ELi ühinemiseelne abi Türgile: siiani on sellega saavutatud vaid piiratud määral tulemusi

Kokkuvõte

I

Aastatel 2007–2020 kavandatakse Türgile ühinemiseelse abi rahastamisvahendiga (IPA) anda ELi rahalist abi üle üheksa miljardi euro. Kontrollikoja eesmärk oli hinnata Türgile suunatud IPA (mille eesmärk on viia riigi õigusaktid ühenduse õigustikuga vastavusse ja suurendada selle haldussuutlikkust) ülesehitust ja tulemuslikkust. Kontrollikoda uuris IPA I (2007–2013) ja IPA II (2014–2020) programmitöö perioode ja keskendus prioriteetsetele valdkondadele, nagu õigusriik, valitsemistava ja inimressursid (st haridus, tööhõive ja sotsiaalpoliitika), millele eraldati kokku 3,8 miljardit eurot. IPA II rakendamisel esinenud viivituste tõttu oli kontrollikojal võimalik uurida ainult IPA I rakendamist, kontrollides eelkõige 15 IPA I projekti, mille maksumus moodustas IPA I raames nendes valdkondades lepingutega kaetud 1,5 miljardist eurost 112 miljonit eurot.

II

Kontrollikoda järeldas, et komisjon oli IPA eesmärgid hästi koostanud, eelkõige seepärast, et oli nõuetekohaselt määratlenud tingimused, mida vajatakse ELiga ühinemise edenemiseks, ning teinud valdkondliku lähenemisviisi lõplikud hindamised. Tegelikkuses käsitleti õigusriigi ja valitsussektori valdkondades, kus mõningad kriitilise tähtsusega reformid on tegemata, kulutatud IPA vahenditega teatud põhivajadusi siiski ebapiisavalt. Valdkondades, kus poliitiline tahe oli suurem (nt toll, tööhõive ja maksustamine), on IPA projektid aidanud Türgil õigusaktid ühenduse õigustikuga vastavusse viia ja tugevdada riigi haldussuutlikkust. Saadud tulemuste jätkusuutlikkus on aga ohus, kuna kättesaadavate IPA vahendite kasutamisel esineb probleeme ja reformide tegemine on puudulik. Seetõttu leiab kontrollikoda, et IPA tulemuslikkus oli vaid vähene.

III

IPA ülesehituse kohta arvab kontrollikoda, et komisjon oli IPA eesmärgid nõuetekohaselt seadnud, kuna need olid konkreetsed ja õigusraamistikuga kooskõlas. Täpsemalt olid õigusriiki, valitsemistava ja inimressursse käsitlevad IPA eesmärgid asjakohased ja põhinesid vajadustel, mille Türgi oli kindlaks määranud oma õigusaktide ühenduse õigustikuga vastavusse viimiseks ja riigi haldussuutlikkuse suurendamiseks.

IV

Tegelikkuses on aga IPA I eesmärkide raames kulutatud vahenditega äärmiselt vähe käsitletud mõningaid põhivajadusi, nagu õigussüsteemi sõltumatus ja erapooletus, võitlus suurkorruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu, ajakirjandusvabadus, huvide konflikti vältimine ning välisauditi ja kodanikuühiskonna tugevdamine. Komisjoni enda analüüsi kohaselt ei ole nendes valdkondades mitme aasta jooksul rahuldaval tasemel edenemist toimunud, kuna selleks puudus Türgi ametiasutustel poliitiline tahe.

V

Komisjon otsustas rakendada IPA II-e valdkondliku lähenemisviisiga, mille kohaselt toetataks IPAga üksikprojektide asemel valdkonnaüleseid reforme. Enne uue lähenemisviisi kasutamist hindas komisjon valdkondade valmidust IPA II rahastamist kasutada. Kõnealused valdkondade hindamised olid aluseks asjaomastele ja otsustavatele analüüsidele, mille käigus määrati kindlaks, kus IPA II-e võiks valdkondliku lähenemisviisi abil rakendada. Hindamised ei olnud aga alati kõikehõlmavad, eriti viiest kasutatud hindamiskriteeriumist kolme puhul: Türgi rahastajate koordineerimine, valdkondlik eelarveanalüüs ja tulemuslikkuse hindamisraamistik.

VI

Lisaks ELi rahastamisele võib IPA tingimuslikkus kaasa aidata reformiprotsessi edenemisele. Kontrollikoda leidis, et hoolimata oma Türgi aruannetes rõhutatud jätkuvalt kehvadest tulemustest oli komisjon IPA tingimuslikkust vähe kasutanud reformide toetamiseks prioriteetsetes valdkondades, kus reformide edenemine ei olnud rahuldav. Täpsemalt kasutas komisjon harva selliseid tingimusi, nagu IPA projektide juhtimise retsentraliseerimise võimalus ja parandusmeetmete kasutamine juhul, kui projekti tingimusi ei täideta. Lisaks ei olnud IPA II määrustes sõnaselgelt väljendatud võimalust peatada IPA I vahendite väljamaksmine juhul, kui demokraatia ja õigusriigi põhimõtteid ei järgita.

VII

Üldiselt saavutasid auditeeritud projektid IPA rakendamise seisukohast oma kavandatud eesmärgid, mis sagedastest viivitustest hoolimata aitasid Türgil õigusaktid ühenduse õigustikuga vastavusse viia ja tugevdada riigi haldussuutlikkust. Kontrollikoda leidis, et heade tulemuste jätkusuutlikkust ohustab peamiselt poliitilise tahte puudumine, mida veelgi süvendavad ulatuslikud koondamised, riigiametnike töösuhete peatamised ja kodanikuühiskonnale seatavad piirangud.

VIII

Projektide tulemuslikkuse järelevalve oli puudulik, kuna projekte ei olnud komisjoni tulemustele suunatud järelevalve raamistiku abil valitud, ja näitajad olid kohati asjassepuutumatud või ebausaldusväärsed või neile ei olnud lisatud asjaomast alusnäitajat.

IX

Muret tekitab ka asjaolu, et programmitöös ja rakendamises esinenud suurte viivituste tõttu oli IPA märkimisväärselt ajakavast maas. Viivituste tagajärjel vähendati rahastamist ja aega, mis oli Türgi ametiasutustele ette nähtud järgmiste IPA II eelarvete ja projektide rakendamiseks, ning see põhjustab veelgi suuremaid viivitusi projektidega seotud hangetes ja lepingute sõlmimises. Viivituste põhjused olid teada: mõningate projektitaotlusi koostavate ministeeriumide kehv haldussuutlikkus, valdkondliku lähenemisviisi juurutamine ja tööjõu liiga suur voolavus rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalituses, mis haldab enamikku Türgis kasutatavatest IPA vahenditest.

X

Aruandes esitatakse Türgile antava ühinemiseelse abi kavandamise ja rakendamise parandamiseks viis mõõdetavat soovitust. Lisaks on audititulemused kasulikuks alusmaterjaliks komisjoni tehtava IPA II vahehindamise jaoks, samuti järgmiste ELi kandidaatriikidele mõeldud ühinemiseelse abi programmide kavandamisel.

Sissejuhatus

01

Euroopa ja Lähis-Ida vahel asuv (joonis 1) Türgi Vabariik on alati omanud olulist rolli rahvusvahelistes suhetes. Türgi on kaitse, välispoliitika ja kaubanduse valdkonnas ELi põhipartner. Pagulaskriisi tõttu on Türgi ja ELi suhted muutunud veelgi olulisemaks (nt viisavabaduse dialoog ja kolme miljardi euro suurune Türgis asuvate pagulaste jaoks mõeldud rahastu).

02

Üle 80 miljoni elanikuga Türgis on üks maailma suurimaid moslemikogukondi, suured kurdi ja roma kogukonnad ning mitmeid usuvähemusi (kristlased, juudid).

03

Alates 1950. aastatest on Türgi vähehaaval, kuid kindlalt liikunud ELi suunas; ta tunnustab Euroopa Inimõiguste Kohtu jurisdiktsiooni ja on alates 1999. aastast olnud ELi liikmesuse kandidaatriik¹. Pärast 2002. aasta üldvalimisi on peamine võimuerakond olnud konservatiivne Õiguse ja Arengupartei ehk AKP², mis on riiki juhtinud peaminister ja alates 2014. aastast president Recep Tayyip Erdoğani käe all.

04

Samas on ELiga ühinemise üle peetavate läbirääkimiste edenemine olnud äärmiselt aeglane ja 2017. aastaks oli 35st ühinemisläbirääkimiste peatükist avatud ainult 16 ja suletud vaid üks. II lisas on näidatud Türgi ühinemisprotsessi olukord peatükkide kaupa.

05

Ühinemisprotsessi käigus antakse ELi ühinemiseelset abi ühinemiseelse abi rahastamisvahendist (IPA), mille eesmärk on toetada kandidaatriike nende järkjärgulisel vastavusseviimisel ELi standardite ja poliitikatega (mida nimetatakse ühenduse õigustikuks), pidades silmas riikide tulevast liikmelisust (vt 1. selgitus).

06

Ühinemiseelset abi antakse partnerluses Türgi ametiasutustega ja see hõlmab Euroopa Komisjoni rahastatavaid projekte paljudes eri valdkondades, nagu õigusriik, valitsemistava, põllumajandus, taristu (nt keskkond, transport) ja inimressursside arendamine hariduse, tööhõive ja sotsiaalpoliitika kaudu. IPA I (2007–2013) eraldiste (4,58 miljardit eurot) ja IPA II (2014–2020) eraldiste (4,49 miljardit eurot) kavandamist arvesse võttes (vt III lisa) on Türgi peamine ELi abi saaja väljaspool ELi. IPA haldamisel abistavad komisjoni ELi liikmesriigid, kes on ühtlasi ka IPA II komitee liikmed³.

07

Ehkki komisjonil on üldine vastutus IPA haldamise eest, on ta delegeerinud vastutuse suure osa IPA vahendite haldamise eest ELi eelarve kaudse täitmise raames Türgi ametiasutustele. Selle eelarve täitmise viisiga on komisjon omal vastutusel ja kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttega delegeerinud eelarve täitmise Türgi ametiasutustele⁴. IPA haldamisel kasutatav detsentraliseeritud lähenemisviis sarnaneb eelarve täitmisele koostöös liikmesriikidega, mida komisjon ja ELi liikmesriigid kasutavad enamiku ELi fondide (nagu Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Euroopa Sotsiaalfondi) puhul.

08

Selle lähenemisviisi kohaselt peavad Türgi ametiasutused IPA vahendite kavandamist, rakendamist, järelevalvet ja auditit tegema vastavalt ELi ja riigisiseste eeskirjade kombinatsioonile. Riiklik IPA koordinaator vastutab erinevate Türgi sidusrühmade vahelise koordineerimise eest ning riigikassa rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalitus vastutab siseriikliku eelarvevahendite käsutaja järelevalve all 87,2% IPA I vahendite ja 84,2% IPA II vahendite haldamise eest⁵.

09

Komisjon rakendas IPA I-e traditsioonilise projekti lähenemisviisiga, tehes rahastamisotsuseid iga projekti kohta eraldi. Valdkondlik lähenemisviis on komisjoni strateegiline valik IPA II rakendamiseks. Nimetatud lähenemisviisi puhul tehakse rahastamisotsuseid vastavalt riiklikele valdkonnapoliitika eesmärkidele. Sellega soovitakse toetada valitsuse jõupingutusi konkreetses valdkonnas, suurendades seeläbi avaliku poliitika ja konkreetses valdkonnas ressursside jaotamise kohta tehtavate otsuste koostoimet ja riigi isevastutust. IPA rahastamine suunatakse seepärast riigi valdkonnapoliitika eesmärkide ja ühinemiseks vajalike tulemuste saavutamisele⁶. Valdkonnapõhist lähenemisviisi kohaldatakse vastavalt komisjoni tehtavale hindamisele valdkondade kaupa.

10

Reformide elluviimisel on Türgis alates 2013. aastast toimunud tagasiminek. Türgi positsioon ELiga ühinemiseks on halvenenud eelkõige pärast 2016. aasta juulis toimunud sõjaväelist riigipöördekatset, mille tagajärjel kuulutati riigis välja hädaolukord ja toimusid ulatuslikud töösuhete peatamised, vallandamised ja vahistamised. Riigipöördekatsele järgnenud repressiivsed meetmed, mida Türgi valitsus nimetas terrorismivastasteks meetmeteks, on mõjutanud kogu Türgi ühiskonda: kohtusüsteemi, politseid, eripolitseid, armeed, avalikku teenistust, teadusasutusi, õpetajaid, juriste, ajakirjandust ja äriringkondi⁷.

11

Juba nende meetmete arvukus on mõjutanud Türgi haldussuutlikkust ning põhjustanud probleeme ja viivitusi riigi õigusaktide vastavusse viimise liidu õigustikuga. 2. selgitus sisaldab kolme näidet nimetatud meetmete kohta kolmes käesoleva auditiga hõlmatud valdkonnas. 2016. aasta novembris, mil ELi ja Türgi vahelised poliitilised suhted olid halvenemas, kutsus Euroopa Parlament komisjoni ja ELi liikmesriike üles Türgiga käimasolevad ühinemisläbirääkimised ajutiselt peatama⁸.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

12

Kontrollikoja eesmärk oli hinnata IPA rakendamise kavandamist ja tulemuslikkust Türgis. IPA rakendamise eesmärk oli viia riigi õigusaktid ühenduse õigustikuga vastavusse ja suurendada selle haldussuutlikkust. Audit keskendus järgmisele küsimusele: kas ELi poolt Türgile antud ühinemiseelne abi on hästi kavandatud ja mõjus? Põhiküsimus jagati omakorda kaheks:

1. kas komisjon oli Türgi IPA hästi kavandanud?
2. Kas IPA oli oma prioriteetsete valdkondade toetamisel Türgis tulemuslik?

13

Kontrollikoja viimane auditiaruanne Türgile antava ühinemiseelse abi kohta avaldati 2009. aastal¹². Pärast seda on IPA-t kasutatud kahel järjestikusel programmitöö perioodil ning ELi ja Türgi vahelised suhted on oluliselt edasi arenenud. Käesolev aruanne peaks andma sisendi komisjoni IPA II vahehindamisse ning samuti ELi strateegiasse, mis puudutab IPA II (2014–2020) ja järgmise programmitöö perioodi raames Türgile antavat ühinemiseelset abi.

14

Kontrollikoda keskendus nõukogu määratletud kolmele prioriteetsele valdkonnale, mis kehtivad nii IPA I (2007–2013) kui ka IPA II (2014–2020) programmitöö perioodide suhtes, moodustades kokku 3,8 miljardit eurot¹³:

1. õigusriigi põhimõte, sealhulgas põhiõigused, justiits- ja siseküsimused, kokku 1,2 miljardit eurot;
2. valitsemistava, sealhulgas kodanikuühiskonna, avaliku halduse reformi ja riigi rahanduse juhtimise toetamine, kokku 1,6 miljardit eurot; ning
3. inimressursid, sealhulgas haridus, tööhõive ja sotsiaalne kaasatus, kokku miljard eurot.

15

IPA I raames ulatusid nimetatud valdkondadele antavad ELi vahendid kokku 1,5 miljardi euroni. Kontrollikoja valim sisaldas 15 projekti kogusummas 112 miljonit eurot (7,5%)¹⁴. Kontrollikoda valis projektid välja nii, et oleks tagatud nende poliitikavaldkondade ja geograafiliste piirkondade tasakaal, mis said ühinemiseelset abi õigusriigi põhimõtete, valitsemistava ja inimressursside valdkonnas. Vaadeldi projektide rakendamist ja rakenduspartnerite liike (Türgi või ÜRO organisatsioonid).

16

Oluline osa kontrollikoja tööst oli hinnata, milliseid tulemusi ELi programmid ja projektid saavutasid¹⁵. Kontrollikoda kogus tõendusmaterjali komisjoni eri osakondade, ELi delegatsiooniga Ankaras, Türgi ametiasutuste, rahvusvaheliste organisatsioonide ja kodanikuühiskonna organisatsioonidega tehtud intervjuude ja dokumentide kontrolli abil¹⁶. Auditi käigus tehti märtsis 2017 kahenädalane auditikülastus Türki. See ei hõlmanud Türgis asuvate pagulaste jaoks mõeldud rahastu kaudu antavat toetust¹⁷.

17

Käesolevas aruandes hõlmab iga viide IPA-le nii IPA I-e kui IPA II-e, kui ei ole märgitud teisiti. Programmitöö ja rakendamise suurte viivituste tõttu ei saanud kontrollikoda hinnata IPA II projekte käesoleva auditi jaoks valitud valdkondades, mis moodustavad IPA II eraldistest 2 miljardit eurot.

Tähelepanekud

Komisjon on IPA eesmärgid hästi välja töötanud, kuid tal on olnud raskusi valdkonnaüleste reformide toetamisega ja tingimuslikkuse kasutamisega

18

Selles osas hindas kontrollikoda, kas komisjon oli IPA Türgis hästi kavandanud, et toetada ELiga ühinemise suunas liikumiseks vajalikke reforme. Kontrollikoda uuris eelkõige, kas komisjon

1. viis Türgi strateegilised eesmärgid IPA eesmärkidega vastavusse ja käsitles Türgi vajadusi auditeeritud sektorites;
2. rakendas asjakohaselt valdkondlikku lähenemisviisi IPA II rahastamise suunamiseks, tuginedes asjakohastele, veenvatele ja ulatuslikele IPA valdkondlikele hindamistele; ning
3. kehtestas ja kohaldas asjakohaseid tingimusi, et edendada vajalikke reforme Türgis.

Komisjon seadis IPA eesmärgid nõuetekohaselt, kuid praktikas ei olnud mõningaid peamisi õigusriigi ja valitsussektori vajadusi piisavalt käsitletud

19

Komisjon seadis oma strateegiadokumentides konkreetsed IPA programmi eesmärgid, mis seisnevad Türgi suutlikkuse suurendamises, et täita ELi liikmesusest tulenevaid kohustusi, ning poliitiliste reformide, samuti majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse arengu toetamises¹⁸. Neid IPA strateegilisi eesmärke täpsustati üksikasjalikumalt Türgi ametiasutustega sõlmitud komisjoni rahastamislepingutes. Kõik nimetatud eesmärgid olid kooskõlas IPA õigusliku alusega, milles sätestatakse IPA õigusalased eesmärgid, mis puudutavad kandidaatriigi õigusaktide vastavusse viimist ühenduse õigustikuga, sh Kopenhaageni kriteeriumidega, ning riigi haldussuutlikkuse suurendamist¹⁹.

20

Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi eesmärgid kolme prioriteetse valdkonna (õigusriik, valitsemistava ja inimressursid) jaoks olid asjakohased, sest need põhinesid vajadustel, mis Türgi oli selgelt kindlaks määranud oma riiklikes kavades ühenduse õigustikuga vastavusse viimise kohta, mitmeaastastes arengukavades ja rohkem kui 40 riiklikus strateegias, mis on välja töötatud alates 2007. aastast, et tugevdada oma haldussuutlikkust.

21

Kontrollikoda vaatles IPA I vahendeid kolmes valitud prioriteetses valdkonnas ja leidis, et praktikas ei ole mõningaid Türgi ühinemiseks vajalikke olulisi õigusriigi ja valitsussektori reforme²⁰ peamiselt Türgi ametiasutuste poliitilise tahte puudumise tõttu piisavalt käsitletud.

Peamisi õigusriigi valdkonna vajadusi ei ole piisavalt käsitletud

22

IPA raames antava õigusriigi valdkonna toetuse eesmärk oli tuua erinevad tundlikud riigiasutused, nagu ministeeriumid, ametid, politsei ja kohtusüsteem, ühenduse õigustikule lähemale peamiselt nõustamise ja koolituse pakkumisega valdkondades, mis Türgi oli selgelt kindlaks määranud oma riiklikes kavades ühenduse õigustikuga vastavusse viimise kohta, mitmeaastastes arengukavades ja riiklikes strateegiates.

23

Vaatamata sellele oli ainult 4,4% IPA I raames lepingutega kaetud õigusriigi valdkonna vahenditest suunatud järgmistele poliitikavaldkondadele, mille ebapiisavat edenemist on järjepidevalt rõhutatud komisjoni iga-aastastes Türgi aruannetes alates 2014. aastast²¹:

1. kohtusüsteemi sõltumatus ja erapooletus²² (lepingutega kaetud 7,6 miljonit eurot);
2. võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu²³ (9,5 miljonit eurot); ja
3. ajakirjandusvabadus²⁴ (2,7 miljonit eurot; vt 3. selgitus).

24

Veel üks märk sellest, et komisjon ja Türgi ametiasutused ei pööranud nendele poliitikavaldkondadele piisavalt tähelepanu, on puuduvad näitajad, mille abil mõõta edusamme huvide konfliktide vältimisel²⁵ ja suurkorruptsiooni vastases võitluses²⁶.

Peamisi valitsussektori vajadusi ei ole piisavalt käsitletud

25

Valitsussektoris toetas komisjon väga konkreetseid vajadusi avaliku halduse reformi ja mõne eelarvetsükli komponendi, näiteks maksude kogumise, siseauditi ja statistika valdkonnas, peamiselt nõustamise ja koolituse kaudu.

26

Vaatamata välisauditi ja kodanikuühiskonna organisatsioonide tähtsusele ühinemisprotsessi ajal ning nende rollile võitluses korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu, ei hõlmanud IPA välisauditi tugevdamist ja käsitles liiga vähe Türgi suutlikkust kaasata kodanikuühiskonda²⁷. Hoolimata kodanikuühiskonna organisatsioonidega seotud vajaduste suurusest Türgis (millest komisjon oli teadlik) oli eraldatud rahasumma endiselt väike, kuna Türgi ametiasutuste vahendite kasutamise suutlikkus oli piiratud (vt 4. selgitus).

Vaatamata mõningatele puudustele, esitas komisjon valdkondliku lähenemisviisi hindamistes asjakohase teabe, et teha kindlaks, kus võiks valdkondlikku lähenemisviisi rakendada

27

Kuigi IPA II õiguslikus aluses ei määratleta selgelt valdkondlikku lähenemisviisi (vt punkt 9) ja see lähenemisviis ei ole toetusesaaja jaoks õiguslikult siduv³⁰, lisas komisjon selle oma laienemisstrateegiasse³¹. Riigi valdkondliku lähenemisviisi kohaldamise valmidus määratakse kindlaks valdkondlike hindamiste abil, mida komisjon teeb koostöös Türgi ametiasutustega. Komisjoni sõnul on valdkondlik lähenemine „pidev protsess, mida tuleb läbi viia kogu programmitöö tsükli jooksul“³². See hindamine põhineb viiel peamisel hindamiskriteeriumil:

1. täpselt määratletud riiklikud valdkondlikud strateegiad;
2. institutsiooniline raamistik, juhtimine ja valdkondliku strateegia rakendamissuutlikkus;
3. abi koordineerimine, sh valdkondade tasandil³³;
4. valdkondlikul eelarveanalüüsil ja realistlikel valdkondlikel eraldistel põhinev poliitika elluviimine;
5. tulemuslikkuse hindamisraamistikud.

28

Auditeeritud sektorite puhul võimaldasid valdkondlikud hindamised komisjonil 2016. aastal teha järelduse, et üksnes inimressursside sektor ja õigusriigi sektori õiguskaitse ja siseküsimuste alamvaldkonnad on valmis kasutama IPA II vahendeid valdkondliku lähenemise kaudu³⁴. Kuigi valdkondlike hindamistega saadi asjakohane ja järjepidev viiel põhikriteeriumil põhinev valdkondlik analüüs, leiti kontrollikoja läbivaatamise käigus järgmised puudused:

1. õigusriigi valdkonna puhul ei sisaldanud komisjoni hindamine siseküsimuste kohta lõplikku järeldust selle kohta, kas Türgi oli valdkondliku lähenemisviisi kasutamiseks valmis; ning
2. komisjoni valdkondlikes hindamistes ei käsitletud nõuetekohaselt Türgi avaliku halduse mõningate oluliste puuduste mõju (vt 5. selgitus) kolmele viiest peamisest hindamiskriteeriumist (vt punkt 27).

29

Lisaks leidis kontrollikoda, et komisjoni valdkondlikes hindamistes ei olnud veel võimalik arvesse võtta pärast 2016. aasta juulis toimunud riigipöördekatset aset leidnud ulatusliku vallandamise ja töösuhete peatamise mõju Türgi haldussuutlikkusele (vt 2. selgitus).

Komisjon kasutas IPA tingimuslikkust vähe, et toetada prioriteetsete valdkondade reformiprotsessi

30

Lisaks rahastamisele, poliitikale ja poliitilisele dialoogile on Türgi prioriteetsetes valdkondades reformide toetamiseks komisjoni käsutuses veel üks vahend – tingimuslikkus. Tingimuslikkus on tingimuste seadmine ja kasutamine enne abi andmist või maksmist. Komisjoni järjestikustes laienemisstrateegiates viidatakse IPA puhul korduvalt rangetele tingimustele, mõistet ennast seejuures täpselt määratlemata³⁹. IPA raames saab tingimuslikkust kasutada poliitilisel tasandil, eelkõige ühinemisläbirääkimiste alustamise ja sulgemiskriteeriumide ning projektide tasandil.

31

Kontrollikoda vaatas läbi IPA õigusraamistiku, et teha kindlaks eri liiki tingimuslikkused. Kontrollikoda uuris, mil määral komisjon neid Türgis tegelikult kasutas, et toetada reformiprotsessi õigusriigi, valitsemistava ja inimressursside prioriteetsetes valdkondades.

32

Poliitilisel tasandil on ELi seadusandjal kui eelarvepädeval institutsioonil õigus vähendada tulevast abi. Lisaks sellele oli nõukogul võimalus IPA I raames ilma ühinemisläbirääkimiste peatamise vajaduseta peatada IPA abi juhul, kui demokraatia ja õigusriigi põhimõtteid ei järgita⁴⁰. Euroopa Parlament on hiljuti kutsunud üles peatama kõigi ühinemiseelsete vahendite maksmise juhul, kui ühinemisläbirääkimised on peatatud⁴¹. Kontrollikoda leidis siiski, et IPA II raames ei olnud ELi seadusandja sellist võimalust sõnaselgelt ette näinud⁴².

33

IPA määruste kohaselt võib komisjon reformide edendamiseks kasutada kahte peamist liiki tingimuslikkust:

1. 2017. aasta lõpus ja 2020. aasta lõpus (IPA II puhul) võib komisjon otsustada mitte anda IPA abisaajariigile tulemuslikkusega seotud rahastamist ELi õigusaktidega vastavusse viimise, tõhusa IPA rakendamise ja heade tulemuste saavutamisega seotud edenemise eest⁴³;
2. komisjon võib retsentraliseerida IPA projektide juhtimise, mis tähendab, et komisjon võtab nende juhtimise riiklikelt ametiasutustelt üle.

Komisjoni Türgi aruannetes (vt punkt 23) esile tõstetud mitterahuldavast edenemisest hoolimata ei olnud komisjon auditi ajal tulemuslikkuse tunnustamiseks veel meetmeid võtnud. Vaatamata sellele otsustas komisjon üle võtta kodanikuühiskonna organisatsioonide projektide (18 miljonit eurot) haldamise, millega pidid algselt tegelema Türgi ametiasutused⁴⁴.

34

Projekti tasandil võib komisjon kehtestada projekti tingimused enne lepingute sõlmimist või maksmist ning kui need ei ole täidetud, võtta parandusmeetmeid, nagu projekti tühistamine või selle ulatuse ja rahastamise vähendamine. Komisjon on tegelikult seadnud projektitingimused auditeeritud 15 projektist neljale, mis kõik olid õigusriigi valdkonna projektid. Komisjon ei seadnud tingimusi⁴⁵ ühele selle valdkonna projektile⁴⁶ ega ka ühelegi viiest valitsemistava projektist ja viiest inimressursside projektist. Kontrollikoda leidis kolm projekti, mille puhul komisjoni otsuses ei olnud enne lepingute sõlmimist projekti tingimusi seatud ning see mõjutas projekti tulemusi negatiivselt (vt 6. selgitus).

Hoolimata rakendamise viivitustest saavutasid IPA projektid oma kavandatud väljundid, kuid nende jätkusuutlikkus on ohus poliitilise tahte puudumise tõttu

35

Alates 2007. aastast on IPA olnud ainus ELi rahastamisvahend, mis on loodud Türgi abistamiseks ühenduse õigustikuga vastavusse viimisel ja haldussuutlikkuse tugevdamisel. Kontrollikoda hindas IPA rakendamise tulemuslikkust õigusriigi, valitsemistava ja inimressursside prioriteetsetes valdkondades ning uuris, kas komisjon ja Türgi ametiasutused olid saavutanud:

1. projektide kavandatud väljundid ja teinud tulemuste üle järelevalvet;
2. tulemused ilma viivitusteta või olid viivitusi vähendanud; ning
3. jätkusuutlikud tulemused.

36

Kontrollikoda hindas 15 IPA I projekti, mida kõiki hallati kaudse eelarve täitmise raames ja mille lõplikud toetusesaajad olid Türgi avaliku sektori organisatsioonid⁴⁹. Kontrollikoja valimisse kuulunud projektidest oli 14 elluviimine jõudnud nii kaugele, et oli võimalik nende saavutatud tulemusi hinnata⁵⁰.

Üldiselt saavutas IPA kavandatud eesmärgid, kuid see toimus sageli hilinemisega

37

Kontrollikoja töö põhines järelevalvenäitajate analüüsil, töövõtja aruannetel, Ankaras asuva ELi delegatsiooni ja Türgi ametiasutuste järelevalvekülastuste aruannetel, juhtkomiteede või samalaadsete projektijuhtimise asutuste protokollidel, tulemustele suunatud järelevalve aruannetel⁵¹, kohapealsetel külastustel⁵² ning komisjoni ja projekti toetusesaajatega tehtud intervjuudel⁵³.

38

Kontrollikoda leidis, et 14 IPA I projektist 13 puhul olid komisjon ja Türgi ametiasutused lepingujärgselt kavandatud projektiväljundid saavutanud. Seega suurendasid need projektid riigi haldussuutlikkust asjaomastes valdkondades. 14 käimasolevast projektist esines viivitusi siiski kaheksa puhul (vt IV lisa).

39

Kuigi komisjon ja Türgi ametiasutused olid projektide väljundeid jälginud, tehti kättesaadavate järelevalvedokumentide läbivaatamisel kindlaks järgmised tulemuslikkuse järelevalve puudused:

1. Türgis kohaldatav tulemustele suunatud järelevalveraamistik ei sisaldanud ei tarnelepinguid ega inimressursside valdkonna lepinguid⁵⁴;
2. IPA I 15 auditeeritud projektist kuues olid tulemusnäitajad mõnikord ebamäärased ja ebausaldusväärsed. Lisaks puudusid sageli nende näitajatega seotud lähteväärtused, nii et tulemusi ei olnud võimalik esialgse olukorraga võrrelda⁵⁵. 7. selgituses on toodud näide sellise projekti kohta.

Inimressursside IPA projektid

40

Türgi vastavusse viimiseks 19. peatükiga (sotsiaalpoliitika ja tööhõive) toetati IPA raames haridus-, tööhõive- ja sotsiaalse kaasamise projekte. Need olid suunatud suutlikkuse suurendamisele, näiteks sotsiaalkindlustusasutuses, kes võitles mitteametliku tööhõivega (vt projekt nr 13, 6. selgitus), või Türgi elanikkonna konkreetsete sihtrühmade vajaduste täitmisele (vt projektid nr 11, 12, 14 ja 15). Viimati nimetatud projektide puhul anti sihtrühmadele võimalus kasutada õppevahendeid (nt õppekavad, IT-seadmed) ning saada nõustamist ja koolitust:

1. mitteametlikust tööst sõltuvad naised Trabzoni sarapuupähkli kasvatamise piirkonnas (projekt nr 11);
2. noored ettevõtjad ja väikeettevõtted pealinna Ankara piirkonnas (projektid nr 12 ja 14); ning
3. roma lapsed kogu riigis (projekt nr 15, vt 7. selgitus).

41

Viis auditeeritud projekti viidi täies mahus ellu, kuigi kolm olid ajakavast maha jäänud üle kahe kuu (projektid nr 11, 13 ja 15⁵⁶). Kuigi need viivitused ei mõjutanud projektide tulemusi, näitasid need Türgi töö- ja sotsiaalkindlustuse ministeeriumi nõrka haldussuutlikkust IPA projektide õigeaegseks rakendamiseks (vt punkt 46).

Hea valitsemistava IPA projektid

42

Selles sektoris rahastati IPA vahenditest piiratud hulgal eriotstarbelisi projekte, mille puhul Türgi ametiasutused olid valmis kasutama IPA vahendeid, et viia Türgi ühenduse õigustikuga vastavusse⁵⁷ ja tugevdada oma haldussuutlikkust. Auditeeritud projektide eesmärk oli tugevdada avaliku sektori ja kodanikuühiskonna vahelist koostööd (vt projekt nr 8, 6. selgitus) või suurendada suutlikkust avaliku sektori asutustes, nagu:

1. siseriiklik eelarvevahendite käsutaja, kes teostab järelevalvet IPA juhtimise üle Türgis (projekt nr 6);
2. maksuamet, kes võitleb deklareerimata palkade kaudu maksudest kõrvalehoidumise vastu (projekt nr 7, mida auditi ajal veel ei rakendatud);
3. siseministeerium, kes tõhustab kohalikku planeerimist (projekt nr 9); ja
4. Türgi tolliamet (projekt nr 10, vt 8. selgitus).

43

Valitsussektoris rakendatud projektid nr 6, 9 ja 10 viidi ellu õigeaegselt. Need projektid aitasid kaasa hea valitsemistava saavutamisele riigi rahanduse valdkonnas ja selle haldamise reformimisele Türgis. Projekti nr 8 (vt 6. selgitus) puhul vähendati projekti viivitusi aga alles komisjoni antud projekti kavandi muutmisloa ja 18-kuulise pikendusega, mis näitab ELi asjade ministeeriumi nõrka haldussuutlikkust IPA projektide õigeaegselt rakendamisel (vt punkt 46).

Õigusriigi IPA projektid

44

Türgi vastavusse viimiseks ühenduse õigustikuga⁵⁸ ja haldussuutlikkuse suurendamiseks õigusriigi põhimõtte raames valitud valdkondades olid viis auditeeritud projekti suunatud suutlikkuse suurendamisele järgmistes valdkondades.

1. Õigusküsimused: kohtute kõneisikute võrgustiku loomine (projekt nr 2, vt 9. selgitus) ning kriminaalõiguse valdkonna spetsialistidele ekspertteadmiste ja koolituse pakkumine (projekt nr 4).
2. Siseasjad: demineerimine ja Türgi idapiiril piirivalve suutlikkuse suurendamine (projekt nr 1), tsiviiljärelevalve komisjonide võrgustiku loomine (projekt nr 3) ning IT-seadmete, ekspertteadmiste ja koolituse pakkumine rahapesu-ja terrorismivastaseks võitluseks (projekt nr 5).

45

Kui viiest auditeeritud projektist neli viidi ellu, siis projekti nr 1 ei rakendatud kavakohaselt ja see ei saavutanud eeldatud tulemusi (vt 10. selgitus). Lisaks esines nelja õigusriigi projekti puhul üle kahekuulisi viivitusi (projektid nr 1, 2, 3 ja 5)⁵⁹. Ühel juhul mõjutas see viivitus oluliselt projekti tulemusi (projekt nr 1) ja näitas, et Türgi ametiasutused ei olnud projekti elluviimiseks piisavalt valmis. Ühel teisel juhul (projekt nr 5) võib komisjon lühendada viivituse mõju, lubades projekti viie kuu võrra pikendada. Kokkuvõttes näitasid viivitused siseministeeriumi ja justiitsministeeriumi nõrka haldussuutlikkust IPA projektide õigeaegsel rakendamisel (vt punkt 46).

IPA programmitöös esines märkimisväärseid viivitusi

46

Peale IPA I projektide elluviimisel esinenud viivituste olid IPA I programmitöö viivitused märkimisväärsed ja kahjulikud, sest nende tõttu on Türgi ministeeriumidel vähem vahendeid ja aega järgmise IPA II eelarve ja projektide rakendamiseks.

47

Näiteks 2017. aastal pidid Türgi ametiasutused 2014. aasta IPA rahastamislepingu kohaselt veel üle 93% vahenditest lepingutega katma (vt tabel 1), mis näitab, et rakendamisel esineb märkimisväärseid viivitusi. See mahajäämus oli nähtav juba kahe varasema rahastamislepingu raames kulukohustustest vabastatud summade põhjal, mis moodustasid rohkem kui 110 miljonit eurot⁶⁰.

Tabel 1

Kulukohustustest vabastatud vahendite ja iga-aastastest IPA vahenditest jagatavate vahendite osakaal programmitöö aastate kaupa

Rahastamisleping	ELi rahastamine (eurodes)	Vabastatud assigneeringud (eurodes)	% vabastatud assigneeringutest	% võetavatest kohustustest
2012	225,749,161	56,437,290	25%	Aegunud
2013	236,750,014	53,979,003	23%	Aegunud
2014	366,040,000	Ei ole veel määratud	E.k.	93%
2015	255,100,000	Ei ole veel määratud	E.k.	92%
2016	477,890,000	Ei ole veel määratud	E.k.	100%

Allikas: komisjon, september 2017.

48

Selle mahajäämuse põhjused on püsivad ning on seega komisjonile ja Türgi ametiasutustele hästi teada⁶¹. 2017. aastal olid peamised põhjused järgmised:

1. nii rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalituse kui ka ELi delegatsiooni sõnul põhjustas teatud ministeeriumide nõrk haldussuutlikkus projektitaotluste koostamisel (eriti avatud hangete puhul) suuri viivitusi;
2. kuna Türgil oli probleeme IPA I-lt IPA II-le sujuva ülemineku tagamisel, eriti valdkondliku lähenemisviisi kohaldamisel ja juhtivate institutsioonide tegevusstruktuurides nõudlikumate ülesannete täitmisel, nagu näidatud VI lisas, pidi ta haldama järjest suuremal arvul ja üha keerukamaid projekte;
3. tööjõu liiga suur voolavus rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalituses. Nagu näidatud joonisel 2, on rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalituse tööjõu voolavus pärast 2002. aastat olnud sageli üle 20%.

49

Rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalituse pidevad tööjõuprobleemid on IPA tulevase rakendamise seisukohast märkimisväärne kitsaskoht. Töötajate voolavus on suur ja sage värbamine tähendab, et uute töötajate juhendamisse ja koolitusse tuleb investeerida märkimisväärne tööaeg.

50

Kuigi riiklik IPA koordinaator koordineerib ja jälgib kõiki IPA programme, et hõlbustada nende rakendamist, on eelarvevahendite käsutaja see, kes akrediteerib, teeb järelevalvet ja haldab rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalitust ning IPA tegevusstruktuure Türgis⁶². Kuigi neil oli selgelt võimalik tegutseda, ei olnud ei riiklik IPA koordinaator ega siseriiklik eelarvevahendite käsutaja õigeaegselt võtnud meetmeid programmide ulatuslike viivituste kõrvaldamiseks. Seetõttu töötajatega seotud probleemid jätkusid. Rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalituse töötajate liiga suure voolavuse käsitlemisel esinevad probleemid põhjustavad veelgi suuremaid viivitusi projektidega seotud hangete ja lepingute puhul.

51

Riigikassa hakkas alles 2016. aasta teisel poolel kuhjunud tööde vähendamiseks koostama iga IPA tööstruktuuri üksikasjalikke töökoormuse analüüse ning töötajate värbamise ja säilitamise strateegiaid⁶³. Seepärast on nende meetmete mõju veel liiga vara hinnata.

Projektide jätkusuutlikkus on poliitilise tahte puudumise tõttu ohus

52

Et IPA-ga oleks võimalik täita Türgi haldussuutlikkuse suurendamise ja riigi ühenduse õigustikuga vastavusse viimise eesmärgid, tuleb punktides 40–44 kirjeldatud IPA projektide positiivset panust (nt suutlikkuse suurendamine, ELi hea tava levitamine) aja jooksul säilitada. Seda on võimalik teha siis, kui viiakse ellu õigus- ja haldusreforme ning neid edasi arendatakse, kasutatakse pidevalt tegevusjuhendeid, juhiseid ja käsiraamatuid ning koolitatud töötajad jätkavad töötamist valdkonnas, milles neid koolitati.

53

Kontrollikoda hindas 15 projektist koosneva valimi jätkusuutlikkust projekti dokumentide, kohapealsete külastuste ja projekti sidusrühmadega peetud intervjuude põhjal koostatud põhjaliku analüüsi kaudu. Valimisse kuulunud 14 elluviidud projekti puhul leidis kontrollikoda, et komisjon ja Türgi ametiasutused olid kuuel juhul suutnud muuta projekti väljundid tõenäoliselt jätkusuutlikuks. Neist üks oli õigusriigi, kolm valitsemistava ja kaks inimressursside projekti⁶⁴.

54

11 selgituses on esitatud näide ühe auditeeritud valitsemistava projekti kohta ja selgitatud, miks see on tõenäoliselt jätkusuutlik.

55

Ülejäänud 13-st elluviidud projektist kaheksa puhul leidis kontrollikoda, et projekti väljundite jätkusuutlikkus oli ohus või ebatõenäoline⁶⁵. Põhjused on kokkuvõtlikult esitatud tabelis 2.

Tabel 2

Türgis ellu viidud IPA I projektid: jätkusuutlikkuse ohustatuse põhjused

Projekti nr	Poliitilise tahte puudumine	Suur tööjõu voolavus	Nõrk haldussuutlikkus	Puuduv või ebapiisav tingimuslikkus
1	✗	✗	✗	-
2	✗	✗	-	-
3	✗	✗	✗	-
4	✗	✗	-	✗
8	✗	-	✗	✗
11	-	-	✗	-
13	✗	-	-	✗
15	✗	✗	-	-

Allikas: kontrollikoda, september 2017.

56

Kontrollikoda leidis, et peamine põhjus, miks nende kaheksa IPA I projekti jätkusuutlikkus ohus, seisnes poliitilise tahte puudumises, mida halvendasid veelgi Türgis esinenud tagasilöögid (nt ulatuslikud riigiametnike koondamised ja töösuhte peatamised, kodanikuühiskonna piiramine). Näide sellise projekti kohta on toodud 12. selgituses ja 3. fotol.

57

Kuna IPA projektide elluviimiseks (vt punktid 46–47) Türgi ministeeriumidele ette nähtud rahastamist ja aega kärbitakse, vähendab see nende suutlikkust sõlmida sama projektiga seotud edasisi lepinguid või täita vajadusi, mida IPA või Türgi ei ole veel käsitlenud. Seega mõjutavad Türgi programmitöö viivitused otseselt ka IPA projektide üldist jätkusuutlikkust.

Järeldused ja soovitused

58

Kontrollikoda järeldas, et komisjon oli IPA eesmärgid hästi koostanud, eelkõige seepärast, et oli nõuetekohaselt määratlenud tingimused, mida vajatakse ELiga ühinemise edenemiseks, ning teinud valdkondliku lähenemisviisi lõplikud hindamised. Tegelikkuses käsitleti õigusriigi ja valitsussektori valdkondades, kus mõningad kriitilise tähtsusega reformid on tegemata, kulutatud IPA vahenditega teatud põhivajadusi siiski ebapiisavalt. Valdkondades, kus poliitiline tahe oli suurem (nt toll, tööhõive ja maksustamine), on IPA projektid aidanud Türgil õigusaktid ühenduse õigustikuga vastavusse viia ja tugevdada riigi haldussuutlikkust. Saadud tulemuste jätkusuutlikkus on aga ohus, kuna kättesaadavate IPA vahendite kasutamisel esineb probleeme ja reformide tegemine on puudulik. Seetõttu leiab kontrollikoda, et IPA tulemuslikkus oli vaid vähene.

59

IPA ülesehituse kohta arvab kontrollikoda, et komisjon oli IPA eesmärgid nõuetekohaselt seadnud, kuna need olid konkreetsed ja õigusraamistikuga kooskõlas. Täpsemalt olid IPA eesmärgid, mis puudutavad õigusriiki, valitsemistava ja inimressursse, asjakohased ja põhinesid vajadustel, mille Türgi oli kindlaks määranud oma õigusaktide ühenduse õigustikuga vastavusse viimiseks ja oma haldussuutlikkuse suurendamiseks (punktid 19–20).

60

Tegelikkuses on aga IPA I eesmärkide raames kulutatud vahenditega äärmiselt vähe käsitletud mõningaid põhivajadusi, nagu õigussüsteemi sõltumatus ja erapooletus, võitlus suurkorruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu, ajakirjandusvabadus, huvide konflikti vältimine ning välisauditi ja kodanikuühiskonna tugevdamine. Komisjoni enda analüüsi kohaselt ei ole nendes valdkondades mitme aasta jooksul rahuldaval tasemel edenemist toimunud, kuna selleks puudus Türgi ametiasutustel poliitiline tahe (punktid 21–26).

1. soovitus. IPA vahendeid seatud eesmärkide raames paremini suunata

Alates 2018. aasta IPA programmist peaks komisjon IPA vahendeid paremini suunama valdkondades, kus reformid on hilinenud ja vajalikud ELi ühinemise suunas liikumisel, eelkõige kohtusüsteemi sõltumatuse ja erapooletuse, suurkorruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse, vabaduse tugevdamise, huvide konfliktide ennetamise ning välisauditi ja kodanikuühiskonna tugevdamise valdkondades.

Elluviimise tähtaeg: alates 2018. aasta IPA programmist.

61

Komisjon otsustas rakendada IPA II-e valdkondliku lähenemisviisiga, mille kohaselt toetataks IPAga üksikprojektide asemel valdkonnaüleseid reforme. Enne uue lähenemisviisi kasutamist hindas komisjon valdkondade valmidust IPA II rahastamist kasutada. Kõnealused valdkondade hindamised olid aluseks asjaomastele ja otsustavatele analüüsidele, mille käigus määrati kindlaks, kus IPA II-e võiks valdkondliku lähenemisviisi abil rakendada. Hindamised ei olnud aga alati kõikehõlmavad, eriti viiest kasutatud hindamiskriteeriumist kolme puhul: Türgi rahastajate koordineerimine, valdkondlik eelarveanalüüs ja tulemuslikkuse hindamisraamistik (punktid 27–29).

2. soovitus. Parandada valdkondliku lähenemisviisi hindamisi

Oma järgmise valdkondliku lähenemise hindamise ajakohastamisel peaks komisjon igakülgselt käsitlema kõiki Türgi rahastajate koordineerimise, valdkondliku eelarveanalüüsi ja eelkõige tulemuslikkuse hindamisraamistiku põhiküsimusi.

Elluviimise tähtaeg: 31. märts 2019.

62

Lisaks ELi rahastamisele võib IPA tingimuslikkus kaasa aidata reformiprotsessi edenemisele. Kontrollikoda leidis, et hoolimata oma Türgi aruannetes rõhutatud jätkuvalt kehvadest tulemustest oli komisjon IPA tingimuslikkust vähe kasutanud reformide toetamiseks prioriteetsetes valdkondades, kus reformide edenemine ei olnud rahuldav. Täpsemalt kasutas komisjon harva selliseid tingimusi, nagu IPA projektide juhtimise retsentraliseerimise võimalus ja parandusmeetmete kasutamine juhul, kui projekti tingimusi ei täideta. Lisaks ei olnud IPA I määrustes sõnaselgelt väljendatud võimalust peatada IPA II vahendite väljamaksmine juhul, kui demokraatia ja õigusriigi põhimõtteid ei järgita (punktid 30–34).

63

Üldiselt saavutasid auditeeritud projektid IPA rakendamisega oma kavandatud eesmärgid, mis sagedastest viivitustest hoolimata aitasid Türgil õigusaktid ühenduse õigustikuga vastavusse viia ja tugevdada riigi haldussuutlikkust. Kontrollikoda leidis, et heade tulemuste jätkusuutlikkust ohustab peamiselt poliitilise tahte puudumine, mida süvendavad veelgi ulatuslikud koondamised, riigiametnike töösuhete peatamised ja kodanikuühiskonnale seatavad piirangud (punktid 35–38, 40–45 ja 52–57).

3. soovitus. Suurendada tingimuslikkuse kasutust

Arvestades mõju, mida tagasilöögid on Türgi projektide jätkusuutlikkusele avaldanud, peaks komisjon suurendama poliitika ja projektidega seotud tingimuslikkuse kasutamist järgmiselt:

1. tegema IPA II komiteele ettepanekuid IPA II kogueraldiste kohandamiseks aastal N, sh IPA II eraldiste ümbersuunamiseks või vähendamiseks, kui komisjoni iga-aastases Türgi aruandes on aastal N-1 tuvastatud tagasilööke õigusriigi ja valitsussektori valdkondades;
2. otsustama 2017. ja 2020. aasta lõpuks, kas anda Türgile tulemuslikkusega seotud rahastamist. Otsus peaks täpselt kajastama laienemise, IPA tõhusa rakendamise ja heade tulemuste saavutamise suunas tehtud edusamme;
3. kasutama järjest rohkem otsest eelarve täitmise viisi, et tegeleda põhivajaduste täitmisega, eriti kui puudub poliitiline tahe võidelda suurkorruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu, suurendama ajakirjandusvabadust, ennetama huvide konflikte ja tugevdama kodanikuühiskonda;
4. uute projektide puhul ja vajaduse korral seadma tingimused miinimumnõuete kujul, et toetada eeldatavate väljundite ja jätkusuutlikkuse õigeaegset saavutamist. Kui need tingimused ei ole täidetud, tuleks võtta parandusmeetmeid (nt maksete peatamine, projekti tühistamine).

Elluviimise tähtaeg: a) alates 31. detsembrist 2018; b) 31. detsember 2018 ja 31. detsember 2020; c) ja d) 31. detsember 2018.

64

Projektide tulemuslikkuse järelevalve oli puudulik, kuna projekte ei olnud komisjoni tulemustele suunatud järelevalve raamistiku abil valitud, ja näitajad olid kohati asjassepuutumatud või ebausaldusväärsed või neile ei olnud lisatud asjaomast alusnäitajat (punkt 39).

4. selgitus. Parandada projektide tulemuslikkuse järelevalvet

Komisjon peaks laiendama ELi Türgis rahastatavaid tegevusi käsitlevate tulemustele suunatud järelevalve aruannete katvust ning parandama oma projektinäitajate asjakohasust ja usaldusväärsust, lisades vajaduse korral lähteandmed.

Elluviimise tähtaeg: alates 2018. aastast.

65

Muret tekitab ka asjaolu, et programmitöös ja rakendamises esinenud sagedaste viivituste tõttu oli IPA märkimisväärselt ajakavast maas. Viivituste tagajärjel vähendati rahastamist ja aega, mis oli Türgi ametiasutustele ette nähtud järgmiste IPA II eelarvete ja projektide rakendamiseks, ning see põhjustab veelgi suuremaid viivitusi projektidega seotud hangetes ja lepingute sõlmimises. Viivituste põhjused olid teada: mõningate projektitaotlusi koostavate ministeeriumide kehv haldussuutlikkus, valdkondliku lähenemisviisi juurutamine ja tööjõu liiga suur voolavus rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalituses, mis haldab enamikku Türgis kasutatavatest IPA vahenditest (punktid 46–51).

5. soovitus. Vähendada tegemata tööde hulka, kohaldades valikuliselt eelarve kaudset täitmist

IPA II raames peaks komisjon valikuliselt kohaldama eelarve kaudset täitmist, võttes arvesse kaasatud vahendite suurust, Türgi ametiasutuste koostatavate ja hankelepingutega kaetavate projektide keerukust ning rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalituse suutlikkust.

Elluviimise tähtaeg: Järk-järgult, alustades kohe.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva aruande vastu 6. veebruari 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lühendid

IPA: ühinemiseelse abi rahastamisvahend

UNDP: Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Arenguprogramm

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme või juhtimisega seotud teemasid konkreetsetes eelarvevaldkondades. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade auditeerimise eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Bettina Jakobsen, keda toetasid kabinetiülem Katja Mattfolk ja kabineti atašee Kim Storup, valdkonnajuht Alejandro Ballester Gallardo, auditijuht Dennis Wernerus ning audiitorid Nicola Berloco, Cyril Messein ja Alexandre Tan. Keelealast abi osutas Fiona Urquhart.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9598-9	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/012934	QJ-AB-18-006-ET-N
HTML	ISBN 978-92-872-9565-1	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/38078	QJ-AB-18-006-ET-Q

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://op.europa.eu/et/web/general-publications/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/home?) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.