Intervenciones de capital riesgo de la UE gestionadas de forma centralizada: es necesario proporcionar mayor orientación

Resumen

El capital riesgo financia a empresas pequeñas, incipientes e innovadoras a las que se considera poseedoras de un alto potencial de crecimiento. A menudo se considera un catalizador de creación de empleo y crecimiento económico. Durante más de veinte años, la Unión Europea (UE) ha proporcionado a las pequeñas y medianas empresas capital riesgo para ayudarlas a poner en marcha sus actividades y fomentar un ecosistema sostenible de capital riesgo europeo.

El Tribunal decidió analizar los mercados de capital riesgo debido a la creciente participación de la UE en este ámbito político, que no había abordado antes. Auditó la forma en que la Comisión ha aplicado las intervenciones de capital riesgo gestionadas de forma centralizada, y evaluó si el diseño de estas intervenciones se había basado en evaluaciones de impacto y si se habían ejecutado correctamente. También examinó si existía una estrategia de inversión exhaustiva.

La auditoría abarcó seis intervenciones gestionadas de forma centralizada establecidas desde 1998, y también examinó las propuestas de un instrumento sucesor en el próximo marco financiero plurianual (2021-2027). El Tribunal revisó documentación pertinente y mantuvo entrevistas con personal de la Comisión y del Fondo Europeo de Inversiones (FEI), así como con partes interesadas del sector público y privado y del mundo académico. Además, realizó encuestas entre gestores de fondos de capital riesgo.

El Tribunal constató que la Comisión aumentó su apoyo al mercado de capital riesgo sin efectuar una evaluación completa de las necesidades del mercado para todos los instrumentos y de la capacidad de absorción. También halló pocas pruebas del impacto de su apoyo.

La estrategia de inversión de la Comisión no era global, y los mercados de capital riesgo menos desarrollados se beneficiaron poco de las intervenciones de la UE gestionadas de forma centralizada.

La Comisión y otros inversores (públicos y privados) participan en igualdad de condiciones en los fondos de capital riesgo, compartiendo los mismos beneficios y pérdidas (conforme al principio pari-passu). La baja rentabilidad de su inversión es una de las razones del escaso interés de los inversores privados en el capital riesgo. Mientras que la Comisión ya permite las inversiones de tipo «non-pari passu» para inversiones sociales, todavía no ha analizado la posibilidad de ceder el rendimiento de las inversiones de la UE a los inversores privados.

El FEI gestiona los fondos principalmente para la Comisión, el Banco Europeo de Inversiones y organismos nacionales, y se ha convertido en un importante actor en el mercado de capital riesgo de la UE. Sin embargo, sus procedimientos necesitan agilizarse, ya que pueden transcurrir más de doce meses hasta que se aprueben las solicitudes de fondos. La política de asignación de transacciones tiene que actualizarse y mejorar. El Tribunal constató que el FEI encontró dificultades para cerrar mandatos que habían expirado.

Por último, la Comisión no recopila información sobre los costes reales en que incurre el FEI por la ejecución de instrumentos respaldados por la UE. El Tribunal constató que las comisiones que paga la Comisión al FEI por la puesta en marcha de nuevos instrumentos aumentaron con el tiempo y que no se generaron ahorros derivados de las sinergias y de los conocimientos técnicos adquiridos por el FEI en los últimos veinte años. También constató que las comisiones no estaban plenamente concebidas para incentivar la consecución de los objetivos generales de los fondos.

El Tribunal formula una serie de recomendaciones a la Comisión para que mejore el valor añadido de las intervenciones de la UE en el mercado de capital riesgo. El Tribunal recomendó a la Comisión:

1. realizar los análisis necesarios para mejorar la evaluación de las intervenciones de la UE;
2. elaborar una estrategia de inversión coherente y exhaustiva;
3. comprometerse con el FEI para racionalizar su gestión de las intervenciones de la UE.

Introducción

El capital riesgo puede catalizar la innovación, la creación de empleo y el crecimiento económico. En consecuencia, un mercado de capital riesgo dinámico puede aportar beneficios económicos directos. Los expertos y las partes interesadas, entre ellas la Comisión, reconocen el vínculo entre innovación, emprendimiento, capital riesgo y crecimiento económico.

Capital riesgo: un tipo de capital inversión

El capital riesgo es un tipo de capital inversión que financia a pequeñas empresas innovadoras emergentes a las que se considera poseedoras de un alto potencial de crecimiento. Estas empresas a menudo comienzan solo con una idea y un modelo de negocio no probado, lo que significa que existe un elemento sustancial de riesgo. Sin embargo, si la idea y el modelo de negocio resultan ser un éxito, pueden llegar a generar una alta rentabilidad, lo que permite que la rentabilidad a largo plazo del capital riesgo y el capital inversión supere a las inversiones tradicionales.

Las empresas innovadoras emergentes y de reciente creación necesitan financiación para desarrollar su nueva tecnología/innovación. Al mismo tiempo, disponen de pocos ingresos iniciales que declarar. Al encontrar dificultades para proporcionar el nivel de garantías exigido, puede resultarles difícil acceder a financiación bancaria suficiente. Los inversores de capital riesgo cubren este déficit de financiación porque están dispuestos a aceptar más riesgos que los bancos por las posibilidades de rentabilidad o por razones estratégicas.

Las nuevas empresas atraviesan diferentes fases de desarrollo, como se muestra en la ilustración 1.

• Fase de lanzamiento: el capital de lanzamiento apoya actividades preliminares como la investigación de mercado y producto o el desarrollo del plan de negocio. Proviene principalmente del propietario o propietarios de la empresa, inversores providenciales o de familiares y amigos.
• Fase de riesgo inicial y posterior: se necesita más capital para desarrollar y aplicar el modelo de negocio. Es principalmente en esta fase cuando entran en juego los inversores de capital riesgo. Hacia el final de esta fase, las empresas de éxito empiezan lentamente a generar beneficios.
• Fase de crecimiento y expansión: las empresas de éxito aumentarán sus ingresos y beneficios. Si los inversores de capital riesgo han invertido en estas empresas, empezarán a intentar venderlas (o «salir» de ellas) para obtener una rentabilidad de su inversión.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Las inversiones de capital riesgo normalmente se realizan a través de un fondo que es una reserva de capital aportado por varios inversores (socios comanditarios) y gestionado por un gestor (socio colectivo). Los fondos de capital riesgo se basan en el principio de diversificación: tienen una amplia exposición en una cartera diversa (por lo general de 10 a 20 acuerdos de inversión), lo que ayuda a gestionar mejor los riesgos (véanse en el recuadro 1 las características principales de una inversión de capital riesgo en Europa). El anexo I presenta la estructura típica de un fondo de capital riesgo.

Los fondos de capital riesgo también pueden ofrecer conocimientos técnicos, algo que habitualmente buscan los emprendedores para el crecimiento de su empresa. Este valioso servicio puede consistir, por ejemplo, en perfilar una estrategia y comercializar la innovación, desarrollar nuevos productos y servicios, o integrar la empresa en el mercado mundial. Para que las empresas de alta tecnología y otras empresas emergentes tengan éxito, es esencial una estrategia pulida y una visibilidad temprana en el mercado mundial.

El fondo de capital riesgo obtiene la rentabilidad una vez que vende la empresa (o «sale» de ella). La salida se produce a través de una oferta pública inicial (OPI) en el mercado de valores, o mediante la venta de la empresa a un inversor industrial (venta comercial) o a otro fondo de capital riesgo o empresa de capital inversión. Cuando una sociedad de cartera no tiene valor remanente, su valor contable se amortiza de conformidad con las normas contables aplicables.

Participación de la Comisión en el mercado de capital riesgo

La Estrategia Europa 2020 es el programa actual de la UE para el crecimiento y el empleo. Insiste en el crecimiento inteligente, sostenible e integrador como medio para superar las deficiencias estructurales en la economía de Europa, mejorar su competitividad y productividad y sustentar una economía social de mercado sostenible¹. Dado que el capital riesgo es un catalizador de la innovación, la creación de empleo y el crecimiento económico, la UE proporciona fondos para mejorar el acceso de las empresas europeas en las fases de puesta en marcha y crecimiento y fomentar un ecosistema sostenible de capital riesgo europeo en Europa².

Las intervenciones de la UE movilizan fondos públicos y privados adicionales de apoyo financiero para maximizar la eficacia del presupuesto de la UE. Estas inversiones directas en fondos de capital riesgo proceden de diferentes ámbitos del presupuesto de la UE.

• Las intervenciones gestionadas de forma centralizada se financian con cargo a diversos ámbitos presupuestarios, como empresa, industria e investigación. La Comisión participa directamente en el diseño y el desarrollo de estos instrumentos, en su estrategia de inversión y en la determinación de la magnitud de la contribución de la UE.
• Las intervenciones en régimen de gestión compartida³, utilizadas en la política de cohesión, se financian con los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE). Cada intervención debe ejecutarse en el marco de un programa operativo gestionado por una autoridad de gestión de un Estado miembro. La autoridad de gestión es responsable de diseñar el instrumento financiero y determinar su tamaño financiero.

Muchos de los factores estructurales que pueden impulsar o restringir el capital riesgo en Europa siguen siendo en gran medida competencia de los Estados miembros. Por ejemplo, las leyes fiscales nacionales pueden obstaculizar el desarrollo del mercado de capital riesgo⁴, la legislación empresarial y laboral puede obstruir la contratación de personal, y el marco regulador podría frenar el apetito de los inversores por el riesgo y limitar la captación de fondos⁵.

El mercado de capital riesgo en Europa

Desde 2012, la captación de fondos por los fondos europeos de capital riesgo ha aumentado de forma continua. En 2018, la captación total de fondos alcanzó su máximo nivel en diez años con 11 400 millones de euros. El nivel actual supera el nivel anterior a la crisis de 2007. Está previsto que, de aquí a 2022, la Comisión invierta más de 3 300 millones de euros en capital riesgo.

Como se muestra en la ilustración 2, de 2015 a 2017, los organismos públicos⁶ incrementaron significativamente su apoyo a fondos de capital riesgo europeos. El apoyo descendió en 2018. En términos relativos, en 2010 y 2011 se registraron los niveles más altos de financiación de organismos públicos, que, en 2018, aportaron el 14 % de la captación global, que representa una proporción significativamente inferior a la de los dos años anteriores, aunque sigue superior al nivel anterior a la crisis de 2007.

Fuente: Datos facilitados al Tribunal de Cuentas Europeo por Invest Europe.

La ilustración 3 refleja una tendencia similar en las inversiones en empresas. En los últimos diez años, las inversiones de los fondos de capital riesgo europeos han aumentado hasta alcanzar un máximo de 8 200 millones de euros en 2018. Por otra parte, el nivel actual de inversión supera el nivel anterior a la crisis de 2007.

Desde la crisis financiera, el valor y el número de salidas efectuadas por los fondos de capital riesgo europeos se han mantenido relativamente estables. En 2018, salieron de 1 193 empresas emergentes fondos de capital riesgo por un valor de 2 000 millones de euros, pero no se ha vuelto al nivel de 2007 anterior a la crisis, cuando salieron de 1 629 empresas emergentes por un valor de 3 100 millones de euros. Véase la ilustración 3.

Fuente: Datos facilitados al Tribunal de Cuentas Europeo por Invest Europe.

Durante los veinte años que lleva apoyando fondos de capital riesgo a través de intervenciones de la UE gestionadas de forma centralizada, la Comisión ha comprometido 1 700 millones de euros en 140 fondos, de los que 900 millones de euros se habían desembolsado a mediados de 2018. Por término medio, estos fondos de capital riesgo invirtieron 3 millones de euros y crearon 48 puestos de trabajo por empresa. Estas empleaban a alrededor de 74 000 personas en el momento de la inversión.

Cómo funcionan las intervenciones de la UE gestionadas de forma centralizada

La Comisión confiere al Fondo Europeo de Inversiones (FEI)/Banco europeo de Inversiones (BEI) el mandato de ejecutar intervenciones de capital riesgo por una remuneración acordada. La Comisión sigue siendo la principal responsable, excepto en un caso en el que la responsabilidad es compartida con el Grupo BEI y otros organismos. Las intervenciones de la UE han apoyado un gran número de empresas de reciente creación, y algunas han pasado a ser actores importantes en sus sectores. El recuadro 2 expone ejemplos de éxito y fracaso de inversiones del FEI en el marco de mandatos de la Comisión.

El importe invertido a través de las intervenciones de la UE de gestión centralizada en capital riesgo ha aumentado significativamente en los últimos diez años, pasando de 33 millones de euros al año (media de 1998 a 2000) a 458 millones de euros al año (media de 2014 a 2020).

Estos instrumentos de la UE están diseñados en función de la demanda, lo que significa que proporcionan financiación cuando los fondos de capital riesgo lo solicitan, siempre que cumplan los criterios de subvencionabilidad y superen el proceso de diligencia debida y aprobación. El cuadro 1 muestra las seis intervenciones de la UE con un enfoque de capital riesgo que se gestionan de forma centralizada⁷.

Cuadro 1

Intervenciones de la UE gestionadas de forma centralizada con un enfoque de capital riesgo

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, adaptado de la base jurídica.

En 2015, los legisladores de la UE aprobaron un Reglamento por el que se establecía el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) (véase el anexo II). La Comisión confió al BEI la gestión del FEIE, y a su vez el BEI delegó parte de ella al FEI¹⁵. El FEIE se puso en marcha para ofrecer capacidad de absorción de riesgos, facilitada por una garantía de 16 000 millones de euros con cargo al presupuesto de la UE y 5 000 millones de euros de recursos propios del BEI, a fin de que el Grupo BEI (el BEI y el FEI) pudiera suministrar financiación adicional. El FEIE proporcionará una financiación de capital riesgo de 2 320 millones de euros, lo que le convierte en el mayor de los seis programas¹⁶.

En abril de 2018, la Comisión lanzó el programa paneuropeo de fondo de fondos. Junto con el FEI, seleccionó seis fondos de fondos europeos, de los cuales dos ya han firmado acuerdos. Un fondo de fondos es una reserva de capital aportado por varios socios para invertir en fondos de capital riesgo, que a su vez invierten en empresas emergentes. Esta estructura permite una diversificación de riesgos más amplia, pero añade un nivel administrativo adicional. Hay disponibles 343 millones de euros procedentes de las intervenciones gestionadas de forma centralizada, y otros 67 millones de euros de los recursos propios del FEI. Se espera que los seis fondos de fondos capten otros 1 700 millones de euros de otros inversores (públicos o privados), con el objetivo de catalizar 6 500 millones de euros de inversiones en empresas emergentes.

En junio de 2018, la Comisión publicó su propuesta de intervención sucesora, denominada «InvestEU»¹⁷, dentro del paquete de propuestas para el próximo marco financiero plurianual (2021-2027).

El papel del Fondo Europeo de Inversiones

El FEI ayuda a intermediarios financieros proporcionando financiación a pymes de toda Europa. Sus accionistas principales son el BEI (58,6 % del capital), la UE representada por la Comisión (29,7 %) y otras partes interesadas, entre ellas bancos públicos y privados e instituciones financieras¹⁸. Ejecuta intervenciones de capital riesgo, principalmente en nombre de otros, como la UE, el BEI (en el marco del mandato de recursos de capital riesgo), autoridades nacionales o regionales, e inversores privados. La ilustración 4 ofrece una visión global del funcionamiento de los instrumentos de capital riesgo respaldados por la UE y del papel del FEI.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por el FEI.

El FEI se ha convertido en uno de los mayores actores en el mercado de capital riesgo europeo. En 2018, el FEI por sí solo firmó acuerdos con fondos de capital riesgo en los que se comprometía a invertir 1 400 millones de euros.

Alcance y enfoque de la fiscalización

El Tribunal decidió analizar los mercados de capital riesgo debido a la creciente participación de la UE en este ámbito político, que no había abordado antes. Evaluó si la Comisión hacía un buen uso de sus instrumentos de capital riesgo mediante un examen para determinar si:

1. la Comisión realizó evaluaciones ex ante, intermedias y ex post de buena calidad;
2. la UE utilizó una estrategia de inversión global para prestar su asistencia;
3. el FEI ha ejecutado adecuadamente los instrumentos de la UE.

El Tribunal espera que su informe ayude a la Comisión a aplicar su política con mayor eficiencia y eficacia. Al evaluar la idoneidad del diseño de las intervenciones, se centró en el período 2014-2020. Para los demás aspectos, tuvo en cuenta todas las intervenciones gestionadas de forma centralizada de la UE desde 1998. Cuando lo consideró procedente, el Tribunal también tuvo en cuenta el proyecto de programa InvestEU para el período 2021-2027.

Para recabar evidencia de auditoría, el Tribunal revisó documentación pertinente, entre la que se encontraba una muestra que documentaba el proceso de selección de fondos de capital riesgo llevado a cabo por el FEI. También mantuvo entrevistas con personal de la Comisión, el FEI, la Banque Publique d'Investissement de Francia e Invest Europe¹⁹, así como con representantes del mundo académico y gestores de fondos. Además, visitó asociaciones de capital riesgo y empresas emergentes, bancos de fomento, ministerios y fondos de capital riesgo en Dinamarca e Italia. Por último, realizó dos encuestas entre gestores de fondos de capital riesgo.

Observaciones

Insuficiencias en los controles ex ante y ex post

Antes de lanzar una nueva intervención, la Comisión tiene que preparar una evaluación ex ante o una evaluación de impacto en las que se analicen las necesidades del mercado. Las dos evaluaciones deben analizar la estructura de las sociedades y las necesidades de financiación de las empresas a las que se dirige el instrumento, así como las fuentes de financiación disponibles. Con esta información, la Comisión puede calcular el déficit de financiación y determinar el volumen adecuado de su apoyo al mercado de capital riesgo.

El objetivo principal de todas las intervenciones de la UE desde 1998 ha sido mejorar el acceso de las empresas a la financiación, en particular las pymes, apoyando el emprendimiento y la innovación. Para cada intervención se espera que la Comisión realice evaluaciones intermedias o ex post con el fin de evaluar su eficacia.

Las intervenciones no se basaron en una evaluación adecuada de las necesidades del mercado

El Tribunal examinó si la Comisión había determinado y cuantificado el déficit de financiación de las intervenciones del período de programación actual (2014-2020) y cómo lo había hecho. También analizó si dicha cuantificación se había efectuado tanto para la UE en su conjunto como por Estado miembro. Por último, analizó si se había determinado el déficit de financiación de cada fase del ciclo de vida de las empresas (véase la ilustración 1).

El Tribunal constató que, aunque la Comisión había realizado evaluaciones ex ante y evaluaciones de impacto y analizado las necesidades del mercado examinando la oferta y la demanda, la cuantificación del déficit de financiación no era exhaustiva, principalmente, debido a la falta de datos. La Comisión también señaló que no hay consenso en la literatura académica sobre si los bajos niveles de inversión de capital riesgo en relación con el PIB en la mayoría de los Estados miembros de la UE son predominantemente un problema de la oferta o la demanda, es decir, si hay una oferta insuficiente de capital riesgo o si no hay suficientes empresas en las que invertir²⁰.

Por ejemplo, en 2011, la Comisión preparó una evaluación ex ante y una evaluación de impacto del Instrumento de Capital para el Crecimiento (ICC) gestionado de forma centralizada. El Tribunal constató que el estudio subyacente llevado a cabo en nombre de la Comisión no explicaba el razonamiento en que se basaba su estimación del déficit de financiación²¹.

En el caso de otro instrumento de gestión centralizada, el Mecanismo de capital InnovFin para la inversión inicial, el Tribunal constató que la evaluación de 2013 se llevó a cabo después de que se hubiera presentado la propuesta legislativa y de que ya se hubiera debatido un presupuesto indicativo entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo.

Asimismo, constató que, cuando se puso en marcha el FEIE en 2015, la Comisión no efectuó una evaluación ex ante o una evaluación de impacto exhaustivas del déficit de financiación o de las necesidades del mercado. Tampoco realizó esta evaluación en 2017, cuando se aumentó la garantía de la UE en 10 000 millones de euros (hasta 26 000 millones) y se amplió el período de inversión del 31 de julio de 2019 al 31 de diciembre de 2020²².

También en 2015 se llevó a cabo una evaluación específica en nombre de la Comisión para estudiar la posibilidad de utilizar una estructura de fondo de fondos²³, la cual, basándose en las entrevistas mantenidas con 105 gestores de fondos de capital riesgo, demostró que las opiniones acerca de la situación y las necesidades del mercado de capital riesgo estaban divididas. En esta evaluación no se cuantificó el déficit de financiación ni se abordó la cuestión de la absorción al recomendar el volumen financiero del fondo de fondos que iba a crearse.

La Comisión ya ha elaborado su evaluación ex ante/evaluación de impacto de las intervenciones de capital riesgo sucesoras en el futuro programa InvestEU para el próximo período 2021-2027, pero tampoco en esta ocasión se ha cuantificado el déficit de financiación.

En opinión del Tribunal, aumentar los recursos presupuestarios destinados a los fondos de capital riesgo (véase el cuadro 1) sin cuantificar adecuadamente el déficit de financiación puede implicar el riesgo de que no se absorban los fondos (véase el recuadro 3).

Pruebas insuficientes del impacto de las intervenciones de la UE

El Tribunal examinó si las evaluaciones intermedias y ex post anteriores habían demostrado la eficacia del apoyo de la UE al capital riesgo. Unas evaluaciones de este tipo adecuadas proporcionan información valiosa para el diseño de nuevos instrumentos.

Desde que empezó a apoyar el capital riesgo, la Comisión ha presentado seis evaluaciones intermedias y dos evaluaciones finales. Normalmente, las evaluaciones obtenían información sobre las realizaciones y los resultados, como el número de fondos de capital riesgo apoyados o el número de empresas en las que se habían invertido fondos de capital riesgo respaldados por la UE, pero no analizaban el impacto de la intervención de la UE en el sector del capital riesgo ni sus efectos económicos (como crecimiento, innovación o puestos de trabajo mantenidos o creados).

Ambas evaluaciones se realizaron demasiado pronto. Por ejemplo, la evaluación final que incluía el Mecanismo para las PYME innovadoras y de rápido crecimiento (MIC) se publicó en 2011. Sin embargo, el FEI podía aprobar acuerdos de asociación limitada con fondos de capital riesgo hasta 2013, por lo que después dispondrían de alrededor de cinco años para invertir en empresas.

La evaluación intermedia del MIC y las evaluaciones ex post del Plan de ayuda inicial del MET 1998 y del Plan de ayuda inicial del MET 2001 perdieron valor por la limitada disponibilidad de datos.

• Los primeros instrumentos, los Planes de ayuda inicial del Mecanismo Europeo para las Tecnologías de 1998 y 2001, no contenían indicadores de resultados. La evaluación ex post de estos instrumentos recomendaba el uso de indicadores de resultados bien diseñados.
• Aunque la base jurídica del MIC establecía indicadores y metas, estos se referían principalmente a las realizaciones. Por lo tanto, la evaluación intermedia del MIC volvió a recomendar el desarrollo de indicadores de resultados e impacto que permitiera llevar a cabo una evaluación final de la eficacia. La Comisión añadió indicadores, pero la evaluación final no pudo basarse en ellos, puesto que se efectuó en el año siguiente a la evaluación intermedia.

Las evaluaciones se basaban principalmente en métodos cualitativos como entrevistas y encuestas. Aunque la información recopilada era útil, no estaba corroborada por métodos cuantitativos.

Las evaluaciones intermedias y ex post elaboradas por la Comisión no analizaron la hipótesis de contraste. Los evaluadores no determinaron cuántos puestos de trabajo crearon o mantuvieron las empresas que se beneficiaron de la financiación de capital riesgo en comparación con el número teórico de puestos que podrían haberse creado sin la financiación.

En 2011, un proyecto de investigación financiado por la UE²⁵ sí efectuó dicho análisis de contraste, que tenía en cuenta el capital riesgo de todas las fuentes (no solo de la UE), y empresas de siete Estados miembros y de un país no perteneciente a la UE. El análisis concluía que las constataciones en general suscribían la opinión de que los inversores de capital riesgo tuvieron un efecto positivo considerable en el crecimiento y la productividad de las empresas, así como en los resultados de inversión e innovación. Los inversores ayudaron a las empresas de su cartera a lograr mejores resultados que las empresas sin respaldo de capital riesgo incluso durante la crisis financiera de 2008-2009. Proporcionaron a las empresas de su cartera los recursos y competencias necesarios para reajustar con rapidez su oferta de productos/mercado durante la crisis mundial.

Como aspecto positivo, el FEI publicó una serie de documentos de trabajo sobre la contribución económica de las inversiones respaldadas por el FEI y el rendimiento de las empresas emergentes apoyadas²⁶, que incluía un análisis de contraste. La única salvedad es que los documentos examinaban todas las inversiones de capital riesgo del FEI, no sólo las respaldadas por la UE.

Por lo que respecta a los instrumentos del período de programación 2014-2020, la Comisión ha establecido indicadores de resultados y de impacto para el ICC, el Mecanismo de capital InnovFin para la inversión en fase inicial, y el FEIE. En el caso del ICC y el Mecanismo de capital InnovFin para la inversión en fase inicial se establecieron metas para todos los indicadores salvo el volumen de negocios y el número de empleados de las empresas beneficiarias (véase el cuadro 2). Además, las metas del Mecanismo de capital InnovFin no solo están relacionadas con el capital riesgo, sino que combinan capital riesgo y apoyo a la financiación de la deuda, lo que dificulta la evaluación de los logros de cada instrumento.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la legislación y de documentos de la Comisión.

En la evaluación intermedia del FEIE se recomendaba aclarar el impacto de la iniciativa en el mercado financiero y, en particular, su efecto en los fallos de mercado y el posible desplazamiento de la inversión privada utilizando hipótesis de contraste. También se reconocían los esfuerzos actuales del Grupo BEI para probar estos enfoques con los productos del FEIE, especialmente estableciendo la infraestructura de datos necesaria²⁷.

La Comisión carecía de una estrategia de inversión global

La mejora del acceso de las empresas a la financiación a través de un mercado paneuropeo de capital riesgo requiere una política coherente y global y una estrategia de inversión que, entre otras cosas, tenga el objetivo de financiar mercados menos desarrollados, reducir la dependencia del sector público y simplificar las intervenciones.

El enfoque basado en la demanda no favorece el desarrollo de mercados o sectores de capital riesgo menos desarrollados

Para evaluar la estrategia de inversión de la Comisión, el Tribunal analizó la situación actual en los países donde estaban domiciliados los fondos de capital riesgo respaldados por la UE y las empresas que recibieron dicho capital, así como las fases de desarrollo y los sectores de actividad.

Los mercados de capital riesgo poco desarrollados se beneficiaron menos de las intervenciones de la UE gestionadas de forma centralizada

Desde que la Comisión comenzó su actividad de capital riesgo en 1998, su asignación de financiación se ha basado en el mérito de los proyectos y no en la ubicación geográfica o el sector de inversión de los fondos de capital riesgo.

Sin una estrategia que garantice la canalización de las inversiones adecuadas hacia los mercados menos desarrollados, es posible que estos reciban menos apoyo. Este riesgo ha sido confirmado por las evaluaciones ex ante/evaluaciones de impacto de la Comisión sobre sus intervenciones en el período 2014-2020 (Mecanismo de capital InnovFin para la inversión en fase inicial e ICC), que señalaron una alta concentración de inversiones de capital riesgo en determinados Estados miembros.

El Tribunal constató que, al final de junio de 2018, los dos Estados miembros que registraban el mayor volumen de fondos de capital riesgo respaldados por la UE eran Francia e Italia con un 20 % y un 14 % del número de fondos, respectivamente. Les seguían Luxemburgo, el Reino Unido, los Países Bajos, Alemania y Finlandia. Ningún fondo de capital riesgo respaldado por la UE ha invertido en fondos registrados en doce Estados miembros (véase la ilustración 5).

Uno de los factores que tienen en cuenta los gestores de fondos a la hora de decidir dónde registrar el fondo de capital riesgo es el régimen regulador aplicable. Según una encuesta²⁸ del FEI, los gestores de fondos pedían que se apoyen fondos paneuropeos, se realicen más inversiones transfronterizas y se armonicen los marcos jurídicos y sistemas tributarios.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por el FEI.

Los fondos de capital riesgo pueden invertir en empresas solo en su país de registro o en varios países. A 30 de junio de 2018, el 42 % de los fondos de capital riesgo respaldados por la UE se centraban en varios países.

En cuanto a los importes invertidos en empresas por los fondos de capital riesgo respaldados por la UE, la ilustración 6 muestra que los Estados miembros que resultaban atractivos al capital riesgo²⁹ fueron los que más se beneficiaron de las intervenciones de la UE. Destacan Francia, Alemania y el Reino Unido, puesto que representan el 50 % de estas inversiones. Al ser los Estados miembros con las mayores economías de la UE, concentrarse en ellos no ayuda a fomentar un mercado europeo de capital riesgo.

A mediados de 2018, ninguno de los fondos de capital riesgo respaldados por la UE gestionados de forma centralizada había invertido en Chipre, Malta, Eslovenia o Eslovaquia, y solo se habían efectuado inversiones limitadas (por un total de 29 millones de euros) en Bulgaria, Chequia, Hungría, Polonia o Rumanía.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por el FEI.

El análisis de datos realizado por el Tribunal indica que la asignación de ayuda en función de la demanda favorece a los mercados de capital riesgo más desarrollados, lo que no contribuye plenamente al objetivo declarado de la UE de fomentar un mercado europeo de capital riesgo ni a algunas de las prioridades mencionadas en los acuerdos de delegación Por ejemplo, en los tres instrumentos de capital más recientes (ICC, Mecanismo de capital InnovFin para la inversión en fase inicial y FEIE), la base jurídica siempre hace referencia al apoyo al desarrollo del capital riesgo a escala de la UE. Además, el artículo 2 del acuerdo de mandato del MIC establece que un objetivo del mecanismo es reducir la brecha entre los fondos propios y el capital riesgo aportado por el mercado para mejorar el mercado de capital riesgo de la UE. Varias evaluaciones de las intervenciones de la UE elaboradas por la Comisión o en su nombre han criticado el enfoque basado en la demanda y han recomendado cambiar a un enfoque más proactivo.

Por ejemplo, la evaluación de impacto de 2018 del programa sucesor InvestEU (período 2021-2027) recomienda equilibrar el enfoque basado en la demanda en las operaciones individuales mediante una verificación más rigurosa de la conformidad con los objetivos políticos. La Comisión no ha especificado cómo se lograría este equilibrio en la práctica o cómo afectaría al enfoque basado en la demanda.

Las necesidades de financiación no se cuantificaron por fase de desarrollo ni por sector de actividad

Durante los veinte años que la Comisión lleva apoyando fondos de capital riesgo a través de sus diversas intervenciones gestionadas de forma centralizada, ha invertido en pymes en distintas fases de desarrollo. En la ilustración 7 se muestra qué parte de los 4 600 millones de euros invertidos por los fondos de capital riesgo respaldados por la UE se utilizó en cada fase de desarrollo de las empresas.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por el FEI.

Las primeras fases (incubación e inicio) representan el 56 % de las inversiones totales. Normalmente, los fondos de capital riesgo invierten más en empresas en fases de crecimiento tempranas que en las fases posteriores. Sin embargo, los importes medios invertidos por pyme son más bajos en las primeras fases. Los fondos de capital riesgo respaldados por la UE han invertido una media de 1 360 millones y 2 560 millones de euros en las fases de incubación e inicio respectivamente, mientras que la inversión media en las fases de crecimiento y recompra³⁰ ascendió a 4 820 millones y 7 160 millones de euros, respectivamente.

El 68 % de los gestores de fondos de capital riesgo encuestados por el Tribunal consideraba que la participación de financiación pública en el capital riesgo es más necesaria en las fases de incubación e inicio.

En cuanto a la distribución sectorial, las empresas que operan en los sectores de la informática, la electrónica de consumo y las ciencias de la vida representan más del 50 % de las inversiones totales efectuadas por fondos de capital riesgo respaldados por la UE (véase la ilustración 8).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por el FEI.

Aunque la UE ha invertido en distintas fases de desarrollo y sectores de actividad, la asignación de fondos no se basó en un análisis minucioso de la oferta y la demanda del mercado europeo de capital riesgo. Las evaluaciones ex ante de la Comisión carecían de datos sobre el déficit de financiación en las distintas fases de desarrollo o sectores de actividad (véase el apartado 36).

El Tribunal observa que, en su evaluación de impacto de InvestEU (período 2021-2027), la Comisión indicó que los instrumentos de capital podrían orientarse desde el punto de vista sectorial y del ciclo de vida de las empresas (a partir de un análisis del déficit de financiación)³¹. La evaluación no menciona una orientación u un análisis por Estado miembro.

El mercado de capital riesgo de la UE no resulta suficientemente atractivo para los inversores privados

Las intervenciones respaldadas por la UE deberían abordar los fallos de mercado o, más concretamente, los fallos que, con el fin de observar el principio de subsidiariedad y generar valor añadido, no pueden abordar los Estados miembros por sí solos³². El objetivo último de la intervención pública es atraer a inversores privados para desarrollar un mercado sostenible de capital riesgo. El Tribunal examinó si la Comisión consiguió incitar a otros inversores públicos y privados a proporcionar fondos junto con la UE. En la evaluación ex ante de 2013 del Mecanismo de capital InnovFin se destacaba la baja rentabilidad como una de las razones principales del escaso interés de los inversores privados en el capital riesgo. Al margen del período de la burbuja puntocom de 1997 a 2000, la rentabilidad media anual de los fondos de capital riesgo europeos ha sido inferior al 10 % y, durante los últimos diez años más o menos, negativa, sin que ni siquiera el rendimiento de los fondos mejor gestionados fuese suficientemente elevado para generar la rentabilidad que buscaban los inversores institucionales³³.

Para que la intervención de la UE sea coherente con las normas sobre ayudas estatales, la Comisión estableció objetivos mínimos en cuanto a la proporción de inversores privados de los fondos de capital riesgo respaldados por la UE. Estos objetivos se fijaron en un 50 % en los primeros instrumentos como los Planes de ayuda inicial del MET de 1998 y 2001, pero después se redujeron al 30 % en las intervenciones de 2014-2020. Esto es aún más importante si se tiene en cuenta que la Comisión considera que las inversiones de riesgo propio del FEI/BEI y de los bancos de fomento son independientes y privadas. Aparte de los mencionados, la Comisión no fijó otros objetivos para la participación del sector privado.

La Comisión no estableció como objetivo de sus intervenciones la obtención de una alta rentabilidad ni solicitó al FEI que generase beneficios con los fondos de la UE. Sin embargo, el FEI está obligado por la legislación y los acuerdos de delegación a aplicar el principio pari-passu, conforme al cual los inversores públicos y privados participan en igualdad de condiciones en los fondos de capital riesgo, compartiendo los mismos beneficios y pérdidas. Atraer inversores privados, factor esencial para un mercado sostenible de capital riesgo, solo es posible si las inversiones generan una alta rentabilidad.

Según los estados financieros de 2017, el Plan de ayuda inicial del MET de 1998 ha invertido 101 millones de euros y contabilizado una pérdida neta global de 12 millones de euros desde su creación. Las carteras realizadas por el Plan de ayuda inicial del MET de 2001 y el MIC (ya amortizadas o vendidas) presentan una situación similar. El Plan de ayuda inicial del MET de 2001 informó de una pérdida neta realizada de 82 millones de euros de los 207 millones de euros invertidos, y el MIC, de una pérdida de 88 millones de euros de los 470 millones de euros³⁴ invertidos. Estos dos últimos instrumentos aún tienen una parte considerable de su inversión en sus carteras (Plan de ayuda inicial de 2001: 31 %; MIC: 64 %). Es muy pronto para proporcionar datos significativos de las intervenciones más recientes de la UE (véase el cuadro 3).

Algunas de las evaluaciones finales e intermedias de los programas gestionados de forma centralizada elaboradas por la Comisión declararon que el principio pari-passu había sido un fracaso o había supuesto un obstáculo para la estimulación de la inversión privada. Otra evaluación (evaluación de 2011 ex ante del ICC) no llegó a una conclusión sobre si había que apartarse o no del principio pari-passu, y posponía la decisión hasta que se realizase una evaluación detallada del mercado. La Comisión no había realizado dicha evaluación en el momento de la auditoría. La Comisión solo permite las inversiones de tipo «non-pari passu» en el caso de las inversiones sociales en la ventanilla PYME del FEIE.

Uno de los argumentos que esgrime la Comisión para aplicar el principio pari-passu es que, de no adoptarlo, existe el riesgo de que la inversión se considere ayuda estatal. Las ayudas estatales incompatibles concedidas por los Estados miembros falsean la competencia y la Comisión puede ordenar su recuperación. Sin embargo, las directrices de la Comisión³⁵ y el Derecho de la Unión³⁶ establecen claramente las circunstancias en que este reparto asimétrico de beneficios no contraviene las normas sobre ayudas estatales.

Por ejemplo, un inversor público puede aumentar la rentabilidad de los inversores privados renunciando a parte de la suya (en una estructura asimétrica de rentabilidad). Esto implicaría que el inversor público no invertiría en las mismas condiciones que otros inversores, contrariamente al principio de igualdad pari-passu.

Según la evaluación de 2015 del fondo de fondos, la mayoría de gestores de fondos de capital inversión y capital riesgo entrevistados alegaron que, si la UE quiere verdaderamente fomentar el retorno del sector privado al capital riesgo europeo, debería permitirle aprovechar el lado bueno a cambio de invertir en fases de mayor riesgo. Se consideraba que la rentabilidad asimétrica podría ayudar a superar obstáculos para atraer a inversores privados en el ámbito del fondo de fondos.

Antes de la creación del programa europeo de fondo de fondos, la Comisión creó un grupo de trabajo para su análisis. El grupo sugirió ofrecer rentabilidad asimétrica en la convocatoria de manifestaciones de interés, aunque deberían favorecerse los fondos de capital riesgo con condiciones pari-passu. Propuso equilibrarlo con la inversión en países con entornos de capital riesgo menos desarrollados. Pese a esta recomendación, la convocatoria de manifestaciones de interés no permitió la rentabilidad asimétrica.

Otra forma en que los inversores públicos puedan fomentar un mercado de capital riesgo autosuficiente es permitir una retirada gradual, es decir, una salida anticipada de los fondos de capital riesgo. Sin embargo, ni los acuerdos de sociedad comanditaria firmados entre el FEI y los fondos de capital riesgo ni los dos acuerdos de fondo de fondos firmados hasta ahora por el FEI contienen disposiciones para una salida anticipada. El Tribunal observa que la evaluación de 2015 del fondo de fondos sugería incorporar mecanismos de salida anticipada.

El recurso a más de una intervención para desplegar la ayuda de la UE al mercado de capital riesgo es complejo

Aunque, en períodos anteriores, la Comisión canalizó su ayuda al mercado de capital riesgo a través de un solo instrumento, en el período 2014-2020 está utilizando tres intervenciones para ello (ICC, Mecanismo de capital InnovFin para la inversión en fase inicial, y producto de capital de la ventanilla PYME del FEIE). El Tribunal examinó si la Comisión había garantizado la coherencia entre estas tres intervenciones.

El ICC tiene como objetivo mejorar el acceso de las pymes al capital en su fase de expansión y crecimiento, mientras que el Mecanismo de capital InnovFin se orienta a las inversiones en las fases iniciales. Los respectivos reglamentos reguladores permiten inversiones cruzadas en distintas fases. Los dos instrumentos se concibieron como dos componentes de un único instrumento financiero de capital de la Unión.

Con el lanzamiento del producto de capital del componente para las pymes del FEIE a mediados de 2016 (véase el anexo II), la complejidad aumentó debido a la combinación de una garantía presupuestaria y un instrumento financiero, más la participación de la Comisión, el BEI y el FEI.

Puesto que este nuevo producto se solapaba con el ICC preexistente, la Comisión decidió en 2016 reorientar el ICC para centrarlo principalmente en acuerdos de capital riesgo en países participantes no pertenecientes a la UE³⁷, los cuales no están cubiertos por el producto de capital del componente para las pymes del FEIE.

La existencia de tres instrumentos con objetivos similares, gestionados por tres servicios diferentes dentro de la Comisión, suponía multiplicar los esfuerzos de gobernanza, presentación de informes y seguimiento. Según las diversas disposiciones jurídicas, el FEI está obligado a elaborar informes operativos separados para cada uno de los instrumentos, al menos semestralmente.

En la actualidad, los informes operativos del FEI sobre el producto de capital del componente para las pymes del FEIE no aclaran suficientemente los distintos subcomponentes, y es difícil obtener una visión global de la estructura de las intervenciones combinadas.

El Tribunal observa que la Comisión ha reconocido las ineficiencias y solapamientos y ha propuesto una estructura mucho más simplificada para el futuro programa InvestEU (2021-2027). La propuesta es tener un único instrumento en lugar de tres (el ICC, el Mecanismo de capital InnovFin para la inversión en fase inicial, y el FEIE) que proporcione una única garantía presupuestaria.

El FEI es un inversor principal, pero su gestión de las intervenciones de la UE puede racionalizarse

La Comisión ha canalizado sus intervenciones de capital riesgo gestionadas de forma centralizada a través del FEI desde su creación al final de la década de 1990. Por lo tanto, debe garantizar que el FEI ejecute adecuadamente las intervenciones de la UE.

El FEI es un actor importante

Los fondos captados por el sector de capital riesgo de inversores públicos se duplicaron entre 2015 y 2016 y, en 2018 todavía superaban el nivel de 2017 previo a la crisis (véase la ilustración 2). El FEI, que gestiona un número cada vez mayor de mandatos (véase el apartado 22), se ha convertido en uno de los mayores actores en el mercado de capital riesgo europeo. En 2018, el FEI por sí solo firmó acuerdos con fondos de capital riesgo en los que se comprometía a invertir 1 400 millones de euros, importe que incluía 214 millones de euros de instrumentos respaldados por la UE. El Tribunal examinó si el FEI gestionó los instrumentos con eficiencia.

El FEI realizó una encuesta en 2018³⁸, que demostró que su participación se consideraba importante, puesto que desempeñaba el papel de inversor principal y ayudaba a atraer inversores privados al reforzar la credibilidad del fondo. Por lo general, los gestores de los fondos en cuestión consideraban positiva la participación del FEI en las inversiones.

La mayoría de los gestores de fondos de capital riesgo que respondieron a la encuesta del Tribunal valoraron el exhaustivo proceso de diligencia debida del FEI: su calidad significa que a menudo se considera como un «sello de aprobación». Sin embargo, los encuestados también declararon que el FEI era formalista y orientado al cumplimiento, y que el proceso de aprobación de las solicitudes de fondos era demasiado largo. Según la encuesta, el 45 % de los gestores de fondos indicó que el FEI tardó más de un año en aprobar una solicitud, y el 41 % informó de que tardó entre 6 meses y 1 año. La mayoría de los participantes (66 %) indicó que habían tenido entre tres y cinco interlocutores en el FEI durante el proceso de solicitud, algunos de los cuales no siempre estaban familiarizados con las particularidades nacionales.

La evaluación de 2015 sobre el fondo de fondos destacó el papel anticíclico desempeñado por el FEI para garantizar que las empresas emergentes y las pymes innovadoras sigan teniendo acceso al capital durante los períodos de recesión económica. Sin embargo, también señaló que varias partes interesadas, especialmente fondos de capital riesgo, asociaciones de capital riesgo y algunos operadores nacionales de fondos de fondos, habían expresado la opinión de que el papel dominante del FEI como inversor principal en el mercado europeo de capital riesgo y como gestor del fondo de fondos planteaba cuestiones de sostenibilidad a largo plazo.

Los instrumentos apoyados por la UE se solapan con otros gestionados por el FEI en lugar de complementarlos

El FEI desarrolló una política para asignar fondos de los distintos mandatos (política de asignación de transacciones). El Tribunal examinó si el FEI la había aplicado adecuadamente teniendo en cuenta la naturaleza de sus distintos mandatos.

El FEI tiene que decidir en qué fondo de capital riesgo invertir y en el marco de qué mandato. Las respectivas bases jurídicas y acuerdos de delegación de los instrumentos financiados por la UE gestionados de forma centralizada permiten o no la coinversión con fondos de otros mandatos.

En el Plan de ayuda inicial del MET de 1998 se prohibían expresamente las coinversiones con el FEI u otros mecanismos gestionados por él³⁹. Esto se debe a que el Plan se diseñó para complementar los mandatos gestionados por el FEI dirigiéndose a «las pymes a las que ni el BEI ni el FEI pueden financiar con facilidad por estar obligados a aplicar criterios de riesgo más estrictos»⁴⁰.

El concepto de criterios de riesgo más estrictos se repitió en el Plan de ayuda inicial del MET de 2001 y el MIC, aunque se permitió la coinversión. Al final de 2017, el 30 % de los fondos de capital riesgo respaldados por estos instrumentos recibía coinversiones de otros mandatos del FEI (principalmente el mandato de recursos de capital riesgo del BEI⁴¹), lo que demuestra que los fondos seleccionados no se dirigían a un segmento de riesgo distinto de los demás mandatos del FEI.

Las bases jurídicas que regulan el ICC, el Mecanismo de capital InnovFin y el FEIE ya no se refieren al concepto de criterios de riesgo más estrictos. Las tres especifican que los instrumentos deben complementar a instrumentos financieros financiados por programas nacionales o regionales. Si bien la base jurídica del FEIE también permite específicamente la complementariedad con operaciones y actividades existentes el BEI, la base jurídica de los otros dos no hace referencia a este aspecto.

El Reglamento FEIE pide que se facilite orientación sobre la combinación del uso de los instrumentos de la UE con la financiación del BEI cubierta por la garantía de la UE para garantizar la complementariedad. La Comisión publicó orientaciones sobre las complementariedades entre el FEIE y los Fondos EIE. No existen orientaciones de este tipo con respecto a las coinversiones con otros mandatos gestionados por el FEI, por ejemplo el mandato de recursos de capital riesgo del BEI.

Debido a la multiplicación de mandatos en el marco del FEI, la evaluación intermedia realizada por la Comisión sobre la intervención del MIC recomendó que el FEI elaborase una política de asignación de transacciones⁴². El FEI cuenta con una política de este tipo desde 2009 que, tras varias actualizaciones, se mantuvo sin cambios desde el final de 2011 hasta 2018, año en que tuvo lugar una revisión.

Durante la vigencia de la política de asignación de transacciones de 2011 no se produjo ningún solapamiento destacable entre los diversos mandatos. Sin embargo, en el caso del MIC, se realizaron coinversiones, es decir, el FEI invirtió fondos procedentes de varios mandatos en el mismo fondo de capital riesgo⁴³. La política de asignación de 2018 no extrajo ninguna conclusión sobre posibles solapamientos. Sin embargo, considerando las preferencias de los mandatos (por sectores específicos o determinados resultados, por ejemplo) y su ámbito geográfico, existe un solapamiento entre las intervenciones de la UE gestionadas de forma centralizada y otros mandatos.

Aunque la política inicial (válida hasta 2018) dejaba las decisiones de asignación enteramente al criterio profesional del FEI, la nueva política incluye criterios de evaluación cuantitativos⁴⁴ y cualitativos para decidir qué mandato se adecua más a qué fondo de capital riesgo. El FEI no facilitó al Tribunal pruebas de las orientaciones que da a su personal sobre la forma de aplicar estos criterios.

El FEI puso a prueba su nueva política aplicándola a transacciones realizadas en 2017 y 2018. Según los resultados de este ejercicio de prueba retroactiva, basados únicamente en la evaluación cuantitativa, en algunas inversiones efectuadas con intervenciones de la UE gestionadas de forma centralizada, el FEI podría haber utilizado otros mandatos públicos, porque estos últimos recibieron puntuaciones iguales o superiores a los respaldados por la UE. El FEI no proporcionó al Tribunal pruebas detalladas que demostrasen cómo se calcularon las puntuaciones individuales.

El FEI tuvo dificultades para salir de fondos respaldados por la UE

Un fondo de capital riesgo obtiene un rendimiento una vez que vende la empresa (o «sale» de ella). La salida se produce a través de una oferta pública inicial (OPI) en el mercado de valores, o mediante la venta de la empresa a un inversor industrial (venta comercial) o a otro fondo de capital riesgo o empresa de capital inversión. Cuando una sociedad de cartera no tiene valor remanente, su valor contable se amortiza de conformidad con las normas contables aplicables. El Tribunal examinó la estrategia de salida de los fondos para maximizar la rentabilidad de las inversiones. Además, examinó la estrategia para cerrar los mandatos que están siendo examinados.

En 2018, las tres principales vías de salida, por importe, eran las siguientes: i) ventas comerciales al 35 %; ii) OPI al 22 %; iii)cancelaciones al 12 %⁴⁵. Los gestores de fondos de capital riesgo europeos consideran que la salida de las inversiones y el mercado de las OPI suponen las mayores dificultades⁴⁶.

Según un documento de 2017 de Start-up Europe Partnership solo el 2 % de las empresas emergentes en expansión europeas salen a bolsa y aproximadamente el 15 % de la cantidad global obtenida en Europa se ha captado a través de OPI. Esto plantea un problema, porque las OPI, además de proporcionar simplemente capital de crecimiento, ofrecen oportunidades de salida a los fondos de capital riesgo, sin las cuales el motor de este sector corre el riesgo de inundarse⁴⁷.

El cuadro 3 muestra el número de salidas e inversiones restantes de todas las intervenciones respaldadas por la UE en gestión centralizada a 30 de junio de 2018.

La duración de un fondo se determina en el acuerdo de sociedad comanditaria. El FEI ha tenido dificultades para cerrar dos de los mandatos de la Comisión (los Planes de ayuda inicial del MET 1998 y 2001) porque los fondos de capital riesgo no vendieron todas las empresas de su cartera durante su vida útil. Al evaluar los fondos en los que invertir en el marco de los Planes de ayuda inicial del MET de 1998 y 2001, el FEI prestó poca atención a la capacidad de los fondos para gestionar la fase de desinversión. Este problema de salida se abordó tarde y los dos primeros instrumentos (Planes de ayuda inicial del MET de 1998 y 2001), que ya habían expirado, tuvieron que prorrogarse para dar tiempo al FEI a encontrar formas de desinvertir.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por el FEI.

En consecuencia, a mediados de 2018, el Plan de ayuda inicial del MET de 1998, cuyo mandato terminó en julio de 2014, seguía participando en fondos con inversiones en curso en 12 empresas, que representaban el 4 % de las empresas en las que se invirtió. Del mismo modo, a mediados de 2018, el Plan de ayuda inicial del MET de 2001 seguía participando en fondos con una participación en 98 empresas, que representaba el 31 % de las inversiones.

Las comisiones del FEI no son totalmente transparentes ni están concebidas para cumplir los objetivos políticos

La Comisión paga comisiones al FEI para que ejecute las intervenciones de capital riesgo de la UE en su nombre⁴⁸. También reembolsa al FEI algunos costes considerados admisibles para la ejecución de los fondos de la UE (otros gastos de gestión). El Tribunal examinó si las comisiones de gestión pagadas por la Comisión estaban justificadas y si perseguían los objetivos políticos.

El acuerdo de delegación limita las comisiones a entre el 5,7 % y el 8,5 % de la intervención de la UE. En el cuadro 4 se muestran los umbrales de las comisiones por intervención.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los acuerdos de delegación.

Además de las comisiones de gestión que la Comisión paga al FEI, los gestores de los fondos de capital riesgo respaldados por la UE también cobran comisiones de gestión, que, por lo general, corresponden al 2 % del importe comprometido anualmente. Además, la puesta en marcha del programa de fondos de fondos paneuropeos de capital riesgo ha añadido otro nivel administrativo (véase el apartado 20). El gestor de cada fondo de fondos también cobra comisiones de gestión, que oscilan entre el 8 % y el 12 % de la contribución de la UE comprometida durante la vida del fondo (con frecuencia, alrededor de doce años).

Falta de transparencia en la justificación de las comisiones de puesta en marcha

Los acuerdos de delegación celebrados entre la Comisión y el FEI exigen el pago, como parte de las comisiones administrativas, de una comisión de puesta en marcha al inicio del período de ejecución (véase el anexo III). Estas comisiones se destinan a cubrir: i) la preparación de la convocatoria de manifestaciones de interés (que incluye las condiciones detalladas y los requisitos de presentación de informes); ii) el establecimiento de los procesos internos y sistemas informáticos del FEI, incluida la página web; y iii) la creación de la documentación legal normalizada.

Dado que el FEI gestiona desde hace veinte años los instrumentos respaldados por la UE, cabría esperar que hubiera desarrollado sinergias y conocimientos técnicos que puedan generar ahorros, sobre todo en la fase de puesta en marcha de nuevos instrumentos. Sin embargo, esto no fue así, y las comisiones de puesta en marcha pagadas por la Comisión al FEI han aumentado con el tiempo. En el MIC, la Comisión pagó 300 000 euros en comisiones de puesta en marcha (0,8 % de las comisiones máximas totales). En los instrumentos más recientes, la comisión de puesta en marcha ha aumentado a 2,5 millones de euros en el caso del ICC (13 % de las comisiones máximas totales), a 4 millones de euros en el del Mecanismo de capital InnovFin (14 % de las comisiones máximas totales), y a 5 millones de euros en el del producto de capital de la ventanilla PYME del FEIE (7 % de las comisiones máximas totales).

La Comisión no recopila información sobre los costes reales de puesta en marcha en que incurre el FEI. El Tribunal formuló observaciones sobre el proceso de negociación de las comisiones entre la Comisión y el FEI en su Informe Especial 20/2017 sobre los instrumentos de garantía de préstamos⁴⁹. Constató que las conclusiones del informe también eran aplicables a los instrumentos de capital riesgo, en particular la relativa a que la Comisión no disponía de información detallada sobre los costes reales de regímenes anteriores.

Los incentivos vinculados a la política no se adecuan totalmente a su finalidad

Los incentivos existentes no motivan el desarrollo de un mercado europeo de capital riesgo. Por ejemplo, el FEI recibe un incentivo por cada contrato firmado con un gestor de fondos cuyo importe varía en función del número de contratos firmados. Sin embargo, los incentivos se estructuran de tal manera que no existe un vínculo entre el incentivo y un objetivo fijado sobre el número de fondos en los que debe invertir el FEI. Además, el Tribunal observa que este incentivo no aumenta progresivamente en función del número de contratos firmados. En el MIC y el ICC, el FEI recibe un incentivo fijo, y en el caso del Mecanismo de capital InnovFin, los incentivos más elevados se pagan por los cuatro primeros contratos firmados.

Los incentivos no se ajustan completamente a la consecución de los objetivos establecidos para las intervenciones. Por ejemplo, en el ICC, la Comisión ha establecido como meta el apoyo a un mínimo de 360 empresas que cumplan los requisitos. Sin embargo, paga parte de los incentivos al FEI aunque no se cumpla el objetivo (véase el cuadro 2).

Los incentivos relacionados con políticas no fomentan plenamente la inversión en mercados de capital riesgo o sectores de actividad de la UE menos desarrollados. Los Planes de ayuda inicial del MET de 1998 y 2001 y el MIC no ofrecen incentivos al FEI para invertir en nuevos mercados. Otros instrumentos ofrecen al menos un incentivo, aunque los importes son bajos en comparación con otros tipos de incentivo, pero no se priorizan los mercados de capital riesgo menos desarrollados.

Conclusiones y recomendaciones

La UE participa desde hace más de veinte años en el mercado de capital riesgo. Durante este tiempo, la Comisión ha aumentado en gran medida su apoyo a este mercado: se ha aportado una financiación sustancial de la UE para impulsar el mercado de capital riesgo de la Unión, pero siguen existiendo dificultades.

Evaluación de las intervenciones de la UE

El Tribunal constató que las decisiones sobre la escala de las intervenciones de la UE estaban insuficientemente justificadas, ya sea porque no se había efectuado una evaluación ex ante o una evaluación de impacto o porque las evaluaciones se llevaron a cabo cuando ya se había tomado la decisión presupuestaria. Al análisis del déficit de financiación le faltaban varias dimensiones, al no haberse realizado un examen por Estado miembro, por sector de actividad o por fase de riesgo (véanse los apartados 29 a 36).

Cuando se proyecten futuras intervenciones, la Comisión debe llevar a cabo evaluaciones intermedias y ex post oportunas y significativas que tengan en cuenta las enseñanzas extraídas. Las evaluaciones ex post realizadas en general se elaboraron demasiado pronto, a menudo incluso antes de que finalizasen los programas. Además, estas evaluaciones carecían de un análisis basado en datos cuantitativos y pasaban por alto hipótesis de contraste. Por consiguiente, a pesar de los veinte años de historia de apoyo al capital riesgo, la Comisión hasta ahora solo ha aportado pruebas limitadas de los resultados logrados (véanse los apartados 37 a 46).

La Comisión debería mejorar la base de información para sus decisiones. En concreto, debería:

1. llevar a cabo un análisis meticuloso de los fallos de mercado o de las situaciones de inversión subóptimas en la UE, en los Estados miembros o en los distintos sectores, así como en todas las fases de desarrollo, a fin de asignar recursos financieros adecuados a las intervenciones de capital riesgo.

Plazo: Antes de la firma de los acuerdos de delegación con los socios ejecutantes (final de 2022).

Para mejorar sus evaluaciones, la Comisión debería:

2. garantizar la recogida de datos pertinentes para que los evaluadores se centren en la eficacia de la ayuda y utilicen análisis de contraste cuando proceda;
3. realizar evaluaciones retrospectivas cuando haya transcurrido algún tiempo desde el período de inversión de los planes de ayuda inicial del MET de 1998 y 2001 y del MIC y sea posible extraer una conclusión significativa del impacto de las intervenciones.

Plazo: Cuanto antes, pero al final de 2021 a más tardar.

Elaboración de una estrategia de inversión global

La Comisión no estableció una estrategia de inversión global para desarrollar un mercado de capital riesgo paneuropeo. Las intervenciones de la UE no priorizaron mercados de capital riesgo o sectores de actividad menos desarrollados. El mercado de la UE sigue siendo muy dependiente de la participación del sector público y existía una complejidad innecesaria derivada de la utilización de distintos instrumentos.

Las intervenciones de la Comisión en el mercado europeo de capital riesgo europeo han seguido un enfoque basado en la demanda según el cual el apoyo se presta con arreglo al mérito de los proyectos, y no depende de la localización geográfica o del sector. Sin embargo, el Tribunal constató que este enfoque favorece claramente a los mercados de capital riesgo más desarrollados y da lugar a una concentración de las inversiones, lo que no conduce plenamente al fomento de un mercado paneuropeo de capital riesgo (véanse los apartados 49 a 63).

La Comisión no fijó como objetivo de sus intervenciones la obtención de un alto rendimiento. Por lo general, atraer inversores privados, factor esencial para que el mercado de capital riesgo sea sostenible, solo es posible si las inversiones generan una alta rentabilidad. El Plan de ayuda inicial del MET de 1998 ha invertido 101 millones de euros y ha contabilizado una pérdida neta global de 12 millones de euros desde su creación. Las carteras realizadas del Plan de ayuda inicial del MET de 2001 y el MIC presentan una situación similar. Hasta ahora, la Comisión solo ha proporcionado la ayuda con arreglo al principio pari-passu, sin ceder parte de su rentabilidad a los inversores privados ni asumir más pérdidas (véanse los apartados 64 a 73).

Para desarrollar un mercado paneuropeo de capital riesgo, la Comisión debería:

1. adoptar medidas adicionales concretas para impulsar las inversiones en países con mercados de capital riesgo y unos sectores de actividad menos desarrollados.

Plazo: A tiempo para la preparación del nuevo período de programación (final de 2020).

Para reducir la dependencia que tiene el mercado de capital riesgo de la UE de la participación del sector público, la Comisión debería:

2. fijar metas adecuadas en los instrumentos para atraer a más inversores privados, teniendo en cuenta los objetivos específicos de las políticas y el desarrollo de distintos mercados de capital riesgo y sectores de actividad locales;
3. estudiar la opción de introducir cláusulas de salida gradual;
4. estudiar el uso de participación asimétrica en los beneficios o de reparto asimétrico del riesgo en caso de fallos de mercado acusados, conforme a los cuales ceda parte de su rentabilidad en beneficio de otros inversores o asuma las primeras pérdidas cuando haya una rentabilidad negativa.

Plazo: Antes de la negociación de los nuevos acuerdos de delegación (final de 2022).

Ejecución de las intervenciones de la UE

El FEI es ya uno de los mayores actores en el mercado de capital riesgo europeo, y gestiona un creciente número de mandatos. Su proceso de diligencia debida es meticuloso y su calidad suele considerarse un «sello de aprobación». No obstante, el proceso a menudo se consideraba demasiado largo y formalista, y el 45 % de los gestores de fondos notificaron que el FEI tardaba más de un año en aprobar una solicitud. Además, durante este tiempo, los gestores tuvieron que tratar con numerosos interlocutores con distintos grados de conocimiento de sus casos.

Las intervenciones de la UE gestionadas de forma centralizada se solapan con otras intervenciones públicas también gestionadas por el FEI. La Comisión recibía poca información sobre cómo decidía el FEI en qué fondo de capital riesgo invertir y en virtud de qué mandato (véanse los apartados 86 a 95).

El FEI ha tenido dificultades para cerrar dos de los mandatos de la Comisión que debían ser liquidados (los planes de ayuda inicial del MET 1998 y 2001) porque los fondos de capital riesgo no vendieron todas las empresas de su cartera durante su vida útil. Puesto que no se se prestó atención a este problema hasta más tarde, estos dos instrumentos, que ya habían expirado, tuvieron que prorrogarse para dar tiempo al FEI a encontrar formas de desinvertir (véanse los apartados 96 a 101).

El Tribunal constató que la Comisión ha pagado unas comisiones de puesta en marcha considerables por el lanzamiento de cada nuevo instrumento. El Tribunal no ve ningún ahorro resultante de sinergias o de los conocimientos técnicos que el FEI haya podido acumular durante los veinte años que ha gestionado los instrumentos respaldados por la UE. Además, la Comisión no fue informada de los costes reales en que incurrió el FEI (véanse los apartados 105 a 107).

Las comisiones de incentivación relacionadas con las políticas no están plenamente ajustadas a la consecución de los objetivos fijados para las intervenciones, ni estaban concebidas para fomentar plenamente las inversiones en países con mercados de capital riesgo o sectores de actividad menos desarrollados (véanse los apartados 108 a 110).

Para aumentar la eficiencia, la Comisión debería comprometerse con el FEI a:

1. agilizar el proceso de aprobación de los proyectos acortando el tiempo empleado actualmente;
2. garantizar que este aplique una política de asignación de transacciones que garantice la complementariedad entre las intervenciones de la UE y los demás mandatos gestionados por el FEI;
3. asegurarse de que se definan suficientes opciones de salida cuando se apruebe una inversión en un fondo.

Plazo: A tiempo para la preparación de los nuevos acuerdos de delegación (final de 2022).

Las comisiones de gestión que paga la Comisión al FEI deberían:

4. corresponder al reembolso de los costes de puesta en marcha reales en que se haya incurrido al emprender nuevas intervenciones;
5. concebirse de modo que incentiven la consecución de los objetivos globales de las intervenciones, en particular, el desarrollo de un mercado de capital riesgo europeo, y que aumenten gradualmente a medida que se alcancen las metas mínimas de rendimiento acordadas.

Plazo: A tiempo para la negociación de los nuevos acuerdos de delegación (final de 2022).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 17 de septiembre de 2019.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Estructura típica de un fondo de capital riesgo

Fuente: Adaptado de Professional Standards Handbook 2018 – Invest Europe.

Anexo II — El producto de capital de la ventanilla PYME del FEIE

En junio de 2015, el Parlamento aprobó el Reglamento FEIE con una garantía de la UE de 16 000 millones de euros. Junto con la contribución del Grupo BEI de 5 000 millones de euros, suma un total de 21 000 millones de euros. En diciembre de 2017, el Parlamento aprobó una ampliación de la garantía de la UE de 10 000 millones de euros a 26 000 millones de euros. El Grupo BEI también aumentó su contribución en 2 500 millones de euros hasta los 7 500 millones de euros. En total se han presupuestado 33 500 millones de euros. La ilustración 9 refleja esta evolución.

Fuente: Informe de 2017 del BEI/FEI.

El total de 33 500 millones de euros se distribuye entre dos ventanillas: i)ventanilla infraestructura e innovación; ii)ventanilla PYME. Tras la ampliación de la garantía de la UE del FEIE, la ventanilla PYME aumentó en 5 500 millones de euros a 10 500 millones de euros, de los cuales 6 500 millones se cubrirán con el presupuesto de la UE.

El producto de capital es una parte de la ventanilla PYME. Consta de dos subventanillas. En el marco de la ventanilla 1, el FEI proporciona inversiones de capital en: i) fondos de capital riesgo en fase de expansión y crecimiento; ii) fondos de capital riesgo en distintas fases; iii) impacto social. La garantía máxima de la UE cubre 1 000 millones de euros y el BEI proporciona la liquidez. Además, el FEI tiene que financiar 50 millones de euros a su propio riesgo.

La subventanilla 2 es un tramo preferente del Mecanismo de capital InnovFin. Junto con el tramo preferente del BEI, se añadió como complemento al Mecanismo de capital InnovFin ya existente (Horizonte 2020). En la ilustración 10 se ofrece una visión de conjunto del producto de capital de la ventanilla PYME del FEIE antes de la ampliación de la garantía de la UE del FEIE.

Fuente: Comité de Dirección del FEIE SB/16/16.

Una inversión de 100 euros en el marco de la subventanilla 1 se financiaría con 95,2 euros procedentes del BEI, garantizados por la UE, y 4,8 euros de la participación propia del FEI. El riesgo se repartiría pari-passu con una ratio de 4,8/95,2.

En cuanto a la subventanilla 2, cada inversión se financia en función del porcentaje de los tramos. Si tomamos una inversión de 100 euros, 45 euros se financiarían con el tramo subordinado del Mecanismo de capital InnovFin, 26,5 euros con el tramo preferente del BEI, garantizado por el presupuesto de la UE a través del producto de capital de la ventanilla PYME del FEIE, y 28,5 euros con el tramo preferente del FEI. El Mecanismo de capital InnovFin cubriría una pérdida de hasta 45 euros; por encima de este umbral, la pérdida sería soportada pari-passu por el presupuesto de la UE y el tramo preferente del FEI con una ratio de 26,5/28,5.

Como consecuencia de la ampliación de la garantía de la UE del FEIE, en octubre de 2018, el Comité de Dirección del FEIE decidió aumentar en 1 050 millones de euros la garantía de la UE para el producto de capital de la ventanilla PYME hasta los 2 320 millones de euros, de los cuales, 950 millones de euros estaban destinados a la subventanilla 1, y 100 millones de euros, a la subventanilla 2.

Debido a la modalidad de reparto de riesgos expuesta en la ilustración 10, el FEI tendrá que coinvertir otros 47 millones de euros (4,8 %) en la subventanilla 1. Un incremento adicional de la garantía de la UE para la subventanilla 2 del FEIE de 100 millones de euros también supone un aumento de 170 millones de euros de la contribución del Mecanismo de capital InnovFin de la UE y de 108 millones de euros del tramo preferente del FEI.

La capacidad de inversión total de 2 068 millones de euros mostrada en la ilustración 10 aumentará entonces en 1 375 millones de euros hasta los 3 443 millones de euros. Esta cifra comprende 2 948 millones de euros de los programas gestionados de forma centralizada y 495 millones de euros de los tramos de riesgo propio del FEI.

El aumento previsto exigió una nueva modificación del acuerdo de delegación del FEIE, que no se firmó hasta mediados de diciembre de 2018.

Anexo III — Composición de las comisiones de gestión que abona la Comisión al FEI por instrumento

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los acuerdos de delegación.

Acrónimos y abreviaturas

BEI: Banco Europeo de Inversiones

COSME: Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas

FEI: Fondo Europeo de Inversiones

FEIE: Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas

ICC: Instrumento de Capital para el Crecimiento

Iniciativa C y E: Iniciativa para el crecimiento y el empleo

InvestEU: Proyecto de programa para el período de planificación plurianual 2021-2027

MAP: Programa plurianual en favor de la empresa y el espíritu empresarial

MIC: Mecanismo para las PYME innovadoras y de rápido crecimiento

OPI: Oferta pública inicial

PIB: Producto interior bruto

PIC: Programa Marco para la Innovación y la Competitividad

Plan de ayuda inicial del MET de 1998: Plan de ayuda inicial del Mecanismo Europeo para las Tecnologías durante el período de planificación plurianual que comenzaba en 1998

Plan de ayuda inicial del MET de 2001: Plan de ayuda inicial del Mecanismo Europeo para las Tecnologías durante el período de planificación plurianual que comenzaba en 2001

Producto de capital de la ventanilla PYME del FEIE: Producto de capital de la ventanilla para las pequeñas y medianas empresas del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (anexo II)

Pymes: Pequeñas y medianas empresas

Glosario

Ayudas estatales: Apoyo directo o indirecto del Gobierno a una empresa u organización que la coloca en una posición ventajosa con respecto a sus competidores. La UE dispone de normas que rigen las ayudas estatales para evitar la distorsión del mercado único. La Comisión supervisa el cumplimiento de estas normas.

Capital inversión: Inversión en una empresa privada que no cotiza en bolsa a cambio de una participación a medio y largo plazo, que posteriormente se vende. La aportación de capital actúa como financiación para la puesta en marcha o el desarrollo.

Capital riesgo: Dinero invertido, a cambio de una participación, en empresas de nueva creación o en empresas innovadoras emergentes que conllevan un elemento sustancial de riesgo y que necesitan ayuda experta para hacer crecer su negocio.

Evaluación de impacto: Recopilación y análisis de información para determinar las posibles ventajas y desventajas de una acción prevista a fin de apoyar la toma de decisiones.

Evaluación ex ante: Evaluación realizada antes de la ejecución de una intervención teniendo en cuenta, por ejemplo, las necesidades, la escala con respecto al déficit de financiación, el valor añadido de la UE y las sinergias potenciales con otros instrumentos financieros.

Fondo de capital riesgo: Fondo de inversión que gestiona el dinero de inversores profesionales que buscan invertir en pequeñas y medianas empresas con un fuerte potencial de crecimiento.

Fondo de fondos: Fondo de inversión conjunto que invierte en otros fondos en lugar de invertir directamente en valores.

Garantía presupuestaria: Compromiso jurídico de respaldar las inversiones realizadas por los socios financieros mediante la provisión de fondos del presupuesto de la UE en determinadas circunstancias para cumplir una obligación de pago en relación con un programa de la UE subvencionado.

Instrumento financiero: Apoyo financiero del presupuesto de la UE en forma de inversiones en capital o cuasicapital, préstamos o garantías, u otros instrumentos de reparto del riesgo.

Intervenciones gestionadas de forma centralizada: Inversión financiada o respaldada por el presupuesto de la UE y gestionada por la Comisión.

Inversor principal: Inversor solvente que compra una parte significativa de un fondo de capital de riesgo Desempeñan un papel importante al garantizar la venta de una determinada proporción y estimular la demanda debido a la credibilidad que aportan a la inversión.

Oferta pública inicial: Proceso de puesta en marcha de la venta o la distribución de las acciones de una empresa al público por primera vez.

Pari passu: Principio según el cual todos los inversores invierten en las mismas condiciones y tienen los mismos derechos.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala IV, Regulación de mercados y economía competitiva, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal, asistido por Daniel Costa de Magalhães, jefe de Gabinete, Ignacio García de Parada, agregado de Gabinete y Simon Dennett, analista, Ioanna Metaxopoulou, Directora de la Sala IV, Marion Colonerus, gerente principal, y Helmut Kern, jefe de tarea. El equipo auditor estuvo formado por Christian Detry, Ezio Guglielmi y Natalie Hagmayer. Hannah Critoph prestó apoyo lingüístico.

De izquierda a derecha: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopoulou, Helmut Kern y Ezio Guglielmi.

Notas finales

¹ Comunicación de la Comisión «Europa 2020: – Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», (COM(2010) 2020 final of 3.3.2010).

² http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm

³ La Comisión actúa en cooperación con los Estados miembros.

⁴ Problemas de doble imposición, obstáculos administrativos relacionados con la tributación, incertidumbre del tratamiento fiscal.

⁵ https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/
https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/

⁶ Entre ellos, el FEI y el BEI.

⁷ En el presente informe, se entiende por intervenciones de la UE gestionadas de forma centralizada los instrumentos financieros Plan de ayuda inicial del MET 1998, Plan de ayuda inicial del MET 2001, MIC, Mecanismo de capital InnovFin, e ICC) y la garantía presupuestaria para el producto de capital del componente para las pymes del FEIE citado en el cuadro 1.

⁸ 98/347/EC Decisión 98/347/CE del Consejo, de 19 de mayo de 1998, sobre medidas de ayuda financiera a las pequeñas y medianas empresas (PYME) de carácter innovador y generadoras de empleo - Iniciativa para el crecimiento y el empleo (DO L 155 de 29.5.1998, p. 43).

⁹ 2000/819/CE: Decisión del Consejo, de 20 de diciembre de 2000, relativa al Programa plurianual en favor de la empresa y el espíritu empresarial, en particular para las pequeñas y medianas empresas (PYME) (2001-2005) (DO L 333 de 29.12.2000, p. 84).

¹⁰ Decisión n.º 1639/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por la que se establece un programa marco para la innovación y la competitividad (2007 a 2013), (DO L 310 de 9.11.2006, p. 15).

¹¹ Reglamento (UE) n.º 1287/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se establece un Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas (COSME) (2014-2020) y por el que se deroga la Decisión n.º 1639/2006/CE [Reglamento COSME] (DO L 347 de 20.12.2013).

¹² Este importe refleja la dotación presupuestaria a 31 de diciembre de 2018. Esta puede haber cambiado desde entonces, puesto que el ICC forma parte de una línea presupuestaria global correspondiente al Reglamento COSME.

¹³ Reglamento (UE) n.º 1291/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se establece Horizonte 2020, Programa Marco de Investigación e Innovación (2014-2020), y por el que se deroga la Decisión n.º 1982/2006/CE [Reglamento Horizonte 2020] (DO L 347 de 20.12.2013, p. 104).

¹⁴ Reglamento (UE) 2015/1017 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2015, relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo de Proyectos de Inversión, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1291/2013 y (UE) n.º 1316/2013 — el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas [Reglamento FEIE] (DO L 169 de 1.7.2015, p. 1). Este Reglamento, aprobado en 2015, no abarca todo el período 2014-2020.

¹⁵ El FEIE cambió el papel del FEI al vincularlo contractualmente para aportar financiación a las dos subventanillas del producto de capital de la ventanilla PYME del FEIE (véase el anexo II).

¹⁶ El Tribunal publicó un dictamen sobre el FEIE: Dictamen n.º 2/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo «FEIE: una propuesta prematura de extensión y ampliación», y el Informe Especial n.º 3/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas: Medidas necesarias para garantizar el pleno éxito del FEIE».

¹⁷ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Programa InvestEU (COM(2018) 439 final de 6.6.2018).

¹⁸ http://www.eif.org/who_we_are/index.htm

¹⁹ Invest Europe es una asociación que representa a los sectores de capital inversión, capital riesgo e infraestructuras de Europa, así como a sus inversores.

²⁰ JRC Science for Policy Report, «Improving access to finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative enterprises?», p. 12.

²¹ Anexo A del informe de 2011 elaborado por Economisti Associati srl en colaboración con EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, the Centre for Strategy and Evaluation Services, y Centre for European Studies, p. A.13.

²² Dictamen n.º 2/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo «FEIE: una propuesta prematura de extensión y ampliación», apartado 26, e Informe Especial 3/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas: Medidas necesarias para garantizar el pleno éxito del FEIE», apartado 17.

²³ Oxford Research Centre for Strategy & Evaluation Services, «Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds», octubre de 2015.

²⁴ Informe de 2011 elaborado por Economisti Associati srl en colaboración con EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, the Centre for Strategy and Evaluation Services, y Centre for European Studies.

²⁵ VICO project, «Final Report Summary – Financing Entrepreneurial Ventures in Europe: Impact on innovation, employment growth, and competitiveness», septiembre de 2011 (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88431/reporting/es).

²⁶ Documento de trabajo 2016/34 del FEI (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prencipe), «The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem», volumen I de The European venture capital landscape: an EIF perspective, 2016.

²⁷ Comisión Europea, «Independent Evaluation of the EFSI Regulation. Final Report», junio de 2018, p. 140.

²⁸ EIF Working Paper 2018/48, «EIF VC Survey 2018 – Fund managers' market sentiment and views on public intervention», abril de 2018.

²⁹ Venture Capital & Private Equity Country Attractiveness Index (https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

³⁰ Clasificación de fases utilizada por el FEI para las inversiones en la adquisición de la mayoría de las participaciones de una empresa existente o su control, por lo general en fases de desarrollo avanzadas como crecimiento y expansión.

³¹ Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Impact Assessment, SWD(2018) 314 final de 6.6.2018.

³² Véase el artículo 209 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 2018/1046, del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión (DO L 193 de 30.7.2012, p. 1).

³³ Evaluación ex ante de la Comisión, «Financial instrument facilities supporting access to risk finance for research and innovation in Horizon 2020», 2013.

³⁴ Según los estados financieros de 2017 de los instrumentos, el valor de las empresas que seguían figurando en la cartera de los fondos respaldada por el Plan de ayuda inicial del MET de 2001 y el MIC (ganancias no realizadas) ascendía a 97 millones de euros y a 79 millones de euros, respectivamente.

³⁵ Directrices de la Comisión sobre las ayudas estatales para promover las inversiones de financiación de riesgo (2014/C 19/04), apartados 108-109.

³⁶ Artículo 21, apartado 13, del Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado (DO L 187/1).

³⁷ El programa COSME está abierto a participantes de terceros países, que deben acordar las disposiciones con la Comisión.

³⁸ EIF Working Paper 2018/51, «EIF venture capital Survey 2018 – Fund managers' perception of EIF's Value Added», septiembre de 2018.

³⁹ Aunque estaban prohibidas, el Tribunal encontró una coinversión en la que se utilizaron recursos propios del FEI.

⁴⁰ Propuesta de decisión del Consejo sobre medidas de ayuda financiera a las pequeñas y medianas empresas (PYME) generadoras de empleo (COM(1998) 26 final de 21.01.1998).

⁴¹ El BEI ha encomendado al FEI el mandato de invertir 9 500 millones de euros en capacidad de absorción de riesgos para apoyar la innovación tecnológica e industrial. Con el mandato de recursos de capital riesgo, el BEI se dirige a fondos iniciales o de mercado medio bajo que se centran específicamente en Europa.

⁴² DG Empresa e Industria de la Comisión Europea (GHK y Technopolis), «Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme», 2009, p. IV.

⁴³ El FEI utilizó fondos de otros mandatos para el 41 % de los fondos de capital riesgo respaldados por el MIC.

⁴⁴ Se confecciona una clasificación basada, por ejemplo, en la estrategia del fondo de capital riesgo, los sectores o fases en los que prevé invertir o su ámbito geográfico. También existen criterios de eliminación, como el criterio de «gestores principiantes», puesto que algunos mandatos de la UE no permiten estos gestores.

⁴⁵ Invest Europe, 2018 European Private Equity Activity Report. Otras vías de salida son el reembolso de acciones preferentes, la venta a otra empresa de capital, la venta a una institución financiera, la recompra por parte de la dirección/propietario y otros medios.

⁴⁶ EIF Working Paper 2018/48 (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salome Gvetadze, Frank Lang), EIF venture capital Survey 2018: «Fund managers’ market sentiment and views on public intervention», 2018.

⁴⁷ Start-up Europe Partnership, SEP Monitor: Scale-up report, junio de 2017.

⁴⁸ La Comisión también paga comisiones al BEI por la garantía de capital riesgo relativa al FEIE.

⁴⁹ Informe Especial n.º 20/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo «Instrumentos de garantía de préstamos financiados por la UE: resultados positivos, pero es necesaria una mejor selección de los beneficiarios y coordinación con los sistemas nacionales».

⁵⁰ InvestEurope, 2018 European Private Equity Activity. https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf.

⁵¹ Marco Buti y Philipp Mohl: «Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle?» Vox, junio de 2014. https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone

⁵² Marco Buti: «Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response» Vox, diciembre de 2014. https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response

⁵³ Bergljot B. Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs y Hanni Schoelermann: «Investment in the Euro Area: Why Has It Been Weak?» Documento de trabajo del FMI, n.º 15/32, 19 de febrero de 2015. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-Been-Weak-42717

⁵⁴ BEI: Investment and Investment Finance in Europe 2013, 14 de noviembre de 2013. https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-europe.htm

⁵⁵ ESRI: Access to External Financing and Firm Growth. Background Study for the European Competitiveness Report 2014, mayo de 2014. https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6AI4QFjABegQIAxAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf&usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8

⁵⁶ Florencio López de Silanes Molina, Joseph McCahery, Dirk Schoenmaker y Dragana Stanisic: The European Capital Markets Study. Estimating the Financing Gaps of SMEs. Informe patrocinado por el Ministerio de Hacienda neerlandés y el BERD, julio de 2015. https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-Study_2015_FINAL-15-7.pdf

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