Zrównoważona mobilność w miastach w UE – bez zaangażowania ze strony państw członkowskich nie będzie możliwa istotna poprawa

Streszczenie

I

Zgodna z zasadami zrównoważonego rozwoju mobilność w miastach to jedno z głównych wyzwań stojących przed miastami UE i przedmiot troski wielu obywateli Unii. Osiąganie bardziej zrównoważonej mobilności w miastach jest ściśle powiązane ze wzrostem gospodarczym i ograniczaniem zanieczyszczenia środowiska.

II

Główne źródło unijnego finansowania na rzecz mobilności w miastach stanowią europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI), których środki to 16,3 mld euro w okresie programowania 2014–2020. Ponadto na rzecz szeregu większych miast w UE przydzielono ponad 200 mln euro ze środków instrumentu „Łącząc Europę” (CEF) przeznaczonych na transport.

III

Mobilność w miastach to zagadnienie dotyczące wielu obywateli Unii, dla których czas i wydatki związane z przemieszczaniem się mają duże znaczenie. UE inwestuje znaczne kwoty w działania wspierające miasta w poprawie mobilności i podporządkowaniu jej zasadom zrównoważonego rozwoju. Niniejsze sprawozdanie ma wspomóc Komisję, państwa członkowskie i miasta w skuteczniejszym i wydajniejszym wykorzystywaniu środków finansowych w obliczu wyzwań dotyczących mobilności, zwłaszcza w kontekście komunikatu Komisji „Europejski Zielony Ład” wydanego w grudniu 2019 r., już po przeprowadzeniu kontroli przez Trybunał.

IV

Na państwach członkowskich i położonych w nich miastach spoczywa odpowiedzialność za zarządzanie mobilnością w miastach w sposób zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju. Ze względu na wagę problemu Komisja – mimo swojej ograniczonej roli – po przyjęciu w 2013 r. pakietu dotyczącego mobilności w miastach opublikowała szereg dokumentów programowych i wytycznych oraz zwiększyła poziom finansowania projektów w tym obszarze.

V

Kontrolerzy Trybunału zbadali, na ile skutecznie wsparcie unijne przyczyniło się do poprawy zrównoważonego charakteru mobilności w miastach. W szczególności Trybunał ocenił, czy: od przyjęcia w 2013 r. pakietu dotyczącego mobilności w miastach miasta UE poczyniły postępy na drodze do bardziej zrównoważonej mobilności; miasta stosowały się do wytycznych UE i ukierunkowały finansowanie unijne tak, aby mobilność w miastach stawała się coraz bardziej zrównoważona; skontrolowane projekty opierały się na rzetelnych strategiach i okazały się skuteczne.

VI

Kontrolerzy przyznają, że osiągnięcie istotnej poprawy w zakresie zrównoważonej mobilności w miastach może wymagać więcej czasu. Jednakże sześć lat po tym, jak Komisja zaapelowała do państw członkowskich o taką zmianę, brak jest jasnych oznak, że miasta podjęły zdecydowane działania prowadzące do modyfikacji ich podejścia. W szczególności nie odnotowano wyraźnego dążenia do upowszechniania rodzajów transportu lepiej odpowiadających zasadom zrównoważonego rozwoju. Miasta podjęły co prawda szereg inicjatyw, aby poprawić jakość transportu publicznego i go rozbudować, lecz nie ograniczono istotnie korzystania z samochodów osobowych. Niektóre wskaźniki jakości powietrza trochę się poprawiły, lecz poziom emisji gazów cieplarnianych przez środki transportu drogowego stale rośnie, a w wielu miastach UE wciąż przekraczane są bezpieczne pułapy zanieczyszczenia powietrza.

VII

Wobec braku wymogu ustawodawczego wiele państw członkowskich i miast w ograniczonym stopniu stosowało się do wytycznych Komisji, zwłaszcza jeżeli chodzi o opracowywanie planów zrównoważonej mobilności miejskiej (SUMP). Nie istnieje też wymóg, zgodnie z którym dostęp do finansowania unijnego byłby zależny od opracowania przez państwo takich planów, chociaż dwa z państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, ustanowiły taki wymóg na poziomie krajowym.

VIII

Niektóre państwa członkowskie i miasta nie uzupełniały skutecznie finansowania unijnego odpowiednimi zasobami, które zapewniłyby właściwe funkcjonowanie i utrzymanie ich sieci transportu publicznego. Ponadto koszty mogą rosnąć ze względu na to, że linie nie zawsze są interoperacyjne pod względem technicznym. Co więcej, polityka dotycząca mobilności w miastach na szczeblu lokalnym nie we wszystkich przypadkach była spójna z dążeniem do bardziej zrównoważonej mobilności. Kontrolerzy odnotowali przykłady pozytywnych inicjatyw mających na celu bardziej zrównoważoną mobilność miejską – zazwyczaj, aby inicjatywy te zdobyły akceptację obywateli, konieczne było silne przywództwo polityczne i wzmożone działania informacyjne.

IX

Kontrolerzy stwierdzili, że – z powodu uchybień w koncepcji i wdrażaniu – skontrolowane przez nich projekty, które uzyskały finansowanie ze środków UE, nie były tak skuteczne, jak wcześniej zakładano. Projekty te nie zawsze opierały się na rzetelnych strategiach mobilności miejskiej, a w strategiach tych często brakowało podstawowych danych i stosownych analiz, a także odpowiednich wartości docelowych. Nie były też one skoordynowane ani z innymi planami, ani z działaniami sąsiednich gmin.

X

Na podstawie powyższych wniosków Trybunał zaleca, aby Komisja:

• wykorzystała swoje wcześniejsze doświadczenia do tego, by publikować lepszej jakości dane na temat mobilności w miastach oraz na temat stopnia, w jakim największe miasta UE opracowały plany SUMP;
• uzależniła dostęp do finansowania unijnego od planów SUMP.

Wstęp

Zrównoważona mobilność w miastach i jej znaczenie

01

W niniejszym sprawozdaniu mobilność w miastach oznacza swobodę przemieszczania się pomiędzy określonymi miejscami na obszarach miejskich przy wykorzystaniu dostępnej sieci transportu i usług transportowych. Na wzorce mobilności w miastach wpływa wiele czynników takich jak demografia, użytkowanie gruntów, zarządzanie, dostępność transportu publicznego, korzystanie z samochodów osobowych oraz lokalna gospodarka.

02

Zarządzanie mobilnością w miastach jest dużym wyzwaniem dla władz miejskich. Urbaniści i decydenci nie tylko mierzą się z nieuniknionymi ograniczeniami finansowymi, ale też stawiają czoła wielu żądaniom, które często są ze sobą sprzeczne: z jednej strony utrzymania wysokiej jakości życia mieszkańców, a z drugiej – tworzenia atrakcyjnego środowiska dla przedsiębiorstw; zmniejszenia ruchu na obszarach wrażliwych bez ograniczania niezbędnego zakresu przepływu towarów i osób¹.

03

Kwestia mobilności w miastach wiąże się z wieloma problemami – do największych z nich należą zatory komunikacyjne. Duża część badań ekonomicznych wskazuje na to, że koszt zatorów komunikacyjnych, jaki ponosi społeczeństwo, jest wysoki (w UE szacuje się go na 270 mld euro rocznie²), oraz że istnieje bezpośrednia zależność między płynnością ruchu na obszarach miejskich a prognozowanym wzrostem gospodarczym tych obszarów. W jednym z badań wykazano, że na obszarach, na których występują duże zatory komunikacyjne, płynniejszy ruch mógłby zwiększyć wydajność pracowników aż o 30%³. Ponieważ największe natężenie ruchu drogowego w UE występuje często w miastach i wokół obszarów miejskich, problem ten dotyka większości mieszkańców UE. Doświadczenie pokazało jednak, że rosnąca przepustowość dróg na obszarach miejskich prowadzi do większego natężenia ruchu, a w związku z tym zatorów komunikacyjnych. Aby znaleźć rozwiązanie tego problemu, należy więc przyjąć inne podejście.

04

Wiele miast europejskich dotyka problem złej jakości powietrza. Regularnie są w nich przekraczane bezpieczne dla zdrowia ludzkiego wartości wskaźników jakości powietrza określone w dyrektywie w sprawie jakości powietrza⁴. Aż 96% obywateli UE mieszkających na obszarach miejskich jest narażonych na takie poziomy zanieczyszczeń, jakie według Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) są szkodliwe dla zdrowia. W 2013 r. Komisja Europejska oszacowała, że łączne koszty zanieczyszczenia powietrza związane ze zdrowiem wynoszą kilkaset miliardów euro rocznie. Zanieczyszczenie wpływa też negatywnie na różnorodność biologiczną. W ostatnio przeprowadzonych badaniach wskazywano także na poważny negatywny skutek uboczny podróżowania samochodem: brak aktywności fizycznej.

05

Transport drogowy to jedna z głównych przyczyn zanieczyszczenia powietrza⁵ i emisji gazów cieplarnianych. Jest on przykładowo największym źródłem emisji tlenków azotu (NO i NO₂) i drugim największym źródłem emisji tlenku węgla i cząstek stałych. Z obszarów miejskich pochodzi 23% emisji CO₂ z transportu. Transport powoduje nie tylko zanieczyszczenie powietrza i emisje CO₂, lecz także uciążliwy hałas.

06

Ze względu na to, jak duży wpływ ma mobilność w miastach zarówno na wzrost gospodarczy, jak i środowisko, UE promuje mobilność zrównoważoną. Polega to na opracowywaniu strategii będących bodźcem do przechodzenia na bardziej ekologiczne i zrównoważone rodzaje transportu, takie jak przemieszczanie się pieszo, rowerem i środkami transportu publicznego, oraz do przyjmowania nowych wzorców użytkowania i własności pojazdów⁶.

Rola Komisji

07

Zgodnie z zasadą pomocniczości mobilnością w miastach zarządza się na poziomie lokalnym i nie ma dotyczących jej rozporządzeń ani dyrektyw unijnych. Mimo to jednak – ze względu na wagę problemu – Komisja opublikowała kilka dokumentów programowych i poświęciła znaczne środki finansowe na rzecz mobilności w miastach, przede wszystkim w kontekście prowadzonej przez siebie polityki transportowej. Główne zaangażowane w te działania dyrekcje generalne to:

• Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu (DG MOVE) – określa polityki transportowe i finansuje projekty dotyczące infrastruktury transportowej na rzecz transeuropejskiej sieci transportowej (TEN‑T);
• Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO) – zapewnia państwom członkowskim i regionom wsparcie finansowe, które może być wykorzystywane na rzecz zrównoważonego transportu i mobilności w miastach;
• Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji (DG RTD) – zapewnia finansowanie badań dotyczących koncepcji z zakresu mobilności na obszarach miejskich.

08

W ostatnim dziesięcioleciu Komisja opublikowała kilka dokumentów programowych, które przedstawiono na wykresie 1. Pierwszy kompleksowy pakiet wsparcia na rzecz mobilności miejskiej pochodził z 2009 r. Był to „Plan działania na rzecz mobilności w miastach”, w którym przedstawiono ramy dla inicjatyw UE w zakresie mobilności w miastach. W 2013 r. Komisja przyjęła pakiet dotyczący mobilności w miastach (zob. ramka 1) w celu wzmocnienia wsparcia dla miast europejskich w obliczu wyzwań związanych z mobilnością. W 2017 r. opublikowała ona komunikat „Europa w ruchu. Program działań na rzecz sprawiedliwego społecznie przejścia do czystej, konkurencyjnej i opartej na sieci mobilności dla wszystkich”, w którym zawarła zestaw inicjatyw na rzecz modernizacji unijnego systemu mobilności i transportu. W grudniu 2019 r., już po zakończeniu przez Trybunał prac kontrolnych, Komisja wydała komunikat, w którym proponuje wprowadzenie strategii „Europejski Zielony Ład”, mającej na celu osiągnięciu neutralności kontynentu pod względem klimatycznym⁷. W komunikacie jest też mowa o dążeniu do przejścia na bardziej zrównoważoną mobilność w miastach.

Dostępne środki finansowe na rzecz mobilności w miastach

09

Główne źródła finansowania unijnego na rzecz mobilności w miastach stanowią dwa z pięciu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI), Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Fundusz Spójności. Środki dostępne na ten cel pochodzą też z programu „Horyzont 2020” w obszarze badań i innowacji oraz z instrumentu „Łącząc Europę” (CEF) w ramach puli przeznaczonej na transport.

10

Kwota dostępna na finansowanie mobilności w miastach z EFSI wzrosła z 11,2 mld euro w okresie programowania 2007–2013 do 16,3 mld euro w okresie 2014–2020. Obejmuje ona głównie wsparcie na rzecz czystego transportu miejskiego (8,1 mld euro w latach 2007–2013; 12,8 mld euro w latach 2014–2020), lecz także na rzecz inteligentnych systemów transportowych, ścieżek rowerowych i transportu multimodalnego. Projekty objęte wsparciem z EFSI są współfinansowane ze środków krajowych.

11

Łączna kwota przeznaczona na TEN‑T w ramach instrumentu „Łącząc Europę” w okresie programowania 2014–2020 wynosi 24 mld euro. W bieżącym okresie środki z instrumentu „Łącząc Europę” są wykorzystywane przede wszystkim na rzecz tzw. węzłów miejskich – w tym 88 miast na terenie całej UE, które stanowią punkty wjazdu do sieci bazowej TEN‑T⁸. W momencie przeprowadzania kontroli kwota finansowania z instrumentu „Łącząc Europę” na rzecz węzłów miejskich wynosiła 214 mln euro (1% łącznych środków).

12

Od 2014 r. EBI przeznaczył pożyczki w kwocie 48,2 mld euro, w tym środki Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, na finansowanie projektów w sektorze transportu ujętym całościowo, z uwzględnieniem projektów dotyczących kolei, lotnictwa, transportu morskiego i drogowego, a także mobilności w miastach. Pożyczek tych udziela się na projekty o łącznych kosztach inwestycyjnych przewyższających 25 mln euro, które są zaplanowane tak, aby były przyjazne dla klimatu, bezpieczne, zrównoważone i innowacyjne.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

13

W 2014 r. Trybunał opublikował sprawozdanie na temat skuteczności projektów dotyczących komunikacji miejskiej⁹. Celem obecnie prowadzonej kontroli jest zbadanie, na ile skutecznie wsparcie unijne przyczyniło się do poprawy mobilności w miastach zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju. W szczególności Trybunał ocenił, czy:

1. od czasu przyjęcia w 2013 r. pakietu dotyczącego mobilności miasta w UE poczyniły postępy w dążeniu do bardziej zrównoważonej mobilności w miastach;
2. stosowały one wytyczne UE i ukierunkowywały finansowanie unijne tak, aby mobilność w miastach zyskała bardziej zrównoważony charakter;
3. skontrolowane projekty opierały się na rzetelnych strategiach i okazały się skuteczne.

14

Mobilność w miastach to zagadnienie dotyczące wielu obywateli Unii, dla których czas i wydatki związane z przemieszczaniem się mają duże znaczenie. Ponad połowa z nich uważa zatory komunikacyjne za najpoważniejszy problem negatywnie wpływający na mobilność¹⁰. UE inwestuje znaczne kwoty w działania wspierające miasta w poprawie mobilności i podporządkowaniu jej zasadom zrównoważonego rozwoju. Niniejsze sprawozdanie ma wspomóc Komisję, państwa członkowskie i miasta w skuteczniejszym i wydajniejszym wykorzystywaniu środków finansowych w obliczu wyzwań dotyczących mobilności, zwłaszcza w kontekście komunikatu Komisji „Europejski Zielony Ład” z grudnia 2019 r.

15

Kontrola objęła dokumenty programowe i strategiczne od 2013 r., kiedy to Komisja przyjęła pakiet dotyczący mobilności w miastach w celu zwiększenia wsparcia dla miast europejskich podejmujących wyzwania związane z mobilnością. Kontrolerzy przeanalizowali odpowiednie dokumenty udostępnione przez Komisję, a także przez państwa członkowskie, miasta i strony trzecie, przeprowadzili wywiady, analizy sprawozdań i oceny danych dotyczących projektów, w tym projektów finansowanych ze środków instrumentu „Łącząc Europę”.

16

Wizyty kontrolne odbyły się w ośmiu miastach¹¹ w czterech państwach członkowskich (Włochy, Niemcy, Hiszpania i Polska) od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. Ocenie poddano dostępność i zawartość planów SUMP oraz inne strategie i plany lokalne. Kontrolerzy ocenili 15 projektów współfinansowanych ze środków unijnych¹² w miastach, w których przeprowadzono wizyty (zob. załącznik I), w tym 14 projektów objętych wsparciem ze środków EFSI i jeden z EFIS. Ponadto kontrolerzy przeprowadzili wizyty badawcze w Kopenhadze i Sztokholmie, gdzie badali możliwości, jakie dają opłaty z tytułu zatorów komunikacyjnych i ruch rowerowy. Analizę uzupełnił kwestionariusz przeprowadzony w 88 miastach z sieci TEN‑T, przy czym odsetek odpowiedzi wyniósł ponad 30%, a także analizy geoprzestrzenne przeprowadzone przez Eurostat na zlecenie Trybunału, w tym analizy dużych zbiorów danych na temat zatorów komunikacyjnych. W stosownych przypadkach kontrolerzy korzystali z wiedzy fachowej czterech ekspertów zewnętrznych ds. mobilności w miastach, w szczególności w zakresie najnowszych osiągnięć w tym obszarze.

Uwagi

Brak zasadniczej zmiany w zakresie zrównoważonej mobilności w miastach

17

Aby ocenić, czy mobilność w miastach jest obecnie bardziej zrównoważona, zgodnie z aspiracjami przedstawionymi w pakiecie dotyczącym mobilności, kontrolerzy zbadali udział różnych rodzajów transportu w systemie transportu, zanieczyszczenia pochodzące z transportu, poziom zagęszczenia ruchu oraz zasięg i dostępność publicznych środków transportu w miastach i na otaczających je obszarach.

Nie ma dowodów na wyraźne dążenie do upowszechniania bardziej zrównoważonych rodzajów transportu

18

Według Europejskiej platformy na rzecz zarządzania mobilnością (EPOMM) struktura modalna transportu, czyli proporcje, w jakich wykorzystywane są różne rodzaje transportu, jest najlepszym wskaźnikiem tego, czy polityka mobilności danego miasta jest zrównoważona. Wobec braku źródła kompleksowych danych dotyczących struktury modalnej transportu na terenie UE kontrolerzy zebrali materiał dowodowy ze strony internetowej EPOMM, uzupełniając go do celów analizy bardziej aktualnymi informacjami uzyskanymi w ramach ankiety i wizyt kontrolnych w ośmiu miastach.

19

Tylko 27 z 88 miast, w których przeprowadzono ankietę, przedstawiło dane na temat struktury modalnej transportu. Analiza struktury modalnej transportu w różnych latach przeprowadzona w odniesieniu do 13 z tych miast, których dane były porównywalne (zob. wykres 2), wykazała, że w dwóch z nich – Antwerpii i Bordeaux – poziom korzystania z samochodów osobowych znacznie się zmniejszył, podczas gdy w Budapeszcie wzrósł o 80%.

20

Wyniki przeprowadzonej przez Trybunał ankiety także wskazują na to, że w 14 miastach, które przedstawiły dane na temat tego zagadnienia, udział samochodów osobowych w strukturze modalnej transportu w większości przypadków był znacznie wyższy na obszarze metropolitalnym otaczającym miasto niż w samym mieście (zob. wykres 3).

Jakość powietrza w węzłach miejskich poprawiła się, lecz stężenie zanieczyszczeń nadal przekracza poziomy bezpieczne dla zdrowia

21

Mimo że w latach 1990–2017 w większości sektorów przemysłu emisje gazów cieplarnianych zmniejszyły się, emisje z transportu wzrosły. Największy wzrost w tym sektorze odnotowano w przypadku transportu drogowego. W latach 2014–2017 emisje CO₂ z transportu drogowego wzrosły o 45 mln ton (5%) i stanowią 25% wszystkich krajowych emisji CO₂¹³. 23% emisji powodowanych przez transport przypada na obszary miejskie.

22

Zanieczyszczenie powietrza w miastach nadal wywiera szkodliwy wpływ na ludzkie zdrowie. Ogólnie rzecz biorąc, dokonano postępu w ograniczaniu emisji dwutlenku azotu (NO₂) i cząstek stałych. Według Europejskiej Agencji Środowiska¹⁴ jednak nadal powszechne w miastach w UE są naruszenia norm określonych w dyrektywie w sprawie jakości powietrza.

23

Wszystkie osiem miast, w których przeprowadzono kontrole, objętych jest postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego UE¹⁵ przeciwko odpowiednim państwom członkowskim. Według stanu na wrzesień 2019 r. we wszystkich miastach poza Lipskiem i Palermo dopuszczalne poziomy zanieczyszczenia nadal były przekroczone.

Z punktu widzenia uczestników ruchu drogowego mobilność w miastach pogarsza się z powodu zatorów komunikacyjnych

24

W związku z tym, że nie nastąpiło widoczne przejście na inne środki transportu, zwiększają się zatory komunikacyjne (zob. ramka 2), a to oznacza, że z punktu widzenia uczestników ruchu drogowego mobilność w miastach pogarsza się.

25

Zgodnie z danymi z systemu TomTom¹⁷ w latach 2013–2018 zatory komunikacyjne zwiększyły się w 25 z 37 węzłów miejskich, dla których dostępne są dane. Tendencję tę kontrolerzy zaobserwowali też we wszystkich miastach, w których przeprowadzili wizyty kontrolne. Na mapie na rys. 1 poniżej przedstawiono, jak w stosunku do 2012 r. zmniejszyła się odległość, którą można obecnie pokonać w ciągu trwającej 30 minut jazdy samochodem w Barcelonie. W załączniku II zawarto podobne mapy sporządzone dla innych miast, w których przeprowadzono kontrole..

26

Kontrolerzy odnotowali jednak, że ogólnie rzecz biorąc, chociaż koszt i wygoda są także istotnymi czynnikami dla użytkowników, w siedmiu z ośmiu miast bardziej efektywne czasowo jest używanie własnego pojazdu niż transportu publicznego. Z rys. 2 wynika, że więcej czasu potrzeba na dotarcie do centralnego dworca kolejowego w Neapolu środkami transportu publicznego niż samochodem osobowym. Jedynie w Madrycie kontrolerzy stwierdzili, że do dworca kolejowego Atocha, tj. jednego z dwóch głównych dworców, z niektórych części miasta można dotrzeć szybciej środkami komunikacji miejskiej niż samochodem – zob. rys. 3. W załączniku II zawarto podobne mapy sporządzone dla innych miast, w których przeprowadzono kontrole.

Zasięg i dostępność środków transportu publicznego w miastach poprawiały się

27

Sprawnie funkcjonujący transport publiczny jest kluczem do zrównoważonej mobilności w miastach, ponieważ stanowi on – wraz z mobilnością aktywną (przemieszczaniem się w oparciu o aktywność fizyczną ludzi, na przykład pieszo i na rowerze) – alternatywę do korzystania z samochodów osobowych. Sprawny transport publiczny definiuje, między innymi, łatwość dostępu (publiczna infrastruktura transportowa jest dostępna dla znacznej części populacji w niewielkiej odległości), duża częstotliwość przejazdów, prędkość i wysoki poziom łączności z siecią. Miasta mogły rozbudowywać swoje sieci transportu publicznego, wykorzystując środki unijne do inwestowania w linie metra i linie tramwajowe, a także w tabor komunikacji miejskiej – zob. pkt 36.

28

W sprawozdaniu OECD z 2019 r. wykazano, że w niektórych miastach odsetek populacji mieszkającej w niewielkiej odległości od sieci transportu miejskiego jest bardzo wysoki (zob. tabela 1). Odsetek ten jest niższy na obszarach peryferyjnych – zob. przykład Palermo na rys. 4, gdzie pokazano, jak duże grupy mieszkańców mają ograniczony dostęp do sieci transportu publicznego.

29

Jednakże, ponieważ miasta te przyciągają osoby dojeżdżające z okolicznych miejscowości, oferta transportu publicznego na obszarach peryferyjnych oraz dogodne połączenie z siecią transportu miejskiego stanowi o tym, czy osoby te wybiorą prywatny samochód, czy środek transportu publicznego, aby dostać się do miasta, bez względu na jakość transportu publicznego w samym mieście.

Tabela 1 – Zasięg sieci transportu publicznego

Nazwa miasta	Obszar miejski	Obszar metropolitalny
Lipsk	99,9%	70,7%
Hamburg	99,9%	99,5%
Neapol	53,5%	48,5%
Madryt	99,9%	96,7%
Warszawa	100,0%	84,8%
Średnio*	95,6%	87,9%

* Średnia wartość obejmuje 81 miast, dla których istnieją dane w formacie GTFS, ze 121 miast ujętych w sprawozdaniu Międzynarodowego Forum Transportu.

Źródło: Międzynarodowe Forum Transportu, 2019 r.

30

W strukturze modalnej transportu można zaobserwować większy udział samochodów osobowych na obszarach peryferyjnych niż miejskich właśnie ze względu na słabszy rozwój sieci transportu publicznego na obszarach peryferyjnych oraz na fakt, że większość połączeń prowadzi z obszarów peryferyjnych do centrum miasta i z powrotem, podczas gdy mieszkańcy coraz częściej podróżują pomiędzy obszarami peryferyjnymi (zob. wykres 3).

Komisja zintensyfikowała wsparcie, lecz szereg czynników miało negatywny wpływ na postępy we wprowadzaniu w miastach zrównoważonej mobilności

31

Kontrolerzy ocenili wsparcie, jakiego Komisja udzielała państwom członkowskim pod postacią wytycznych i dokumentów programowych, a także zakres, w jakim państwa członkowskie z nich korzystały. Ponadto objęli oni kontrolą wsparcie finansowe zapewnione przez Komisję w ramach funduszy ESI i instrumentu „Łącząc Europę” w celu zweryfikowania, czy środki finansowe zostały wykorzystane zgodnie z dążeniem do bardziej zrównoważonej mobilności w miastach.

Komisja opracowała strategie polityczne i opublikowała wytyczne, jednak państwa członkowskie nie zawsze się do nich stosowały

32

Komisja opublikowała szereg dokumentów programowych (zob. wykres 1). Opracowała i regularnie aktualizowała wielorakie wytyczne, mające przyczyniać się do realizacji celów polityki. Ich uzupełnienie stanowiły stosowne konferencje i seminaria, organizowane w celu usprawnienia przyjmowania tych wytycznych i podniesienia poziomu wiedzy w miastach w UE na temat potrzeby wprowadzenia w nich zintegrowanego podejścia do zrównoważonej mobilności.

33

W pakiecie dotyczącym mobilności z 2013 r. odnotowano, że postępy w zakresie wdrażania bardziej zrównoważonych środków mobilności w miastach są powolne, oraz stwierdzono, że konieczne jest wprowadzenie zasadniczej zmiany. Wskazane w nim środki mające na celu zwiększenie wsparcia na rzecz miast europejskich obejmowały głównie gromadzenie i rozpowszechnianie informacji oraz inicjatywy w zakresie doradztwa, badań i wymiany doświadczeń. Środki te zostały opracowane tak, aby stawić czoło wyzwaniom związanym z mobilnością w miastach w obszarze zatorów komunikacyjnych, emisji CO₂ z transportu, szkodliwych skutków zanieczyszczeń powietrza i ofiar śmiertelnych wypadków drogowych. Zwiększenie wsparcia obejmowało następujące działania:

• utworzenie platformy ELTIS¹⁸, która służy za centrum monitorowania mobilności w miastach – tj. repozytorium danych – i za pojedynczy punkt kontaktowy do spraw planów SUMP;
• zapewnienie wytycznych SUMP na temat planów, w czasie przeprowadzania kontroli będących w trakcie aktualizacji, dla których uzupełnienie stanowiło sześć konferencji dotyczących tych planów;
• doradztwo na temat możliwości uzyskania finansowania;
• wsparcie w prowadzeniu testów i wprowadzaniu innowacyjnych rozwiązań dotyczących mobilności w miastach pod postacią takich inicjatyw jak CIVITAS¹⁹ i europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz inteligentnych miast i społeczności²⁰.

34

Dane są wprowadzane na komisyjną stronę ELTIS na zasadzie dobrowolnej i mogą nie odzwierciedlać aktualnego stanu. Przeprowadzona przez Trybunał ankieta potwierdziła jednak uzyskane ze strony ELTIS dowody na to, że według stanu z czasu przeprowadzania kontroli wiele węzłów miejskich nie przyjęło jeszcze planów SUMP, choć szereg miast do tego dążyło.

35

W ramach obowiązujących przepisów środowisko naturalne stanowi jeden z najistotniejszych obszarów, w których UE może wywierać bezpośredni wpływ na państwa członkowskie. Ustawodawstwo unijne na tym polu wprowadziło wyraźną zachętę dla miast do podjęcia działań, tak aby mogły one uniknąć ryzyka naruszenia wartości progowych w odniesieniu do środowiska. Ustawodawstwo dotyczące środowiska naturalnego obejmuje także przyjęcie bardziej rygorystycznych standardów emisji dla pojazdów w transporcie drogowym i ambitniejszych wartości docelowych dla zamówień publicznych na pojazdy ekologiczne. Inicjatywy te miały na celu ograniczenie poziomu emisji powodowanych przez transport i w nielicznych przypadkach doprowadziły do czasowego zamknięcia pojedynczych ulic dla samochodów wyposażonych w silnik diesla (Hamburg, zob. pkt 51).

W okresie programowania 2014–2020 na rzecz mobilności w miastach przydzielono większe środki, lecz opracowanie planu SUMP zazwyczaj nie jest warunkiem uzyskania finansowania

36

Z myślą o realizacji celu polegającego na dążeniu do bardziej zrównoważonej mobilności w miastach środki z EFSI przeznaczone na rzecz mobilności w miastach na okres 2014–2020 zwiększono o 46% w porównaniu z poprzednim okresem (zob. pkt 10). Wskazuje to na wyraźną zmianę tendencji, zwłaszcza że przydział środków na rzecz dróg nieobjętych siecią TEN‑T został zmniejszony o 25% – z 20,8 mld euro do 15,5 mld euro. Kwota 12,8 mld euro na rzecz czystego transportu miejskiego stanowi największy przydział środków na pojedynczy obszar interwencji związany z transportem w okresie programowania 2014–2020 (zob. załącznik III). Duże projekty ukierunkowane na mobilność w miastach polegały głównie na inwestycjach w linie metra lub linie tramwajowe, a także w tabor komunikacji miejskiej.

37

Aby korzystać ze wsparcia unijnego, miasta UE nie muszą przestrzegać wytycznych Komisji, opracować planów SUMP ani nawet wprowadzić spójnych krajowych strategii transportu miejskiego na potrzeby projektów urbanistycznych. Tymczasem zatory komunikacyjne w węzłach miejskich mogą poważnie ograniczać wydajność sieci TEN‑T, która na terytorium całej UE objęta jest wsparciem ze środków instrumentu „Łącząc Europę”.

38

W dwóch z czterech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, opracowanie przez miasta planów SUMP uznano za warunek kwalifikowalności tych miast do uzyskania finansowania ze środków krajowych lub unijnych.

• Ministerstwo Infrastruktury i Transportu we Włoszech w 2017 r. wydało dekret, na mocy którego miasta o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 000, aby zakwalifikować się do finansowania ze środków krajowych przeznaczonych na infrastrukturę transportu publicznego, są zobowiązane przyjąć plany SUMP zgodne z wytycznymi Komisji do października 2019 r. (termin wydłużony następnie o rok). Wprowadzenie tego wymogu spowodowało wzrost liczby miast, które rozpoczęły procedurę przyjęcia SUMP.
• Organy administracji krajowej w Hiszpanii zdecydowały, że w okresie programowania 2014–2020 uzyskanie dofinansowania z unijnych funduszy strukturalnych na rzecz miejskiego lub metropolitalnego transportu publicznego przez jednostki administracji lokalnej i regionalnej będzie uzależnione od przyjęcia planów SUMP. Plany te muszą być zgodne z krajową strategią zrównoważonej mobilności. Zdaniem hiszpańskich władz wprowadzenie tego warunku spowodowało, że większość miast o liczbie mieszkańców ponad 50 000 przyjęła plany SUMP.

39

Uzależnienie uzyskania dofinansowania od przyjęcia planu SUMP we Włoszech i w Hiszpanii okazało się zatem silną zachętą do opracowania strategii mobilności w miastach. W państwach tych jednak w żadnym z miast objętych kontrolą nie zostały przeprowadzane zewnętrzne oceny jakości przyjętych planów SUMP. Istnieje w związku z tym ryzyko, że procedura przyjmowania planów może stać się zwykłą formalnością, pozwalającą na uzyskanie dostępu do środków unijnych, oraz że nie będą to plany dobrej jakości, które pozwoliłyby na rzeczywiste ulepszenia mobilności w miastach.

40

W 2019 r. Komisja zaczęła uwzględniać problem mobilności w miastach w swoich zaleceniach dla poszczególnych krajów w ramach procesu europejskiego semestru. Przed 2019 r. zaledwie sporadycznie wspominano w tych zaleceniach o mobilności w miastach i zatorach komunikacyjnych (zob. tabela 2). Ponadto na kolejny okres programowania Komisja zaproponowała wzmocnienie powiązania pomiędzy wykorzystywaniem finansowania unijnego a zaleceniami dla poszczególnych krajów²¹, ale nie ma pewności, czy propozycja ta, w styczniu 2020 r. wciąż będąca przedmiotem dyskusji organów prawodawczych, zostanie zachowana w końcowej wersji projektowanych przepisów.

Tabela 2 – Zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące zatorów komunikacyjnych, mobilności w miastach i zrównoważonego transportu

	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Belgia	Z/T	T	Z/T	Z/T	Z/T	Z/M/T
Bułgaria	N	N	N	N	T	T
Czechy	N	N	T	N	N	M/T
Dania	N	N	N	T	N	Z/T
Niemcy	N	T	N	N	N	Z/M/T
Estonia	T	N	T	T	N	Z/T
Irlandia	N	N	T	N	Z/M/T	T
Grecja	/	/	/	/	/	T
Hiszpania	T	T	N	N	T	T
Francja	T	N	N	N	N	N
Chorwacja	N	N	N	N	N	M/T
Włochy	T	T	T	N	N	M/T
Cypr	/	/	N	N	N	Z/M/T
Łotwa	T	N	N	N	N	T
Litwa	N	N	N	N	N	M/T
Luksemburg	N	N	N	Z	T	Z/T
Węgry	T	N	N	T	N	Z/M/T
Malta	T	T	Z/T	Z/T	Z/T	Z/T
Niderlandy	N	N	N	N	N	Z
Austria	T	N	N	N	N	N
Polska	T	T	T	Z/T	Z/T	Z/T
Portugalia	T	T	N	N	N	N
Rumunia	T	T	N	T	T	Z/M/T
Słowenia	N	N	N	N	N	T
Słowacja	N	T	N	N	N	M/T
Finlandia	N	N	N	T	N	Z/T
Szwecja	N	N	N	N	N	T
Zjednoczone Królestwo	N	N	N	Z	T	Z/T

Źródło: Analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zaleceń dla poszczególnych krajów wydanych przez Komisję.

Kilka czynników ma wpływ na skuteczność wsparcia ze strony Komisji na rzecz bardziej zrównoważonej mobilności w miastach

41

Kontrolerzy stwierdzili, że stojące przed miastami wyzwania ograniczające skuteczność wsparcia udzielanego przez Komisję koncentrują się w dwóch ważnych obszarach: finansowanie potrzeb w zakresie zrównoważonej mobilności w miastach oraz opracowywanie spójnych strategii politycznych dotyczących parkowania, stref wyłączonych z ruchu drogowego i przemieszczania się rowerem.

Potrzeby w zakresie finansowania dotyczące miejskiego transportu publicznego

42

Skuteczna i efektywna sieć transportu miejskiego jest głównym czynnikiem, który może skłonić uczestników ruchu do korzystania w większym stopniu z bardziej zrównoważonych rodzajów transportu. Powiązane zobowiązania finansowe rozciągają się od inwestycji w infrastrukturę czy tabor transportu publicznego – na które UE może przeznaczyć wsparcie finansowe – po koszty operacyjne i koszty utrzymania, których wysokość może być znaczna (zob. ramka 3) i na które UE nie przeznacza żadnych środków.

43

Miasta finansują niektóre koszty bieżące transportu publicznego za pomocą opłat za bilety. Opłaty te pokrywają jednak tylko część kosztów. W miastach, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, odsetek kosztów pokrywanych z opłat za bilety wynosił od 81% w Hamburgu do 8% w Palermo²². Międzynarodowe Stowarzyszenie Transportu Publicznego przekazało kontrolerom dane z 41 miast europejskich, wskazujące na to, że przychody z biletów w prawie dwóch trzecich z tych 41 miast pokrywały mniej niż 60% kosztów bieżących. Z przeprowadzonej przez Trybunał ankiety wyłaniają się podobne wnioski.

44

Wyzwania finansowe rzutują na wiek floty pojazdów (zob. załącznik IV). W Neapolu na przykład na początku 2013 r. średni wiek autobusu w liczącej 500 pojazdów flocie wynosił 11,5 roku. Z powodu zawodności pojazdów do codziennego użytku dostępnych było 65% z nich. Mimo wymiany niektórych pojazdów średni wiek autobusu wzrósł do 13,4 roku do listopada 2018 r. Władze miejskie poinformowały, że to stopniowe pogarszanie się poziomu usług transportu publicznego doprowadziło do wykorzystywania samochodów osobowych na większą skalę. Podobna sytuacja występowała w Palermo – tylko 71% floty autobusów, o średnim wieku ponad 12 lat, było dostępnych do codziennego użytku.

45

Według sprawozdania Komisji z 2019 r.²³ łączny ponoszony przez społeczeństwo koszt transportu w UE ocenia się na 987 mld euro, a kwota ta dzieli się na koszty środowiskowe (44%), koszty wypadków (29%) i koszty zatorów komunikacyjnych (27%). Jeżeli chodzi o przewóz osób, na samochody osobowe przypada 565 mld euro, co odpowiada 0,12 euro/km kosztów zewnętrznych, podczas gdy na autobusy i autokary przypada 19 mld euro (0,04 euro/km). Opłaty z podatków (paliwo i własność pojazdów) oraz opłaty drogowe ponoszone przez użytkowników samochodów osobowych pokrywają niespełna połowę tych kosztów, tj. 267 mld euro. W sprawozdaniu wskazano możliwości zwiększenia udziału kosztów ponoszonych przez użytkowników samochodów osobowych w łącznych kosztach, w tym zastosowanie systemów opłat za użytkowanie konkretnych dróg na obszarach miejskich, tak aby uwzględnić wysokie koszty transportu miejskiego.

46

Innym czynnikiem przyczyniającym się do zwiększenia kosztów jest brak zharmonizowanych norm, które obejmowałyby różne linie tramwajowe i linie metra, co zmniejsza konkurencję na rynku. Przykładowo w Neapolu oznaczało to, że bardzo niewiele przedsiębiorstw produkowało pociągi zgodnie z normami określonymi w wymogach, co prowadziło także do opóźnień. W Warszawie z kolei dwie istniejące linie metra podlegają tym samym normom, co przyczyniło się do przyrostów wydajności podczas budowy II linii metra. Możliwe było na przykład wykorzystywanie podczas jej budowy zajezdni I linii metra. Miasta zmieniające obowiązujące normy techniczne na normy ogólnounijne w celu ograniczenia kosztów stałyby przed dużymi wyzwaniami, wymagającymi sporych nakładów finansowych. Często trzeba też mierzyć się z przeszkodami natury politycznej w dążeniu do ściślejszej współpracy między miastami.

Spójność polityki

47

Kontrolerzy zbadali, czy w strategiach na rzecz mobilności w miastach uwzględniono potrzebę spójnego dążenia do większej zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju, poprzez skoncentrowanie się na polityce parkingowej, opłatach z tytułu zatorów komunikacyjnych i zapewnieniu infrastruktury rowerowej.

48

Miasta, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, przyjęły taką politykę parkingową, która ma zniechęcać do korzystania w miastach z pojazdów prywatnych, albo poprzez zwiększenie opłat parkingowych, albo zmniejszenie liczby miejsc parkingowych. Przykładowo w Lipsku w miejscu parkingów samochodowych stworzono parkingi dla rowerów, co ograniczyło dostępność miejsc parkingowych dla samochodów i spowodowało wzrost atrakcyjności ruchu rowerowego (zob. rys. 5).

49

W niektórych przypadkach jednak polityka parkingowa nie jest zgodna ze strategiami na rzecz zrównoważonej mobilności w miastach:

• W Polsce, a konkretnie w Warszawie, za nieuiszczenie opłaty parkingowej płaci się mniejszy mandat niż za nieuiszczenie opłaty za bilet w środkach transportu publicznego.
• Także w Polsce, nawet jeśli parkowanie przy krawędzi jezdni jest zabronione, można zaparkować na chodniku (zob. rys. 6), zajmując w ten sposób przestrzeń dostępną dla pieszych.

50

Inne sposoby ograniczenia korzystania z pojazdów prywatnych to ustanowienie stref wyłączonych z ruchu drogowego oraz wprowadzenie opłat z tytułu zatorów komunikacyjnych:

• W 2018 r. w Madrycie ustanowiono strefę ograniczonego ruchu o powierzchni 472 hektarów (Madrid Central – zob. ramka 4). W efekcie zmniejszył się poziom zanieczyszczenia NO₂.

• Barcelona zmniejszyła przestrzeń drogową dostępną dla ruchu samochodowego poprzez utworzenie „superbloków”. Składa się na nie dziewięć kwartałów mieszkalnych o powierzchni 400 m na 400 m, otoczonej ulicami, którymi poprowadzony jest ruch uliczny, w tym linie autobusowe. Na ulicach wewnętrznych ruch samochodowy jest zabroniony lub wprowadzono ograniczenie prędkości. Superbloki stanowią przykład rozwiązania, za sprawą którego miasta mogą priorytetowo traktować ruch pieszy i rowerowy, a przestrzeń publiczną użytkowaną dotychczas przez samochody udostępnić obywatelom.
• Palermo ustanowiło czterohektarową strefę wyłączoną z ruchu drogowego, a obecnie planuje jej dwukrotne powiększenie. Ma też zamiar ograniczyć przestrzeń dostępną dla samochodów, tak aby rozbudować sieć tramwajową.
• Niektóre miasta, w tym Sztokholm i Valetta, wprowadziły opłaty z tytułu zatorów komunikacyjnych i stwierdziły, że opłaty te pomogły znacznie ograniczyć zatory, co z kolei przyczyniło się do bardziej zrównoważonego charakteru transportu. Środki finansowe uzyskane z opłat z tytułu zatorów komunikacyjnych posłużyły też do usprawnienia transportu publicznego.

51

Kontrolerzy stwierdzili jednak, że mechanizmu opłat z tytułu zatorów komunikacyjnych nie stosowano na dużą skalę, a w niektórych przypadkach strefy ograniczonego ruchu drogowego ustanawiano w sposób niespójny:

• Zaledwie kilka miast wprowadziło opłaty z tytułu zatorów komunikacyjnych, mimo płynących z tych opłat potencjalnych korzyści polegających na ograniczaniu zatorów, poprawy zrównoważonego charakteru i generowania dodatkowego dochodu. Można to częściowo wyjaśnić specyficznymi sytuacjami poszczególnych miast. Przykładowo miasto może niechętnie odnosić się do wprowadzenia opłaty z tytułu zatorów komunikacyjnych, jeśli z tego powodu stanie się mniej atrakcyjne dla obywateli i przedsiębiorstw niż sąsiednie miasta, w których nie obowiązują takie opłaty.

• W Hamburgu, chcąc ograniczyć zanieczyszczenia do poziomu zgodnego z pułapami dotyczącymi jakości powietrza, wprowadzono tymczasowe zakazy ruchu dla starszych pojazdów z silnikiem diesla na jednej ulicy, znajdującej się w pobliżu skupiska pięciu z 15 stacji pomiarowych (zob. mapa – rys. 7). Takie działania mogą poprawić wskaźniki, lecz jest mało prawdopodobne, by doprowadziły do znacznej poprawy jakości powietrza w dużym mieście.

52

Znaczne możliwości zwiększenia zrównoważonego charakteru mobilności w miastach niesie za sobą ruch rowerowy. W Kopenhadze około 40% osób dojeżdżających do pracy przebywa drogę rowerem, a w Antwerpii i Bordeaux udało się w znacznym stopniu ograniczyć wykorzystanie samochodów osobowych (zob. pkt 19) w wyniku rozbudowy sieci ścieżek rowerowych²⁴. Dane z Lipska pokazują, że zarówno koszty inwestycji, jak i koszty utrzymania ścieżek rowerowych są dużo niższe niż koszty innych środków transportu.

53

Mimo potencjalnych korzyści płynących z ruchu rowerowego i niższych kosztów inwestycyjnych infrastruktury rowerowej kontrolerzy zaobserwowali, że w wielu miastach brakowało wyraźnego zaangażowania na rzecz poprawy ścieżek rowerowych:

• W wielu miastach, w których przeprowadzono kontrole, liczba rowerzystów jest niewielka. Przykładowo w Neapolu długość ścieżek rowerowych nie przekraczała 20 km, a udział ruchu rowerowego w strukturze modalnej transportu w Madrycie i Barcelonie wynosił 1–2%. W Barcelonie planowano osiągnięcie udziału ruchu rowerowego w strukturze modalnej transportu na poziomie 2,5% w 2018 r., podczas gdy w Madrycie założenia centralnego planu dotyczącego ruchu rowerowego na lata 2008–2016 zaowocowały ostatecznym udziałem w strukturze modalnej transportu na poziomie zaledwie 1,2% w 2016 r. W tym samym roku plan poddano przeglądowi i ustalono nową wartość docelową na 2025 r. wynoszącą 5%.
• Niewiele ze skontrolowanych miast określiło w swoich planach docelowe wartości dotyczące ruchu rowerowego, a wyznaczone wartości niekiedy obejmowały ruch rowerowy i pieszy.
• Brak jest też konkretnych wartości docelowych określających liczbę lub rodzaj planowanych ścieżek rowerowych. W niektórych miastach, np. w Madrycie, ścieżki rowerowe nie są całkowicie oddzielone od ruchu zmotoryzowanego ani od ruchu pieszych na chodnikach.

54

Dane przekazane przez miasta na temat struktury modalnej transportu oraz informacje zebrane w tych miastach, w których kontrolerzy przeprowadzili wizyty, takich jak Madryt i Barcelona, wskazują na istnienie znacznego ryzyka, że wzrost mobilności aktywnej, np. ruchu rowerowego i pieszego, jest wynikiem rezygnacji z korzystania z transportu publicznego, a nie z własnego samochodu. Przykładowo w Antwerpii poziom korzystania zarówno z samochodów osobowych, jak i z transportu publicznego, zmniejszył się między 2013 a 2017 r. o, odpowiednio, 4,4% i 2,8%, podczas gdy w tym samym czasie udział ruchu rowerowego wzrósł o 7,3%; wykorzystanie transportu publicznego w Lizbonie zmniejszyło się z 34% w 2013 r. do 22% w 2017 r. Ryzyko intensywnego korzystania z samochodów zwiększa się w okresach, w których spadają ceny paliwa. Przykładowo w Hamburgu i Lipsku w latach 2012–2018 ceny paliwa znacznie spadły, zaś ceny biletów wzrosły nawet o 40%.

55

Przykłady te świadczą nie tylko o tym, jak ważne jest zwiększenie atrakcyjności transportu publicznego i mobilności aktywnej, ale i wskazują na znaczenie podjęcia skutecznych działań, które odwiodą uczestników ruchu drogowego od korzystania z ich własnych samochodów.

56

Wdrożenie wielu pozytywnych przykładów odnotowanych przez kontrolerów wymagało silnego przywództwa politycznego i skutecznych działań informacyjnych. Przekonanie obywateli do tego, by porzucili wygodę swoich samochodów na rzecz innych rodzajów transportu często stanowi spore wyzwanie. W Sztokholmie przykładowo przed ustanowieniem opłaty z tytułu zatorów komunikacyjnych w pełnym zakresie konieczna była faza testów wstępnych. Mimo że początkowo mieszkańcy byli temu pomysłowi przeciwni, teraz nie pragną wcale powrotu do sytuacji sprzed wprowadzenia opłat z tytułu zatorów. Ponadto i Lipsk, i Barcelona podkreśliły znaczenie skutecznych działań informacyjnych na temat potencjalnych korzyści wynikających z proponowanych rozwiązań przed, odpowiednio, wprowadzeniem superbloków i ograniczeniem przestrzeni dla prywatnych pojazdów.

Niektóre skontrolowane projekty nie były w pełni skuteczne, a część z nich nie opierała się na rzetelnej strategii

57

Kontrolerzy ocenili skuteczność 15 skontrolowanych przez siebie projektów unijnych. Orzekli też, czy projekty te opierały się na rzetelnym podejściu strategicznym oraz czy strategie na poziomie lokalnym były spójne z zasadami polityki określonymi przez Komisję w opublikowanych przez nią dokumentach strategicznych i wytycznych.

Niektóre projekty nie były tak skuteczne, jak zakładano

58

Nie wszystkie skontrolowane projekty były w pełni skuteczne. Kontrolerzy odnotowali szereg przypadków, w których poziom użytkowania transportu publicznego okazał się niższy, niż planowano:

• W realizacji projektów w Neapolu i w Palermo, których celem było zwiększenie poziomu użytkowania autobusów i tramwajów, wystąpiły znaczne opóźnienia (z wyjątkiem nabycia autobusów w Neapolu). Po zakończeniu realizacji projektów faktyczna liczba pasażerów była o wiele niższa niż planowano.
• W Warszawie i Łodzi projekty zrealizowano zgodnie z oczekiwaniami. W efekcie nastąpiła poprawa dostępności transportu publicznego dla obywateli, lecz nie nastąpiły znaczne zmiany w strukturze modalnej transportu. W wyniku realizacji projektu dotyczącego taboru tramwajowego w Łodzi ulepszono sieć tramwajową, lecz liczba pasażerów w środkach komunikacji miejskiej w porównaniu z rokiem 2014, kiedy projekt się rozpoczął, nie wzrosła (był to cel określony na etapie przyjmowania projektu). W międzyczasie zwiększyło się zagęszczenie ruchu.
• W Barcelonie podczas budowy dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów przewożących wielu pasażerów wystąpiły znaczne opóźnienia i przekroczono koszty, a celów w zakresie liczby pojazdów korzystających z tych pasów nie osiągnięto.

59

Przy rozbudowie linii metra nr 11 w Madrycie założono, że w efekcie budowy nowego centrum handlowego natężenie ruchu wzrośnie. To centrum handlowe powstało jednak niedaleko innych, istniejących już centrów, i zostało zamknięte niedługo po otwarciu nowej linii metra, co sprawiło, że liczba użytkowników jest o 45% niższa niż przewidywano. Kontrolerzy odnotowali kilka przyczyn, które ograniczyły skuteczność skontrolowanych projektów. Były to niedociągnięcia zarówno na etapie planowania, jak i realizacji projektów:

• Linia tramwajowa w Palermo od samego początku miała być zależna od innych projektów transportowych realizowanych przez innych operatorów. W związku z tym projektowi zagrażały opóźnienia wynikające z opóźnień w realizacji innych projektów – takie opóźnienia rzeczywiście nastąpiły. Skuteczność projektu ograniczył też brak zintegrowanego systemu biletowego, w którym uczestniczyliby różni operatorzy, co oznaczało, że pasażerowie byli zmuszeni do zakupu wielu różnych biletów, aby dotrzeć tramwajem do centrum miasta.
• Pas ruchu dla autobusów i pojazdów przewożących wielu pasażerów w Barcelonie stanowił dodatkowy pas jezdni i na niektórych odcinkach został dobudowany powyżej istniejącej już drogi. Realizacja projektu skutkowała oszczędnością czasu przejazdu rzędu 4 minut, lecz taka oszczędność nie stanowiła dla użytkowników prywatnych pojazdów wystarczającej zachęty do korzystania z nowego pasa jezdni, choć taki właśnie był cel projektu.
• W przypadku rozbudowy linii metra w Neapolu lokalne władze nie dostarczyły na czas nowych pociągów. Oznaczało to, że na przedłużonej linii metra kursowała taka sama jak wcześniej liczba pociągów, co skutkowało zmniejszoną częstotliwością kursowania i niższym poziomem usług.

Projekty nie zawsze opierały się na rzetelnych strategiach mobilności w miastach

60

Kontrolerzy odnotowali szereg przypadków, w których projekty sfinansowane przez UE nie opierały się na rzetelnych strategiach, tj. planach SUMP lub innych strategiach sektorowych. Niedociągnięcia w podejściach sektorowych obejmowały brak kompleksowych danych i stosownych wartości docelowych oraz niewystarczającą koordynację z innymi planami i strategiami.

Brak odpowiednich i wiarygodnych danych

61

Punktem wyjścia dla każdej polityki i strategii powinna być rzetelna diagnoza, której postawienie wymaga z kolei zgromadzenia stosownych i wiarygodnych danych. Na poziomie europejskim nie istnieje jednak wspólny zestaw wskaźników dotyczących mobilności w miastach, a nie wszystkie państwa członkowskie systematycznie gromadzą stosowne dane. Uzyskanie miarodajnych danych od miast i państw członkowskich na potrzeby niniejszej kontroli stanowiło duże wyzwanie. Brak właściwych danych utrudnia Komisji opracowanie rzetelnego obrazu sytuacji mobilności w miastach UE, a co za tym idzie – przygotowanie odpowiednich inicjatyw politycznych.

62

Komisja ustanowiła centrum monitorowania mobilności w miastach ELTIS (zob. pkt 33), w którym gromadzi przykłady dobrych praktyk i doświadczeń z miast w UE. Ponadto w czasie przeprowadzania przez Trybunał kontroli Komisja realizowała projekt pilotażowy z udziałem około 50 miast unijnych, polegający na opracowaniu wspólnego zestawu wskaźników mobilności, na których oparty byłby proces gromadzenia danych. Jak wynika z informacji przedstawionych przez Komisję, w ramach projektu wskazano 21 wskaźników, z których miasta mogą korzystać, aby w sposób ustandaryzowany oceniać swoje strategie mobilności.

63

Niektóre państwa członkowskie, takie jak Włochy, Niemcy i Hiszpania, także zaczęły ustanawiać centra monitorowania mobilności w miastach oraz gromadzić miarodajne dane z miast, aby za pomocą wytycznych i norm sprawić, że z czasem dane te będą spójne i porównywalne. Trybunał stwierdził jednak, że dane przekazywane przez centra nie zawsze pokrywają się z danymi przekazanymi przez miasta.

64

Tylko 30 z 88 miast, które wzięły udział w ankiecie, przedstawiło część danych, o które wystąpił Trybunał, a żadne z nich nie przedstawiło pełnego zestawu danych. Niewiele ponad połowa respondentów przekazała dane na temat struktury modalnej transportu w 2016 r. lub 2017 r., a jeszcze mniej – dane za wcześniejsze lata. Podobnie było w przypadku istotnych i szczegółowych danych dotyczących poziomu zagęszczenia ruchu, które przekazało tylko kilka miast.

65

Ponadto kontrolerzy odnotowali, że niektóre miasta nie korzystały w pełni z dostępnych obecnie narzędzi systemu informacji geograficznej, służących do badania sieci transportu miejskiego. Badanie często ograniczało się do podstawowych danych szczegółowych (przykładowo „odległości do najbliższego przystanku sieci transportu publicznego”), bez pełnej analizy zapotrzebowania. W pełnej analizie należałoby uwzględnić przynajmniej strumienie ruchu i częstotliwość połączeń komunikacji miejskiej, a także możliwość dotarcia do głównych punktów docelowych, takich jak szpitale, szkoły i miejsca pracy, za pomocą różnych rodzajów transportu.

Brak określonych ilościowo wartości docelowych oraz planów operacyjnych służących realizacji strategii

66

W kilku przypadkach kontrolerzy stwierdzili, że w strategiach nie wskazano żadnych celów ani wartości docelowych w zakresie rezultatów lub struktury modalnej transportu. Trzy spośród ośmiu skontrolowanych miast ustanowiły szczegółowe wartości docelowe dotyczące struktury modalnej transportu:

• w Lipsku w planie transportu z 2015 r. dla wszystkich rodzajów transportu przyjaznych środowisku określono wartości docelowe dotyczące ich udziału w strukturze modalnej, które wykorzystano do opracowania różnych scenariuszy.
• W Barcelonie przedstawiono trzy możliwe scenariusze interwencji i określono szczegółowe wartości docelowe dla wybranych opcji, w tym wartości docelowe dotyczące mobilności aktywnej. Postęp oceniano w regularnych odstępach czasu.
• Władze Madrytu określiły zarówno ogólny cel polegający na ograniczeniu ruchu o 6%, jak i cele szczegółowe w zakresie udziału w strukturze modalnej transportu dla pojazdów prywatnych, transportu publicznego i aktywnej mobilności.

Inne miasta w ogóle nie określiły celów szczegółowych lub określiły je tylko dla niektórych rodzajów transportu:

• w Hamburgu ustalono wartości docelowe tylko dla ruchu rowerowego, natomiast nie określono ich dla innych rodzajów transportu.
• Władze Warszawy określiły cele operacyjne pod postacią poziomu zadowolenia mieszkańców z jakości przestrzeni publicznej i środowiska naturalnego w granicach miastach, lecz nie ustanowiły szczegółowych wartości docelowych w zakresie struktury modalnej transportu.
• W Neapolu, Palermo i Łodzi nie ustanowiono szczegółowych wartości docelowych w zakresie struktury modalnej transportu. Plan ruchu miejskiego w Palermo ma ogólny cel: przejście na mniej zanieczyszczające rodzaje transportu o niższym specyficznym zużyciu energii, nie określono w nim jednak szczegółowych wartości docelowych, jakie miałyby zostać osiągnięte. W Łodzi organy transportu przeprowadziły analizę struktury modalnej transportu. Rowery i motocykle zaliczono w niej do tej samej kategorii, mimo zasadniczej różnicy między tymi środkami transportu pod względem zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju i wykorzystania przestrzeni publicznej.

67

W wielu przypadkach miasta przyjęły właściwe strategie, lecz w planach ich wdrażania występowały niedociągnięcia, takie jak niejasno określone priorytety, koszty i źródła finansowania.

• W strategicznym planie dotyczącym zrównoważonej mobilności w Palermo wzięto pod uwagę krótko-, średnio- i długoterminowe interwencje oraz przedstawiono harmonogram robót i przewidywane koszty. W planie uszeregowano też pod względem priorytetów interwencje średnio- i krótkoterminowe oraz średnio- i długoterminowe, głównie na podstawie potrzeb gospodarczych.
• Plan strategiczny w Neapolu opierał się na nieaktualnych planach sektorowych. Nie towarzyszył mu plan realizacji i nie określono w nim, w jaki sposób zostałby określony priorytet różnych działań.
• W Lipsku plan uwzględnia całościowo zasady planowania i wartości docelowe, ale nie obejmuje, przykładowo, wykazu działań wraz z towarzyszącym im finansowaniem lub harmonogramem. Jest w nim natomiast mowa o działaniach w konkretnych sektorach przedstawionych w innych planach.
• Miasto Hamburg określiło szereg możliwych działań („Themenspeicher”), lecz nie przedstawiło żadnych informacji na temat priorytetów ani sposobów wyboru działań.
• Madryt opracował szczegółową strategię, na którą składa się osiem kierunków strategicznych, 15 obszarów interwencji i 95 konkretnych działań, lecz nie uwzględnił w niej informacji o tym, jak finansowane będzie wdrażanie planu SUMP.
• Ani Warszawa, ani Łódź nie opracowały planu wdrożenia przyjętych strategii.

Niedostateczna koordynacja z innymi planami i nieuwzględnienie w wystarczającym stopniu peryferii

68

Skuteczna integracja z sąsiadującymi obszarami, uwzględniająca różne rodzaje transportu i współpracę w zakresie planowania przestrzeni miejskiej, stanowi klucz do bardziej zrównoważonej mobilności w miastach. W żadnym z miast, w których przeprowadzono wizyty kontrolne – z wyjątkiem Barcelony – plany mobilności miejskiej nie były zintegrowane z otaczającymi je obszarami. W Barcelonie aktywnie koordynowano działania różnych gmin w celu zapewnienia bardziej zintegrowanego transportu publicznego. Do tego celu utworzono organ administracyjny obejmujący 36 gmin. W czasie przeprowadzania kontroli urząd ten opracowywał właśnie plan mobilności, zakładający połączenie 36 planów mobilności poszczególnych gmin. Pozytywnym przykładem jest także Kopenhaga (zob. ramka 5), choć w trakcie kontroli nie przeprowadzono w niej wizyty.

69

W Warszawie natomiast tylko 73% powierzchni miasta jest objęte planami zagospodarowania przestrzennego, co ogranicza dostępne środki służące temu, by pod względem urbanizacyjnym miasto rozwijało się w sposób kontrolowany i zgodnie z planami mobilności miejskiej.

Wnioski i zalecenia

70

Dla zapewnienia bardziej zrównoważonej mobilności w miastach UE kluczowe znaczenie mają spójne działania wszystkich zaangażowanych podmiotów. Od czasu przyjęcia w 2013 r. pakietu dotyczącego mobilności w miastach Komisja opublikowała szereg dokumentów programowych i wytycznych oraz zwiększyła poziom finansowania projektów w tym obszarze. Kontrolerzy przyznają, że osiągnięcie istotnej poprawy w zakresie zrównoważonej mobilności w miastach może wymagać więcej czasu. Jednakże sześć lat po tym, jak Komisja zaapelowała do państw członkowskich o taką zmianę, brak jest jasnych oznak, że miasta podjęły zdecydowane działania prowadzące do modyfikacji ich podejścia.

71

Nie odnotowano wyraźnego dążenia do upowszechniania rodzajów transportu lepiej odpowiadających zasadom zrównoważonego rozwoju. Miasta podjęły co prawda szereg inicjatyw, aby poprawić jakość transportu publicznego i go rozbudować, lecz, ogólnie rzecz biorąc, nie ograniczono istotnie poziomu korzystania z samochodów osobowych. Mimo że niektóre wskaźniki jakości powietrza trochę się poprawiły, w wielu miastach poziom zanieczyszczeń wciąż przekracza minimalne unijne normy jakości powietrza. Poziom emisji gazów cieplarnianych powodowanych przez środki transportu drogowego stale rośnie. Przemieszczanie się środkami transportu publicznego często zabiera więcej czasu niż przebycie tej samej drogi własnym samochodem.

72

W ostatnim dziesięcioleciu Komisja wydała szereg dokumentów programowych wraz z wytycznymi, aby pomóc miastom zmierzyć się z tymi wyzwaniami. Zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie i położone w nich miasta nie są zobowiązane do przestrzegania tych wytycznych i stosowały się do nich w ograniczonym zakresie, zwłaszcza jeśli chodzi o opracowanie planów SUMP. Z myślą o przyczynieniu się do osiągnięcia celów zrównoważonej mobilności UE udostępniła znaczne środki finansowe. Nie istnieją wymogi unijne, zgodnie z którymi dostęp do finansowania byłby zależny od opracowania planów SUMP, chociaż niektóre państwa członkowskie ustanowiły taki warunek na poziomie krajowym. W ostatnich latach Komisja wywiera większą presję polityczną na wprowadzanie bardziej zrównoważonej mobilności w miastach za pośrednictwem procesu europejskiego semestru. Presja ta będzie jednak ograniczona, jeśli zalecenia dla poszczególnych krajów nie zostaną wyraźnie powiązane z wykorzystaniem środków unijnych przez państwa członkowskie.

73

Niektóre państwa członkowskie i miasta napotkały duże trudności, chcąc uzupełnić unijne finansowanie odpowiednimi zasobami, które zapewniłyby właściwe funkcjonowanie i utrzymanie ich sieci transportu publicznego. Ponadto koszty mogą rosnąć ze względu na to, że linie nie zawsze są interoperacyjne pod względem technicznym. Co więcej, wiele praktyk z zakresu mobilności w miastach na szczeblu lokalnym nie było spójnych z dążeniem do bardziej zrównoważonej mobilności. Kontrolerzy odnotowali przykłady pozytywnych inicjatyw mających na celu bardziej zrównoważoną mobilność miejską – zazwyczaj, aby inicjatywy te zdobyły akceptację obywateli, konieczne było silne przywództwo polityczne i wzmożone działania informacyjne.

74

Kontrolerzy stwierdzili, że – z powodu uchybień w koncepcji i wdrażaniu – skontrolowane przez nich projekty, które uzyskały finansowanie ze środków UE, nie były tak skuteczne, jak wcześniej zakładano. Projekty te nie zawsze opierały się na rzetelnych strategiach mobilności miejskiej, a w strategiach tych często brakowało podstawowych danych i stosownych analiz, a także odpowiednich wartości docelowych. Nie były też one skoordynowane ani z innymi planami, ani z działaniami sąsiednich gmin.

75

Na podstawie powyższych wniosków Trybunał sformułował następujące zalecenia, które poddaje Komisji pod rozwagę w kontekście aspiracji wyrażonych przez nią w komunikacie „Europejski Zielony Ład” z grudnia 2019 r.:

Zalecenie 1 – Publikowanie danych dotyczących mobilności w miastach

Komisja – czerpiąc ze swoich doświadczeń związanych z utworzeniem centrum monitorowania ELTIS i projektem pilotażowym dotyczącym opracowania zestawu wspólnych wskaźników w zakresie mobilności w miastach – powinna:

1. zaproponować – po przeprowadzeniu oceny skutków oraz z zastrzeżeniem pozytywnego wyniku tego procesu – przyjęcie takich przepisów, które wymagać będą od państw członkowskich gromadzenia i regularnego przedkładania stosownych danych dotyczących mobilności w miastach oraz przyjmowania planów SUMP we wszystkich unijnych węzłach miejskich sieci bazowej i kompleksowej TEN‑T, w tym na obszarach je otaczających;
2. regularnie informować – na podstawie danych, które państwa członkowskie miałyby obowiązek przedkładać – o postępach państw członkowskich i węzłów miejskich w dążeniu do bardziej zrównoważonej mobilności miejskiej.

Termin realizacji: Termin realizacji: a) do 2022 r.; b) do 2024 r.

Zalecenie 2 – Powiązanie finansowania z planami SUMP

1. W przypadku EFRR i Funduszu Spójności Komisja powinna zapewnić, by w ramach programów dostęp do środków finansowych na rzecz mobilności w miastach był uzależniony od opracowania planu SUMP (lub od zobowiązania do przyjęcia planu SUMP w rozsądnym terminie), a także od zagwarantowania dostępności wystarczającego finansowania na pokrycie kosztów operacyjnych i kosztów utrzymania.
2. W chwili przyjmowania programów Komisja powinna zapewnić, by stosowne zalecenia dla poszczególnych krajów zostały w nich w odpowiedni sposób uwzględnione, niezależnie od tego, czy stanowi to wymóg prawny.

Termin realizacji: a) i b) w okresie programowania 2021–2027.

3. Jeżeli chodzi o instrument „Łącząc Europę”, Komisja powinna priorytetowo potraktować te wnioski projektowe w węzłach miejskich, u których podstaw leży plan SUMP dla danego miasta.

Termin realizacji: początek okresu objętego WRF na lata 2021–2027.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana Ivanova, członkini Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 5 lutego 2020 r.

Załączniki

Załącznik I – Wykaz ocenionych projektów

Państwo	Miasto	Fundusz – program operacyjny	Nazwa i opis projektu	Całkowity planowany koszt (w mln EUR)	Planowane wsparcia z UE (w mln EUR)
Włochy	Neapol	EFRR – 2007IT161PO009	Roboty budowlane przy linii nr 1 metra w Neapolu (duży projekt 2009IT161PR020)	573	430
		EFRR – 2014IT16RFOP007	Zakup floty autobusów (projekty 18014BP000000002 i 18014BP000000004)	14	10,5
	Palermo	EFRR – 2007IT161PO011	Budowa sieci tramwajowej w Palermo (duży projekt 2008IT161PR002)	137	103
		EFRR – 2014IT161M2O004	Zakup floty autobusów (projekty D70D16000020006 i D70D17000000006)	11	8,25
Niemcy	Hamburg	EFRR – 2014DE16RFOP006	iPlanB – Interaktywna analiza dużych zbiorów danych na rzecz planowania robót drogowych (Interaktive Big-Data-Analysen für die Planung von Baumaßnahmen)	0,6	0,06
	Lipsk	EFRR – 2007DE161PO004	Stacje mobilności (małe punkty informacyjne w terenie łączące usługi w zakresie mobilności Urzędu Transportu Lipska (LVB) z co najmniej dwoma dodatkowymi rodzajami transportu i dostawcami usług transportowych, takimi jak współużytkowanie samochodów, punkty wynajmu rowerów miejskich lub stacje ładowania)	7,8	5,5
		EFRR – 2014DE16RFOP012	Zakup floty autobusów: 11 nowych autobusów przegubowych	3,7	1,5
Hiszpania	Madryt	EFRR – 2008ES162PR002	Rozbudowa linii nr 11 metra w Madrycie (duży projekt)	100	50
		EFIS – wsparcie pożyczki z EBI	Modernizacja infrastruktury metra w Madrycie	402	396
	Barcelona	EFRR – 2007ES162PO006	Oddzielny pas dla autobusów i pojazdów przewożących wielu pasażerów na drodze C-58 (2008ES162PR001) (duży projekt)	78	39
			Projekt budowy węzła drogowego typu WB(PO011876)	17	8,5
Polska	Warszawa	Fundusz Spójności – 2007PL161PO002	II linia metra w Warszawie – prace przygotowawcze, projekt i budowa odcinka centralnego oraz zakup taboru POIS 07.03.00-00-007/10	1 04925	83926
			Obsługa północnych obszarów Warszawy komunikacją tramwajową w związku z rozbudową sieci metra oraz zakupem taboru POIS 07.03.00-00-009/10	14527	11628
	Łódź		Zakup nowoczesnego taboru tramwajowego dla zwiększenia konkurencyjności transportu publicznego w Łodzi (nr projektu POIS.07.03.00-00-046/14)	31,529	2530
			Węzeł multimodalny przy dworcu Łódź Fabryczna (nr projektu POIS.07.03.00-00-016/11)	7831	6332

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik II – Mapy miast, w których przeprowadzono wizyty kontrolne

Madryt

Obszary w zasięgu 30-minutowej jazdy samochodem w godzinach szczytu w 2012 i 2019 r.

Hamburg

Obszary w zasięgu 30-minutowej jazdy samochodem w godzinach szczytu w 2012 i 2019 r.

Porównanie czasu dojazdu do głównego dworca kolejowego samochodem i środkami transportu publicznego w godzinach szczytu

Lipsk

Obszary w zasięgu 30-minutowej jazdy samochodem w godzinach szczytu w 2012 i 2019 r.

Porównanie czasu dojazdu do głównego dworca kolejowego samochodem i środkami transportu publicznego w godzinach szczytu

Neapol

Obszary w zasięgu 30-minutowej jazdy samochodem w godzinach szczytu w 2012 i 2019 r.

Palermo

Obszary w zasięgu 30-minutowej jazdy samochodem w godzinach szczytu w 2012 i 2019 r.

Porównanie czasu dojazdu do głównego dworca kolejowego samochodem i środkami transportu publicznego w godzinach szczytu

Warszawa

Obszary w zasięgu 30-minutowej jazdy samochodem w godzinach szczytu w 2012 i 2019 r.

Porównanie czasu dojazdu do głównego dworca kolejowego samochodem i środkami transportu publicznego w godzinach szczytu

Łódź

Obszary w zasięgu 30-minutowej jazdy samochodem w godzinach szczytu w 2012 i 2019 r.

Załącznik III – Środki przydzielone z EFSI w okresie programowania 2014–2020 w podziale na obszary interwencji

Załącznik IV – Średni wiek autobusów w miastach, w których przeprowadzono wizyty

Miasto	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Madryt	5,5	6,0	6,6	6,9	6,7
Barcelona					9,0	9,0
Hamburg	5,9	5,9	6,4	6,7	5,9
Lipsk	4,9	5,1	6,1	6,1	6,9	7,3
Neapol	12,1	12,7	13,5	13,9	14,2	13,4
Palermo	10,3	10,8	11,2	10,4	11,4	12,4
Warszawa	6,3	6,6	6,7	6,4	6,6	6,6
Łódź	7,2	7,1	6,6	6,8	7,7	8,7

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez odpowiednie miasta.

Glosariusz i wykaz skrótów

CEF – instrument „Łącząc Europę”. Jest to unijny instrument finansowania na okres programowania 2014–2020, mający na celu wspomaganie rozwoju wysoce efektywnych, zrównoważonych i w pełni ze sobą połączonych transeuropejskich sieci w dziedzinie transportu, energii i usług cyfrowych.

CIVITAS – sieć prowadzona „przez miasta dla miast”, poświęcona bardziej ekologicznemu, lepszemu systemowi transportu miejskiego w Europie i poza nią. Komisja Europejska uruchomiła inicjatywę CIVITAS w 2002 r. Od tego czasu w ponad 80 miastach na terenie całej Europy, działających jako żywe laboratoria i realizujących projekty demonstracyjne, poddano testom i wdrożono ponad 800 działań i rozwiązań w zakresie transportu miejskiego. Inicjatywa CIVITAS obejmuje też projekty z zakresu badań naukowych i innowacji, stanowiące zarówno wsparcie, jak i uzupełnienie wiedzy zgromadzonej w ramach praktycznych doświadczeń z realizacji projektów demonstracyjnych. Projekty badawcze CIVITAS mają na celu analizowanie sposobów budowania bardziej zasobooszczędnego i konkurencyjnego systemu transportu w Europie.

CSR – zalecenia dla poszczególnych krajów. Są to dokumenty opracowywane przez Komisję Europejską oddzielnie dla każdego kraju, w których poddaje ona analizie sytuację gospodarczą tego kraju i formułuje zalecenia co do działań, jakie kraj ten powinien podjąć w ciągu 12–18 miesięcy.

EFSI – europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne. Należą do nich: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki. Zarządzają nimi wspólnie Komisja Europejska i państwa członkowskie UE.

ELTIS – europejskie centrum monitorowania mobilności w miastach, objęte wsparciem Komisji Europejskiej, którego rola polega głównie na ułatwianiu wymiany informacji, wiedzy i doświadczeń w zakresie zrównoważonej mobilności w miastach w Europie. Na platformie gromadzone są również dane dotyczące zrównoważonej mobilności w miastach w Europie, np. dotyczące przyjmowania planów SUMP przez miasta europejskie.

EPOMM – europejska platforma na rzecz zarządzania mobilnością. Jest to międzynarodowa organizacja o charakterze niekomercyjnym, mająca postać sieci organów administracji rządowej w krajach europejskich, które uczestniczą w zarządzaniu mobilnością.

Europejski semestr – cykl koordynacji polityki gospodarczej i fiskalnej w UE. Jest on elementem ram zarządzania gospodarczego Unii Europejskiej. Najważniejsza część procedury przypada na pierwszych sześć miesięcy roku, stąd nazwa „semestr”. Podczas europejskiego semestru państwa członkowskie dostosowują swoją politykę budżetową i gospodarczą do celów i zasad uzgodnionych na szczeblu UE.

Europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz inteligentnych miast i społeczności – zakrojone na dużą skalę przedsięwzięcie zmieniające warunki rynkowe, objęte wsparciem Komisji Europejskiej, w które zaangażowane są wspólnie miasta, przedstawiciele różnych branż, MŚP, inwestorzy, naukowcy i inne podmioty związane z inteligentnymi miastami.

Horyzont 2020 – unijny program w zakresie badań naukowych i innowacji na okres programowania 2014–2020, w ramach którego udostępnione są środki w kwocie prawie 80 mld euro.

Miejski obszar funkcjonalny lub obszar metropolitalny – terminy odnoszące się do ciągłości przestrzennej obszaru miejskiego, który obejmuje miasto i strefy dojazdu do pracy, zgodnie z definicją UE i OECD.

Międzynarodowe Forum Transportu (ITF) – organizacja międzyrządowa zrzeszająca 59 krajów członkowskich. Funkcjonuje jako ośrodek analityczny polityki transportowej i organizuje coroczny globalny szczyt ministrów transportu. ITF jest jedyną światową organizacją zajmującą się wszystkimi rodzajami transportu. Jest politycznie niezależna, a pod względem administracyjnym funkcjonuje w ramach OECD.

Mikromobilność – kategoria środków transportu, na którą składają się pojazdy bardzo lekkie (masa brutto poniżej 500 kg) wyposażone w silnik. Do tej kategorii zaliczają się, między innymi, elektryczne hulajnogi, deskorolki i rowery, a także monocykle.

Mobilność aktywna – forma transportu, do którego wykorzystywana jest tylko aktywność fizyczna człowieka. Najpowszechniejsze formy mobilności aktywnej to ruch pieszy i rowerowy.

Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – postępowanie prawne, wszczynane przez Komisję Europejską przeciw państwu UE, które nie wdraża unijnych przepisów. Komisja może skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, który w określonych przypadkach może nałożyć na państwo sankcje finansowe.

SUMP – plan zrównoważonej mobilności miejskiej. Jest to koncepcja planowania stosowana przez władze lokalne i regionalne przy strategicznym planowaniu mobilności. Plan SUMP stanowi zachętę do przejścia na bardziej zrównoważone środki transportu, a także wspomaga integrację i harmonijny rozwój wszystkich rodzajów transportu.

Węzeł miejski – obszar miejski, na którym infrastruktura transportowa transeuropejskiej sieci transportowej, jak na przykład porty, w tym terminale pasażerskie, porty lotnicze, stacje kolejowe, platformy logistyczne oraz terminale towarowe znajdujące się na obszarach miejskich lub w ich okolicy, jest połączona z innymi częściami tej infrastruktury oraz z infrastrukturą służącą do ruchu regionalnego i lokalnego.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących polityk i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członkini Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje na rzecz spójności, wzrostu i włączenia społecznego. Kontrolą kierowała członkini Trybunału Iliana Ivanova, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Mihail Stefanov, szef gabinetu; James Verity, attaché; Niels-Erik Brokopp, kierownik; Enrico Grassi, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Paloma Munoz Mula, Paolo Pesce, Angelika Zych i Mariya Byalkova.

Od lewej: Paloma Munoz Mula, Paolo Pesce, Angelika Zych, James Verity, Iliana Ivanova, Mihail Stefanov, Enrico Grassi, Niels-Erik Brokopp i Mariya Byalkova.

Przypisy

¹ Komisja Europejska, Planowanie dla ludzi. Wytyczne dotyczące opracowania i wdrożenia planu zrównoważonej mobilności miejskiej, 2013.

² https://ec.europa.eu/transport/themes/sustainable-transport/internalisation-transport-external-costs_en

³ David Hartgen i Gregory Fields, Gridlock and Growth: The effect of Traffic Congestion on Regional Economic Performance, studium na temat polityki nr 371, Reason Foundation, 2009.

⁴ Dyrektywa 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy.

⁵ Sprawozdanie specjalne nr 23/2018 pt. „Zanieczyszczenie powietrza – nasze zdrowie nadal nie jest wystarczająco chronione”.

⁶ Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”, COM(2013) 913 final.

⁷ Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Europejski Zielony Ład”, COM(2019) 640 final.

⁸ Zob. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz.U. L 348 z 20.12.2013, s. 1).

⁹ Sprawozdanie specjalne nr 1/2014 pt. „Efektywność projektów w zakresie miejskiej komunikacji zbiorowej, które uzyskały wsparcie UE”.

¹⁰ Specjalne badanie Eurobarometr 422a, Sprawozdanie na temat jakości transportu, grudzień 2014 r. https://ec.europa.eu/transport/media/news/2014-12-08-eurobarometer_en.

¹¹ Lipsk, Hamburg, Neapol, Palermo, Warszawa, Łódź, Madryt i Barcelona. Do wyboru miast zastosowano szereg kryteriów takich jak poziomy zagęszczenia ruchu, liczba ludności, położenie geograficzne.

¹² Wybrano te projekty, w przypadku których występuje największe prawdopodobieństwo, że wpłyną na bardziej zrównoważoną mobilność w miastach lub doprowadzą do poprawy wydajności istniejącej infrastruktury.

¹³ Europejska Agencja Środowiska, Annual European Union greenhouse gas inventory 1990–2017 and inventory report 2019, 27 maja 2019 r.

¹⁴ https://airindex.eea.europa.eu/

¹⁵ Postępowanie prawne przeciwko państwu członkowskiemu, które nie wdraża przepisów UE.

¹⁶ OECD, Managing Urban Traffic Congestion, https://www.oecdilibrary.org/transport/managing-urban-traffic-congestion_9789282101506-en, 2007.

¹⁷ Dostawca danych dotyczących ruchu drogowego.

¹⁸ Europejski portal informacji o transporcie lokalnym: https://www.eltis.org.

¹⁹ https://civitas.eu/.

²⁰ https://eu-smartcities.eu.

²¹ Opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 6/2018 dotycząca rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy na okres programowania 2021–2027.

²² Na dane te wpływa również nieuiszczanie przez pasażerów komunikacji miejskiej opłat za przejazd. Przykładowo według miejskiego przedsiębiorstwa transportowego w Neapolu odsetek pasażerów jeżdżących w tym mieście bez biletu sięga około 33%.

²³ Sprawozdanie pt. „Sustainable Transport Infrastructure Charging and Internalisation of Transport Externalities”, Komisja Europejska, 2019 r.

²⁴ Według strony internetowej Copenhagenize Index (https://copenhagenizeindex.eu/), na której przedstawiono ranking miast europejskich najbardziej przyjaznych dla rowerzystów, Antwerpia uplasowała się na czwartym, a Bordeaux na szóstym miejscu.

²⁵ 4 501 605 421 PLN.

²⁶ 3 601 284 336 PLN.

²⁷ 620 980 799 PLN.

²⁸ 496 784 639 PLN.

²⁹ 135 219 799 PLN.

³⁰ 108 175 839 PLN.

³¹ 335 951 061 PLN.

³² 268 760 848 PLN.

Kalendarium

Wydarzenie	Data
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli	4.11.2019
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania Komisji (lub innej jednostce kontrolowanej)	4.12.2019
Przyjęcie sprawozdania końcowego po zakończeniu postępowania kontradyktoryjnego	5.2.2020
Oficjalne odpowiedzi Komisji (lub innych jednostek kontrolowanych) otrzymane we wszystkich językach	25.2.2020

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4365-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/566490	QJ-AB-20-003-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-4350-6	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/291021	QJ-AB-20-003-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2020.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zawarto indywidualnych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania nie można zmieniać ich oryginalnego znaczenia ani przesłania. Trybunał nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystania dokumentów.

W przypadku ponownego wykorzystania dokumentów wymagane jest zweryfikowanie praw autorskich, jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną, tak jak zdjęcia, na których przedstawiono pracowników Trybunału lub prace stron trzecich. Uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie dokumentu unieważnia wymienione wcześniej ogólne zezwolenie. W zezwoleniu tym należy wyraźnie opisać wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania dokumentów.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich:

Rys. 7: © QGIS na podstawie licencji CC BY-SA 3.0.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich stosowanymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.