Maksuteabe vahetamine ELis: alus on tugev, kuid rakendamisel esineb puudusi

Kokkuvõte

I

Euroopa Liit soovib tagada õiglase ja tõhusa maksustamise kogu ühtsel turul, sealjuures kogutakse kõiki makse seal, kus need kuuluvad tasumisele. Kooskõlastatud ELi maksupoliitika suurendab maksumaksjate kindlustunnet ning edendab investeeringuid ja konkurentsi.

II

Alates 2011. aastast on nõukogu kokku leppinud mitmes seadusandlikus algatuses, mis võimaldavad liikmesriikidel jagada maksuteavet eri viisidel. Teabevahetust ja muid halduskoostöö vorme käsitlevad eeskirjad võimaldavad liikmesriikidel saada juurdepääsu teabele, mida nad vajavad maksude kogumise tagamiseks.

III

Euroopa Komisjoni ülesanne on teha maksuteabe vahetamise süsteemi puudutavaid seadusandlikke ettepanekuid ja anda liikmesriikidele suuniseid. Kui liikmesriik ei rakenda ELi õigusakte nõuetekohaselt, võib komisjon algatada tema suhtes rikkumismenetluse. Komisjoni pädevuses on ka jälgida, kuidas teabevahetussüsteemi rakendatakse ja kui tulemuslik see on. Liikmesriikide ülesanne on jagada asjakohast maksualast teavet ja kasutada seda maksukohustuste täitmise tagamiseks.

IV

Hindasime käesolevas auditis põhiaspekte, mis määravad, kui tulemuslik on maksuteabe vahetamise süsteem ELis. Viisime selle auditi läbi, sest maksuteabe vahetamise süsteemi, mis on kasutusel alates 2011. aastast, ei ole auditeeritud. Audit hõlmas ajavahemikku 2014–2019. Me hindasime komisjoni kavandatud ja kehtestatud õigusraamistikku ning uurisime, kui hästi ta jälgib teabevahetussüsteemi rakendamist ja toimimist. Külastasime viit liikmesriiki, et hinnata, kuidas nad kasutavad vahetatud teavet ja mõõdavad süsteemi tulemuslikkust.

V

Meie üldine järeldus on, et maksuteabe vahetamise süsteem on hästi välja kujunenud, kuid seoses järelevalve, andmete kvaliteedi tagamise ja saadud teabe kasutamisega tuleb teha rohkem jõupingutusi.

VI

Komisjoni töö kohta järeldame, et ta on kehtestanud sobiva raamistiku maksuteabe vahetamiseks, kuid ta ei anna ennetavalt suuniseid ega mõõda piisavalt vahetatava teabe kasutamise tulemeid ja mõju. Liikmesriikide külastuste põhjal järeldasime eelkõige seda, et vahetatud teave ei ole kvaliteetne ja seda ei kasutata laialdaselt ning et nad ei tee süsteemi tulemuslikkuse jälgimiseks kuigi palju.

VII

Kuigi komisjon on taganud selge ja läbipaistva õigusraamistiku, võivad mõned tululiigid jääda mõnes liikmesriigis maksustamata. Komisjoni järelevalve süsteemi rakendamise üle liikmesriikides ei ole põhjalik ning see ei hõlma kontrollkülastusi liikmesriikidesse ega käsitle karistussüsteemide tõhusust. Komisjon andis liikmesriikidele kasulikke suuniseid teabevahetuse varajastes etappides, kuid hiljem ei ole ta täiendavaid suuniseid koostanud, et aidata liikmesriikidel saadud teavet analüüsida ja kasutada seda asjaomaste maksude kogumiseks.

VIII

Liikmesriikide kogutud teave ei ole kvaliteetne, täielik ega täpne. Enamik külastatud liikmesriikidest ei auditeeri aruandekohustuslikke üksusi, tagamaks enne andmete edastamist teistele liikmesriikidele, et need on kvaliteetsed ja täielikud. Lisaks esitavad teavet kõigi nõutavate kategooriate kohta ainult üksikud liikmesriigid, mille tõttu jääb osa tulust maksustamata. Kuigi liikmesriigid teevad kindlaks asjaomased maksumaksjad, ei kasutata automaatselt vahetatud teavet piisaval määral.

IX

Puudub ühine ELi raamistik süsteemi toimimise ja saavutuste jälgimiseks ning mõne liikmesriigi tehtud individuaalsed hindamised ei ole selged ega läbipaistvad.

X

Me esitame mitu soovitust, mille eesmärk on parandada teabevahetussüsteemi tõhusust. Allpool esitatud soovitused on suunatud viiele külastatud liikmesriigile (Küpros, Itaalia, Madalmaad, Poola ja Hispaania), kuid need võivad kehtida ka teistele.

1. Komisjon peaks tegema järgmist:
   • võtma otseseid ja tulemuslikke meetmeid, et parandada liikmesriikide edastatud andmete kvaliteeti;
   • tegema seadusandlikke ettepanekuid, et tagada kogu asjakohase tuluteabe vahetamine;
   • laiendama oma järelevalvetegevust ja täiendama liikmesriikidele antavaid suuniseid.
2. Liikmesriigid peaksid tegema järgmist:
   • tagama, et vahetatav teave on täielik ja piisavalt kvaliteetne;
   • võtma kasutusele süstemaatilised menetlused saadud teabe riskianalüüsi tegemiseks ja kasutama neid võimalikult ulatuslikult.
3. Komisjon peaks kehtestama koostöös liikmesriikidega usaldusväärse ühise raamistiku maksuteabe vahetamise süsteemist saadava kasu mõõtmiseks.

Sissejuhatus

01

Praegusel ajal, mil raha saab saata üle maailma vaid nupule klõpsates, on mõnel maksumaksjal kiusatus hoida investeeringuid varjatult offshore-kontodel. Veel üsna hiljuti tegutsesid paljud riigid ja muud territooriumid avalikult maksuparadiisidena, lubades salajasi pangakontosid ja riiulifirmasid ning keeldudes jagamast teavet teiste riikidega¹.

02

Ühtsel turul peaksid kasumit teenivad ettevõtted maksma makse seal, kus raha teenitakse. Äriühingud püüavad aga agressiivse maksuplaneerimise abil kasutada ära eri liikmesriikide maksueeskirjade erinevusi ja maksta oma kasumilt võimalikult vähe makse.

03

Ainuüksi äriühingu tulumaksu maksustamise vältimise tõttu jääb ELil maksutuluna saamata hinnanguliselt 50–70 miljardit eurot aastas². Kui arvestada ka muid tegureid, nagu maksustamise erikord ja maksukogumise ebatõhusus, on see summa peaaegu 190 miljardit eurot (ligikaudu 1,7% ELi SKPst uuringu tegemise ajal).

04

Et vastata sotsiaalse õigluse ja majanduskasvu nõuetele, teeb komisjon liikmesriikidega koostööd, et muuta maksusüsteemid kõigis valdkondades läbipaistvamaks, vastutustundlikumaks ja tulemuslikumaks. See käib käsikäes õiglase maksustamise mõistega: maksumaksjad, kes tegutsevad mitmes liikmesriigis – nii hargmaised ettevõtted kui ka üksikisikud –, ei tohiks saada maksusoodustust maksuhaldurite vahelise teabevahetuse vähesuse tõttu. Samal ajal kui maksud makstakse korrektselt ja õigesse riiki kohe algusest peale, muutuvad hilisemad kohandused tarbetuks ja maksukindlus kogu ELis paraneb.

ELi tegevus

05

Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu võttis 1998. aastal vastu äriühingute maksustamist käsitleva ELi tegevusjuhendi³. Tunnistades „ausa konkurentsi positiivset mõju“, kutsus nõukogu liikmesriike üles tegema täielikku koostööd maksustamise vältimise⁴ ja maksudest kõrvalehoidumise⁵ ennetamisel, eelkõige maksuteabe vahetamise kaudu⁶.

06

Kuigi maksude kogumine kuulub liikmesriikide pädevusse, käsitletakse maksupettust ja maksustamise vältimist ka ELi tasandil. Liikmesriigid on kokku leppinud, et oluline on parandada ja arendada nende maksuhaldurite põhjalikku halduskoostööd, kasutades selleks piiriülest raamistikku ja ELi kavandatud vahendeid.

07

Siseturu toimimise tagamiseks ja ELi finantshuvide kaitsmiseks soodustab ja hõlbustab komisjon liikmesriikide koostööd maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi (DG TAXUD) kaudu. Kooskõlas oma ülesannete ja eesmärkide kirjeldusega arendada ja jälgida maksupoliitika rakendamist kogu ELis kodanike⁷, ettevõtjate ja liikmesriikide hüvanguks ning aidata liikmesriikidel võidelda pettuste ja maksudest kõrvalehoidumise vastu, teeb maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat järgmist:

• koostab seadusandlikke ettepanekuid liikmesriikidevahelise maksuteabe vahetuse loomiseks ja parandamiseks ning jälgib õigusaktide rakendamist liikmesriikides;
• tagab mehhanismid, süsteemid ja elektroonilised liidesed maksuteabe vahetamise koordineerimiseks;
• kontrollib piiriüleseid maksualaseid eelotsuseid ja siirdehindade eelkokkuleppeid käsitleva teabe vahetamise keskregistrit;
• haldab programmi „Fiscalis 2020“ parimate tavade ja teadmiste vahetamiseks liikmesriikide ja komisjoni vahel (vt VI lisa).

08

ELi liikmesriikide valitsused saavad üldiselt vabalt kujundada oma maksuseadusi ja -süsteeme ning ELi otsuste tegemiseks selles tundlikus poliitikavaldkonnas on vaja kõigi liikmesriikide nõusolekut. Siiski peab kõigis riigisisestes õigusaktides järgima teatavaid aluspõhimõtteid, nagu mittediskrimineerimine ja liikumisvabadus siseturul. Ühe liikmesriigi maksuseadused ei tohiks võimaldada hoiduda maksudest kõrvale teises liikmesriigis.

09

Liikmesriigid peavad omakorda

• haldama maksusüsteeme;
• koguma vajalikku maksudega seotud teavet ja selle esitama;
• jagama parimaid tavasid ning
• tagama siseturul ausa maksukonkurentsi.

Halduskoostöö direktiiv

10

Euroopa ühendused võtsid maksustamisalase halduskoostöö direktiivi esimest korda vastu 1977. aastal⁸. See asendati kehtiva ELi maksustamisalase halduskoostöö direktiiviga⁹ (edaspidi „direktiiv“ või „DAC“) (vt III lisa), mida hakati kohaldama 1. jaanuaril 2013 (vt 1. selgitus).

11

Direktiivil on kolm konkreetset eesmärki:

• parandada liikmesriikide suutlikkust ennetada piiriüleseid maksupettusi, maksudest kõrvalehoidumist ja maksustamise vältimist;
• vähendada kahjustavat maksukonkurentsi põhjustavate soodustuste ja eeliste ulatust (vt 2. selgitus), sealhulgas võidelda maksustamise vältimise ja agressiivse maksuplaneerimise vastu, kasutades selleks maksuotsuste ja siirdehindade eelkokkulepetega seotud läbipaistvusmeetmeid ning hargmaiste ettevõtete riikidepõhiseid aruandeid; ning
• edendada omaalgatuslikku maksukuulekust, lihtsustades piiriülese tulu ja varade tuvastamist.

12

Direktiiv koostati, kuna maksumaksjad ja kapital liikusid üha rohkem ning rahastamisvahendid muutusid üha rahvusvahelisemaks. Need suundumused tõid kaasa piiriüleste tehingute arvu plahvatusliku kasvu, mis raskendas liikmesriikidel tasumisele kuuluvate maksude nõuetekohast kindlaksmääramist ja soodustas maksupettusi. Seda arvesse võttes oli vaja kiiresti hakata tegema tõhusamat koostööd maksude valdkonnas.

13

Direktiiviga kehtestatakse ELis kolm peamist teabevahetuse vormi. Nende muutumine aja jooksul on näidatud joonisel 1 ja need on järgmised:

• automaatne teabevahetus, mis viitab eelnevalt kindlaksmääratud vormingus ja kindlatel aegadel toimuvale kohustuslikule maksu- ja finantskontode andmete vahetamisele;
• teabevahetus taotluse alusel, mis toimub ühte või mitut maksumaksjat käsitleva teabenõude vormis;
• omaalgatuslik teabevahetus, mis on sellise teabe omaalgatuslik edastamine, mida üks riik peab teisele huvi pakkuvaks.

Direktiivis nähakse ette ka muud halduskoostöö vormid. Käesolevas aruandes keskendutakse neist peamiselt konkreetsete maksumaksjate üheaegsele kontrollimisele kahes või enamas liikmesriigis, et vahetada sel viisil saadud teavet.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

14

Auditis hindasime ELis kehtivat maksuteabe vahetamise korda, mis määrab halduskoostöö tõhususe ja selle muud töövahendid. Keskendusime maksustamisalase halduskoostöö direktiivi eri muudetud versioonide (1.–5. versiooni) rakendamisele ajavahemikul 2014–2019 (6. versiooni hakati kohaldama 2020. aasta juunis).

15

Tegime selle auditi, sest maksuteabe vahetamise süsteemi, mis on kasutusel alates 2011. aastast, ei ole auditeeritud. Käesolevas auditis käsitleme süsteemi kitsaskohti ja esitame soovitused olukorra parandamiseks süsteemi ülesehituse, rakendamise ja järelevalve ning liikmesriikidepoolse teabe kasutamise seisukohast, eelkõige seoses järgmisega:

• mil määral aitab teabevahetus kaasa komisjoni õiglasema maksustamise strateegiale;
• komisjoni poolt liikmesriikidele direktiivi rakendamiseks loodud praktilise korra ja esitatud suuniste tõhusus;
• süsteemi komisjonipoolne järelevalve;
• vahendite ja suuniste piisavus süsteemi nõuetekohaseks rakendamiseks;
• saadud teabe tulemuslik kasutamine;
• liikmesriikidevahelise ning liikmesriikide ja kolmandate riikide vahelise koostöökorra tulemuslikkus;
• reguleerivate ja kontrollimeetmete ning vahendite eraldamise tõhusus.

16

Me auditeerisime komisjoni ja viie liikmesriigi (Küprose, Itaalia, Madalmaade, Poola ja Hispaania) tegevust. Liikmesriigid valisime teabevahetusega seotud kvantitatiivsete ja kvalitatiivsete riskikriteeriumide alusel (vt II lisa).

Komisjon

17

Seoses komisjoniga vaatasime läbi maksuteabe vahetamise eeskirjad vastavalt direktiivi 1.–5. versioonile ning uurisime, kuidas maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat kontrollis nende rakendamist. Vaatlesime eelkõige järgmist:

• asjakohaseid õigusakte seoses sellega, kas komisjon kontrollis, kuidas liikmesriigid kohaldavad ELi eeskirju riigisisese õiguse kaudu, ning kas ta võttis vajalikke meetmeid mis tahes viivituste kõrvaldamiseks rakendamisel;
• direktiivi rakendamisega seotud suuniste ja teabe olemasolu ja kvaliteeti ning seda, kuidas komisjon jagas seda teavet liikmesriikidega;
• ELi eelarvest rahastatavate programmide ja meetmete tulemuslikkust, et aidata liikmesriikidel vahetada häid tavasid ja ideid süsteemi parandamiseks;
• kas komisjon on kehtestanud süsteemi tulemuslikkuse seireks ühise ELi raamistiku, et tagada kavandatud tulemuste saavutamine.

18

Auditi käsitlusviis ja metoodika, mida me kasutasime auditi läbiviimiseks komisjonis, on esitatud I lisas.

Liikmesriigid

19

Direktiivi kohaselt peavad liikmesriigid tegema koostööd kogu asjakohase maksuteabe vahetamisel. Me hindasime, kuidas liikmesriigid

• tagasid, et nende vahetatud andmed on täpsed, täielikud ja saadetud ettenähtud tähtaja jooksul;
• kasutasid saadud teavet ja kuidas selle kasutamist saaks parandada;
• kasutasid muid direktiivis ettenähtud halduskoostöö vorme;
• mõõtsid süsteemi tulemuslikkust ja kasutasid mõõtmise tulemusi riskidega tegelemiseks ja ressursside jaotamiseks.

20

Külastatud liikmesriikides kasutasime riskipõhist valimi moodustamist, et valida auditi jaoks automaatse ja mitteautomaatse teabevahetuse (automaatne, taotluse alusel toimuv ja omaalgatuslik teabevahetus) ning üheaegse kontrollimise juhtumid. Auditi käsitlusviis, mida kasutasime liikmesriikide auditeerimisel, on esitatud II lisas.

21

Nii liikmesriikide vahel vahetatud teave kui ka selle aluseks olevad süsteemid on rangelt konfidentsiaalsed. Seega ei esitata käesolevas aruandes konkreetseid üksikasju liikmesriikide kohta, välja arvatud juhul, kui need on juba avalikult kättesaadavad.

Tähelepanekud

Kuigi mõnikord on ELi õigusraamistik rahvusvahelistest arengusuundumustest ees, esineb selles puudusi

22

Maksuteabe vahetamist käsitlevad õigusaktid peaksid tagama, et kogu nende kohaldamisalasse kuuluv tulu maksustatakse õiges liikmesriigis ja täies ulatuses. Komisjon peaks jälgima õigusaktide ülevõtmist ja rakendamist ning koostama suunised nende ühetaoliseks kohaldamiseks kogu ELis. Me hindasime õigusloomeprotsessi, mille komisjon kehtestas direktiivi esialgse ettepaneku ja selle hilisemate muudatuste jaoks. Samuti uurisime, kuidas komisjon jälgib direktiivi rakendamist liikmesriikides, sealhulgas seda, kuidas ta jagab sellekohaseid suuniseid.

Õigusraamistik on tugev, kuid mitte terviklik

EL on mõnikord rahvusvahelistest arengusuundumustest ees

23

Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) võttis 2013. aastal vastu tegevuskava, et käsitleda kasumi ümberpaigutamise teel maksustamise vältimise strateegiat¹⁰. Ta esitas 2015. aastal aruande tegevuskava eri aspektide, näiteks piiriüleste eelotsuste ja siirdehindade eelkokkulepete omaalgatusliku vahetamise¹¹ ning riikidepõhise aruandluse kohta¹².

24

Paljud riigid on nõustunud tühistama pangasaladuse nõude maksustamise eesmärgil, jagama maksuteavet teiste riikidega ning lõpetama juriidiliste isikute omanike, panganduskokkulepete ja finantstehingute salastatuse. Lähtepunktiks oli OECD väljatöötatud üleilmne standard taotluse alusel toimuva teabevahetuse kohta, mis nägi kõigepealt ette rahvusvahelise teabevahetuse kahe riigi vahel maksuhalduri taotlusel, millele lisati uus nõue koguda ja vahetada teavet isegi juhul, kui see on panga valduses.

25

Tehnoloogia areng on samuti toonud kaasa ulatusliku automaatse teabevahetuse, mis täiendab taotluse alusel toimuvat teabevahetust. Pärast esimest kogemust, mis saadi hoiuste intresside maksustamise ELi direktiiviga, kiitis G20 rahvusvaheline majanduskoostöö foorum 2014. aastal heaks üleilmse automaatse teabevahetuse standardi ettepaneku, mille OECD avaldas samal aastal kui uue ühise aruandlusstandardi¹³. Selles täpsustatakse, millist teavet tuleb vahetada, ja sätestatakse tegevuseeskirjad. 2019. aasta lõpu seisuga oli rohkem kui 100 riiki võtnud kohustuse vahetada automaatselt finantskontode teavet ühise aruandlusstandardi alusel¹⁴.

26

EL on selles valdkonnas rahvusvahelisel areenil esirinnas, kohati isegi OECDst ees (vt tabel 1). Ta on kiiresti rakendanud ühiseid tavasid ja loonud ühtlustatud raamistiku, milles võetakse arvesse rahvusvahelisi võrdlusaluseid¹⁵. Direktiiv on kooskõlas OECD sätetega¹⁶.

Õigusraamistik on läbipaistev ja loogiline, kuid mitte täielik

27

Vaatasime läbi maksuteabe vahetamise süsteemi õigusraamistiku ja tegime kindlaks selle puudused.

28

Üldine õigusraamistik põhineb ülesannete ja vastutuse selgel piiritlemisel ning sellel on selgelt kindlaksmääratud eesmärgid (vt joonis 2 ja V lisa). ELi eeskirjade täitmise tagavad komisjon ja Euroopa Liidu Kohus.

29

Direktiivi käsitlevas 2019. aasta hindamises¹⁹ ei tuvastanud komisjon seoses sellega olulisi probleeme. Hindamises ei käsitletud aga mõningaid õiguslikke lünki, mida on kirjeldatud järgmistes punktides.

30

Krüptorahad on teabevahetuse kohaldamisalast välja jäetud²⁰. Kui maksumaksja hoiab raha elektroonilistes krüptorahades, ei ole sellistele klientidele portfelliteenuseid osutav platvorm või muu elektroonilise teenuse osutaja kohustatud deklareerima maksuhaldurile kõnealuseid summasid või saadud tulu. Seetõttu jääb sellistes elektroonilistes instrumentides hoitav raha suures osas maksustamata.

31

Muu kui hoidmiskonto kaudu saadud dividenditulu (nt dividendid, mida ühe liikmesriigi maksuresidendist äriühing maksab arvelduskonto kaudu (mis ei ole hoidmiskonto) oma aktsionärile, kes on teise liikmesriigi maksuresident) ei ole direktiivi 1. versiooni kohaselt eraldi tulukategooria. Seega, kui liikmesriik, kus äriühing on maksuresident, ei vaheta sellist teavet maksumaksja elukohaliikmesriigiga, võivad need summad jääda maksustamata.

32

Liikmesriigid ei pea esitama teavet kõigi direktiivi 1. versiooni tulukategooriate kohta, vaid üksnes kergesti kättesaadavad andmed. Seepärast on nende teabekategooriate arv, mille kohta iga liikmesriik teavet esitab, väga erinev (vt punkt 48), mistõttu jääb tulu liikmesriigis, kus maksumaksja on maksuresident, maksustamata. Komisjon esitas 2020. aasta juulis seadusandliku ettepaneku²¹ muuta õigusakti, et suurendada ühtlustamist, mille kohaselt oleksid liikmesriigid kohustatud vahetama kogu kättesaadavat teavet, kuid vähemalt kahe tulukategooria kohta maksustamisperioodidel kuni 2024. aastani ja vähemalt nelja tulukategooria kohta maksustamisperioodidel alates 2024. aastast.

33

Piiriüleseid maksualaseid eelotsuseid käsitlevat teavet ei vahetata, kui need on tehtud füüsiliste isikute suhtes (vt punkt 73). Varakas üksikisik, kes saab sellise eelotsuse soodsate maksumääradega liikmesriigist, väldib õiglase maksusumma maksmist oma elukohaliikmesriigis.

Komisjon teeb õigusraamistiku üle järelevalvet

Komisjon teeb piisavalt järelevalvet direktiivi riigisisesesse õigusesse ülevõtmise üle

34

Jälgides direktiivi ülevõtmist liikmesriikides, võtab komisjon arvesse kõiki direktiivi muudatusi, aga ka rakendusmäärusi ja muid sellest tulenevaid õigusakte. Liikmesriigid peavad võtma ELi direktiivid üle riigisisesesse õigusesse. Kui asjakohaste ELi õigusaktide ülevõtmisel esineb viivitusi, algatab komisjon viivitustest tulenevalt liikmesriigi vastu rikkumismenetluse. Praeguseks on selliseid menetlusi olnud 62 ja 2020. aasta juuli seisuga oli kaks rikkumismenetlust pooleli.

35

2016. aastal jõustus direktiivi 5. versioon²², et tagada maksuhalduritele juurdepääs rahapesuvastasele teabele, mis on teiste liikmesriikide valduses kooskõlas neljanda rahapesuvastase direktiiviga²³, andes neile paremad vahendid direktiivi kohaste kohustuste täitmiseks seoses maksudest kõrvalehoidumise ja maksupettustega. Sellega seoses on kõige olulisem juurdepääs direktiivi 2. versiooni kohasele teabele finantskontode kohta, eriti juhul, kui avaldatava konto omanik on vahendusüksus.

36

Kuigi kõik viis külastatud liikmesriiki võtsid direktiivi 5. versiooni oma riigisisesesse õigusesse üle, ei olnud kaks liikmesriiki veel rakendanud menetlusi, millega antakse maksuhalduritele õiguslik juurdepääs rahapesuvastasele teabele ja mille tähtaeg oli 1. jaanuar 2018. Komisjon algatas kolm rikkumismenetlust, mis olid auditi ajaks lõpetatud.

Õigusaktide rakendamise järelevalve ulatus ei ole piisavalt lai

37

Komisjon teeb kõrgetasemelist järelevalvet õigusaktide rakendamise üle. Lisaks peavad liikmesriigid esitama komisjonile iga-aastases küsimustikus teabe selle kohta, kui hästi nende hinnangul direktiiv toimib (sealhulgas statistilised andmed teabevahetuse ja muude tegevusaspektide kohta). Komisjon jälgib liikmesriikidevahelist teabevahetust iga-aastase küsimustiku ja liikmesriikidevahelise iga-aastase kahepoolse tagasiside põhjal. Kuid tema järelevalve ei hõlma järgmist:

• otseste ja tulemuslike meetmete võtmist, et kõrvaldada liikmesriikide vahel edastatavate andmete kvaliteedi puudusi, mis on kindlaks tehtud direktiivi 2018. aasta hindamises²⁴;
• teabekogumiskülastusi liikmesriikidesse, et hinnata edusamme ja teha kindlaks head tavad. Niisuguste külastuste eesmärk võiks olla ka selliste probleemide väljaselgitamine, mida saaks lahendada õigusaktide parandamisega või juhtides neile programmi „Fiscalis 2020“ (vt VI lisa) või halduskoostöö eksperdirühmade tähelepanu;
• liikmesriikide poolt saadud teabe analüüsimiseks välja töötatud riskianalüüsivahendite hindamist.

38

Direktiivi kohaselt²⁵ peaksid liikmesriigid rakendama aruandekohustuslike üksuste suhtes tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid karistusi. Praegu ei hinda komisjon liikmesriikide õigusaktides sätestatud karistuste suurust ega hoiatavat mõju. Samuti ei ole ta esitanud võrdlusaluseid ega suuniseid selle kohta.

Parimate tavade jagamise võimalusi ei kasutata täielikult ära ja suunised puuduvad

39

Direktiivi artiklis 15 nõutakse, et komisjon ja liikmesriigid hindaksid ja jagaksid oma halduskoostöö kogemusi, ning nähakse sõnaselgelt ette liikmesriikidele võimalus kasutada oma kogemusi ja parimaid tavasid, et aidata kaasa suuniste koostamisele. Et saavutada soovitud eesmärk, milleks on õiglane maksustamine ELis²⁶, teeb komisjon liikmesriikidele kättesaadavaks mitmesugused foorumid, et nende maksuhaldurid saaksid vahetada kindlaks tehtud häid tavasid.

40

Komisjon on teinud liikmesriikidele teabe ja eksperditeadmiste arendamiseks ja vahetamiseks kättesaadavaks mitmesugused vahendid. Peamine selline programm on „Fiscalis 2020“²⁷, mille põhiülesanne on pakkuda teabevahetuse võimaldamiseks IT-tuge ning rahastada parimate tavade ja kogemuste vahetamist seminaride, töövisiitide ja projektirühmade kaudu. Selle rolli ja struktuuri on üksikasjalikumalt kirjeldatud VI lisas.

41

Uurisime programmist „Fiscalis 2020“ rahastatud meetmeid, mille eesmärk on parandada maksuteabe vahetamist ELis. Need hõlmasid liikmesriikide osalemist aastatel 2015–2019 direktiiviga seotud teemadel korraldatud üheksal seminaril ja viiel töövisiidil. Aastatel 2014–2018 rahastati programmi raames ka 660 üheaegset kontrolli otsese ja kaudse maksustamise valdkonnas (vt punkt 92).

42

Liikmesriigid on üldiselt andnud positiivset tagasisidet projektirühmade töö ning ELi töötajate tehnilise toe, kättesaadavuse ja reageerimisvõime kohta. Samuti on nad pidanud kiiduväärseks komisjoni suuniseid direktiivi 1. ja 2. versiooni rakendamise kohta.

43

Direktiivi keerukuse ja pideva muutumise tõttu on liikmesriikidel siiski üha raskem käsitleda kõiki arutelupunkte oma kohtumistel, mille kestus ei ole pikenenud võrdväärselt direktiivi reguleerimisala laienemisega. Samal ajal ei ole komisjon koostanud lisasuuniseid teabe kasutamise kohta (nt 3. ja 4. versiooni kohase teabevahetuse ja muude direktiiviga ettenähtud töövahendite kohta). Liikmesriigid moodustasid 2019. aastal uue programmi „Fiscalis“ projektirühma, mis käsitleb täiustatud analüütika kasutamist andmete kvaliteedi mõõtmiseks ühises raamistikus, kuid see algatus ei ole veel tulemusi andnud.

44

Külastatud liikmesriikide maksuhaldurid väljendasid soovi vahetada rohkem häid tavasid (projektirühmade, seminaride ja töövisiitide kaudu) ja saada suuniseid, eelkõige andmete analüüsimise ja kasutamise valdkonnas.

Liikmesriigid kasutavad automaatselt vahetatud teavet vähe

45

Et tagada teabevahetussüsteemi nõuetekohane toimimine, peavad liikmesriikide vahetatavad andmed olema täpsed, täielikud ja saadetud ajal, mil neist on kõige rohkem kasu. Viies külastatud liikmesriigis hindasime seega, kuidas andmete automaatne saatmine oli korraldatud ja kuidas maksuhaldurid kasutasid saadud teavet.

Seoses automaatse teabevahetuse õigeaegsuse, täpsuse ja täielikkusega esineb puudusi

Direktiivi 1. versiooni alusel esitatud andmed ei ole alati täielikud ja mõnikord jagatakse teavet hilinemisega

46

Direktiivi 1. versiooni²⁸ eesmärgil koguvad maksuhaldurid teavet iga külastatud liikmesriigi riiklikest andmebaasidest (vt joonis 3), kuid teavet ei koguta mitte kõigi tulukategooriate kohta. Teave on saadud kohalikest andmebaasidest (milles on esitatud nimed, aadressid, sünniajad, maksukohustuslasena registreerimise numbrid, tuluandmed ja kinnipeetud maksude üksikasjad). Enne saatmist valideeritakse teave automaatselt vastavalt direktiivi 1. versiooni aruandlusprotsessi tehnilistele suunistele. Lisaks automaatsele valideerimisele kontrollis ainult üks viiest külastatud liikmesriigist andmete kvaliteeti (täielikkust, täpsust ja õigeaegsust); see hõlmas üksnes piiratud andmevalimi käsitsi kontrollimist ja seda ei tehtud süstemaatilise protsessina.

47

Üks direktiivi 1. versiooni alusel esitatud andmete täielikkusega seotud probleem on see, et liikmesriigid seovad harva edastatava teabe maksumaksja elukohariigi väljastatud maksukohustuslasena registreerimise numbriga. Kolmeaastasel ajavahemikul 2015–2017 oli teabe saava riigi väljastatud maksukohustuslasena registreerimise number lisatud ainult 2% maksumaksjate puhul, kelle kohta edastati teavet automaatselt²⁹. Liikmesriigid kasutavad muid andmeid (nimi, aadress, sünniaeg jne), et võrrelda andmeid oma residentidest maksumaksjate andmetega (vt punkt 59). Maksukohustuslasena registreerimise number on aga iga maksumaksja kordumatu identifitseerimistunnus, mille esitamine peaks suurendama liikmesriikide suutlikkust teha kindlaks asjaomased maksumaksjad ja määrata nõuetekohaselt kindlaks nendega seotud maksud. Komisjon käsitles küsimust muuta maksukohustuslasena registreerimise numbri esitamine direktiivi 1. versiooni alusel esitatud andmete puhul kohustuslikuks direktiivi muutmise ettepanekus³⁰.

48

Andmete täielikkust mõjutab asjaolu, et automaatse teabevahetuse praeguste eeskirjade kohaselt ei ole liikmesriikidel kohustust koguda teavet kõigi direktiivi 1. versiooni tulukategooriate kohta, vaid üksnes „kättesaadavat“ teavet³¹. Maksuhaldurid olid üldiselt vastu nõudele esitada teavet kõikide kategooriate kohta. Isegi need vähesed, kes põhimõtteliselt ettepanekuga nõustusid, märkisid, et selle elluviimine tähendaks palju lisatööd. Seepärast koguvad ja esitavad ainult üksikud liikmesriigid teavet 1. versiooni kõigi viie kategooria kohta (vt joonis 4).

49

Vastava kategooria andmete esitamata jätmise põhjus on mõnikord teabe kättesaadavuse keerukus, nt kinnisvaratulu registreeritakse tavaliselt eraldi kohalikes registrites, kus maksuhaldurid ei saa seda hõlpsasti jälgida. Esitamata jätmist võib selgitada ka viitega konkreetsele maksusüsteemile (nt liikmesriigid, kes ei maksusta elukindlustustooteid, ei hoia vastavat teavet oma maksuregistrites kergesti kättesaadavana). Samuti võib juhtuda, et liikmesriik ei pea eraldi arvestust, nagu võib juhtuda töötajatele makstavate hüvitiste ja juhtide tasude puhul.

50

Liikmesriigid peavad jagama direktiivi 1. versiooni alusel esitatud teavet kuue kuu jooksul alates selle maksuaasta lõpust, mille jooksul teave kättesaadavaks tehti. Kuigi liikmesriigid peavad üldiselt õiguslikest tähtaegadest kinni, on alates 1. versiooni jõustumisest esitatud teave keskmiselt kaksteist kuud pärast asjaomase maksuaasta lõppu³³.

Direktiivi 2. versioonis ettenähtud teabevahetus toimub üldiselt õigel ajal, kuid andmete kvaliteedis ja täielikkuses esineb siiski puudusi

51

Direktiivi 2. versiooni puhul erineb andmete kogumise protsess veidi 1. versiooni omast (vt joonis 5). Aruandekohustuslikud asutused kasutavad standardaruannete esitamiseks spetsiaalseid veebiportaale³⁴.

52

Ainult ühes külastatud liikmesriigis kontrollisid maksuhaldurid finantsasutuste esitatud andmete kvaliteeti. Me leidsime siiski probleeme, mis võivad mõjutada direktiivi 2. versiooni alusel esitatud andmete täielikkust kõigis neis liikmesriikides. Kolmes neist ei olnud kehtestatud konkreetset menetlust finantsasutuste auditeerimiseks seoses edastatud andmete kvaliteedi ja täielikkusega. Neljas liikmesriigis puudus register 2. versiooni aruandlusnõudega seotud finantsasutuste kohta, mis aitaks kontrollida, kas kõik aruanded on esitatud.

53

Kõik viis liikmesriiki rakendavad seoses 2. versiooni aruandluskohustustega karistuste süsteemi, kuid ükski liikmesriik ei ole siiani ühtegi karistust määranud. Karistuste määramiseks peaksid olema kehtestatud selged andmete kontrollimise menetlused ja aruandekohustuslikke asutusi tuleks korrapäraselt auditeerida. Lisaks on oht, et karistused ei ole piisavalt suured selleks, et neil oleks hoiatav mõju.

54

Leidsime ka mitu probleemi seoses direktiivi 2. versiooni alusel esitatud andmete kvaliteediga, eelkõige seoses välisriigis maksukohustuslasena registreerimise numbrite teatamata jätmisega. Finantsasutustel on juriidiline kohustus registreerida ja esitada kontoomanike maksukohustuslasena registreerimise numbrid, isegi kui need on väljastanud teised liikmesriigid. Liikmesriikide vahetatavatest andmetest sisaldas maksukohustuslasena registreerimise numbrit ainult 70% kontodest, mille omanikud on füüsilised isikud, ja äriühingu registreerimisnumbrit ainult 73% kontodest, mille omanikud on juriidilised isikud³⁵.

55

Teine andmekvaliteedi probleem on kontokirjete dubleerimine, kui on mitu tegelikku tulusaajat. Lisaks ei võimalda praegune aruandlusvorm tuvastada mitut omanikukontot. Selle tulemusena seovad maksuhaldurid kogu summa mitme omanikuga, mille tõttu dubleeritakse kontokirjeid.

56

Direktiivi artikli 14 lõike 2 kohaselt peavad liikmesriigid andma igal aastal kahepoolset tagasisidet neile automaatse teabevahetuse kaudu edastatud teabe kohta. Tegelikkuses on aga ainus tagasiside, mis igal aastal antakse, seotud välismaiste ja riigisiseste andmete vastavuse määradega (vt punkt 59). Andmete kvaliteedi, täielikkuse ja õigeaegsuse kohta antakse väga vähe teavet ning muude kvantitatiivsete või kvalitatiivsete aspektide kohta ei anta üldse.

Liikmesriigid saavad väga palju teavet, kuid üldiselt kasutatakse seda tegelikkuses vähe

Vastavusse viimise tulemuslikkus on liikmesriigiti väga erinev ja vasteta jäänud andmeid ei kasutata

57

Liikmesriigid vahetavad igal aastal miljoneid andmeühikuid. Et kasutada andmeid maksustamise eesmärgil, peavad liikmesriigid viima need vastavusse oma maksumaksjate andmetega ja tegema kindlaks olulised andmed. Vastavusse viimise süsteemide eesmärk on teha kindlaks võimalikult palju maksumaksjaid, et tagada võimalikult ulatuslik maksukuulekus.

58

Me kontrollisime, kuidas viis liikmesriiki kasutavad oma IT-süsteeme ja vastavusse viimise protsesse asjaomaste maksumaksjate leidmiseks ja nõutavate maksude kogumiseks.

59

Nad kasutasid mitmesuguseid automaatseid ja poolautomaatseid IT-programme, et viia direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel saadud teave vastavusse maksuresidentidega. Kui saadud andmetele vastet ei saada, ei saa neid kasutada asjaomaste maksude kindlaksmääramiseks. Süsteemide tõhusus sõltub neile omasest paindlikkusest ja seotusest kohalike maksuandmebaasidega, aga ka saadud teabe kvaliteedist. Kaks liikmesriiki kontrollisid andmete kokkulangevust ka käsitsi.

60

Automaatseks vastavusse viimiseks kasutatakse tavaliselt otsinguvõtmeid, mis kasutavad eri välju kombineerivaid algoritme (direktiivi 1. versiooni puhul on kõige levinumad nimi, aadress ja sünniaeg, samas kui 2. versiooni puhul keskendutakse rohkem maksukohustuslasena registreerimise numbrite vastavusse viimisele). Kolme külastatud liikmesriigi süsteemid võimaldasid ka ligikaudseid kokkulangevusi (saadud andmete lähendamine näiteks sarnaste nimede või aadresside põhjal). Poolautomaatse vastavusse viimise puhul kombineeritakse käsitsi tehtavat menetlust lihtsamate otsinguvõtmetega (nt ainult aadressiga) või võrdlemist muude väliste andmebaasidega.

61

Kokkulangevuse määr on riigiti ja teabe liigiti väga erinev. Vaste saamata jäämise põhjus võib olla ka ebatõhus võrdlemisprotsess või asjaolu, et saadud andmed ei ole õiged või täielikud või et vastuvõtvas liikmesriigis puuduvad maksumaksja andmed. Tagasiside andmisel (vt punkt 56) ei käsitle külastatud liikmesriigid praegu vähese vastavuse põhjuseid ega kirjelda konkreetseid probleeme.

62

Viies külastatud liikmesriigis olid üldised vastavuse määrad direktiivi 1. versiooni puhul 68–99% ja 2. versiooni puhul 70–95% (üks liikmesriik ei olnud oma 2. versiooni alusel esitatud 2016. aasta andmeid veel analüüsinud). Kõrgeimad määrad on seotud märkimisväärse hulga käsitsi võrdlemisega, kuid kaks liikmesriiki on saavutanud väga häid tulemusi ka ainult automaatse või poolautomaatse võrdlemise abil.

63

Need määrad näitavad, et suurt hulka teavet ei kasutata, sest seda ei võrrelda asjaomaste maksumaksjate andmetega, kuna ükski külastatud liikmesriik ei kontrolli praegu andmeid, millele vastet ei saada. Kõnealuste andmete kasutamata jätmine põhjustab maksude alalaekumist.

Direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel esitatud teavet ei kasutata põhjalikult

64

Me hindasime, kuidas viis külastatud liikmesriiki kasutasid direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel saadud teavet. Üks liikmesriik tõstis maksudeklaratsioonides esile teatavad andmeväljad, kuid ei märkinud neile summasid. Teine teatas maksumaksjatele, et teave on kättesaadav ja et nad peaksid vastavad väljad täitma. Mõlemad liikmesriigid andsid meile teada, et nende strateegiad mõjusid tulude deklareerimata jätmisele heidutavalt ja suurendasid maksumaksjate maksukuulekust. Ülejäänud kolm ei esitanud eeltäidetud maksudeklaratsioone.

65

Andmete tõhusa kasutamise põhieeldus on saadud andmete riskianalüüs. Aastatel 2015–2016 koostas programmi „Fiscalis“ projektirühm liikmesriikidele suunised andmete vastavusse viimise ja analüüsimise kohta. Suuniste peamine eesmärk oli toetada liikmesriike riskijuhtimisstrateegiate väljatöötamisel või kasutusel olevate strateegiate kooskõlla viimisel kohustusliku automaatse teabevahetuse uute nõuetega. Suunistes tehakse kindlaks ühised riskid ning esitatakse peamised riskinäitajad ja konkreetsed meetodid suure riskiga maksumaksjate väljavalimiseks.

66

Viiest liikmesriigist ainult kahes tehti saadud andmete struktureeritud riskianalüüs ja kolmandas kasutati piirkondlikul/kohalikul tasandil ainult mittestandardseid menetlusi. Ülejäänud kaks liikmesriiki ei olnud veel teinud riskianalüüsi seoses direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel esitatud andmetega, mille nad olid saanud 2015.–2018. aasta kohta.

67

Ühes külastatud liikmesriigis määrati tänu ulatuslikule kampaaniale, mis oli suunatud keskse riskianalüüsi abil välja valitud suure riskiga maksumaksjatele, suurtes summades täiendavaid tasumisele kuuluvaid makse. Teises liikmesriigis avaldati vabatahtlikult suur hulk teavet ja saadi märkimisväärset täiendavat maksutulu tänu 2015. ja 2017. aastal korraldatud kampaaniatele, mis olid seotud direktiivi 1. ja 2. versiooni kohaste välismaiste tulude vabatahtliku avaldamisega, ilma et nõutaks viiviste tasumist. Samas liikmesriigis korraldatud teine kampaania, mille käigus saadeti valitud maksumaksjatele kirjad 2015. ja 2017. aasta kohta saadud 2. versiooni kohase teabe kohta, ei olnud nii edukas madala vastamismäära tõttu. Kolmas liikmesriik kasutas direktiivi alusel esitatud teavet aeg-ajalt järjestikustes kampaaniates, kuid tulemused olid ebajärjekindlad.

Teavet kasutatakse üldiselt vähe

68

Külastatud liikmesriikides moodustasime valimi kokku 150-st direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel 2016. aastal saadud andmeühikust – 75 ühikut kummagi kohta –, et teha kindlaks, kuidas maksuhaldurid seda teavet kasutasid. Leidsime, et kuigi 105 valimisse kuulunud auditeeritud andmeühikut viidi andmetega vastavusse ja laaditi üles maksuhalduri andmebaasidesse, jäeti 60 andmeühikut arvesse võtmata (nt ilma riskianalüüsi või põhjenduseta) ja ainult 45 puhul võeti täiendavaid maksudega seotud meetmeid.

69

1. versiooni puhul (vt joonis 6)

• viidi 51 andmeühikut vastavusse maksumaksjate andmetega riiklikus andmebaasis; 24 puhul vastet ei saadud ja neid ka ei analüüsitud rohkem;
• 51-st vaste saanud andmeühikust kanti 40 keskandmebaasidesse, kuid teave nende edasise kasutamise kohta ei olnud kättesaadav; 11 andmeühikut edastati piirkondlikele/kohalikele maksuhalduritele edasiste meetmete võtmiseks;
• oli tõendeid selle kohta, et 13 andmeühikut kasutati maksudeklaratsioonide läbivaatamiseks ja täiendavate maksude arvutamiseks või maksuauditite tegemiseks; kohalikud maksuhaldurid andsid tagasisidet ainult seitsmel juhul.

70

2. versiooni puhul (vt joonis 7)

• viidi 55 andmeühikut vastavusse maksumaksjate andmetega riiklikus andmebaasis; 20 puhul vastet ei saadud ja neid ka ei analüüsitud rohkem;
• 55-st vaste saanud andmeühikust kanti 39 keskandmebaasidesse, kuid teave nende edasise kasutamise kohta ei olnud kättesaadav; 11 andmeühikut edastati piirkondlikele/kohalikele maksuhalduritele edasiste meetmete võtmiseks; viit andmeühikut ei kasutatud üldse;
• oli tõendeid selle kohta, et 32 andmeühikut kasutati maksudeklaratsioonide eeltäitmiseks, maksumaksjate maksukohustuste kindlaksmääramiseks ja täiendavate maksude arvutamiseks või maksuauditite tegemiseks; kohalikud maksuhaldurid andsid tagasisidet ainult kuuel juhul.

71

Kõigis külastatud liikmesriikides oli probleem, et kesksetelt/kohalikelt maksuhalduritelt saadi vähe tagasisidet saadud teabe kasutamise kohta. Kohalikelt maksuhalduritelt saadav tagasiside on oluline, et mõõta teabe kasutamise tulemuslikkust ja sellest saadavat kasu.

Direktiivi 3. versiooni kohases ELi registris sisalduv teave on enamasti täielik, kuid liikmesriigid kasutavad seda vähe

Teabevahetus on suurenenud, kuid mõningat teavet ei esitata ikka veel

72

Direktiivi 3. versiooniga³⁶ laiendati kohustusliku automaatse teabevahetuse kohaldamisala piiriülestele maksualastele eelotsustele ja siirdehindade eelkokkulepetele. Seda teavet vahetatakse komisjoni loodud ja hallatava ELi keskregistri kaudu. Liikmesriigid peavad laadima kogu 3. versiooni alusel esitatud teabe registrisse, kus sellele on juurdepääs kõigil liikmesriikidel, kuid komisjonil on kehtivate õigusaktide kohaselt ainult piiratud juurdepääs.

73

Direktiiviga³⁷ jäetakse piiriülesed eelotsused sõnaselgelt automaatsest teabevahetusest välja, kui need on seotud üksnes füüsiliste isikute maksuasjadega. Selle sätte mõjul vabastatakse varakate üksikisikute suhtes tehtud eelotsused kohustuslikust ja automaatsest teabevahetusest.

74

Euroopa Parlament väljendas selle maksustamislünga pärast muret oma 2019. aasta resolutsioonis³⁸. Ta juhtis tähelepanu asjaolule, et varakad ja väga varakad üksikisikud paigutavad oma tulu ümber mitme maksujurisdiktsiooni kaudu, taotledes piiriüleseid eelotsuseid, mille kohta aru ei anta, ja väldivad oma õiglase maksuosa maksmist.

75

Enne 2016. aastat ei vahetanud liikmesriigid peaaegu üldse teavet piiriüleste eelotsuste ja siirdehindade eelkokkulepete kohta. Teabevahetus oli kõige tihedam 2017. aastal, varsti pärast selle kohustuslikuks muutumist, kusjuures enne 2017. aastat tehtud eelotsused ja -kokkulepped avalikustati aruandluse esimeses andmekogumis (vt joonis 8).

Direktiivi 3. versiooni alusel esitatud andmed on tavaliselt väga põhjalikud

76

Uurisime, kuidas liikmesriigid kannavad nõutavat teavet registrisse, ega leidnud andmebaasi täielikkusega seoses olulisi probleeme. Andmete kvaliteet oli mõnikord siiski puudulik:

• liikmesriigid ei nimetanud sageli konkreetseid maksumaksjaid, mis muudab andmete kokkuviimise sihtriigis keeruliseks;
• külastatud liikmesriikide sõnul ja direktiivi käsitleva komisjoni hinnangu³⁹ kohaselt ei olnud üles laaditud otsuste kokkuvõte mõnikord piisavalt üksikasjalik, et selle aluseks olevat teavet üheselt mõista; liikmesriikidel oli raske otsustada, millal küsida lisateavet, ja kui nad seda küsisid, siis tõendada, et see oli vajalik maksuotsuse tegemiseks.

Direktiivi 3. versiooni alusel esitatud teabe minimaalne kasutamine

77

Ükski külastatud liikmesriikidest ei teinud süstemaatiliselt ELi keskregistris oleva teabe riskianalüüsi. Üks liikmesriik oli aga analüüsinud 2017. aastal üles laaditud 3. direktiivi kohaseid andmeid ja valinud mõned neist edasiseks uurimiseks. Kuigi liikmesriik suutis üldiselt viia andmed maksumaksjate andmetega vastavusse, puudus tal menetlus nende analüüsimiseks ja oma maksualastes järelmeetmetes kasutamiseks.

78

Igas külastatud liikmesriigis moodustasime valimi kümnest aastatega 2013–2018 seotud andmeühikust, et kontrollida, kuidas liikmesriigid kasutasid registrist saadud teavet (vt joonis 9). Valimisse kuulunud 50 ühikust kasutati ainult 4%:

• 36 ühikut viidi maksumaksjate andmetega vastavusse ja 14 ühikut kas ei viidud vastavusse või ei kasutatud mingil viisil;
• 36-st ühikust 26 laaditi üles riiklikesse keskandmebaasidesse ja kümme saadeti kohalikele maksuhalduritele;
• maksustamise järelmeetmete võtmiseks kasutati ainult kahte ühikut ning kohalik maksuhaldur andis tagasisidet vaid ühel juhul.

Direktiivi 4. versioonis ettenähtud aruannetes sisalduvat teavet kasutatakse minimaalselt

79

Direktiivi 4. versiooniga⁴⁰ kehtestati riikidepõhise aruandluse nõue (joonis 10), mille kohaselt peavad suured hargmaiste ettevõtete kontsernid alates maksustamisaastast 2016 avaldama olulise teabe, sealhulgas:

• tulude ja varade peamised üksikasjad;
• kasumi teenimise koha;
• maksude tasumise koha (ELis ja väljaspool seda);
• töötajate arvu jms.

Liikmesriigid ei taga direktiivi 4. versioonis ettenähtud teabe täielikkust

80

Liikmesriigid peavad koguma teavet direktiivi 4. versiooni kohaldamisalasse kuuluvatelt äriühingutelt igal aastal. Külastatud liikmesriikides olid selleks olemas IT-süsteemid ja asjaomastele äriühingutele olid antud üldised aruandlussuunised.

81

Kõik viis liikmesriiki tuginesid nende aruandluskohustuste täitmisel äriühingute firmaväärtusele. Maksuhaldur ei kontrollinud piisavalt, kas kõik üksused, kes oleksid pidanud vastaval aastal aruande esitama, olid seda tegelikult teinud. Lisaks piirdusid viiest liikmesriigist neli kontrollimisel vaid OECD ja komisjoni esitatud tehniliste kriteeriumide täitmise kontrollimisega. Ainult üks neist tegi lisaks oma riskianalüüsi andmete kohta, mida ta teiste liikmesriikidega vahetas.

Direktiivi 4. versiooni alusel esitatud teave on suuresti alakasutatud

82

Külastatud liikmesriigid kasutasid direktiivi 4. versiooni alusel saadud teavet väga vähe. Ainult üks neist oli kehtestanud range riskianalüüsi süsteemi, mis kujutab endast selles valdkonnas väga head tava. Pärast riskianalüüsi edastati teave piirkondlikele maksuametnikele, kes kasutasid seda oma maksumenetlustes. Kaks teist liikmesriiki võrdlesid andmeid ja neil oli kavas luua riskianalüüsi mehhanism, samas kui ülejäänud kaks liikmesriiki ei olnud saadud teavet kasutanud.

83

Igas külastatud liikmesriigis moodustasime valimi kümnest eelarveaastatega 2016 ja 2017 seotud riikidepõhisest aruandest, et kontrollida, kuidas teavet kasutati (vt joonis 11). Valimisse kuulunud 50 aruandest kasutati ainult 4%:

• 20 aruannet viidi maksumaksjate andmetega vastavusse ja 30 aruannet ei kasutatud üldse;
• 20 vastavusse viidud aruannet laaditi üles keskandmebaasidesse; neist kümne kohta tehti riskianalüüs, millest ei ilmnenud suuremaid riske;
• ainult kahte aruannet kasutati maksudega seotud järelmeetmete võtmiseks ning seni ei ole saadud tagasisidet nende kasutamise kohta.

Teabevahetus taotluse alusel, omaalgatuslik teabevahetus ja üheaegsed kontrollid toimivad hästi

Teabevahetus taotluse alusel ja omaalgatuslik teabevahetus toimivad suhteliselt hästi, vaatamata hilinenud vastustele ja kehvale tagasisidele

84

Kõigis külastatud liikmesriikides oli hästi toimiv kord taotluse alusel toimuva⁴¹ ja omaalgatusliku teabevahetuse⁴² jaoks. Kogu ELis on taotluse alusel toimuva ja omaalgatusliku teabevahetuse protsessid olnud kasutusel juba mitu aastat ja neid kasutatakse järjepidevalt, sealjuures on esimese maht suurenenud aasta-aastalt ühtlaselt ja teise maht hüppeliselt (vt joonis 12 ja joonis 13).

85

Külastatud liikmesriikides esitavad enamiku teabenõuetest kohalikud või piirkondlikud maksuhaldurid ja need saadetakse läbivaatamiseks keskasutusele. Keskasutus kontrollib kõigepealt vastuseid ja seejärel võidakse teabe edastanud liikmesriigilt küsida täiendavaid üksikasju. Välismaalt teabenõude saamisel vastab keskne maksuhaldur otse, kui teave on keskselt kättesaadav. Piirkondlikud/kohalikud maksuhaldurid tegelevad konkreetsemate ja keerukamate teabenõuetega. Omaalgatuslikku teabevahetust kasutatakse tavaliselt siis, kui piirkondlik maksuhaldur teeb kindlaks teise liikmesriigi maksuolukorra seisukohast olulise teabe.

86

Komisjoni 2014.–2018. aasta statistika kohaselt vastati keskmiselt 59%-le teabenõuetele kuuekuulise tähtaja jooksul⁴³ (vt joonis 14). Meie audit viies liikmesriigis näitas, et tavaliselt esines viivitusi, kui taotlused olid keerulised või segased.

Liikmesriigid tegelevad taotluse alusel ja omaalgatusliku teabevahetuse alusel saadud teabega süstemaatiliselt

87

Viis külastatud liikmesriiki registreerisid üldiselt kõik taotlused ja vastused ning jälgisid neid asjaomase IT-süsteemi abil. Meie vaadeldud süsteemid salvestasid – väikeste erinevustega – tähtajad, tagasiside ja maksuhalduri andmed. Tähtaegu jälgiti ja maksuhaldurid püüdsid võimaluse korral vastata ettenähtud tähtaja jooksul.

88

Nendes viies liikmesriigis vaatasime läbi 50 vastust, mis saadi teistelt liikmesriikidelt neile esitatud taotluse alusel. Enamikul juhtudel oli saadetud teave piisavalt asjakohane ja õigeaegne, et olla kasulik taotluse esitanud maksuhalduritele, kes kasutasid seda eri viisil – et täiendada maksumaksja andmeid, teha maksuauditeid või -otsuseid või kasutada seda tõendusmaterjalina kohtumenetlustes (vt joonis 15).

89

Me uurisime ka 50 andmeühikut, mis esitati omaalgatusliku teabevahetuse raames (vt joonis 16). Kõigil juhtudel järeldame, et vastuvõttev liikmesriik vaatas teabe läbi selle kasulikkuse seisukohast ja võttis järelmeetmeid.

Tagasiside teabe kvaliteedi kohta ei ole taotluse alusel toimuva ja omaalgatusliku teabevahetuse mahtu arvestades piisav

90

Tagasisidet on vaja eelkõige direktiivi tõhususe hindamiseks. See võimaldab ka motiveerida ja tunnustada maksuhaldureid, kes teevad palju tööd teabe kogumisel. Külastatud liikmesriikides puudus tagasisidesüsteem, mis näitaks, kuidas ja kus on teave kõige kasulikum. Tavaliselt andsid tagasisidet ainult piirkondlikud maksuhaldurid, kui teabe edastanud liikmesriik seda taotles, ja ka seda mitte alati.

91

Arvestades vahetatud teabe kogumahtu (taotluse alusel toimuv ja omaalgatuslik teabevahetus), küsivad liikmesriigid harva tagasisidet. Joonisel 17 ja joonisel 18 on esile toodud tagasisidetaotluste ja antud tagasiside arvu järjest suurem erinevus. Kogu perioodi kohta küsisid teabe edastanud liikmesriigid tagasisidet mitteautomaatse teabevahetuse puhul ainult 2,2% juhtude kohta.

Üheaegsed kontrollid: tulemuslik vahend

92

Üheaegsed kontrollid, mida koordineerivad kaks või enam liikmesriiki „ühist või täiendavat huvi“⁴⁴ pakkuvate maksumaksjate suhtes, võivad olla tõhusamad kui ainult ühe liikmesriigi kontrollid.

93

Aastatel 2014–2018 algatasid liikmesriigid 660 üheaegset kontrolli seoses audititega, mis tehti otsese ja kaudse maksustamise valdkonnas või otsese maksustamise ja käibemaksu valdkonnas.

94

Uurisime iga külastatud liikmesriigi puhul viit tema poolt algatatud üheaegse kontrolli juhtumit ja viit kontrollijuhtumit, milles ta oli muul viisil osalenud (mõlemal juhul, välja arvatud siis, kui kontrollijuhte oli vähem). Üldiselt olid kontrollid väga tõhusad seoses järgmiste teemadega:

• täiendavad maksuotsused;
• heade tavade vahetamine ettevõtlusstruktuuride hindamisel;
• petuskeemide varajane avastamine enne nende laiendamist mitmesse liikmesriiki.

95

Üldiselt osutusid üheaegsed kontrollid tulemuslikuks vahendiks. Isegi liikmesriigid, kes olid osalenud väga vähestes kontrollides, hindasid neid kõrgelt teabe, kogemuste ja heade tavade vahetamise vahendina.

Teabevahetuse tulemuslikkuse mõõtmiseks vajalik teave on suures osas kättesaamatu

96

Maksuhalduritel peavad olema selged prognoosid maksustamise vältimise ja maksudest kõrvalehoidumise tõttu saamata jäänud tulu kohta ning nad peavad võtma asjakohaseid parandusmeetmeid. Me hindasime, kuidas EL ja liikmesriigid koguvad teavet tasumata maksude mahu ja direktiivi mõju kohta.

Üksikute projektide raames küll hinnati maksustamise vältimisest ja maksudest kõrvalehoidumisest tulenevat kahju, kuid ühine ELi tulemuslikkuse seireraamistik puudub

97

2018. aastal tegid komisjon ja 15 liikmesriiki uuringu äriühingu tulumaksu alalaekumise kohta⁴⁵. 2019. aastal tegi komisjon ka uuringu üksikisikute maksudest kõrvalehoidumise kohta⁴⁶, milles keskenduti offshore-varale (ELi maksumaksjatel on hinnanguliselt 1,5 triljoni euro väärtuses offshore-vara) ja sellega seoses saamata jäänud maksutulule (ELis igal aastal hinnanguliselt keskmiselt 46 miljardit eurot). Mõlemas aruandes osutatakse direktiivi tähtsusele maksustamise vältimise ja maksudest kõrvalehoidumise vastases võitluses. Praegu ei ole siiski kavas hinnata maksulõhet, kasutades direktiivi alusel toimunud teabevahetusest saadud andmeid (sealhulgas andmeid hargmaiste ettevõtete kasumi ümberpaigutamise kohta).

98

Ühine tulemuslikkuse seireraamistik on direktiivi kolme eesmärgi (punkt 11) saavutamiseks keskse tähtsusega, kuna see annaks maksuhalduritele parema ülevaate valdkondadest, mida maksudest kõrvalehoidumine ja maksustamise vältimine kõige enam mõjutavad, ning võimaldaks neil eraldada vajalikud vahendid. Sellest hoolimata ei kasutata kogu ELis ühtseid tulemusnäitajaid, et mõõta teabevahetuse tulemuslikkust maksustamise valdkonnas.

99

Ühegi programmi „Fiscalis“ projektirühma ega muu tegevuse käigus ei ole tulemuslikkuse seire küsimust veel käsitletud. Komisjon ja liikmesriigid otsustasid alustada niisugust projekti 2019. aastal ja pidasid 2020. aasta jooksul mitu kohtumist, kuid COVID-19 kriisi tõttu ei olnud tulemused meie auditi ajal kättesaadavad.

100

Direktiivi käsitlevas 2019. aasta hindamises⁴⁷ tunnistas komisjon, et tema üldmulje maksuteabe vahetamise kuludest ja tuludest ei olnud täielik, sest ta tugines üksnes uuringutele, enesehindamistele ja eeldustele ning sealjuures puudus liikmesriikidel ühine käsitlusviis. Näiteks kasutasid Belgia ja Soome direktiivi 1. versiooniga seotud täiendavate maksude maksubaasi hindamisel eri võrdlusaastaid ning aastatel 2014–2017 toimunud mitteautomaatse teabevahetuse põhjal koostatud täiendava maksutulu hinnang piirdus vaid kuue liikmesriigiga.

Tõhusad tulemuslikkuse raamistikud puuduvad ka liikmesriikides

101

Ükski külastatud liikmesriik ei olnud kehtestanud terviklikku tulemuslikkuse raamistikku. Peale selle leidsime, et üks liikmesriik ei kasutanud tulemuslikkuse näitajaid ja ülejäänud neli liikmesriiki kasutasid teabevahetuse mõju mõõtmiseks järgmisi erinevaid käsitlusviise:

• kasutati väga väheseid statistilisi andmeid ja konkreetseid hindamisi täiendavate maksutulude kohta;
• hinnati täiendava maksutulu võimalikkust, saates maksumaksjatele kirjad direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel saadud teabe kohta;
• kasutati statistilisi andmeid ettevõtete ja üksikisikute maksulõhe uuringus, milles hinnati riske sektorite ja piirkondade kaupa;
• hinnati täiendavat maksutulu maksuteabe kasutamise kohta saadud tagasiside alusel. Meil ei olnud võimalik kontrollida, kas hinnangute aluseks olnud andmed olid täielikud.

102

Külastatud viiest liikmesriigist ainult ühes oli tõendeid selle kohta, et kohalikud maksuhaldurid kogusid süstemaatiliselt andmeid saadud teabe kasutamise kohta ja esitasid need, et riigi ametiasutused saaksid koostada ligikaudseid hinnanguid. Kõigis teistes liikmesriikides puudus automaatne tagasiside andmise kord kohalike/piirkondlike ja kesksete maksuhaldurite vahel.

103

Viiest liikmesriigist kaks kasutas tõhususe näitajaid (nt vahetatud, vastavusse viidud ja eeltäidetud maksudeklaratsioonidesse lisatud andmete kohta), kuid üks ei kasutanud mitte ühtegi näitajat. Üks liikmesriik koondas statistilisi andmeid maksuotsuste summade, viivisintresside ja järelmeetmete kohta.

104

Kolm liikmesriiki ei olnud välja arvutanud direktiivi rakendamise kulusid, üks oli koostanud kuluprognoosi vahetult enne meie auditit ja teine tegi seda auditi ajal. Üks liikmesriik kogus andmeid täiendava maksutulu kohta, mis saadi direktiivi 1. ja 2. versioonis ettenähtud teabevahetuse tulemusena, kuid ei koondanud süstemaatiliselt teavet kasutegurite kohta.

Järeldused ja soovitused

105

Meie üldine järeldus on, et maksuteabe vahetamise süsteem on hästi välja kujunenud, kuid seoses järelevalve, andmete kvaliteedi tagamise ja saadud teabe kasutamisega tuleb teha rohkem jõupingutusi.

106

Komisjoni töö kohta järeldame eelkõige seda, et ta on loonud sobiva raamistiku maksuteabe vahetamiseks, kuid ta ei jälgi ennetavalt õigusaktide rakendamist, ei anna piisavaid suuniseid ega mõõda süsteemi tulemeid ja mõju.

107

Viide liikmesriiki tehtud külastuste põhjal järeldasime, et vahetatav teave ei ole kvaliteetne ja seda kasutatakse vähe. Süsteemi tulemuslikkuse jälgimiseks võeti samuti vähe meetmeid. Allpool esitatud soovitused on suunatud kõnealusele viiele liikmesriigile (Küpros, Itaalia, Madalmaad, Poola ja Hispaania), kuid need võivad kehtida ka teistele.

108

Komisjon on loonud maksuteabe vahetamise süsteemi jaoks selge ja läbipaistva õigusraamistiku (vt punktid 23–28). Kuid teatud vormis tulu, mida saavad mitteresidendist maksumaksjad, võib jääda siiski nende elukohaliikmesriigis maksustamata. See puudutab tulukategooriaid, mis ei kuulu direktiivis ettenähtud kohustusliku aruandluse alla (vt punktid 29–33).

1. soovitus: suurendada ELi õigusraamistiku kohaldamisala

Kõigi tulukategooriate nõuetekohase maksustamise tagamiseks peaks komisjon esitama seadusandlikud ettepanekud, et

1. kohustada liikmesriike esitama andmed kõigi direktiivi 1. versiooni tulukategooriate kohta;
2. laiendada kohustusliku teabevahetuse ulatust nii, et see hõlmaks krüptoraha, muu kui hoidmiskonto kaudu saadud dividenditulu ja füüsilistele isikutele tehtud piiriüleseid eelotsuseid.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp

109

Komisjon jälgib direktiivi ülevõtmist liikmesriikides ja võtab kõiki vajalikke meetmeid, tagamaks, et nad peavad kinni rakendamistähtaegadest. Tema roll järelevalvajana ei hõlma siiski otseste ja tulemuslike meetmete võtmist, et parandada liikmesriikide vahel edastatavate andmete kvaliteeti, külastusi liikmesriikidesse ega selliste karistuste tõhusust, mille liikmesriigid määravad aruandlust käsitlevate direktiivi sätete rikkumise eest (vt punktid 34–38).

110

Programm „Fiscalis 2020“ toimib hästi ja pakub liikmesriikidele heade tavade vahetamise foorumeid. Programmist rahastatakse ka paljusid üheaegseid kontrolle, mis aitavad liikmesriikidel oma maksuotsuseid kooskõlastada (vt punktid 39–41). Komisjon andis liikmesriikidele suunised direktiivi 1. ja 2. versiooni rakendamiseks. Seni ei ole ta aga andnud suuniseid järgnevate versioonide kohta ning on andnud vähe suuniseid riskianalüüsi ja saadud teabe kasutamise kohta (vt punktid 42–44).

2. soovitus: arendada järelevalvet ja suuniseid

Komisjon peaks tegema järgmist:

1. võtma otseseid ja tulemuslikke meetmeid, et kõrvaldada liikmesriikide edastatavate andmete kvaliteedi puudused, mille ta tegi kindlaks direktiivi 2018. aasta hindamises;
2. laiendama oma järelevalvetegevust nii, et see hõlmaks küsimusi, mis ei piirdu vaid direktiivide ülevõtmisega, näiteks külastusi liikmesriikidesse ja karistusi;
3. arendama edasi oma suuniseid liikmesriikidele seoses direktiivide rakendamise, riskianalüüsi tegemise ja saadud maksuteabe kasutamisega.

Tähtaeg: 2023. aasta lõpp

111

Liikmesriigid kontrollivad harva direktiivi 1. versiooni alusel esitatud andmete kvaliteeti enne nende saatmist teistele liikmesriikidele. Eelkõige seovad nad neid harva maksukohustuslasena registreerimise numbriga, mille on väljastanud maksumaksja elukohariik. Lisaks on aruandluse kategooriate arv liikmesriigiti väga erinev (vt punktid 45–50).

112

Liikmesriikide maksuhaldurid kontrollivad vähe finantsasutuste poolt direktiivi 2. versiooni alusel esitatud andmete kvaliteeti. Seetõttu on esitatud andmed puudulikud ja võivad olla ebatäpsed. Peale selle on oht, et karistused, mida liikmesriigid kohaldavad valede või mittetäielike andmete esitamise korral, ei ole piisavalt hoiatavad, et tagada direktiivi 2. versiooni aruandlusnõude täielik täitmine (vt punktid 51–55).

113

Iga-aastases tagasisides, mida liikmesriigid annavad saadud andmete kohta, antakse teada vaid oma riikliku andmebaasi põhjal saadud vastete määrad ning käsitletakse harva andmete kvaliteedi aspekte (vt punkt 56).

3. soovitus: parandada direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel esitatud andmete kvaliteeti ja täielikkust

Et saada kogutud ja vahetatud maksuteabest maksimaalset kasu, peaksid liikmesriigid tegema järgmist:

1. esitama teabe kõigi direktiivi 1. versiooni tulukategooriate kohta;
2. kehtestama direktiivi 2. versiooni kohaselt aruandekohustuslike asutuste auditeerimise korra ja kohaldama seda;
3. kehtestama direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel esitatud andmete kvaliteedi ja täielikkuse kontrollimise süsteemi;
4. lisama kvalitatiivsed aspektid oma iga-aastasesse kahepoolsesse tagasisidesse saadud teabe kohta.

Tähtaeg: 2023. aasta lõpp

114

Liikmesriigid kasutavad teabe võrdlemiseks mitmesuguseid süsteeme, millest mõned on tulemuslikumad kui teised. Enamikul juhtudel takistavad saadud andmete vastavusse viimist halva kvaliteedi ja mittetäielikkuse probleemid. Praegu ei analüüsita vasteta jäänud andmeid täiendavalt (vt punktid 57–63).

115

Kuigi saadud andmete struktureeritud riskianalüüs on asjaomase tulu tulemusliku maksustamise seisukohast keskse tähtsusega, ei kohaldanud liikmesriigid üldiselt riskianalüüsi standardmenetlusi. Lisaks kasutatakse valdavat osa direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel kogutud ja vahetatud maksuteabest vähe täiendavate maksuotsuste tegemiseks (vt punktid 64–71).

116

Liikmesriigid laadivad direktiivi 3. versiooni alusel esitatud andmed ELi keskregistrisse üles, kuid eeskirjade järgi on füüsiliste isikute suhtes tehtud piiriülesed eelotsused sellest nõudest sõnaselgelt välja jäetud. Teave on mõnikord halva kvaliteediga (puuduvad maksumaksjate nimed, otsuste kokkuvõtted on liiga pealiskaudsed) (vt punktid 72–76). Üheski külastatud liikmesriigis ei ole kehtestatud menetlust direktiivi 3. versiooni alusel esitatud andmete süstemaatiliseks riskianalüüsiks ega asjaomases registris sisalduva teabe kasutamiseks (vt punktid 77 ja 78).

117

Liikmesriigid ei taga üldiselt, et kõik aruandekohustuslikud äriühingud järgivad direktiivi 4. versioonis ettenähtud andmete aruandluse korda, eelistades selle asemel tugineda ettevõtete firmaväärtusele (vt punktid 79–81). Lisaks kasutatakse maksustamise järelmeetmete võtmiseks väga vähe direktiivi 4. versiooni alusel esitatud andmeühikuid (vt punktid 82 ja 83).

4. soovitus: kasutada saadud teavet paremini

Liikmesriigid peaksid kasutama kogu saadud teavet võimalikult ulatuslikult. Selleks peaksid nad eelkõige tegema järgmist:

1. kehtestama menetlused teistelt liikmesriikidelt saadud teabe süstemaatiliseks riskianalüüsiks;
2. analüüsima täiendavalt direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel esitatud andmeid, millele vastet ei saada, et viia need vastavusse asjaomaste maksumaksjate andmetega ja kasutada saadud teavet seonduvate maksude kindlaksmääramiseks;
3. lisama ELi keskregistrisse üles laaditavatele piiriülestele eelotsustele ja siirdehindade eelkokkulepetele selged andmed ja põhjalikud kokkuvõtted;
4. kehtestama menetlused, millega tagatakse, et direktiivi 4. versiooni alusel esitatud andmed on täielikud ja piisavalt kvaliteetsed.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp

118

Külastatud liikmesriigid on kehtestanud tulemusliku korra taotluse alusel toimuvaks ja omaalgatuslikuks teabevahetuseks. Vaatamata sellele, et auditeeritud perioodil suurenes järsult esitatud taotluste arv, suudavad liikmesriigid tähtaegadest kinni pidada ning enamiku viivituste põhjus on taotluste keerukus. Kuid liikmesriigid annavad väga harva tagasisidet (vt punktid 84–91).

119

Üheaegsed kontrollid on võimas ja hinnatud vahend, mida liikmesriigid kasutavad väga sageli piiriüleste tehingute maksude kindlaksmääramiseks. Need kontrollid on üha tavalisemad ja neid rahastatakse programmist „Fiscalis 2020“ (vt punktid 92–95).

120

Kuigi nii komisjon kui ka liikmesriigid on aeg-ajalt tegelenud üksikisikute maksudest kõrvalehoidumisest ja maksustamise vältimisest tuleneva maksulõhega, ei ole loodud projekte, mille raames hinnata seda lõhet direktiivi alusel esitatud teabe põhjal (vt punktid 96 ja 97). Puudub ühtne raamistik teabevahetussüsteemi mõju jälgimiseks. Mõned liikmesriigid on küll hinnanud sellest saadavat kasu, kuid hindamiste järeldused on ebaselged. Lisaks puudus suures osas kord järjepideva tagasiside andmiseks piirkondlikult tasandilt kesktasandile, mis võimaldaks nõuetekohaselt analüüsida välismaalt teabe saamise kasulikkust (vt punktid 98–104).

5. soovitus: jälgida teabevahetuse mõju

Komisjon peaks kehtestama koostöös liikmesriikidega usaldusväärse ühise raamistiku maksuteabe vahetamise süsteemist saadava kasu mõõtmiseks.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer, võttis käesoleva aruande vastu Luxembourgis 8. detsembril 2020.

Lisad

I lisa. Kontrollikoja auditi käsitlusviis komisjoni tasandil

Tegime audititöö komisjonis kahes etapis, milleks olid ettevalmistusetapp ja välitöö.

Ettevalmistusetapis tegime eelkülastuse maksunduse ja tolliliidu peadirektoraati, et koguda teavet ja andmeid, mis võiksid olla kasulikud liikmesriikides auditi välitöö läbiviimiseks ja selleks, et võrrelda ELi õigusakte rahvusvaheliste parimate tavadega. Korraldasime teabekogumiskülastused Rumeenia maksuhalduri (ANAF) ja Luksemburgi maksuhalduri juurde ning analüüsisime kõiki kõrgeimate kontrolliasutuste koostatud kättesaadavaid aruandeid.

Arutasime komisjoniga auditeerimismetoodikat (auditiküsimusi, -kriteeriumeid ja -standardeid). Maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat andis meile juurdepääsu komisjoni süsteemides otsese maksustamise valdkonna halduskoostööga tegelevatele asjakohastele rühmadele. Viimaseks kontrollisime asjakohast tulemusteavet, näiteks maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi juhtimiskavasid ja iga-aastaseid tegevusaruandeid.

Auditi välitöö raames analüüsisime komisjonile saadetud üldise küsimustiku põhjal saadud vastuseid ja teavet. Küsimustikus, mille maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat täitis ja millele lisas täiendavad tõendid, keskenduti sellele, mil määral on komisjon töötanud välja usaldusväärse raamistiku maksuteabe vahetamiseks ELis, ning see hõlmas nelja peamist valdkonda: i) õigusloomeprotsess ja selle rakendamise järelevalve; ii) liikmesriikidele antud suunised; iii) maksuteabe vahetamise süsteemi tulemuslikkuse mõõtmine ning iv) parimate tavade vahetamise foorumid ja suunised.

Lisaks saatsime maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadile veel ühe küsimustiku mõningate teemade täpsustamiseks ning korraldasime videokonverentsid, et arutada esialgseid leide ning esialgseid järeldusi ja soovitusi.

II lisa. Kontrollikoja auditi käsitlusviis liikmesriikides

Tegime audititöö kahes etapis, milleks olid ettevalmistusetapp ja välitöö.

1. Ettevalmistusetapp hõlmas järgmisi tegevusi:
   
   
   • ettevalmistav töö komisjonis (maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadis) ja dokumentide läbivaatamine, et koguda teavet ja andmeid, mis võiksid olla kasulikud liikmesriikides auditi välitöö tegemiseks ning selleks, et võrrelda ELi õigusakte rahvusvaheliste parimate tavadega;
   • komisjoni ja liikmesriikide esitatud asjakohaste õigusaktide, aruannete ja muude dokumentide ning andmete ja statistika analüüs;
   • arutelud Belgia kõrgeima kontrolliasutusega seoses Belgia maksuhalduri jaoks tehtud maksuteabe automaatse vahetamise auditiga;
   • Rumeenia maksuhalduri külastamine teadmiste kogumiseks, kus arutati süsteemi praktilisi aspekte ja probleeme.
2. Valisime viis liikmesriiki: Küprose, Itaalia, Madalmaad, Poola ja Hispaania. Liikmesriikide valik põhines järgmistel riskikriteeriumidel:
   
   
   • teistelt liikmesriikidelt taotluse alusel toimuva teabevahetuse raames saadud vastuste osakaal;
   • iga liikmesriigi poolt direktiivi 1. versiooni alusel vahetatud teabe kategooriate arv;
   • iga liikmesriigi poolt direktiivi 2. versiooni alusel saadud teabesõnumite arv;
   • direktiivi 3. versiooni eesmärgil keskandmebaasi üles laaditud piiriüleste maksualaste eelotsuste ja siirdehindade eelkokkulepete arv.
3. Teine etapp: auditi välitöö väljavalitud liikmesriikides, kus pöörasime tähelepanu maksuteabe vahetamise süsteemi ülesehitusele ja rakendamisele, nimelt sellele, kuidas liikmesriigid teavet vahetavad ja kuidas nad saadud teavet kasutavad.

Saatsime väljavalitud liikmesriikidele auditiküsimustiku. Selles käsitleti küsimust, kuidas liikmesriigid on rakendanud teabevahetust ja kas nad kasutavad saadud teavet parimal viisil, mis võimaldaks õiglast maksustamist. Kohapeal arutasime küsimustikule antud vastuseid maksuhaldurite ametnikega maksuteabe vahetamise, halduskoostöö, auditite ja kontrolli valdkonnast.

Enne külastust koostasime valimi teabe põhjal, mille asjaomased liikmesriigid olid saanud ja saatnud ning mida kontrollisime kohapeal. Valim hõlmas järgmist:

1. 15 direktiivi 1. versiooni kohast saadud teadet;
2. 15 direktiivi 2. versiooni kohast saadud teadet;
3. kümmet vastust, mis saadi taotluse alusel toimuva teabevahetuse raames teistelt liikmesriikidelt, ja kümmet vastust, mille oli saatnud külastatud liikmesriik;
4. kümmet omaalgatuslikku teabevahetust, mis saadi teistelt liikmesriikidelt;
5. kümmet saadud piiriülest eelotsust;
6. kümmet saadud riikidepõhist aruannet;
7. külastatud liikmesriigi algatatud viit üheaegset kontrolli otseste maksude valdkonnas (kui oli vähem kui viis, valisime kõik) ja viit üheaegset kontrolli, milles külastatud liikmesriigid on osalenud.

III lisa. Direktiiv, selle seadusandlikud muudatused ja kehtivad rakendusmäärused

Maksustamisalase halduskoostöö direktiivi versioonide ajakava

• 1. versioon (DAC1) Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu (ECOFIN) võttis 15. veebruaril 2011 vastu nõukogu direktiivi 2011/16/EL halduskoostöö kohta otsese maksustamise valdkonnas, millega tunnistati kehtetuks nõukogu direktiiv 77/799/EMÜ. Direktiiv jõustus 11. märtsil 2011, st Euroopa Liidu Teatajas avaldamise päeval, kuid see muutus liikmesriikidele siduvaks 1. jaanuaril 2013 (välja arvatud automaatse teabevahetuse eeskirjad, mis muutusid siduvaks 1. jaanuaril 2015).
• 2. versioon (DAC2) Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu võttis 9. detsembril 2014 vastu nõukogu direktiivi 2014/107/EL, millega muudetakse direktiivi 2011/16/EL seoses finantskontode teabe kohustusliku automaatse vahetamisega. Direktiiv avaldati Euroopa Liidu Teatajas 16. detsembril 2014 ja see jõustus 20 päeva hiljem; esimene teave tuli esitada 30. septembriks 2017.
• 3. versioon (DAC3) Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu võttis 8. detsembril 2015 vastu nõukogu direktiivi (EL) 2015/2376, millega muudetakse direktiivi 2011/16/EL seoses kohustusliku automaatse teabevahetusega maksualaste eelotsuste ja siirdehindade eelkokkulepete puhul. Direktiiv jõustus 18. detsembril 2015, st Euroopa Liidu Teatajas avaldamise päeval; esimene teave tuli esitada 30. septembriks 2017.
• 4. versioon (DAC4) Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu võttis 25. mail 2016 vastu nõukogu direktiivi (EL) 2016/881, millega muudetakse direktiivi 2011/16/EL seoses kohustusliku automaatse teabevahetusega riikidepõhiste aruannete puhul maksustamise valdkonnas. Direktiiv jõustus 30. juunil 2016, st Euroopa Liidu Teatajas avaldamise päeval; esimene teave tuli esitada 30. juuniks 2018.
• 5. versioon (DAC5) Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu võttis 6. detsembril 2016 vastu nõukogu direktiivi (EL) 2016/2258, millega muudetakse direktiivi 2011/16/EL seoses maksuhaldurite juurdepääsuga rahapesuvastasele teabele. Direktiiv jõustus selle vastuvõtmise päeval.
• 6. versioon (DAC6) Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu võttis 25. mail 2018 vastu nõukogu direktiivi (EL) 2018/822, millega muudetakse direktiivi 2011/16/EL seoses kohustusliku automaatse teabevahetusega aruantavate piiriüleste skeemide puhul. Direktiiv avaldati Euroopa Liidu Teatajas 5. juunil 2018 ja see jõustus 20 päeva hiljem; esimene teave tuli esitada 31. oktoobriks 2020.

Maksustamisalase halduskoostöö direktiivi rakendusmäärused

• Euroopa Komisjon võttis 6. detsembril 2012 vastu rakendusmääruse (EL) nr 1156/2012. Kõnealuses määruses käsitletakse vorme, mida kasutatakse taotluse alusel toimuvaks teabevahetuseks, omaalgatuslikuks teabevahetuseks, teatamistaotluste esitamiseks ja tagasiside andmiseks. See jõustus 10. detsembril 2012 ja seda kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2013.
• Komisjon võttis 15. detsembril 2014 vastu rakendusmääruse (EL) nr 1353/2014, millega muudetakse määrust (EL) nr 1156/2012. Määruses käsitletakse kohustusliku automaatse teabevahetuse puhul kasutatavat elektroonilist vormi. Määrus jõustus 22. detsembril 2014 ja seda kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2015.
• Komisjon võttis 15. detsembril 2015 vastu rakendusmääruse (EL) 2015/2378, milles sätestatakse nõukogu direktiivi 2011/16/EL (maksustamisalase halduskoostöö kohta) teatavate sätete üksikasjalikud rakenduseeskirjad. Sellega asendati rakendusmäärus (EL) nr 1156/2012 ja lisati uued sätted, mis käsitlevad finantskontosid puudutava teabe automaatseks vahetamiseks kasutatavat elektroonilist vormi. Määrus jõustus 21. detsembril 2015 ja seda kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2016.
• Komisjon võttis 9. novembril 2016 vastu rakendusmääruse (EL) 2016/1963, millega muudetakse rakendusmäärust (EL) 2015/2378 seoses nõukogu direktiivide (EL) 2015/2376 ja (EL) 2016/881 puhul kasutatavate tüüpvormide ja keelelise korraldusega. See jõustus 1. detsembril 2016 ja seda kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2017, sealjuures mõnda sätet alles alates 5. juunist 2017.
• Komisjon võttis 22. jaanuaril 2018 vastu rakendusmääruse (EL) 2018/99, millega muudetakse rakendusmäärust (EL) 2015/2378 seoses automaatse teabevahetuse tõhususe iga-aastase hinnangu vormi ja edastamistingimustega ning liikmesriikide esitatavate statistiliste andmete loendiga nõukogu direktiivi 2011/16/EL hindamiseks. Määrus jõustus 12. veebruaril 2018.
• Komisjon võttis 28. märtsil 2019 vastu rakendusmääruse (EL) 2019/532, millega muudetakse rakendusmäärust (EL) 2015/2378 aruantavate piiriüleste skeemide kohta sätestatud kohustusliku automaatse teabevahetuse tüüpvormide, sealhulgas keelelise korralduse osas. Määrus jõustus 18. aprillil 2019 ja seda kohaldatakse alates 1. juulist 2020.

IV lisa. Direktiivi 2. versiooni ja OECD raamistiku võrdlus

Element	Üleilmne standard	2. versioon
Andmekaitse	Kõrgetasemelised üldsätted	ELi andmekaitseraamistiku üksikasjalikud rakenduseeskirjad
Struktuur	Ainult pädevate asutuste kokkulepe on allkirjastatud, ühist aruandlusstandardit rakendatakse riigisiseselt.	Sisaldab ainult mõningaid pädevate asustuste kokkuleppe elemente; ülejäänud sisalduvad juba 1. versioonis. Ühine aruandlusstandard on esitatud I lisas; II lisas on esitatud olulised elemendid kommentaaridest (asjaolude muutumine, isiku kinnitus seoses ettevõtte uute kontodega, finantsasutuse residentsus, konto pidamine, passiivsetest NFEdest trustid, ettevõtte peakontori aadress). Sõnastust on kohandatud, et kajastada kõnealuste lisade mitmepoolset konteksti (nt „liikmesriigid“ „jurisdiktsiooni“ asemel).
Ühise aruandlusstandardi I jao D jaotis	Hõlmab punktis ii stsenaariumi, kus asjaomase avaldatava jurisdiktsiooni riigisiseses õiguses ei nõuta sellise avaldatava jurisdiktsiooni väljastatud maksukohustuslasena registreerimise numbri kogumist.	Võttes arvesse oma õigussüsteeme, ei pidanud ükski liikmesriik seda olukorda nende suhtes kohaldatavaks.
Ühise aruandlusstandardi I jao E jaotis	Sünnikoha teatamise ühe tingimuse kohaselt sünnikoha teatamist ei nõuta, välja arvatud juhul, kui aruandekohustuslikul finantsasutusel on riigi õigusaktide kohaselt kohustus see teada saada ja teatada ning see teave on kättesaadav aruandekohustusliku finantsasutuse poolt säilitatavate elektroonilist otsingut võimaldavate andmete kaudu.	Sünnikoha teatamise tingimust on laiendatud nii, et see hõlmaks ka juhtumeid, mil aruandekohustuslikul finantsasutusel on või oli liidu mis tahes kehtiva või eelmisel päeval enne asjaomase direktiivi jõustumist kehtinud õigusakti kohaselt muu kohustus see teada saada ja teatada. Selle eesmärk on tagada sünnikohast teatamise standard isegi pärast hoiuste intresside maksustamise direktiivi kehtetuks tunnistamist.
Ühise aruandlusstandardi I jao F jaotis	Brutotulu võetakse järk-järgult arvesse (ajendatud välismaiste kontode maksukuulekuse seadusest (FATCA)).	Brutotulu ei võeta arvesse järk-järgult (pärast varajaste (st enne kohustuslikku tähtaega) vastuvõtjate suhtes kindlaks määratud tähtaegasid).
Ühise aruandlusstandardi III jao A jaotis	Erand kindlustustele, mille puhul takistatakse seadusega (mida küll täpsustatakse kommentaarides) aruandekohustuslikku finantsasutust müümast sellist lepingut avaldatava jurisdiktsiooni residentidele.	Erandit ELis ei kohaldata, sest õigusraamistik ei vasta ühise aruandlusstandardi ja kommentaaride tingimustele.
Ühise aruandlusstandardi VII jao B jaotis, VIII jao C jaotise punkt 9, VIII jao E jaotise punkt 4, VIII jao E jaotise punkt 6	Nende punktide kommentaarid sisaldavad alternatiivseid sätteid järgmiste kohta: grupi rahalise väärtusega kindlustuslepingud ja annuiteedi grupilepingud; olemasolevate klientide uued kontod; seotud ettevõte; majandusharude standarditud kodeerimissüsteem.	Nõuetekohase toimimise huvides on I lisasse lisatud kommentaaride neli osa, milles nähakse ette nn alternatiivsed eeskirjad finantsasutuste jaoks.
Ühise aruandlusstandardi VIII jao B jaotise punkti 1 alapunkt c, VIII jagu	Mittearuandekohustuslike finantsasutuste ja välistatud kontode loetelud on kindlaks määratud riigisiseses õiguses.	Mittearuandekohustuslike finantsasutuste ja välistatud kontode loetelud on kindlaks määratud riigisiseses õiguses; liikmesriigid teatavad nimekirjad (ja nende muudatused) komisjonile, kes avaldab need Euroopa Liidu Teatajas.
Ühise aruandlusstandardi VIII jao D jaotise punkt 5	„Osalev jurisdiktsioon“ on jurisdiktsioon, i) kellega on olemas kehtiv leping, mille kohaselt ta esitab I jaos kirjeldatud teavet, ja ii) kes on nimetatud avaldatud loetelus.	Termin „osalev jurisdiktsioon“ hõlmab sõnaselgelt kõiki liikmesriike ja mis tahes muid jurisdiktsioone, kellega liidul on kehtiv leping, mille kohaselt kõnealune jurisdiktsioon esitab I jaos kirjeldatud teavet.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi andmete põhjal.

V lisa. Õigusloomeprotsess: kestus ja muudatused (direktiivi 1.–4. versioon)

Etapp/versioon	1. versioon	2. versioon	3. versioon	4. versioon
COM-dokumendi vastuvõtmine	2.2.2009	12.6.2013	18.3.2015	28.1.2016
Euroopa Parlamendi raport	10.2.2010	11.12.2013	27.10.2015	12.5.2016
Nõukogu poliitiline kokkulepe	7.12.2010	14.10.2014	6.10.2015	8.3.2016
Vastuvõtmine nõukogus	15.2.2011	9.12.2014	8.12.2015	25.5.2016
Õigusloome-protsessis tehtud kompromisside arv	5	2 (vähemalt)48	6	–
Avaldamine ELTs	15.2.2011	16.12.2014	18.12.2015	3.6.2016
Peamised muudatused õigusloome-protsessis	Tulukategooriad: esialgne protsess ei sisaldanud ühtegi konkreetset kategooriat. Hiljem neid täpsustati, kuid ainult üks kategooria muudeti kohustuslikuks, samas kui esialgse ettepaneku kohaselt oleksid olnud kõik kohustuslikud.	2. versiooni üle peetavad läbirääkimised toimusid ajutise korra alusel: ettepanek muutus paralleelselt OECDs toimunud aruteludega, mille käigus töötati välja ühist aruandlus-standardit. Ühele liikmesriigile anti automaatse teabevahetuse jaoks pikem ülemineku-periood	Tagasiulatuv element kuni 5 aastat tagasi tehtud otsuste puhul, mitte 10 aastat tagasi tehtud otsuste puhul – komisjoni piiratud juurdepääs keskregistrile – üksnes direktiivi toimimise jälgimiseks. Direktiivi kohaldamine alates 1.1.2017, mitte 1.1.2016 (nagu komisjoni ettepanekus)	Liikmes-riigid võivad otsustada lükata edasi kolmandate riikide hargmaiste ettevõtete kontsernide ELis asuvate tütar-ettevõtjate kohustuse esitada riikidepõhised aruanded esimese aasta kohta (st esimese eelarveaasta kohta, mis algab 1. jaanuaril 2016 või pärast seda).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni dokumentide ja selgituste alusel.

VI lisa. Programm „Fiscalis 2020“

Tegevusprogramm „Fiscalis 2020“ loodi määrusega (EL) nr 1286/2013.

Aastatel 2015–2019 korraldasid komisjon ja liikmesriigid 11 programmi „Fiscalis“ projektirühma, et arutada küsimusi, mis on konkreetselt seotud direktiivi rakendamise, sellega seotud IT-süsteemide ja vahetatava teabe kasutamise viisiga. Tänu projektirühma tööle andmeanalüüsi valdkonnas aastatel 2015–2016 koostati komisjoni suunised heade tavade kohta, mis käsitlesid direktiivi 1. ja 2. versiooni alusel saadud teabe riskianalüüsi.

Programmi eesmärgid

Programmi üldeesmärk on „parandada maksusüsteemide nõuetekohast toimimist siseturul, tihendades osalevate riikide, nende maksuhaldurite ja ametnike koostööd“ (määruse (EL) nr 1286/2013 artikli 5 lõige 1).

Täpsemalt on eesmärk toetada maksupettuse, maksudest kõrvalehoidumise ja agressiivse maksuplaneerimise vastast võitlust ning liidu õiguse rakendamist maksunduse valdkonnas. Need eesmärgid saavutatakse

• teabevahetuse tagamise,
• halduskoostöö toetamise ja
• vajaduse korral osalevate riikide haldussuutlikkuse suurendamise kaudu.

Programmi eesmärkide saavutamist mõõdetakse eelkõige järgmiste näitajate alusel:

• Euroopa maksunduse infosüsteemide kättesaadavus ja täielik juurdepääs neile ELi ühise teabevõrgu kaudu;
• osalevate riikide tagasiside programmi meetmete tulemuste kohta.

Praktikas on programmil „Fiscalis“ järgmised tegevuseesmärgid ja prioriteedid:

• rakendada, täiustada, käitada ja toetada Euroopa maksunduse infosüsteeme;
• toetada halduskoostööd;
• parandada maksuametnike oskusi ja pädevust;
• parandada ELi maksuõiguse mõistmist ja rakendamist;
• toetada haldusmenetluste tõhustamist ja heade haldustavade jagamist.

Kõigi programmi meetmete eesmärgid peavad olema kooskõlas eespool esitatud eesmärkide ja prioriteetidega, mis põhinevad programmi „Fiscalis 2020“ määrusel ja mida arendatakse iga-aastaste tööprogrammide kaudu. Komisjon koostab ja võtab iga-aastase tööprogrammi vastu osalevate riikide kaasabil.

Programmi „Fiscalis 2020“ raames rahastatavad meetmed

Ühismeetmeid korraldavad osalevate riikide maksuametnikud osalevate riikide maksuametnikele. Need hõlmavad järgmist:

• seminare ja õpikodasid;
• projektirühmi, mis luuakse kindlaks ajavahemikuks, et saavutada eelnevalt kindlaksmääratud eesmärke ja täpselt kirjeldatud tulemeid;
• kahe- või mitmepoolseid kontrolle ja muid ELi õiguses halduskoostööks ettenähtud tegevusi;
• töövisiite, mis võimaldavad ametnikel omandada või täiendada oskusi ja teadmisi maksuvaldkonnas;
• eksperdirühmi, mis luuakse selleks, et hõlbustada pikemaajalist struktureeritud operatiivkoostööd osalevate riikide vahel, koondades eksperditeadmisi;
• haldussuutlikkuse suurendamise ja toetusmeetmeid;
• uuringuid;
• teabevahetusprojekte;
• mis tahes muud programmi „Fiscalis 2020“ eesmärke toetavat tegevust.

Uute ja olemasolevate Euroopa infosüsteemide ELi komponentide arendamine, hooldamine, käitamine ja kvaliteedi kontroll.

Ühise koolitustegevuse arendamine, et edendada maksunduses vajalikke ametialaseid oskusi ja teadmisi.

Programmi elluviimine

Programmi elluviimise eest vastutab Euroopa Komisjon. Teda abistab komitee, mis koosneb kõigi ELi liikmesriikide esindajatest.

Akronüümid ja lühendid

DAC: maksustamisalase halduskoostöö direktiiv

DAC1: direktiivi muudetud versioon, millega kehtestatakse kohustuslik automaatne teabevahetus viie tulu- ja kapitalikategooria suhtes

DAC2: direktiivi muudetud versioon, millega laiendatakse kohustusliku automaatse teabevahetuse kohaldamisala finantskontodele

DAC3: direktiivi muudetud versioon, millega kehtestatakse kohustuslik automaatne teabevahetus piiriüleste maksualaste eelotsuste ja siirdehindade eelkokkulepete suhtes

DAC4: direktiivi muudetud versioon, millega kehtestatakse hargmaiste ettevõtete kontsernidele kohustus esitada riikidepõhine aruanne

DAC5: direktiivi muudetud versioon, millega tagatakse maksuhalduritele juurdepääs rahapesuvastasele teabele

DAC6: direktiivi muudetud versioon, millega kehtestatakse kohustuslik automaatne teabevahetus aruantavate piiriüleste skeemide suhtes

DG TAXUD: maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat

ECOFIN: majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu

G20: 19 riigi ja ELi rahandusministrite ja keskpankade presidentide rühm

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

PAOE: liikmesriigi ametnike viibimine teise liikmesriigi maksuhalduri ruumides või seal läbiviidavate haldusuurimiste ajal

SKP: sisemajanduse koguprodukt

Mõisted

Automaatne teabevahetus: kindlaksmääratud teabe korrapärane edastamine kindlaksmääratud korrapäraste ajavahemike tagant teisele jurisdiktsioonile.

Halduskoostöö: liikmesriikide koostöö teabevahetuse ja teabe töötlemise, ühismeetmete või vastastikuse abi vormis ELi õiguse rakendamise eesmärgil.

Maksudest kõrvalehoidumine: ebaseaduslike vahendite kasutamine maksude maksmise vältimiseks, tavaliselt esitades maksuhaldurile tulu kohta valeandmeid. Sageli kattub see maksupettuse mõistega.

Maksukohustuslasena registreerimise number: maksuhalduri poolt maksumaksjale antud kordumatu viitenumber.

Maksustamise vältimine: sellise õigusliku korralduse kasutamine, mille eesmärk on vältida maksu tasumise kohustust, sõlmides tavaliselt kunstlikud finantskokkulepped, mille peamine või ainus eesmärk on maksusumma vähendamine.

Maksuteabe vahetamine: liikmesriikidevaheline teabevahetus maksudega seotud eesmärkidel.

Muu kui hoidmiskonto kaudu saadud dividenditulu: dividenditulu, mida ei maksta ega kanta hoidmiskontole.

Omaalgatuslik teabevahetus: teabe mittekorrapärane edastamine teisele jurisdiktsioonile mis tahes ajal ja eelneva taotluseta.

Piiriülesed eelotsused: kokkulepe, teatis või muu samaväärse toimega vahend või meede, mis on tehtud valitsusasutuse poolt konkreetsele isikule või isikute rühmale ja mis käsitleb nende isikute tulevaste piiriüleste tehingute või tegevuste õiguslikku või halduslikku tõlgendamist või maksustamislahendust teises jurisdiktsioonis.

Programm „Fiscalis 2020“: ELi tegevusprogramm, mis on osa strateegiast „Euroopa 2020“ ja millest rahastatakse maksuhaldurite algatusi ELi maksusüsteemide toimimise parandamiseks.

Siirdehindade eelkokkulepe: kokkulepe, teatis või muu samaväärse toimega vahend või meede, mis on tehtud valitsusasutuse poolt konkreetsele isikule või isikute rühmale ja millega määratakse enne seotud ettevõtjate vaheliste piiriüleste tehingute tegemist kindlaks kriteeriumid kaupade, immateriaalse vara või teenuste üleandmise siirdehinna kindlaksmääramiseks nende ettevõtjate vahel.

Teabevahetus taotluse alusel: teabevahetus konkreetse taotluse alusel, mille üks jurisdiktsioon on teisele esitanud.

Üheaegsed kontrollid: kahe või enama liikmesriigi koordineeritud kontroll sellise maksukohustuslase maksuolukorra suhtes, kes pakub neile ühist või täiendavat huvi.

Ühine teabevõrk: ühine platvorm, mille EL on välja töötanud, et võimaldada teabe elektroonilist edastamist eri liikmesriikide tolliasutuste ja maksuhaldurite vahel.

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer. Auditit juhtis Euroopa Kontrollikoja liige Ildikó Gáll-Pelcz, keda toetasid kabinetiülem Claudia Kinga Bara ja kabineti nõunik Zsolt Varga, valdkonnajuht John Sweeney, auditijuht Dan Danielescu ning audiitorid Maria Echanove, Mirko Gottmann ja Stefan Razvan Hagianu. Keelealast abi osutas Thomas Everett.

Järelmärkused

¹ Koostööd mittetegevate jurisdiktsioonide ELi loetelu.

² Dover et al.: „Bringing transparency, coordination and convergence to corporate tax policies in the European Union“, Euroopa Parlamendi uuringuteenistuse jaoks koostatud uuringu I osa, september 2015 (PE 558.773).

³ Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu 1. detsembri 1997. aasta istungi järeldused maksustamispoliitika kohta (EÜT C 2/01, 6.1.1998).

⁴ Õiguslik korraldus, mille eesmärk on vältida maksu tasumise kohustust, sõlmides tavaliselt kunstlikud finantskokkulepped, mille peamine või ainus eesmärk on maksusumma vähendamine.

⁵ Ebaseaduslike vahendite kasutamine maksude maksmise vältimiseks, tavaliselt esitades maksuhaldurile tulu kohta valeandmeid. Sageli kattub see maksupettuse mõistega.

⁶ Termin „maksuteabe vahetamine“ osutab liikmesriikidevahelisele teabevahetusele maksudega seotud eesmärkidel.

⁷ Maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi ülesannete ja eesmärkide kirjeldus ning strateegilised eesmärgid.

⁸ Nõukogu 19. detsembri 1977. aasta direktiiv 77/799/EMÜ liikmesriikide pädevate asutuste vastastikuse abi kohta otsese maksustamise valdkonnas.

⁹ Nõukogu 15. veebruari 2011. aasta direktiiv 2011/16/EL maksustamisalase halduskoostöö kohta ja direktiivi 77/799/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta.

¹⁰ Tax base erosion and profit shifting (BEPS) actions.

¹¹ OECD/G20: „Countering Harmful Tax Practices More Effectively, Taking into Account Transparency and Substance“, meede 5 – 2015, lõpparuanne.

¹² OECD/G20: „Transfer Pricing Documentation and Country-by Country Reporting“, meede 13 – 2015, lõpparuanne.

¹³ OECD, „Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters“, teine väljaanne, 2017.

¹⁴ OECD ühine aruandlusstandard.

¹⁵ Sealhulgas OECD näidislepingu artikli 26 lõikeid 1 ja 3 (asjakohasuse ja tähtaegade kohta), OECD ja Euroopa Nõukogu konventsiooni vastastikuse haldusabi kohta maksuküsimustes ning OECD maksundusalase teabevahetuse näidislepingut.

¹⁶ Nõukogu direktiivi 2011/16/EL hindamine.

¹⁷ Vastastikuse abi direktiiv (77/799/EMÜ), viimati muudetud 2001. aastal ja täiendatud hoiuste intresside maksustamise direktiiviga (2003/48/EÜ).

¹⁸ OECD ja Euroopa Nõukogu konventsioon vastastikuse haldusabi kohta maksuküsimustes ja selle muutmise protokoll.

¹⁹ Nõukogu direktiivi 2011/16/EL hindamine.

²⁰ Euroopa Parlamendi uuringu kohaselt oli 100 suurima krüptoraha kogu turukapitalisatsioon 2018. aasta alguses üleilmselt rohkem kui 330 miljardit eurot.

²¹ Komisjoni ettepanek võtta vastu direktiiv, millega muudetakse maksustamisalase halduskoostöö direktiivi (COM(2020) 314 final).

²² Nõukogu direktiiv (EL) 2016/2258, millega muudetakse direktiivi 2011/16/EL seoses maksuhaldurite juurdepääsuga rahapesuvastasele teabele.

²³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/849, mis käsitleb finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise tõkestamist. Juurdepääsueeskirjad on esitatud artiklites 13, 30, 31 ja 40.

²⁴ Maksustamisalase halduskoostöö direktiivi hindamine (COM(2018) 844 final).

²⁵ Direktiivi artikkel 25a.

²⁶ „Ühtse turu täiustamine: rohkem võimalusi inimestele ja ettevõtetele“, Euroopa Komisjoni teabevahetuse peadirektoraat, 2015.

²⁷ Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1286/2013.

²⁸ Hüvitised töötajatele, juhtide tasud, elukindlustustooted, pensionid, kinnisomand ja kinnisvaratulu (vt nõukogu direktiivi 2011/16/EL artikli 8 lõige 1).

²⁹ Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule (COM (2018) 844 final).

³⁰ Ettepanek võtta vastu direktiiv, millega muudetakse maksustamisalase halduskoostöö direktiivi, juuli 2020 (COM(2020) 314 final).

³¹ Nõukogu direktiivi 2011/16/EL artikli 8 lõige 2.

³² Kaardi taust ©OpenStreetMap contributors (litsentseerimise aluseks Creative Commons Attribution-ShareAlike 2.0 litsents (CC BY-SA)).

³³ Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule (COM (2018) 844 final).

³⁴ Need sisaldavad nõukogu direktiivi 2011/16/EL (mida on muudetud nõukogu direktiiviga 2014/107/EL) artikli 8 lõikes 3a osutatud teavet.

³⁵ Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule (COM (2018) 844 final).

³⁶ Nõukogu direktiiv (EL) 2015/2376, millega muudetakse direktiivi 2011/16/EL seoses kohustusliku automaatse teabevahetusega maksustamise valdkonnas.

³⁷ Nõukogu direktiivi 2011/16/EL (mida on muudetud nõukogu direktiiviga (EL) 2015/2376) artikli 8a lõige 4.

³⁸ Euroopa Parlamendi 26. märtsi 2019. aasta resolutsioon finantskuritegude, maksudest kõrvalehoidumise ja maksustamise vältimise kohta (2018/2121(INI)).

³⁹ Direktiivi hindamine (SWD(2019) 327 final).

⁴⁰ Nõukogu direktiiv (EL) 2016/881, millega muudetakse direktiivi 2011/16/EL seoses kohustusliku automaatse teabevahetusega maksustamise valdkonnas.

⁴¹ Direktiivi artikkel 5.

⁴² Direktiivi artikkel 9.

⁴³ Direktiivi artikkel 7.

⁴⁴ Direktiivi artikkel 12.

⁴⁵ „The Concept of Tax Gaps Report II: Corporate Income Tax Gap Estimation Methodologies“, programmi „Fiscalis“ maksulõheteemaline projektirühm (FPG/041).

⁴⁶ Maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat: „Estimating International Tax Evasion by individuals“, Taxation Paper No 76–2019.

⁴⁷ Nõukogu direktiivi 2011/16/EL hindamine.

⁴⁸ Komisjoni dokumentides esines puudusi, kuid kompromisse tehti vähemalt 2.

Ajakava

Sündmus	Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus	3.7.2019
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale)	29.10.2020
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust	8.12.2020
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes	15.12.2020

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5622-3	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/684	QJ-AB-21-003-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-5597-4	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/615145	QJ-AB-21-003-ET-Q

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2021.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Pildid 3 ja 5: ikoonide autor Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla egaDomeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

Võta ühendust ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi käsitleva teabe leidmine

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.