Tsentraalselt hallatavad ELi riskikapitalimeetmed: vahendeid peab paremini suunama

Kokkuvõte

Riskikapital keskendub suure kasvupotentsiaaliga väikeste, varajases arenguetapis ja innovaatiliste ettevõtete rahastamisele. Seda peetakse sageli töökohtade loomise ja majanduskasvu katalüsaatoriks. Euroopa Liit (edaspidi „EL“) on juba üle 20 aasta andnud väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele riskikapitali, et aidata neil kasvada. EL soovib ka edendada jätkusuutlikku Euroopa riskikapitalisüsteemi.

Otsustasime riskikapitaliturge uurida, kuna ELi osalus selles poliitikavaldkonnas on suurenenud ja me ei ole seda varem käsitletud. Auditeerisime, kuidas komisjon on tsentraalselt hallatavaid riskikapitalimeetmeid rakendanud. Hindasime, kas nende ülesehitust toetati mõjuhindamiste ja hindamistega ning kas meetmeid rakendati nõuetekohaselt. Lisaks uurisime, kas oli olemas terviklik investeerimisstrateegia.

Audit hõlmas kuut tsentraalselt hallatavat meedet, mille loomist alustati 1998. aastal; lisaks uuriti järgmiseks mitmeaastaseks finantsraamistikuks (2021–2027) kavandatava jätkuinstrumendi jaoks tehtud ettepanekuid. Tutvusime asjakohaste dokumentidega, intervjueerisime komisjoni ja Euroopa Investeerimisfondi (EIF) töötajaid, avaliku ja erasektori sidusrühmi ning teadusringkondade esindajaid. Lisaks tegime küsitlusi riskikapitalifondide valitsejate seas.

Leidsime, et komisjon suurendas oma toetust riskikapitaliturule, ilma et oleks täielikult hinnanud turuvajadusi, mis oleks hõlmanud kõiki meetmeid ja suutlikkust pakutav raha ära kasutada. Samuti leidsime vähe tõendeid komisjoni toetuse mõju kohta.

Komisjoni investeerimisstrateegia ei olnud kõikehõlmav ning vähem arenenud riskikapitaliturud ja tegevusharud said ELi tsentraalselt hallatavatest sekkumistest vähe kasu.

Komisjon ja teised investorid (nii avalikust kui ka erasektorist) osalevad riskikapitalifondides võrdsetel alustel ning jagavad samu kasumeid ja kahjumeid (st pari passu ehk võrdse kohtlemise põhimõtet kasutades). Investeeringute madal tootlus on üks põhjus, miks erainvestorite huvi ELi riskikapitali vastu on väike. Kuigi komisjon lubab sotsiaalvaldkonnas juba ka võrdse kohtlemise põhimõttele mittevastavaid investeeringuid, ei ole ta veel analüüsinud võimalust anda osa ELi investeerimistulust erainvestoritele.

EIF haldab peamiselt komisjoni, Euroopa Investeerimispanga ja liikmesriikide asutuste raha. Fondist on saanud ELi riskikapitaliturul oluline osaleja. Tema menetlusi peab aga lihtsustama, sest fondile esitatud taotluste heakskiitmine võib kesta rohkem kui 12 kuud. EIFi investeeringute jaotamise põhimõtteid tuleb ajakohastada ja parandada. Leidsime, et EIFil on olnud raskusi kehtivustähtaja ületanud mandaatide lõpetamisega.

Komisjon ei kogu teavet selle kohta, kui suured on EIFi tegelikud kulud ELi toetatud vahendite rakendamiseks. Leidsime, et aja jooksul suurenesid komisjonilt EIFile uute vahendite käivitamiseks makstud käivitustasud, ning et sünergia ja oskusteave, mida EIFi oleks võinud kahe viimase aastakümne jooksul koguda, ei olnud aidanud kulusid langetada. Samuti leidsime, et tasud ei olnud täiel määral struktureeritud nii, et see motiveeriks fondide üldeesmärke saavutama.

Esitame komisjonile mitu soovitust selle kohta, kuidas suurendada ELi tegevuse lisaväärtust riskikapitaliturul. Soovitame komisjonil

1. analüüsida seda, kuidas parandada ELi sekkumiste hindamist;
2. töötada välja terviklik investeerimisstrateegia;
3. teha koostööd EIFiga, et lihtsustada ELi sekkumiste haldamist.

Sissejuhatus

Riskikapital võib hoogustada innovatsiooni, töökohtade loomist ja majanduskasvu. Selle abil võib EL aktiivsest riskikapitaliturust otsest majanduslikku kasu saada. ELi eksperdid ja sidusrühmad, sealhulgas komisjon, tunnustavad seost innovatsiooni, ettevõtluse, riskikapitali ja majanduskasvu vahel.

Riskikapital – üks börsivälise kapitali liik

Riskikapital on üks börsivälise kapitali liik, millega rahastatakse suure kasvupotentsiaaliga väikseid, varajases arenguetapis ja innovaatilisi ettevõtteid. Need ettevõtted alustavad sageli üksnes idee ja katsetamata ärimudeliga, mis tähendab, et neisse investeerimine on suhteliselt riskantne. Kui idee ja ärimudel osutuvad aga edukaks, võivad need ettevõtted lõpuks väga kasumlikuks osutuda, mis võimaldab riskikapitali ja börsivälise kapitaliga pikas perspektiivis suuremat tulu teenida kui traditsiooniliste investeeringutega.

Uued innovaatilised ettevõtted ja idufirmad vajavad oma uue tehnoloogia/innovatsiooni arendamiseks rahastamist. Samas teenivad nad alguses vähe tulu. Seetõttu, kuna neil on raske anda nõutavaid tagatisi, võib neil olla keeruline saada pankadelt piisavat rahastamist. Riskikapitalistid täidavad selle rahastamispuudujäägi, sest nad on valmis võtma suuremaid riske kui pangad, lootes tulu teenida või tehes seda strateegilistel põhjustel.

Uued ettevõtted läbivad erinevaid arenguetappe, nagu näitlikustatud joonisel 1.

• Seemnefaas: seemnekapital toetab esimesi tegevusi, nagu turu- ja tooteuuringuid või äriplaani koostamist. See tuleb enamasti ettevõtte omanikult/omanikelt, äriinglitelt ja/või pereliikmetelt ja sõpradelt.
• Varajane ja hilisem riskikapitalietapp: ärimudeli arendamiseks ja rakendamiseks vajatakse rohkem kapitali. Just selles etapis tulevad enamasti mängu riskikapitaliinvestorid. Etapi lõpupoole hakkavad edukad ettevõtted tasapisi kasumit teenima.
• Kasvu- ja mastaapimisetapp: edukad ettevõtted kasvatavad käivet ja kasumit. Kui riskikapitalistid on sellistesse ettevõtetesse investeerinud, hakkavad nad püüdma oma osalust müüa (nn väljumine), et oma investeeringult tulu teenida.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Riskikapitaliinvesteeringuid tehakse tavaliselt fondi kaudu, milles osalevad mitu investorit (usaldusosanikud) ja mida juhib fondivalitseja (täisosanik). Riskikapitalifondid panustavad hajutatuse põhimõttele: nad hajutavad oma riskid suurema ja erinevatest ettevõtetest koosneva portfelli abil (tavaliselt 10 kuni 20 investeeringut), mis aitab riske paremini juhtida (vt 1. selgitus, kus kirjeldatakse ühte tüüpilist Euroopa riskikapitaliinvesteeringut). I lisas esitatakse riskikapitalifondi tüüpiline struktuur.

Riskikapitalifondid võivad ka pakkuda oskusteavet, mida ettevõtjad oma ettevõtte kasvuks vajavad. Selline väärtuslik tugi võib hõlmata näiteks nii strateegia viimistlemist ja innovatsiooni turustamist kui ka uute toodete ja teenuste arendamist ning äritegevuse maailmaturule viimist. Täiustatud strateegia ja varajane nähtavus ülemaailmsel turul on kõrgtehnoloogiaettevõtete ja teiste idufirmade edu tagamiseks väga olulised.

Riskikapitalifond teenib tulu siis, kui ta ettevõtte ära müüb (ehk sellest väljub). Väljumine toimub kas esmasel avalikul pakkumisel (IPO) või ettevõtte müügi kaudu kas mõnele tööstusinvestorile (müük teisele ettevõtjale) või teisele riskikapitalifondile või börsivälistesse ettevõtetesse investeerivale ettevõttele. Kui portfellis oleval ettevõttel puudub väärtus, kantakse tema bilansiline väärtus maha vastavalt kohaldatavatele raamatupidamisstandarditele.

Komisjoni tegevus riskikapitaliturul

Strateegia „Euroopa 2020“ on ELi praegune majanduskasvu ja tööhõive tegevuskava. Selles rõhutatakse, et arukas, jätkusuutlik ja kaasav majanduskasv aitab kõrvaldada Euroopa majanduse struktuurseid puudusi, parandada konkurentsivõimet ja tootlikkust ning toetada jätkusuutlikku sotsiaalset turumajandust¹. Kuna riskikapital hoogustab innovatsiooni, töökohtade loomist ja majanduskasvu, eraldab EL raha, et parandada käivitamis- ja kasvuetapis uute Euroopa ettevõtete juurdepääsu riskikapitalile. EL soovib ka edendada jätkusuutlikku Euroopa riskikapitalisüsteemi².

ELi meetmetega kaasatakse täiendavat era- ja avaliku sektori rahalist toetust, et maksimeerida ELi eelarve tõhusust. Neid riskikapitalifondidesse tehtavaid otseinvesteeringuid rahastatakse ELi eelarve eri osadest.

• Tsentraalselt hallatavaid meetmeid rahastatakse erinevatest eelarvevaldkondadest, näiteks ettevõtluse, tööstuse ja teadusuuringute alt. Komisjon osaleb otseselt nii vahendite kui ka nende investeerimisstrateegia välja töötamises ja otsustab ELi panuse suuruse.
• Ühtekuuluvuspoliitikas kasutatavaid jagatud eelarve täitmise vormis³ rakendatavaid meetmeid rahastatakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest (ESIF). Iga sekkumist tuleb rakendada rakenduskava raames, mida haldab liikmesriigi korraldusasutus. Viimane vastutab rahastamisvahendi kavandamise ja rahalise mahu kindlaksmääramise eest.

Paljud struktuursed tegurid, mis võivad Euroopas tervikuna riskikapitali mahtu suurendada või piirata, on endiselt suures osas liikmesriikide pädevuses. Näiteks võivad riikide maksuseadused takistada riskikapitalituru arengut⁴, ettevõtlust ja tööd reguleerivad seadused võivad takistada personali palkamist ning regulatiivne keskkond võib vähendada investorite riskivalmidust ja pärssida raha hankimist⁵.

Euroopa riskikapitaliturg

Alates 2012. aastast on Euroopa riskikapitalifondid pidevalt rohkem raha kaasanud. Viimase kümne aasta parim tulemus saavutati 2018. aastal, kui kaasati 11,4 miljardit eurot. Kapitali praegune maht ületab 2007. aasta kriisi eelse taseme. Ajavahemikus 2014–2022 kavatseb komisjon investeerida riskikapitali üle 3,3 miljardi euro.

Jooniselt 2 nähtub, et aastatel 2015–2017 suurendas liikmesriikide avalik sektor⁶ märkimisväärselt Euroopa riskikapitalifondidele antud toetust. 2018. aastal toetus vähenes. Suhteliselt oli liikmesriikide avaliku sektori toetus kõige suurem aastatel 2010 ja 2011. 2018. aastal moodustas liikmesriikide avalik sektor kogu kaasatud kapitalist 14%, mida on märkimisväärselt vähem kui varasemal kahel aastal, kuid siiski rohkem kui enne 2007. aasta kriisi.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Invest Europe’i esitatud andmete põhjal.

Joonisel 3 on näha sarnane suundumus ettevõtetesse tehtud investeeringute puhul. Viimase kümne aasta jooksul on Euroopa riskikapitalifondide investeeringud suurenenud ja tipnesid 2018. aastal, ulatudes 8,2 miljardi euroni. Investeeringute praegune maht ületab 2007. aasta kriisi eelse taseme.

Euroopa riskikapitalifondide väljumistehingute maht ja arv olnud on alates finantskriisist suhteliselt stabiilne. 2018. aastal väljusid riskikapitalifondid 1193 idufirmast ja nende tehingute maht oli 2,0 miljardit eurot; samas ei ole veel jõutud 2007. aasta kriisi eelsele tasemele, kui fondid väljusid 1629 idufirmast ja tehingute maht oli 3 miljardit eurot. Vt joonis 3.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Invest Europe’i esitatud andmete põhjal.

20 aasta jooksul, mil komisjon on toetanud riskikapitalifonde tsentraalselt hallatavate ELi sekkumiste kaudu, on komisjon eraldanud 140 fondile 1,7 miljardit eurot, millest 0,9 miljardit eurot oli 2018. aasta keskpaigaks välja makstud. Keskmiselt investeerisid need riskikapitalifondid 3 miljonit eurot ja lõid 48 töökohta ettevõtte kohta. Investeeringute ajal töötas neis ettevõtetes ligikaudu 74 000 töötajat.

Kuidas tsentraalselt hallatavad ELi meetmed toimivad

Komisjon annab Euroopa Investeerimisfondile (EIF) / Euroopa Investeerimispangale (EIP) mandaadi rakendada riskikapitalimeetmeid ja küsida selle eest kokkulepitud tasu. Komisjon säilitab üldise vastutuse, välja arvatud ühel juhul, kui vastutust jagatakse EIP grupi ja teiste organisatsioonidega. ELi sekkumistega on toetatud paljusid alustavaid ettevõtteid ja mõnest neist on saanud oma sektoris olulised tegijad. 2. selgituses tuuakse näiteid EIF poolt komisjoni mandaadi alusel tehtud investeeringute riskidest ja tulust.

Tsentraalselt hallatavate ELi sekkumiste kaudu peamiselt riskikapitali investeeritud summa on viimase kümnendi jooksul märkimisväärselt suurenenud, tõustes 33 miljonilt eurolt aastas (1998–2000 keskmine) 458 miljonile eurole aastas (2014–2020 keskmine).

Need ELi rahastamisvahendid põhinevad nõudlusel, mis tähendab, et nad annavad raha siis, kui riskikapitalifondid seda taotlevad – tingimusel, et nad vastavad rahastamiskõlblikkuse kriteeriumidele ning on läbinud hoolsuskohustuse auditi ja heakskiitmise protsessi. Tabelis 1 tutvustatakse kuut riskikapitalile keskendunud tsentraalselt hallatavat ELi sekkumist⁷.

Tabel 1

Riskikapitalile keskendunud tsentraalselt hallatavad ELi sekkumised

Allikas: Euroopa Kontrollikoda õigusaktide põhjal.

2015. aastal võtsid ELi seadusandjad vastu määruse, millega loodi Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond (EFSI) (vt II lisa). Komisjon usaldas EFSI haldamise EIP-le ja EIP delegeeris osa ülesannetest omakorda EIFile¹⁵. EFSI loomise eesmärk oli pakkuda riskivõtmisvõimet, mille aluseks oli 16 miljardi euro suurune tagatis ELi eelarvest ja 5 miljardit eurot EIP omavahenditest, et võimaldada EIP grupil (EIP ja EIF) pakkuda täiendavat rahastamist. EFSI annab 2,320 miljardit eurot riskikapitali ning on kuuest eelpool loetletud programmist rahaliselt kõige suurem¹⁶.

Aprillis 2018 käivitas komisjon üleeuroopalise fondifondi programmi. Ta valis koos EIFiga välja kuus Euroopa fondifondi, kellest kaks on lepingud juba sõlminud. Fondifond on mitme partneri eraldatav kapital riskikapitalifondidesse investeerimiseks; viimased investeerivad selle raha omakorda idufirmadesse. Kirjeldatud struktuur võimaldab riskide paremat hajutamist, kuid lisab sellele täiendava halduskihi. Tsentraalselt hallatavatest vahenditest saab fondifondidesse investeerida 343 miljonit eurot, millele lisandub 67 miljonit eurot EIFi omavahendeid. Kuus fondifondi peaksid kaasama täiendavalt 1,7 miljardit eurot teiste (avaliku ja erasektori) investorite vahendeid, et kokkuvõttes investeerida idufirmadesse 6,5 miljardit eurot.

Juunis 2018 avaldas komisjon järgmise mitmeaastase finantsraamistiku (2021–2027) ettepanekute paketi osana ettepaneku järgmise programmi loomiseks („InvestEU“)¹⁷.

Euroopa Investeerimisfondi roll

EIF toetab finantsvahendajaid, kes rahastavad VKEsid kogu Euroopas. Fondi peamised aktsionärid on EIP (58,6% kapitalist); EL, keda esindab komisjon (29,7%); ja teised sidusrühmad, sealhulgas avaliku ja erasektori pangad ja finantsasutused¹⁸. EIF rakendab riskikapitalisekkumisi teiste poolte ülesandel, kelleks on nt EL, EIP (riskikapitalivahendite mandaat) ning riiklikud või piirkondlikud üksused ja erainvestorid. Joonisel 4 antakse ülevaade ELi toetatud riskikapitalivahendite toimimisest ja EIFi rollist.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EIFi andmete põhjal.

EIFist on saanud Euroopa riskikapitalituru üks suuremaid tegijaid. 2018. aastal sõlmis ainuüksi EIF riskikapitalifondidega lepinguid mahus, mis kohustab neid investeerima 1,4 miljardit eurot.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Otsustasime riskikapitaliturge uurida, kuna ELi osalus selles poliitikavaldkonnas on suurenenud ja me ei ole seda teemat varem käsitlenud. Hindasime, kas komisjon kasutas oma riskikapitalivahendeid hästi; ja uurisime, kas

1. komisjon on koostanud kvaliteetseid eel-, vahe- ja järelhindamisi;
2. ELi poolt toetuse andmiseks kasutatud investeerimisstrateegia oli terviklik; ning
3. EIF on ELi rahastamisvahendeid nõuetekohaselt rakendanud.

Loodame, et meie aruanne aitab komisjonil oma poliitikat tõhusamalt ja tulemuslikumalt ellu viia. Keskendusime meetmete asjakohasuse hindamisel perioodile 2014–2020. Muude aspektide puhul võtsime arvesse kõiki tsentraalselt hallatavaid ELi sekkumisi alates aastast 1998. Vajaduse korral võtsime arvesse ka programmi „InvestEU 2021–2027“ ettepanekut.

Auditi tõendusmaterjali kogumiseks vaatasime läbi asjakohased dokumendid (sealhulgas EIFi riskikapitalifondide valimise protsessi kirjeldavatest dokumentidest moodustatud valimi). Lisaks küsitlesime komisjoni, EIFi, Prantsusmaa Banque Publique d’Investissement’ ja Invest Europe’i töötajaid¹⁹, akadeemiliste ringkondade esindajaid ja fondivalitsejaid. Peale selle külastasime Taanis ja Itaalias riskikapitali- ja idufirmade ühendusi, tugipanku, ministeeriume ja riskikapitalifonde. Korraldasime ka kaks küsitlust riskikapitalifondide valitsejate seas.

Tähelepanekud

Puudused eel- ja järelkontrollides

Enne uue sekkumise käivitamist peab komisjon läbi viima eel- ja/või mõjuhindamise, mis hõlmab turuvajaduste analüüsi. Nende käigus tuleks analüüsida ka vahendi sihtrühma ettevõtete struktuuri ja rahastamisvajadusi ning olemasolevaid rahastamisallikaid. Selle teabe abil saab komisjon hinnata rahastamispuudujääki ja määrata kindlaks riskikapitaliturule antava toetuse sobiva suuruse.

Alates 1998. aastast on kõigi ELi sekkumiste peamine eesmärk olnud parandada ettevõtluse ja innovatsiooni toetamise abil ettevõtjate, eelkõige VKEde juurdepääsu rahastamisele. Iga sekkumise puhul peab komisjon selle tõhususe hindamiseks tegema vahe- ja/või järelhindamisi.

Sekkumised ei põhinenud turuvajaduste asjakohasel hindamisel

Uurisime, kas ja kuidas oli komisjon oli kindlaks määranud ja kvantifitseerinud praeguse programmitöö perioodi (2014–2020) sekkumiste aluseks oleva rahastamispuudujäägi. Samuti uurisime, kas seda oli tehtud nii ELi kui ka liikmesriikide tasandil. Lõpuks analüüsisime, kas rahastamispuudujääk oli kindlaks tehtud ettevõtte olelusringi eri etappide kaupa (vt joonis 1).

Leidsime, et kuigi komisjon oli teinud eel- ja mõjuhindamisi ning analüüsinud turuvajadusi (uurides pakkumist ja nõudlust), ei olnud rahastamispuudujäägi kvantifitseerimine põhjalik. Selle peamine põhjus on andmete puudumine. Komisjon märkis ka, et „teaduskirjanduses ei ole üksmeelt selles, kas riskikapitaliinvesteeringute madal osakaal SKPst enamikus ELi liikmesriikides tuleneb peamiselt probleemist pakkumise või nõudluse poolel, st kas riskikapitali pakkumine on ebapiisav või ei ole piisavalt ettevõtteid, kuhu investeerida“²⁰.

Näiteks tegi komisjon 2011. aastal tsentraalselt hallatava kasvuetapi omakapitalirahastu (EFG) eel- ja mõjuhindamise. Leidsime, et nende hindamiste aluseks olnud komisjoni tellimusel läbi viidud uuringus ei selgitatud rahastamispuudujäägi suurusele antud hinnangut²¹.

Samuti tsentraalselt hallatava rahastamisvahendi – InnovFini varase etapi omakapitalirahastu (IFE) kohta leidsime, et 2013. aasta hindamine viidi läbi alles peale seda, kui seadusandlik ettepanek oli tehtud ja komisjon, parlament ja nõukogu olid juba arutanud vahendi esialgset eelarvet.

Leidsime ka, et kui EFSI 2015. aastal käivitati, ei teinud komisjon põhjalikku eelhindamist ega rahastamispuudujäägi või turuvajaduste mõjuhindamist. Sellist hindamist ei teinud ta ka 2017. aastal, kui ELi tagatist suurendati 10 miljardi euro võrra (26 miljardi euroni) ja investeerimisperioodi pikendati 31. juulist 2019 kuni 31. detsembrini 2020²².

Ka 2015. aastal tehti komisjoni tellimusel hindamine, et uurida fondifondide struktuuri kasutamise võimalust²³. 105 riskikapitalifondi valitsejatega peetud vestlused näitasid, et arvamused riskikapitalituru olukorra ja vajaduste kohta olid erinevad. Fondifondide rahalise suuruse kohta soovituste andmisel ei käsitletud hindamises ei rahastamispuudujääki ega seda, kui kiiresti suudetaks eraldatud raha ära kasutada.

Komisjon on juba teinud eelhindamise / mõju eelhindamise järgmiste riskikapitalimeetmete jaoks (järgmiseks mitmeaastaseks finantsraamistikuks 2021–2027 kavandatud programm „InvestEU“). Rahastamispuudujääki ei ole aga ka see kord kvantifitseeritud.

Meie arvates võib riskikapitalifondidele eraldatava raha suurendamine (vt tabel 1) ilma rahastamispuudujäägi piisava kvantifitseerimiseta põhjustada riski, et olemasolevat raha ei kasutata ära (vt 3. selgitus).

Ebapiisavad tõendid ELi meetmete mõju kohta

Uurisime, kas varasemad vahe- ja järelhindamised on näidanud riskikapitalile antava ELi toetuse tulemuslikkust. Asjakohased vahe- ja järelhindamised annavad väärtuslikku teavet uute vahendite kavandamiseks.

Alates ajast, kui komisjon hakkas riskikapitali toetama, on ta koostanud kuus vahe- ja kaks lõpphindamist. Tavaliselt kajastasid need väljundeid ja tulemusi, nagu toetatud riskikapitalifondide arv ning nende ettevõtete arv, millesse ELi toetatavad riskikapitalifondid olid investeerinud. Hindamistes ei analüüsitud aga ELi sekkumise mõju riskikapitali valdkonnale ega selle majanduslikku mõju (nt majanduskasv, innovatsioon või säilitatud ja loodud töökohad).

Mõlemad järelhindamised tehti liiga vara. Näiteks avaldati suure kasvupotentsiaaliga ja uuenduslike VKEde süsteemi lõplik hindamine 2011. aastal. Samas sai EIF riskikapitalifondidega usaldusfondide ühingulepinguid heaks kiita kuni aastani 2013 ning riskikapitalifondidel oli siis umbes viis aastat aega, et ettevõtetesse investeerida.

Suure kasvupotentsiaaliga ja uuenduslike VKEde süsteemi (GIF) vahehindamise ning ESU 1998 ja ESU 2001 järelhindamiste kvaliteedile mõjus halvasti andmete vähene kättesaadavus.

• Varajastel vahenditel, nagu Euroopa tehnoloogiaedendusprojekti käivitusprogramm (ESU 1998) ja Euroopa tehnoloogiaedendusprojekti käivitusprogramm (ESU 2001), tulemusnäitajad puudusid. Nende vahendite järelhindamistes soovitati kasutada hästi kavandatud tulemusnäitajaid.
• Kuigi suure kasvupotentsiaaliga ja uuenduslike VKEde süsteemi õiguslik alus sisaldab näitajaid ja neile seatud eesmärke, on need peamiselt seotud väljunditega. Seepärast soovitati suure kasvupotentsiaaliga ja uuenduslike VKEde süsteemi käsitlevas vahehindamises tulemus-ja mõjunäitajate seadmist, mis võimaldaks teha tulemuslikkuse lõpphindamise. Komisjon lisas näitajad, kuid lõpphindamises ei saanud neid kasutada, kuna see viidi läbi ühe aasta jooksul pärast vahehindamist.

Hindamistes tugineti peamiselt kvalitatiivsetele meetoditele, nagu vestlused ja küsitlused. Kogutud teave oli küll kasulik, kuid seda ei kinnitatud kvantitatiivsete meetoditega.

Komisjoni tehtud vahe- ja lõpphindamistes ei analüüsitud vastupidist stsenaariumi. Hindajad ei võrrelnud riskikapitali saanud ettevõtetes loodud või säilitatud töökohtade arvu teoreetilise töökohtade arvuga, mis oleks loodud juhul, kui ettevõtted ei oleks rahastamist saanud.

Ühes ELi rahastatud teadusprojektis²⁵ tehti 2011. aastal selline vastupidise stsenaariumi analüüs, mis hõlmas kõiki riskikapitali allikaid (mitte ainult EList) ning seitsme liikmesriigi ja ühe kolmanda riigi ettevõtteid. Analüüsi tulemused olid järgmised: „leiud toetavad üldiselt seisukohta, et riskikapitaliinvestoritel on märkimisväärne positiivne mõju nii ettevõtete kasvule ja tootlikkusele kui ka investeeringute ja innovatsiooni tulemuslikkusele. Riskikapitaliinvestorid aitasid oma portfellis olevatel ettevõtetel olla edukamad kui ilma sellise toeta ettevõtted – seda isegi 2008–2009 aasta finantskriisi ajal. Nad andsid oma portfelli kuuluvatele ettevõtetele ressursid ja teadmised, mis olid vajalikud nende pakutavate toodete kiireks kohandamiseks ülemaailmse kriisi ajal.“

On positiivne, et EIF avaldab enda toetatud investeeringute majandusliku panuse ja rahastatud idufirmade tulemuste kohta²⁶ mitmeid töödokumente, mis sisaldavad ka vastupidise stsenaariumi analüüse. Ainuke reservatsioon on see, et need dokumendid hõlmavad kõiki EIFi riskikapitaliinvesteeringud, mitte ainult ELi toetatuid.

Programmitöö perioodi 2020–2020 vahendite puhul kehtestas komisjon kasvuetapi omakapitalirahastu (EFG), InnovFini varase etapi omakapitalirahastu (IFE) ja EFSI jaoks tulemus- ja mõjunäitajad. EFG ja IFE puhul seati eesmärgid kõigi näitajate jaoks; erandiks on vaid toetatud ettevõtete käive ja töötajate arv (vt tabel 2). IFE eesmärgid ei ole seotud ainult riskikapitaliga, vaid kombineerivad riskikapitali ja laenurahastamist, mistõttu on raske hinnata iga vahendi tulemuslikkust eraldi.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda õigusaktide ja komisjoni dokumentide põhjal.

EFSI vahehindamises soovitati kasutada vastupidiseid stsenaariume, et selgitada algatuse mõju finantsturule – eelkõige turutõrgetele – ja uurida võimalikku väljatõrjuvat toimet. Vahehindamises tunnustati EIP grupi praeguseid jõupingutusi selliste meetodite katsetamisel EFSI toodete jaoks, eelkõige vajaliku andmetaristu loomisel²⁷.

Komisjonil puudus terviklik investeerimisstrateegia

Ettevõtete rahastamisvõimaluste parandamine üle-euroopalise riskikapitalituru kaudu nõuab sidusat ja terviklikku poliitikat ja investeerimisstrateegiat, mille eesmärk on muu hulgas toetada vähem arenenud turge, vähendada sõltuvust avalikust sektorist ning lihtsustada sekkumisi.

Nõudluspõhine lähenemisviis ei soodusta vähem arenenud riskikapitaliturgude ja tegevusvaldkondade arengut

Komisjoni investeerimisstrateegia hindamiseks analüüsisime neid riike, kus asuvad ELi toetatud riskikapitalifondid, kus on registreeritud riskikapitali saavad ettevõtted, millises arenguetapis nad on ja millistes tegevusvaldkondades nad tegutsevad.

Vähearenenud riskikapitaliturud said tsentraalselt hallatavatest ELi sekkumistest vähe kasu

Alates 1998. aastast, kui komisjon alustas riskikapitaliga tegelemist, on ta eraldanud projektidele raha nende kvaliteedi alusel, olenemata riskikapitalifondide geograafilisest asukohast või tegevusvaldkonnast, kuhu nad investeerivad.

Kuna puudub strateegia, mis tagaks piisavate investeeringute suunamise vähem arenenud turgudele, saavad need piirkonnad vähem toetust. Seda ohtu kinnitavad komisjoni eel-/mõjuhindamised oma 2014.–2020. aasta sekkumiste kohta (IFE ja EFG), mis osutasid riskikapitaliinvesteeringute suurele kontsentratsioonile teatavates liikmesriikides.

Leidsime, et 2018. aasta juuni seisuga oli liikmesriikidest kõige rohkem ELi toetatud riskikapitalifonde registreeritud Prantsusmaal ja Itaalias (vastavalt 20% ja 14% fondide koguarvust). Neile järgnesid Luksemburg, Ühendkuningriik, Madalmaad, Saksamaa ja Soome. ELi toetatud riskikapitalifondid ei ole üldse investeerinud 12 liikmesriigis registreeritud fondidesse (vt joonis 5).

Üks tegur, mida fondivalitsejad kaaluvad riskikapitalifondi registreerimiseks asukohariigi valimisel, on kohaldatav õigusraamistik. Ühe EIFi tehtud uuringu kohaselt²⁸ „kutsusid fondivalitsejad üles toetama üleeuroopalisi fonde, suurendama piiriüleseid investeeringuid ning edendama õigusraamistike ja maksusüsteemide ühtlustamist“.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EIFi andmete põhjal.

Riskikapitalifondid võivad investeerida kas üksnes selle riigi ettevõtetesse, kus nad on registreeritud, või mitme riigi ettevõtetesse. 30. juuni 2018. aasta seisuga võisid 42% ELi toetatud riskikapitalifondidest investeerida mitmesse riiki.

ELi toetatud riskikapitalifondide poolt ettevõtetesse investeeritud summasid kujutavalt jooniselt 6 nähtub, et riskikapitali jaoks atraktiivsed liikmesriigid²⁹ said ka ELi sekkumistest kõige rohkem kasu. Kõige ees on Prantsusmaa, Saksamaa ja Ühendkuningriik, kuhu on tehtud 50% neist investeeringutest. Kuna need on ELi majanduslikult kõige võimsamad liikmesriigid, ei aita investeeringute neisse koondumine kaasa Euroopa riskikapitalituru arendamisele.

2018. aasta keskpaiga seisuga ei olnud ükski ELi toetatud tsentraalselt hallatav riskikapitalifond investeerinud Küprosele, Maltale, Sloveeniasse ja Slovakkiasse; Bulgaariasse, Tšehhi Vabariiki, Ungarisse, Poolasse ja Rumeeniasse oli investeeritud vaid väga vähe (kokku 29 miljonit eurot).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EIFi andmete põhjal.

Meie andmeanalüüs näitab, et toetuse nõudlusel põhinev jaotamine annab eelise kõige arenenumatele riskikapitaliturgudele. See ei ole täiel määral kooskõlas ei ELi eesmärgiga edendada kogu Euroopat hõlmavat riskikapitaliturgu ega mõne delegeerimislepingutes loetletud prioriteediga. Näiteks kolme uuema omakapitaliinstrumendi puhul (EFG, IFE, EFSI) osutatakse õiguslikus aluses alati ELi tasandi riskikapitali arengu toetamisele. Lisaks sedastatakse GIFi mandaadi lepingu artiklis 2, et rahastu üks eesmärk on vähendada omakapitali ja riskikapitalituru puudujääki, et parandada ELi riskikapitalituru toimimist. Mitmes komisjoni või tema tellimusel tehtud ELi sekkumiste hindamises kritiseeritakse nõudlusel põhinevat lähenemisviisi ja soovitatakse võtta kasutusele ennetavam lähenemisviis.

Näiteks soovitatakse jätkuprogrammi InvestEU (aastateks 2021–2027) 2018. aastal koostatud mõjuhindamises tasakaalustada nõudlusel põhinevat lähenemisviisi konkreetsete investeeringute tasandil – kontrollides rangemalt nende vastamist poliitikaeesmärkidele. Komisjon ei ole täpsustanud, kuidas see tasakaal praktikas saavutataks või kuidas see mõjutaks nõudlusel põhinevat lähenemisviisi.

Rahastamisvajadusi ei kvantifitseeritud arenguetappide ja tegevusvaldkondade kaupa

20 aasta jooksul, mil komisjon on toetanud riskikapitalifonde tsentraalselt hallatavate sekkumiste kaudu, on ta investeerinud erinevates arenguetappides olevatesse VKEdesse. Joonisel 7 näidatakse ELi toetatud riskikapitalifondidest sellel ajavahemikul investeeritud 4,6 miljardi euro jaotust ettevõtete erinevate arenguetappide kaupa.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EIFi andmete põhjal.

Varajased etapid (st seemne- ja stardifaas) moodustavad 56% kogu investeeringust. Tavaliselt investeerivad riskikapitalifondid suuremasse arvu ettevõtetesse pigem nende varastes kui hilisemates arenguetappides. Varajastes arenguetappides VKEdesse investeeritakse aga keskmiselt väiksem summa. ELi toetatud riskikapitalifondid on investeerinud seemne- ja stardifaasis keskmiselt vastavalt 1,36 miljonit ja 2,56 miljonit eurot VKE kohta, samas kui kasvu- ja väljaostufaasis³⁰ investeeriti VKE kohta vastavalt 4,82 miljonit ja 7,16 miljonit eurot.

Meie küsitlusele vastanud riskikapitalifondide fondivalitsejatest olid 68% seisukohal, et avaliku sektori osalust vajatakse riskikapitalis kõige rohkem investeerimiseks seemne- ja stardifaasis.

Mis puutub valdkondlikku jaotusse, siis arvuti- ja tarbeelektroonika ning bioteaduste valdkondade ettevõtted moodustavad rohkem kui 50% ELi toetatud riskikapitalifondide tehtud investeeringutest (vt joonis 8).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EIFi andmete põhjal.

Kuigi EL on investeerinud erinevatesse arenguetappidesse ja tegevusvaldkondadesse, ei põhinenud vahendite eraldamine Euroopa riskikapitalituru pakkumise ja nõudluse põhjalikul analüüsil. Komisjoni eelhindamistes puudusid andmed eri arenguetappe ja tegevusvaldkondi iseloomustava rahastamispuudujäägi kohta (vt punkt valdkondade 36).

Märgime, et InvestEU programmi (2021–2027) kohta koostatud mõjuhindamises tegi komisjon ettepaneku, et omakapitalivahendite suunamine võiks põhineda „tegevusvaldkondade [---] ja ettevõtete elutsüklil põhjal (rahastamispuudujäägi analüüsist lähtudes)“³¹. Hindamises ei mainita liikmesriikidel põhinevat raha suunamist ega analüüsi.

ELi riskikapitaliturg ei ole erainvestorite jaoks piisavalt atraktiivne

Subsidiaarsuse põhimõtte järgimiseks ja lisaväärtuse saamiseks peaksid ELi toetatud sekkumised käsitlema turutõrkeid ja just selliseid turutõrkeid, mida liikmesriigid ise ei suuda kõrvaldada³². Avaliku sektori sekkumise lõppeesmärk on edendada erainvestorite osalemist, et arendada välja jätkusuutlik riskikapitaliturg. Uurisime, kas komisjon suutis innustada teisi avaliku ja erasektori investoreid koos ELiga raha paigutama. IFE 2013. aastal koostatud eelhindamises rõhutati, et madal tulusus on üks peamisi põhjuseid, miks erainvestorid näitavad riskikapitali vastu vaid leiget huvi. „Kui internetimajanduse mulli aeg (1997–2000) välja arvata, siis on Euroopa riskikapitalifondide keskmine aastane tulusus olnud alla 10% ja viimase ligi kümne aasta jooksul isegi negatiivne; institutsionaalsete investorite soovitud tulusust ei ole suutnud pakkuda isegi kõige paremini juhitud fondid“³³.

Selleks et ELi tegevus oleks kooskõlas riigiabi eeskirjadega, seadis komisjon minimaalsed eesmärgid erainvestorite osakaalu kohta ELi toetatud riskikapitalifondides. Esimeste vahendite puhul (nt ESU 1998 ja ESU 2001) oli eesmärk 50%, kuid perioodi 2014–2020 sekkumiste puhul langetati see 30%-ni. See on veelgi olulisem, sest komisjon käsitleb EIFi/EIP ja tugipankade omal riskil tehtud investeeringuid sõltumatute erainvesteeringutena. Lisaks ülalmainitule ei ole komisjon erasektori osaluse suurusele eesmärke seadnud.

Komisjon ei seadnud oma sekkumiste eesmärgiks saavutada kõrget tulusust ega palunud EIFil ELi vahenditega kasumit teenida. Õigusaktide ja/või delegeerimislepingute kohaselt peab EIF aga lähtuma pari passu põhimõttest, mille kohaselt osalevad avaliku ja erasektori investorid riskikapitalifondides võrdsetel alustel ning jagavad samu kasumeid ja kahjumeid. Erasektori investorite ligimeelitamine, mis on jätkusuutliku riskikapitalituru jaoks hädavajalik, on võimalik ainult siis, kui investeeringud on väga kasumlikud.

2017. aasta finantsaruannete kohaselt on ESU 1998 investeerinud 101 miljonit eurot ja teeninud alates oma tegevuse algusest 12 miljoni euro suuruse puhaskahjumi. Sarnane pilt avaneb ESU 2001 ning suure kasvupotentsiaaliga ja uuenduslike VKEde süsteemi (GIF) seni realiseeritud (st juba maha kantud või müüdud) portfellides. ESU 2001 kajastas, et teenis investeeritud 207 miljonilt eurolt 82 miljonit eurot realiseeritud puhaskahjumit; ning GIFi vastavad näitajad olid 470 miljonit eurot investeeringuid ja 88 miljonit eurot puhaskahjumit³⁴. Märkimisväärne osa nende kahe viimati nimetatud rahastamisvahendi investeeringutest on endiselt nende portfellides (ESU 2001: 31%; GIF: 64%). ELi hilisemate sekkumiste kohta on veel liiga vara asjakohaseid andmeid esitada [vt tabel 3].

Komisjoni tsentraalselt hallatavate programmide mõnes lõpp- ja vahehindamises järeldati, et pari passu põhimõte ei andnud tulemusi või takistas erainvesteeringute kaasamist. Veel ühes hindamises (EFG kohta 2011. aasta tehtud eelhindamine) ei suudetud teha järeldust selle kohta, kas pari passu põhimõttest peaks kõrvale kalduma, lükates otsuse tegemise edasi üksikasjaliku turuhindamise valmimiseni. Komisjon ei olnud auditi ajaks sellist hindamist koostanud. Komisjon lubab pari passu põhimõtet eirata vaid EFSI VKEde komponendi sotsiaalinvesteeringute puhul.

Üks argument, mille tõttu komisjon tahab pari passu põhimõttest kinni hoida, on oht, et vastasel juhul võib investeeringut pidada riigiabiks. Liikmesriikide antav ühisturuga kokkusobimatu riigiabi moonutab konkurentsi ja komisjon võib selle tagasi nõuda. Komisjoni suunistes³⁵ ja ELi õiguses³⁶ sätestatakse aga selgelt tingimused, mille korral ei ole asümmeetriline kasumijagamine vastuolus riigiabi eeskirjadega.

Näiteks võib avaliku sektori investor suurendada erainvestorite tulu, loovutades neile osa oma tulust (tulu asümmeetrilise struktuuri kaudu). See tähendaks, et vastupidiselt pari passu põhimõttele ei investeeriks avaliku sektori investor samadel tingimustel kui teised investorid.

Fondifonde käsitleva 2015. aasta hindamise kohaselt „väitis enamik intervjueeritud erakapitali- ja riskikapitalifondide juhtidest, et kui ELil on tõsine soov julgustada erasektorit Euroopa riskikapitali juurde tagasi pöörduma, peaks komisjon võimaldama erasektoril teenida riskantsematesse investeerimisetappidesse investeerimise eest suuremat tulu. Ebasümmeetrilist tulu peeti potentsiaalselt kasulikus vahendiks, et aidata ületada takistusi, mis raskendavad erainvestorite meelitamist fondifondidesse investeerima“.

Enne Euroopa fondifondide programmi loomist moodustas komisjon töörühma selle analüüsimiseks. Rühm tegi ettepaneku näha konkursikutses ette asümmeetriliste tulude võimaluse, kuigi tuleks eelistada riskikapitalifonde, mis lähtuksid pari passu tingimustest. Ettepanekus soovitati tasakaalustada see investeeringutega riikides, kus riskikapitalikeskkond on vähem arenenud. Vastupidiselt sellele soovitusele ei võimaldanud osalemiskutse tingimused asümmeetrilist tulu saada.

Veel üks viis, kuidas soodustada jätkusuutlikku riskikapitaliturgu, on võimaldada riskikapitalifondidest järkjärgulist, st varasemat väljumist. Varajase väljumise sätet ei sisalda aga ei EIFi ja riskikapitalifondide vahel sõlmitud usaldusfondide ühingulepingud ega EIFi seni sõlmitud kaks fondifondide lepingut. Märgime, et fondifondide 2015. aasta hindamises soovitati lisada lepingutesse varajase väljumise mehhanismid.

Keerukus, mis tuleneb rohkem kui ühe sekkumise kasutamisest riskikapitaliturule ELi toetuse andmisel

Kui varasematel perioodidel toetas komisjon riskikapitaliturgu ühe vahendiga, siis perioodil 2014–2020 kasutab ta selleks kolme sekkumist (EFG, IFE ja EFSI VKEde komponendi omakapitalitoode). Uurisime, kas komisjon on taganud nende kolme sekkumise sidususe.

EFG eesmärk on parandada VKEde juurdepääsu omakapitalile nende laienemis- ja kasvuetapis, samal ajal kui IFE keskendub varajases etapis tehtavatele investeeringutele. Samas võimaldavad mõlemat sekkumist reguleerivad määrused neil investeerida erinevates arenguetappides. Algselt pidid need kaks vahendit olema liidu ühe omakapitalipõhise rahastamisvahendi kaks komponenti.

Keerukust suurendas EFSI VKEde komponendi omakapitalitoote loomine 2016. aasta keskel (vt II lisa), kuna see ühendas eelarvelise tagatise rahastamisvahendiga, millele lisandus komisjoni, EIP ja EIFi osalus.

Vältimaks uue toote kattumist juba olemasoleva EFGga, otsustas komisjon 2016. aastal suunata EFG ümber peamiselt riskikapitalitehingutele ELi mittekuuluvates osalevates riikides³⁷, mida EFSI VKEde komponendi omakapitalitoode ei hõlma.

Kolm sarnase eesmärgiga vahendit, mida haldasid komisjoni kolm erinevat talitust, tähendas juhtimis-, aruandlus- ja seirekoormuse mitmekordistamist. Eri õigusnormide kohaselt peab EIF koostama iga vahendi kohta eraldi tegevusaruanded vähemalt kaks korda aastas.

Praegu ei anna EIFi tegevusaruandlus EFSI VKEde komponendi omakapitalitoote puhul küllaldast selgust eri allkomponentide kohta ning keeruline on saada terviklikku ülevaadet kombineeritud sekkumiste struktuurist.

Märgime, et komisjon on tunnistanud ebatõhusust ja kattuvusi ning pakkunud tulevase InvestEU programmi (2021–2027) jaoks välja oluliselt lihtsustatud struktuuri. Ettepanek on koondada kolm vahendit (EFG, IFE ja EFSI) üheks sekkumiseks, mis annaks ühtse eelarvelise tagatise.

EIF on tuumikinvestor, kuid tema ELi sekkumiste haldamist on võimalik optimeerida

Alates oma tsentraalselt hallatavate riskikapitalimeetmete loomisest 1990. aastate lõpus on komisjon neid alati rakendanud läbi EIFi. Seetõttu peab komisjon tagama, et EIF rakendab ELi sekkumisi nõuetekohaselt.

EIFil on oluline roll

ELi riskikapitalifondide avaliku sektori investoritelt kogutud vahendid kahekordistusid ajavahemikul 2015–2016 ning ületasid ka 2018. aastal 2007. aasta kriisieelset taset (vt joonis 2). Üha suurenevat arvu mandaate haldav EIF (vt punkt 22) on muutunud Euroopa riskikapitalituru üheks suuremaks tegijaks. 2018. aastal sõlmis EIF üksi riskikapitalifondidega lepinguid mahus, mis kohustab neid investeerima 1,4 miljardit eurot, millest 214 miljonit eurot moodustavad ELi toetatud rahastamisvahendid. Uurisime, kas EIF haldas neid vahendeid tõhusalt.

EIF tegi 2018. aastal uuringu³⁸, mis näitas, et tema osalemist peeti oluliseks, kuna EIF oli üks tuumikinvestor, kes suurendas fondi usaldusväärsust ja aitas nii erainvestoreid kaasata. Asjaomased fondivalitsejad suhtusid EIFi osalusse investeeringutes üldiselt positiivselt.

Enamik meie küsitluses osalenud riskikapitalifondide valitsejaid hindasid EIFi hoolsuskohustuse auditi põhjalikku protsessi; mille läbimist võetakse selle kvaliteedi tõttu sageli kui n-ö heakskiitvat kvaliteedimärki. Samas väitsid fondivalitsejad, et EIF on formalistlik, keskendub nõuetele vastavusele ning et fondile esitatud taotluste heakskiitmine võtab liiga kaua aega. Küsitluse kohaselt ütles 45% fondivalitsejatest, et EIFil kulus taotluse heakskiitmiseks kauem kui aasta ning 41% teatas, et see kestis kuus kuud kuni üks aasta. Enamik vastanutest (66%) ütles, et nad olid taotlusprotsessi ajal EIFis kontaktis kolme kuni viie kontaktisikuga, kellest mõned ei olnud alati kursis asjaomaste riikide iseärasustega.

Fondifondide 2015. aasta hindamises rõhutati „EIFi antitsüklilist rolli selle tagamisel, et innovaatilised idufirmad ja VKEd omasid/omaksid majanduslanguse ajal juurdepääsu kapitalile“. Samas aga märgiti ka, et mitu sidusrühma, eelkõige riskikapitalifondid, riskikapitaliühendused ja mõned riikide fondifondide valitsejad avaldasid [olid avaldanud] arvamust, et EIFi domineeriv roll Euroopa riskikapitalituru tuumikinvestori ja fondivalitsejana tekitab [tekitas] küsimusi pikaajalise jätkusuutlikkuse kohta.

ELi toetatud rahastamisvahendid kattuvad osaliselt teiste EIFi hallatavate vahenditega, mitte ei täienda neid

EIF töötas välja põhimõtted selleks, kuidas eri mandaatide vahendeid investeeringute vahel jagada (st vahendite jaotamise põhimõtted). Uurisime, kas EIF oli seda nõuetekohaselt rakendanud (võttes arvesse fondi mandaatide erinevat olemust).

EIF peab otsustama, millisesse riskikapitalifondi investeerida ja millise mandaadi vahendeid kasutada. ELi rahastatud tsentraalselt hallatavate rahastamisvahendite õiguslikus aluses ja delegeerimislepingutes määratakse kindlaks, kas neid tohib kombineerida muude mandaatide rahaga.

ESU 1998 raames olid EIFi või EIFi valitsetud fondidega tehtavad kaasinvesteeringud sõnaselgelt keelatud³⁹. Põhjuseks on asjaolu, et ESU 1998 töötati välja selleks, et täiendada EIF hallatavaid mandaate, investeerides „neisse VKEdesse, keda ei EIP ega EIF ei saanud toetada oma kohustuslike rangemate riskikriteeriumide tõttu⁴⁰“.

Rangemate riskikriteeriumide kontseptsiooni kasutati ka ESU 2001 ja GIFi programmides, kuigi mõlema puhul olid lubatud ka kaasinvesteeringud. 2017. aasta lõpu seisuga oli 30% neist rahastamisvahenditest toetatud riskikapitalifondidest kaasanud kaasinvesteeringud ka muudelt EIFi mandaatidelt (peamiselt EIP riskikapitalivahendite mandaadilt⁴¹). See näitab, et valitud fondide sihtrühmaks ei olnud EIFi muudest mandaatidest erineva riskitasemega investeeringud.

EFG, IFE ja EFSI õiguslikes alustes ei viidata enam suurema riski kriteeriumidele. Kõigi kolme jaoks sätestatakse, et vahendid peaksid täiendama riikide ja piirkondade programmidest rahastatavaid rahastamisvahendeid. Kui EFSI õiguslikus aluses julgustatakse vastastikust täiendavust EIP olemasoleva tegevusega, siis ülejäänud kahe õiguslikus aluses seda aspekti ei käsitleta.

Täiendavuse tagamiseks kutsutakse EFSI määruses üles andma juhiseid selle kohta, kuidas kombineerida ELi rahastamisvahendite kasutamist ja EIP pakutavat ELi tagatisega rahastamist. Komisjon avaldas juhised EFSI ja ESIFi vastastikuse täiendavuse kohta. EIFi hallatavate muude mandaatidega (nt EIP riskikapitalivahendite mandaat) tehtavate kaasinvesteeringute jaoks juhised puuduvad.

EIFi mandaatide arvu mitmekordistumise tõttu soovitati komisjoni tellitud GIFi sekkumise vahehindamises, et EIF töötaks välja investeeringute jaotamise põhimõtted⁴². EIFil on need põhimõtted olemas olnud alates 2009. aastast. Pärast mõningaid ajakohastusi muudeti neid alles peale 2011. aasta lõpust kuni 2018. aastani kestnud pausi.

Investeeringute jaotamise põhimõtetes (2011. aasta versioon) ei nähtud eri mandaatide vahel märkimisväärset kattuvust. GIFi sekkumiste puhul tehti sellegipoolest mitu kaasinvesteeringut – nt investeeris EIF mitme mandaadi raha samasse riskikapitalifondi⁴³. Investeeringute jaotamise põhimõtetes (2018. aasta versioon) ei tehtud järeldusi võimaliku kattumise kohta. Arvestades aga mandaatide eelistusi (näiteks teatavate tegevusvaldkondade või tulemuste eelistamine) ja nende geograafilist suunitlust, esineb tsentraalselt hallatud ELi sekkumiste ja muude mandaatide vahel kattumist.

Kui algsete põhimõtete kohaselt (kuni 2018. aastani) oli vahendite jaotamine täielikult EIFi kutsealase otsustuse küsimus, siis uued põhimõtted sisaldavad kvantitatiivset⁴⁴ ja kvalitatiivset hindamist, et otsustada, millise mandaadi raha millisele riskikapitalifondile kõige paremini sobib. EIF ei esitanud mingeid tõendeid fondi töötajatele antavate suuniste kohta, mille alusel neid kriteeriume kohaldada.

Uute põhimõtete katsetamiseks rakendas EIF neid 2017. ja 2018. aastal sõlmitud tehingutele. Sellise tagasiulatuva testimise tulemused näitasid, et ainult kvantitatiivse hindamise põhjal oleks EIFi võinud mõnest ELi tsentraalselt hallatavast sekkumisest investeerimise asemel kasutada teisi avaliku sektori mandaate, sest need said hindamisel parema tulemuse kui EL toetusega mandaadid. Euroopa Investeerimisfond ei esitanud meile üksikasjalikke tõendeid selle kohta, kuidas individuaalsed tulemused arvutati.

EIFil oli raskusi ELi toetatud fondidest väljumisega

Riskikapitalifond teenib tulu siis, kui ta ettevõtte müüb (ehk sellest väljub). Väljumine toimub kas esmasel avalikul pakkumisel aktsiaturul (IPO) või ettevõtte müügi kaudu kas mõnele tööstusinvestorile (müük teisele ettevõtjale) või teisele riskikapitalifondile või börsivälistesse ettevõtetesse investeerivale ettevõttele. Kui portfellis oleval ettevõttel puudub väärtus, kantakse tema bilansiline väärtus maha vastavalt kohaldatavatele raamatupidamisstandarditele. Uurisime fondide väljumisstrateegiat, mille eesmärk on maksimeerida investeeringute tasuvus. Lisaks uurisime vaatlusaluste mandaatide lõpetamise strateegiat.

2018. aastal kasutati Euroopa riskikapitaliturul investeeringutest väljumiseks kolme peamist meetodit: i) ettevõtte müük tööstusinvestorile (35%); ii) IPO (22%); iii) investeeringu mahakandmine (12%)⁴⁵. Euroopa riskikapitalifondide valitsejate arvates on nende jaoks kõige keerulisemad ülesanded investeeringutest väljumine ja IPOde turg⁴⁶.

Platvormi Start-up Europe Partnership ühes 2017. aastal avaldatud dokumendis jõuti järeldusele, et „ainult 2% Euroopa kasvufirmadest läheb börsile ja ligikaudu 15% kogu Euroopas kogutud kapitalist koguti IPOde kaudu [---]. See kujutab endast probleemi, sest lisaks kasvukapitalile pakuvad IPOd ka väljumisvõimalusi riskikapitalifondidele. Ilma väljumiseta on oht, et riskikapitali mootor jookseb kokku“⁴⁷.

Tabelis 3 esitatakse ELi toetatud tsentraalselt hallatud investeeringutest väljumiste ja allesjäänud investeeringute arv seisuga 30. juuni 2018.

Fondi tegevusaeg pannakse paika usaldusfondi ühingulepingus. EIFil on olnud raskusi kahe komisjoni mandaadi lõpetamisega (ESU 1998 ja ESU 2001), sest riskikapitalifondid ei suutnud kõiki oma portfelli ettevõtteid mandaatide kehtivusaja jooksul müüa. Potentsiaalselt investeerimiseks sobivaid fonde hinnates (ESU 1998 ja ESU 2001 raames) pööras EIF vähe tähelepanu fondide suutlikkusele investeeringutest väljuda. Selle väljumisprobleemiga tegeldi liiga hilja, mistõttu tuli kahte juba lõppenud mandaadiga varajast rahastamisvahendit (ESU 1998 ja ESU 2001) pikendada, et EIF saaks leida mooduseid oma investeeringutest väljumiseks.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda EIFi andmete põhjal.

Seetõttu oli ESU 1998-l (rahastamisvahendi mandaat lõppes juulis 2014) 1998. aasta keskpaiga seisuga endiselt osalus fondides, millel olid investeeringud 12 ettevõttesse (4% ettevõtetest, kuhu oli investeeritud). Samamoodi oli ka ESU 2001-l 2018. aasta keskel endiselt osalus fondides, millel olid investeeringud 98 ettevõttes, mis moodustas 31% investeeringute koguarvust.

EIF tasud ei ole täielikult läbipaistvad ega ole kavandatud poliitikaeesmärkide saavutamiseks

Komisjon maksab EIFile valitsemistasusid, et see rakendaks komisjoni nimel ELi riskikapitalimeetmeid⁴⁸. Komisjon hüvitab EIFile ka mõned ELi vahendite rakendamise seisukohast vajalikuks peetavad rahastamiskõlblikud kulud (muud valitsemiskulud). Uurisime, kas komisjoni makstud valitsemistasud olid põhjendatud ja kas need aitasid poliitikaeesmärkide saavutamisele kaasa.

Delegeerimislepingutes määratakse kindlaks maksimaalsed tasud, mille ülemmäär on 5,7–8,5% ELi sekkumisest. (Üksikasjalik teave tasude kohta sekkumiste kaupa on esitatud tabelis 4).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda delegatsioonilepingute põhjal.

Lisaks valitsemistasudele, mida komisjon maksab EIFile, makstakse valitsemistasusid ka ELi toetatud riskikapitalifondide fondivalitsejatele. Need moodustavad tavaliselt 2% eraldatud summast aastas. Lisaks on üleeuroopalise riskikapitali fondifondide loomine lisanud veel ühe halduskihi (vt punkt 20). Iga fondifondi valitsejale makstakse samuti valitsemistasusid, mis jäävad vahemikku 8–12% fondile selle elueaks (sageli umbes 12 aastat) eraldatud ELi toetusest.

Käivitustasude põhjenduste läbipaistmatus

Komisjoni ja EIFi vahel sõlmitud delegeerimislepingutes nähakse valitsemistasude osana ette käivitustasud, mis makstakse rakendusperioodi alguses (III lisa). Nende eesmärk on katta: i) osalemiskutse ettevalmistamine (mis sisaldab üksikasjalikke tingimusi ja aruandlusnõudeid); ii) EIFi sisemiste protsesside ja IT-süsteemide, sealhulgas veebisaidi loomine; ning iii) standarditud juriidilise dokumentatsiooni koostamine.

Arvestades, et EIF valitseb ELi toetatud vahendeid juba 20 aastat, võiks eeldada, et tal on kogunenud sünergiat ja oskusteavet, mis võiks anda kokkuhoidu (eelkõige uute rahastamisvahendite käivitamisetapis). Paraku see nii ei ole ja komisjoni poolt EIFile makstud käivitustasud on aja jooksul suurenenud. GIFi rahastamisvahendi eest maksis komisjon käivitustasudeks 0,3 miljonit eurot (0,8% valitsemistasude maksimaalsest summast). Uuemate vahendite käivitustasud kasvanud EFG vahendi puhul 2,5 miljoni euroni (13% maksimumtasudest); IFE puhul 4,0 miljoni euroni (14% maksimumtasudest) ning EFSI VKEde komponendi omakapitalitoote puhul 5,0 miljoni euroni (7% maksimumtasudest).

Komisjon ei kogu teavet selle kohta, kui suured on EIFi tegelikud käivituskulud. Esitasime oma kommentaarid komisjoni ja EIFi vahelise tasude läbirääkimiste protsessi kohta meie eriaruandes nr 20/2017, milles käsitleti laenutagamisvahendeid⁴⁹. Leidsime, et aruande järeldused kehtisid ka riskikapitalivahendite suhtes – eelkõige puudutab see asjaolu, et komisjonil puudus üksikasjalik teave varasemate kavade tegelike kulude kohta.

Poliitikaga seotud tulemustasud ei ole täielikult eesmärgipärased

Praegused tulemustasud ei motiveeri Euroopa riskikapitalituru arengut. Näiteks makstakse EIFile tulemustasu kõigi fondivalitsejatega allkirjastatud lepingute eest, kusjuures summad olenevad sellest, kui palju lepinguid sõlmitakse. Tulemustasud on aga üles ehitatud nii, et puudub seos tulemustasu ja mistahes kindlaksmääratud eesmärgi vahel, mis puudutab fondide arvu, millesse EIF peaks investeerima. Lisaks märkasime, et tasu ei suurene järk-järgult vastavalt allkirjastatud lepingute arvu suurenemisele. GIFi ja EFG vahendite puhul saab EIF kindlasummalise tasu, IFE puhul makstakse kõige suuremaid tasusid esimese nelja allkirjastatud lepingu eest.

Tulemustasud ei ole täiel määral struktureeritud nii, et see motiveeriks sekkumistele seatud eesmärke saavutama. Näiteks EFG puhul seadis komisjon miinimumeesmärgiks toetada vähemalt 360 toetuskõlblikku ettevõtet. Samas maksab ta EIFile tulemustasu isegi siis, kui nimetatud eesmärk ei ole täidetud (vt tabel 2).

Poliitikaga seotud tulemustasud ei motiveeri täiel määral investeerima ELi vähem arenenud riskikapitaliturgudele või tegevusvaldkondadesse. ESU 1998/2001 vahendite puhul puudub EIFil stiimul investeerida uutele turgudele. Teised rahastamisvahendid sisaldavad vähemalt stiimulit (kuigi summad on võrreldes muud liiki stiimulitega väiksed), kuid samas ei ole prioriteediks seatud vähem arenenud riskikapitaliturge.

Järeldused ja soovitused

EL on riskikapitaliturul osalenud üle kahe aastakümne. Selle aja jooksul on komisjon oma toetust riskikapitaliturule märkimisväärselt suurendanud. ELi riskikapitalituru toetamiseks on eraldatud märkimisväärses mahus ELi raha, kuid mitmed küsimused vajavad endiselt lahendamist.

ELi sekkumiste hindamine

Leidsime, et ELi sekkumiste suuruse aluseks olevad otsused põhinevad ebapiisaval informatsioonil, kuna ei olnud tehtud kas eel- või mõjuhindamist, või seetõttu, et hindamised koostati alles pärast eelarveotsuse tegemist. Rahastamispuudujäägi analüüsil puudus mitu mõõdet – analüüse ei olnud tehtud ei liikmesriikide, tegevusvaldkondade ega ettevõtete arenguetappide kaupa (vt punktid 29–36).

Tulevaste sekkumiste kavandamiseks peab komisjon tegema õigeaegseid ja sisulisi vahe- ja järelhindamisi, milles võetakse arvesse saadud kogemusi. Järelhindamine toimus üldiselt liiga vara, sageli isegi enne programmide lõppemist. Lisaks puudus hindamistes kvantitatiivsetel andmetel põhinev analüüs ja neis ei võetud arvesse vastupidiseid stsenaariume. Seega on komisjon küll 20 aastat riskikapitali toetanud, kuid on siiani esitanud vaid piiratud tõendeid saavutatud tulemuste kohta (vt punktid 37–46).

Komisjoni otsused peaksid põhinema paremal teabel. Konkreetselt peaks ta tegema järgmist:

1. analüüsida põhjalikult turutõrkeid või mitteoptimaalseid investeeringuid ELi, liikmesriikide ja tegevusvaldkondade tasandil ning eri arenguetappides, et eraldada riskikapitali meetmetele asjakohases summas toetust.

Ajakava: rakenduspartneritega delegeerimislepingute allkirjastamise ajaks (2022. aasta lõpp).

Oma hindamiste parandamiseks peaks komisjon

2. tagama asjakohaste andmete kogumise, et hindajad saaksid keskenduda toetuse tulemuslikkusele ja kasutada vajaduse korral vastupidise stsenaariumi analüüsi;
3. hindama tagantjärele ESU 1998, ESU 2001 ja GIF-programme, kui investeerimisperioodi lõpust on möödunud teatud aeg, et oleks võimalik teha sisulisi järeldusi sekkumiste mõju kohta.

Ajakava: nii pea kui võimalik, kuid hiljemalt 2021. aasta lõpuks.

Tervikliku investeerimisstrateegia väljatöötamine

Komisjon ei võtnud vastu terviklikku investeerimisstrateegiat, et arendada välja üleeuroopaline riskikapitaliturg. ELi sekkumised ei seadnud prioriteediks vähem arenenud riskikapitaliturge või tegevusvaldkondi. ELi turg sõltub ikka veel väga suurel määral avaliku sektori toetusest ning erinevate vahendite kasutamine muutis tegevuse ebavajalikult keerukaks.

Komisjoni sekkumised Euroopa riskikapitaliturul põhinevad nõudluspõhisel lähenemisviisil, mille kohaselt on projektide toetamise aluseks nende kvaliteet, mitte geograafiline asukoht või tegevusvaldkond. Leidsime siiski, et see lähenemisviis eelistab selgelt kõige arenenumaid riskikapitaliturge, mille tulemuseks on investeeringute koondumine, mis ei aita täiel määral kaasa üleeuroopalise riskikapitalituru arengule (vt punktid 49–63).

Komisjon ei seadnud oma sekkumiste eesmärgiks saavutada kõrget tulusust. Üldiselt on erasektori investorite ligimeelitamine, mis on jätkusuutliku riskikapitalituru jaoks hädavajalik, võimalik ainult siis, kui investeeringud on väga kasumlikud. ESU 1998 on investeerinud 101 miljonit eurot ja teeninud alates oma tegevuse algusest 12 miljonit eurot puhaskahjumit. Sarnast pilti võib täheldada ESU 2001 ning suure kasvupotentsiaaliga ja uuenduslike VKEde süsteemi (GIF) seni realiseeritud portfellides. Seni on komisjon pakkunud toetust ainult pari passu põhimõttel, st ei ole loovutanud osa oma tulust erainvestoritele ega olnud valmis kandma rohkem kahjumit (vt punktid 64–73).

Üleeuroopalise riskikapitalituru väljaarendamiseks peaks komisjon

1. võtma konkreetseid meetmeid, et suurendada investeeringuid riikides, kus riskikapitaliturg ja tegevusvaldkonnad on vähem arenenud.

Tähtaeg: uue programmitöö perioodi ettevalmistamise ajaks (2020. aasta lõpp)

Selleks et vähendada ELi riskikapitalituru sõltuvust avaliku sektori toetusest, peaks komisjon

2. erasektori investorite kaasamiseks fikseerima rahastamisvahendite tasandil asjakohased sihtnäitajad, võttes arvesse konkreetseid poliitikaeesmärke ning erinevate kohalike riskikapitaliturgude ja tegevusvaldkondade arengutaset;
3. uurima võimalust võtta kasutusele järkjärgulise väljumise klauslid;
4. uurima asümmeetrilise kasumi- või kahjumi jagamise võimalust tõsiste turutõrgete korral; see tähendaks, et komisjon loobuks teiste investorite kasuks osast tulust või kannaks negatiivse tootluse korral esimesed kahjumid.

Ajakava: enne uute delegeerimislepingute läbirääkimisi (2022. aasta lõpp).

ELi sekkumiste rakendamine

EIFist on saanud Euroopa riskikapitalituru üks suuremaid tegijaid ja fond valitseb üha suuremat arvu mandaate. EIFi hoolsuskohustuse audit on põhjalik ja tema kvaliteetsuse tõttu võetakse seda sageli kui n-ö heakskiitvat kvaliteedimärki. EIFi hindamisprotsessi peeti sellest hoolimata liiga aeganõudvaks ja formalistlikuks, kusjuures 45%fondivalitsejatest teatas, et EIFil kulus taotluse heakskiitmiseks kauem kui aasta. Lisaks sellele pidid fondivalitsejad selle aja jooksul olema kontaktis mitme kontaktisikuga, kelle teadmised nende projektist olid erinevad.

Tsentraalselt hallatatavatel ELi sekkumistel on kattuvusi teiste avaliku sektori sekkumistega, mida haldab samuti EIF. Komisjon sai vähe teavet selle kohta, kuidas EIF otsustas, millise mandaadi raha millisesse riskikapitalifondi investeerida (vt punktid 86–95).

EIFil on olnud raskusi kahe komisjoni mandaadi (ESU 1998 ja ESU 2001) investeeringutest väljumise ja programmide lõpetamisega, sest riskikapitalifondid ei suutnud kõiki oma portfelli ettevõtteid mandaatide kehtivusaja jooksul müüa. Kuna sellele probleemiga hakati tegelema alles hiljem, tuli neid kahte juba lõppenud mandaadiga rahastamisvahendit (ESU 1998 ja ESU 2001) pikendada, et EIF saaks leida mooduseid oma investeeringutest väljumiseks (vt punktid 96–101).

Leidsime, et komisjon on maksnud iga uue rahastamisvahendi käivitamisel märkimisväärselt suuri käivitustasusid. Me ei näe kokkuhoidu, mis tuleneks sünergiast ja oskusteabest, mida EIFi oleks võinud koguda kahe viimase aastakümne jooksul, mil ta on ELi toetatud rahastamisvahendeid valitsenud. Lisaks ei teadnud komisjon EIFi kulude tegelikku suurust (vt punktid 105–107).

Poliitikaga seotud tulemustasud ei ole alati täiel määral struktureeritud sekkumistele seatud eesmärkide saavutamiseks ega ole üles ehitatud nii, et need soodustaksid täiel määral investeeringuid vähem arenenud riskikapitaliturgudega riikides või vähem arenenud tegevusvaldkondades (vt punktid 108–110).

Tõhususe suurendamiseks peaks komisjon tegema koostööd EIFiga, et

1. lihtsustada projektide heakskiitmise protsessi, lühendades selleks praegu kuluvat aega;
2. tagada, et EIF kasutaks investeeringute jaotamise põhimõtteid, mis tagaksid ELi sekkumiste ja EIFi valitsetavate muude mandaatide vastastikuse täiendavuse;
3. tagada, et EIF teeks kindlaks piisavad väljumisvariandid juba fondi investeerimise heakskiitmisel.

Ajakava: õigeaegselt enne uute delegeerimislepingute läbirääkimisi (2022. aasta lõpp).

Komisjoni poolt EIFile makstavad valitsemistasud peaksid

4. katma uute sekkumiste käivitamisel kantud tegelikud käivituskulud;
5. olema kavandatud nii, et nad stimuleeriksid sekkumiste üldeesmärkide saavutamist (eelkõige Euroopa riskikapitalituru arengut) ja suureneksid järk-järgult alles siis, kui saavutatakse tulemuslikkusele seatud miinimumeesmärgid.

Ajakava: õigeaegselt enne uute delegeerimislepingute läbirääkimisi (2022. aasta lõpp).

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer, võttis käesoleva aruande vastu 17. septembri 2019. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner Lehne

Lisad

I lisa. Riskikapitalifondi tüüpiline struktuur

Allikas: kohandatud andmed, Invest Europe – „2018 Professional Standards Handbook“.

II lisa. EFSI VKEde komponendi omakapitalitoode

Juunis 2015 kiitis parlament heaks EFSI määruse, mis sisaldab 16 miljardi eurost ELi tagatist. Koos EIP grupi 5 miljardi euro suuruse panusega moodustab see kokku 21 miljardit eurot. Detsembris 2017 kiitis parlament heaks ELi tagatise suurendamise 10 miljardi euro võrra, 26 miljardi euroni. EIP grupp suurendas samuti oma panust 2,5 miljardi euro võrra, 7,5 miljardi euroni. Kokku on eelarves ette nähtud 33,5 miljardit eurot. Kirjeldatud protsessi näitlikustatakse joonisel 9.

Allikas: EIP/EIFi 2017. aasta aruanne.

33,5 miljardi euro suurune kogusumma jaguneb kaheks osaks: i) taristu- ja innovatsioonikomponendiks; ii) VKEde komponendiks. Pärast ELi EFSI tagatise suurendamist kasvas VKEde komponent 5,5 miljardi euro võrra, 10,5 miljardi euroni, millest ELi eelarvest tagatakse 6,5 miljardit eurot.

EFSI VKEde komponendi omakapitalitoode on osa VKEde komponendist. See koosneb kahest alakomponendist. Esimese alakomponendi raames teeb EIF omakapitaliinvesteeringuid: i) laienemis- ja kasvuetappidesse investeerivatesse riskikapitalifondidesse; ii) eri arenguetappidesse investeerivatesse riskikapitalifondidesse; iii) sotsiaalse mõjuga projektidesse. Maksimaalse ELi tagatise suurus on 1 miljard eurot ja likviidsust pakub EIP. Lisaks peab EIF oma riskiga finantseerima 50 miljonit eurot.

2. alakomponent on IFE-le mõeldud kõrgema nõudeõiguse järguga seeria. See lisati koos EIP kõrgema nõudeõiguse järguga seeriaga juba olemasolevale IFE vahendile (programm „Horisont 2020“). Joonisel 10 antakse ülevaade EFSI VKEde komponendi omakapitalitootest enne ELi EFSI tagatise suurendamist.

Allikas: EFSI juhatus SB/16/16.

1. alakomponendi raames eraldatud 100-eurost investeeringut rahastaks 95,2 euroga EIP ning selle tagaksid EL ja EIFi 4,8 eurone omaosalus. Risk jaguneks pari passu suhtes 4,8/95,2.

2. alakomponendi iga investeeringut rahastatakse vastavalt investorite osalusele seeriates. Näiteks 100-eurone investeering rahastataks järgmiselt: 45 eurot IFE madalama nõudeõiguse järguga seeriast, 26,5 eurot EIP kõrgema nõudeõiguse järguga seeriast (mis on tagatud EFSI VKEde komponendi omakapitalitoote kaudu ELi eelarvest) ja 28,5 eurot EIFi kõrgema nõudeõiguse järguga seeriast. IFE kataks kahjumist kuni 45 eurot, sellest piirmäärast edasi kaetaks kahjum pari passu ELi eelaarvest ja EIFi kõrgema nõudeõiguse järguga seeriast vahekorras 26,5/28,5.

Pärast ELi EFSI tagatise suurendamist otsustas EFSI juhatus suurendada EFSI VKEde komponendi omakapitalitootele antud ELi tagatist 1,050 miljardi euro võrra. 2,320 miljardi euroni. 950 miljonit eurot sellest täiendavast tagatisest oli mõeldud 1. alakomponendile ja 100 miljonit eurot 2. alakompomendile.

Vastavalt joonisel 10 kirjeldatud riskijagamiskorrale on EIF kohustatud kaasinvesteerima 1. alakomponenti täiendavalt 47 miljonit eurot (4,8%). EFSI 2. alakomponendile antud ELi tagatise täiendav suurendamine 100 miljoni euro võrra tähendab ka ELi osaluse suurenemist IFE rahastus 170 miljoni euro võrra ja EIFi kõrgema nõudeõiguse järguga seeria suurendamist 108 miljoni euro võrra.

Nagu näidatud joonisel 10, suureneb EFSI VKEde komponendi omakapitalitoote investeerimisvõime (2,068 miljardit eurot) siis 1,375 miljardi euro võrra, 3,443 miljardi euroni. See summa hõlmab 2,948 miljardit eurot tsentraalselt hallatavaid programme ja 495 miljonit eurot EIFi enda omal riskil investeeritud vahendeid.

Kavandatud suurendamine nõudis lisamuudatust EFSI delegeerimislepingus, mis allkirjastati alles 2018. aasta detsembri keskel.

III lisa. Komisjoni poolt EIFile makstud valitsemistasude struktuur

Allikas: Euroopa Kontrollikoda delegatsioonilepingute põhjal.

Akronüümid ja lühendid

CIP: konkurentsivõime ja uuendustegevuse raamprogramm

COSME: ettevõtete konkurentsivõime ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate programm

EFG: kasvu toetav omakapitalirahastu

EFSI VKEde komponendi omakapitalitoode: Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate komponendi omakapitalitoode (II lisa)

EFSI: Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond

EIF: Euroopa Investeerimisfond

EIP: Euroopa Investeerimispank

ESU 1998: 1998. aastal alanud kavandamisperioodi Euroopa tehnoloogiaedendusrahastu käivitusprogramm

ESU 2001: 2001. aastal alanud kavandamisperioodi Euroopa tehnoloogiaedendusrahastu käivitusprogramm

G&E: kasvu ja tööhõive initsiatiiv

GIF: suure kasvupotentsiaaliga ja uuenduslike VKEde süsteem

IFE: InnovFini varase etapi omakapitalirahastu

InvestEU: mitmeaastaseks planeerimisperioodiks 2021–2027 mõeldud programmi projekt

IPO: esmane avalik pakkumine

MAP: ettevõtjaid ja ettevõtlust käsitlev mitmeaastane programm

SKP: sisemajanduse koguprodukt

VKEd: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

Mõisted

Börsiväline kapital: investeering börsil noteerimata eraettevõttesse, millega omandatakse keskmise pikkusega kuni pikaajaline osalus, mis hiljem müüakse. Sellist kapitalisüsti kasutatakse kas alustava ettevõtte või kasvu rahastamiseks.

Eelarveline tagatis: juriidiline kohustus tagada finantspartnerite investeeringud; selleks eraldatakse teatavatel tingimustel ELi eelarvest rahalisi vahendeid, et täita toetust saanud ELi programmi maksekohustus.

Eelhindamine: enne meetme rakendamist tehtav hindamine, milles võetakse arvesse näiteks vajadusi, rahastamispuudujäägi suurust, ELi lisaväärtust ja võimalikku koostoimet muude rahastamisvahenditega.

Esmane avalik pakkumine: ettevõtte aktsiate esmakordne avalik müük või jaotamine.

Fondifond: investeerimisfond, mis ei investeeri otse, vaid teistesse fondidesse.

Mõjuhindamine: teabe kogumine ja analüüs, mille käigus tehakse kindlaks kavandatavate meetmete tõenäolised eelised ja puudused, et toetada otsuste tegemist.

Pari passu: põhimõte, mille kohaselt investeerivad kõik investorid ühesugustel tingimustel ja neil on samad õigused.

Rahastamisvahend: rahaline toetus ELi eelarvest, mis võib olla omakapitali- või kvaasiomakapitali investeeringute, laenu, tagatise või muu riskijagamisvahendi vormis.

Riigiabi: valitsuse poolt ettevõttele või organisatsioonile antav otsene või kaudne toetus, mis annab eelise konkurentide ees. EL on kehtestanud eeskirjad, millega reguleeritakse riigiabi andmist ühtse turu moonutuste vältimiseks. Komisjon teeb kõnealuste eeskirjade täitmise üle järelevalvet.

Riskikapital: alustavas või arenevas innovaatilises ettevõttes osaluse omandamiseks tehtud investeering, millega kaasneb märkimisväärne risk ja mis eeldab ettevõtte äritegevuse laiendamiseks eksperdinõu andmist.

Riskikapitalifond: investeerimisfond, mis valitseb selliste kutseliste investorite raha, kes soovivad investeerida suure kasvupotentsiaaliga väikese ja keskmise suurusega ettevõtjatesse.

Tsentraalselt hallatav sekkumine: ELi eelarvest rahastatud või tagatud investeering, mida haldab komisjon.

Tuumikinvestor: Usaldusväärne investor, kes omandab riskikapitalifondis märkimisväärse osaluse. Neil on oluline roll, sest nad tagavad teatava osa aktsiate müügi, stimuleerivad nõudlust ja suurendavad investeeringu usaldusväärsust.

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärk maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer. Auditit juhtis kontrollikoja liige Baudilio Tomé Muguruza; teda toetasid kabinetiülem Daniel Costa de Magalhães ja kabineti atašee Ignacio García de Parada, analüütik Simon Dennett, IV auditikoja direktor Ioanna Metaxopoulou, valdkonnajuht Marion Colonerus ja auditijuht Helmut Kern. Auditirühma kuulusid Christian Detry, Ezio Guglielmi ja Natalie Hagmayer. Keelealast abi osutas Hannah Critoph.

Vasakult paremale: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopoulou, Helmut Kern, Ezio Guglielmi.

Järelmärkused

¹ Komisjoni teatis COM(2010) 2020 final, 3.3.2010: „Euroopa 2020. aastal. Aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia“.

² http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm.

³ Vahendeid hallatakse komisjoni ja liikmesriikide koostöös.

⁴ Topeltmaksustamise küsimused, maksudega seotud haldustõkked, maksustamiskorra ebakindlus.

⁵ https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/
https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/

⁶ Sealhulgas EIF ja EIP.

⁷ Käesolevas aruandes nimetatakse tsentraalselt hallatavateks ELi sekkumisteks rahastamisvahendeid (ESU 1998, ESU 2001, GIF, IFE ja EFG) ja EFSI VKEde komponendi omakapitalitoote eelarvelist tagatist (nagu märgitud tabelis 1).

⁸ 98/347/EÜ: Nõukogu 19. mai 1998. aasta otsus finantsabi meetmete kohta uuenduslikele ja töökohti loovatele väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele (VKEdele) – kasvu ja tööhõive initsiatiiv (EÜT L 155, 29.5.1998, lk 43).

⁹ 2000/819/EÜ: Nõukogu 20. detsembri 2000. aasta otsus ettevõtjaid ja ettevõtlust, eelkõige väikseid ja keskmise suurusega ettevõtjaid (VKEsid) käsitleva mitmeaastase programmi kohta (2001–2005) (EÜT L 333, 29.12.2000, lk 84).

¹⁰ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 2006. aasta otsus nr 1639/2006/EÜ, millega kehtestatakse konkurentsivõime ja uuendustegevuse raamprogramm (2007–2013) (ELT L 310, 9.11.2006, lk 15).

¹¹ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1287/2013, millega kehtestatakse ettevõtete konkurentsivõime ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate programm (COSME) (2014–2020) ning millega tunnistatakse kehtetuks otsus nr 1639/2006/EÜ (COSME määrus (ELT L 347, 20.12.2013)).

¹² See summa peegeldab eelarveeraldist 31. detsembri 2018. aasta seisuga. Eelarveeraldise suurus võib olla vahepeal muutunud, kuna EFG moodustab osa COSME määruse üldisest eelarvereast.

¹³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1291/2013, millega luuakse teadusuuringute ja innovatsiooni raamprogramm „Horisont 2020“ aastateks 2014–2020 ning tunnistatakse kehtetuks otsus nr 1982/2006/EÜ (ELT L 347, 20.12.2013, lk 104).

¹⁴ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. juuni 2015. aasta määrus (EL) 2015/1017, mis käsitleb Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi, Euroopa investeerimisnõustamise keskust ja Euroopa investeerimisprojektide portaali ning millega muudetakse määrusi (EL) nr 1291/2013 ja (EL) nr 1316/2013 – Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond (ELT L 169, 1.7.2015, lk 1). Määrus võeti vastu 2015. aastal ja see ei hõlma ajavahemikku 2014–2020.

¹⁵ EFSI muutis EIFi rolli, kohustades EIFi rahastama EFSI VKEde komponendi omakapitalitoote kahte alakomponenti (vt II lisa).

¹⁶ Kontrollikoda avaldas EFSI kohta arvamuse: arvamus nr 2/2016 (ettepaneku kohta EFSI kestuse pikendamiseks ja mahu suurendamiseks) ja eriaruande nr 3/2019: „Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond: täieliku edu tagamiseks on vaja meetmeid“.

¹⁷ Ettepanek Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse kohta, millega luuakse InvestEU programm (COM (2018) 439 final, 6.6.2018).

¹⁸ http://www.eif.org/who_we_are/index.htm

¹⁹ Invest Europe on ühendus, kes esindab Euroopa börsivälistesse ettevõtetesse investeerivat, riskikapitali- ja infrastruktuurisektorit ning nende investoreid.

²⁰ Teadusuuringute Ühiskeskuse teadus- ja poliitikaaruanne „Improving access to finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative enterprises?“ (Parem juurdepääs rahastamisele: millised kavad aitavad kõige paremini toetada kiiresti kasvavate innovaatiliste ettevõtete tekkimist?), lk 12.

²¹ 2011. aasta aruande A lisa, Economisti Associati srl koostöös järgmiste partneritega: EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, the Centre for Strategy and Evaluation Services, Centre for European Studies, lk A.13.

²² Kontrollikoja arvamuse nr 2/2016 (ettepaneku kohta EFSI kestuse pikendamiseks ja mahu suurendamiseks) punkt 26 ning eriaruande nr 3/2019: „Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond: täieliku edu tagamiseks on vaja meetmeid“, punkt 17.

²³ Oxford Research Centre for Strategy & Evaluation Services, „Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds“, oktoober 2015.

²⁴ 2011. aasta aruanne, Economisti Associati srl koostöös järgmiste partneritega: EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, the Centre for Strategy and Evaluation Services, Centre for European Studies.

²⁵ VICO projekt, „Final Report Summary – Financing Entrepreneurial Ventures in Europe: Impact on innovation, employment growth, and competitiveness“, september 2011 (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88 431/reporting/en).

²⁶ EIFi töödokument 2016/34 (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prendcipe), „The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem“, The European venture capital landscape: an EIF perspective, I köide, 2016.

²⁷ Euroopa Komisjon, „Independent Evaluation of the EFSI Regulation. Final Report“ (EFSI määruse sõltumatu hindamine: lõpparuanne), juuni 2018, lk 140.

²⁸ EIFi töödokument 2018/48, „EIF VC Survey 2018 – Fund managers' market sentiment and views on public intervention“, aprill 2018.

²⁹ Venture Capital & Private Equity Country Attractiveness Index (https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

³⁰ Investeeringuetappide liigitus, mida EIF kasutab ettevõttes enamusosaluse või kontrolliva osaluse omandamisel – tavaliselt tehakse seda edasijõudnud arenguetapis (nt näiteks kasvu- või mastaapimisfaasis).

³¹ Komisjoni talituste töödokument – mõjuhindamine, SWD(2018) 314 final, 6.6.2018.

³² Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määruse (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju (ELT L 193, 30.7.2018, lk 1), artikkel 209.

³³ Komisjoni eelhindamine, „Programmi „Horisont 2020“ teadusuuringute ja innovatsiooni jaoks riskirahastamise kättesaadavust toetavad rahastamisvahendid“, 2013.

³⁴ Rahastamisvahendite 2017. aasta finantsaruannete järgi moodustas ESU2001 ja GIFi fondide portfellides olevate ettevõtete väärtus (realiseerimata kasum) vastavalt 97 miljonit eurot ja 79 miljonit eurot.

³⁵ Komisjoni suunised riskifinantseerimisinvesteeringute edendamiseks antava riigiabi kohta (2014/C 19/04), punktid 108–109.

³⁶ Komisjoni 17. juuni 2014. aasta määruse(EL) nr 651/2014, ELi aluslepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta, millega teatavat liiki abi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks (ELT L 187, 26.6.2014, lk 1), artikli 21 lõige 13.

³⁷ COSME programm on avatud kolmandate riikide osalejatele, kes peavad komisjoniga osalemises kokku leppima.

³⁸ EIFi töödokument 2018/51, „EIF venture capital Survey 2018 – Fund managers' perception of EIF's Value Added“ (EIFi riskikapitali uuring 2018 – fondivalitsejate arvamus EIFi lisaväärtuse kohta), september 2018.

³⁹ Leidsime ka ühe EIFi omavahenditest tehtud kaasinvesteeringu, kuigi selline investeering oli keelatud.

⁴⁰ Euroopa Komisjoni ettepanek võtta vastu nõukogu otsus rahalise toetuse meetmete kohta innovatiivsete ja töökohti loovate väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate jaoks“ (KOM (1998) 26 lõplik, 21.1.1998).

⁴¹ EIP on andnud EIFile mandaadi investeerida 9,5 miljardit eurot riskivõtmisvõimesse, et toetada tehnoloogiat ja tööstuslikku innovatsiooni. Seoses riskikapitalivahendite mandaadiga on EIP sihtrühmaks väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete segmendis tegutsevad fondid, mis keskenduvad Euroopale.

⁴² Euroopa Komisjoni ettevõtluse ja tööstuse peadirektoraat (GHK ja Technopolis), „Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme“, 2009, lk IV.

⁴³ EIF kasutas 41 % GIFi toetatud riskikapitalifondide puhul ka muude mandaatide vahendeid.

⁴⁴ Koostatakse paremusjärjestus, mille aluseks on näiteks riskikapitalifondi strateegia, selle sihtsektorid, investeeringuteks valitavad arenguetapid ning geograafiline fookus. Samuti on olemas ka teatavad välistavad kriteeriumid – näiteks ei luba mõned väljastpoolt ELi pärit mandaadid investeerida fondidesse, mille valitsejatel puudub eelnev fondivalitsemiskogemus.

⁴⁵ Invest Europe, 2018 European Private Equity Activity Report. Muud väljumisvariandid on eelisaktsiate väljamaksmine, müük teisele börsivälistesse ettevõtetesse investeerivale ettevõttele, müük finantseerimisasutusele, juhtkonna-/omanikupoolne väljaost ning muud variandid.

⁴⁶ EIFi töödokument 2018/48 (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salmon Gvetadze, Frank Lang), EIFi 2018. aasta riskikapitali uuring: „Fund managers’ market sentiment and views on public intervention“, 2018.

⁴⁷ Start-up Europe Partnership, SEP Monitor: Scale-up report, juuni 2017.

⁴⁸ Komisjon maksab ka EIP-le tasusid (EFSIga seotud riskikapitalitagatise eest).

⁴⁹ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 20/2017: „ELi rahastatavad laenutagamisvahendid on andnud positiivseid tulemusi, kuid toetusesaajate väljavalimist ja tegevuse kooskõlastamist riiklike kavadega tuleb parandada“.

⁵⁰ Invest Europe, 2018 „European Private Equity Activity“, https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf.

⁵¹ Marco Buti ja Philipp Mohl, „Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle?“ Vox, juuni 2014. https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone

⁵² Marco Buti, „Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response“, Vox, detsember 2014. https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response

⁵³ Bergljot B. Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs ja Hanni Schoelermann, „Investment in the Euro Area: Why Has It Been Weak?“ IMFi töödokument nr 15/32, 19. veebruar 2015. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-Been-Weak-42717

⁵⁴ EIP, „Investment and Investment Finance in Europe 2013“, 14. november 2013. https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-europe.htm

⁵⁵ ESRI, „Access to External Financing and Firm Growth. Background Study for the European Competitiveness Report 2014“, mai 2014. https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6AI4QFjABegQIAxAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf&usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8

⁵⁶ Florencio Lopez de Silanes Molina, Joseph McCahery, Dirk Schoenmaker ja Dragana Stanisic, „The European Capital Markets Study. Estimating the Financing Gaps of SMEs.“ Aruande koostamist toetasid Madalmaade rahandusministeerium ning Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank (EBRD), juuli 2015. https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-Study_2015_FINAL-15-7.pdf

Ajakava

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2019

© Euroopa Liit, 2019

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

Võta ühendust ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi käsitleva teabe leidmine

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.