varojen kohdentaminen ei perustunut Euroopan riskipääomamarkkinoiden kysynnän ja tarjonnan huolelliseen analysointiin. Komission ennakkoarvioinnit eivät sisältäneet riittävästi tietoja eri kehitysvaiheissa tai eri toimialoilla vallitsevasta rahoitusvajeesta (ks. kohta 36).

Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että kauden 2021–2027 InvestEU-ohjelmaa koskevassa vaikutustenarvioinnissa komissio ehdotti pääomavälineiden kohdentamista toimialan ja yrityksen elinkaaren (rahoitusvajeen analyysin) perusteella³¹. Arvioinnissa ei mainita jäsenvaltiokohtaista kohdentamista tai analyysia.

EU:n riskipääomamarkkinat eivät houkuttele riittävästi yksityisiä sijoittajia

EU:n tukemilla toimilla olisi pyrittävä korjaamaan markkinoiden toimintapuutteet – tarkemmin ilmaistuna sellaiset toimintapuutteet, joita jäsenvaltiot eivät itse kykene korjaamaan³². Näin noudatettaisiin toissijaisuusperiaatetta ja saavutettaisiin lisäarvoa. Julkisten toimien viime käden tavoite on houkutella yksityisiä sijoittajia kestävien riskipääomamarkkinoiden kehittämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin selvitti, onnistuiko komissio kannustamaan muita julkisia ja yksityisiä sijoittajia tarjoamaan varoja EU:n rinnalla. InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineen vuoden 2013 ennakkoarvioinnissa korostettiin, että alhaiset tuotot ovat yksi tärkeimmistä syistä siihen, että yksityisten sijoittajien mielenkiinto riskipääomamarkkinoita kohtaan on vaisua. Arvioinnissa todettiin, että lukuun ottamatta vuosien 1997–2000 IT-kuplaa Euroopan riskipääomarahastojen keskimääräiset vuosituotot ovat jääneet alle 10 prosenttiin, ja noin edellisen kymmenen vuoden aikana tuotot ovat olleet negatiivisia. Edes parhaiten hoidettujen rahastojen suorituskyky ei ollut riittävän hyvä tuottamaan yhteisösijoittajien tavoittelemia tuottoja³³.

Jotta EU:n toimet vastaisivat valtiontukisääntöjä, komissio asetti EU:n tukemille riskipääomarahastoille yksityisten sijoittajien osuutta koskevia vähimmäistavoitteita. Alkuvaiheen välineissä, joita olivat esimerkiksi vuosien 1998 ja 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmät, tavoitteeksi asetettiin 50 prosenttia. Tavoite kuitenkin laskettiin 30 prosenttiin kauden 2014–2020 toimiin mennessä. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että komissio katsoo, että Euroopan investointirahaston / Euroopan investointipankin ja kehityspankkien omalla riskillä tehdyt sijoitukset ovat itsenäisiä ja yksityisiä sijoituksia. Muutoin komissio ei asettanut yksityisen sektorin osallistumista koskevia tavoitteita.

Komissio ei asettanut toimiensa tavoitteeksi korkeita tuottoja, eikä se pyytänyt Euroopan investointirahastoa tekemään voittoa EU:n varoilla. Lainsäädäntö ja valtuutussopimukset kuitenkin velvoittavat Euroopan investointirahastoa noudattamaan pari passu ‑periaatetta, jonka mukaan julkiset ja yksityiset sijoittajat osallistuvat riskipääomarahastoihin tasavertaisina toimijoina jakaen toiminnan tuotot ja tappiot tasapuolisesti. Yksityisten sijoittajien houkutteleminen on olennaista kestävien riskipääomamarkkinoiden luomisen kannalta ja onnistuu vain, jos sijoitusten tuotot ovat korkeita.

Vuoden 2017 tilinpäätösten mukaan vuoden 1998 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmän kautta on sijoitettu 101 miljoonaa euroa, ja sen nettotappiot perustamisesta lähtien ovat 12 miljoonaa euroa. Samankaltainen suuntaus on havaittavissa vuoden 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmän ja kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen toteutuneiden salkkujen osalta (näiden arvo on jo mitätöity tai ne on myyty). Vuoden 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmän toteutuneeksi nettotappioksi raportoitiin 82 miljoonaa euroa, ja sijoitettu määrä oli 207 miljoonaa euroa. Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen tappiot olivat 88 miljoonaa euroa ja sijoitusmäärä 470 miljoonaa euroa³⁴. Kahden jälkimmäisen välineen sijoituksista merkittävä osa on edelleen jäljellä niiden salkuissa (vuoden 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmä: 31 prosenttia ja kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuki: 64 prosenttia). Tätä tuoreempien EU:n toimien osalta ei ole vielä saatavilla luotettavia tietoja [ks. taulukko 3].

Osassa komission suorittamia keskitetysti hallinnoitujen ohjelmien loppu- ja väliarviointeja katsottiin, että pari passu ‑periaate oli epäonnistunut tai se oli estänyt yksityisten sijoitusten lisääntymistä. Eräässä toisessa arvioinnissa (kasvuun tähtäävää pääomajärjestelyä koskeva ennakkoarviointi vuodelta 2011) ei saavutettu lopullista näkemystä siitä, olisiko pari passu ‑periaatteen noudattamisesta poikettava, vaan siinä katsottiin, että asiaa koskevaa päätöstä on syytä lykätä, kunnes on suoritettu yksityiskohtainen markkinoiden arviointi. Komissio ei ollut tehnyt tällaista arviointia tarkastushetkeen mennessä. Komissio sallii nykyisin ainoastaan ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan sosiaalisten sijoitusten kohdalla, että sijoitusten etuoikeusasema ei ole sama.

Eräs komission peruste pari passu ‑periaatteen soveltamiselle on se, että muutoin on olemassa riski, että sijoitus katsotaan valtiontueksi. Jäsenvaltioiden tarjoama soveltumaton valtiontuki vääristää kilpailua, ja komissio voi periä sen takaisin. Komission suuntaviivoissa³⁵ ja EU:n säännöksissä³⁶ määritellään kuitenkin selkeästi olosuhteet, joissa epäsymmetrinen voittojen jakaminen ei ole ristiriidassa valtiontukisääntöjen kanssa.

Julkinen sijoittaja voi esimerkiksi lisätä yksityisten sijoittajien tuottoja luopumalla osasta omia tuottojaan (epäsymmetrisen tuottojen jakamisen menettely). Tällöin julkista sijoittajaa eivät koskisi samat ehdot kuin muita sijoittajia, toisin kuin tasapuolisuutta tukeva pari passu ‑periaate edellyttää.

Vuonna 2015 tehdyssä rahasto-osuusrahastoa koskevassa arvioinnissa todetaan, että useimmat haastatelluista pääomasijoitus- ja riskipääomarahastojen hoitajista olivat sitä mieltä, että jos EU haluaa vakavissaan rohkaista yksityistä sektoria palaamaan riskipääoman pariin Euroopassa, sen olisi annettava yksityiselle sektorille mahdollisuus poimia hyödyt vastineeksi suuremman riskin sijoitusvaiheisiin sijoittamisesta. Arvioinnissa katsottiin, että epäsymmetriset voitot voisivat auttaa poistamaan esteitä, jotta yksityisiä sijoittajia voidaan houkutella rahasto-osuusrahastojen tasolla.

Ennen yleiseurooppalaisten riskipääomarahasto-osuusrahastojen ohjelman perustamista komissio perusti työryhmän ohjelman analysoimiseksi. Työryhmä ehdotti epäsymmetristen voittojen sallimista kiinnostuksenilmaisupyynnössä, vaikka tällöinkin pari passu ‑ehtoja noudattavat riskipääomarahastot olisi asetettava etusijalle. Työryhmä ehdotti tämän tasapainottamista sijoituksilla maihin, joissa on vähemmän kehittynyt riskipääomaympäristö. Suosituksesta huolimatta kiinnostuksenilmaisupyynnössä ei kuitenkaan sallittu epäsymmetrisiä tuottoja.

Toinen tapa, jolla julkiset sijoittajat voivat edistää itsenäisten riskipääomamarkkinoita, on mahdollistaa vaiheittainen poistuminen eli varhainen irtautuminen riskipääomarahastoista. Euroopan investointirahaston ja riskipääomarahastojen solmimat kommandiittiyhtiösopimukset ja Euroopan investointirahaston kaksi tähän mennessä tekemää rahasto-osuusrahastoa koskevaa sopimusta eivät kuitenkaan sisältäneet varhaista irtautumista koskevia säännöksiä. Tilintarkastustuomioistuin panee silti merkille, että rahasto-osuusrahastoa koskevassa vuoden 2015 arvioinnissa ehdotettiin varhaisen irtautumisen mekanismien käyttöönottoa.

Useamman kuin yhden toimen toteuttaminen EU:n tuen tarjoamiseksi riskipääomamarkkinoilla aiheuttaa monimutkaisuutta

Aiemmilla kausilla komissio kanavoi tukensa riskipääomamarkkinoille yhden välineen kautta, kun taas kaudella 2014–2020 sillä on käytössään kolme toimea (kasvuun tähtäävä pääomajärjestely, InnovFin Equity ‑pääomarahoitusväline ja ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuote) tähän tarkoitukseen. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio varmistanut, että nämä kolme toimea ovat keskenään johdonmukaisia.

Kasvuun tähtäävällä pääomajärjestelyllä pyritään parantamaan pk‑yritysten pääoman saantia niiden laajentumis- ja kasvuvaiheessa, kun taas InnovFin Equity ‑pääomarahoitusväline keskittyy varhaisen vaiheen sijoituksiin. Kutakin välinettä sääntelevät säännöt sallivat sijoittamisen ristiin eri vaiheissa. Nämä kaksi välinettä suunniteltiin yksittäisen unionin pääomarahoitusvälineen kahdeksi osaksi.

Kun ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuote perustettiin vuoden 2016 puolivälissä (ks. liite II), monimutkaisuus lisääntyi talousarviotakuun ja rahoitusvälineen yhdistämisen seurauksena ja komission, Euroopan investointipankin ja Euroopan investointirahaston osallistuessa toimintaan.

Jotta vältettäisiin uuden tuotteen päällekkäisyys aiemman kasvuun tähtäävän pääomajärjestelyn kanssa, komissio päätti vuonna 2016 kohdentaa kasvuun tähtäävän pääomajärjestelyn enimmäkseen EU:n ulkopuolisten osallistuvien maiden riskipääomasopimuksiin³⁷, joita ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuote ei voi kattaa.

Kolmea samankaltaiseen tavoitteeseen pyrkivää ohjelmaa hallinnoi jokaista eri komission yksikkö, mikä moninkertaisti hallinto-, raportointi- ja seurantatyön. Erilaiset säännökset edellyttävät Euroopan investointirahastoa laatimaan kutakin välinettä koskevan erillisen toimintakertomuksen vähintään puolivuosittain.

Toistaiseksi ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuotetta koskevat Euroopan investointirahaston toimintakertomukset eivät ole tarpeeksi selkiyttäneet eri alaikkunoita, ja yhdistettyjen toimien rakenteesta on vaikea saada kokonaisvaltaista kuvaa.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että komissio on kiinnittänyt huomiota tehottomuuteen ja päällekkäisyyksiin ja ehdottanut huomattavasti yksinkertaisempaa rakennetta tulevaa (2021–2027) InvestEU-ohjelmaa varten. Ehdotuksessa esitetään, että kolmen välineen (kasvuun tähtäävä pääomajärjestely, InnovFin Equity ‑pääomarahoitusväline ja ESIR-rahasto) sijaan olisi yksi väline, joka tarjoaa yhden talousarviotakuun.

Euroopan investointirahasto on keskeinen sijoittaja, mutta sen toteuttamaa EU:n toimien hallinnointia on mahdollista virtaviivaistaa

Komissio aloitti keskitetysti hallinnoidut riskipääomatoimensa 1990-luvun lopulla ja on siitä lähtien kanavoinut ne EIR:n kautta. Siksi komission on varmistettava, että Euroopan investointirahasto panee EU:n toimet täytäntöön asianmukaisesti.

Euroopan investointirahasto on merkittävä toimija

EU:n riskipääoma-ala keräsi julkisilta sijoittajilta vuonna 2016 kaksinkertaisen määrän vuoteen 2015 verrattuna. Määrä oli vuonna 2018 edelleen suurempi kuin vuonna 2007 ennen talouskriisiä (ks. kaavio 2). Euroopan investointirahaston hallinnoimien toimeksiantojen määrä kasvaa jatkuvasti (ks. kohta 22), ja siitä on kehittynyt yksi Euroopan riskipääomamarkkinoiden suurimmista toimijoista. Vuonna 2018 pelkästään Euroopan investointirahasto solmi 1,4 miljardin euron arvosta sijoitussopimuksia riskipääomarahastojen kanssa. Tästä summasta 214 miljoonaa euroa oli peräisin EU:n tukemista välineistä. Tilintarkastustuomioistuin tutki, hallinnoiko Euroopan investointirahasto välineitä tehokkaasti.

Euroopan investointirahasto toteutti vuonna 2018 kyselyn³⁸, josta ilmeni, että sen osallistumista pidettiin tärkeänä, sillä se oli keskeisen sijoittajan asemassa ja auttoi houkuttelemaan yksityisiä sijoittajia lisäämällä rahaston uskottavuutta. Asianomaiset rahastonhoitajat pitivät Euroopan investointirahaston osallistumista sijoituksiin yleisesti ottaen myönteisenä.

Valtaosa tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista riskipääomarahastojen hoitajista arvosti Euroopan investointirahaston perusteellista due diligence ‑menettelyä; laadukkuutensa ansiosta sitä pidetään usein eräänlaisena ”hyväksymisleimana”. Vastaajat olivat kuitenkin myös sitä mieltä, että Euroopan investointirahasto painotti muotoseikkoja ja sääntöjen noudattamista ja että rahoitushakemuksen hyväksymismenettely vei liian kauan. Kyselyssä 45 prosenttia rahastonhoitajista kertoi, että Euroopan investointirahastolta kului yli vuosi hakemuksen hyväksymiseen ja 41 prosenttia kertoi tähän kuluneen 6–12 kuukautta. Useimmat (66 prosenttia) vastanneista kertoivat, että he olivat olleet yhteydessä kolmeen–viiteen Euroopan investointirahaston yhteyshenkilöön hakemusmenettelyn aikana ja että jotkin yhteyshenkilöistä eivät aina olleet tietoisia kansallisista erityispiirteistä.

Rahasto-osuusrahastoista vuonna 2015 laaditussa arvioinnissa painotettiin, että innovatiivisilla startup-yrityksillä ja pk‑yrityksillä on [ollut] suhdanteita tasaavan EIR:n roolin ansiosta mahdollisuus saada pääomaa taloudellisten laskukausien aikana. Arvioinnissa todettiin kuitenkin myös, että useat sidosryhmät, erityisesti riskipääomarahastot, riskipääomajärjestöt ja jotkut kansalliset rahasto-osuusrahastotoimijat, olivat esittäneet näkemyksen, jonka mukaan Euroopan investointirahaston hallitseva asema keskeisenä sijoittajana eurooppalaisilla riskipääomamarkkinoilla ja rahasto-osuusrahaston rahastonhoitajana aiheuttaa ongelmia pitkän aikavälin kestävyyden kannalta.

EU:n tukemat välineet menevät päällekkäin muiden Euroopan investointirahaston hallinnoimien välineiden kanssa sen sijaan, että täydentäisivät niitä

Euroopan investointirahasto kehitti käytännön, joka määrittelee, miten eri toimeksiantoihin kuuluvat varat jaetaan (sopimusten jakamiskäytäntö). Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko Euroopan investointirahasto noudattanut käytäntöä asianmukaisesti, ottaen huomioon sen eri toimeksiantojen piirteet.

Euroopan investointirahaston vastuulla on päättää, mihin riskipääomarahastoon se sijoittaa ja mihin toimeksiantoon sijoitus kuuluu. Kunkin EU:n tukeman keskitetysti hallinnoidun välineen oikeusperusta ja valtuutussopimus saattavat sallia yhteissijoitukset muiden toimeksiantojen piiriin kuuluvien varojen kanssa.

Vuoden 1998 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmä kielsi ehdottomasti yhteissijoitukset Euroopan investointirahaston tai sen hallinnoimien instrumenttien kanssa³⁹. Tämä johtui siitä, että vuoden 1998 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmä suunniteltiin täydentämään Euroopan investointirahaston hallinnoimia toimeksiantoja keskittymällä pk‑yrityksiin, joita Euroopan investointipankki tai Euroopan investointirahasto eivät voineet tukea niiden lainsäädäntöön perustuvien korkeampien riskikriteereiden takia⁴⁰.

Korkeampien riskikriteereiden käsite säilytettiin vuoden 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmässä ja kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuessa, vaikka yhteissijoitukset sallittiin. Vuoden 2017 loppuun mennessä 30 prosenttiin näiden välineiden tukemista riskipääomarahastoista oli tehty yhteissijoituksia muista Euroopan investointirahaston toimeksiannoista (useimmissa tapauksissa Euroopan investointipankin riskipääomavaltuutuksen puitteissa⁴¹.) Tämä osoittaa, että tarkasteltavat rahastot eivät kohdistaneet toimiaan eri riskisegmenttiin kuin Euroopan investointirahaston muut toimeksiannot.

Kasvuun tähtäävän pääomajärjestelyn, InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineen ja ESIR-rahaston oikeusperustoissa ei enää mainita korkeampien riskikriteereiden käsitettä. Kaikkien kolmen välineen oikeusperustassa mainitaan, että välineiden olisi täydennettävä kansallisista tai alueellisista ohjelmista rahoitettuja rahoitusvälineitä. ESIR-rahaston oikeusperustassa nimenomaan kannustetaan täydentävyyteen olemassa olevien Euroopan investointipankin toimien kanssa, kun taas kahden muun välineen oikeusperustoissa asiaa ei erikseen mainita.

ESIR-rahastoa koskevassa asetuksessa kehotetaan antamaan ohjeistusta EU:n välineiden ja EU:n takauksen piiriin kuuluvan Euroopan investointipankin rahoituksen käytön yhdistämisestä, jotta voidaan varmistaa täydentävyys. Komissio on antanut ohjeistuksen, joka koskee ESIR-rahaston ja Euroopan rakenne- ja investointirahastojen välistä täydentävyyttä. Muiden Euroopan investointirahaston hallinnoimien toimeksiantojen, kuten Euroopan investointipankin riskipääomavaltuutuksen, kanssa tehtävistä yhteissijoituksista ei ole annettu ohjeistusta.

Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustukea koskevassa komission teettämässä väliarvioinnissa suositettiin Euroopan investointirahaston toimeksiantojen lisääntymisen vuoksi Euroopan investointirahastoa kehittämään sopimusten jakamista säätelevä käytäntö⁴². EIR:lla on ollut tällainen käytäntö vuodesta 2009 alkaen. Käytäntöön tehtiin muutama päivitys, minkä jälkeen se pysyi ennallaan vuoden 2011 lopusta vuoteen 2018, jolloin sitä uudistettiin.

Vuoden 2011 sopimusten jakamiskäytännössä ei otettu huomioon merkittävien päällekkäisyyksien mahdollisuutta eri toimeksiantojen välillä. Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen toimessa yhteissijoittamista kuitenkin tapahtui, kun Euroopan investointirahasto sijoitti samaan riskipääomarahastoon varoja useista eri toimeksiannoista⁴³. Myöskään vuoden 2018 jakamiskäytännössä ei mainittu mahdollisia päällekkäisyyksiä. Toimeksiantojen (esimerkiksi aloihin tai suorituksiin liittyvien) painotusten ja maantieteellisten painopisteiden osalta on kuitenkin havaittavissa päällekkäisyyksiä EU:n keskitetysti hallinnoitujen toimien ja muiden toimeksiantojen välillä.

Alkuperäisen käytännön (voimassa vuoteen 2018 asti) mukaisesti sopimukset jaettiin yksinomaan Euroopan investointirahaston ammatillisen harkinnan perusteella, kun taas uusi käytäntö sisältää määrällisiä⁴⁴ ja laadullisia arviointikriteereitä, joiden perusteella päätetään, mikä toimeksianto soveltuu parhaiten kunkin riskipääomarahaston tapauksessa. Euroopan investointirahasto ei toimittanut tilintarkastustuomioistuimelle näyttöä henkilöstölleen antamasta ohjeistuksesta, joka koskee kriteereiden soveltamistapaa.

Euroopan investointirahasto testasi uutta käytäntöä soveltamalla sitä sopimuksiin, jotka oli tehty vuosina 2017 ja 2018. Toteutumatestauksen tuloksista ilmeni, että kun otetaan huomioon vain määrällinen arviointi, joidenkin keskitetysti hallinnoitujen EU:n toimien mukaisten sijoitusten yhteydessä Euroopan investointirahasto olisi voinut käyttää muita julkisia toimeksiantoja, sillä niiden tulos oli sama tai parempi kuin EU:n tukemien sijoitusten. Euroopan investointirahasto ei toimittanut tilintarkastustuomioistuimelle yksityiskohtaista näyttöä siitä, miten yksittäiset tulokset laskettiin.

Euroopan investointirahastolla oli vaikeuksia irtautua EU:n tukemista rahastoista

Riskipääomarahasto realisoi tuottoja myydessään yrityksen (eli irtautuessaan siitä). Irtautuminen tapahtuu toteuttamalla listautumisanti osakemarkkinoilla tai myymällä yritys joko teolliselle ostajalle (yrityskauppa) tai toiselle riskipääomarahastolle tai pääomasijoitusyritykselle. Kun portfolioyhtiöllä ei enää ole arvoa, sen kirjanpitoarvo poistetaan tileistä kirjanpitosääntöjä noudattaen. Tilintarkastustuomioistuin tutki rahastojen irtautumisstrategiaa, jolla ne pyrkivät maksimoimaan sijoitustuottonsa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki, millaista strategiaa käytettiin tarkastettavana olleiden toimeksiantojen päättämiseen.

Vuonna 2018 Euroopan riskipääomamarkkinoiden kolme tärkeintä irtautumismuotoa olivat i) yrityskauppa (35 prosenttia), ii) listautumisanti (22 prosenttia) ja iii) poistot (12 prosenttia)⁴⁵. Eurooppalaisten riskipääomarahastojen hoitajat pitävät sijoituksista irtautumista ja listautumismarkkinoita suurimpina haasteinaan⁴⁶.

Start-up Europe Partnership ‑aloitteen vuonna 2017 tekemän selvityksen mukaan Euroopassa vain kaksi prosenttia scale-up-yrityksistä noteerataan julkisesti ja noin 15 prosenttia varoista on kerätty listautumisannin kautta. Selvityksen mukaan tämä on ongelmallista, koska listautumisanti paitsi mahdollistaa kasvupääoman keräämisen myös tarjoaa irtautumismahdollisuuksia riskipääomarahastoille, ja ilman irtautumisia riskipääomajärjestelmää uhkaa ylivuoto⁴⁷.

Taulukossa 3 esitetään irtautumisten ja jäljellä olevien sijoitusten määrät kaikkien EU:n tukemien keskitetysti hallinnoitujen toimien osalta 30. heinäkuuta 2018.

Rahaston kesto määritellään kommandiittiyhtiösopimuksessa. EIR:n on ollut vaikea päättää kaksi komission antamista toimeksiannoista (ESU 1998 ja ESU 2001), sillä riskipääomarahastot eivät kyenneet myymään salkustaan kaikkia yrityksiä elinkaarensa aikana. Vuosien 1998 ja 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmien yhteydessä Euroopan investointirahasto otti arvioidessaan sijoitukseen mahdollisesti käytettäviä rahastoja vain vähäisessä määrin huomioon rahastojen kyvyt hallinnoida irtautumisvaihetta. Irtautumisongelmaan puututtiin myöhässä, ja kahden varhaisimman välineen (vuosien 1998 ja 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmät, joiden toimeksiannot olivat jo päättyneet) toimintaa oli jatkettava, jotta Euroopan investointirahastolla oli aikaa löytää irtautumisreittejä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan investointirahaston tietojen perusteella.

Vuoden 2018 puolivälissä vuoden 1998 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmä, jonka toimeksianto päättyi heinäkuussa 2014, oli siksi edelleen osallisena rahastoissa ja sillä oli yhä sijoituksia 12 yrityksessä. Tämä muodosti neljä prosenttia kaikista yrityksistä, joihin varoja oli sijoitettu. Vuoden 2018 puolivälissä myös vuoden 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmä oli osallisena rahastoissa, ja sillä oli yhä sijoituksia 98 yrityksessä. Tämä muodosti 31 prosenttia sijoituksista.

Euroopan investointirahaston palkkiot eivät ole täysin avoimia, eikä niitä ole suunniteltu tukemaan toimintapolitiikan tavoitteita

Komissio maksaa Euroopan investointirahastolle hallintopalkkioita EU:n riskipääomatoimien toteuttamisesta komission puolesta⁴⁸. Lisäksi komissio korvaa Euroopan investointirahastolle joitakin kustannuksia, joita sille katsotaan aiheutuvan EU:n varojen hoitamisesta (muut hallinnointikulut). Tilintarkastustuomioistuin selvitti, ovatko komission maksamat hallintopalkkiot perusteltuja ja pyritäänkö niiden avulla saavuttamaan toimintapoliittiset tavoitteet.

Valtuutussopimusten mukaan palkkiot voivat olla enintään 5,7–8,5 prosenttia EU:n toimen arvosta. (Taulukossa 4 esitetään palkkioiden tarkat enimmäisrajat toimea kohden.)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin valtuutussopimusten perusteella.

Komission Euroopan investointirahastolle maksamien hallintopalkkioiden lisäksi EU:n tukemien riskipääomarahastojen rahastonhoitajat veloittavat hallinnointimaksuja. Ne vastaavat yleensä kahta prosenttia rahastoihin vuosittain sidotusta summasta. Myös yleiseurooppalaisten riskipääomarahasto-osuusrahastojen ohjelman perustaminen on tuonut mukanaan ylimääräisen hallintotason (ks. kohta 20). Kunkin rahasto-osuusrahaston hoitaja veloittaa hallintomaksun, joka on suuruudeltaan 8–12 prosenttia EU:n koko rahaston elinkaaren (usein noin 12 vuotta) aikaisesta osuudesta.

Aloituspalkkioiden perustelut eivät ole riittävän avoimia

Komission ja Euroopan investointirahaston tekemissä valtuutussopimuksissa määrätään täytäntöönpanokauden alussa maksettavista aloituspalkkioista, jotka muodostavat osan hallintomaksuista (liite III). Nämä palkkiot on tarkoitettu kattamaan seuraavista toimista aiheutuvat kulut: i) kiinnostuksenilmaisupyyntöjen (mukaan lukien yksityiskohtaiset ehdot sekä raportointivaatimukset) valmistelu, ii) Euroopan investointirahaston sisäisten prosessien ja IT-järjestelmien, muun muassa verkkosivun, luominen sekä iii) vakiomuotoisten oikeudellisten asiakirjojen valmistelu.

Kun otetaan huomioon, että Euroopan investointirahasto on hallinnoinut EU:n tukemia välineitä 20 vuoden ajan, olisi odotettavissa, että Euroopan investointirahasto olisi saavuttanut synergioita ja tietotaitoa, joiden kautta syntyisi säästöjä erityisesti uusien välineiden aloitusvaiheessa. Näin ei kuitenkaan ole, vaan komission Euroopan investointirahastolle maksamat aloituspalkkiot ovat kasvaneet ajan kuluessa. Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen välineen osalta komissio maksoi 300 000 euroa aloituspalkkioita (0,8 prosenttia palkkion enimmäismäärästä). Uudempien välineiden osalta aloituspalkkioiden havaitaan kasvaneen seuraavasti: 2,5 miljoonaan euroon kasvuun tähtäävän pääomajärjestelyn osalta (13 prosenttia palkkion enimmäismäärästä), 4 miljoonaan euroon InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineen osalta (14 prosenttia palkkion enimmäismäärästä) ja 5 miljoonaan euroon ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuotteen osalta (7 prosenttia palkkion enimmäismäärästä).

Komissio ei kerää tietoja Euroopan investointirahastolle aiheutuvista tosiasiallisista aloituskustannuksista. Tilintarkastustuomioistuin ilmaisi komission ja Euroopan investointirahaston palkkioneuvotteluprosessia koskevan näkemyksensä erityiskertomuksessa nro 20/2017, jossa käsiteltiin lainatakausvälineitä⁴⁹. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kertomuksen loppupäätelmät pätivät myös riskipääomavälineisiin. Tämä koskee erityisesti sitä, ettei komissiolla ollut käytössään yksityiskohtaisia tietoja aiempien järjestelmien todellisista kuluista.

Toimintapolitiikkaan liittyvät kannustinpalkkiot eivät ole täysin tarkoituksenmukaisia

Käytössä olevat kannustinpalkkiot eivät edistä eurooppalaisten riskipääomamarkkinoiden kehittämistä. Euroopan investointirahastolle esimerkiksi maksetaan kannustinpalkkio jokaisesta rahastonhoitajan kanssa tehdystä sopimuksesta, ja palkkion määrä riippuu tehtyjen sopimusten lukumäärästä. Kannustinpalkkiot on kuitenkin rakennettu siten, että ne eivät ole yhteydessä tiettyyn tavoitelukumäärään rahastoja, joihin Euroopan investointirahaston olisi sijoitettava. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei palkkion suuruus kasva tehtyjen sopimusten lukumäärän mukaisesti vaiheittain. Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen ja kasvuun tähtäävän pääomajärjestelyn tapauksessa Euroopan investointirahastolle maksetaan kiinteämääräinen palkkio, ja InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineen tapauksessa neljästä ensimmäisestä sopimuksesta maksetaan suurimmat palkkiot.

Kannustinpalkkioita ei ole kaikilta osin suunniteltu toimille määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista ajatellen. Esimerkiksi kasvuun tähtäävän pääomajärjestelyn tapauksessa komissio on asettanut vähimmäistavoitteeksi 360:n tukikelpoisen yrityksen tukemisen. Se kuitenkin maksaa Euroopan investointirahastolle osan kannustinpalkkioista myös silloin, kun tavoitetta ei saavuteta (ks. taulukko 2).

Politiikkaan liittyvät kannustinpalkkiot eivät kaikilta osin kannusta sijoittamaan EU:n vähemmän kehittyneille riskipääomamarkkinoille tai toimialoille. Vuosien 1998 ja 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmät eivät sisältäneet Euroopan investointirahastolle suunnattuja kannustimia, jotka olisivat edistäneet uusille markkinoille sijoittamista. Muissa välineissä on ainakin jonkinlainen kannustin – vaikkakin summat ovat pieniä verrattuna muun tyyppisiin kannustimiin. Vähemmän kehittyneitä riskipääomamarkkinoita ei ole kuitenkaan asetettu etusijalle.

Johtopäätökset ja suositukset

EU on toiminut riskipääomamarkkinoilla yli kahden vuosikymmenen ajan. Tuona aikana komissio on lisännyt huomattavasti tukeaan riskipääomamarkkinoille. EU on pyrkinyt vahvistamaan riskipääomamarkkinoitaan myöntämällä merkittävän määrän rahoitusta, mutta haasteita on edelleen ratkaisematta.

EU:n toimien arviointi

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että päätökset, joilla määriteltiin EU:n toimien suuruusluokka, eivät perustuneet riittävään tietoon. Tähän oli kaksi syytä: ennakko- tai vaikutustenarviointia ei ollut laadittu tai arvioinnit laadittiin vasta sen jälkeen, kun talousarviota koskeva päätös oli tehty. Rahoitusvajeen analyysiin liittyi useita puutteita: analyyseja ei ollut suoritettu jäsenvaltio-, toimiala- tai kehitysvaihekohtaisesti (ks. kohdat 29–36).

Tulevia toimia suunnitellessaan komission on toteutettava oikea-aikaiset ja asianmukaiset väli- ja jälkiarvioinnit ja otettava niiden yhteydessä huomioon saadut kokemukset. Toteutetut jälkiarvioinnit oli yleensä tehty liian varhaisessa vaiheessa, usein jo ennen kuin ohjelmat olivat päättyneet. Lisäksi arvioinneista puuttui määrällisiin tietoihin perustuva analyysi, eikä niissä ollut kiinnitetty huomiota vaihtoehtoisiin skenaarioihin. Vaikka komissio on myöntänyt riskipääomatukea jo 20 vuoden ajan, se on toistaiseksi antanut vain vähän näyttöä saavutetusta vaikutuksesta (ks. kohdat 37–46).

Komission olisi parannettava tietopohjaa, jonka perusteella se tekee päätökset. Erityisesti sen olisi

1. analysoitava perusteellisesti markkinoiden toimintapuutteet ja epätyydyttävät investoinnit niin EU:n, jäsenvaltioiden kuin toimialankin tasolla samoin kuin eri kehitysvaiheissa; näin komissio voi kohdentaa riskipääomatoimiin oikean määrän varoja.

Tavoiteajankohta: siihen mennessä, kun täytäntöönpanokumppanien kanssa tehdään valtuutussopimukset (vuoden 2022 loppu).

Arviointiensa parantamiseksi komission olisi

2. varmistettava tarvittavien tietojen kerääminen arvioinnin suorittajia varten, jotta he voivat keskittyä tuen vaikuttavuuden tarkasteluun ja soveltuvissa tapauksissa vaihtoehtoisten skenaarioiden analysoimiseen
3. tehtävä jälkiarvioinnit tietyn ajan kuluttua ESU 1998 ‑järjestelmän, ESU 2001 ‑järjestelmän ja GIF-rahoitustuen sijoituskauden päättymisestä, jotta toimien vaikutuksesta voidaan tehdä hyödyllisiä johtopäätöksiä.

Tavoiteajankohta: mahdollisimman pian, mutta viimeistään vuoden 2021 loppuun mennessä.

Kattavan investointistrategian kehittäminen

Komissio ei ottanut käyttöön kattavaa investointistrategiaa yleiseurooppalaisten riskipääomamarkkinoiden kehittämiseksi. EU:n toimissa ei asetettu etusijalle maita, joiden riskipääomamarkkinat olivat vähemmän kehittyneet, tai vähemmän kehittyneitä toimialoja. EU:n markkinat ovat edelleen hyvin riippuvaiset julkisen sektorin osallistumisesta. Markkinat ovat myös tarpeettoman monimutkaiset, mikä johtuu siitä, että käytössä on useita välineitä.

Komission toimet Euroopan riskipääomamarkkinoilla ovat perustuneet kysyntään. Tällaisessa lähestymistavassa tukea myönnetään hankkeiden ansioiden perusteella riippumatta maantieteellisestä sijainnista tai toimialasta. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että tällainen lähestymistapa selkeästi suosii kehittyneimpiä riskipääomamarkkinoita ja johtaa sijoitusten keskittymiseen, mikä ei kaikilta osin edistä yleiseurooppalaisten riskipääomamarkkinoiden kehittymistä (ks. kohdat 49–63).

Komissio ei asettanut suuria tuottoja toimiensa tavoitteeksi. Yksityisten sijoittajien houkutteleminen on olennaista kestävien riskipääomamarkkinoiden luomisen kannalta ja onnistuu ylipäänsä vain, jos sijoitusten tuotot ovat korkeita. Vuoden 1998 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmän kautta on sijoitettu 101 miljoonaa euroa ja sen nettotappiot ovat 12 miljoonaa euroa sen perustamisesta lähtien. Samankaltainen suuntaus on havaittavissa vuoden 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmän ja kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen toteutuneiden salkkujen osalta. Toistaiseksi komissio on antanut tukea vain pari passu ‑periaatteen mukaisesti luopumatta osasta voittojaan yksityisten sijoittajien hyväksi ja kantamatta enempää kuin oman osansa tappioista (ks. kohdat 64–73).

Yleiseurooppalaisten riskipääomamarkkinoiden kehittämiseksi komission olisi

1. toteutettava lisää konkreettisia toimia tukeakseen sijoittamista vähemmän kehittyneillä riskipääomamarkkinoilla ja vähemmän kehittyneille toimialoille.

Tavoiteajankohta: ajoissa uuden ohjelmakauden valmisteluvaihetta varten (vuoden 2020 loppupuoli).

Jotta vähennetään EU:n riskipääomamarkkinoiden riippuvuutta julkisen sektorin osallistumisesta, komission olisi

2. asetettava tarkoituksenmukaiset välinekohtaiset tavoitteet yksityisten sijoittajien määrän kasvattamiseksi ja otettava tällöin huomioon toimintapoliittiset tavoitteet sekä paikallisten riskipääomamarkkinoiden ja toimialojen kehitys
3. selvitettävä mahdollisuutta ottaa käyttöön vaiheittaista irtautumista koskevat säännökset
4. selvitettävä mahdollisuutta jakaa voitot tai riskit epäsymmetrisesti välittömien markkinoiden toimintapuutteiden tapauksessa, jolloin komissio luovuttaisi osan tuotoistaan muille sijoittajille tai kantaisi suuririskisimpään osuuteen liittyvät tappiot tuottojen ollessa negatiivisia.

Tavoiteajankohta: ennen neuvottelua uusista valtuutussopimuksista (vuoden 2022 loppu).

EU:n toimien täytäntöönpano

Euroopan investointirahastosta on tullut yksi suurimmista toimijoista Euroopan riskipääomamarkkinoilla, ja sen hallinnoimien toimeksiantojen määrä kasvaa jatkuvasti. Euroopan investointirahaston due diligence ‑menettely on perusteellinen, ja sen laadun ansiosta sitä pidetään usein eräänlaisena hyväksymisleimana. Siitä huolimatta menettelyä pidettiin usein liian aikaavievänä ja muodollisena: 45 prosenttia rahastonhoitajista kertoi, että Euroopan investointirahastolta kului yli vuosi hakemuksen hyväksymiseen. Lisäksi rahastonhoitajien oli tänä aikana oltava yhteydessä lukuisiin eri yhteyshenkilöihin, joiden tietämys heidän hoitamistaan tapauksista vaihteli.

Keskitetysti hallinnoidut EU:n toimet menevät päällekkäin useiden muiden Euroopan investointirahaston hallinnoimien julkisten toimien kanssa. Komissio sai vain vähän tietoa siitä, kuinka EIR päätti, mihin riskipääomarahastoon ja minkä toimeksiannon mukaisesti sijoitus tehdään (ks. kohdat 86–95).

EIR:n on ollut vaikea purkaa kaksi komission antamista toimeksiannoista (ESU 1998 ja ESU 2001), sillä riskipääomarahastot eivät kyenneet myymään salkustaan kaikkia yrityksiä elinkaarensa aikana. Koska tähän ongelmaan kiinnitettiin huomiota vasta myöhäisessä vaiheessa, näiden kahden välineen, joiden toimeksiannot olivat jo päättyneet, toimintaa oli jatkettava, jotta Euroopan investointirahastolla oli aikaa löytää irtautumisreittejä (ks. kohdat 96–101).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio on maksanut huomattavia aloitusmaksuja jokaisen uuden välineen käynnistämisestä. Euroopan investointirahasto on hallinnoinut EU:n tukemia välineitä kahden vuosikymmenen ajan, mutta tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että EIR:n mahdollisesti aikaansaamien synergiaetujen tai keräämän tietämyksen seurauksena olisi syntynyt säästöjä. Komissiolla ei myöskään ollut tietoa Euroopan investointirahastolle aiheutuneista todellisista kustannuksista (ks. kohdat 105–107).

Toimintapolitiikkaan liittyviä kannustinpalkkioita ei ole kaikilta osin suunniteltu toimille asetettujen tavoitteiden saavuttamista ajatellen, eikä siten, että ne kaikilta osin kannustaisivat sijoittamaan maihin, joiden riskipääomamarkkinat ovat vähemmän kehittyneet, tai vähemmän kehittyneille toimialoille (ks. kohdat 108–110).

Tehokkuuden parantamiseksi komission olisi keskusteltava Euroopan investointirahaston kanssa seuraavista aiheista:

1. hankkeiden hyväksymismenettelyn virtaviivaistaminen lyhentämällä hyväksymiseen tarvittavaa aikaa nykyisestä
2. sen varmistaminen, että sopimusten jakamista koskevaa käytäntöä sovelletaan siten, että taataan täydentävyys EU:n toimien ja muiden Euroopan investointirahaston hallinnoimien toimeksiantojen välillä
3. sen varmistaminen, että rahastoon tehtävää sijoitusta hyväksyttäessä määritetään riittävät irtautumisvaihtoehdot.

Tavoiteajankohta: ajoissa uusista valtuutussopimuksista käytäviä neuvotteluja varten (vuoden 2022 loppu).

Komission Euroopan investointirahastolle maksamien hallintopalkkioiden olisi täytettävä seuraavat vaatimukset:

4. Aloituspalkkioiden olisi perustuttava uusien toimien käynnistämisestä tosiasiallisesti aiheutuneiden kulujen korvaamiseen.
5. Hallintopalkkiot olisi suunniteltava siten, että ne kannustavat tavoittelemaan toimien päätavoitteita ja etenkin kehittämään eurooppalaisia riskipääomamarkkinoita, ja kasvavat vähitellen, kun tuloksellisuuden osalta välitavoitteille sovitut vähimmäistasot on saavutettu.

Tavoiteajankohta: ajoissa uusista valtuutussopimuksista käytäviä neuvotteluja varten (vuoden 2022 loppu).

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 17. syyskuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I – Riskipääomarahaston tyypillinen rakenne

Lähde: Mukautettu vuonna 2018 julkaistusta käsikirjasta Professional Standards Handbook – Invest Europe.

Liite II – ESIR-rahaston pk-yritysikkunan osaketuote

Euroopan parlamentti hyväksyi kesäkuussa 2015 ESIR-asetuksen, johon kuuluu 16 miljardin euron suuruinen EU:n takaus. Euroopan investointipankkiryhmän viiden miljardin euron osuuden kanssa tämä tekee yhteensä 21 miljardia euroa. Joulukuussa 2017 parlamentti hyväksyi EU:n takauksen jatkamisen 10 miljardilla eurolla, jolloin sen kokonaismäärä nousi 26 miljardiin euroon. Myös Euroopan investointipankkiryhmä kasvatti osuuttaan 2,5 miljardilla eurolla, jolloin se oli yhteensä 7,5 miljardia euroa. Kaiken kaikkiaan tähän tarkoitukseen on osoitettu varoja yhteensä 33,5 miljardia euroa. Takuun kehittyminen esitetään kaaviossa 9.

Lähde: Euroopan investointipankin / Euroopan investointirahaston vuoden 2017 kertomus.

Kokonaismäärä, 33,5 miljardia euroa, on jaettu kahdessa ikkunassa, jotka ovat: i) infrastruktuuri- ja innovointi-ikkuna ja ii) pk‑yritysikkuna. Kun ESIR-rahastoon kuuluvaa EU:n takausta jatkettiin, pk‑yritysikkunaa laajennettiin 5,5 miljardilla eurolla 10,5 miljardiin euroon, josta EU:n talousarvio kattaa 6,5 miljardia euroa.

ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuote on osa pk‑yritysikkunaa, ja se koostuu kahdesta alaikkunasta. Alaikkunassa 1 Euroopan investointirahasto tekee pääomasijoituksia i) laajentumis- ja kasvuvaiheen riskipääomarahastoihin, ii) useiden kehitysvaiheiden riskipääomarahastoihin sekä iii) yhteiskunnallisesti vaikuttaviin kohteisiin. EU:n enimmäistakaus on miljardi euroa, ja likviditeetistä vastaa Euroopan investointipankki. Lisäksi Euroopan investointirahaston on tarjottava 50 miljoonan euron rahoitusmäärä omalla riskillään.

Alaikkuna 2 kuuluu InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälinettä ylempään etuoikeusluokkaan. Sen sekä Euroopan investointipankin ylemmän etuoikeusluokan osuuden avulla täydennettiin olemassa olevaa InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälinettä (Horisontti 2020). Kaaviossa 10 esitetään yleiskatsaus ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuotteesta ennen ESIR-rahastoon kuuluvan EU:n takauksen jatkamista.

Lähde: ESIR-rahaston johtokunta SB/16/16.

Jos alaikkunassa 1 tehtäisiin 100 euron sijoitus, Euroopan investointipankki rahoittaisi tästä määrästä 95,20 euroa EU takaajanaan, ja Euroopan investointirahasto rahoittaisi 4,80 euron suuruisen osuuden omista varoistaan. Riski jaettaisiin pari passu ‑periaatteen mukaisesti suhteessa 4,8/95,2.

Ala-ikkunan 2 osalta kukin sijoitus rahoitetaan osuuksien prosentuaalisten määrien mukaan. Jos kyseessä olisi 100 euron sijoitus, InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineen alemman etuoikeusluokan osuudesta rahoitettaisiin 45 euroa, Euroopan investointipankin ylemmän etuoikeusluokan osuudesta rahoitettaisiin 26,50 euroa (EU:n takaus ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuotteen kautta) ja Euroopan investointirahaston ylemmän etuoikeusluokan osuudesta rahoitettaisiin 28,50 euroa. InnovFin Equity ‑pääomarahoitusväline vastaisi tappioista 45 euroon asti, minkä ylittävistä tappioista vastaisivat EU:n talousarvio ja ylemmän etuoikeusluokan osuudella osallistuva Euroopan investointirahasto pari passu ‑periaatteen mukaisesti suhteessa 26,5/28,5.

ESIR-rahastoon kuuluvan EU:n takauksen jatkamisen seurauksena ESIR-rahaston johtokunta päätti kasvattaa ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuotteen EU:n takausta 1 050 miljoonalla eurolla 2 320 miljoonaan euroon lokakuussa 2018. Tästä lisämäärästä alaikkunan 1 osuus olisi 950 miljoonaa euroa ja alaikkunan 2 osuus 100 miljoonaa euroa.

Kaaviossa 10 esitetyn riskinjakojärjestelyn vuoksi Euroopan investointirahaston edellytetään yhteissijoittavan lisäksi 47 miljoonaa euroa (4,8 prosenttia) alaikkunassa 1. Alaikkunan 2 ESIR-rahastoon kuuluvan EU:n takauksen kasvattaminen ylimääräisellä 100 miljoonalla eurolla tarkoittaa samalla EU:n InnovFin Equity ‑pääomarahoitusvälineen osuuden kasvattamista 170 miljoonalla eurolla ja Euroopan investointirahaston ylemmän etuoikeusluokan osuuden kasvattamista 108 miljoonalla eurolla.

Sijoittamiseen käytettävissä olevien varojen kokonaismäärä, joka on 2 068 miljoonaa euroa, kasvaa näin ollen 1 375 miljoonalla eurolla 3 443 miljoonaan euroon kaaviossa 10 esitetyn mukaisesti. Määrä muodostuu keskitetysti hallinnoiduista ohjelmista (2 948 miljoonaa euroa) ja Euroopan investointirahaston omalla riskillä toteutettavasta osuudesta (495 miljoonaa euroa).

Suunniteltu lisäys edellytti lisämuutoksia ESIR-rahaston valtuutussopimukseen, joka allekirjoitettiin vasta vuoden 2018 joulukuun puolivälissä.

Liite III – Komission Euroopan investointirahastolle maksamien hallintopalkkioiden muodostuminen välinekohtaisesti

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin valtuutussopimusten perusteella.

Lyhenteet

BKT: Bruttokansantuote

CIP: Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma

COSME: Yritysten kilpailukykyä ja pk‑yrityksiä koskeva EU:n ohjelma

EFG, Equity Facility for Growth: Kasvuun tähtäävä pääomajärjestely

EIP: Euroopan investointipankki

EIR: Euroopan investointirahasto

ESIR: Euroopan strategisten investointien rahasto

ESIR-rahaston pk-yritysikkunan osaketuote: Euroopan strategisten investointien rahaston pk‑yritysikkunan osaketuote (liite II)

Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmä 1998: Vuonna 1998 käynnistetty Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmä, osa monivuotista suunnittelukautta

Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmä 2001: Vuonna 2001 käynnistetty Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmä, osa monivuotista suunnittelukautta

G&E-aloite: Kasvua ja työllisyyttä koskeva aloite

GIF, High Growth and Innovative SME Facility: Kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuki

IFE, InnovFin Equity Facility for Early Stage: InnovFin Equity ‑pääomarahoitusväline

InvestEU: Monivuotista suunnittelukautta 2021–2027 koskeva ohjelmaluonnos

MAP: Monivuotinen ohjelma yritysten ja yrittäjyyden edistämiseksi

Pk-yritykset: Pienet ja keskisuuret yritykset

Sanasto

Ennakkoarviointi: Ennen toimen toteuttamista tehtävä arviointi, jossa tutkitaan muun muassa tarpeita, mittakaavaa suhteessa rahoitusvajeeseen, EU:n tuomaa lisäarvoa ja mahdollisia synergioita muiden rahoitusvälineiden kanssa.

Keskeinen sijoittaja: Luotettu sijoittaja, joka ostaa merkittävän osuuden riskipääomarahastosta. Niiden merkitys on tärkeä, sillä ne takaavat, että tietty osuus myydään, ja vauhdittavat kysyntää lisäämällä sijoituksen uskottavuutta.

Keskitetysti hallinnoitu toimi: EU:n talousarviosta rahoitettu tai tuettu sijoitus, jonka hallinnoinnista vastaa komissio.

Listautumisanti: Prosessi, jossa käynnistetään yrityksen osakkeiden myyminen tai jakelu asiakkaille ensimmäistä kertaa.

Pari passu -periaate: Periaate, jonka mukaan kaikki sijoittajat tekevät sijoituksensa yhtäläisin ehdoin ja yhtäläisin oikeuksin.

Rahasto-osuusrahasto: Osuuksiin perustuva investointirahasto, joka sijoittaa muihin rahastoihin eikä tee suoria investointeja.

Rahoitusväline: EU:n talousarviosta maksettava rahoitustuki, joka voi olla muodoltaan pääomasijoitus tai oman pääoman luonteinen sijoitus, laina tai takaus tai muu riskinjakoväline.

Riskipääoma: Varat, jotka on sijoitettu vastineena osuudesta startup-yrityksessä tai innovatiivisessa uudessa yrityksessä, johon liittyy huomattava riski ja joka tarvitsee asiantuntija-apua liiketoiminnan kehittämisessä.

Riskipääomarahasto: Investointirahasto, joka hoitaa sellaisten ammattimaisten sijoittajien varoja, jotka pyrkivät investoimaan kasvupotentiaaliltaan merkittäviin pieniin ja keskisuuriin yrityksiin.

Talousarviotakuu: Oikeudellinen sitoumus tukea rahoituskumppaneiden tekemiä sijoituksia osoittamalla tietyissä olosuhteissa EU:n talousarviosta varoja tuettuun EU:n ohjelmaan liittyvän maksuvelvollisuuden täyttämistä varten.

Vaikutustenarviointi: Tietojen kokoaminen ja analysointi, jonka tarkoituksena on päätöksenteon tueksi määrittää suunnitellun toimen todennäköiset hyödyt ja haitat.

Valtiontuki: Yritykselle tai organisaatiolle myönnettävä suora tai välillinen julkinen tuki, joka antaa sille etulyöntiaseman kilpailijoihin nähden. EU:lla on sääntöjä, joilla hallinnoidaan valtiontukia, jotta sisämarkkinat eivät vääristyisi. Komissio valvoo, että näitä sääntöjä noudatetaan.

Yksityinen pääomasijoitus: Keskipitkän tai pitkän aikavälin sijoitus pörssilistaamattomaan yksityiseen yritykseen, joka myöhemmin myydään. Pääomanlisäys käytetään toimintaa aloitettaessa tai kehitettäessä.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Alex Brenninkmeijer. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Baudilio Tomé Muguruzan johdolla. Siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Daniel Costa de Magalhães, kabinettiavustaja Ignacio García de Parada ja analyytikko Simon Dennett sekä IV jaoston johtaja Ioanna Metaxopoulou, toimialapäällikkö Marion Colonerus ja tehtävävastaava Helmut Kern. Tarkastustiimiin kuuluivat Christian Detry, Ezio Guglielmi ja Natalie Hagmayer. Kielellisissä kysymyksissä avusti Hannah Critoph.

Vasemmalta oikealle: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopoulou, Helmut Kern ja Ezio Guglielmi.

Loppuviitteet

¹ Komission tiedonanto Eurooppa 2020 – Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia, KOM(2010) 2020 lopullinen, 3.3.2010.

² http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm.

³ Komissio toimii yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.

⁴ Kaksinkertaisen verotuksen ongelmat, veroihin liittyvät hallinnolliset esteet ja verokohteluun liittyvä epävarmuus.

⁵ https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/
https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/

⁶ Myös EIR ja EIP.

⁷ Keskitetysti hallinnoiduilla EU:n toimilla tarkoitetaan tässä kertomuksessa rahoitusvälineitä (ESU 1998, ESU 2001, GIF-rahoitustuki, InnovFin Equity ‑pääomarahoitusväline ja EFG-pääomajärjestely) sekä ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuotteeseen liittyviä talousarviotakuita taulukon 1 mukaisesti.

⁸ 98/347/EY: Neuvoston päätös, tehty 19 päivänä toukokuuta 1998, innovatiivisille ja työpaikkoja luoville pienille ja keskisuurille yrityksille (pk‑yrityksille) tarkoitetuista rahoitustukitoimenpiteistä – Kasvua ja työllisyyttä koskeva aloite (EYVL L 155, 29.5.1998, s. 43).

⁹ 2000/819/EY: Neuvoston päätös, tehty 20 päivänä joulukuuta 2000, monivuotisesta ohjelmasta yritysten ja yrittäjyyden, erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten (pk‑yritykset), hyväksi (2001–2005) (EUVL L 333, 29.12.2000, s. 84).

¹⁰ Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1639/2006/EY, tehty 24 päivänä lokakuuta 2006, kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (2007–2013) perustamisesta, (EUVL L 310, 9.11.2006, s. 15).

¹¹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1287/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, yritysten kilpailukykyä sekä pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevan ohjelman (COSME) (2014–2020) perustamisesta ja päätöksen N:o 1639/2006/EY kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013), ”COSME-asetus”.

¹² Määrä vastaa siihen osoitettujen talousarviomäärärahojen tilannetta 31. joulukuuta 2018. Näiden määrärahojen määrä on myöhemmin voinut muuttua, sillä EFG-pääomajärjestely on osa COSME-asetuksen kattamaa laajempaa budjettikohtaa.

¹³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1291/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Horisontti 2020" (2014–2020) ja päätöksen N:o 1982/2006/EY kumoamisesta [Horisontti 2020 ‑asetus] (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 104).

¹⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2015/1017, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2015, Euroopan strategisten investointien rahastosta, Euroopan investointineuvontakeskuksesta ja Euroopan investointihankeportaalista sekä asetusten (EU) N:o 1291/2013 ja (EU) N:o 1316/2013 muuttamisesta – Euroopan strategisten investointien rahasto [ESIR-asetus] (EUVL L 169, 1.7.2015, s. 1). Asetus hyväksyttiin vuonna 2015, joten se ei kata koko kautta 2014–2020.

¹⁵ ESIR-rahasto muutti Euroopan investointirahaston asemaa velvoittaessaan sen sopimuksen nojalla tarjoamaan rahoitusta ESIR-rahaston pk‑yritysikkunan osaketuotteen kahdelle alaikkunalle (ks. liite II).

¹⁶ Tilintarkastustuomioistuin on julkaissut ESIR-rahastoa koskevan lausunnon nro 2/2016: ”ESIR-rahasto: varhainen vahvistamis- ja laajentamisehdotus” sekä erityiskertomuksen nro 3/2019: ”Euroopan strategisten investointien rahasto: täysi onnistuminen edellyttää lisätoimia”.

¹⁷ Ehdotus – Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus InvestEU-ohjelman perustamisesta (COM(2018) 439 final, 6.6.2018).

¹⁸ http://www.eif.org/who_we_are/index.htm

¹⁹ Invest Europe on järjestö, joka edustaa Euroopan pääoma- ja riskipääomasektoria sekä niihin liittyvän infrastruktuurin alaa ja näillä aloilla toimivia sijoittajia.

²⁰ Yhteisen tutkimuskeskuksen kertomus JRC Science for Policy Report, ”Improving access to finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative enterprises?”, s. 12.

²¹ Vuonna 2011 julkaistu kertomus, jonka laati Economisti Associati srl yhdessä seuraavien toimijoiden kanssa: EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services ja Centre for European Studies, liite A, s. A.13.

²² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 2/2016: ”ESIR-rahasto: varhainen vahvistamis- ja laajentamisehdotus”, kohta 26, ja erityiskertomus nro 3/2019: ”Euroopan strategisten investointien rahasto: täysi onnistuminen edellyttää lisätoimia”, kohta 17.

²³ Oxford Research Centre for Strategy & Evaluation Services, ”Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds”, lokakuu 2015.

²⁴ Vuonna 2011 julkaistu kertomus, jonka laati Economisti Associati srl yhdessä seuraavien toimijoiden kanssa: EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services ja Centre for European Studies.

²⁵ VICO-hanke: ”Final Report Summary – Financing Entrepreneurial Ventures in Europe: Impact on innovation, employment growth, and competitiveness”, syyskuu 2011 (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88431/reporting/en).

²⁶ EIF working paper 2016/34 (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prencipe), ”The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem”, The European venture capital landscape: an EIF perspective ‑sarjan osa I, 2016.

²⁷ Euroopan komissio, ”Independent Evaluation of the EFSI Regulation. Final Report”, kesäkuu 2018, s. 140.

²⁸ EIF Working Paper 2018/48, ”EIF VC Survey 2018 – Fund managers’ market sentiment and views on public intervention”, huhtikuu 2018.

²⁹ Venture Capital & Private Equity Country Attractiveness Index (https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

³⁰ Euroopan investointirahaston käyttämän sijoitusvaiheluokituksen mukaan vaihe, jossa hankitaan yrityksen enemmistö- tai hallitseva osuus. Tämä vaihe ajoittuu tyypillisesti kehittyneempiin vaiheisiin, kuten kasvu- ja laajentumisvaiheeseen.

³¹ Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, vaikutustenarviointi, SWD(2018) 314 final, 6.6.2018.

³² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 2018/1046, annettu 18 päivänä heinäkuuta 2018, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä (EUVL L 193, 30.7.2018, s. 1), 209 artikla.

³³ Komission ennakkoarviointi, ”Financial instrument facilities supporting access to risk finance for research and innovation in Horizon 2020”, 2013.

³⁴ Välineiden vuoden 2017 tilinpäätösten mukaan vuoden 2001 Euroopan teknologiaohjelman käynnistysjärjestelmän tukemien rahastojen salkuissa edelleen olevien yritysten arvo (toteutumattomat voitot) oli 97 miljoonaa euroa; kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen osalta arvo oli 79 miljoonaa euroa.

³⁵ Komission suuntaviivat valtiontuesta riskirahoitussijoitusten edistämiseksi, (2014/C 19/04), kohdat 108 ja 109.

³⁶ Tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti 17 päivänä kesäkuuta 2014 annetun komission asetuksen (EU) N:o 651/2014 21 artiklan 13 kohta (EUVL L 187, 26.6.2014, s. 1).

³⁷ COSME-ohjelma on avoinna kolmansien maiden osallistujille, joiden on sovittava järjestelyistä komission kanssa.

³⁸ EIF Working Paper 2018/51, ”EIF venture capital Survey 2018 – Fund managers’ perception of EIF’s Value Added”, syyskuu 2018.

³⁹ Tilintarkastustuomioistuin löysi yhden yhteissijoituksen, jossa oli käytetty Euroopan investointirahaston omia varoja, vaikka tämä oli kiellettyä.

⁴⁰ Euroopan komissio, Ehdotus neuvoston päätökseksi innovatiivisille ja työpaikkoja luoville pienille ja keskisuurille yrityksille (pk‑yrityksille) tarkoitetuista rahoitustukitoimenpiteistä (COM(1998) 26 final, 21.1.1998).

⁴¹ Euroopan investointipankki on valtuuttanut Euroopan investointirahaston sijoittamaan 9,5 miljardia euroa riskinkantokyvyn parantamiseen teknologian ja teollisen innovoinnin tukemiseksi. Euroopan investointipankin riskipääomavaltuutuksen kohteena ovat varhaisten ja alemman keskivaiheen markkinoiden rahastot, jotka keskittyvät nimenomaan Eurooppaan.

⁴² Euroopan komission yritys- ja teollisuustoiminnan pääosasto (GHK ja Technopolis), ”Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme”, 2009, s. IV.

⁴³ Euroopan investointirahasto on sijoittanut muihin toimeksiantoihin perustuvia varoja 41 prosenttiin riskipääomarahastoista, joita tuetaan kasvavien ja innovatiivisten pk‑yritysten rahoitustuen avulla.

⁴⁴ Kohteet asetetaan järjestykseen esimerkiksi sen perusteella, millainen riskipääomarahaston strategia on, mille aloille tai mihin kehitysvaiheisiin sen sisältämiä varoja halutaan sijoittaa tai millainen maantieteellinen painotus sillä on. Lisäksi käytössä on kelpoisuuskriteereitä, jotka liittyvät esimerkiksi rahastonhoitajan kokemukseen, sillä osassa muista kuin EU:n toimeksiannoista ei sallita rahastonhoitajia, jotka toimivat tässä roolissa ensimmäistä kertaa.

⁴⁵ Invest Europe, 2018 European Private Equity Activity Report. Muita irtautumismuotoja ovat muun muassa etuosakkeiden takaisinlunastus, myyminen toiselle pääomayritykselle tai rahoituslaitokselle ja johtoryhmän takaisinosto.

⁴⁶ EIF Working Paper 2018/48 (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salome Gvetadze, Frank Lang), EIF venture capital Survey 2018: ”Fund managers’ market sentiment and views on public intervention”, 2018.

⁴⁷ Start-up Europe Partnership, SEP Monitor: Scale-up report, kesäkuu 2017.

⁴⁸ Komissio maksaa palkkioita myös Euroopan investointipankille Euroopan strategisten investointien rahastoon liittyvän riskipääomatakauksen vuoksi.

⁴⁹ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 20/2017: ”EU:n rahoittamat lainatakausvälineet: tulokset ovat myönteisiä, mutta kohdentamista edunsaajiin ja koordinointia kansallisten järjestelmien kanssa on parannettava”.

⁵⁰ InvestEurope, 2018 European Private Equity Activity. https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf

⁵¹ Marco Buti ja Philipp Mohl: Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle? Vox, kesäkuu 2014. https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone

⁵² Marco Buti: Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response, Vox, joulukuu 2014. https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response

⁵³ Bergljot B. Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs & Hanni Schoelermann: Investment in the Euro Area: Why Has It Been Weak? IMF Working Paper nro 15/32, 19.2.2015. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-Been-Weak-42717

⁵⁴ EIP: Investment and Investment Finance in Europe 2013, 14.11.2013. https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-europe.htm

⁵⁵ ESRI: Access to External Financing and Firm Growth. Background Study for the European Competitiveness Report 2014, toukokuu 2014. https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6AI4QFjABegQIAxAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf&usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8

⁵⁶ Florencio Lopez de Silanes Molina, Joseph McCahery, Dirk Schoenmaker & Dragana Stanisic: The European Capital Markets Study. Estimating the Financing Gaps of SMEs. Alankomaiden valtiovarainministeriön ja EBRD:n rahoittama raportti, heinäkuu 2015. https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-Study_2015_FINAL-15-7.pdf

Aikajana

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

© Euroopan unioni, 2019.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 678 910 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.