Zentral verwaltete Risikokapitalinterventionen der EU: stärkere Zielausrichtung erforderlich

Zusammenfassung

Der Einsatz von Risikokapital konzentriert sich auf die Finanzierung kleiner, in der Frühphase befindlicher, innovativer Unternehmen, denen ein hohes Wachstumspotenzial zugetraut wird. Risikokapital wird oft als Impulsgeber für die Schaffung von Arbeitsplätzen und für Wirtschaftswachstum angesehen. Die Europäische Union (EU) stellt seit über 20 Jahren Risikokapital als Anschubfinanzierung für kleine und mittlere Unternehmen bereit. Außerdem fördert sie ein nachhaltiges europäisches Risikokapital-Ökosystem.

Der Hof hat sich zur Untersuchung der Risikokapitalmärkte entschlossen, weil die EU sich zunehmend in diesem Politikbereich engagiert, mit dem der Hof sich bislang noch nicht befasst hat. Er prüfte, wie die Kommission die zentral verwalteten Risikokapitalinterventionen umsetzt. Außerdem beurteilte er, ob die Ausgestaltung dieser Interventionen auf Folgenabschätzungen und Bewertungen basierte und ob die Interventionen angemessen umgesetzt worden waren. Ferner hinterfragte der Hof, ob eine umfassende Anlagestrategie vorhanden war.

Die Prüfung erstreckte sich auf die sechs zentral verwalteten Interventionen, die seit 1998 aufgelegt wurden. Zudem wurden die Vorschläge für ein Nachfolgeinstrument unter dem nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (2021-2027) berücksichtigt. Der Hof analysierte einschlägige Unterlagen und befragte Mitarbeiter der Kommission und des Europäischen Investitionsfonds (EIF), Interessenträger aus dem öffentlichen und dem privaten Sektor sowie Wissenschaftler. Darüber hinaus führte er Umfragen unter Managern von Risikokapitalfonds durch.

Der Hof stellte fest, dass die Kommission ihre Unterstützung für den Risikokapitalmarkt verstärkt hatte, ohne eine vollständige Bewertung der Erfordernisse des Marktes im Hinblick auf alle Instrumente vorzunehmen und die Aufnahmekapazität zu beurteilen. Außerdem fand er nur begrenzte Nachweise für die Auswirkungen dieser Förderung.

Die Anlagestrategie der Kommission war nicht umfassend und weniger entwickelte Risikokapitalmärkte und Tätigkeitssektoren kamen im Rahmen der zentral verwalteten EU-Interventionen kaum zum Zug.

Die Kommission und andere (öffentliche und private) Investoren beteiligen sich zu den gleichen Bedingungen an Risikokapitalfonds. Gewinne und Verluste werden zu gleichen Teilen aufgeteilt (d. h. nach dem Pari-Passu-Grundsatz). Die niedrige Rentabilität ist einer der Gründe für das geringe Interesse privater Anleger an EU-Risikokapital. Die Kommission gestattet im Fall von Sozialinvestitionen zwar bereits Investitionen unter ungleichen Bedingungen, die Möglichkeit, die Investitionsrendite der EU privaten Anlegern zu überlassen, hat sie jedoch noch nicht analysiert.

Der EIF verwaltet Fonds in erster Linie für die Kommission, die Europäische Investitionsbank und nationale Stellen. Er ist zu einem wichtigen Akteur auf dem Risikokapitalmarkt der EU geworden. Allerdings müssen seine Verfahren gestrafft werden, da bis zur Genehmigung von Fondsanträgen mehr als 12 Monate verstreichen können. Die Leitsätze des EIF für die Geschäftszuordnung müssen aktualisiert und verbessert werden. Der Hof stellte fest, dass der EIF Schwierigkeiten bei der Schließung abgelaufener Mandate hatte.

Schließlich erhebt die Kommission keine Informationen über die tatsächlichen Kosten, die dem EIF bei der Umsetzung der von der EU geförderten Instrumente entstehen. Der Hof stellte fest, dass die von der Kommission an den EIF gezahlten Anlaufgebühren für die Auflegung neuer Instrumente im Laufe der Zeit gestiegen sind und dass etwaige Synergien oder Sachkenntnisse, die der EIF in den vergangenen beiden Jahrzehnten möglicherweise aufgebaut hat, nicht zu Einsparungen geführt haben. Außerdem stellte er fest, dass die Gebühren nicht voll und ganz darauf zugeschnitten waren, Anreize für die Umsetzung der mit den bereitgestellten Mitteln verfolgten übergeordneten Ziele zu setzen.

Der Hof unterbreitet der Kommission eine Reihe von Empfehlungen, um den Mehrwert der EU-Interventionen auf dem Risikokapitalmarkt zu steigern. Er empfiehlt der Kommission,

1. die notwendigen Analysen durchzuführen, um die Evaluierung der EU--Interventionen zu verbessern;
2. eine umfassende Anlagestrategie auszuarbeiten;
3. beim EIF auf eine Straffung der Verwaltung der EU-Interventionen hinzuwirken.

Einleitung

Risikokapital kann Impulse für Innovationen, die Schaffung von Arbeitsplätzen und Wirtschaftswachstum geben. Ein dynamischer Risikokapitalmarkt kann daher direkte wirtschaftliche Vorteile mit sich bringen. Tatsächlich erkennen Experten und Interessenträger in der EU, darunter auch die Kommission, den Zusammenhang zwischen Innovationen, Unternehmertum, Risikokapital und Wirtschaftswachstum an.

Risikokapital: eine Form von Private Equity

Risikokapital ist eine Form von Private Equity mit Schwerpunkt auf der Finanzierung kleiner, in der Frühphase befindlicher, innovativer junger Unternehmen oder Start-ups, denen ein hohes Wachstumspotenzial zugetraut wird. Diese Unternehmen haben anfangs oft nur eine Idee und ein unerprobtes Geschäftsmodell, die Risiken sind somit äußerst hoch. Wenn sich die Idee und das Geschäftsmodell jedoch als erfolgreich erweisen, können diese Unternehmen am Ende hohe Gewinne erwirtschaften. Die langfristigen Renditen von Risikokapital und privaten Kapitalbeteiligungen können dann höher ausfallen als bei traditionellen Anlagen.

Innovative junge Unternehmen und Start-ups benötigen Finanzmittel, um ihre neuen Technologien/Innovationen zu entwickeln. Gleichzeitig können sie anfangs kaum Einnahmen vorweisen. Daher kann es für diese Unternehmen schwierig sein, ausreichende Finanzmittel von Banken zu erhalten, denn oft können sie die geforderten Sicherheiten nicht stellen. Risikokapitalgeber schließen diese Finanzierungslücke. Sie sind bereit, mehr Risiken einzugehen als Banken, entweder aufgrund der Renditechancen oder aus strategischen Gründen.

Neue Unternehmen durchlaufen verschiedene Entwicklungsphasen, wie Abbildung 1 zeigt.

• Die Gründungsphase: Startkapital unterstützt vorbereitende Maßnahmen wie Markt- und Produktforschung oder die Erstellung eines Geschäftsplans. Es wird in der Regel von dem (den) Unternehmenseigentümer(n), Business Angels und/oder Familie und Freunden aufgebracht.
• Die frühe und spätere Risikophase: Mehr Kapital wird benötigt, um das Geschäftsmodell zu entwickeln und umzusetzen. Vor allem in dieser Phase kommen die Risikokapitalgeber ins Spiel. Gegen Ende dieser Phase werden erfolgreiche Unternehmen allmählich rentabel.
• Die Wachstums- und Expansionsphase: Erfolgreiche Unternehmen steigern ihre Umsätze und Gewinne. Wenn Risikokapitalgeber in diese Unternehmen investiert haben, werden sie allmählich versuchen, sie zu verkaufen (oder aus ihnen „auszusteigen“), um eine Rendite aus ihrer Investition zu generieren.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Risikokapitalinvestitionen erfolgen in der Regel über einen Fonds. Dabei handelt es sich um einen Pool von Kapital mehrerer Investoren (Kommanditisten), der von einem Fondsmanager (Komplementär) verwaltet wird. Risikokapitalfonds beruhen auf dem Grundsatz der Diversifizierung: Sie engagieren sich über ein breit gefächertes Portfolio (meist 10 bis 20 Beteiligungen). Auf diese Weise können sie Risiken besser steuern (siehe Kasten 1 für die zentralen Merkmale einer Risikokapitalbeteiligung in Europa). In Anhang I ist die typische Struktur eines Risikokapitalfonds dargestellt.

Risikokapitalfonds können auch Fachwissen bieten, das von wachstumsorientierten Unternehmern regelmäßig in Anspruch genommen wird. Dieser wertvolle Dienst kann sich auf Themen wie die Verfeinerung einer Strategie und die Vermarktung einer Innovation, die Entwicklung neuer Produkte und Dienstleistungen oder die Vorbereitung auf den globalen Markt erstrecken. Eine verfeinerte Strategie und eine frühe Präsenz auf dem Weltmarkt sind entscheidende Voraussetzungen für den Erfolg von High-Tech-Unternehmen und anderen Start-ups.

Ein Risikokapitalfonds erwirtschaftet eine Rendite, wenn er ein Unternehmen verkauft (oder daraus „aussteigt“). Der Ausstieg erfolgt entweder in Form eines Börsengangs mit Aktienangebot (Initial public offering, IPO) oder durch den Verkauf des Unternehmens an einen industriellen Anleger (Trade Sale) oder einen anderen Risikokapitalfonds oder eine Private-Equity-Gesellschaft. Hat das Portfoliounternehmen keinen Wert mehr, dann wird der Buchwert gemäß den geltenden Rechnungslegungsvorschriften abgeschrieben.

Engagement der Kommission auf dem Markt für Risikokapital

Die Strategie „Europa 2020“ dient der EU derzeit als Richtschnur für die Förderung von Wachstum und Beschäftigung. Sie setzt auf intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum als Mittel zur Überwindung der strukturellen Schwächen der europäischen Wirtschaft, zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und Produktivität, sowie zur Unterstützung einer nachhaltigen sozialen Marktwirtschaft¹. Da Risikokapital Impulse für Innovationen, die Schaffung von Arbeitsplätzen und Wirtschaftswachstum gibt, stellt die EU Mittel bereit, um europäischen Unternehmen in der Start-up- und Wachstumsphase den Zugang zu solchem Kapital zu erleichtern. Außerdem fördert die EU ein nachhaltiges Risikokapital-Ökosystem in Europa².

EU-Interventionen mobilisieren zusätzliche private und öffentliche Mittel für die finanzielle Unterstützung, um so die Wirksamkeit des EU-Haushalts zu maximieren. Diese Direktinvestitionen in Risikokapitalfonds stammen aus verschiedenen Teilen des EU-Haushalts.

• Zentral verwaltete Interventionen werden aus unterschiedlichen Haushaltsbereichen finanziert, beispielsweise Unternehmen, Industrie und Forschung. Die Kommission ist direkt an der Ausgestaltung und Entwicklung dieser Instrumente, ihrer Anlagestrategie und der Bestimmung der Höhe des EU-Beitrags beteiligt.
• Instrumente im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung³, wie sie in der Kohäsionspolitik zum Einsatz kommen, werden von den europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) finanziert. Jedes Instrument muss im Rahmen eines operationellen Programms umgesetzt werden, das von einer Verwaltungsbehörde in einem Mitgliedstaat verwaltet wird. Die Verwaltungsbehörde ist für die Gestaltung des Finanzierungsinstruments und die Entscheidung über sein Finanzvolumen verantwortlich.

Viele der strukturellen Faktoren, die das in Europa insgesamt verfügbare Risikokapital begünstigen oder beschränken können, fallen noch immer weitgehend in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten. Beispielsweise können nationale Steuergesetze die Entwicklung eines Risikokapitalmarktes behindern⁴, das Gesellschafts- und das Arbeitsrecht können eine Hürde für die Einstellung von Arbeitskräften bilden und das regulatorische Umfeld könnte die Risikobereitschaft der Anleger verringern und die Kapitalbeschaffung erschweren⁵.

Der Risikokapitalmarkt in Europa

Bei der Finanzbeschaffung über europäische Risikokapitalfonds ist seit 2012 ein kontinuierlicher Anstieg zu verzeichnen. Mit 11,4 Milliarden Euro erreichte das insgesamt beschaffte Kapital im Jahr 2018 den höchsten Stand seit 10 Jahren. Das aktuelle Niveau liegt über dem Vorkrisenniveau von 2007. Bis 2022 wird die Kommission (seit 2014) voraussichtlich mehr als 3,3 Milliarden Euro für Risikokapitalinvestitionen bereitgestellt haben.

Wie Abbildung 2 zeigt, war bei der Unterstützung europäischer Risikokapitalfonds durch staatliche Stellen⁶ von 2015 auf 2017 ein erheblicher Anstieg, 2018 dann ein Rückgang zu verzeichnen. Relativ gesehen war die Finanzierungsbeteiligung der staatlichen Stellen in den Jahren 2010 und 2011 am höchsten. 2018 stellten staatliche Stellen 14 % des gesamten Kapitals bereit und damit einen deutlich geringeren Anteil als in den zwei Jahren zuvor, der aber immer noch über dem Vorkrisenniveau von 2007 liegt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten von Invest Europe.

Abbildung 3 zeigt einen ähnlichen Trend bei den Investitionen in Unternehmen. In den vergangenen 10 Jahren sind die Investitionen der europäischen Risikokapitalfonds gestiegen und erreichten 2018 mit 8,2 Milliarden Euro eine Rekordhöhe. Außerdem liegt das aktuelle Investitionsniveau über dem Vorkrisenniveau von 2007.

Seit der Finanzkrise sind die Ausstiege europäischer Risikokapitalfonds hinsichtlich Wert und Anzahl relativ stabil geblieben. Im Jahr 2018 stiegen Risikokapitalfonds aus Beteiligungen an 1 193 Start-ups mit einem Wert von 2,0 Milliarden Euro aus. Es fand jedoch keine Rückkehr zum Vorkrisenniveau des Jahres 2007 statt, als Risikokapitalfonds aus 1 629 Start-ups mit einem Wert von 3,1 Milliarden Euro ausstiegen. Siehe Abbildung 3.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten von Invest Europe.

In den 20 Jahren, in denen die Kommission nun Risikokapitalfonds durch zentral verwaltete EU-Interventionen unterstützt, hat sie 1,7 Milliarden Euro für 140 Fonds zugesagt. Davon wurden 0,9 Milliarden Euro bis Mitte des Jahres 2018 ausgezahlt. Im Durchschnitt investierten diese Risikokapitalfonds 3 Millionen Euro und schufen 48 Arbeitsplätze pro Unternehmen. Diese Unternehmen beschäftigten zum Zeitpunkt der Investition rund 74 000 Mitarbeiter.

Funktionsweise der zentral verwalteten EU-Interventionen

Die Kommission beauftragt den Europäischen Investitionsfonds (EIF)/die Europäische Investitionsbank (EIB) mit der Umsetzung der Risikokapitalinterventionen, wofür sie eine vereinbarte Vergütung erhalten. Die Gesamtverantwortung trägt die Kommission – außer in einem Fall, in dem sie sich die Verantwortung mit der EIB-Gruppe und anderen Stellen teilt. Die EU-Interventionen kamen einer Vielzahl von Start-ups zugute, und einige davon sind inzwischen wichtige Akteure in ihren jeweiligen Sektoren. Kasten 2 enthält Beispiele für die Risiken und Chancen der Investitionen des EIF im Rahmen des Mandats der Kommission.

Der investierte Betrag der zentral verwalteten EU-Interventionen mit Risikokapitalfokus ist während der letzten 10 Jahre erheblich gestiegen, von 33 Millionen Euro pro Jahr (Durchschnitt 1998-2000) auf 458 Millionen Euro pro Jahr (Durchschnitt 2014-2020).

Diese EU-Instrumente sind auf nachfrageabhängiger Basis konzipiert. Sie stellen Kapital also dann bereit, wenn es von Risikokapitalfonds beantragt wird, sofern diese die Förderkriterien erfüllen sowie das Due-Diligence- und Genehmigungsverfahren erfolgreich durchlaufen. Tabelle 1 zeigt die sechs EU-Interventionen mit Risikokapitalfokus, die auf diese Weise zentral verwaltet werden⁷.

Tabelle 1

Zentral verwaltete EU-Interventionen mit Risikokapitalfokus

Quelle: Europäischer Rechnungshof, basierend auf den Rechtsgrundlagen.

Im Jahr 2015 verabschiedeten die EU-Gesetzgeber eine Verordnung zur Einrichtung des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) (siehe Anhang II). Die Kommission betraute die EIB mit der Verwaltung des EFSI. Anschließend delegierte die EIB einen Teil dieser Aufgaben an den EIF¹⁵. Der EFSI wurde aufgelegt, um eine Risikoübernahmekapazität zu schaffen, die sich aus einer Garantie in Höhe von 16 Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt und 5 Milliarden Euro aus eigenen Mitteln der EIB ergibt. Damit sollte die EIB-Gruppe (die EIB und der EIF) in die Lage versetzt werden, zusätzliche Finanzierungen anzubieten. Der EFSI soll Risikokapital in Höhe von 2 320 Millionen Euro bereitstellen und ist damit das größte der sechs Programme¹⁶.

Im April 2018 lancierte die Kommission das europaweite Dachfondsprogramm. Zusammen mit dem EIF wählte sie sechs europäische Dachfonds aus, und mit zwei davon wurden bereits Vereinbarungen geschlossen. Ein Dachfonds ist ein Pool von Kapital, das von mehreren Partnern bereitgestellt wird, um in Risikokapitalfonds zu investieren, die wiederum in Start-up-Unternehmen investieren. Diese Struktur ermöglicht eine breitere Risikostreuung, schafft aber auch eine zusätzliche Verwaltungsebene. Aus den zentral verwalteten Interventionen sind bis zu 343 Millionen Euro verfügbar, weitere 67 Millionen Euro stammen aus den eigenen Mitteln des EIF. Man geht davon aus, dass die sechs Dachfonds weitere 1,7 Milliarden Euro von anderen (öffentlichen oder privaten) Anlegern einwerben werden. Ziel ist es, 6,5 Milliarden Euro zu mobilisieren und in Start-up-Unternehmen zu investieren.

Im Juni 2018 veröffentlichte die Kommission ihren Vorschlag für das Nachfolgeprogramm namens „InvestEU“¹⁷ als Teil des Vorschlagspakets für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (2021-2027).

Die Rolle des Europäischen Investitionsfonds

Der EIF unterstützt Finanzintermediäre, die Mittel für KMU in ganz Europa bereitstellen. Seine Hauptanteilseigner sind die EIB (58,6 % des Kapitals), die EU – vertreten durch die Kommission (29,7 %) – sowie andere Anteilseigner, darunter öffentliche und private Banken und Finanzinstitute¹⁸. Er setzt Risikokapitalinterventionen primär im Auftrag anderer um, beispielsweise der EU, der EIB (im Rahmen des Risikokapitalmandats – Risk Capital Resources, RCR) sowie nationaler oder regionaler Behörden und privater Anleger. Abbildung 4 gibt einen Überblick darüber, wie die EU-geförderten Risikokapitalinstrumente funktionieren und welche Rolle der EIF spielt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EIF.

Der EIF ist inzwischen einer der größten Akteure auf dem europäischen Risikokapitalmarkt. Im Jahr 2018 unterzeichnete allein der EIF Vereinbarungen über Risikokapitalinvestitionen in Höhe von 1,4 Milliarden Euro.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Der Hof hat sich zur Untersuchung der Risikokapitalmärkte entschlossen, weil die EU sich zunehmend in diesem Politikbereich engagiert, mit dem der Hof sich noch nicht befasst hat. Er bewertete, ob die Kommission ihre Risikokapitalinstrumente zweckmäßig einsetzte. Dazu analysierte er, ob

1. die Kommission hochwertige Ex-ante-, Zwischen- und Ex-post-Bewertungen vornahm;
2. die EU bei der Bereitstellung ihrer Unterstützung eine umfassende Anlagestrategie befolgte;
3. der EIF die EU-Instrumente angemessen umsetzte.

Der Hof geht davon aus, dass sein Bericht der Kommission helfen wird, die diesbezügliche Politik effizienter und wirksamer umzusetzen. Er konzentrierte sich bei der Beurteilung, ob die Interventionen angemessen ausgestaltet sind, auf den Zeitraum 2014-2020. Hinsichtlich der anderen Aspekte berücksichtigte der Hof alle zentral verwalteten EU-Interventionen, die seit 1998 aufgelegt wurden. Sofern relevant, berücksichtigte er auch den Entwurf des Programms „InvestEU“ für den Zeitraum 2021-2027.

Zur Erlangung von Prüfungsnachweisen überprüfte der Hof einschlägige Unterlagen (darunter stichprobenartig eine Dokumentation des Prozesses des EIF zur Auswahl von Risikokapitalfonds). Zudem befragte er Mitarbeiter der Kommission, des EIF, der französischen Banque Publique d'Investissement und von Invest Europe¹⁹ sowie Wissenschaftler und Fondsmanager. Darüber hinaus besuchte er Risikokapital- und Start-up-Vereinigungen, Förderbanken, Ministerien und Risikokapitalfonds in Dänemark und Italien. Schließlich führte er zwei Umfragen unter Managern von Risikokapitalfonds durch.

Bemerkungen

Schwachstellen in den Ex-ante- und Ex-post-Bewertungen

Bevor die Kommission eine neue Intervention auf den Weg bringt, muss sie eine Ex-ante-Bewertung und/oder eine Folgenabschätzung, einschließlich einer Analyse des Marktbedarfs, erstellen. Im Rahmen der Bewertung und der Abschätzung sollten auch die Struktur und der Finanzierungsbedarf der Unternehmen, auf die das Instrument abzielt, sowie die verfügbaren Finanzierungsquellen analysiert werden. Anhand dieser Informationen kann die Kommission die Finanzierungslücke schätzen und den adäquaten Umfang ihrer Unterstützung des Risikokapitalmarktes ermitteln.

Das Hauptziel aller EU-Interventionen seit 1998 ist die Erleichterung des Zugangs zu Finanzmitteln für Unternehmen, insbesondere KMU, durch die Unterstützung von unternehmerischer Initiative und Innovation. Die Kommission soll jede Intervention Zwischen- und/oder Ex-post-Bewertungen unterziehen, um ihre Wirksamkeit zu beurteilen.

Die Interventionen basierten nicht auf einer angemessenen Bewertung des Marktbedarfs

Der Hof untersuchte, ob und wie die Kommission die Finanzierungslücke für die Interventionen des laufenden Programmplanungszeitraums (2014-2020) ermittelt und quantifiziert hatte. Außerdem überprüfte er, ob dies sowohl auf Ebene der EU insgesamt als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten erfolgte. Schließlich analysierte er, ob eine Finanzierungslücke für die verschiedenen Phasen des Lebenszyklus eines Unternehmens (siehe Abbildung 1) festgestellt worden war.

Der Hof kam zu dem Ergebnis, dass die Kommission zwar Ex-ante-Bewertungen und Folgenabschätzungen vorgenommen und den Marktbedarf anhand einer Untersuchung von Angebot und Nachfrage analysiert hatte, die Finanzierungslücke jedoch nicht umfassend quantifiziert worden war. Dies war in erster Linie auf fehlende Daten zurückzuführen. Die Kommission stellte außerdem fest, dass in der wissenschaftlichen Literatur keine Einigkeit darüber herrscht, ob das gemessen am BIP geringe Niveau an Risikokapital in den meisten Mitgliedstaaten vorrangig ein angebots- oder ein nachfrageseitiges Problem ist, d. h., ob das Angebot an Risikokapital unzureichend ist oder ob es zu wenige Unternehmen gibt, in die investiert werden könnte²⁰.

Beispielsweise führte die Kommission im Jahr 2011 eine Ex-ante-Bewertung und eine Folgenabschätzung der zentral verwalteten Eigenkapitalfazilität für Wachstum (EFG) durch. Der Hof stellte fest, dass in der im Auftrag der Kommission durchgeführten zugrunde liegenden Studie die Gründe für die Schätzung der Finanzierungslücke nicht angegeben wurden²¹.

Bei einem anderen zentral verwalteten Instrument, der InnovFin-Eigenkapitalfazilität (IFE), stellte der Hof fest, dass die Folgenabschätzung aus dem Jahr 2013 erst durchgeführt wurde, nachdem der Legislativvorschlag vorgelegt worden war und Kommission, Parlament und Rat bereits eine indikative Mittelausstattung erörtert hatten.

Der Hof stellte außerdem fest, dass die Kommission bei der Einrichtung des EFSI im Jahr 2015 weder eine umfassende Ex-ante-Bewertung noch eine Folgenabschätzung der Finanzierungslücke oder des Marktbedarfs vorgenommen hatte. Auch im Jahr 2017, als die EU-Garantie um 10 Milliarden Euro auf 26 Milliarden Euro aufgestockt und der Anlagezeitraum vom 31. Juli 2019 bis zum 31. Dezember 2020 verlängert wurde, nahm sie keine solche Bewertung oder Folgenabschätzung vor²².

Ebenfalls im Jahr 2015 wurde im Auftrag der Kommission eine spezifische Bewertung vorgenommen, um die Möglichkeit der Nutzung einer Dachfonds-Struktur zu prüfen²³. Basierend auf Gesprächen mit 105 Managern von Risikokapitalfonds zeigte sie auf, dass die Meinungen über Zustand und Bedarf des Risikokapitalmarktes geteilt waren. In der Bewertung wurde bei der Empfehlung des finanziellen Umfangs des zu errichtenden Dachfonds weder die Finanzierungslücke quantifiziert noch die Frage der Aufnahmekapazität behandelt.

Die Kommission hat bereits ihre Ex-ante-Bewertung/Folgenabschätzung für die nachfolgenden Risikokapitalinterventionen für den kommenden Zeitraum 2021-2027 im Rahmen des künftigen Programms „InvestEU“ durchgeführt. Doch die Finanzierungslücke wurde wieder nicht quantifiziert.

Nach Ansicht des Hofes könnte die Aufstockung der Haushaltsmittel für Risikokapitalfonds (siehe Tabelle 1) ohne ordnungsgemäße Quantifizierung der Finanzierungslücke das Risiko mit sich bringen, dass diese Mittel nicht absorbiert werden können (siehe Kasten 3).

Unzureichende Nachweise für die Auswirkungen der EU-Interventionen

Der Hof untersuchte, ob frühere Zwischen- und Ex-post-Bewertungen die Wirksamkeit der EU-Unterstützung für Risikokapital belegt hatten. Angemessene Zwischen- und Ex-post-Bewertungen liefern wertvolle Informationen für die Konzipierung neuer Instrumente.

Seit Beginn der Unterstützung von Risikokapital hat die Kommission sechs Zwischen- und zwei Abschlussbewertungen vorgelegt. In der Regel enthielten die Bewertungen Informationen zu den Outputs und Ergebnissen, wie etwa zur Anzahl der unterstützten Risikokapitalfonds oder zur Anzahl der Unternehmen, in welche die von der EU geförderten Risikokapitalfonds investiert hatten. Welche Auswirkungen die Förderung der EU auf die Risikokapitalbranche oder die Wirtschaft (beispielsweise Wachstum, Innovation, erhaltene und geschaffene Arbeitsplätze) hatte, wurde in den Bewertungen hingegen nicht analysiert.

Beide Ex-post-Bewertungen wurden zu früh durchgeführt. Beispielsweise wurde die Abschlussbewertung der Fazilität für wachstumsintensive und innovative KMU im Jahr 2011 veröffentlicht. Der EIF konnte jedoch bis zum Jahr 2013 Kommanditvereinbarungen (Limited Partnership Agreements) mit Risikokapitalfonds genehmigen, die danach rund fünf Jahre Zeit hatten, um in Unternehmen zu investieren.

Die Zwischenbewertung der GIF und die Ex-post-Bewertungen von ESU 1998 und ESU 2001 wurden dadurch beeinträchtigt, dass nur begrenzt Daten verfügbar waren.

• Die ersten Instrumente – die Startkapitalfazilität der Europäischen Technologiefazilität 1998 und die Startkapitalfazilität der Europäischen Technologiefazilität 2001 – umfassten keine Leistungsindikatoren. In der Ex-post-Bewertung dieser Instrumente wurde die Verwendung gut konzipierter Leistungsindikatoren empfohlen.
• Die Rechtsgrundlage des GIF-Instruments legte zwar Indikatoren und Ziele fest, die sich jedoch in erster Linie auf Outputs bezogen. In der Zwischenbewertung der GIF wurde daher erneut die Entwicklung von Ergebnis- und Wirkungsindikatoren empfohlen, um bei der Abschlussbewertung die Wirksamkeit beurteilen zu können. Die Kommission fügte Indikatoren hinzu, auf die sich die Abschlussbewertung jedoch nicht stützen konnte, da sie innerhalb eines Jahres nach der Zwischenbewertung durchgeführt wurde.

Die Bewertungen beruhten in erster Linie auf qualitativen Methoden wie Gesprächen und Umfragen. Die erhobenen Informationen waren zwar nützlich, wurden jedoch nicht durch quantitative Methoden erhärtet.

In den Zwischen- und Abschlussbewertungen der Kommission wurde das kontrafaktische Szenario nicht analysiert. Die Gutachter beurteilten nicht, wie viele Arbeitsplätze von Unternehmen, die Risikokapital erhalten hatten, geschaffen oder erhalten wurden, verglichen mit der theoretischen Anzahl an Arbeitsplätzen, die möglicherweise ohne die Finanzierung geschaffen worden wären.

Im Jahr 2011 wurde im Rahmen eines von der EU finanzierten Forschungsprojekts²⁵ eine solche kontrafaktische Analyse durchgeführt, bei der Risikokapital aus allen Quellen (nicht nur von der EU) berücksichtigt wurde und die sich auf Unternehmen aus sieben Mitgliedstaaten und einem Drittland bezog. Das Fazit der Analyse lautete, dass die Ergebnisse allgemein die Einschätzung unterstützten, dass Risikokapitalgeber eine deutlich positive Wirkung auf das Wachstum, die Produktivität sowie die Investitions- und Innovationskraft von Unternehmen hatten. Risikokapitalgeber halfen den Unternehmen in ihrem Portfolio, sich auch während der Finanzkrise in den Jahren 2008 und 2009 besser zu entwickeln als Unternehmen, die kein Risikokapital erhielten. Sie stellten den Unternehmen in ihrem Portfolio die Ressourcen und Fachkenntnisse zur Verfügung, die diese benötigten, um ihr Produkt-/Marktangebot während der globalen Krise rasch anpassen zu können.

Positiv anzumerken ist, dass der EIF eine Reihe von Arbeitspapieren zum wirtschaftlichen Beitrag der von ihm geförderten Investitionen und zur wirtschaftlichen Entwicklung der unterstützten Start-ups, einschließlich einer kontrafaktischen Analyse, veröffentlichte²⁶. Die einzige Einschränkung besteht darin, dass alle Risikokapitalinvestitionen des EIF und nicht nur die von der EU geförderten Investitionen berücksichtigt wurden.

Im Hinblick auf die Instrumente des Programmplanungszeitraums 2014-2020 hat die Kommission Ergebnis- und Wirkungsindikatoren für die EFG, die IFE und den EFSI festgelegt. Im Fall der EFG und der IFE wurden für alle Indikatoren mit Ausnahme von Umsatz und Mitarbeiterzahl der unterstützten Unternehmen Ziele festgelegt (siehe Tabelle 2). Darüber hinaus beziehen sich die Ziele für die IFE nicht nur auf Risikokapital, sondern verbinden Risikokapital und Unterstützung bei der Fremdfinanzierung. Dies erschwert die Bewertung der mit jedem Instrument erreichten Ergebnisse.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Rechtsvorschriften und von Dokumenten der Kommission.

In der Zwischenbewertung des EFSI wurde empfohlen, anhand von kontrafaktischen Szenarien die Auswirkungen der Initiative auf den Finanzmarkt und insbesondere auf ein Marktversagen sowie eine mögliche Verdrängung zu untersuchen. Gleichzeitig wurden die aktuellen Bemühungen der EIB-Gruppe bei der Prüfung derartiger Ansätze für Produkte des EFSI anerkannt, vor allem bei der Einrichtung der erforderlichen Dateninfrastruktur²⁷.

Die Kommission hatte keine umfassende Anlagestrategie

Ein europaweiter Risikokapitalmarkt kann Unternehmen den Zugang zu Finanzmitteln nur erleichtern, wenn eine kohärente und umfassende Politik und Anlagestrategie vorhanden sind, die u. a. auf die Unterstützung weniger entwickelter Märkte, die Verringerung der Abhängigkeit vom öffentlichen Sektor und die Vereinfachung der Interventionen abzielen.

Ein nachfragegesteuerter Ansatz begünstigt nicht die Entwicklung weniger entwickelter Risikokapitalmärkte oder Sektoren

Zur Beurteilung der Anlagestrategie der Kommission analysierte der Hof den aktuellen Stand im Hinblick auf die Länder, in denen die von der EU geförderten Risikokapitalfonds und die Unternehmen, die Risikokapital erhalten, ansässig waren, sowie die Entwicklungsphasen und die Tätigkeitssektoren.

Wenig entwickelte Risikokapitalmärkte profitierten kaum von den zentral verwalteten Interventionen der EU

Seit die Kommission 1998 im Bereich Risikokapital aktiv geworden ist, erfolgte die Bereitstellung der Mittel basierend auf der Qualität der Investitionen und richtete sich nicht nach dem geografischen Standort der Risikokapitalfonds oder dem Investitionssektor.

Fehlt eine Strategie, die sicherstellt, dass adäquate Investitionen in wenig entwickelte Märkte fließen, erhalten diese möglicherweise weniger Unterstützung. Bestätigt wird diese Gefahr durch die Ex-ante-Bewertungen/Folgenabschätzungen der Kommission zu ihren Interventionen für den Zeitraum 2014-2020 (IFE und EFG). Darin wurde auf eine hohe Konzentration von Risikokapitalinvestitionen in bestimmten Mitgliedstaaten hingewiesen.

Der Hof stellte fest, dass Ende Juni 2018 die meisten der von der EU geförderten Risikokapitalfonds in zwei Mitgliedstaaten, nämlich Frankreich (20 % aller Fonds) und Italien (14 % aller Fonds) registriert waren, gefolgt von Luxemburg, dem Vereinigten Königreich, den Niederlanden, Deutschland und Finnland. In 12 Mitgliedstaaten waren keine von der EU geförderten Risikokapitalfonds registriert (siehe Abbildung 5).

Einer der Faktoren, die Fondsmanager bei der Entscheidung über das Registrierungsland eines Risikokapitalfonds berücksichtigen, sind die geltenden regulatorischen Vorgaben. Laut einer Umfrage²⁸ des EIF forderten die Fondsmanager die Unterstützung europaweiter Fonds, mehr grenzübergreifende Investitionen sowie eine Harmonisierung der rechtlichen Rahmenbedingungen und der Steuersysteme.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EIF.

Risikokapitalfonds können entweder ausschließlich in Unternehmen in ihrem Registrierungsland oder in Unternehmen in mehreren Ländern investieren. Zum 30. Juni 2018 verfolgten 42 % der von der EU geförderten Risikokapitalfonds einen Mehrländer-Ansatz.

Hält man sich die Beträge, die die von der EU geförderten Risikokapitalfonds in Unternehmen investiert hatten, vor Augen (siehe Abbildung 6), so wird deutlich, dass die Mitgliedstaaten, die für Risikokapital attraktiv waren²⁹, am meisten von den EU-Interventionen profitierten. Frankreich, Deutschland und das Vereinigte Königreich stechen heraus, denn auf sie entfallen 50 % dieser Investitionen. Da sie auch die größten Volkswirtschaften in der EU sind, trägt die Konzentration auf diese Länder nicht zur Förderung eines europäischen Risikokapitalmarktes bei.

Mit Stand Mitte 2018 hatte keiner der von der EU geförderten Risikokapitalfonds in Zypern, Malta, Slowenien oder der Slowakei investiert, und in Bulgarien, Tschechien, Ungarn, Polen und Rumänien waren nur begrenzte Investitionen getätigt worden (insgesamt 29 Millionen Euro).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EIF.

Die Datenanalyse des Hofes legt den Schluss nahe, dass durch die Unterstützung auf Nachfragebasis die am weitesten entwickelten Risikokapitalmärkte bevorzugt werden. Dies trägt weder voll und ganz zum erklärten Ziel der EU, einen europaweiten Risikokapitalmarkt zu fördern, noch zu bestimmten in den Übertragungsvereinbarungen genannten Prioritäten bei. Beispielsweise geht es bei den drei jüngsten Eigenkapitalinstrumenten (EFG, IFE und EFSI) gemäß den Rechtsgrundlagen immer darum, die Entwicklung von Risikokapital auf EU-Ebene zu unterstützen. Darüber hinaus heißt es in Artikel 2 der GIF-Mandatsvereinbarung, dass eines der Ziele der Fazilität die Verkleinerung der Finanzierungslücke durch Mobilisierung von Beteiligungs- und Risikokapital ist, um den EU-Risikokapitalmarkt zu verbessern. In mehreren Bewertungen der EU-Interventionen, die von oder im Auftrag der Kommission durchgeführt wurden, wurde der nachfragegesteuerte Ansatz kritisiert und stattdessen ein eher proaktiver Ansatz empfohlen.

So wird in der Folgenabschätzung von 2018 für das Nachfolgeprogramm „InvestEU“ (Zeitraum 2021-2027) empfohlen, den nachfragegesteuerten Ansatz auf Ebene der einzelnen Finanzierungen durch eine strengere Überprüfung der Einhaltung politischer Ziele auszugleichen. Die Kommission hat nicht weiter ausgeführt, wie dieser Ausgleich in der Praxis erreicht werden könnte oder wie er den nachfragegesteuerten Ansatz beeinflussen würde.

Der Finanzierungsbedarf wurde nicht nach Entwicklungsphase oder Tätigkeitssektor quantifiziert

In den 20 Jahren, in denen die Kommission nun Risikokapitalfonds über die verschiedenen zentral verwalteten Interventionen unterstützt, hat sie in KMU in unterschiedlichen Entwicklungsphasen investiert. Aus Abbildung 7 ist zu ersehen, welcher Anteil der 4,6 Milliarden Euro, die die von der EU geförderten Risikokapitalfonds in diesem Zeitraum investiert haben, auf die einzelnen Entwicklungsphasen im Unternehmenslebenszyklus entfallen ist.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EIF.

Auf die Frühphasen (d. h. die Gründungs- und die Startphase) entfallen 56 % der Gesamtinvestitionen. In der Regel investieren Risikokapitalfonds in eine größere Zahl von Unternehmen eher in einer frühen Wachstumsphase als in den späteren Phasen. Dennoch sind die Beträge, die pro KMU investiert werden, im Durchschnitt in den frühen Entwicklungsphasen geringer. Die von der EU geförderten Risikokapitalfonds haben im Durchschnitt pro KMU in der Gründungs- und der Startphase 1,36 Millionen Euro bzw. 2,56 Millionen Euro investiert. Im Vergleich dazu betrugen die Investitionen in Unternehmen in der Wachstums- und der Buyout-Phase³⁰ im Durchschnitt 4,82 Millionen Euro bzw. 7,16 Millionen Euro je KMU.

In der vom Hof durchgeführten Umfrage erklärten 68 % der Manager von Risikokapitalfonds, die daran teilnahmen, dass die Beteiligung öffentlicher Geldgeber an Risikokapital ihrer Ansicht nach für Investitionen in der Gründungs- und der Startphase am wichtigsten sei.

Im Hinblick auf die Verteilung nach Sektoren entfallen mehr als 50 % der Gesamtinvestitionen der von der EU geförderten Risikokapitalfonds auf Unternehmen in den Bereichen Computer und Unterhaltungselektronik sowie Biowissenschaften (siehe Abbildung 8).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EIF.

Obwohl die EU in Unternehmen in unterschiedlichen Entwicklungsphasen und Tätigkeitssektoren investiert hat, beruhte die Zuteilung der Mittel nicht auf einer eingehenden Analyse von Angebot und Nachfrage auf dem europäischen Risikokapitalmarkt. In den Ex-ante-Bewertungen der Kommission fehlten Daten zur Finanzierungslücke für die einzelnen Entwicklungsphasen oder Tätigkeitssektoren (siehe Ziffer 36).

Der Hof weist darauf hin, dass die Kommission in ihrer Folgenabschätzung für das Programm „InvestEU“ (Zeitraum 2021-2027) vorschlug, dass Eigenkapitalinstrumente zielgerichtet auf Sektorbasis und auf Basis des Lebenszyklus eines Unternehmens (auf der Grundlage einer Analyse der Finanzierungslücke) eingesetzt werden könnten³¹. Ein zielgerichteter Einsatz oder eine Analyse nach Mitgliedstaaten werden in der Folgenabschätzung nicht erwähnt.

Der Risikokapitalmarkt der EU ist für private Anleger nicht attraktiv genug

Die EU-geförderten Interventionen dienen dazu, Marktversagen auszugleichen, genauer gesagt, ein Marktversagen, das die Mitgliedstaaten nicht selbst ausgleichen können – wodurch das Subsidiaritätsprinzip eingehalten und ein Mehrwert erzielt wird³². Oberstes Ziel einer öffentlichen Intervention ist es, private Anleger zu gewinnen, um einen nachhaltigen Risikokapitalmarkt aufzubauen. Der Hof untersuchte, ob es der Kommission gelungen ist, andere öffentliche und private Investoren dazu zu bewegen, ebenso wie die EU Gelder bereitzustellen. In der im Jahr 2013 erstellten Ex-ante-Bewertung der IFE wurde hervorgehoben, dass niedrige Renditen einer der Hauptgründe waren, warum Risikokapital bei privaten Anlegern nur auf verhaltenes Interesse stößt. Darin heißt es, dass abgesehen von der Dot.com-Blase im Zeitraum 1997-2000 die jährliche Durchschnittsrendite europäischer Risikokapitalfonds bei unter 10 % lag und – grob gesprochen – in den vergangenen 10 Jahren negativ war. Nicht einmal bei den am besten verwalteten Fonds reichte die Wertentwicklung aus, um die von institutionellen Anlegern angestrebten Renditen zu erzielen³³.

Damit die Förderung der EU mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang steht, legte die Kommission Mindestvorgaben für den Anteil privater Anleger an den von der EU besicherten Risikokapitalfonds fest. Diese Vorgaben wurden bei den frühen Instrumenten wie ESU 1998 und ESU 2001 auf 50 % festgesetzt, dann aber für die Interventionen des Zeitraums 2014-2020 auf 30 % gesenkt. Dies ist insofern von umso größerer Bedeutung, als die Kommission die von EIF/EIB sowie von Förderbanken auf eigenes Risiko getätigten Investitionen als unabhängig und privat ansieht. Ansonsten hat die Kommission keinerlei Ziele für die Beteiligung des Privatsektors festgelegt.

Die Kommission setzte weder die Erreichung hoher Renditen als Ziel für ihre Interventionen noch verlangte sie vom EIF, mit den EU-Mitteln Gewinne zu erzielen. Allerdings ist der EIF gemäß den Rechtsvorschriften und den Übertragungsvereinbarungen zur Anwendung des Pari-Passu-Grundsatzes verpflichtet. Dieser Grundsatz besagt, dass sich öffentliche und private Investoren zu den gleichen Bedingungen an Risikokapitalfonds beteiligen und Gewinne und Verluste zu gleichen Teilen aufteilen. Die Gewinnung privater Anleger, eine unverzichtbare Voraussetzung für einen nachhaltigen Risikokapitalmarkt, ist nur möglich, wenn die Anlagen hohe Renditen erwirtschaften.

Laut den Jahresabschlüssen von 2017 wurden im Rahmen der ESU 1998 101 Millionen Euro investiert und seit der Auflegung insgesamt ein Nettoverlust von 12 Millionen Euro eingefahren. Ein ähnliches Bild ergibt sich für die (bereits abgeschriebenen oder verkauften) Portfolios der ESU 2001 und der GIF. Die ESU 2001 wies einen realisierten Nettoverlust von 82 Millionen Euro aus, der bei Investitionen in Höhe von 207 Millionen Euro generiert wurde, und die GIF meldete einen Verlust von 88 Millionen Euro bei Investitionen in Höhe von 470 Millionen Euro³⁴. Diese beiden letztgenannten Instrumente halten nach wie vor einen erheblichen Anteil ihrer Anlagen in ihren Portfolios (ESU 2001: 31 %; GIF: 64 %). Für aussagekräftige Daten über die jüngeren EU-Interventionen ist es noch zu früh [siehe Tabelle 3].

In einigen der von der Kommission erstellten Abschluss- und Zwischenbewertungen der zentral verwalteten Programme wurde der Pari-Passu-Grundsatz für gescheitert oder hinderlich für die Stimulierung privater Investitionen befunden. In einer weiteren Bewertung (Ex-ante-Bewertung der EFG aus dem Jahr 2011) wurde keine Schlussfolgerung zu der Frage gezogen, ob vom Pari-Passu-Grundsatz abgewichen werden sollte. Die Entscheidung sollte erst nach Durchführung einer ausführlichen Marktbewertung getroffen werden. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte die Kommission noch keine entsprechende Bewertung vorgenommen. Die Kommission gestattet Investitionen, die nicht dem Pari-Passu-Grundsatz entsprechen, nur im Fall von Sozialinvestitionen im Rahmen des KMU-Fensters des EFSI.

Eines der Argumente der Kommission für die Anwendung des Pari-Passu-Grundsatzes lautet, dass andernfalls die Gefahr bestehe, dass die Investition als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne. Von Mitgliedstaaten gewährte mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen verzerren den Wettbewerb und können von der Kommission zurückgefordert werden. Allerdings ist in den Leitlinien der Kommission³⁵ und im EU-Recht³⁶ eindeutig festgelegt, unter welchen Bedingungen eine asymmetrische Gewinnverteilung nicht gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen verstößt.

Beispielsweise kann ein öffentlicher Anleger die Rendite für private Anleger erhöhen, indem er (im Rahmen einer asymmetrischen Renditestruktur) auf einen Teil seiner eigenen Rendite verzichtet. Dies würde bedeuten, dass der öffentliche Anleger nicht zu den gleichen Bedingungen investiert wie andere Anleger, und somit dem Pari-Passu-Grundsatz gleicher Bedingungen zuwiderlaufen.

Der Bewertung von Dachfonds aus dem Jahr 2015 ist zu entnehmen, dass die meisten Befragten unter den Private-Equity- und Risikokapitalfondsmanagern angaben, dass die EU, wenn sie ernsthaft beabsichtigt, den privaten Sektor wieder für europäisches Risikokapital zu gewinnen, es ihm gestatten sollte, für Investitionen in risikoreicheren Anlagephasen auch eine höhere Rendite zu erhalten. Asymmetrische Renditen wurden als potenziell hilfreich bei der Überwindung von Hemmnissen für die Gewinnung privater Anleger auf Dachfondsebene eingestuft.

Vor der Einrichtung des europäischen Dachfondsprogramms setzte die Kommission für dessen Analyse eine Arbeitsgruppe ein. Die Gruppe regte an, in der Aufforderung zur Interessenbekundung asymmetrische Renditen zu gestatten, auch wenn Risikokapitalfonds, die dem Pari-Passu-Grundsatz folgen, der Vorzug gegeben werden sollte. Sie schlug vor, diese Abweichung vom Pari-Passu-Grundsatz in Ländern mit weniger entwickelten Risikokapitalmärkten einzusetzen. Entgegen dieser Empfehlung wurden asymmetrische Renditen in der Aufforderung zur Interessenbekundung nicht gestattet.

Eine Alternative, wie öffentliche Anleger einen sich selbst tragenden Risikokapitalmarkt fördern können, ist die Möglichkeit eines schrittweisen Rückzugs, d. h. eines frühzeitigen Ausstiegs, aus Risikokapitalfonds. Allerdings enthielten weder die zwischen dem EIF und Risikokapitalfonds unterzeichneten Kommanditvereinbarungen noch die beiden bisher vom EIF unterzeichneten Dachfondsvereinbarungen Bestimmungen über einen frühzeitigen Ausstieg. Der Hof weist darauf hin, dass in der Bewertung von Dachfonds aus dem Jahr 2015 die Einbeziehung von Mechanismen für einen frühzeitigen Ausstieg vorgeschlagen wurde.

Komplexität durch Nutzung mehrerer Interventionen zur Bereitstellung von EU-Unterstützung für den Risikokapitalmarkt

Während die Kommission in früheren Zeiträumen ihre Unterstützung für den Risikokapitalmarkt über ein einziges Instrument geleistet hatte, nutzt sie im Zeitraum 2014-2020 dafür drei Interventionen (nämlich die EFG, die IFE und das Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI). Der Hof untersuchte, ob die Kommission die Kohärenz zwischen diesen drei Interventionen gewährleistet hatte.

Mit der EFG soll der Zugang von KMU zu Eigenkapital in der Expansions- und Wachstumsphase verbessert werden. Die IFE zielt dagegen auf Investitionen in der Frühphase ab. Die jeweils geltenden Verordnungen gestatten Querinvestitionen in verschiedene Phasen. Die beiden Instrumente waren als zwei Komponenten eines einheitlichen Eigenkapitalinstruments der Union konzipiert.

Mit der Einrichtung des Eigenkapitalprodukts SMEW des EFSI Mitte 2016 (siehe Anhang II) nahm die Komplexität zu, da eine Haushaltsgarantie mit einem Finanzierungsinstrument kombiniert wurde und überdies die Kommission, die EIB und der EIF beteiligt waren.

Um eine Überlappung dieses neuen Produkts mit der bestehenden EFG zu vermeiden, beschloss die Kommission im Jahr 2016, den Schwerpunkt der EFG neu auszurichten. Sie sollte vorrangig auf Risikokapitalbeteiligungen in teilnehmenden Drittländern abzielen³⁷, die vom Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI nicht abgedeckt werden können.

Die Tatsache, dass drei Instrumente mit ähnlichen Zielen bestehen, die von drei verschiedenen Dienststellen innerhalb der Kommission verwaltet werden, bedeutet eine deutliche Zunahme des Steuerungs-, Berichts- und Überwachungsaufwands. Gemäß den verschiedenen rechtlichen Bestimmungen muss der EIF für jedes dieser Instrumente mindestens halbjährlich separate operative Berichte erstellen.

Derzeit bietet die operative Berichterstattung des EIF zum Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI keine ausreichende Klarheit hinsichtlich der verschiedenen Unterfenster, und es ist schwierig, sich einen Gesamtüberblick über die Struktur der kombinierten Interventionen zu verschaffen.

Der Hof stellt fest, dass die Kommission die Ineffizienzen und Überlappungen erkannt und für das künftige (2021-2027) Programm „InvestEU“ eine stark vereinfachte Struktur vorgeschlagen hat. Der Vorschlag lautet, anstelle von drei Instrumenten (EFG, IFE und EFSI) ein einziges Instrument zu verwenden, das eine einzige Haushaltsgarantie abgibt.

Der EIF ist ein Ankerinvestor, seine Verwaltung der EU-Interventionen kann jedoch gestrafft werden

Seit Ende der 1990er-Jahre hat die Kommission für die Bereitstellung der im Rahmen ihrer zentral verwalteten Risikokapitalinterventionen gewährten Unterstützung auf den EIF zurückgegriffen. Sie muss daher sicherstellen, dass der EIF die EU-Interventionen angemessen umsetzt.

Der EIF ist ein wichtiger Akteur

Das von der Risikokapitalbranche in der EU bei öffentlichen Anlegern eingeworbene Kapital hat sich im Zeitraum von 2015 bis 2016 verdoppelt und lag 2018 immer noch über dem Vorkrisenniveau von 2007 (siehe Abbildung 2). Der EIF, der eine konstant wachsende Zahl von Mandaten verwaltet (siehe Ziffer 22), ist zu einem der größten Akteure auf dem europäischen Risikokapitalmarkt geworden. Im Jahr 2018 unterzeichnete allein der EIF Vereinbarungen über Risikokapitalinvestitionen in Höhe von 1,4 Milliarden Euro. Davon entfielen 214 Millionen Euro auf die von der EU geförderten Instrumente. Der Hof untersuchte, ob der EIF die Instrumente effizient verwaltet hat.

Der EIF führte im Jahr 2018 eine Umfrage durch³⁸, die ergab, dass seine Beteiligung als wichtig eingestuft wird, da er die Rolle eines Ankerinvestors spielt und zur Gewinnung privater Anleger beiträgt, indem er die Glaubwürdigkeit der Fonds, in die er investiert, stärkt. Die Beteiligung des EIF an Investitionen wurde von den betroffenen Fondsmanagern generell positiv gesehen.

Die meisten Manager von Risikokapitalfonds, die an der Umfrage des Hofes teilnahmen, schätzten die vom EIF vorgenommene gründliche Due-Diligence-Prüfung, die wegen ihrer Qualität oftmals als „Gütesiegel“ betrachtet wird. Die Umfrageteilnehmer hielten den EIF allerdings auch für formalistisch und auf die Einhaltung von Vorschriften fokussiert, zudem dauert ihrer Ansicht nach auch das Genehmigungsverfahren für Fondsanträge zu lange. In der Umfrage des Hofes gaben 45 % der Fondsmanager an, der EIF benötige mehr als ein Jahr, um einen Antrag zu genehmigen, und 41 % erklärten, es dauere zwischen sechs Monaten und einem Jahr. Der Großteil der Umfrageteilnehmer (66 %) gab an, sie hätten während des Antragsverfahrens mit drei bis fünf Gesprächspartnern beim EIF Kontakt gehabt und einige Gesprächspartner seien mit nationalen Besonderheiten nicht immer vertraut gewesen.

In der Bewertung des Dachfonds aus dem Jahr 2015 wurde die antizyklische Rolle des EIF hervorgehoben, die sicherstellt, dass innovative Start-ups und KMU auch in Zeiten eines Wirtschaftsabschwungs weiterhin Zugang zu Kapital haben. Darin heißt es jedoch auch, eine Reihe von Interessenträgern, insbesondere Risikokapitalfonds, Risikokapitalvereinigungen sowie einige nationale Anbieter von Dachfonds, seien der Ansicht, dass die beherrschende Rolle des EIF als Ankerinvestor auf dem europäischen Risikokapitalmarkt und als Fondsmanager von Dachfonds Fragen zur längerfristigen Nachhaltigkeit aufwirft.

Die von der EU geförderten Instrumente überschneiden sich mit anderen vom EIF verwalteten Instrumenten, anstatt sie zu ergänzen

Der EIF hat Leitsätze für die Zuordnung der Geschäfte zu den verschiedenen Mandaten (d. h. Leitsätze für die Geschäftszuordnung) entwickelt. Der Hof untersuchte, ob der EIF diese Leitsätze in Anbetracht der Art seiner verschiedenen Mandate angemessen umgesetzt hatte.

Der EIF muss entscheiden, in welchen Risikokapitalfonds er investieren will und welches Mandat er für diese Investition heranzieht. In den jeweiligen Rechtsgrundlagen und Übertragungsvereinbarungen der zentral verwalteten EU-finanzierten Instrumente werden Koinvestitionen mit Mitteln aus anderen Mandaten entweder gestattet oder untersagt.

Im Rahmen der ESU 1998 waren Koinvestitionen mit dem EIF oder mit vom EIF verwalteten Fazilitäten ausdrücklich untersagt³⁹. Die ESU 1998 war nämlich als Ergänzung zu den vom EIF verwalteten Mandaten konzipiert und sollte diejenigen KMU erreichen, die die EIB und der EIF aufgrund ihrer satzungsmäßig strengeren Risikobegrenzung nicht unterstützen können⁴⁰.

Das Konzept der strengeren Risikobegrenzung wurde bei der ESU 2001 und der GIF zwar beibehalten, doch Koinvestitionen wurden gestattet. Ende 2017 bestanden bei 30 % der mit diesen Instrumenten geförderten Risikokapitalfonds Koinvestitionen mit Mitteln aus anderen EIF-Mandaten (vorwiegend aus dem EIB-Risikokapitalmandat⁴¹). Die ausgewählten Fonds waren also nicht auf ein anderes Risikosegment ausgerichtet als die anderen Mandate des EIF.

Die Rechtsgrundlagen für die EFG, die IFE und den EFSI nehmen nicht mehr Bezug auf das Konzept der strengeren Risikobegrenzung. In allen drei Fällen heißt es, dass die Instrumente Finanzierungsinstrumente ergänzen sollten, die von nationalen oder regionalen Programmen finanziert werden. Während die Rechtsgrundlage für den EFSI die Komplementarität mit bestehenden Geschäften und Tätigkeiten der EIB ausdrücklich befürwortet, enthalten die Rechtsgrundlagen zu den beiden anderen Instrumenten keine diesbezüglichen Angaben.

In der EFSI-Verordnung werden Leitlinien zur Kombinierung des Einsatzes von Unionsinstrumenten mit EIB-Finanzierungen unter der EU-Garantie gefordert, um Komplementarität zu gewährleisten. Die Kommission hat Leitlinien zur Komplementarität zwischen dem EFSI und den ESI-Fonds herausgegeben. Leitlinien zu Koinvestitionen mit anderen vom EIF verwalteten Mandaten wie dem EIB-Risikokapitalmandat gibt es nicht.

Da der EIF mehrere Mandate verwaltet, wurde in der im Auftrag der Kommission durchgeführten Zwischenbewertung der GIF empfohlen, der EIF solle Leitsätze für die Geschäftszuordnung entwickeln⁴². Der EIF verfügt seit 2009 über solche Leitsätze, die – nach einigen Aktualisierungen – von Ende 2011 bis zu einer Überarbeitung im Jahr 2018 unverändert blieben.

Laut den Leitsätzen für die Geschäftszuordnung aus dem Jahr 2011 bestand keine nennenswerte Überlappung zwischen den verschiedenen Mandaten. Allerdings kam es bei der GIF zu Koinvestitionen, d. h., der EIF investierte Mittel aus verschiedenen Mandaten in denselben Risikokapitalfonds⁴³. In den Leitsätzen für die Geschäftszuordnung aus dem Jahr 2018 wurden keine Schlussfolgerungen zu möglichen Überlappungen gezogen. Doch angesichts der Präferenzen der Mandate (beispielsweise im Hinblick auf bestimmte Sektoren oder eine bestimmte Entwicklung) und ihres geografischen Fokus besteht eine Überlappung zwischen den zentral verwalteten EU-Interventionen und anderen Mandaten.

Gemäß den bis zum Jahr 2018 gültigen ursprünglichen Leitsätzen war für die Zuordnungsentscheidungen ausschließlich das Fachurteil des EIF maßgeblich. Die neuen Leitsätze enthalten dagegen Kriterien für eine quantitative⁴⁴ und qualitative Beurteilung, um zu entscheiden, welches Mandat sich für welchen Risikokapitalfonds am besten eignet. Der EIF lieferte dem Hof keine Nachweise für die Anleitungen, die er Mitarbeitern zur Anwendung dieser Kriterien an die Hand gibt.

Der EIF erprobte seine neuen Leitsätze, indem er sie auf die in den Jahren 2017 und 2018 getätigten Geschäfte anwendete. Ausgehend ausschließlich von der quantitativen Beurteilung ergab dieser Rückvergleich, dass der EIF bei einigen Investitionen, die im Rahmen der zentral verwalteten EU-Interventionen getätigt wurden, andere öffentliche Mandate hätte nutzen können, da Letztere im Vergleich zu den EU-Interventionen gleiche oder höhere Werte erhielten. Der EIF lieferte dem Hof keine detaillierten Unterlagen, aus denen hervorging, wie die einzelnen Werte errechnet wurden.

Der EIF hatte Schwierigkeiten beim Ausstieg aus den von der EU geförderten Fonds

Ein Risikokapitalfonds generiert eine Rendite, wenn er ein Unternehmen verkauft (oder daraus „aussteigt“). Der Ausstieg erfolgt entweder in Form eines Börsengangs mit Aktienangebot (IPO) oder durch den Verkauf des Unternehmens entweder an einen industriellen Anleger (Trade Sale) oder an einen anderen Risikokapitalfonds oder eine Private-Equity-Gesellschaft. Hat das Portfoliounternehmen keinen Wert mehr, dann wird der Buchwert gemäß den geltenden Rechnungslegungsvorschriften abgeschrieben. Der Hof untersuchte, welche Ausstiegsstrategien die Fonds anwendeten, um möglichst hohe Investitionsrenditen zu erzielen. Außerdem untersuchte er die Strategie für die Schließung der überprüften Mandate.

Im Jahr 2018 waren die drei wichtigsten Ausstiegsmöglichkeiten auf dem europäischen Risikokapitalmarkt – gemessen am Betrag — i) Trade Sales mit 35 %, ii) Börsengänge (IPO) mit 22 % und iii) Abschreibungen mit 12 %⁴⁵. Manager europäischer Risikokapitalfonds stufen den Ausstieg aus bestehenden Investitionen und den Börsengang als ihre größten Herausforderungen ein⁴⁶.

Ein Papier der Startup Europe Partnership aus dem Jahr 2017 gelangte zu dem Schluss, dass nur 2 % der europäischen Wachstumsunternehmen (Scale-ups) an die Börse gingen und etwa 15 % der insgesamt in Europa aufgebrachten Mittel über Börsengänge eingeworben würden. Dies stelle ein Problem dar, denn Börsengänge lieferten nicht nur einfach Wachstumskapital, sondern böten Risikokapitalfonds auch Ausstiegsmöglichkeiten. Ohne diese Ausstiegsmöglichkeiten bestehe die Gefahr, dass der Motor Risikokapital ins Stocken gerate⁴⁷.

In Tabelle 3 wird die Anzahl der Ausstiege und der verbliebenen Beteiligungen für alle zentral verwalteten EU-geförderten Interventionen mit Stand vom 30. Juni 2018 aufgeführt.

Die Laufzeit eines Fonds wird in der Kommanditvereinbarung festgelegt. Dem EIF bereitete die Schließung zweier Mandate der Kommission (ESU 1998 und ESU 2001) Probleme, weil es den Risikokapitalfonds nicht gelungen war, während der Mandatslaufzeit alle in ihrem Portfolio gehaltenen Unternehmen zu verkaufen. Bei der Frage, in welche Fonds im Rahmen der ESU 1998 und der ESU 2001 investiert werden sollte, schenkte der EIF der Kapazität der Fonds, die Veräußerungsphase zu gestalten, begrenzte Aufmerksamkeit. Dieses Ausstiegsproblem wurde spät angegangen und die beiden ersten Instrumente (ESU 1998 und ESU 2001), die bereits abgelaufen waren, mussten verlängert werden, damit der EIF mehr Zeit für die Suche nach Veräußerungsmöglichkeiten hatte.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EIF.

Deshalb bestanden Mitte des Jahres 2018 im Rahmen des im Juli 2014 abgelaufenen ESU-1998-Mandats immer noch Beteiligungen an Fonds mit laufenden Investitionen in 12 Firmen bzw. 4 % der Unternehmen, in die investiert wurde. Auch im Rahmen des ESU-2001-Mandats bestanden Mitte des Jahres 2018 noch Beteiligungen an Fonds mit laufenden Investitionen an 98 Unternehmen bzw. 31 % sämtlicher Investitionen.

Die Gebühren des EIF sind nicht vollständig transparent oder nicht so konzipiert, dass sie den politischen Zielen gerecht werden

Die Kommission zahlt dem EIF Verwaltungsgebühren dafür, dass er in ihrem Auftrag die Risikokapitalinterventionen der EU umsetzt⁴⁸. Die Kommission erstattet dem EIF auch Kosten, die im Zusammenhang mit der Umsetzung der EU-Fonds als berechtigt angesehen werden (sonstige Verwaltungskosten). Der Hof untersuchte, ob die von der Kommission gezahlten Verwaltungsgebühren gerechtfertigt und auf die Erreichung der politischen Ziele ausgelegt waren.

In den Übertragungsvereinbarungen sind die Gebühren auf 5,7 % bis 8,5 % der EU-Interventionen gedeckelt. (Tabelle 4 sind Einzelheiten zu den Obergrenzen der Gebühren pro Intervention zu entnehmen.)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Übertragungsvereinbarungen.

Zusätzlich zu den Verwaltungsgebühren, welche die Kommission dem EIF zahlt, stellen auch die Manager der von der EU geförderten Risikokapitalfonds Gebühren in Rechnung. Diese Gebühren entsprechen in der Regel 2 % des jährlich zugesagten Betrags. Zudem ist mit der Einrichtung des europaweiten Risikokapitaldachfondsprogramms eine weitere Verwaltungsebene hinzugekommen (siehe Ziffer 20). Der Manager jedes einzelnen Dachfonds stellt ebenfalls Verwaltungsgebühren in Rechnung, die sich in einer Bandbreite von 8 % bis 12 % des über die Laufzeit des Fonds (oft rund 12 Jahre) von der EU zugesagten Beitrags bewegen.

Mangelnde Transparenz bei der Begründung von Anlaufgebühren

Die Übertragungsvereinbarungen zwischen der Kommission und dem EIF sehen als Teil der administrativen Gebühren auch die Zahlung einer Anlaufgebühr zu Beginn des Umsetzungszeitraums vor (Anhang III). Diese Gebühr soll Folgendes abdecken: i) die Vorbereitung der Aufforderung zur Interessenbekundung (die detaillierte Bedingungen sowie Berichtsanforderungen beinhaltet), ii) die Einrichtung der internen Prozesse und IT-Systeme des EIF, einschließlich der Website und iii) die Erstellung standardisierter rechtlicher Dokumente.

Da der EIF seit nunmehr 20 Jahren die von der EU geförderten Instrumente verwaltet, könnte man erwarten, dass er Synergien und Fachkenntnisse entwickelt hätte, die zu Einsparungen führen könnten, insbesondere in der Anlaufphase neuer Instrumente. Dies ist jedoch nicht der Fall, und die von der Kommission an den EIF gezahlten Anlaufgebühren sind im Lauf der Zeit gestiegen. Für die GIF zahlte die Kommission 0,3 Millionen Euro an Anlaufgebühren (0,8 % der Gesamtgebühren). Bei den neueren Instrumenten ist die Anlaufgebühr im Fall der EFG auf 2,5 Millionen Euro (13 % der Gesamtgebühren), im Fall der IFE auf 4,0 Millionen Euro (14 % der Gesamtgebühren) und im Fall des Eigenkapitalprodukts SMEW des EFSI auf 5,0 Millionen Euro (7 % der Gesamtgebühren) gestiegen.

Die Kommission erhebt keine Informationen über die Anlaufkosten, die dem EIF tatsächlich entstehen. In seinem Sonderbericht Nr. 20/2017 zu Darlehensgarantieinstrumenten äußerte sich der Hof zum Prozess der Gebührenverhandlung zwischen der Kommission und dem EIF⁴⁹. Der Hof kam zu dem Ergebnis, dass die Schlussfolgerungen des Berichts auch auf Risikokapitalinstrumente zutreffen, insbesondere die Feststellung, dass die Kommission nicht über ausführliche Angaben zu den tatsächlichen Kosten früherer Programme verfügte.

Politikbezogene Anreizgebühren erfüllen nicht ganz ihren Zweck

Das geltende Gebührensystem setzt keine Anreize für die Schaffung eines europäischen Risikokapitalmarktes. Beispielsweise erhält der EIF für jeden mit einem Fondsmanager geschlossenen Vertrag eine Anreizgebühr, deren Höhe je nach Anzahl der unterzeichneten Verträge variiert. Die Anreizgebühren sind jedoch so strukturiert, dass es keine Verbindung gibt zwischen der Anreizgebühr und einem festgelegten Ziel bezüglich der Anzahl der Fonds, in die der EIF investieren sollte. Zudem stellt der Hof fest, dass diese Gebühr nicht so gestaffelt ist, dass sie mit der Anzahl der unterzeichneten Verträge steigt. Bei der GIF und der EFG erhält der EIF eine Pauschalgebühr. Im Fall der IFE werden die höchsten Gebühren für die ersten vier unterzeichneten Verträge gezahlt.

Die Anreizgebühren sind nicht voll und ganz auf die Erreichung der für die Interventionen festgelegten Ziele zugeschnitten. Beispielsweise hat die Kommission im Fall der EFG als Mindestvorgabe die Unterstützung von mindestens 360 in Betracht kommenden Unternehmen festgelegt. Allerdings zahlt sie dem EIF einen Teil der Anreizgebühren auch dann, wenn diese Vorgabe nicht erfüllt wird (siehe Tabelle 2).

Die politikbezogenen Anreizgebühren sind nicht so ausgestaltet, dass sie Investitionen in die weniger entwickelten Risikokapitalmärkte oder Tätigkeitssektoren der EU umfassend fördern. Bei den Instrumenten ESU 1998 und ESU 2001 sind keine Anreize für den EIF vorgesehen, damit er in neue Märkte investiert. Andere Instrumente enthalten wenigstens einen Anreiz, auch wenn die Beträge im Vergleich zu anderen Arten von Anreizen gering sind, aber den weniger entwickelten Risikokapitalmärkten wird auch hier keine Priorität eingeräumt.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die EU ist seit über zwei Jahrzehnten auf dem Risikokapitalmarkt aktiv. In dieser Zeit hat die Kommission ihre Unterstützung für den Risikokapitalmarkt deutlich ausgeweitet. Es wurden EU-Mittel in beträchtlicher Höhe bereitgestellt, um den Risikokapitalmarkt der EU zu fördern, doch noch sind nicht alle Herausforderungen gemeistert.

Bewertung der EU-Interventionen

Der Hof stellte fest, dass die Entscheidungen über den Umfang der EU-Förderung wenig fundiert waren, weil entweder keine Ex-ante-Bewertung oder Folgenabschätzung durchgeführt worden war oder Bewertungen erst nach Erlass des Haushaltsbeschlusses vorgenommen wurden. Bei der Analyse der Finanzierungslücke blieben mehrere Dimensionen unberücksichtigt, etwa die Ebene der Mitgliedstaaten oder die Tätigkeitssektoren oder die Risikophasen von Unternehmen (siehe Ziffern 29-36).

Bei der Ausgestaltung künftiger Interventionen muss die Kommission zeitnahe und aussagekräftige Zwischen- und Ex-post-Bewertungen vornehmen und die gewonnenen Erkenntnisse berücksichtigen. Wurden Ex-post-Bewertungen durchgeführt, dann im Allgemeinen zu früh, oft sogar vor dem Ende der Programme. Zudem umfassten diese Bewertungen keine Analysen auf der Grundlage quantitativer Daten. Kontrafaktische Szenarien wurden nicht in Erwägung gezogen. Obwohl die Kommission seit 20 Jahren Risikokapital bereitstellt, legte sie bislang nur begrenzte Nachweise für die erzielten Auswirkungen vor (siehe Ziffern 37-46).

Die Kommission sollte die Informationsgrundlage für ihre Entscheidungen verbessern. Insbesondere sollte sie

1. Marktversagen oder suboptimale Investitionen auf Ebene der EU, der Mitgliedstaaten und der Sektoren sowie in den verschiedenen Entwicklungsphasen gründlich analysieren, damit den Risikokapitalinterventionen angemessene Finanzmittel zugewiesen werden.

Zeitrahmen: bis zur Unterzeichnung der Übertragungsvereinbarungen mit den Durchführungspartnern (Ende 2022).

Zur Verbesserung ihrer Bewertungen sollte die Kommission

2. sicherstellen, dass für die Gutachter relevante Daten erhoben werden, die sich auf die Wirksamkeit der Förderung konzentrieren, und gegebenenfalls auch kontrafaktische Analysen durchführen;
3. rückwirkende Bewertungen erst eine gewisse Zeit nach dem Anlagezeitraum der ESU 1998, ESU 2001 und GIF vornehmen, um eine aussagekräftige Schlussfolgerung zu den Auswirkungen der Interventionen ziehen zu können.

Zeitrahmen: so bald wie möglich, spätestens jedoch bis Ende 2021.

Ausarbeitung einer umfassenden Anlagestrategie

Die Kommission arbeitete keine umfassende Anlagestrategie für die Entwicklung eines europaweiten Risikokapitalmarktes aus. Bei den EU-Interventionen wurde weniger entwickelten Risikokapitalmärkten oder Tätigkeitssektoren keine Priorität eingeräumt. Der EU-Markt hängt nach wie vor stark von der Beteiligung des öffentlichen Sektors ab. Durch die Verwendung verschiedener Instrumente entstand zudem unnötige Komplexität.

Die Interventionen der Kommission auf dem europäischen Risikokapitalmarkt beruhen auf einem nachfragegesteuerten Ansatz, d. h., die Unterstützung wird auf der Grundlage der Qualität der Investitionen geleistet und nicht vom geografischen Standort oder Sektor bestimmt. Der Hof stellte allerdings fest, dass bei diesem Ansatz die am weitesten entwickelten Risikokapitalmärkte klar begünstigt werden. Die daraus resultierende Konzentration von Investitionen trägt nicht voll und ganz zur Schaffung eines europaweiten Risikokapitalmarktes bei (siehe Ziffern 49-63).

Die Kommission setzte die Erreichung hoher Renditen nicht als Ziel für ihre Interventionen. Die Gewinnung privater Anleger, eine unverzichtbare Voraussetzung für einen nachhaltigen Risikokapitalmarkt, ist grundsätzlich nur möglich, wenn die Anlagen hohe Renditen generieren. Im Rahmen der ESU 1998 wurden 101 Millionen Euro investiert und seit der Auflegung wurde insgesamt ein Nettoverlust von 12 Millionen Euro eingefahren. Ein ähnliches Bild ergibt sich für die Portfolios der ESU 2001 und der GIF. Bisher hat die Kommission Unterstützung nur auf der Grundlage des Pari-Passu-Grundsatzes bereitgestellt, also nicht auf einen Teil ihrer Rendite zugunsten privater Anleger verzichtet oder mehr Verluste übernommen (siehe Ziffern 64-73).

Zur Entwicklung eines europaweiten Risikokapitalmarktes sollte die Kommission

1. weitere konkrete Maßnahmen ergreifen, um Investitionen in weniger entwickelte Risikokapitalmärkte und Tätigkeitssektoren anzukurbeln.

Zeitrahmen: rechtzeitig für die Vorbereitung des neuen Programmplanungszeitraums (Ende 2020).

Zur Verringerung der Abhängigkeit des EU-Risikokapitalmarktes vom öffentlichen Sektor sollte die Kommission

2. auf Ebene der Instrumente angemessene Ziele festlegen, um private Anleger einzubeziehen. Dabei sollten die spezifischen politischen Ziele und die Entwicklung der verschiedenen lokalen Risikokapitalmärkte und Tätigkeitssektoren berücksichtigt werden;
3. die Möglichkeit der Einführung von Klauseln für einen allmählichen Ausstieg prüfen;
4. die Nutzung einer asymmetrischen Gewinn- oder Risikoverteilung im Fall eines akuten Marktversagens prüfen. Dabei würde die Kommission auf einen Teil ihrer Rendite zugunsten anderer Anleger verzichten oder bei negativen Renditen die ersten Verluste übernehmen.

Zeitrahmen: vor Verhandlung der neuen Übertragungsvereinbarungen (Ende 2022).

Umsetzung der EU-Interventionen

Der EIF ist inzwischen einer der größten Akteure auf dem europäischen Risikokapitalmarkt und verwaltet eine steigende Zahl von Mandaten. Seine Due-Diligence-Prüfung ist gründlich und wird wegen ihrer Qualität oft als „Gütesiegel“ betrachet. Gleichwohl wurde der Prozess häufig als langwierig und formalistisch angesehen: Laut 45 % der Fondsmanager benötigte der EIF mehr als ein Jahr für die Genehmigung eines Antrags. Zudem hatten die Manager in diesem Zeitraum mit zahlreichen Gesprächspartnern zu tun, die unterschiedlich gut mit ihren Fällen vertraut waren.

Bei den zentral verwalteten EU-Interventionen gibt es Überlappungen mit mehreren anderen öffentlichen Interventionen, die ebenfalls vom EIF verwaltet werden. Die Kommission erhielt nur wenige Informationen darüber, nach welchen Kriterien der EIF entschied, in welchen Risikokapitalfonds er investiert und unter welchem Mandat (siehe Ziffern 86-95).

Dem EIF bereitete die Schließung zweier Mandate der Kommission, die abgewickelt werden sollten (ESU 1998 und ESU 2001) Probleme, weil es den Risikokapitalfonds nicht gelungen war, während der Mandatslaufzeit alle in ihrem Portfolio gehaltenen Unternehmen zu verkaufen. Da diesem Problem erst später Aufmerksamkeit geschenkt wurde, mussten diese beiden bereits abgelaufenen Instrumente verlängert werden, damit der EIF mehr Zeit für die Suche nach Veräußerungsmöglichkeiten hatte (siehe Ziffern 96-101).

Der Hof stellte fest, dass die Kommission bei der Einrichtung eines jeden neuen Instruments eine erhebliche Anlaufgebühr zahlte. Er fand keine Anhaltspunkte für Einsparungen aus Synergien oder Fachkenntnissen, die der EIF in den nun zwei Jahrzehnten, in denen er von der EU geförderte Instrumente verwaltet, hätte aufbauen können. Zudem hatte die Kommission keine Informationen über die dem EIF tatsächlich entstandenen Kosten (siehe Ziffern 105-107).

Die politikbezogenen Anreizgebühren sind nicht voll und ganz auf die Erreichung der für die Interventionen festgelegten Ziele zugeschnitten. Auch waren sie nicht so ausgestaltet, dass sie Investitionen in Ländern mit einem weniger entwickelten Risikokapitalmarkt oder in weniger entwickelte Tätigkeitssektoren umfassend fördern (siehe Ziffern 108-110).

Zur Steigerung der Effizienz sollte die Kommission beim EIF darauf hinwirken,

1. das Projektgenehmigungsverfahren durch Verkürzung des derzeitigen Zeitrahmens zu straffen;
2. Leitsätze für die Geschäftszuordnung anzuwenden, die die Komplementarität zwischen den EU-Interventionen und den anderen vom EIF verwalteten Mandaten gewährleisten;
3. bei der Genehmigung von Investitionen in einen Fonds hinreichende Ausstiegsmöglichkeiten zu ermitteln.

Zeitrahmen: rechtzeitig für die Verhandlung der neuen Übertragungsvereinbarungen (Ende 2022).

Die von der Kommission an den EIF gezahlten Verwaltungsgebühren sollten

4. die bei der Einrichtung neuer Instrumente tatsächlich entstandenen Anlaufkosten erstatten;
5. so ausgestaltet sein, dass sie Anreize für die Umsetzung der mit den Interventionen verfolgten übergeordneten Ziele, insbesondere die Entwicklung eines europäischen Risikokapitalmarktes, setzen, und allmählich steigen, sobald die vereinbarten Mindestziele erreicht sind.

Zeitrahmen: rechtzeitig für die Verhandlung der neuen Übertragungsvereinbarungen (Ende 2022).

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Alex Brenninkmeijer, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 17. September 2019 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner Lehne
Präsident

Anhänge

Anhang I — Typische Struktur eines Risikokapitalfonds

Quelle: Basierend auf dem 2018 Professional Standards Handbook - Invest Europe.

Anhang II — Das Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI

Im Juni 2015 genehmigte das Parlament die EFSI-Verordnung mit einer EU-Garantie von 16 Milliarden Euro. Zusammen mit dem Beitrag der EIB-Gruppe von 5 Milliarden Euro ergibt dies insgesamt 21 Milliarden Euro. Im Dezember 2017 genehmigte das Parlament eine Ausweitung der EU-Garantie um 10 Milliarden Euro auf 26 Milliarden Euro. Die EIB-Gruppe stockte ihren Beitrag ebenfalls auf, und zwar um 2,5 Milliarden Euro auf 7,5 Milliarden Euro. Insgesamt beläuft sich das Budget auf 33,5 Milliarden Euro. Abbildung 9 veranschaulicht diese Entwicklung.

Quelle: Bericht der EIB/des EIF von 2017.

Die Gesamtsumme von 33,5 Milliarden Euro wird im Rahmen von zwei Fenstern bereitgestellt, i) dem Fenster Infrastruktur und Innovation und ii) dem KMU-Fenster. Nach der Ausweitung der EFSI-Garantie der EU wurde das KMU-Fenster um 5,5 Milliarden Euro auf 10,5 Milliarden Euro aufgestockt, davon werden 6,5 Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt abgedeckt.

Das Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI ist Teil des KMU-Fensters. Es umfasst zwei Unterfenster. Im Rahmen von Unterfenster 1 tätigt der EIF Eigenkapitalinvestitionen in: i) Risikokapitalfonds, die auf KMU in der Expansions- und Wachstumsphase ausgerichtet sind; ii) Risikokapitalfonds, die auf mehrere Phasen ausgerichtet sind; iii) Investitionen mit sozialen Auswirkungen. Die EU-Garantie deckt bis zu 1 Milliarde Euro ab und die Liquidität wird von der EIB bereitgestellt. Darüber hinaus muss der EIF 50 Millionen Euro auf eigenes Risiko finanzieren.

Unterfenster 2 ist eine vorrangige Tranche der IFE. Zusammen mit der vorrangigen Tranche der EIB wurde mit ihr das bereits bestehende IFE-Instrument (Horizont 2020) aufgestockt. Abbildung 10 enthält einen Überblick über das Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI vor der Ausweitung der EFSI-Garantie der EU.

Quelle: EFSI-Lenkungsausschuss SB/16/16.

Bei einer Investition in Höhe von 100 Euro im Rahmen von Unterfenster 1 würden 95,2 Euro von der EIB finanziert und von der EU garantiert, sowie 4,8 Euro aus den eigenen Mitteln des EIF. Das Risiko würde im Verhältnis 4,8:95,2 nach dem Pari-Passu-Grundsatz aufgeteilt.

Bei Unterfenster 2 wird jede Investition nach dem Prozentsatz der Tranchen finanziert. Bei einer Investition von 100 Euro würden 45 Euro aus der nachrangigen IFE-Tranche finanziert, 26,5 Euro aus der vorrangigen EIB-Tranche (garantiert durch den EU-Haushalt über das Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI) und 28,5 Euro aus der vorrangigen EIF-Tranche. Das IFE-Instrument würde einen Verlust von bis zu 45 Euro abdecken. Ein über diesen Grenzwert hinausgehender Verlust würde nach dem Pari-Passu-Grundsatz vom EU-Haushalt und der vorrangigen EIF-Tranche im Verhältnis 26,5:28,5 getragen.

Aufgrund der Ausweitung der EFSI-Garantie der EU beschloss der Lenkungsausschuss des EFSI im Oktober 2018, die EU-Garantie für das Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI um 1 050 Millionen Euro auf 2 320 Millionen Euro zu erhöhen. 950 Millionen Euro dieses Zusatzbetrags waren für das Unterfenster 1 und 100 Millionen Euro für das Unterfenster 2 vorgesehen.

Aufgrund der in Abbildung 10 dargestellten Vereinbarung zur Risikoteilung muss der EIF weitere 47 Millionen Euro (4,8 %) in Unterfenster 1 koinvestieren. Eine zusätzliche Aufstockung der EU-Garantie für das Unterfenster 2 des EFSI um 100 Millionen Euro bedeutet außerdem eine Erhöhung des IFE-Beitrags der EU um 170 Millionen Euro und der vorrangigen EIF-Tranche um 108 Millionen Euro.

Die in Abbildung 10 veranschaulichte Gesamtinvestitionskapazität von 2 068 Millionen Euro erhöht sich dann um 1 375 Millionen Euro auf 3 443 Millionen Euro. Diese Zahl beinhaltet 2 948 Millionen Euro aus den zentral verwalteten Programmen und 495 Millionen Euro aus den vom EIF auf eigenes Risiko finanzierten Tranchen.

Die beabsichtigte Erhöhung erforderte eine weitere Abänderung der EFSI-Übertragungsvereinbarung, die erst Mitte Dezember 2018 unterzeichnet wurde.

Anhang III — Zusammensetzung der von der Kommission an den EIF gezahlten Verwaltungsgebühren nach Instrument

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Übertragungsvereinbarungen.

Akronyme und Abkürzungen

BIP: Bruttoinlandsprodukt

CIP: Competitiveness and Innovation Framework Programme (Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation)

COSME: Programm für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für KMU

EFG: Equity Facility for Growth (Eigenkapitalfazilität für Wachstum)

EFSI: Europäischer Fonds für strategische Investitionen

EIB: Europäische Investitionsbank

EIF: Europäischer Investitionsfonds

Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI: European Fund for Strategic Investments Small and Medium-sized Enterprises Window equity product (Eigenkapitalprodukt des Finanzierungsfensters für kleine und mittlere Unternehmen) (Anhang II)

ESU 1998: European Technology Facility Start-up (Startkapitalfazilität der europäischen Technologiefazilität) für den mehrjährigen Planungszeitraum ab 1998

ESU 2001: European Technology Facility Start-up (Startkapitalfazilität der europäischen Technologiefazilität) für den mehrjährigen Planungszeitraum ab 2001

G&E: Initiative für mehr Wachstum und Beschäftigung

GIF: High Growth and Innovative SME Facility (Fazilität für wachstumsintensive und innovative KMU)

IFE: InnovFin Equity Facility for Early Stage (InnovFin-Eigenkapitalfazilität für Frühphasenkapital)

InvestEU: Programmentwurf für den mehrjährigen Planungszeitraum 2021-2027

IPO: Initial Public Offering (Börsengang)

KMU: Kleine und mittlere Unternehmen

MJP: Mehrjahresprogramm für Unternehmen und unternehmerische Initiative

VC: Risikokapital

Glossar

Ankerinvestor: Ein vertrauenswürdiger Investor, der einen erheblichen Anteil an einem Risikokapitalfonds erwirbt. Ankerinvestoren kommt eine wichtige Rolle zu, denn sie garantieren den Verkauf eines bestimmten Anteils und stimulieren durch die Glaubwürdigkeit, die sie der Anlage verleihen, die Nachfrage.

Dachfonds: Investitionsfonds, der nicht direkt, sondern in andere Fonds investiert.

Ex-ante-Bewertung: Wird vor Umsetzung einer Intervention durchgeführt und beleuchtet u. a. den Bedarf, den Umfang unter Berücksichtigung der Finanzierungslücke, den EU-Mehrwert und potenzielle Synergien mit anderen Finanzierungsinstrumenten.

Finanzierungsinstrument: Finanzielle Unterstützung aus dem EU-Haushalt in Form von Beteiligungsinvestitionen und beteiligungsähnlichen Investitionen, Darlehen, Bürgschaften oder anderen Risikoteilungsinstrumenten.

Folgenabschätzung: Sammlung und Analyse von Informationen, um die voraussichtlichen Vor- und Nachteile geplanter Maßnahmen zu bestimmen und so die Entscheidungsfindung zu unterstützen.

Haushaltsgarantie: Rechtliche Verpflichtung, von Finanzpartnern getätigte Investitionen unter bestimmten Bedingungen durch Mittel aus dem Gesamthaushalt der EU abzusichern, um eine Zahlungsverpflichtung im Rahmen eines EU-geförderten Programms zu erfüllen.

Initial Public Offering (Börsengang): Erstes öffentliches Zeichnungsangebot für den Kauf oder die Verteilung der Anteile an einem Unternehmen.

Pari-passu-Grundsatz: Alle Anleger investieren unter gleichen Bedingungen und haben die gleichen Rechte.

Private Equity: Investition in ein nicht börsennotiertes privates Unternehmen im Austausch für einen mittel- bis langfristigen Anteil, der später veräußert wird. Die Kapitalzuführung dient als Start-up- oder Entwicklungsförderung.

Risikokapital: Gelder, die im Austausch für eine Beteiligung in Start-ups oder innovative junge Unternehmen investiert werden, bei denen ein sehr hohes Risiko besteht und die kompetente Hilfe benötigen, um wachsen zu können.

Risikokapitalfonds: Investitionsfonds, der Gelder professioneller Anleger verwaltet, die in kleine und mittlere Unternehmen mit hohem Wachstumspotenzial investieren möchten.

Staatliche Beihilfen: Direkte oder indirekte staatliche Unterstützung eines Unternehmens oder einer Organisation, durch die diesen gegenüber anderen im selben Bereich tätigen Akteuren ein Wettbewerbsvorteil entsteht. Die EU verfügt über Vorschriften zur Regelung der staatlichen Beihilfen, um eine Verzerrung des Binnenmarkts zu vermeiden. Die Kommission beaufsichtigt die Einhaltung dieser Vorschriften.

Zentral verwaltete Intervention: Eine entweder aus dem EU-Haushalt finanzierte oder geförderte, von der Kommission verwaltete Investition.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer IV „Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft“ unter Vorsitz von Alex Brenninkmeijer, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Baudilio Tomé Muguruza, Mitglied des Hofes. Herr Muguruza wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Daniel Costa de Magalhães und seinem Attaché Ignacio García de Parada, dem Analysten Simon Dennett sowie der Direktorin der Kammer IV Ioanna Metaxopoulou, der Leitenden Managerin Marion Colonerus und dem Aufgabenleiter Helmut Kern. Zum Prüfungsteam gehörten Christian Detry, Ezio Guglielmi und Natalie Hagmayer. Hannah Critoph leistete sprachliche Unterstützung.

Von links nach rechts: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopoulou, Helmut Kern, Ezio Guglielmi.

Endnoten

¹ Mitteilung der Kommission, Europa 2020 – Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum (KOM(2010) 2020 endg. vom 3.3.2010).

² http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm.

³ Die Kommission arbeitet mit den Mitgliedstaaten zusammen.

⁴ Fragen der Doppelbesteuerung, steuerrechtlicher Verwaltungsaufwand, Unsicherheit der steuerlichen Behandlung.

⁵ https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/
https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/

⁶ EIF und EIB eingeschlossen.

⁷ Im vorliegenden Bericht gelten als zentral verwaltete EU-Interventionen die Finanzierunginstrumente ESU 1998, ESU 2001, GIF, IFE und EFG sowie die Haushaltsgarantie für das Eigenkapitalprodukt SMEW des EFSI (KMU-Finanzierungsfenster), wie in Tabelle 1 aufgeführt.

⁸ 98/347/EG: Beschluss des Rates vom 19. Mai 1998 über Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung innovativer und arbeitsplatzschaffender kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) — Initiative für mehr Wachstum und Beschäftigung (ABl. L 155 vom 29.5.1998, S. 43).

⁹ 2000/819/EG: Entscheidung des Rates vom 20. Dezember 2000 über ein Mehrjahresprogramm für Unternehmen und unternehmerische Initiative, insbesondere für die kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) (2001-2005) (ABl. L 333 vom 29.12.2000, S. 84).

¹⁰ Beschluss Nr. 1639/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 2006 zur Einrichtung eines Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013) (ABl. L 310 vom 9.11.2006, S. 15).

¹¹ Verordnung (EU) Nr. 1287/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über ein Programm für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für kleine und mittlere Unternehmen (COSME) (2014-2020) und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 1639/2006/EG (COSME-Verordnung, ABl. L 347 vom 20.12.2013).

¹² Der angegebene Betrag entspricht der Mittelzuweisung zum 31. Dezember 2018. Diese Zuweisung kann sich inzwischen geändert haben, da die EFG Teil einer allgemeinen Haushaltslinie ist, die unter die COSME-Verordnung fällt.

¹³ Verordnung (EU) Nr. 1291/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über das Rahmenprogramm für Forschung und Innovation Horizont 2020 (2014-2020) und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 1982/2006/EG (Horizont-2020-Verordnung) (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 104).

¹⁴ Verordnung (EU) 2015/1017 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2015 über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen, die europäische Plattform für Investitionsberatung und das europäische Investitionsvorhabenportal sowie zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1291/2013 und (EU) Nr. 1316/2013 – der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI-Verordnung) (ABl. L 169 vom 1.7.2015, S. 1). Diese im Jahr 2015 erlassene Verordnung erstreckt sich nicht auf den gesamten Zeitraum 2014-2020.

¹⁵ Der EFSI änderte die Rolle des EIF, der nunmehr vertraglich verpflichtet ist, Finanzmittel zu den beiden Unterfenstern des Eigenkapitalprodukts SMEW des EFSI beizutragen (siehe Anhang II).

¹⁶ Der Hof veröffentlichte zum EFSI die Stellungnahme Nr. 2/2016 „Der Vorschlag zur Verlängerung und Aufstockung des EFSI ist verfrüht“ und den Sonderbericht Nr. 03/2019 „Europäischer Fonds für strategische Investitionen: Damit der EFSI ein voller Erfolg wird, muss noch einiges unternommen werden“.

¹⁷ Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Aufstellung des Programms „InvestEU“ (COM(2018) 439 final vom 6.6.2018).

¹⁸ http://www.eif.org/who_we_are/index.htm.

¹⁹ Invest Europe ist eine Vereinigung, die Europas Private-Equity-, Risikokapital- und Infrastruktursektoren sowie ihre Anleger vertritt.

²⁰ Bericht aus der Reihe „Wissenschaft für Politik“ der Gemeinsamen Forschungsstelle der Kommission, „Improving access to finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative enterprises?“, S. 12.

²¹ Anhang A zu dem Bericht aus dem Jahr 2011, der von Economisti Associati srl in Zusammenarbeit mit EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, dem Centre for Strategy and Evaluation Services und dem Centre for European Studies erstellt wurde, S. A.13.

²² Stellungnahme Nr. 2/2016 des Hofes „Der Vorschlag zur Verlängerung und Aufstockung des EFSI ist verfrüht“, Ziffer 26, und Sonderbericht Nr. 03/2019 des Hofes „Europäischer Fonds für strategische Investitionen: Damit der EFSI ein voller Erfolg wird, muss noch einiges unternommen werden“, Ziffer 17.

²³ Oxford Research Centre for Strategy & Evaluation Services, „Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds“, Oktober 2015.

²⁴ Bericht aus dem Jahr 2011, der von Economisti Associati srl in Zusammenarbeit mit EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, dem Centre for Strategy and Evaluation Services und dem Centre for European Studies erstellt wurde.

²⁵ VICO-Projekt, „Final Report Summary – Financing Entrepreneurial Ventures in Europe: Impact on innovation, employment growth, and competitiveness“, September 2011 (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88431/reporting/en).

²⁶ EIF Arbeitspapier 2016/34 (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prencipe), „The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem“, Band I von The European venture capital landscape: an EIF perspective, 2016.

²⁷ Europäische Kommission, „Independent Evaluation of the EFSI Regulation – Final Report“, Juni 2018, S. 140.

²⁸ EIF Arbeitspapier 2018/48, „EIF VC Survey 2018 – Fund managers` market sentiment and views on public intervention“, April 2018.

²⁹ Venture Capital & Private Equity Country Attractiveness Index (https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

³⁰ Diese Klassifizierung der Anlagephasen wendet der EIF an, wenn die Mehrheit oder ein beherrschender Anteil an einem Unternehmen erworben wird. Meist handelt es sich um Unternehmen in einer fortgeschrittenen Entwicklungsphase wie Wachstums- oder Expansionsphase.

³¹ Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, Folgenabschätzung, SWD(2018) 314 final vom 6.6.2018.

³² Artikel 209 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union (ABl. L 193 vom 30.7.2018, S. 1).

³³ Ex-ante-Bewertung der Kommission, „Financial instrument facilities supporting access to risk finance for research and innovation in Horizon 2020“, 2013.

³⁴ Laut den Jahresabschlüssen der Instrumente für das Jahr 2017 betrug der Wert der Unternehmen, die noch in den von der ESU 2001 und der GIF verwalteten Fondsportfolios gehalten wurden (nicht realisierter Gewinn), 97 Millionen Euro bzw. 79 Millionen Euro.

³⁵ Europäische Kommission, Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen (ABl. C 19 vom 22. 1.2014, S. 4), Randnummern 108-109.

³⁶ Artikel 21 Absatz 13 der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV (ABl. L 187 vom 26.6.2014, S. 1).

³⁷ Das COSME-Programm steht Teilnehmern aus Drittländern offen, die Vereinbarungen mit der Kommission treffen müssen.

³⁸ EIF Arbeitspapier 2018/51, „EIF venture capital Survey 2018 – Fund managers` perception of EIF's Value Added“, September 2018.

³⁹ Trotz des Verbots ermittelte der Hof eine Koinvestition, für die die eigenen Mittel des EIF verwendet wurden.

⁴⁰ Europäische Kommission, Vorschlag für einen Beschluss des Rates über Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung innovativer und arbeitsplatzschaffender kleiner und mittlerer Unternehmen (KOM(1998) 26 endg. vom 21.1.1998).

⁴¹ Die EIB hat dem EIF das Mandat erteilt, 9,5 Milliarden Euro in Risikoübernahmekapazitäten zu investieren, um Technologie und industrielle Innovation zu unterstützen. Mit dem Risikokapitalmandat zielt die EIB auf Fonds im frühen bis unteren mittleren Marktsegment ab, die sich speziell auf Europa konzentrieren.

⁴² Europäische Kommission, GD Unternehmen und Industrie (GHK und Technopolis), „Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme“, 2009, S. IV.

⁴³ Der EIF verwendete Mittel anderer Mandate für 41 % der im Rahmen der GIF geförderten Risikokapitalfonds.

⁴⁴ Es wird ein Ranking erstellt, das beispielsweise auf der Strategie des Risikokapitalfonds, den Sektoren oder Entwicklungsphasen, in die er investieren will, oder auf seinem geografischen Fokus basiert. Darüber hinaus gibt es auch Ausschlusskriterien, etwa das Kriterium „erstmalige Manager“, denn einige Nicht-EU-Mandate gestatten keine erstmaligen Manager.

⁴⁵ Invest Europe, 2018 European Private Equity Activity Report. Andere Ausstiegsformen sind beispielsweise die Rückzahlung von Vorzugsaktien, der Verkauf an eine andere Equity-Gesellschaft, der Verkauf an ein Finanzinstitut, der Rückkauf durch das Management/die Eigentümer und weitere Möglichkeiten.

⁴⁶ EIF Arbeitspapier 2018/48 (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salome Gvetadze, Frank Lang), „EIF venture capital Survey 2018: Fund managers` market sentiment and views on public intervention", 2018.

⁴⁷ Startup Europe Partnership, SEP Monitor: „Scale-up Report“, Juni 2017.

⁴⁸ Die Kommission zahlt auch der EIB Gebühren, und zwar für die Risikokapitalgarantie in Verbindung mit dem EFSI.

⁴⁹ Sonderbericht Nr. 20/2017 des Hofes „EU-finanzierte Darlehensgarantieinstrumente: positive Ergebnisse, aber gezieltere Auswahl der Empfänger und Abstimmung mit nationalen Programmen erforderlich“.

⁵⁰ InvestEurope, 2018 European Private Equity Activity. https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf.

⁵¹ Marco Buti und Philipp Mohl: „Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle?“ Vox, Juni 2014. https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone

⁵² Marco Buti: „Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response“ Vox, Dezember 2014. https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response

⁵³ Bergljot B. Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs und Hanni Schoelermann: „Investment in the Euro Area: Why Has It Been Weak?“ IWF Arbeitsunterlage Nr. 15/32, 19. Februar 2015. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-Been-Weak-42717

⁵⁴ EIB: Investment and Investment Finance in Europe 2013, 14. November 2013. https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-europe.htm

⁵⁵ ESRI: Access to External Financing and Firm Growth. Hintergrundstudie für den Bericht über die Wettbewerbsfähigkeit Europas 2014, Mai 2014. https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6AI4QFjABegQIAxAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf&usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8

⁵⁶ Florencio Lopez de Silanes Molina, Joseph McCahery, Dirk Schoenmaker und Dragana Stanisic: The European Capital Markets Study. Estimating the Financing Gaps of SMEs. Vom niederländischen Finanzministerium und der EBWE finanzierter Bericht, Juli 2015. https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-Study_2015_FINAL-15-7.pdf

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