EU:n rahoituslaitosten valtiontuen valvonta: toimivuustarkastus on tarpeen

Tiivistelmä

I

Valtiontuki voi vääristää kilpailua antamalla tuensaajille edun kilpailijoihin nähden. Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa kielletään valtiontuki, ellei se ole perusteltua tarkoin määritellyissä poikkeuksellisissa tilanteissa. Euroopan komission tehtävänä on varmistaa, että tätä periaatetta noudatetaan.

II

Kun vuosien 2007 ja 2008 maailmanlaajuinen finanssikriisi puhkesi, katsottiin, että valtioiden oli ryhdyttävä toimiin rajoittaakseen uhkaa, jonka pankit aiheuttivat rahoitusvakaudelle. EU on sittemmin uudistanut rahoitusalan kehystään merkittävästi. Näillä toimilla on pyritty tekemään pankkien pelastusoperaatioista tarpeettomia. On kuitenkin edelleen tapauksia, joissa pankeille siirretään veronmaksajien rahoja. Komission tehtävänä on arvioida tällaisten toimenpiteiden soveltuvuutta EU:n sisämarkkinoille. Arvio tehdään niiden sääntöjen perusteella, jotka hyväksyttiin kriisin aikana ja joita on viimeksi muutettu vuonna 2013.

III

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, valvoiko komissio tarkastuksen kattamalla kaudella rahoituslaitosten valtiontukea asianmukaisesti ja varmistiko se tällöin, että tuki olisi poikkeuksellista ja rajattu välttämättömään vähimmäismäärään. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissiolla oli riittävät resurssit ja välineet valtiontuen valvontaa varten mutta komissio ei ollut aina kyennyt käyttämään niitä täysimääräisesti.

IV

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi ajanjakson vuoden 2013 elokuusta, jolloin komission nykyiset rahoitusalan valtiontukea koskevat säännöt tulivat voimaan, vuoden 2018 loppuun. Tarkastuksen kohteena olivat seuraavat seikat: tietyt osat sisäisen valvonnan kehyksestä, erityisesti kysymys siitä, miten kilpailun pääosasto mittasi tuloksellisuutta; organisaatiorakenne, myös resurssit; sekä valtiontuen valvonnan (oikeudellinen) kehys, mukaan lukien relevantit valtiontukisäännöt. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki, miten komissio toteutti valtiontuen valvontaa ja muun muassa noudattiko se tällöin sisäisiä prosessejaan ja menettelytapojaan.

V

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kilpailun pääosasto oli asettanut valtiontuen valvonnalle tavoitteet, jotka olivat riittävän selkeitä. Lisäksi pääosasto oli määrittänyt riskit, jotka voisivat estää tavoitteiden saavuttamisen. Pääosasto oli ottanut vaaditulla tavalla käyttöön indikaattoreita, joilla se mittasi toimintansa tuloksellisuutta, mutta indikaattorit eivät antaneet täyttä kuvaa komission toiminnan tuloksellisuudesta rahoituslaitosten valtiontuen valvonnassa. Komissio ei myöskään ollut tehnyt virallista arviointia siitä, miten vaikuttavasti se oli soveltanut kriisisääntöjä tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla.

VI

Komissiolla oli rahoituslaitosten valtiontuen valvontaa varten asianmukainen organisaatiorakenne, joka mahdollisti sen, että tiedonkulku oli asiamukaista ja johdon toteuttama valvonta riittävää. Komissio oli luonut vankan eettisen kehyksen, ja kilpailun pääosasto pyrki edistämään vahvaa eettistä kulttuuria, johon kuului myös sitoutuminen korkeimpien ammatillisten normien noudattamiseen. Komissio oli osoittanut riittävästi henkilöstöä rahoituslaitosten valtiontuen valvontaan. Komissiolla oli tarvittavat toimivaltuudet vaikuttavan ja tehokkaan valtiontuen valvonnan toteuttamiseen. Sillä oli siis keinot varmistaa, että sen päätökset perustuivat paikkansa pitäviin tietoihin.

VII

Rahoitusalan valtiontuen valvontaa koskevat komission säännöt olivat yleisesti ottaen hyvin laadittuja ja selkeitä. Kun taloudellinen tilanne parani vuosina 2010, 2011 ja 2013, komissio tarkisti ja mukautti näihin sääntöihin liittyviä tiedonantoja, mutta se ei ole tehnyt niihin tarkistuksia noiden vuosien jälkeen. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että markkinatilanne oli parantunut tarkastetun kauden aikana aina covid-19-pandemian puhkeamiseen asti ja että sääntelykehystä oli muutettu mutta valtiotukisääntöjä itsessään ei ollut muutettu vuoden 2013 jälkeen.

VIII

Valtiontukitapaukset käsiteltiin komissiossa pitkälti sisäisten prosessien mukaisesti. Komissio kävi rakenneuudistussuunnitelmat läpi erittäin tarkasti ja edellytti tällöin yksityiskohtaisia tietoja, jotka se tutki perusteellisesti. Se ei kuitenkaan asettanut kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden väitteitä, joiden mukaan edellytykset valtiontuen poikkeukselliselle hyväksymiselle kussakin yksittäistapauksessa olivat täyttyneet. Komissio oli myös hyväksynyt toimenpiteitä, joilla pyrittiin rajoittamaan tuen aiheuttamaa kilpailun vääristymistä, ilman että se olisi julkaistuissa päätöksissään analysoinut toimenpiteiden vaikutuksia.

IX

Edellä sanotun vuoksi saattaa olla tarpeen harkita, että rahoitusalan valtiontuen valvontaa komissiossa virtaviivaistettaisiin. Tässä kertomuksessa esitettyjen huomautusten perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio

• tekee arvioinnin siitä, ovatko valtiontukisäännöt edelleen asianmukaisia, ja ryhtyy tarvittaessa korjaaviin toimiin
• vahvistaa edelleen sisäisten prosessien ja parhaiden käytäntöjen noudattamista
• parantaa tuloksellisuuden mittaamista.

X

Tämä tuloksellisuustarkastus on osa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyötä, joka kohdistuu rahoitus- ja talousalan ohjaukseen ja hallintaan. Se täydentää Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jo julkaistuja kertomuksia, jotka koskevat rahoitusvalvontaa ja kilpailupolitiikkaa, ja voi tarjota aineksia keskusteluun EU:n pankkisektorin tervehdyttämisestä. Päätös tämän tarkastuksen toimittamisesta sai kimmokkeen siitä havainnosta, että kymmenen vuotta finanssikriisin puhkeamisen jälkeen EU:n pankkisektori oli edelleen merkittävä valtiontuen saaja, vaikka EU on mittavilla toimilla pyrkinyt tekemään pankkien pelastusoperaatiot tarpeettomiksi. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö saatiin päätökseen ennen covid-19-epidemian puhkeamista, eikä tässä kertomuksessa oteta huomioon sellaisia uusia kehitystapahtumia ja toimintapolitiikan muutoksia, joilla on pyritty torjumaan pandemiaa. Tarkastuksen johtopäätökset ovat kuitenkin edelleen relevantteja: a) on tärkeää varmistaa, että kriisin lieventämiseen annettava tuki rajoitetaan kriisin aiheuttamiin vahinkoihin, ja b) kriisisääntöjen käyttöä olisi arvioitava uudelleen kriisin laannuttua. Pankkeja koskevat valtiontukisäännöt, jotka olivat tämän tarkastuksen kohteena, ovat edelleen voimassa samaan aikaan niiden aloitteiden kanssa, jotka komissio on tehnyt tämän tarkastuksen päättymisen jälkeen. Esimerkki tällaisista aloitteista on tilapäisten valtiontukipuitteiden hyväksyminen.

Johdanto

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukainen valtiontuen valvonta

01

Valtiontuen valvonnalla, joka kuuluu Euroopan komission yksinomaiseen toimivaltaan, pyritään varmistamaan sisämarkkinoiden eheys suojelemalla kilpailua jäsenvaltioiden aikaansaamilta markkinoiden vääristymiltä. Yritys, joka saa tukea maansa hallitukselta, saa etua kilpailijoihinsa nähden. Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, valtiontuki yleisesti ottaen kielletään. Valtiontuki voidaan kuitenkin hyväksyä, jos se on perusteltua yleisistä talouskehitykseen liittyvistä syistä tai tarkoin määritellyissä poikkeustilanteissa, esimerkiksi jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti (ks. laatikko 1).

02

Euroopan komission tehtävänä on varmistaa, että tätä valtiontuen kieltoa noudatetaan ja että poikkeuksia sovelletaan tehokkaasti ja yhdenmukaisesti kaikkialla EU:ssa. Komissio käyttää laajaa harkintavaltaa valvoessaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan noudattamista¹. Se voi käyttää valtuuksiaan antamalla suuntaviivoja, joissa määritellään, miten komissio arvioi toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Tämän soveltuvuusarvioinnin on perustuttava hyvän taloudenhoidon periaatteisiin. EU:n valtiontukiuudistuksesta 8. toukokuuta 2012 annetussa komission tiedonannossa todettiin tältä osin, että senhetkisten aineellisten sääntöjen monimutkaisuus oli haaste valtiontuen valvonnalle. Tiedonannossa kehotettiin yksilöimään ja määrittelemään yhteiset periaatteet, joilla varmistettaisiin suuntaviivojen johdonmukaisuus ja yhdenvertainen kohtelu kaikkien toimenpiteiden osalta ja kaikilla talouden aloilla². Komissiolla ei ole harkintavaltaa sen arvioimisessa, onko jäsenvaltion toimenpiteessä kyse valtiontuesta, paitsi sellaisten monimutkaisten taloudellisten arviointien osalta, jotka komissio on mahdollisesti tehnyt esimerkiksi selvittääkseen, antaako valtiontuki saajalleen edun.

EU:n tuomioistuinten harjoittama laillisuusvalvonta

03

EU:n tuomioistuimet valvovat komission valtiontukipäätösten ja päätöksentekomenettelyiden laillisuutta SEUT-sopimuksessa ja EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännössä kuvattujen edellytysten mukaisesti. Jos EU:n säädöksen uskotaan rikkovan EU:n perussopimuksia, niiden soveltamiseksi annettua johdettua oikeutta tai perusoikeuksia, unionin tuomioistuinta voidaan pyytää kumoamaan se. SEUT-sopimuksen 263 artiklan toisen kohdan nojalla kumoamiskanteen voivat nostaa ns. etuoikeutetut kantajat, kuten jäsenvaltiot ja unionin toimielimet, joiden ei tarvitse osoittaa oikeussuojan tarvetta. SEUT-sopimuksen 263 artiklan neljännen kohdan nojalla yksityishenkilöt tai yritykset voivat lisäksi pyytää unionin tuomioistuinta kumoamaan EU:n säädöksen, joka koskee niitä suoraan ja erikseen.

04

Näin ollen jäsenvaltiot ja tuensaajat voivat riitauttaa valtiontukipäätöksen. Kilpailijat voivat väittää, että niiden menettelyllisiä oikeuksia on loukattu sellaisissa tapauksissa, joissa komission olisi kilpailijoiden käsityksen mukaan pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Kilpailijoilla ei ole asiavaltuutta riitauttaa valtiontukipäätöksen perusteita, elleivät ne pysty osoittamaan, että niiden markkina-asemaan on vaikutettu merkittävästi tavalla, joka tekee niiden tapauksesta ainutlaatuisen. Muut yksityishenkilöt ja yritykset eivät yleensä voi nostaa kannetta, elleivät ne kykene osoittamaan, että valtiontukipäätös koskee niitä suoraan ja erikseen. Tämä periaate soveltuu myös sellaisiin osakkeenomistajiin ja velkakirjojen haltijoihin, joihin on sovellettu sijoittajan- tai velkojanvastuuta (ns. bail-in-tilanteet).

05

EU:n tuomioistuinten harjoittaman laillisuusvalvonnan laajuus vaihtelee valtiontukipäätösten asiasisällön mukaan. Sen arvioimiseksi, onko toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, unionin yleisen tuomioistuimen on tutkittava kattavasti, kuuluuko toimenpide kyseisen artiklan soveltamisalaan. Tuomisistuimen tekemä tutkinta on kuitenkin rajoitetumpaa silloin, kun komission toteuttamien arviointien luonne on tekninen tai monitahoinen.

06

Kun komissio arvioi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan nojalla soveltuvuutta sisämarkkinoille, sillä on laaja harkintavalta. Tällöin tuomioistuinvalvonta rajoittuu seuraaviin kysymyksiin: Onko menettelysääntöjä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä noudatettu? Pitävätkö tosiseikat asiallisesti paikkansa? Onko asiassa tehty oikeudellista virhettä? Onko tosiseikkoja arvioitu ilmeisen virheellisesti? Onko harkintavaltaa käytetty väärin? Lisäksi komission olisi toimittava johdonmukaisesti. Unionin tuomioistuin on erityisesti vahvistanut, että kun tuomioistuinvalvonnan kohteena on komission arviointi siitä, johtaako tapahtuma vakavaan häiriöön taloudessa, unionin tuomioistuimet tarkistavat – edellä kuvatulla tavalla – ainoastaan sen, onko tapahtunut ilmeinen virhe³.

Rahoituslaitoksille myönnetty valtiontuki – maailmanlaajuisen finanssikriisin aikana ja sen jälkeen

07

Vuosien 2007 ja 2008 maailmanlaajuinen finanssikriisi johti siihen, että rahoituslaitosten valtiontuki kasvoi seuraavina vuosina ennennäkemättömästi. Katsottiin, että julkisen vallan oli ryhdyttävä toimiin rajoittaakseen uhkaa, jonka pankit aiheuttivat rahoitusvakaudelle. Tällaiset toimet katsottiin ratkaisevan tärkeiksi myös siitä syystä, että niillä voitiin puuttua kriiseihin, jotka koskivat järjestelmän kannalta merkittäviä pankkeja ja valtionvelkaa eräissä EU‑maissa. Veronmaksajien varoja käytettiin finanssikriisin aikana pankkien pelastamiseen määrä, joka oli huomattavasti suurempi kuin muille aloille myönnetty valtiontuki. EU:n pankkisektori, jonka osuus EU:n jäsenvaltioiden yhteenlasketusta BKT:stä oli Euroopan pankkiliiton mukaan neljä prosenttia vuonna 2017⁴, on edelleen merkittävä valtiontuen saaja. Kaaviossa 1 kuvataan vuosina 2008–2018 myönnetyn valtiontuen määrää. Rahoitusalalle myönnetyn valtiontuen määrä on yleisesti ottaen vakiintunut.

08

Se, että valtioiden on viime vuosina tarvinnut tukea EU:n pankkisektoria vähemmän, on vaikuttanut komission valtiontuen valvontaan. Tukimäärien väheneminen näkyy komission käsiteltäväksi tulleiden tapausten määrässä. Vuosina 2009–2012 komissio teki keskimäärin 57,5 päätöstä vuodessa. Päätösten määrä pieneni kahdeksaan vuonna 2016, 21:een vuonna 2017 ja kuuteen vuonna 2018. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tekohetkellä komissio arvioi tuen edelleen vähenevän tulevaisuudessa.

09

EU hyväksyi finanssikriisin johdosta useita toimenpiteitä rahoitusalan vakauden varmistamiseksi. Eurooppa-neuvosto pääsi maaliskuussa 2009 yhteisymmärrykseen siitä, että EU:n rahoituslaitosten sääntelyä ja valvontaa olisi parannettava. Eurooppa-neuvosto päätteli de Larosièren raportin⁵ pohjalta, että on erityisen tärkeää perustaa Euroopan järjestelmäriskikomitea, joka vastaisi makrotason vakauden valvonnasta (lisätietoja, ks. laatikko 2).

10

Kriisin jälkeisissä korjaustoimissa lisäksi uudistettiin EU:n mikrotason vakavaraisuuskehys, perustettiin EU:n laajuinen kriisinhallintakehys ja lujitettiin yhteisiä lähestymistapoja valvonnassa. Keväällä 2014 hyväksyttiin pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi. Säädöksen tarkoituksena oli tarjota viranomaisille kattavat ja vaikuttavat järjestelyt, jotka mahdollistavat sen, että kaatuvista pankeista voitaisiin huolehtia kansallisella tasolla. Lisäksi direktiiviin sisällytettiin yhteistyöjärjestelyt siltä varalta, että pankkien konkursseilla on (maiden) rajat ylittäviä vaikutuksia. Tähän mennessä uusia puitteita on sovellettu vain muutamissa tapauksissa. Kun komissio toteutti pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin ja yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevan asetuksen täytäntöönpanoon liittyvän uudelleentarkastelun, se havaitsi joitakin heikkouksia alan eri toimijoiden välisessä koordinoinnissa, mutta katsoi, että lainsäädäntöehdotusten laatiminen ja antaminen oli ennenaikaista⁶.

11

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi säädettiin siinä tarkoituksessa, että tulevaisuudessa vältettäisiin pankkien pelastusoperaatiot ja näin suojattaisiin EU:n veronmaksajia⁷. Direktiivillä ei ole vaikutusta sen arvioimiseen, onko toimenpide EU:n perussopimusten mukainen valtiontukisääntöjen näkökulmasta. Jos pankin pelastaminen vaatii poikkeuksellista julkista tukea, pankki katsotaan pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaan lähellä kaatumista olevaksi tai todennäköisesti kaatuvaksi. Tätä koskevan päätöksen tekee pankkivalvonnasta vastaava viranomainen tai pankkien kriisinratkaisusta vastaava viranomainen (paitsi direktiivissä vahvistetuissa erityisissä olosuhteissa). Jos pankkia pidetään lähellä kaatumista olevana tai todennäköisesti kaatuvana, se on purettava tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä tai poikkeuksellisissa olosuhteissa siihen on sovellettava kriisinratkaisutoimia. Direktiivissä asetetaan lisäksi tiukat ehdot valtion tuen hyödyntämiselle kriisinratkaisun yhteydessä. Lisätietoja, ks. laatikko 3.

12

Toinen toimenpide, jolla finanssikriisistä pyrittiin ulos, oli pankkiunionin perustaminen. Vaikka institutionaalinen yhdentyminen on nykytilanteessa vielä kesken, euroalueen jäsenvaltiot ovat tältä osin edenneet pidemmälle⁸. Pankkiunionin kaksi ensimmäistä pilaria – yhteinen valvontamekanismi ja yhteinen kriisinratkaisumekanismi – on perustettu. Kolmatta pilaria eli yhteistä talletussuojajärjestelmää ei ole vielä otettu käyttöön. Komission mukaan olisi lisäksi puututtava pankkisektorin jäljellä oleviin riskeihin. Toimia tarvitaan erityisesti järjestämättömien lainojen osalta. Lisäksi pankkeja olisi autettava hajauttamaan sijoituksiaan, jotka kohdistuvat valtion joukkovelkakirjoihin⁹.

13

EU:n taloudellinen ilmapiiri parantui huomattavasti maailmanlaajuisen finanssikriisin jälkeen ja pysyi yleisesti ottaen suotuisana covid-19-epidemian puhkeamiseen asti. Laaja yksimielisyys vallitsee siitä, että Euroopan pankkien häiriönsietokyky on parantunut finanssikriisin jälkeen toteutettujen toimenpiteiden ansiosta. Pankkien kannattavuus on kuitenkin edelleen heikko. Euroopassa on liikaa pankkeja, ja kriisin jälkeinen Euroopan pankkisektori on rajat ylittävästä näkökulmasta hajanaisempi kuin ennen kriisiä¹⁰. Joissakin maissa on edelleen vanhoja ongelmia. Järjestämättömien lainojen hoitamisessa on edistytty, mutta niiden nykytaso on EU:ssa edelleen korkeampi kuin muissa keskeisissä kehittyneissä maissa¹¹. Lisäksi järjestämättömien lainojen määrä voi jälleen alkaa kasvaa, jos covid-19-epidemian vaikutuksia talouteen ei voida lievittää.

14

On huomattava, että komission asemaa valtiontuen valvojana ei voida tarkastella erillään rahoitusalasta. Komissio on vain yksi tärkeä lenkki ketjussa. Tuohon ketjuun kuuluvat myös jäsenvaltiot, jotka päättävät tukea pankkeja, samoin kuin pankkien johto, ulkoiset tarkastajat, pankkivalvontaviranomaiset ja kriisinratkaisuviranomaiset. Näillä kaikilla on omat tehtävänsä ketjussa. Valtiontuen valvonta voidaan käynnistää, jos todetaan, että uusi järjestelmä ei ole toiminut suunnitellulla tavalla. Tilintarkastustuomioistuin totesi aiemmissa erityiskertomuksissaan vuodelta 2017¹² ja vuoden 2018 tammikuulta¹³, että kriisinratkaisun valmistelussa oli heikkouksia (yhteisen kriisinratkaisuneuvoston osalta) ja että kriisinhallintakehyksen suunnittelussa oli joitakin puutteita ja sen täytäntöönpanossa merkkejä tehottomuudesta (Euroopan keskuspankin osalta). Lisäksi huolta aiheuttaa edelleen se, että pankkisektori ei ehkä vielä ole valmis uusiin tiukempiin sääntöihin. Näin ollen komission asema tulee jatkossakin olemaan samaan aikaan sekä keskeisen tärkeä että haastava.

Valtiontuki rahoituslaitoksille – valtiontukisäännöt

15

Komissio tehtävänä SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklan täytäntöönpanossa on pitää yllä kilpailua sisämarkkinoilla ja säilyttää tasapuoliset toimintaedellytykset EU:ssa. Finanssikriisin aikana valtiontukikehystä mukautettiin siten, että yleiseksi tavoitteeksi asetettiin rahoitusvakauden ylläpitäminen pankkisektorilla. Samalla pyrittiin varmistamaan, että tuki ja kilpailun vääristyminen pankkien välillä ja jäsenvaltioiden kesken pidettäisiin mahdollisimman vähäisenä. Viimeksi mainittu pyrkimys on ratkaisevan tärkeä sen varmistamiseksi, että valtiontuella ei poistettaisi tasapuolisia toimintaedellytyksiä yhtäältä tuensaajien ja toisaalta niiden kilpailijoiden ja terveempien yritysten väliltä. Samalla rajoitettaisiin myös niiden varojen määrää, jotka veronmaksajat joutuvat siirtämään kaatuneisiin rahoituslaitoksiin¹⁴. Komissio vahvisti erityiset valtiontukisäännöt, joiden mukaisesti 107 artiklan 3 kohtaa sovellettaisiin rahoituslaitoksille myönnettävään tukeen kriisin aikana. Näitä ns. kriisisääntöjä muutettiin vuosina 2010, 2011 ja 2013 (ks. laatikko 4). Vuoden 2013 pankkitiedonannolla kumottiin vuoden 2008 pankkitiedonanto ja tehtiin tiettyjä tarkistuksia arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevaan tiedonantoon ja rakenneuudistustiedonantoon¹⁵.

16

Komissio hyväksyi 19. maaliskuuta 2020 tilapäiset puitteet, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat edelleen tukea taloutta covid-19-epidemian oloissa¹⁶. Pankkien osalta tiedonannossa todetaan, että muille kuin pankeille myönnettyä tukea ei pidetä (epäsuorana) tukena pankeille ja että toimenpiteitä, joilla tuetaan pankkeja covid-19-epidemian aiheuttamien välittömien vahinkojen vuoksi, pidettäisiin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisina toimenpiteinä eikä niitä arvioitaisi tämänhetkisten sääntöjen mukaisesti. Kaikista toimenpiteistä, jotka eivät kuulu tiedonannon tai SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisalaan, on ilmoitettava komissiolle, ja niitä on arvioitava pankkisektoriin sovellettavien valtiontukisääntöjen mukaisesti. Näin ollen tämän tarkastuksen kohteena olleita valtiontukisääntöjä sovelletaan edelleen.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

17

Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin tehnyt tarkastuksia, jotka koskevat kilpailupolitiikkaa, valtiontuen valvonta mukaan luettuna, mutta tilintarkastustuomioistuin ei ole koskaan tehnyt tuloksellisuustarkastusta, joka olisi koskenut EU:n kilpailupolitiikan valvontaa nimenomaan rahoituslaitoksille myönnettävän valtiontuen alalla. Tarkastuksen toimittamista koskevan päätöksen taustalla ovat EU:n pankkisektorin uusi sääntelykehys ja markkinoiden kehitys.

18

Tarkastuksessa keskityttiin ajanjaksoon vuoden 2013 elokuusta vuoden 2018 loppuun. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, valvoiko komissio rahoituslaitosten valtiontukea asianmukaisesti sen varmistamiseksi, että tuki olisi poikkeuksellista ja rajattu välttämättömään vähimmäismäärään. Tarkastuksessa, joka keskittyi kilpailun pääosastoon, esitettiin seuraavat kysymykset:

• Oliko komissiolla asianmukaiset välineet ja resurssit valtiontuen valvontaa varten?
• Varmistiko komissio valtiontuen valvonnan avulla sen, että tuki oli poikkeuksellista ja rajoittui välttämättömään vähimmäismäärään?

19

Tavoitteiden saavuttamisen osalta tilintarkastustuomioistuin selvitti seuraavia kysymyksiä: Miten kilpailun pääosastossa asetettiin tavoitteita ja arvioitiin riskejä? Soveltuivatko tuloksellisuuden mittauskehykset tarkoitukseensa? Oliko pääosasto tehnyt jälkiarviointeja ja vaikutustenarviointeja? Tilintarkastustuomioistuin analysoi kilpailun pääosaston organisaatiorakennetta (mukaan lukien sisäisiä kontrolleja ja käytössä olevien resurssien asianmukaisuutta) sekä pääosaston eettisiä puitteita. Lisäksi tarkastajat analysoivat, oliko komissiolla tarvittavat oikeudelliset valtuudet ja edistivätkö menettelykehys ja sisäiset prosessit tehokkaita ja läpinäkyviä käytäntöjä. Tilintarkastustuomioistuin tutki, perustuivatko pankkeja koskevat valtiontukisäännöt ennakkoarviointeihin ja olivatko nykyiset säännöt tarkoituksenmukaisia ja kuvastivatko ne markkinoiden ja sääntelyn realiteetteja.

Sen arvioimiseksi, valvoiko komissio valtiontukea vaikuttavalla tavalla, tarkastajat kävivät läpi koko valtiontukimenettelyn. Lisäksi he tarkastivat, varmistivatko komission prosessit ja menettelyt, että komission päätökset olisivat vakaalla pohjalla¹⁷.

20

EU:ssa noudatettava menettely, jossa julkinen viranomainen suorittaa valtiontuen ennakkovalvontaa, on ainutlaatuinen. Sen vuoksi tilintarkastustuomioistuin käytti EU:n dokumentteja laatiessaan kriteerejä tarkastustaan varten. Tilintarkastustuomioistuin keräsi tarkastusevidenssiä tutkimalla kilpailun pääosaston toimittamia asiakirjoja ja haastattelemalla henkilöstön jäseniä. Tilintarkastustuomioistuin hyödynsi asiantuntijapaneelia, joka keskusteli tarkastustyön keskeisistä tuloksista.

Huomautukset

Tavoitteiden saavuttaminen, riskinarviointi ja muut arvioinnit

21

Komission sisäisen valvonnan kehyksessä edellytetään tavoitteiden asettamista, niihin liittyvien riskien arviointia ja tuloksellisuuden mittaamista. Lainsäädännön ja muiden kuin menoja aiheuttavien toimien vaikutustenarvioinnit ja arvioinnit on tehtävä – ellei niistä ole myönnetty vapautusta – niiden ohjaavien periaatteiden mukaisesti, jotka sisältyvät parempaa sääntelyä koskeviin komission suuntaviivoihin. Tavoitteena on arvioida EU:n toimien tuloksellisuutta sekä analysoida uusiin aloitteisiin liittyviä vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia.

Tavoitteiden asettaminen ja tuloksellisuuden mittaaminen

22

Kilpailun pääosasto asetti tavoitteet riittävän selkeästi, jotta niiden saavuttamiseen liittyvät riskit voitiin havaita ja arvioida komission sisäisen valvonnan kehyksen mukaisesti¹⁸. Ajantasaiset tavoitteet ja tehtävänkuvaukset on vahvistettava kaikilla tasoilla. Niiden on katettava merkittävimmät toiminnot aina yksittäisille henkilöstön jäsenille osoitettuihin tehtäviin ja tavoitteisiin asti. Tehtävänkuvaukset on sovitettava yhteen perussopimusten mukaisten komission velvollisuuksien sekä komission toimintapoliittisten tavoitteiden kanssa. Kilpailun pääosasto asetti vuosien 2016–2020 strategiasuunnitelmassaan tavoitteet vaaditulla tavalla niin selkeästi, että niiden saavuttamiseen liittyvät riskit voitiin tunnistaa. Lisäksi pääosasto täsmensi ja päivitti näitä tavoitteita (vuotuisissa) hallintosuunnitelmissaan.

23

Kilpailun pääosasto määritti vaaditut tulos- ja tuotosindikaattorit. Käytetyt indikaattorit eivät kuitenkaan mittaa kilpailun pääosaston toimien vaikutusta, mikä johtuu osaksi sellaisista tekijöistä, joihin pääosasto ei voi vaikuttaa. Tavoitteita koskevien tuloksellisuusindikaattoreiden tarkoituksena on, että niiden avulla voidaan seurata edistystä tavoitteiden saavuttamisessa¹⁹. Kilpailun pääosasto raportoi tavoitteidensa saavuttamisesta vuotuisissa toimintakertomuksissaan. Laatikossa 5 esitetään indikaattorit, joita tässä kertomuksen kohdassa käsitellään kunkin relevantin tavoitteen osalta.

24

Käytetyt tulosindikaattorit kuvastavat kuitenkin ulkoisia tekijöitä, eikä niillä ole selvää syy-yhteyttä komission toteuttamaan valtiontuen valvontaan. Esimerkiksi tavoitteessa ”Kasvua edistävän tuen parempi kohdentaminen” käytetty tulosindikaattori, jossa ilmoitetaan tuen prosenttiosuus suhteessa BKT:hen²¹, osoittaa sen seikan, että tuen tarve on ollut pienempi ja että BKT on kasvanut viime vuosina. Tulosindikaattorit sen mittaamiseksi, onko komissio saavuttanut tavoitteen ”Vakaus ja kilpailun edistäminen pankkisektorilla”, kuvastavat pankkien häiriönsietokyvyn yleistä parantumista. Tämä johtuu osittain veronmaksajien rahojen käyttämisestä eikä niinkään komission toiminnasta²². Lisäksi indikaattori, joka koski tavoitetta EU:n kilpailulainsäädännön pitämisestä markkinarealiteettien mukaisena, osoitti, olivatko sidosryhmät tyytyväisiä siihen, missä määrin ne osallistuivat kuulemisiin²³. Sen sijaan indikaattori ei kertonut sitä, olivatko säännöt vastaajien mielestä markkinarealiteettien mukaisia.

25

Komission tuloksellisuusindikaattoreilla ei mitattu rakenneuudistusten onnistuneisuutta eikä valtiontukipäätösten vaikutusta EU:n pankkimarkkinoihin. Komissio ei ole määritellyt tulosindikaattoreita, jotka osoittaisivat, ovatko rakenneuudistukset olleet onnistuneita. Tällaiset indikaattorit olisivat ratkaisevan tärkeitä, kun otetaan huomioon, kuinka monissa tapauksissa pankit ovat myöhemmin osoittautuneet elinkelvottomiksi²⁴. Myöskään sellaisia indikaattoreita ei ole ollut, joilla olisi mitattu komission hyväksymän valtiontuen vaikutusta sisämarkkinoiden eheyteen yleisesti ja EU:n pankkien rajat ylittävään toimintaan erityisesti.

Riskinarviointi

26

Kilpailun pääosasto oli tunnistanut riskit, jotka voisivat estää pääosastoa saavuttamasta tavoitteitaan, ja määrittänyt, miten tällaisia riskejä olisi hallittava. Komission sisäisen valvonnan kehyksessä edellytetään myös riskinarviointia ja ‑hallintaa²⁵. Kilpailun pääosaston riskinarviointiprosessi perustui komission riskinarviointiprosessiin ja oli yhdenmukainen sen kanssa. Kilpailun pääosasto oli yksilöinyt ja arvioinut riskejä alhaalta ylöspäin suuntautuvan prosessin avulla. Menettelyyn osallistuivat kilpailupolitiikan valvonnasta vastaavat operatiiviset yksiköt, koordinointiyksiköt ja muut horisontaaliset yksiköt.

27

Kilpailun pääosaston riskinarviointiin ei kuitenkaan sisältynyt sellaisten tavoitteiden saavuttamiseen liittyviä riskejä, jotka olivat relevantteja rahoitusalan tukien valvonnan kannalta. Arvioinnissa ei myöskään käsitelty riskiä siitä, että rahoitusalan tukien valvontaan liittyvät säännöt eivät enää vastaisi markkinoiden realiteetteja. Kilpailun pääosaston riskinarviointi ei kattanut mahdollisia riskejä, jotka koskivat valtiontuen valvonnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamista erityisesti rahoitusalalla. Jotta voidaan varmistaa, että EU:n kilpailulainsäädännön valvonta on vaikuttavaa, on lisäksi olennaisen tärkeää, että valtiontukisäännöt pysyvät markkinarealiteettien mukaisina²⁶. Tämä on tilintarkastustuomioistuimen mielestä erityisen tärkeää sellaisten sääntöjen osalta, joilla on pyritty puuttumaan maailmanlaajuisen finanssikriisin aiheuttamiin poikkeuksellisiin olosuhteisiin²⁷. Komission luokittelussa riski siitä, että kriisisäännöt eivät enää heijastaneet markkinoiden realiteetteja, ei kuitenkaan ollut ns. olennainen riski valtiontukikiellon valvonnan vaikuttavuuden kannalta.

Vaikutustenarviointi ja muut arvioinnit

28

Komission paremman sääntelyn suuntaviivoissa edellytetään, että päätöksentekoa tuetaan vaikutustenarviointiprosessissa kerätyllä ja analysoidulla evidenssillä. Suuntaviivojen mukaan toimintapolitiikan valmistelua olisi tuettava sekä jälkikäteen tehtävillä arvioinneilla että etukäteen tehtävillä vaikutustenarvioinneilla. Molemmissa arviointityypeissä tarkastellaan sitä, miten ongelma on ratkaistu tai pitäisi ratkaista haluttujen tavoitteiden saavuttamiseksi²⁸. Komissio hyödyntää arviointeja tehdäkseen johtopäätöksensä siitä, ovatko EU:n toimintapolitiikat tai säädökset edelleen perusteltuja, olisiko niitä muutettava vai olisiko ne yksinkertaisesti lopetettava tai kumottava. Paremman sääntelyn periaatteissa korostetaan lisäksi, että toimintapolitiikkojen moitteeton täytäntöönpano edellyttää myös niiden soveltamisen seurantaa kentällä. Näin varmistetaan, että toimintapolitiikoilla saavutetaan halutut tulokset. Jos haluttuja tuloksia ei ole saatu aikaan tai jos on saatu aikaan seurauksia, jotka eivät ole olleet tarkoituksena, voidaan toteuttaa korjaavia toimia.

29

Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa²⁹ ja Euroopan parlamentin tilaamassa ulkoisessa tutkimuksessa³⁰ selvitettiin, oliko kriisisääntöjen tavoitteet saavutettu vuonna 2011. Kilpailun pääosaston yksiköt päättelivät, että myönnetty valtiontuki ja komission harjoittama valtiontuen valvonta olivat osaltaan suojanneet sisämarkkinoita koko kriisin ajan. Valmisteluasiakirjan kirjoittajat totesivat, että kilpailu oli vääristynyt eri tavoin, mutta he päättelivät, että

• komissio oli käyttänyt koordinointivälinettä vaikuttavalla tavalla siten, että kaikkia jäsenvaltioita ja pankkeja oli ollut mahdollista kohdella yhdenmukaisesti ja
• pitkälle menevät rakenneuudistusvelvoitteet olivat antaneet komissiolle kaikkein tehokkaimman välineen, jonka avulla komissio oli voinut minimoida kilpailun vääristymisen riskit.

Euroopan parlamentin tutkimuksessa todettiin, että merkittävä osa finanssikriisin torjumiseksi toteutetuista toimenpiteistä oli vuoteen 2011 asti ulottuvalla kaudella toteutettu valtiontukisääntöjen soveltamisalan ulkopuolella ja että valtiontuen vaikutusta oli vaikea erottaa muiden tekijöiden vaikutuksesta. Tutkimuksen kirjoittajat totesivat, että

• komissio ei ollut onnistunut kohtelemaan eri maita ja yrityksiä yhdenmukaisesti ja
• jäsenvaltioiden erilaiset käytännöt olivat heikentäneet sisämarkkinoiden toimintaa, vaikka komissio oli pyrkinyt puuttumaan tilanteeseen³¹.

Lisäksi tutkimuksessa ilmaistiin huoli läpinäkyvyyden puutteesta ja korostettiin tarvetta julkaista komission päätökset nopeammin³².

30

Nykyisiä kriisisääntöjä ei ole arvioitu virallisesti. Vaikka komissio kuuli jäsenvaltioita ja muita sidosryhmiä ennen vuonna 2013 tehtyä kriisisääntöjen tarkistusta, se ei ollut arvioinut virallisesti kyseisten sääntöjen tehokkuutta. Pankkitiedonannon nykyinen versio julkaistiin elokuussa 2013 jäsenvaltioiden kuulemisen ja talous- ja rahoituskomitean kanssa käydyn vuoropuhelun jälkeen. Vuoropuheluun osallistuivat myös keskuspankit. Komissio teki joitakin muutoksia myös muihin kriisisääntöihin, jotka olivat edelleen voimassa tarkastuksen tekohetkellä. Komissio ei ole sen koommin virallisesti arvioinut tavoitteidensa saavuttamista eikä kriisisääntöjen lisäarvoa EU‑tasolla siinä tarkoituksessa, että se muuttaisi kyseisiä sääntöjä tai keskeyttäisi niiden soveltamisen³³. Komissio ei ole myöskään virallisesti arvioinut, miten komission kriisisäännöt ja niiden soveltaminen vaikuttavat kilpailuun EU:n pankkimarkkinoilla.

Hallintorakenteet, eettinen kehys ja resurssit

31

Komission sisäisen valvonnan kehys edellyttää kattavien hallintorakenteiden käyttöönottoa. Hallintorakenteiden on mahdollistettava kaikkien yksikön toimintojen tehokas sisäinen valvonta ja tuettava yksikön tavoitteiden saavuttamista. Hallintorakenteessa on delegoitava vastuut tarkoituksenmukaisesti ja suunniteltava ja pantava täytäntöön asianmukaiset raportointikanavat siten, että toimivallan käyttö, velvollisuuksien täyttäminen ja tiedonkulku mahdollistuvat³⁴. Lisäksi komissiolla olisi oltava pätevää työvoimaa ja sen olisi käytettävä resurssejaan vaikuttavalla tavalla tukeakseen painopisteidensä ja ydintoimintansa toteuttamista³⁵.

Hallintorakenteet

32

Matriisirakenne ja sen asianmukaiset raportointisuhteet mahdollistivat sen, että tieto kulki asianmukaisesti ja ylemmän johdon harjoittama sisäinen valvonta oli riittävää. Kilpailun pääosaston kehittämä matriisirakenne oli väline- ja toimialaperusteinen ja suunniteltu siten, että sillä edistettäisiin välineiden ja toimialojen tuntemusta. Kolme erikoistunutta yksikköä vastasi rahoituslaitoksille myönnettyä valtiontukea koskevien tapausten käsittelystä. Koordinointiyksikkö antoi tukea asia- ja menettelykysymyksissä. Myös pääekonomistitiimi osallistui prosessiin, mutta siitä, että se olisi edistänyt tapausten käsittelyä toimittamalla yksityiskohtaisia taloudellisia analyyseja kilpailun vääristymisestä tai markkinoiden toimintapuutteesta yksittäisissä tapauksissa, ei ollut dokumentaatiota. Kaaviossa 2 kuvataan organisaatiorakennetta, jota sovelletaan rahoituslaitoksille myönnettävän valtiontuen valvontaan.

Eettiset toimintapuitteet

33

Kilpailun pääosasto pyrki edistämään vahvaa eettistä kulttuuria, jossa keskityttiin ennaltaehkäisyyn. Komission tavoitteena on ollut organisaationsa eettisen kulttuurin vahvistaminen. Tämän mukaisesti kilpailun pääosasto on keskittynyt ennaltaehkäisyyn koulutuksen avulla. Henkilöstön jäsenten on annettava vuosittain vakuutus siitä, että he noudattavat eettisiä sääntöjä. Tapauskäsittelijöiden on allekirjoitettava eturistiriitoja koskeva lomake jokaisen sellaisen tapauksen osalta, jonka käsittelyssä he ovat mukana. Mahdollisia eturistiriitoja arvioidaan tapauskohtaisesti.

34

Kilpailun pääosaston eettisessä kehyksessä viitataan EU:n henkilöstön yleisiin velvoitteisiin ja korostetaan, että sisäpiiritiedon levittäminen ja sisäpiirikauppa ovat rikoksia. Toisin kuin komission muiden osastojen henkilöstöllä, kilpailun pääosaston henkilöstöllä sekä kaikilla muilla valtiontukitapausten käsittelyyn osallistuvilla komission työntekijöillä on erityisasema, jonka avulla he voivat saada markkinoiden kannalta arkaluonteisia tietoja yksittäisistä markkinatoimijoista. Lisäksi valtiontukiasioissa tehdyillä komission päätöksillä on merkittävä vaikutus rahoitusmarkkinoihin, erityisesti tuensaajien osakkeiden ja joukkovelkakirjojen hintoihin. Kilpailun pääosastolla ei kuitenkaan ollut käytössään seuranta- tai muita järjestelyjä sen tarkistamiseksi, noudattivatko henkilöstön jäsenet sääntöjä finanssitransaktioissaan.

Henkilöstö- ja tietotekniset resurssit

35

Komissio on osoittanut valtiontuen valvontaan riittävästi henkilöstöä, mutta on entistä haastavampaa houkutella toimintoon sen tarvitsemia lahjakkuuksia ja saada heidät pysymään palveluksessa. Henkilöstön jäsenten koulutustausta ja alan erikoistietämys oli yleensä vahvaa, ja heillä oli toimintoon liittyvää työkokemusta. Hyvin suunniteltu työpaikkakoulutus ja mentorointiohjelma sekä intranetin tiedonjakoväline mahdollistivat sen, että uusilla henkilöstön jäsenillä oli mahdollisuus tutustua tehtäviinsä ja kokeneemmat tapauskäsittelijät saattoivat pitää tietonsa ajan tasalla. Osasto D:stä lähti henkilöstöä suurin joukoin vuosina 2015 ja 2016, ja hiljattain muutama erittäin kokenut henkilöstön jäsen jätti toiminnon³⁶. Kilpailun pääosastolla oli ollut vaikeuksia löytää sopivia ehdokkaita, mutta se oli toteuttanut toimenpiteitä, jotka lievensivät ongelmaa. Kun valtiontukitapausten määrä pienentyi huomattavasti tarkastuksen kattamalla kaudella, komissiolla oli kaiken kaikkiaan hyvät valmiudet käsitellä kyseiset tapaukset.

36

Komissio aikoo ottaa käyttöön uusia tietojärjestelmiä, jotka auttavat johtoa ja henkilöstöä tehostamaan työtään ja sen dokumentointia ja seurantaa. Komission tietojärjestelmien tarkoituksena on edistää kilpailutapausten turvallista, tehokasta ja yhdennettyä hallinnointia ja tarjota välttämätöntä tukea hallinnoinnin yhteydessä suoritettaville päivittäisille toiminnoille. Kilpailun pääosastolla ei ole ollut yhtä ainoaa järjestelmää, jonka avulla se olisi automaattisesti kerännyt ja tallentanut kaikki valtiontukitapauksiin liittyvät asiakirjat, vaan pääosasto on käyttänyt useita eri sovelluksia. Kilpailun pääosasto on kuitenkin päättänyt kehittää sellaisen uuden yleisen asianhallintajärjestelmän, jolla korvataan tapausten ja asiakirjojen hallintaan käytetyt, vanhenemassa olevat järjestelmät. Tällä tavoin pääosasto aikoo nykyaikaistaa tietojärjestelmiään ja poistaa riskin siitä, että se nykyisten tietojärjestelmiensä riittämättömän suorituskyvyn vuoksi ei enää pystyisi ylläpitämään valvontavalmiuksiaan³⁷.

Valtiontuen valvontakehys ja valtiontukisäännöt

37

Valtiontuen tehokas ja vaikuttava valvonta edellyttää asianmukaisia toimivaltuuksia ja menettelyvälineitä. Valtiontukisäännöt olisi laadittava hyvin. Näin varmistetaan, että ne vastaavat asianmukaisesti SEUT-sopimuksen tavoitteita ja edistävät tulkintamallia, jossa poikkeuksia valtiontuen kieltämistä koskevasta säännöstä sovelletaan suppeasti. Tämän vuoksi on myös ratkaisevan tärkeää, että valtiontukisäännöt kuvastavat kaikkina aikoina markkinarealiteetteja (mukaan lukien sääntelykehyksen relevantteja muutoksia).

Valtiontuen valvonnan menettelykehys

38

Komissiolla on tarvittavat toimivaltuudet valtiontuen vaikuttavaa ja tehokasta valvontaa varten. Jäsenvaltioiden on SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan ilmoitettava komissiolle suunnitelluista toimenpiteistä, eivätkä ne saa toteuttaa niitä ilman komission ennakkohyväksyntää. Vilpittömän yhteistyön periaate edellyttää, että EU ja jäsenvaltiot avustavat toisiaan. Lisäksi jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki toimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista johtuvien velvoitteiden täyttäminen, ja niiden on tuettava EU:ta sen täyttäessä tehtäviään ja pyrkiessä saavuttamaan tavoitteensa³⁸.

39

Menettelyasetus tarjoaa asianmukaisen kehyksen komission toimivallan käytölle. Menettelyasetuksessa ja sitä edeltäneissä säädöksissä on vahvistettu valtiontukimenettelyjä koskevat säännöt. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle riittävän ajoissa kaikista suunnitelmistaan myöntää tukea ja toimitettava ilmoituksessaan kaikki tarvittavat tiedot, joiden perusteella komissio kykenee antamaan päätöksensä³⁹. Komission on tutkittava ilmoitus heti sen saatuaan. Alustavan tutkinnan jälkeen, kahden kuukauden kuluessa täydellisen ilmoituksen vastaanottamisesta⁴⁰, komissio

• antaa soveltuvissa tapauksissa päätöksen, jossa se toteaa, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea
• siinä tapauksessa, että sillä ei ole epäilyksiä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, antaa päätöksen, jossa se toteaa, että toimenpide soveltuu sisämarkkinoille (ns. vastustamatta jättämistä koskeva päätös)⁴¹
• siinä tapauksessa, että sillä on epäilyksiä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, antaa päätöksen SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamisesta (ns. muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös)⁴².

Jos komissio ei ole tehnyt edellä mainitun kaltaista päätöstä, tuki katsotaan hyväksytyksi⁴³.

40

Komissiolla on oikeudelliset valtuudet varsinkin sen varmistamiseen, että sen päätökset perustuvat täydellisiin ja paikkansa pitäviin tietoihin. Menettelyasetuksen mukaiset tietopyynnöt ovat väline, jonka avulla komissio hankkii arvioitaan varten tarvitsemansa tiedot. Menettelyasetuksen 5 artiklan nojalla komissio voi missä tahansa menettelyn vaiheessa pyytää tietoja ilmoituksen tehneeltä jäsenvaltiolta. Kun komissio avaa menettelyasetuksen 4 artiklan 4 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn, asianomaiset osapuolet voivat esittää huomautuksia ja komissio voi tietyin edellytyksin pyytää markkinatietoja muista lähteistä⁴⁴. Lisäksi tapauksissa, joissa ilmoituksen tehneeltä jäsenvaltiolta saadut virheelliset tiedot ovat olleet päätöksen kannalta ratkaisevia, komissio voi menettelyasetuksen 11 artiklan nojalla peruuttaa kyseisen päätöksen.

41

Menettelyasetuksessa säädettyjen muodollisten menettelyiden ja toimivaltuuksien lisäksi komissio on kehittänyt vapaaehtoisia yhteistyömenettelyjä. Näihin kuuluu varsinkin ilmoitusta edeltävä yhteydenpito, jota kuvataan valtiontuen tarkastusmenettelyihin sovellettavissa käytännesäännöissä (jäljempänä ’käytännesäännöt’). Käytännesäännöt⁴⁵ on päivitetty vuonna 2018⁴⁶ jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien kuulemisen jälkeen. Komission mukaan ilmoitusta edeltävässä vaiheessa on mahdollista keskustella toimitettavien tietojen laajuudesta ja antaa jäsenvaltiolle ohjeita sen varmistamiseksi, että ilmoitus on täydellinen. Vuonna 2018 tehdyssä käytännesääntöjen tarkistuksessa vahvistettiin, että ilmoitusta edeltävään yhteydenpitoon voi sisältyä epävirallinen ja luottamuksellinen keskustelu toimenpiteen oikeudellisista ja taloudellisista näkökohdista ennen virallisen ilmoituksen jättämistä. Tällaista yhteydenpitoa pidetään parhaana käytäntönä. Tarkoituksena on erityisesti käsitellä sellaisia toimenpiteen osia, jotka eivät ehkä ole täysin valtiontukisääntöjen mukaisia, myös tapauksissa, joissa toimenpiteeseen on tehtävä merkittäviä muutoksia⁴⁷. Kaaviossa 3 esitetään yleiskatsaus virallisten ja epävirallisten menettelyiden välisistä eroista.

42

Komissio päätti suositella parhaana käytäntönä ilmoitusta edeltävää yhteydenpitoa, jonka soveltamisala on laajempi ja kesto pidempi. Vuoden 2018 tarkistuksessa näin ollen pidennettiin ilmoitusta edeltävän yhteydenpidon suositeltua ohjeellista aikataulua kahdesta kuukaudesta kuuteen kuukauteen. Julkiseen kuulemiseen⁴⁸ saaduista vastauksista laaditun tiivistelmän mukaan jäsenvaltiot yleisesti ottaen arvostivat sitä, että tämä epävirallinen kuuleminen oli mahdollinen. Silti jotkut olivat sitä mieltä, että tämä vaihe kesti liian kauan. Kaksi vastaajaa 21:stä vaati enemmän läpinäkyvyyttä. Tilintarkastustuomioistuimen katsoo, että ilmoitusta edeltävän vaiheen pitkää kestoa voidaan ilmoituksen jättämisen jälkeen pitää yhtenä osoituksena epäilyistä ja se voi siksi lisätä myös oikeusriitojen riskiä.

Valtiontukisäännöt

43

Rahoitusalan valtiontuen valvontaa koskevat komission säännöt ovat yleisesti ottaen hyvin laadittuja ja selkeitä. Vuoden 2013 pankkitiedonanto on laadittu selkeällä ja yksinkertaisella tavalla, ja se on suurelta osin yhdenmukainen aiempien kriisitiedonantojen kanssa. Se noudattaa samaa rakennetta kuin vuoden 2008 pankkitiedonanto, mikä helpottaa sääntöjen yleisen logiikan ja toiminnan ymmärtämistä. Koska vakavan häiriön määrittämiselle ei kuitenkaan ole selkeitä perusteita, komissiolla on paljon harkintavaltaa.

44

Komissio on sitoutunut valtiontukisääntöjen tarkoituksenmukaisuuteen ja sen varmistamiseen, että säännöt ovat markkinarealiteettien ja vallitsevan taloudellisen ja oikeudellisen ajattelun mukaisia. Periaatetta, jonka mukaan valtiontukisäännöt on pidettävä ajan tasalla, korostettiin nimenomaisesti myös vuoden 2013 pankkitiedonannossa⁴⁹. Alkuperäiset kriisisäännöt, mukaan lukien vuoden 2008 pankkitiedonanto, noudattelivat Ecofin-neuvoston päätelmiä ja kuvastivat tuolloin vallinneita markkinarealiteetteja. Maailmanlaajuisen finanssikriisin vaikutuksesta Ecofin-neuvosto päätti vuonna 2008 toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet pankkijärjestelmän terveen pohjan ja vakauden vahvistamiseksi. Tavoitteena oli palauttaa luottamus rahoitusalan asianmukaiseen toimintaan tilanteessa, jossa edes perustaltaan terveillä pankeilla ei ollut mahdollisuutta saada rahoitusta markkinoiden yleisen myllerryksen vuoksi. Komissio katsoi tuolloin – vuoden 2008 pankkitiedonannossa – että aidosti poikkeukselliset olosuhteet antoivat mahdollisuuden soveltaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaa, joka nykyisin on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohta (ks. laatikko 6). Myös nykyisessä vuodelta 2013 olevassa pankkitiedonannossa korostetaan, että poikkeaminen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdasta on mahdollinen vain niin kauan kuin tällainen kriisitilanne jatkuu, mutta vuoden 2013 tiedonanto ei ole tältä osin yhtä täsmällinen⁵⁰.

45

Komissio tarkisti ja mukautti tiedonantojaan, kun taloudellinen tilanne parani vähitellen vuosina 2010 ja 2011. Komissio on tarkistanut vuoden 2008 pankkitiedonantoa vuonna 2010 ja uudelleen vuonna 2011 ja todennut kummallakin kerralla, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa voidaan edelleen soveltaa. Tarkistetuissa tiedonannoissa komissio perusteli artiklan käyttöä talouden odotettua nopeamman elpymisen olosuhteissa ja mukautti tiedonantoja sitä silmällä pitäen, että valmisteltaisiin siirtymistä kriisin jälkeiseen järjestelmään ja laadittaisiin pysyvät valtiontukisäännöt pankkien pelastamisesta ja rakenneuudistuksista tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Komissio selitti vuonna 2011, että valtionlainamarkkinoille oli tuona vuonna muodostunut yhä enemmän jännitteitä ja tämä oli aiheuttanut kasvavia paineita unionin pankkisektoria kohtaan.

46

Komissio muutti kriisisääntöjä vuonna 2013 kuultuaan jäsenvaltioita ja muita sidosryhmiä. Pankkitiedonannon nykyinen versio julkaistiin elokuussa 2013 jäsenvaltioiden kuulemisen ja talous- ja rahoituskomitean kanssa käydyn vuoropuhelun jälkeen. Alkuperäisistä kriisisäännöistä poiketen tiedonantojen viimeiseen vaiheeseen ei liittynyt Ecofin-neuvoston päätöslauselmaa.

47

Pankkitiedonannon viimeisintä, vuodelta 2013 olevaa versiota ei ole tarkistettu, eikä tätä ollut tarkastuksen tekohetkellä edes suunniteltu. Vuoden 2013 pankkitiedonannossa todettiin nimenomaisesti, että ”Komissio tarkistaa tätä tiedonantoa tarpeen mukaan erityisesti ottaakseen huomioon markkinaolosuhteiden tai sääntely-ympäristön muutokset, jotka voivat vaikuttaa sen antamiin sääntöihin.” Euroopan parlamentti on toistuvasti vaatinut komissiolta, että tämä arvioisi vuosittain uudelleen, täyttyvätkö SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamista koskevat vaatimukset edelleen rahoitusalalla⁵¹. Komissio ei ole arvioinut virallisesti vuoden 2013 pankkitiedonantoa eikä sitä, oliko SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltaminen edelleen perusteltua vuoden 2013 jälkeen. Tällaista arviota ei ollut tehty tarkastuksen kattaman kauden loppuun mennessä. Tarkastuksen tekohetkellä ei myöskään ollut suunnitelmia siitä, että virallinen arviointi tehtäisiin lähitulevaisuudessa. Komission mukaan uudelleentarkastelun tekemiseen jonain tiettynä ennalta määrättynä ajankohtana ei ollut mitään velvoitetta. Myöskään mitään automaattista mekanismia, joka käynnistäisi uudelleentarkastelun, ei ollut.

48

Kriisisääntöjä sovellettiin edelleen muutoksitta, vaikka EU:n taloudelliset olosuhteet ja sen rahoitusmarkkinat olivat muuttuneet sen jälkeen, kun valtiontukisääntöjä viimeksi tarkistettiin vuonna 2013, ja vaikka kyseiset olosuhteet olivat yleisesti ottaen suotuisat COVID-19-epidemian puhkeamiseen asti. EU:n pankkisektorilla oli edelleen haasteita, mutta ongelmat eivät enää olleet niin laajalle levinneitä. Muut rahoitusvakaudesta vastaavat EU:n toimielimet eivät tehneet tarkastuksen kattamalla kaudella johtopäätöksiä sen suhteen, vaaransivatko järjestelmäriskit edelleen vakavasti finanssimarkkinoiden moitteettoman toiminnan ja eheyden tai koko EU:n rahoitusjärjestelmän taikka sen osan vakauden. Sitä paitsi komissio oli korostanut vuoden 2013 pankkitiedonannossa, että oli tarpeen varmistaa sujuva siirtyminen tulevaan järjestelyyn, joka perustuisi pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviin, ja että oli varmistettava kaikkien toimivaltaisten viranomaisten tehtävien ja vastuualueiden sujuva vuorovaikutus⁵². Kriisisääntöjä ei tarkistettu sen jälkeen kun pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi oli saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä tammikuussa 2015 ja tammikuussa 2016.

49

Kriisisäännöt eivät myöskään sisältäneet erityisiä säännöksiä siitä, kuinka valtiontuen näkökulmasta arvioidaan sellaisia valtioiden toimenpiteitä, jotka ovat pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaisia. Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 32 artiklan mukaiset ennakolliset ja väliaikaiset toimenpiteet sallitaan ainoastaan vakavaraisten laitosten osalta (ks. laatikko 3). Komissio totesi vuoden 2013 pankkitiedonannossa, että ”luottolaitosten erityispiirteiden vuoksi ja koska käytössä ei ole mekanismeja, joilla luottolaitosten kriisit voitaisiin ratkaista vaarantamatta rahoitusvakautta, ei liene järkevää likvidoida luottolaitosta tavanomaisen maksukyvyttömyysmenettelyn kautta. Tämän vuoksi valtion toimenpiteiden, joilla tuetaan vaikeuksissa olevien luottolaitosten likvidaatiota, voidaan katsoa olevan sisämarkkinoille soveltuvaa valtiontukea, jollei 44 kohdassa asetetun vaatimuksen soveltamisesta muuta johdu.” Tällaiset mekanismit, jotka olivat muodoltaan kriisinratkaisuvälineitä, oli otettava käyttöön 1. tammikuuta 2016 mennessä. Komissio katsoi, että sen lähestymistapa oli edelleen asianmukainen.

50

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi on taakanjaon osalta tiukempi kuin vuoden 2013 pankkitiedonanto. Sen jälkeen kun pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi oli saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, julkisen tuen oli oltava direktiivissä olevien sijoittajan- tai velkojanvastuuta koskevien vaatimusten mukaista, minkä lisäksi sen oli oltava EU:n valtiontukisääntöjen mukaista. Lisäksi kun komissio tekee valtiontuen arviointeja, jotka koskevat pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä tarkoitettuja julkisyhteisöjen vakautusvälineitä, sen olisi arvioitava erikseen, noudatetaanko tällöin pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin vaatimuksia, erityisesti niitä, jotka liittyvät tappioiden kattamista koskevaan kahdeksan prosentin vähimmäisvaatimukseen. Komission olisi selvitettävä myös, vallitseeko sellainen erittäin epätavallinen järjestelmäkriisitilanne, joka oikeuttaa turvautumaan kyseisiin vakautusvälineisiin⁵³. Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä asetetaan sijoittajan- tai velkojanvastuulle tiukemmat vaatimukset kuin vuoden 2013 pankkitiedonannossa. Direktiivin tarkoituksena on tältä osin saavuttaa yksi lainsäätäjän tavoitteista: julkisten varojen suojaaminen sitä kautta, että kaatumassa oleville laitoksille myönnettäisiin mahdollisimman vähän poikkeuksellista julkista rahoitustukea⁵⁴. Valtiontukisäännöissä tätä kysymystä ei käsitelty. Lisätietoja, ks. laatikko 4.

Valtiontuen valvonnan toteuttaminen

51

Sisäisten prosessien ja menettelyiden noudattamisella varmistetaan tavoitteiden saavuttaminen ja edistetään vastuuvelvollisuutta. Tiukimpien ammatillisten normien ja älyllisen tarkkuuden noudattaminen (mukaan lukien oikeudelliset ja taloudelliset analyysit) sekä asianmukaisen menettelyn ja läpinäkyvyyden varmistaminen ovat ensiarvoisen tärkeitä valtiontuen valvonnan laadun kannalta. Komission olisi sisäisen valvonnan kehyksensä mukaisesti määriteltävä toimintaperiaatteet, joissa vahvistetaan, millaista toimintaa odotetaan ja millä menettelyillä toimintaperiaatteet pannaan täytäntöön⁵⁵. Valvontatoimien avulla on tarkistettava, että toimintaperiaatteita noudatetaan. Näin varmistetaan, että tavoitteet saavutetaan.

Sisäisten prosessien ja menettelyiden noudattaminen

52

Komission harjoittamassa valtiontuen valvonnassa noudatettiin tätä tarkoitusta varten perustettuja rakenteita, raportointisuhteita, toimivaltuuksia ja vastuualueita ja varmistettiin asianmukainen johtaminen ja poliittinen valvonta. Ennen kuin päätösehdotus esitetään kilpailuasioista vastaavalle komission jäsenelle, käydään läpi sisäinen valmisteluprosessi, jossa monet yksiköt toteuttavat monia tarkistuksia ja valvontatoimenpiteitä. Johto päättää yhdessä muiden relevanttien toimijoiden kanssa, mikä kanta otetaan ja mitä vaihtoehtoja on pidettävä parhaina. Lukuisat johtamiseen ja operatiivisiin kysymyksiin liittyvät kokoukset tarjoavat tilaisuuden siihen, että keskeisiä kysymyksiä käydään läpi ja niistä keskustellaan ja niistä päätetään. Kokoukset, joissa tapausten käsittelyä valmistellaan (case-shaping meetings), antavat tapauksista vastaavalle varapääjohtajalle mahdollisuuden puuttua asioihin varhaisessa vaiheessa, jos asian monimutkaisuus ja käsittelyvaihe sitä edellyttävät. Komission jäsenet päättävät kustakin tapauksesta yhdessä, minkä seurauksena poliittinen kokonaisvastuu siirtyy kollegiolle.

53

Päätöksentekoprosessi on tarjonnut muille pääosastoille tilaisuuden tuoda esiin huolenaiheensa. Lopullinen kuuleminen komission eri yksiköiden välillä ennen päätöksen tekemistä toteutetaan sisäisenä lausuntokierroksena. Sen tarkoituksena on lähentää komission yksiköiden kantoja ja saada aikaan yhteinen lähestymistapa ennen ehdotuksen esittämistä kollegiolle. Jos lausuntokierroksen tuloksena on kielteinen suhtautuminen ehdotukseen, ehdotusta on muutettava ennen kuin se saatetaan kollegion käsiteltäväksi. Jos lausunto on myönteinen mutta sen yhteydessä esitetään huomautuksia, ehdotus katsotaan hyväksytyksi ja asiasta vastaavan yksikön eli kilpailun pääosaston tehtävänä on harkita, miten huomautukset otetaan huomioon.

54

Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen otokseen poimituissa tapauksissa muut komission osastot olivat hyväksyneet kilpailun pääosaston ehdotukset vaaditulla tavalla. Muita komission osastoja, erityisesti rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosastoa ja oikeudellista yksikköä on kuultu, ja ne ovat antaneet lausuntonsa kaikissa tapauksissa. Tilintarkastustuomioistuimen otos ei sisältänyt tapauksia, joissa muut pääosastot olisivat antaneet kielteisen lausunnon. Muutamissa tapauksissa myönteisiin lausuntoihin sisältyi huomautuksia ja kysymyksiä esimerkiksi tapauksissa esitetyistä perusteluista, niissä sovelletusta päättelystä ja niissä tehdyistä taloudellisista arvioista.

55

Komissio noudatti tapausten käsittelyssä suurelta osin sisäistä ohjeistustaan, joka ei ole sitovaa ja jota päivitetään jatkuvasti. Sisäisissä työvälineissä, kuten menettelykäsikirjassa⁵⁶, kerrotaan käytännön tasolla, miten tutkimus toteutetaan ja miten sisäiset järjestelyt hoidetaan, esimerkiksi millaisia ovat raportointisuhteet ja tapausten käsittelyn yksityiskohtaiset hallinnolliset vaiheet. Tarkoituksena on varmistaa, että menettelyvaatimuksia noudatetaan. Menettelykäsikirja kattaa kaikki mahdolliset vaiheet tapauksen elinkaaren aikana sen varmistamiseksi, että tapauskäsittely sujuu moitteettomasti.

56

Komissio pyrkii varmistamaan yhdenmukaisen asiakirjahallinnon helpottaakseen yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin. Oikeus tutustua asiakirjoihin on olennainen osa EU:n toimielinten toteuttamaa läpinäkyvyyspolitiikkaa. Perussopimuksen mukaan kaikilla EU:n kansalaisilla ja asukkailla on tämä tiedonsaantioikeus⁵⁷. Komissio on ottanut käyttöön standardisäännöt varmistaakseen, että se pystyy milloin tahansa antamaan tietoja asioista, joista se on vastuussa. Pääsihteeristö julkaisi 16. tammikuuta 2015 muistion asiakirjahallinnosta ja oikeudesta tutustua asiakirjoihin. Muistio laadittiin, koska tärkeiden asiakirjojen haku kesti usein liian kauan sen vuoksi, että asiakirjoja ei ollut rekisteröity, arkistoitu ja säilytetty asianmukaisesti. Muistiossa korostettiin, että hyvä asiakirjahallinto komissiossa oli keskeisen tärkeää, sillä pyrkimyksenä oli komission tehokas ja vaikuttava toiminta, tietojenvaihdon ja tiedonhaun helpottaminen ja sen varmistaminen, että sovellettavia säännöksiä, jotka koskivat muun muassa asiakirjoihin tutustumista, noudatettaisiin. Lisätietoja komission asiakirjahallinnosta, ks. laatikko 7.

57

Kilpailun pääosaston asiakirjahallinto oli suurelta osin normien mukaista. Valtiontukea koskevassa kilpailun pääosaston menettelykäsikirjassa asetetaan kilpailun pääosaston asiakirjahallinnolle vaatimuksia, jotka täydentävät ja täsmentävät komission yleissääntöjä⁵⁹. Menettelykäsikirjassa todetaan, että kaikki relevantit tapauksiin liittyvät tiedot on tallennettava ISIS-järjestelmään⁶⁰. Käsikirjassa mainitaan lisäksi, että rekisteröintivaatimus koskee erityisesti kaikkia sellaisia asiakirjoja, jotka voivat olla relevantteja mahdollisessa oikeudenkäynnissä. Asiakirjoja ei rekisteröidä automaattisesti vaan tapauskäsittelijöiden pyynnöstä, ellei niitä toimiteta virallisen ilmoitusvälineen SANIn kautta. Yleisesti ottaen komissio rekisteröi asiakirjat ISIS-järjestelmään järjestelmällisesti ja vaatimusten mukaisesti. Muistioita ja pöytäkirjoja, (jotka liittyivät tapauksiin ja) jotka oli laadittu koordinointikokouksista ja komission jäsenen kanssa pidetyistä kokouksista, ei kuitenkaan kirjattu tapauskansioihin vaan erillisiin kansioihin⁶¹. Useimmista jäsenvaltioiden kanssa pidetyistä kokouksista oli laadittu pöytäkirjat, jotka oli rekisteröity. Joissakin tapauksissa näin ei kuitenkaan ollut⁶². Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi evidenssiä siitä, että yhteydenpitoa, joka oli tapahtunut ennen ilmoitusta edeltävää vaihetta, ei ollut dokumentoitu ISIS-järjestelmään.

58

Sisäisessä valtiontuen menettelykäsikirjassa ja valtiontuen käytännesäännöissä vahvistetaan kattavat, ei-sitovat ohjeet, jotka koskevat ilmoitusta edeltävää yhteydenpitoa. Ohjeita ei kuitenkaan ole aina täysin noudatettu. Menettelykäsikirjan⁶³ mukaan ilmoitusta edeltävä yhteydenpito olisi periaatteessa käytävä ainoastaan ilmoitusta koskevan kirjallisen luonnoksen pohjalta. Tämä ilmoitusluonnos olisi lähetettävä suojatulla sähköpostiviestillä, ja se olisi rekisteröitävä ISIS-järjestelmään. Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneissa valtiontukimenettelyissä oli erillinen ilmoitusta edeltävään yhteydenpitoon liittyvä kansio. Useimpiin kansioihin sisältyi osia tarkastuksesta, joka koski soveltuvuutta sisämarkkinoille. Kansioissa oli esimerkiksi rakenneuudistussuunnitelmien analysointia ja sitoumuksia koskevia neuvotteluja. Niissä ei kuitenkaan ollut kirjallisia ilmoitusluonnoksia.

59

Ilmoitusta edeltävän vaiheen avulla ei ole aina saavutettu tavoitetta eli kaiken kaikkiaan lyhytkestoisempia menettelyitä. Menettelykäsikirjan mukaan ihannetapaus olisi sellainen, että ilmoitusta edeltävä vaihe kestäisi standarditapauksessa kaksi kuukautta tai vähemmän ja tuloksena olisi täydellinen ilmoitus. Monimutkaisemmissa tapauksissa voi olla aiheellista pidentää ilmoitusta edeltävän vaiheen kestoa⁶⁴. Ilmoitusta edeltävä vaihe kesti 11 tapauksessa 23:sta enintään kaksi kuukautta. Niissä tapauksissa, joissa ilmoitusta edeltävä vaihe kesti kauemmin (12 tapausta), viivästykset olivat kuitenkin pitkiä: yhdeksässä näistä tapauksista ilmoitusta edeltävä yhteydenpito kesti enemmän kuin 150 päivää (pisimmillään jopa 1 181 päivää). Useimmissa tapauksissa, joissa ilmoitusta edelsi yhteydenpito (18 tapauksessa 23:sta), komissio pystyi tekemään päätöksensä kahdessa kuukaudessa virallisen ilmoituksen tekemisestä. Menettelyiden keskimääräinen kesto – ilmoitusta edeltävä yhteydenpito mukaan luettuna – oli kuitenkin 253 päivää, ja pisin menettely kesti 1 350 päivää. Tilanteen voi selittää pankkeja koskevien tapausten tekninen mutkikkuus. Komissio tarkisti jäsenvaltioita kuultuaan käytännesäännöt vuonna 2018, jolloin ilmoitusta edeltävän vaiheen ohjeelliseksi pituudeksi tuli kuusi kuukautta. Täydellinen luettelo, josta käy ilmi otokseen poimittuja tapauksia koskevien menettelyiden kesto, esitetään kaaviossa 5.

60

Päätösten julkaiseminen kesti kauan, eikä kaikkea relevanttia tietoa julkaistu. Komissio on velvollinen julkaisemaan päätöksensä tai sitä koskevan tiivistelmän Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin pyytää, että tiettyjä salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja ei paljasteta. Jäsenvaltioilla on yleensä 15 työpäivän määräaika tällaisen pyynnön esittämiseen. Jos tällaista pyyntöä ei esitetä, päätös julkaistaan yleensä kokonaisuudessaan⁶⁵. Näissä tapauksissa päätös olisi menettelykäsikirjan mukaan julkaistava kahden kuukauden kuluessa⁶⁶. Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan komissiolta oli 19 tapauksessa otokseen kuuluneista 29:stä kulunut yli 100 päivää siihen, että päätöksestä julkaistiin ei-luottamuksellinen versio Euroopan unionin virallisessa lehdessä⁶⁷. Lisätietoja, ks. kaavio 6. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että joissakin tapauksissa, joissa jäsenvaltiot olivat aiheuttaneet viivästyksiä, komissio oli pyrkinyt nopeuttamaan prosessia ja toisinaan julkaissut päätöksiä ilman jäsenvaltioiden suostumusta⁶⁸.

61

Komissio hylkäsi perusteettomat pyynnöt tietojen pitämisestä luottamuksellisina, mutta julkaisi harvoin päätöstensä koko tekstin. Valtiontuen menettelykäsikirjassa kuvataan päätösten julkaisemista koskevia yleisiä periaatteita, jotka on vahvistettu salassapitovelvollisuudesta valtiontukipäätöksissä 1. joulukuuta 2003 annetussa komission tiedonannossa. Käsikirjassa korostetaan, että on ehdottoman tärkeää julkistaa komission päätösten sisältö kokonaisuudessaan samalla kun otetaan asianmukaisesti huomioon liikesalaisuuksien luottamuksellisuus. Niinpä komissio suostui harvoin pitämään kaikki pyydetyt tiedot luottamuksellisina. Useimmissa valtiontukipäätöksissä oli kuitenkin tekstikohtia, jotka oli peitetty, eikä päätösten vaikutusten ymmärtämisen kannalta tärkeitä tietoja julkaistu kokonaisuudessaan⁶⁹. Jäsenvaltiot eivät useinkaan olleet ilmoittaneet ajoissa, mitä tietoja ne pitivät luottamuksellisina, tai ne eivät olleet esittäneet asianmukaisia perusteluja. Itse asiassa tilintarkastustuomioistuin havaitsi joukon tapauksia, joissa tapauskäsittelijät olivat katsoneet, että salassapitopyynnöt eivät täyttäneet tiedonannossa esitettyjä perusteita (ks. laatikko 8, jossa on esimerkkejä siitä, mitä komissio pitää liikesalaisuutena). Komissio ei myöskään ole aina toiminut johdonmukaisesti. Komissio julkaisi esimerkiksi lukuja siten, että ne näytettiin osittain, niistä julkaistiin vaihteluväli tai niitä ei ollut lainkaan.

62

Komissio seurasi päätöstensä täytäntöönpanoa valvonnasta vastaavien toimitsijoiden avulla. Komissio nimittää jokaiseen valtiontukitapaukseen toimitsijat, joiden tehtävänä on valvoa sitoumusten täytäntöönpanoa. Toimitsijoiden kuluista vastaavat pankit. Sitoumuksia voidaan tehdä joko kilpailun vääristymisen rajoittamiseksi tai sen varmistamiseksi, että pelastustoimien kohteena olevasta pankista tulee jälleen elinkelpoinen. Näin ollen seurannassa on tarkkailtu tuensaajien taloudellista suorituskykyä ja muiden sitoumusten noudattamista. Lisäksi seurantaprosessi antaa komissiolle paljon arvokasta tietoa. Komissio saa muun muassa tietää, onko aiempien tukitoimenpiteiden toteuttamisessa epäonnistuttu. Lisäksi se saa tietoa sellaisista jäsenvaltioiden suunnittelemista uusista tukitoimenpiteistä, joita jäsenvaltiot eivät ole ilmoittaneet komissiolle vaaditulla tavalla.

63

Seurannan tuloksia ei julkaistu, ja sitoumuksia muutettiin toisinaan. Komissio ei julkaissut tietoja tai pitänyt tilastoja niiden tapausten määrästä, joissa sitoumuksia oli (tai ei ollut) noudatettu. Komissio hyväksyi toisinaan muutoksia sitoumuksiin ja pidensi niiden täytäntöönpanon määräaikoja, vaikka tällaisten muutosten olisi komission asettamien vaatimusten mukaan oltava poikkeuksellisia ja rajoituttava tapauksiin, joissa tosiasiat ovat muuttuneet merkittävästi. Komissio korosti noudattavansa tällaisissa tapauksissa aina menettelytapaa, jossa varmistetaan, että uusissa sitoumusehdotuksissa pidetään yllä alkuperäisen päätöksen tasapaino. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että selostukset siitä, miten tämä saataisiin aikaan, eivät olleet riittävän yksityiskohtaisia eivätkä selitykset joissakin komission julkaisemissa päätöksissä olleet riittävän tarkkoja.

Rahoituslaitoksille myönnettävää valtiontukea koskevien päätösten asiasisältö

64

Valtiontukipäätösten on perustuttava oikeudellisesti ja taloudellisesti vakaalla pohjalla oleviin arviointeihin. Perustamissopimuksessa ja komission työjärjestyksessä⁷⁰ vahvistetaan yleinen sääntö, jonka mukaan komission on perusteltava päätöksensä. Tähän sisältyy vaatimus, jonka mukaan päätösten on perustuttava oikeudellisesti ja taloudellisesti vakaalla pohjalla oleviin arviointeihin sekä toteen näytettyihin seikkoihin. Kilpailun pääosaston keskeisissä periaatteissa korostetaan, että pääosaston arviointien laadun kannalta on olennaista pyrkiä mahdollisimman tarkkaan ja laadukkaaseen oikeudelliseen arviointiin ja taloudelliseen analyysiin. Komissio pitää tässä suhteessa omaa tapauksiin liittyvää käytäntöään ja EU:n tuomioistuinten oikeuskäytäntöä tärkeimpinä toimintaa ohjaavina lähteinä. Sen varmistamiseksi, että komission arviointi olisi kussakin yksittäistapauksessa näiden vaatimusten mukainen, komissio on ottanut käyttöön koordinoidun päätöksentekoprosessin sekä keskinäisen valvontajärjestelmän ja laadunvalvontajärjestelmän.

65

Komissio on arvioinut rakenneuudistussuunnitelmia erittäin tarkasti ja edellyttänyt tällöin yksityiskohtaisten tietojen toimittamista ja käynyt kyseiset tiedot läpi perusteellisesti. Rakenneuudistustiedonannossa vahvistetaan hyvin yksityiskohtaiset vaatimukset siitä, millaisia tietoja rakenneuudistussuunnitelmaan on sisällytettävä. Komissio edellyttää, että rakenneuudistussuunnitelmat ovat kattavia ja yksityiskohtaisia ja perustaltaan johdonmukaisia. Niiden olisi osoitettava, miten pankki saavuttaisi pitkän aikavälin elinkelpoisuuden ilman valtiontukea. Se, että jäsenvaltioiden on toimitettava kattavia ja perusteellisia tietoja, kuvastelee sitä, että komissio tarkastaa rakenneuudistussuunnitelmat erittäin huolellisesti (ks. laatikko 9). Tilintarkastustuomioistuimen tutkimissa tapauksissa komissio oli tarvittaessa pyytänyt lisätietoja tai relevantimpia tietoja.

66

Komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille. Tässä ominaisuudessa komissio arvioi, täyttyvätkö kussakin tapauksessa edellytykset sen toteamiseksi, että jäsenvaltiossa on meneillään vakava häiriö. Arvioidessaan vakavan häiriön olemassaoloa komissio otti kussakin yksittäistapauksessa huomioon jäsenvaltion esittämät väitteet. Hyväksymällä pankkitiedonannon komissio on sitoutunut siihen, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla tehtävissä komission arvioinneissa, jotka koskevat valtiontukea, tuetaan pankkien maksuvalmiutta, elinkelpoisuutta tai hallittua poistumista markkinoilta. Komission sitoumus johtui kriisitilanteesta ja rahoitusmarkkinoiden yleiseen vakauteen kohdistuneesta riskistä, jotka yhdessä merkitsivät vakavaa häiriötä taloudessa. Komissio katsoi sitten, että jäsenvaltioilla oli parhaat edellytykset tehdä alustava arvio siitä, vaarantaako tietyn pankin hallitsematon poistuminen markkinoilta rahoitusvakauden (tai aiheuttaako se jonkin muun vakavan häiriön jäsenvaltiossa). Tämän lähestymistavan mukaisesti komissio ei asettanut kysymyksenalaiseksi arviota siitä, vallitsiko kussakin yksittäisessä tapauksessa vakava häiriö. Kriisisäännöissä ei myöskään täsmennetä, mitä tietoa jäsenvaltion olisi annettava. Lukuun ottamatta tapauksia, jotka koskivat talouden sopeutusohjelman piiriin kuuluvia maita, tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa tapauskansioissa tuli harvoin esiin taloudellisia tai – tilintarkastustuomioistuimen mielestä – muitakaan merkityksellisiä tietoja, jotka olisivat tukeneet väitettä vakavan häiriön olemassaolosta.

67

Kaikissa julkaistuissa päätöksissä ei ollut yksityiskohtaista tietoa sen arvioimisesta, oliko vakava häiriö olemassa⁷². Usein komissio viittasi vuoden 2013 pankkitiedonantoon yleisellä tasolla asettamatta kyseenalaiseksi jäsenvaltion väitteitä, jotka koskivat tietyn käsiteltävän tapauksen yksilöllisiä olosuhteita (ks. laatikko 10). Lukuun ottamatta tapauksia, jotka koskivat talouden sopeutusohjelman piiriin kuuluvia maita, tällainen yleinen viittaus ei kuitenkaan selittänyt, miksi komissio katsoi, että kyseisissä tapauksissa vallitsi vakava häiriö. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä myöskään neuvoston tai EJRK:n samasta kysymyksestä esittämät arviot eivät tukeneet komission johtopäätöksiä (lisätietoja EJRK:n tehtävistä, ks. laatikko 2)⁷³.

68

Komissio ei asettanut likvidaatiotukitapauksissa kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden vakuutuksia siitä, että mahdollinen pankin kaatuminen uhkasi rahoitusvakautta. Vuoden 2013 pankkitiedonannossa ei määritellä tilanteita, joissa luottolaitoksen likvidaatiota ei voitaisi toteuttaa tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä aiheuttamatta uhkaa rahoitusvakaudelle. Siinä ei myöskään määritellä, mitä tietoja jäsenvaltion on toimitettava todisteeksi tällaisen uhan olemassaolosta. Tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneet likvidaatiotukipäätökset perustuivat jäsenvaltioiden lausuntoihin, jotka koskivat rahoitusvakauteen kohdistuvia mahdollisia uhkia (ks. laatikko 11)⁷⁴. Kaikki päätökset koskivat pankkeja, joiden markkinaosuuksien vaihteluväli oli 0,02–2 prosenttia. On olemassa useita mahdollisia syitä, miksi pankin kaatuminen voi uhata rahoitusvakautta jopa silloin kun pankki ei ole järjestelmän kannalta merkittävä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo tarkastamiensa tapausten osalta, että komissio ei ollut julkaisemissaan päätöksissä selostanut näitä syitä⁷⁵.

69

Kriisisäännöt edellyttävät vaikuttavia toimenpiteitä kilpailun vääristymisen rajoittamiseksi. Vuoden 2013 pankkitiedonannossa asetetaan vaatimuksia sen varmistamisesta, että tukimäärät rajoitetaan välttämättömään vähimmäismäärään. Näitä vaatimuksia ovat muun muassa osakkeenomistajien ja etuoikeusasemaltaan huonompien joukkovelkakirjojen haltijoiden osallistuminen vastuunjakoon, pankin varojen ulosvirtaamisen estäminen, osakkeenomistajille ja joukkovelkakirjojen haltijoille suoritettavia maksuja koskevien rajoitusten asettaminen sekä palkkojen ja muiden etuuksien rajoittaminen. Vaatimuksiin sisältyy myös omaisuuserien hankintaa ja polkuhintamyyntejä koskevia kieltoja kilpailun vääristymisen rajoittamiseksi. Analysoidessaan päätöksiä tarkastajat havaitsivat, että jäsenvaltiot olivat antaneet sitoumuksia tällaisten toimenpiteiden täytäntöönpanosta. Aina ei kuitenkaan ollut selvää, miten nämä sitoumukset oli kalibroitu vastaamaan yksittäisen toimenpiteen kilpailua vääristävää vaikutusta⁷⁶. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut tarkastamissaan julkaistuissa päätöksissä, että komissio olisi arvioinut toimenpiteiden vaikutusta markkinarakenteisiin ja markkinoille pääsyn esteisiin siten kuin vuoden 2013 pankkitiedonannossa edellytetään⁷⁷. Komission mukaan tällaisia arviointeja ei vaadita eikä tehdä muillakaan aloilla.

70

Rakenneuudistustiedonannossa edellytetään nimenomaisesti, että ilmoitukseen rakenneuudistussuunnitelmasta olisi sisällytettävä vertailu vaihtoehtoihin, joita ovat esimerkiksi yrityksen osien erottaminen tai sulautuminen toiseen pankkiin. Näin komissio voi arvioida, onko käytettävissä sellaisia enemmän markkinasuuntautuneita, vähemmän kustannuksia aiheuttavia tai kilpailua vähemmän vääristäviä ratkaisuja, jotka ovat sopusoinnussa rahoitusjärjestelmän vakauden säilyttämisen kanssa⁷⁸. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastamansa otoksen osalta, että komissio ei ollut varmistanut, ettei vähemmän kustannuksia aiheuttavia tai kilpailua vähemmän vääristäviä ratkaisuja ollut olemassa. Komissio huomautti, että oikeuskäytännön mukaan se ei voi määrätä jäsenvaltioita toteuttamaan vaihtoehtoisia toimenpiteitä, vaan se voi ainoastaan arvioida ehdotetun toimenpiteen säädöstenmukaisuutta.

Johtopäätökset ja suositukset

71

Komissiolla on riittävät resurssit ja välineet tehokkaan valtiontuen valvonnan varmistamiseksi. Komissiolla on hyvin määritellyt sisäiset prosessit ja menettelyt, joilla edistetään tavoitteiden saavuttamista ja vastuuvelvollisuutta. Sillä on tarkoituksenmukaiset organisaatiorakenteet, joissa asianmukaiset raportointisuhteet mahdollistavat riittävän tiedonkulun ja ylemmän johdon asiaankuuluvan sisäisen valvonnan (ks. kohdat 31–32). Sillä on vankka eettinen kehys, vaikkakin markkinoiden kannalta arkaluonteisten tietojen käsittelemiseen liittyy joitakin heikkouksia. Komissio on vahvistanut kattavat perusperiaatteet, joilla edistetään rehellisyyttä ja tiukimpien ammatillisten vaatimusten noudattamista (ks. kohdat 33 ja 34). Tehokkaan lainvalvonnan edellyttämät henkilöstö- ja tietotekniikkaresurssit ovat olleet käytettävissä (ks. kohdat 35 ja 36). Komissiolla on tarvittavat toimivaltuudet valtiontukien vaikuttavaa valvontaa varten, ja sen menettelypuitteet ovat asianmukaisia (ks. kohdat 37–42). Komissiolla on siis ollut käytettävissään kaikki tarvittavat keinot sen varmistamiseksi, että sen päätökset perustuvat paikkansa pitäviin tietoihin.

72

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että valtiontukisäännöt eivät tarkastuksen kattamalla jaksolla ole täysin soveltuneet rahoituslaitoksille myönnetyn valtiontuen valvontaan perussopimuksen tavoitteiden mukaisesti (ks. kohta 48). Rahoitusalan valtiontukisäännöillä pyritään varmistamaan rahoitusvakaus ja samalla pitämään kilpailun vääristyminen mahdollisimman vähäisenä. Kriisisäännöt ovat yleisesti ottaen hyvin laadittuja ja selkeitä, mutta niissä ei määritellä vakavan häiriön kriteerejä (ks. kohta 43). Kriisisääntöjä ei kuitenkaan tarkistettu sen jälkeen kun markkinaolosuhteet tarkastuksen kattamalla jaksolla parantuivat ja sääntelykehys finanssikriisin jälkeen uudistettiin. Huomioon ei otettu esimerkiksi sitä, että pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä rajoitettiin mahdollisuuksia myöntää tukea pankeille, ellei tuen tuloksena ollut kriisinratkaisu (ks. kohdat 48–50).

Suositus 1 – Arvioidaan, ovatko valtiontukisäännöt edelleen asianmukaisia, ja ryhdytään tarvittaessa korjaaviin toimiin

Sen varmistamiseksi, että rahoitusalaa koskevat EU:n valtiontukisäännöt edelleenkin vastaavat markkinarealiteetteja ja sopivat yhteen sovellettavan sääntelykehyksen kanssa, komission olisi toteutettava seuraavat toimenpiteet:

1. Nykyiset kriisisäännöt olisi arvioitava (mukaan lukien valtiontuen valvonnan kokonaisvaikutukset EU:n pankkimarkkinoiden kilpailutilanteeseen), ja arvioinnin perusteella olisi päätettävä asianmukaisista toimenpiteistä.
2. Jos arvioinnissa havaittaisiin, että kriisisääntöjä olisi tarpeen tarkistaa, komission olisi muun muassa harkittava, olisiko
   1. vahvistettava vakavaa häiriötä koskevat arviointikriteerit SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamista silmällä pitäen
   2. sisällytettävä sääntöihin yhteiset arviointiperiaatteet
   3. mukautettava edellytyksiä, joiden perusteella ennakolliset toimenpiteet ja kriisinratkaisutuki katsotaan soveltuviksi sisämarkkinoille, ja
   4. täsmennettävä edelleen vaatimuksia siitä, kuinka yksityiskohtaisia tietoja on toimitettava.

Tavoiteajankohta: vuosi 2023 (arvioinnin osalta)

73

Komissio on hallinnoinut valtiontukimenettelyjä suurelta osin (ei-sitovien) sisäisten prosessiensa mukaisesti. Komission harjoittamassa valtiontukien valvonnassa on toimittu niiden rakenteiden, raportointisuhteiden, toimivaltuuksien ja vastuualueiden puitteissa, jotka on vahvistettu tätä toimintaa varten (ks. kohta 52). Kollegio on tehnyt päätöksensä sen jälkeen, kun muilla pääosastoilla on ollut tilaisuus tuoda esiin huolenaiheensa (ks. kohdat 53 ja 54). Komission tapauskäsittelyssä on enimmäkseen noudatettu sisäisiä menettelyjä (ks. kohta 55). Asiakirjahallinnossa on suurelta osin noudatettu komission standardeja (ks. kohdat 56 ja 57). Valtiontukimenettelyt ovat kuitenkin kestäneet kauan, eivätkä ne ole aina olleet täysin läpinäkyviä. Tämä on johtunut osittain siitä, että jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet runsaasti ilmoitusta edeltäviä epävirallisia yhteyksiä (ks. kohdat 58 ja 59). Päätösten julkaiseminen viivästyi usein siitä syystä, että jäsenvaltioiden kanssa käytiin keskusteluja oikeudesta salata luottamuksellisia tietoja päätösten julkisissa versioissa (ks. kohdat 60 ja 61).

Suositus 2 – Noudatetaan entistä paremmin sisäisiä prosesseja ja parhaita käytäntöjä

Tehokkuuden, vastuuvelvollisuuden ja läpinäkyvyyden lisäämiseksi komission olisi

1. parannettava asiakirjahallintoaan ja varmistettava, että kaikki relevantit asiakirjat rekisteröidään
2. kehotettava jäsenvaltioita noudattamaan ohjetta, jonka mukaan ilmoitusta edeltävä yhteydenpito ei saisi ylittää valtiontuen käytännesäännöissä asetettua ohjeellista kuuden kuukauden määräaikaa ja kyseisen yhteydenpidon olisi perustuttava kirjallisiin ilmoitusluonnoksiin
3. lisättävä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa siinä tarkoituksessa, että nopeutetaan päätösten ei-luottamuksellisten versioiden julkaisemista ja varmistetaan johdonmukainen lähestymistapa sen suhteen, mitä tietoja ei julkaista.

Tavoiteajankohta: vuosi 2022

74

Valtiontukipäätösten on perustuttava oikeudellisesti ja taloudellisesti vakaalla pohjalla oleviin arviointeihin (ks. kohta 64). Komissio on analysoinut rakenneuudistussuunnitelmia tarkasti (ks. kohta 65), mutta se ei ole asettanut kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden arvioita siitä, onko kussakin yksittäistapauksessa vallinnut sellainen vakava häiriö, jonka yhteydessä rahoitusvakauteen on kohdistunut uhka (ks. kohdat 66 ja 67). Komissio on toteuttanut toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on ollut rajoittaa kilpailun vääristymistä, mutta se ei ole analysoinut, miten kukin toimenpide on tosiasiassa vaikuttanut kilpailuun (ks. kohta 69). Tuloksellisuusindikaattorit eivät ole olleet kaikilta osiltaan tarkoituksenmukaisia, sillä ne ovat heijastelleet ulkoisia tekijöitä, joihin komissio ei ole voinut vaikuttaa, mutta eivät aina komission toimintaa (ks. kohdat 23 ja 24). Komissio ei ole myöskään arvioinut virallisesti, ovatko sen sektorikohtaiset valtiontukisäännöt toimineet hyvin vai pitäisikö sen muuttaa lähestymistapaansa tai yksinkertaisesti luopua siitä (ks. kohdat 28–30).

Suositus 3 – Parannetaan tuloksellisuuden mittaamista

Osoittaakseen valtiontuen valvonnan vaikutukset ja lisätäkseen läpinäkyvyyttään ja vastuuvelvollisuuttaan suhteessa Euroopan parlamenttiin ja EU:n kansalaisiin komission olisi

1. määriteltävä tarkoituksenmukaiset ja relevantit indikaattorit rahoituslaitosten valtiontuen valvonnalle siten, että indikaattorit heijastelevat kilpailun pääosaston toiminnan tuloksia ja että indikaattoreiden avulla voidaan pääosaston vuotuisen raportoinnin yhteydessä seurata vaikuttavalla tavalla, onko tavoitteiden saavuttamisessa edistytty; seurattava indikaattoreiden soveltuvuutta.

Tavoiteajankohta: vuosi 2022

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 28. heinäkuuta 2020 pitämässään kokouksessa.

Sanasto

de Larosièren raportti: Helmikuussa 2009 julkaistu raportti, jossa kehotettiin uudistamaan Euroopan rahoitusalan sääntelyjärjestelmää.

Järjestämätön laina: Laina, jonka maksut ovat olleet viivästyneinä tietyn ajanjakson (yleensä 90 päivää) tai jonka osalta on näyttöä siitä, että täysimääräinen takaisinmaksu on epätodennäköistä.

Kriisinratkaisu: Lähellä kaatumista olevan rahoituslaitoksen hallittu likvidaatio sen keskeisten toimintojen jatkuvuuden varmistamiseksi, rahoitusvakauden säilyttämiseksi ja julkisten varojen suojaamiseksi minimoimalla julkisen rahoitustuen tarve.

Kriisinratkaisurahasto: Rahasto, joka on perustettu rahoittamaan lähellä kaatumista olevien rahoituslaitosten hallittua kriisinratkaisua.

Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi: Direktiivi erityyppisten rahoituslaitosten elvytystä ja kriisinratkaisua koskevista säännöistä ja menettelyistä.

Pankkiunioni: Yksi talous- ja rahaliiton viimeistelyn kulmakivistä. Pankkiunioni muodostuu yhdennetystä rahoituskehyksestä, johon kuuluvat yhteinen valvontamekanismi, yhteinen pankkien kriisinratkaisumekanismi ja yhteinen sääntökirja.

Parempi sääntely: Käsite, joka ohjaa EU:n toimintapolitiikkojen ja lainsäädännön laadintaa. Parempi sääntely perustuu periaatteeseen, jonka mukaan sääntelyn tavoitteet olisi saavutettava mahdollisimman pienin kustannuksin ja sääntely olisi suunniteltava läpinäkyvällä ja näyttöön perustuvalla tavalla siten, että kansalaiset ja sidosryhmät osallistuvat siihen.

Pääekonomistitiimi: Tämä on komission sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk‑yritystoiminnan pääosastossa toimiva työryhmä, joka kehittää, koordinoi ja laatii taloudellisia analyysejä sen varmistamiseksi, että pääosaston aloitteet perustuvat vankkaan taloudelliseen näyttöön.

Sijoittajan- ja velkojanvastuun toteuttaminen pankin pelastamisessa (bail-in): Menettely, jossa pankin kaatuminen estetään siten, että pankki vahvistaa pääomapohjaansa senhetkisten osakkeenomistajiensa kustannuksella (sen sijaan, että pankki pelastettaisiin julkisin varoin).

Sisäpiirikauppa: Osakkeiden ostaminen tai myyminen voiton saamiseksi tai tappion minimoimiseksi sellaisen tiedon avulla, joka yleisesti tiedossa olevana vaikuttaisi osakkeiden arvoon.

Valtion joukkovelkakirjalainat: Valtion liikkeeseen laskemat velkapaperit julkisten menojen rahoittamiseksi.

Valtiontuki: Yritykselle tai organisaatiolle myönnettävä suora tai välillinen julkinen tuki, joka antaa sille etulyöntiaseman kilpailijoihin nähden.

Yhteinen kriisinratkaisumekanismi: Mekanismi, jossa yhteisellä kriisinratkaisuneuvostolla ja kansallisilla kriisinratkaisuviranomaisilla on keskitetty kriisinratkaisuvalta. Nämä ovat suoraan vastuussa kaikkien pankkiunioniin osallistuvien jäsenvaltioiden finanssilaitosten kriisinratkaisusta.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto: Kriisinratkaisun keskusviranomainen pankkiunionissa. Kriisinratkaisuneuvoston tehtävänä on varmistaa lähellä kaatumista olevien rahoituslaitosten hallittu kriisinratkaisu siten, että veronmaksajille ja muulle taloudelle aiheutuu mahdollisimman vähän kustannuksia.

Yhteinen sääntökirja: Joukko säädöstekstejä, joita kaikkien EU:n rahoituslaitosten on noudatettava.

Yhteinen valvontamekanismi: EU:n finanssilaitosten valvontajärjestelmä, joka koostuu EKP:stä ja mekanismiin osallistuvien maiden kansallisista valvontaviranomaisista.

Lyhenneluettelo

Ecofin-neuvosto: Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto

EJRK: Euroopan järjestelmäriskikomitea

EKP: Euroopan keskuspankki

EPV: Euroopan pankkiviranomainen

SEUT-sopimus: Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus

Komission vastaukset

Tiivistelmä

Komission yhteinen vastaus kohtiin I–X.

Euroopan komissio on vuodesta 2008 lähtien soveltanut perussopimuksen mukaisia valtiontukisääntöjä rahoitusalaan nimenomaisten suuntaviivojen perusteella. Se on viime vuosikymmenen aikana tehnyt kyseisten suuntaviivojen perusteella yli 500 päätöstä.

Tarkastuksen kattamalla kaudella (2013−2018) komissio on harjoittanut valtiontukien valvontaa rahoitusalalla yhdenmukaisesti. Tällä yhdessä vuodesta 2015 käytössä olleen EU:n kriisinratkaisujärjestelmän kanssa on autettu takaamaan unionin rahoitusvakaus estämällä muutoin elinkelpoisten pankkien hallitsematon kaatuminen ja helpottamalla elinkelvottomien yhteisöjen hallittua poistumista markkinoilta. Näin on pystytty lisäämään pankkisektorin vakautta, koska on voitu puhdistaa pankkien taseita, käynnistää perusteellisia rakenneuudistuksia ja auttaa tehottomimpia toimijoita poistumaan markkinoilta. Siten on myös pystytty säilyttämään oikeudenmukainen kilpailu, kun tukea saaneita pankkeja on vaadittu toteuttamaan toimenpiteitä kilpailun vääristymisen ehkäisemiseksi. Tässä yhteydessä on myös edellytetty, että tukea saaneiden pankkien osakkeenomistajat ja etuoikeusasemaltaan huonommassa asemassa olevat velkojat jakavat tappioita yksityisesti. Komissio katsoo käyttäneensä resurssejaan ja työkalujaan tehokkaasti ja siten, että vaikutus on ollut komission sääntöjen ja menettelyjen mukainen.

Kuten Euroopan tilintarkastustuomioistuin toteaa, perussopimuksessa komissiolle annetaan laaja harkintavalta tulkita kriteereitä, joiden perusteella se voi katsoa valtiontukitoimenpiteiden soveltuvan sisämarkkinoille. Sen on tällöin otettava huolellisesti huomioon erilaiset taloudelliset ja oikeudelliset tekijät ennen kuin se voi todeta, että tietyllä tilanteella voidaan perustella valtiontuen myöntäminen tietylle tuensaajalle. Perussopimuksen nojalla komissiolle on annettu valtuudet arvioida, onko tuki perusteltua Euroopan yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi. Tällainen tavoite voi olla muun muassa talouden vakavan häiriön korjaaminen.

Tätä arviointia tehdessään komissio tarkisti vuonna 2013 ohjeensa kriteereistä, joiden perusteella arvioidaan, soveltuuko kriisin vaikutuksista kärsineille rahoituslaitoksille tarkoitettu tuki sisämarkkinoille. Tarkistus tehtiin sidosryhmien kuulemisten perusteella. Sidosryhmiin kuuluivat muun muassa jäsenvaltiot tuen myöntäjinä. Nämä kriteerit ovat edelleen voimassa, koska kriisin vaikutukset näkyvät yhä EU:n pankkisektorilla. Talouden elpyminen on ollut useissa jäsenvaltioissa heikkoa, eikä pankkisektorin tilanne ole palannut vuotta 2008 edeltäneelle tasolle. Tietyissä jäsenvaltioissa on lisäksi ollut aivan viime aikoihin asti käynnissä talouden sopeutusohjelmia.

Vuonna 2014 otettiin käyttöön uusi EU:n pankkisektorin sääntelykehys. Siihen kuuluvat pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi⁷⁹, yhteinen kriisinratkaisumekanismi⁸⁰ ja talletussuojadirektiivi⁸¹.

Tässä uudessa sääntely-ympäristössä perustetut uudet toimijat ovat ottaneet hoitaakseen pankkiunionia koskevat velvollisuutensa: Euroopan keskuspankki (EKP) yhteiseen valvontamekanismiin kuuluvien pankkien keskusvalvojana ja yhteinen kriisinratkaisuneuvosto (SRB) yhteistä kriisinratkaisumekanismia⁸² koskevassa tehtävässään. On syytä panna merkille, että vaikka vuoden 2015 jälkeen on edistytty paljon, pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviä pannaan edelleen täytäntöön⁸³ esimerkiksi alentamiskelpoisten instrumenttien kehittämisen osalta. Euroopan pankkisektorilla on lisäksi edelleen haavoittuvia osa-alueita esimerkiksi järjestämättömien lainojen suurien osuuksien ja alan heikon kannattavuuden vuoksi.

Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kaikki suunnitelmat valtiontuen myöntämisestä. Vastaavasti silloin, kun SRB aikoo käyttää yhteistä kriisinratkaisurahastoa, yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annetussa asetuksessa⁸⁴ edellytetään, että SRB toimittaa ehdotuksensa kriisinratkaisurahaston tuen myöntämisestä hyväksyttäväksi komissiolle. Komission tehtävässä kilpailun valvojana on lähtökohtaisesti kyse sen arvioinnista, ovatko tuen myönteiset vaikutukset kilpailuun kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia painavampia. Komissio tekee tämän arvion etukäteen eli silloin, kun tukiehdotuksesta ilmoitetaan ja ennen kuin kyseinen jäsenvaltio panee sen täytäntöön. Tämä tarkoittaa, että rahoituslaitosten toiminnan tuloksellisuuden jälkikäteen eli valtiontuen saamisen jälkeen ei voida katsoa johtuvan pelkästään komission toimista, koska muillakin toimijoilla ja tekijöillä on tärkeä rooli. Sen vuoksi on vaikeaa määrittää tulosindikaattoreita, jotka osoittaisivat yksiselitteisesti valtiontuen valvonnan myötävaikutuksen. Jäsenvaltiot voivat päättää myöntää valtiontukea estääkseen vaikeuksissa tai kaatumassa olevista pankeista mahdollisesti johtuvat haitalliset seuraukset tai lieventääkseen niitä EU:n kriisinratkaisujärjestelmää kaikilta osin noudattaen.

Rahoitusalan valtiontukea koskevilla ohjeilla vähennetään mahdollisimman paljon kilpailun vääristymistä annettaessa julkista tukea. Siten niillä taataan tasapuoliset toimintaedellytykset riippumatta siitä, ovatko jäsenvaltiot pankkiunionissa vai eivät. Uudessa sääntelyjärjestelmässä molemmat lainsäätäjät ovat antaneet tärkeitä tehtäviä muille toimijoille. Tällaisia ovat muun muassa pankkien päivittäinen valvonta, pääomavaatimusten asettaminen, stressitestien tekeminen ja omaisuuserien laadun tarkastelu sekä päätös siitä, on pankki lähellä kaatumista tai todennäköisesti kaatumassa ja täyttääkö se kriisinratkaisun edellytykset. Päätös tuen myöntämisestä ja tukitoimenpiteen suunnittelusta on jäsenvaltion vastuulla. Komission tehtävä on sen arvioiminen, soveltuuko ilmoitettu valtiontukea koskeva toimenpide sisämarkkinoille.

Komissio katsoo, että valtiontukisäännöt, joiden tarkoituksena on erityisesti puuttua rahoituskriisin vaikutuksiin pankkeihin, vastasivat edelleen markkinarealiteetteja tarkastuksen kattamana aikana. Komissiolle on tärkeää, että samoja sääntöjä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin. Näiden syiden vuoksi on katsonut, että on ennenaikaista käynnistää virallinen arviointi rahoitusalan valtiontukea koskevista suuntaviivoista. Tämä pätee myös lähitulevaisuudessa, koska meneillään olevan covid-19-kriisin taloudelliset vaikutukset, myös pankkeihin kohdistuvat vaikutukset, ovat selkeästi vakava häiriö jäsenvaltioiden talouksissa.

Valtiontukisääntöjen pitäisi perustua markkinarealiteetteihin ja tarjota markkinatoimijoille selkeät ohjeet siitä, miten valtiontukea valvotaan. Komissio muokkaa tarvittaessa valtiontukisääntöjään nopeasti voidakseen ottaa huomioon talousympäristön jyrkät muutokset, kuten se on juuri tehnyt covid-19-pandemian vuoksi. Reaalitaloutta koskevat tilapäiset puitteet hyväksyttiin nopeasti, ja ne tulivat voimaan jo 19. maaliskuuta 2020. Jäsenvaltiot pystyvät näiden puitteiden avulla muun muassa kanavoimaan tukea reaalitalouteen pankkien välityksellä. Kolmena ensimmäisenä kuukautena näiden tilapäisten puitteiden voimaantulon jälkeen komissio teki jo yli 160 päätöstä⁸⁵. Niissä hyväksyttiin yli 200 kansallista toimenpidettä, joita kaikki 27 jäsenvaltiota ja Yhdistynyt kuningaskunta olivat ilmoittaneet. Tällä perusteella jäsenvaltiot pystyvät myöntämään arviolta 2,2 biljoonaa euroa tukea, jolla autetaan yrityksiä puuttumaan niiden liiketoimintaan kohdistuviin covid-19-pandemian vaikutuksiin. Tällä tavalla valtiontuen valvonnalla edistetään huomattavasti EU:n yleisiä toimenpiteitä covid-19-pandemian taloudellisten vaikutusten lieventämiseksi. Siten myös mahdollistetaan voimakas elpyminen ja taataan samalla tasapuoliset toimintaedellytykset.

Rahoitusalan valtiontukisääntöjen osalta komissio on soveltanut yhteisiä sääntöjään johdonmukaisesti noin 200 tapauksen erityisolosuhteisiin tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla. Komission toimenpiteet on toisinaan pitänyt toteuttaa erittäin nopeasti, jotta on voitu säilyttää tallettajien luottamus ja rahoitusvakaus. Niillä on edistetty huomattavasti tasapuolisten toimintaedellytysten ylläpitämistä EU:n rahoitusalalla ja kilpailun vääristymisen rajoittamista. Komission tekemät yksittäiset päätökset ovat perustuneet suuntaviivoissa esitettyihin tasapainoisiin kriteereihin. Komissio on kunkin päätöksen osalta tarkastanut, täyttyvätkö jäsenvaltion ehdottaman valtiontuen hyväksymiselle asetetut ehdot ja ovatko sen arvioimat valtiontukitoimenpiteet välttämättömiä. Lisäksi se on arvioinut, onko tuen määrä rajattu kyseessä olevien yhteistä etua koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi välttämättömään vähimmäismäärään. Jokaisesta valtiontukipäätöksestä käy ilmi, että komissio on valtiontukiarvioinneissaan ottanut uuden sääntely-ympäristön huomioon aina, kun säännökset ovat sen tähän velvoittaneet.

Komission valtiontukipäätökset ovat sekä sisäisen että ulkoisen valvonnan kohteena. Etenkin olisi huomattava, että Euroopan unionin tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 263 ja 267 artiklan nojalla tarkastaa aineellisesta näkökulmasta, onko komissio soveltanut valtiontukisääntöjä perussopimuksen mukaisesti. Euroopan unionin tuomioistuimen tehtävänä on näitä valtuuksia käyttäessään arvioida komission toimen perustana olevat oikeudelliset perusteet, menettelyt ja tosiseikat.

Edellä esitetyn perusteella vastauksena tilintarkastustuomioistuimen suosituksiin komissio

• hyväksyy suosituksen arvioida pankkeja koskevat valtiontukisäännöt komission parempaa sääntelyä koskevien suuntaviivojen mukaisesti. Covid-19-pandemian aikaansaaman kriisin taloudellinen vaikutus aiheuttaa vakavaa häiriötä jäsenvaltioiden taloudelle, ja taloudelliset näkymät ovat erittäin epävarmat. Sen vuoksi komissio tekee tämän arvioinnin, kun talous on elpynyt ja viimeistään vuonna 2023;
• hyväksyy suosituksen lisätä sisäisten prosessien tehokkuutta entisestään, ja tarvittaessa komissio muistuttaa jäsenvaltioita hyvien käytäntöjen noudattamisesta;
• hyväksyy suosituksen määritellä tarkoituksenmukaiset ja relevantit tulosindikaattorit, jotka voidaan sisällyttää sen vuotuiseen hallintosuunnitelmaan ja antavat tietoa kilpailun pääosaston toimien tuloksista, ja valvoa niiden tarkoituksenmukaisuutta.

Johdanto

Komission yhteinen vastaus kohtiin 01–16.

Valtiontuki on perussopimuksessa määritelty objektiivinen käsite. Euroopan unionin tuomioistuimen tehtävänä on tulkita sitä, ja se sitoo komissiota.⁸⁶ Toisaalta perussopimuksella siirretään komission yksinomaiseen toimivaltaan sen arviointi, soveltuuko jäsenvaltion ehdottama valtiontukitoimenpide sisämarkkinoille. Komissio tekee tätä arviointia varten ”tasapainotestin”, jossa se punnitsee kaikkia toimenpiteen myönteisiä vaikutuksia suhteessa sen kielteisiin vaikutuksiin kauppaan ja kilpailuun sisämarkkinoilla.

Tämän tasapainotestin yleiset periaatteet on esitetty yksityiskohtaisesti useissa tiettyjä tukiluokkia koskevissa suuntaviivoissa, joissa on otettu huomioon myös alakohtaiset näkökohdat. Kun komissio siis arvioi tukitoimenpidettä (tuen tavoitteen kannalta) asiaa koskevien suuntaviivojen perusteella, se tekee jokaisessa tapauksessa tasapainotestin. Komissio muistuttaa tämän osalta, että jos kyseinen tukitoimenpide ei tavoitteensa luonteen vuoksi kuulu voimassa olevien suuntaviivojen soveltamisalaan ja sitä on siksi arvioitava näiden suuntaviivojen perusteella, sovelletaan vain kyseisissä suuntaviivoissa esitettyjä arviointiperusteita.

Pankeille annettavan valtiontuen osalta komissio on viime aikoina hyödyntänyt tasapainotestin periaatteita vuoden 2013 pankkitiedonannossa. Näiden suuntaviivojen on tarkoitus kattaa hyvin erilaisia tilanteita. Siksi niissä on esitetty periaatteet, joita komissio soveltaa johdonmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa ja ottaa samalla huomioon tapauksen merkitykselliset erityispiirteet. Sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointia koskevat kriteerit voidaan jakaa kolmeen keskeiseen pilariin:

1. Vähennetään tuen myöntämisestä johtuvaa kilpailun vääristymistä mahdollisimman paljon, jotta voidaan säilyttää mahdollisimman hyvin tasapuolinen kilpailu (esim. rajoittamalla tukea saaneiden pankkien taseen kasvua, edellyttämällä tiettyjen toimintojen tai omaisuuserien myyntiä tai kieltämällä aggressiiviset kaupalliset menettelyt).
2. Jaetaan vastuuta, jotta voidaan rajoittaa tarvittavan valtiontuen määrää ja vähentää moraalikatoa (esim. siten, että pankin osakkeenomistajat ja etuoikeudeltaan huonommassa asemassa olevat velkojat osallistuvat tappioiden kattamiseen, sekä luovutusta ja palkitsemista tai hinnoittelua koskevilla vaatimuksilla) sekä vähentää veronmaksajien taakkaa.
3. Osoitetaan pankkien pitkän aikavälin elinkelpoisuus ja otetaan siinä huomioon kahden muun pilarin nojalla tarvittavat toimenpiteet. Jos elinkelpoisuutta ei voida osoittaa, pankin olisi poistuttava markkinoilta hallitusti.

Komission tekemät sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioinnit ovat aina ennakkoarviointeja. Ne perustuvat tosiseikkoihin, jotka ovat komission saatavilla ilmoitetun toimenpiteen arvioinnin aikana.

Pankkisektoriin sovellettavissa valtiontukisäännöissä erotetaan kolme tukityyppiä:

1. ”maksuvalmiustuki”, jolla puututaan muuten maksukykyisten yhteisöjen tilapäisiin maksuvalmiusongelmiin
2. ”rakenneuudistustuki”, jolla autetaan vaikeuksissa olevia yhteisöjä palauttamaan pitkän aikavälin elinkelpoisuutensa ja tuetaan niitä siten taloudellisen toimintansa säilyttämisessä
3. ”likvidaatiotuki”, jolla tuetaan sellaisten vaikeuksissa olevien yhteisöjen hallittua markkinoilta poistumista, joiden pitkän aikavälin elinkelpoisuutta ei voida palauttaa.

Komissio on soveltanut johdonmukaisesti ja syrjimättä EU:n uutta pankkien kriisinratkaisua koskevaa sääntelykehystä ja pankkisektorin nimenomaisia valtiontukisääntöjä niiden voimaantulosta lähtien. Jos EU:n pankkien kriisinratkaisusääntöjen säännökset liittyvät niin erottamattomasti tuen kohteeseen, että niitä ei voida arvioida erikseen, komissio on arvioinut kyseiset säännökset asianomaisessa valtiontukipäätöksessä unionin yleisen tuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan. Koska myös muut viranomaiset panevat täytäntöön EU:n pankkien kriisinratkaisusääntöjä sekä vakavaraisuusasetuksia, komissio tekee lisäksi tiivistä yhteistyötä EKP:n, SRB:n ja kansallisten valvonta- ja kriisinratkaisuviranomaisten kanssa.⁸⁷ Vaikka kukin kyseisistä toimijoista toimii oman toimeksiantonsa mukaisesti, niillä kaikilla on yhteinen tavoite moitteettoman ja vakaan rahoitusalan turvaamisesta. Komissio on säännöllisessä vuorovaikutuksessa ja koordinoi toimia EU:n ja jäsenvaltioiden valvonta- ja kriisinratkaisuviranomaisten kanssa. Näin voidaan puuttua monimutkaisiin ja kiireellisiin tilanteisiin ja välttää pankkien hallitsematon kaatuminen, joka aiheuttaa riskejä rahoitusvakaudelle. Uudessa sääntely-ympäristössä tehtävät ja vastuualueet on kuitenkin jaettu. Tämä pitäisi ottaa huomioon käsiteltäessä valtiontuen valvontaa pankkisektorilla.

Erityisesti on huomattava, että ilmoituksen kaatumassa olevasta tai todennäköisesti kaatuvasta pankista tekee joko EKP tai kansallinen valvontaviranomainen. Tämän ilmoituksen perusteella vastuullisen kriisinratkaisuviranomaisen (pankkiunionissa se on SRB merkittävien laitosten osalta⁸⁸) on päätettävä, onko yleisen edun mukaista asettaa pankki kriisinratkaisuun vai voitaisiinko pankki purkaa kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön nojalla. Jos SRB tai kansallinen kriisinratkaisuviranomainen katsoo, että kriisinratkaisu ei olisi yleisen edun mukaista, EU:n lainsäädännön mukaan pankki puretaan kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaan. Komissio puuttuu asiaan kilpailun valvojan tehtävässään, kun pankin kriisinratkaisuun kuuluu esimerkiksi yhteisen kriisinratkaisurahaston⁸⁹ käyttö, tai vaihtoehtoisesti silloin, kun kansallisissa maksukyvyttömyysmenettelyissä jäsenvaltio katsoo valtiontuen myöntämisen välttämättömäksi⁹⁰. Molemman tyyppisissä tilanteissa tukitoimenpiteistä on ilmoitettava komissiolle, jotta ne voidaan arvioida EU:n valtiontukisääntöjen nojalla.

Komissio on käyttänyt vuodesta 2008 lähtien pankkeja koskevien valtiontukipäätöstensä oikeusperustana SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa⁹¹. Tämä oikeusperusta on edelleen pätevä peruste, sillä edelleen on näyttöä siitä, että kriisistä johtunut sopeutuskierros ei ole päättynyt rahoitusalalla, että haavoittuvia osa-alueita on edelleen ja että alalla on ilmennyt uusia riskejä.

Huomautukset

Komission yhteinen vastaus kohtiin 21–25 (tavoitteiden asettaminen ja tuloksellisuuden mittaaminen)

Jokainen komission yksikkö laatii vuotuisen hallintosuunnitelman seuraavaksi vuodeksi. Siinä kerrotaan yksikön toiminnoista ja siitä, miten niillä edistetään yksikön strategisessa suunnitelmassa esitettyjen komission tavoitteiden saavuttamista. Tulosindikaattorien avulla voidaan yksikön vuotuisen raportoinnin yhteydessä seurata edistymistä tavoitteiden saavuttamisessa. Komissio huomauttaa, että se pyrkii aina käyttämään niin hyviä tulosindikaattoreita kuin olemassa olevien rajoitteiden perusteella on mahdollista. Näitä rajoitteita asettavat muun muassa uusimpien luotettavien ja johdonmukaisten tietojen saatavuus, yhteisesti tunnustetut menetelmät ja vakiintuneet yksittäiset syy-seuraussuhteet, joita voidaan käyttää indikaattorien perustana. Komissio on valmis parantamaan tulosten mittaamistaan, mutta tulosindikaattorien pitäisi olla sopivia vuotuisen hallintosuunnitelman laatimista silmällä pitäen. Se havaitseekin useita haasteita laajojen ilmiöiden vuotuisten tulosten yksinkertaisessa ja toimivassa mittaamisessa siten, että syy-yhteys on yksiselitteinen. Tästä on esimerkkinä tilintarkastustuomioistuimen esiin tuoma ”sisämarkkinoiden eheys yleisesti”.

Tämän vuoksi komissio katsoo, että pankkien rakenneuudistusten onnistuneisuutta ei voida tiivistää yhteen yksinkertaiseen tarkoituksenmukaiseen indikaattoriin komission yksiköiden vuotuisia hallintokertomuksia varten. Komissio arvioi valtiontuen valvojan tehtävässään aina elinkelpoisuutta ja siihen liittyviä jäsenvaltioiden sitoumuksia ennakkoon. Komissiolle myös tiedotetaan jäsenvaltioiden mahdollisesti tekemien erityisten sitoumusten täytäntöönpanosta sen nimittämien riippumattomien toimitsijoiden asiaa koskevissa seurantaraporteissa. Tiettyihin toimiin liittyvien oikeudellisesti seurattavien sitoumusten lisäksi on kuitenkin monia tekijöitä, jotka voivat vaikuttaa viiden vuoden rakenneuudistuskauden onnistumiseen. Tämä koskee erityisesti makrotaloudellisia tekijöitä tai liiketoiminnan kehitystä, joita sitoumukset eivät kata. Komissio ei ota tukea saavia yrityksiä määräysvaltaansa, ja sitoumusten täytäntöönpano pysyy jäsenvaltioiden vastuulla. Komissio ei myöskään toimi valvojana eikä siten voi seurata pankkien päivittäistä tulosta tai laajempaa markkinakehitystä.

Tarkastuksen kattamalla jaksolla komissio on hyväksynyt yksittäisen rakenneuudistustuen yli 25 tapauksessa, ja vain hyvin harvat pankit ovat saaneet toistuvaa pääomatukea. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan useat sen otokseen kuuluneet kyseistä tukea saaneet pankit tarvitsivat myöhemmin valtioilta lisätoimia sen jälkeen, kun komissio oli todennut ne elinkelpoisiksi. Menemättä yksittäisten tapausten yksityiskohtiin on syytä huomauttaa, että jokaisessa tapauksessa tehdään monimutkainen arviointi hyvin erilaisissa olosuhteissa⁹². Komission yksiköt ovat myös arvioineet 175 pankin otoksen osalta tukea saaneiden pankkien elinkelpoisuuden palauttamista vertaamalla niitä pankkeihin, jotka eivät olleet saaneet tukea. Vuonna 2015 julkaistuista havainnoista käy ilmi, että keskimäärin rakenneuudistuksen läpi käyneiden pankkien tuloksellisuus⁹³ lähenee niiden pankkien arvoja, jotka eivät saaneet tukea. Tämä tosin tapahtuu vasta rakenneuudistuskauden lopussa.⁹⁴ Tämän vuoksi valtioiden myöhemmässä vaiheessa toteuttamien toimien ei pitäisi tulkita olevan ristiriidassa komission etukäteen tekemän elinkelpoisuusarvioinnin kanssa.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 26–27 (riskinarviointi):

Komissio huomauttaa, että kilpailun pääosastossa käytössä olevaa riskien tunnistamis- ja valintaprosessia voidaan soveltaa kaikkiin aloihin. Siinä esitetään sekä sellaiset merkittävät riskit, jotka voivat toteutua ja joissa lieventämistoimet ovat välttämättömiä, että sellaiset hyväksytyt riskit, joiden osalta on jo käytössä lieventämistoimia komission kaikkiin yksiköihin sovellettavien sisäisten ohjeiden mukaisesti.

Jotta voidaan varmistaa tehokas kilpailusääntöjen täytäntöönpanon valvonta EU:ssa, komissio pitää oikeudelliset välineensä jatkuvasti markkinarealiteettien sekä senhetkisen taloudellisen ja oikeudellisen ajattelutavan mukaisena. Tätä varten välineitä arvioidaan ja tarkistetaan. Komissio voi tehdä tämän oikeudellisessa välineessä tai kehyksessä säädetyllä tavalla tai arvioimalla, milloin sääntöjen arviointi ja mahdollinen tarkistaminen käynnistetään, ellei sovelleta poikkeusta. Arviointi perustuu komission markkinatietämykseen ja vuorovaikutukseen sidosryhmien kanssa. Nykyään se myös tehdään sääntelyn parantamista koskevan kehyksen yhteydessä. Oikeudellisten välineiden pitämistä markkinarealiteettien ja kulloisenkin taloudellisen ja oikeudellisen ajattelutavan mukaisena sovelletaan näin ollen yleisenä periaatteena. Alakohtaisia poliittisia ohjeita esimerkiksi rahoituslaitoksille annettavan valtiontuen alalla ei ole erityisesti määritetty merkittäväksi riskiksi. Markkinakehitystä kuitenkin seurataan jatkuvasti. On myös syytä pitää mielessä, että kilpailusäännöt, erityisesti suuntaviivat, tarjoavat vakautta ja oikeusvarmuutta markkinatoimijoille ja jäsenvaltioille. Siksi sääntöjen muuttamista on harkittava huolellisesti.

Kuten edellä on jo todettu, komissiolla on rahoitusalan valtiontukea varten käytössä kokonaisvaltainen politiikkakehys, jota se soveltaa johdonmukaisesti. Siksi kilpailun pääosastolla ei ole ollut mitään syytä poiketa kaikkiin aloihin sovellettavasta toimintamallistaan ja määrittää kyseistä alaa/välinettä muista aloista/välineistä poiketen merkittäväksi riskiksi, joka olisi voinut vaarantaa pääosaston tavoitteiden saavuttamiseen.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 28–30 (vaikutustenarviointi ja muut arvioinnit):

Paremman sääntelyn suuntaviivat ovat tärkeä työkalu komission politiikan laatimisessa. Ne tulivat voimaan vuonna 2015 sen jälkeen, kun vuonna 2013 oli annettu pankkitiedonanto. Vuonna 2013 komissio oli jo kuitenkin saanut huomattavaa kokemusta rahoitusalaa koskevien valtiontukisääntöjen soveltamisesta. Sen perusteella komissio arvioi huolellisesti asiaankuuluvat tekijät, joista kuultiin kaikkia jäsenvaltioita ja muita sidosryhmiä. Komissio huomauttaa myös, että paremman sääntelyn suuntaviivoissa ei määrätä tiettyä aikaa, jolloin toimintapolitiikat pitäisi arvioida. Sen sijaan niissä kuvataan, miten arviointi tehdään, kun on tehty poliittinen päätös tiettyjen toimintapolitiikkojen arvioinnin käynnistämisestä tai jos toimintapolitiikkaa koskevassa lainsäädännössä säädetään arviointien tekemisestä.

Komissio katsoo joka tapauksessa, että sen säännöt, joita sovelletaan valtiontuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin rahoitusalalla, ovat − ja ovat olleet koko tarkastuksen kattaman ajan − soveltuvia ja tarkoituksenmukaisia. Kuten jo edellä selvennettiin, tarkastuksen kattamana aikana ei vaadittu vuoden 2013 pankkitiedonannon virallista arviointia. Komissio katsookin, että säännöt vastasivat markkinarealiteetteja ja tarjosivat samalla kaikille jäsenvaltioille ja markkinaosallistujille vakaat ja toimiviksi osoitetut ohjeet.

Komission vastaus kohtaan 32 (hallintorakenteet)

Komissio panee tyytyväisenä merkille tilintarkastustuomioistuimen arvioinnin, jonka mukaan kilpailun pääosaston hallintorakenteet olivat asianmukaisia. Kilpailun pääosaston pääekonomisti ja hänen ryhmänsä antavat merkittäviä kannanottoja komission suorittamaan valtiontuen valvontaan. Kilpailun pääosasto ottaa nämä kannanotot huomioon laatiessaan tämän alan päätöksiään.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 33–34 (eettiset toimintapuitteet)

Komissio suhtautuu myönteisesti yleiseen toteamukseen, jonka mukaan sillä on vahva eettinen kulttuuri, ja katsoo, että sen säännöt soveltuvat hyvin myös markkinoiden kannalta arkaluonteisia tietoja käsittelevälle henkilöstölle. Komissio huomauttaa, että henkilöstösäännöt 11 artiklasta 26 artiklan a kohtaan muodostavat eettisen kehyksen, jonka molemmat lainsäätäjät ovat vahvistaneet EU:n toimielinten henkilöstölle. Sen perusteella toimielimet voivat antaa henkilöstölleen yksityiskohtaisempia sääntöjä. Kilpailun pääosaston tekemän riskinarvioinnin mukaan henkilöstön velvoittaminen hakemaan etukäteislupaa tiettyjä yksityisiä finanssitransaktioitaan varten olisi suhteetonta valvontaa, myös asetuksen (EU) 2018/1725 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisen (arkaluonteisten) henkilötietojen käsittelyn näkökulmasta. Alakohdassa todetaan, että henkilötietojen käsittelyn on oltava asianmukaista ja olennaista ja rajoitettua siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään (”tietojen minimointi”).

Komissio huomauttaa lisäksi, että EU:n toimielinten eettisiä toimintapuitteita koskevassa aiemmassa ennakkotarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin teki myönteisiä huomioita kilpailun pääosaston etiikkaa koskevista ohjeista ja menettelyistä⁹⁵.

Komissio huomauttaa myös, että pankkialaa koskevissa tapauksissa (ja myös yleisemmin) ne toimivaltaiset viranomaiset, joiden tehtäväksi on EU:ssa annettu väärinkäytöksistä ilmoittaminen, eivät ole ilmoittaneet yhdestäkään väärinkäytöksestä.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 35–36 (henkilöstö- ja tietotekniset resurssit)

Komissio suhtautuu myönteisesti tilintarkastustuomioistuimen johtopäätökseen tarkastuksen kohteena olevalla alalla työskentelevän komission henkilöstön laadusta. Komissio muistuttaa, että kilpailun pääosastolla on − sen toteuttamien lieventämistoimenpiteiden ansiosta − ollut (ja on) aina käytössään erittäin pätevää ja osaavaa henkilöstöä tehtäviensä suorittamiseen.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 38–42 (valtiontuen valvonnan menettelykehys)

Komissio ja sen yksiköt harjoittavat valtiontuen valvontaa perussopimukseen perustuvan toimeksiannon nojalla ja virallisten ja epävirallisten prosessien avulla. Virallisista menettelyistä säädetään neuvoston asetuksissa⁹⁶. Komissio ja jäsenvaltiot tuen myöntäjinä ovat kuitenkin myös hyväksyneet epävirallista yhteistyötä koskevia hyviä käytäntöjä, jotka esitetään avoimesti käytännesäännöissä⁹⁷. Tätä epävirallista yhteistyötä sanotaan ilmoitusta edeltäväksi vaiheeksi. Se tarjoaa jäsenvaltioille mahdollisuuden konsultoida komissiota suunnitelluista toimenpiteistä epävirallisesti ja ei-sitovasti. Tällaisten epävirallisten keskustelujen pituus ja perusteellisuus riippuvat siitä, miten pitkällä jäsenvaltion suunnitelma on. Jos mahdollista toimenpidettä koskeva suunnitelma on vielä epämääräinen, on käytävä luonnollisesti paljon keskusteluja ennen kuin komissio pystyy saamaan riittävän tarkat tiedot tarkoituksenmukaisen palautteen antamiseksi jäsenvaltiolle. Vuoden 2018 käytännesääntöjen − jotka eivät ole alakohtaisia − tarkistuksen yhteydessä toteutetun julkisen kuulemisen tulokset osoittivat, että valtaosa vastaajista suhtautui pidempään ilmoitusta edeltävään vaiheeseen myönteisesti ja että kyseessä todellakin on hyvä käytäntö. Komissio ei myöskään voi kieltäytyä aloittamasta tällaisia epävirallisia keskusteluja jäsenvaltion kanssa, vaikka kyseinen jäsenvaltio päättäisi olla noudattamatta käytännesäännöissä esitettyjä hyviä käytäntöjä. Tällaisen ilmoitusta edeltävän yhteydenpidonkin tapauksessa kaikki valtiontukea koskevat komission päätökset voidaan tehdä vasta virallisen ilmoituksen jälkeen. Menettelyasetuksessa⁹⁸ säädetyt kolmansien osapuolten menettelylliset oikeudet turvataan tämän vuoksi samalla tavalla kuin sellaisessa valtiontukimenettelyssä, jossa ei ole ilmoitusta edeltävää epävirallista vaihetta. Komissio huomauttaa tässä yhteydessä Euroopan unionin yleisen tuomioistuimen todenneen, että pelkästään ilmoitusta edeltävän yhteydenpidon pituuden ei voida katsoa olevan osoitus sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevista epäilyistä.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 43–50 (valtiontukisäännöt)

Komissio vahvistaa, että valtiontuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevasta arvioinnista annettavien ohjeiden laatiminen tietyllä alalla kuuluu sen yksinomaiseen valtiontuen valvontaa koskevaan toimivaltaan perussopimuksen mukaisesti. Oikeusperustan valitseminen kuuluu tähän toimivaltaan, ja komissio katsoo, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohta on edelleen asianmukainen oikeusperusta, jonka nojalla voitiin arvioida rahoituslaitoksille tarkastuksen kattamana aikana osoitettujen valtiontukitoimenpiteiden soveltuvuutta. Tällä hetkellä se pätee erityisen hyvin, koska covid-19-pandemia on valtava sokki EU:n talouksille.

Komissio katsoo erityisesti, että sen päätökset i) säilyttää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohta pankeille tarkastuksen kattamana aikana osoitetun valtiontuen oikeusperustana ja ii) olla vielä tarkistamatta vuoden 2013 pankkitiedonantoa olivat asianmukaisia seuraavista syistä:

• Talouksissa oli tarkastuksen kattamana aikana huomattavia heikkouksia ja niitä on edelleen, vaikka ne eivät vaikuta kaikkiin jäsenvaltioihin samalla tavalla⁹⁹. Useissa jäsenvaltioissa on edelleen nähtävissä kriisin kielteisiä seurauksia (esimerkiksi järjestämättömien lainojen suurina määrinä). Nämä jäljelle jääneet ongelmat uhkaavat pankkien elinkelpoisuutta. Komissio katsoo, että jos jäsenvaltiot päättävät, että tukitoimenpiteet ovat tarpeen tällaisten ongelmien käsittelemiseksi, se johtuu edelleen kriisistä. Komissio katsoo siksi, että sen vuonna 2013 tekemä arvio, joka koskee SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan yleistä soveltamista suuntaviivojen antamisessa ja josta on esitetty yhteenveto vuoden 2013 pankkitiedonannon 6 kohdassa, on edelleen pätevä. Vuoden 2013 pankkitiedonannon samojen periaatteiden soveltamisella on myös varmistettu kaikkien jäsenvaltioiden yhdenvertainen kohtelu. Kriisinratkaisua koskeva sääntelykehys on luonnollisesti ollut sovellettavissa sen voimaantulosta alkaen.
• Vuoden 2013 pankkitiedonannon arvioinnissa ja mahdollisessa tarkistuksessa olisi syytä hyödyntää kokemusta siitä, miten kaatumassa olevia pankkeja käsitellään kriisinratkaisukehyksessä. Olisi huomattava, että EU:n kriisinratkaisukehys otettiin kaikilta osin käyttöön ja erityisesti SRB aloitti toimintansa vuonna 2016, mutta tähän mennessä tapauksia on ollut vain muutamia¹⁰⁰.

Valtiontukisääntöjä ja pankkien kriisinratkaisukehystä sovelletaan rinnakkain. Valtiontuen valvonta kuuluu perussopimuksen nojalla komissiolle annettuun yksinomaiseen toimivaltaan, eikä toissijaisen lainsäädännön antaminen vakavaraisuusvaatimusten ja kriisinratkaisun alalla vaikuta tähän toimivaltaan välittömästi. Komissio ei myöskään voi käyttää valtiontuen valvontaa koskevia toimivaltuuksiaan muiden unionin lainsäädännön säännösten valvomiseen. Tähän tehdään poikkeus, kun kyseisiä säännöksiä sovelletaan konkreettisen tukitoimenpiteen soveltuvuuteen sisämarkkinoille ja ne liittyvät siihen erottamattomasti. Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin tekstissä viitataan suoraan EU:n valtiontukikehykseen. Direktiivin tekstistä käy selväksi, että molemmat lainsäätäjät ovat tunnustaneet valtiontukikehyksen (ja vuoden 2013 pankkitiedonannon) sovellettavuuden. Samalla ne ovat kuitenkin asettaneet itse pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä ehtoja ylimääräisen julkisen tuen käytöstä poikkeustapauksissa (esim. varotoimenpiteenä toteutettava pääomapohjan vahvistaminen ja valtion rahoitusvakausvälineet) uuden kriisinratkaisukehyksen yhteydessä. Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi ei sulje pois tukea, jota annetaan kriisinratkaisun rahoitusjärjestelyistä kriisinratkaisun yhteydessä, eikä valtiontukea, jotka annetaan kriisinratkaisun ulkopuolella (esim. kansalliset maksukyvyttömyysmenettelyt). Noudatettava menettelytyyppi (eli kriisinratkaisu tai kansalliset maksukyvyttömyysmenettelyt) on viime kädessä valvonta- ja kriisinratkaisuviranomaisten vastuulla, mutta komission kilpailua koskeva toimivalta säilyy tässäkin tilanteessa tärkeänä.

Yleisesti ottaen vuoden 2013 pankkitiedonannossa erotetaan toisistaan pankit, joiden osalta voidaan osoittaa, että niiden elinkelpoisuus voidaan palauttaa, ja pankit, joiden tapauksessa tätä ei voida osoittaa ja joiden pitäisi − kilpailun näkökulmasta − poistua markkinoilta. Valtiontukisäännöissä on siksi tärkeää erottaa toisistaan ”rakenneuudistustuki” (pankeille, jotka ovat pitkällä aikavälillä elinkelpoisia) ja ”likvidaatiotuki” (jolla helpotetaan niiden pankkien hallittua markkinoilta poistumista, jotka eivät ole pitkällä aikavälillä elinkelpoisia). Vuoden 2013 pankkitiedonannon säännöksissä, jotka koskevat pankkien markkinoilta poistumista helpottavan tuen mahdollisuutta, keskitytään lieventämään kilpailun vääristymistä. Säännökset likvidaatiotuen yhdenmukaisuudesta kilpailusääntöjen kanssa eivät ole riippuvaisia mistään tietystä sääntelyjärjestelmästä. Siksi niitä sovelletaan sekä kriisinratkaisussa, kun käytetään julkisesti hoidettuja varoja, että kriisinratkaisun ulkopuolella (eli kansallisissa maksukyvyttömyysmenettelyissä).

Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin aiempaa tiukempia sijoittajan- tai velkojanvastuuvaatimuksia ei ollut otettu huomioon valtiontukisäännöissä. Tämän osalta on syytä panna merkille, että tarkastuksen kattamana aikana tehdyissä valtiontukipäätöksissä komissio on arvioinut kulloinkin asiaan erottamattomasti liittyvät pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin säännökset osana sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointia. Tämä koskee myös sijoittajan- tai velkojanvastuuvaatimusta tapauksissa, joissa käytetään yhteistä kriisinratkaisurahastoa tai kansallisia kriisinratkaisurahastoja¹⁰¹.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 52–63 (sisäisten prosessien ja menettelyiden noudattaminen)

Yksikköjen välinen kuuleminen on tärkeä tekijä komission päätöksenteossa. Kilpailun pääosasto laatii päätösehdotuksen (joka on sisäinen luonnosasiakirja ja siten käynnissä olevaa työtä), ja yksikköjen välisellä kuulemisella varmistetaan, että muut komission yksiköt osallistuvat menettelyyn omien vastuualojensa mukaisesti. Komission sisäisten menettelysääntöjen mukaan toisen yksikön antama puoltava lausunto, jossa on huomautuksia, tarkoittaa hyväksymistä edellyttäen, että huomautukset otetaan huomioon. Asiasta vastaava yksikkö (eli kilpailun pääosasto) tarkistaa päätösehdotuksen käsittelemällä esitetyt huomautukset. Päätös esitellään komissiolle vasta, kun huomautuksia antaneiden yksikköjen kanssa on päästy yhteisymmärrykseen. Tämän perusteella komissio huomauttaa, että 54 kohdassa tarkoitettuja huomautuksia oli vain vähän, ja ne liittyivät nimenomaisesti kulloisiinkin tapauksiin. Joka tapauksessa se, että komission yksiköt esittävät rakentavia huomautuksia toisilleen, on tavanomainen osa komission päätöksentekoa. Nämä huomautukset käsitellään asianmukaisesti kyseisessä prosessissa. Kussakin tarkastuksen kohteena olleessa tapauksessa kuulemiseen osallistuneiden yksikköjen kanssa sovittiin valtiontukipäätöksen lopullisesta luonnoksesta, joka voitiin siten toimittaa komission jäsenten kollegiolle virallisesti hyväksyttäväksi.

Komission asiakirjahallinnolla varmistetaan, että päätöksentekoprosessin kannalta relevantit asiakirjat rekisteröidään. Tämä rekisteröinti tehdään jossakin kilpailun pääosaston asiakirjojen hallintajärjestelmistä. Komissio katsoo, että mitään relevantteja asiakirjoja ei puuttunut järjestelmällisesti ja että kilpailun pääosaston asioiden rekisteröintijärjestelmän käynnissä olevalla parannuksella helpotetaan tämän osa-alueen sisäisten ohjeiden noudattamista.

Kilpailun pääosaston menettelykäsikirjassa on ei-sitovia ohjeita, joissa esitetään sen henkilöstön sisäisten työskentelyjärjestelyjen periaatteet. Kuten edellä on jo todettu, käytännesäännöissä esitetään jäsenvaltioiden kanssa tehtävää epävirallista yhteistyötä koskevia ei-sitovia hyviä käytäntöjä. Hyvä käytäntö todellakin olisi, jos jäsenvaltiot toimittaisivat ilmoitusluonnokset ilmoitusta edeltävässä vaiheessa. Komissio ei kuitenkaan voi kieltäytyä keskusteluista jäsenvaltion kanssa, jos näin ei tehdä. Tämä pätee erityisesti pankkialan tapauksiin, joissa epäviralliset yhteydenotot voivat olla hyödyllisiä, vaikka toimenpiteet ovat vasta varhaisessa tunnustelevassa suunnitteluvaiheessa. On selvää, että tämän pitäisi tapahtua täysin luottamuksellisesti. Jos jäsenvaltiot kuitenkin päättävät olla soveltamatta näitä ei-sitovia hyviä käytäntöjä, se ei tarkoita, että kilpailun pääosasto rikkoo menettelysääntöjä.

Komissio haluaa esittää huomautuksen 60 kohdan toteamuksesta, jonka mukaan ”kaikkea relevanttia tietoa [ei] julkaistu”. Komission on sovitettava yhteen kaksi vastakkaista velvollisuutta eli velvollisuus perustella SEUT-sopimuksen 296 artiklan nojalla tekemänsä päätökset ja näin varmistaa, että ne sisältää kaikki niiden perusteena olevat olennaiset seikat, ja salassapitoa koskeva velvollisuus¹⁰². Tämä tarkoittaa, että kaikkia komission arvioinnin kannalta relevantteja tietoja ei ehkä voida julkistaa yleisölle. Tämän lisäksi prosessi, jossa jäsenvaltioiden kanssa sovitaan luottamuksellisesta tiedosta, voi komission kokemuksen perusteella olla joskus haastavaa.

Komissio huomauttaa, että sillä ei ole oikeudellista velvoitetta julkaista tuloksia yksittäisten sitoumukseen kuuluvien toimien seurannasta. Sitoumukset ovat osa jäsenvaltion ilmoitusta, ja niitä arvioidaan ja ne julkaistaan osana päätöksiä. Sitoumusten myöhempi seuranta tehdään kuitenkin tavallisesti riippumattoman toimitsijan tuella, ja komission saamat seurantatiedot ovat luottamuksellisia. Jos komission on toteutettava lisätoimenpiteitä sitoumusten rikkomisen vuoksi, sen päätöksestä tulee julkinen. Jos sitoumuksia ei ole rikottu, komissio huomauttaa, että seurannassa saadut tiedot ovat luottamuksellisia.

Vastaavasti jäsenvaltio voi aina ehdottaa myöhemmin muutosta toimittamiinsa sitoumuksiin, jolloin komissio tekee tukitoimenpiteestä tasapainotestin. Komissio arvioi tällöin, onko alkuperäisen päätöksen tasapaino ehdotetun muutoksen jälkeen edelleen muuttumaton, ja antaa ja julkaisee asiasta perustellun päätöksen. Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen 63 kohdassa esittämään näkemykseen. Se katsoo, että komission päätöksissä on selitetty asianmukaisesti, miksi sitoumusten muutos ei muuta alkuperäisen päätöksen tasapainoa.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 64–70 (rahoituslaitoksille myönnettävää valtiontukea koskevien päätösten asiasisältö)

Komissio katsoo tarkastaneensa aina, onko vallinnut vakava häiriö. Komissio on suuntaviivojen (eli vuoden 2013 pankkitiedonannon) antamisen myötä sitoutunut arvioimaan pankkien tukemiseen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla annettavan valtiontuen kriisitilanteen ja rahoitusvakaudelle laajasti katsottuna aiheutuvan riskin perusteella eli sen perusteella, kohdistuuko talouteen vakava häiriö. Komissio huomauttaa, että kun näitä suuntaviivoja sovelletaan tiettyyn tapaukseen, on jäsenvaltioiden viranomaisten vastuulla päättää, haluavatko ne myöntää tukea, jotta voidaan estää tietyn pankin hallitsematon markkinoilta poistuminen, joka uhkaisi rahoitusvakautta. Jos jäsenvaltio päättää, että tällaista tukea olisi myönnettävä, se ilmoittaa suunnitellusta tuesta komissiolle. Tämän jälkeen on komission vastuulla arvioida, soveltuuko tuki sisämarkkinoille. Komissio huomauttaa, että kyseessä olevan jäsenvaltion on osoitettava, että valtiontuki oli tarpeen, koska rahoitusvakaus olisi ollut vaarassa ilman tätä tukea. Tältä osin komissio arvioi, ovatko kansallisten viranomaisten esittämät perustelut asianmukaiset, ja soveltuvin osin ja tarpeen mukaan sen, tarvitaanko lisänäyttöä. Komissio katsoo myös, että kriisin vaikutukset näkyvät edelleen tietyissä EU:n pankkisektorin osissa. Se on siksi jatkanut samojen sääntöjen soveltamista kaikissa jäsenvaltioissa. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että asianomaisella jäsenvaltiolla on velvollisuus tehdä vilpitöntä yhteistyötä SEU-sopimuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Komissio huomauttaa myös, että yhteenkään sen päätökseen ei ole haettu muutosta näillä perusteilla.

Edellä esitetyn perusteella komissio vahvistaa ottaneensa huomioon jäsenvaltioiden toimittamat tiedot vakavan häiriön arvioinnissa kussakin yksittäisessä tapauksessa. Se yhdisti näihin tietoihin tietämyksensä yleisestä taloudellisesta tilanteesta kyseisessä jäsenvaltiossa. Jälkimmäisiä tietoja ei tarvitse asiakirja-aineistoon.¹⁰³ Komissio huomauttaa lisäksi, että neuvosto on tunnustanut rahoitusvakauteen kohdistuvien riskien olemassaolon aina hyväksyessään (tai muuttaessaan) talouden sopeutusohjelmaa (esim. Kreikan osalta).

Erityisesti likvidaatiotuen osalta komissio huomauttaa tilintarkastustuomioistuimen tunnustavan, että pienenkin pankin hallitsematon kaatuminen voi aiheuttaa riskin rahoitusvakaudelle. Komissio oli todennut, että ilmoitettuja likvidaatiotoimenpiteitä koskevat jäsenvaltioiden toimittamat todisteet olivat riittäviä. Komissio yhdisti näihin todisteisiin tarvittaessa tietämyksensä yleisestä taloudellisesta tilanteesta kyseessä olevassa jäsenvaltiossa. Komissio myöntää, että vuoden 2013 pankkitiedonannossa ei kuvata todisteita, jotka jäsenvaltioiden on toimitettava suunnitellessaan likvidaatiotuen myöntämistä. Komissio katsoo kuitenkin, ettei sen suuntaviivoihin ollut tarpeellista sisällyttää niin yksityiskohtaisia määräyksiä. Komissio pystyy nimittäin menettelyasetuksenkin perusteella pyytämään kaikki lisätiedot, jotka se tarvitsee jäsenvaltioilta sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevan arviointinsa tekemiseen. Komissio on selittänyt edellä arvioivansa, ovatko kansallisten viranomaisten esittämät väitteet asianmukaisia, ja pyytävänsä tarvittaessa lisätodisteita.

Jäsenvaltiot ehdottavat sitoumuksia, joilla reagoidaan tapauksen erityisolosuhteisiin. Niitä arvioidaan valtiontukipäätöksissä osana tasapainotestiä. Tarkoituksena on varmistaa, että ehdotetuista tukitoimenpiteistä johtuvaa kohtuutonta kilpailun vääristymistä lievennetään. Monet sitoumukset ovat kaksijakoisia (esim. osinkokieltoa tai yritysostokieltoa joko sovelletaan tai ei). Toiset sitoumukset (kuten luovutukset tai liiketoiminta-alueilta poistuminen) vapauttavat selkeästi markkinatilaa kilpailijoille. Komissio arvioi silloin, onko sitoumus oikeassa suhteessa tuen määrään. Lieventävä vaikutus on luonnollisesti myös tuensaajaa koskevalla sitoumuksella toimia markkinakäytännön mukaisesti esimerkiksi hinnoittelun osalta. Vaikka komissio seuraa tiettyjen toimia koskevien sitoumusten noudattamista, tämä liittyy tuen hyväksyttävyyteen eikä toteutettujen toimenpiteiden markkinavaikutusten jälkiarviointiin. On jo selitetty, että sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi on ennakkoarviointi. Se siis tehdään ennen kuin jäsenvaltio panee tukitoimenpiteen täytäntöön kyseisellä hetkellä käytettävissä olevien tietojen perusteella. Näin ollen kussakin tapauksessa sitoumukset on kalibroitu kilpailua vääristävän vaikutuksen mukaan, ja komissio katsoo esittäneensä päätöksissään riittävän arvioinnin.

Vuoden 2009 rakenneuudistustiedonannon 9 kohdassa, joka koskee vertailua vaihtoehtoihin, joita ovat muun muassa yrityksen osien erottaminen ja sulautuminen toiseen pankkiin, viitataan rakenneuudistussuunnitelmaa koskevan ilmoituksen mahdolliseen sisältöön. Ilmoituksen tekee jäsenvaltio, joten kyseessä ei ole komission velvoite. EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännön¹⁰⁴ mukaisesti komission on pelkästään arvioitava jäsenvaltion ilmoittama toimenpide. Se ei voi analysoida kaikkia mahdollisia vaihtoehtoisia toimenpiteitä, joilla voidaan saavuttaa sama tavoite, todetakseen, että toimenpide soveltuu sisämarkkinoille. Komissiolla ei etenkään ole valtuuksia korvata ilmoitettua toimenpidettä vaihtoehtoisella toimenpiteellä, jonka se voi katsoa asianmukaisemmaksi, oikeasuhteisemmaksi tai vähemmän vääristäväksi. Lisäksi tietty tukitoimenpide valitaan usein valvontavaatimusten tai kriisinratkaisuviranomaisen päätöksen perusteella (jos kyse on yhteisen kriisinratkaisurahaston tai kansallisen kriisinratkaisurahaston varoista), ja komissio arvioi valtiontukiviranomaisen ominaisuudessaan sen, onko kyseinen tukitoimenpide valtiontukisääntöjen mukainen.

Johtopäätökset ja suositukset

Komission vastaus kohtaan 71

Komissio katsoo, että sen eettisellä kehyksellä, joka on tilintarkastustuomioistuimen mukaan vankka, voidaan edellä kohtiin 33 ja 34 annetussa vastauksessa esitetyistä syistä minimoida asianmukaisesti myös markkinoiden kannalta arkaluonteisten tietojen epäasianmukaisen käsittelyn riski.

Komission vastaus kohtaan 72

Komissio katsoo, että valtiontukisäännöt soveltuivat täysin rahoituslaitoksille myönnetyn valtiontuen valvontaan tarkastuksen kattamalla jaksolla. Näin ollen niitä ei ensimmäisessä jaksossa sekä kohtiin 30 ja 43−50 annetuissa yksityiskohtaisissa vastauksissa esitetyistä syistä ole tarvinnut tarkastaa.

Suositus 1 – Arvioidaan, ovatko valtiontukisäännöt edelleen asianmukaisia, ja ryhdytään tarvittaessa korjaaviin toimiin

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Suosituksen 1 osalta komissio suostuu käynnistämään arvioinnin parempaa sääntelyä koskevien suuntaviivojensa mukaisesti. Covid-19-pandemian aikaansaaman kriisin taloudellinen vaikutus aiheuttaa vakavaa häiriötä jäsenvaltioiden talouksille, ja taloudelliset näkymät ovat erittäin epävarmat. Sen vuoksi komissio tekee arvioinnin, kun talous on elpynyt ja viimeistään vuonna 2023.

Komission vastaus kohtaan 73

Komissio korostaa noudattaneensa aina menettelyasetusta ja täytäntöönpanoasetusta, jotka ovat sitovia. Tämä olisi pidettävä tiukasti erillään komission (ei-sitovista) sisäisistä ja yksityiskohtaisemmista ohjeista henkilöstölle. Mitkään poikkeamat näistä sisäisistä ohjeista eivät kuitenkaan olleet olennaisia eivätkä vaikuttaneet komission arviointien tuloksiin. Valtiontukimenettelyjen pituus joissakin pankkialan tapauksissa johtuu siitä, että kyseiset toisten toimijoiden päätöksistä riippuvaiset tukitoimenpiteet ovat arkaluonteisia ja monimutkaisia. Näitä toimijoita ovat erityisesti valvonta- ja kriisinratkaisuviranomaiset, joiden on näissä tapauksissa komission tapaan suojattava luottamuksellisia keskusteluja ja markkinoiden kannalta arkaluonteisia tietoja. Olisi myös muistettava, että komissio ei voi kieltäytyä antamasta jäsenvaltioille neuvontaa mahdollisten suunnitelmien valtiontukea koskevista vaikutuksista missä tahansa prosessin vaiheessa, vaikka jäsenvaltiot eivät aina noudata täysin käytännesääntöjä. Komissio muistuttaa myös, että päätösten julkaisemisessa on vältettävä paljastamasta liikesalaisuuksia ja varmistettava samalla mahdollisimman suuri avoimuus, kuten edellä vastauksissa kohtiin 58–61 selitetään, ja että kyseisen julkaisemisen oikea-aikaisuus riippuu ennen kaikkea jäsenvaltioiden tekemästä hyvästä yhteistyöstä.

Suositus 2 – Noudatetaan sisäisiä prosesseja ja menettelyjä entistä paremmin

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Suositukseen 2 sisältyvän 1 kohdan osalta komissio huomauttaa, että se ottaa käyttöön uuden asianhallintajärjestelmän (Case@EC), joka helpottaa asiakirjojen hallinnointia myös valtiontukitapauksissa. Tässä yhteydessä komissio aikoo myös muistuttaa henkilöstöään asiakirjojen rekisteröintiä koskevista sovellettavista säännöistä ja tarkistaa sisäiset suuntaviivansa uuden asiakirjojen hallintajärjestelmän mukaisesti.

Suositukseen 2 sisältyvän 2 kohdan osalta komissio aikoo muistuttaa jäsenvaltioita ilmoitusta edeltävää yhteydenpitoa koskevista hyvistä käytännöistä, jotka on kuvattu käytännesäännöissä. Komissio aikoo tehdä näin erityisesti valtiontuen nykyaikaistamista käsittelevässä työryhmässä, jossa jäsenvaltiot ovat edustettuina.

Suositukseen 2 sisältyvän 3 kohdan osalta komissio muistuttaa, että sen varmistaminen, että päätökset julkaistaan ajoissa, riippuu hyvin paljon jäsenvaltioiden tekemästä yhteistyöstä, kuten tilintarkastustuomioistuinkin toteaa. Vaikka komissio on käyttänyt saatavillaan olevia keinoja, joiden avulla se voi julkaista valtiontukipäätöksen ilman jäsenvaltion suostumusta, olisi suhteetonta ottaa tällaiset keinot käyttöön välittömästi ja kaikissa tapauksissa. Komissio ei siksi pysty yksin takaamaan, että prosessia voidaan käytännössä nopeuttaa. Komissio aikoo kuitenkin muistuttaa jäsenvaltioita salassapitopyyntöjä koskevasta prosessista valtiontuen nykyaikaistamista käsittelevässä työryhmässä, jossa jäsenvaltiot ovat edustettuina. Komissio harkitsee myös sisäisten lisäohjeiden antamista henkilöstölle, jotta voidaan varmistaa jäsenvaltioiden esittämien salassapitopyyntöjen tehokas ja johdonmukainen käsittely.

Komission vastaus kohtaan 74

Komissio vahvistaa, että sen kaikki valtiontukipäätökset perustuvat oikeudellisesti ja taloudellisesti asianmukaisiin arviointeihin, ja suhtautuu myönteisesti tilintarkastustuomioistuimen johtopäätökseen rakenneuudistussuunnitelmien tarkasta analysoinnista. Komissio katsoo, että toimintamalli, jota se käytti arvioidessaan, vallitsiko tilanteessa vakava häiriö, oli asianmukainen edellä kohtiin 64–70 annetuissa vastauksissa esitettyjen syiden perusteella. Niiden toimenpiteiden vaikutuksesta, joiden tarkoituksena on rajoittaa kilpailun vääristymistä, komissio huomauttaa kussakin tapauksessa kalibroineensa toimenpiteet (jotka ovat sitoumusten muodossa) niiden vääristävän vaikutuksen mukaan tasapainotestissä. Komissio katsoo antaneensa riittävät perustelut jokaisessa päätöksessä. Vuotuista hallintoa koskevien tuloksellisuusindikaattorien osalta komissio muistuttaa, että luotettavien ja relevanttien indikaattorien laatimisessa on useita haasteita, kuten edellä kohtiin 21–25 annetuissa yksityiskohtaisissa vastauksissa on todettu. Komissio on myös jo selittänyt, että vuoden 2013 pankkitiedonannon virallisen arvioinnin käynnistämiseen tarkastuksen kattamalla jaksolla ei ollut syytä. Komissio viittaa tämän osalta edellä tiivistelmässä sekä kohtiin 28–30 ja 43–50 annetuissa vastauksissa esitettyihin perusteluihin.

Suositus 3 – Parannetaan tuloksellisuuden mittaamista

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Tämän suosituksen osalta komissio suostuu arvioimaan tulosindikaattorinsa vuosia 2020–2024 koskevan strategisen suunnitelmansa ja vuoden 2020 hallintosuunnitelmansa yhteydessä. Molempia ollaan parhaillaan laatimassa. Nämä indikaattorit koskevat väistämättä kilpailun pääosaston toiminnan tuotoksia ja tuloksia, joihin kilpailun pääosasto voi vaikuttaa ja jotka ovat mitattavissa luotettavasti ja tehokkaasti. Komissio seuraa, ovatko nämä tulosindikaattorit jatkossakin soveltuvia.

Loppuviitteet

¹ Ks. asia komissio v. Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, 64–66 kohta.

² Ks. komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle EU:n valtiontukiuudistuksesta (COM(2012) 209 final), johdanto-osan 6 kappale: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0209:FIN:FI:PDF.

³ Ks. yhdistetyt asiat C-57/00 P ja C-61/00 P, 99 ja 100 kohta.

⁴ Euroopan pankkiyhdistysten liitto (EBF), Banking in Europe: EBF Facts & Figures 2018, s. 12: https://www.ebf.eu/wp-content/uploads/2018/09/Banking-in-Europe-2018-EBF-Facts-and-Figures.pdf.

⁵ Rahoitusvalvontaa käsittelevän korkean tason työryhmän raportti, Bryssel, 25.2.2009, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14 527_en.pdf.

⁶ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle direktiivin 2014/59/EU (pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi) ja asetuksen 806/2014 (yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus) soveltamisesta ja uudelleentarkastelusta, s. 5: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/EN/COM-2019-213-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF.

⁷ Euroopan komissio, Uudet kriisinhallintatoimet, joilla vältetään pankkituet, kesäkuu 2012: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/IP_12_570.
Ks. myös Eurooppa-neuvosto, Bryssel, 12. ja 13.12.2012, päätelmät, 11 kohta.

⁸ Kattava yleiskatsaus aiheesta esitetään komission kertomuksessa Euroopan parlamentille ja neuvostolle direktiivin 2014/59/EU (pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi) ja asetuksen 806/2014 (yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus) soveltamisesta ja uudelleentarkastelusta. Ks. kertomuksen johdanto: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190 430-report-bank-recovery-resolution_en.pdf.

⁹ Euroopan komissio, Completing the banking union: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/what-banking-union_en#completing-the-banking-union.

¹⁰ Ks. esim. Mario Draghin esipuhe EKP:n pankkivalvonnan toimintakertomuksessa 2018: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/ssm.ar2018~927cb99de4.fi.html#toc1.
Vuoden 2019 Eurofi-rahoitusfoorumia (EUROFI FINANCIAL FORUM 2019) koskevassa raportissa esitetään yksityiskohtaisesti julkisen ja yksityisen sektorin edustajien näkemyksiä rahoitusalan sääntelyn viimeaikaisesta kehityksestä ja siitä, miten EU:n rahoitusmarkkinoiden toimintaa voitaisiin parantaa: http://helsinki2019.eurofi.net.

¹¹ Vuoden 2018 viimeisellä vuosineljänneksellä järjestämättömien lainojen määrä oli 658 miljardia euroa ja kyseisten lainojen osuus 3,2 prosenttia eli kyseiset luvut olivat alhaisimmillaan. Sen sijaan hajonta EU‑ ja ETA-maiden joukossa oli edelleen suurta, sillä järjestämättömien lainojen osuus vaihteli 0,45 prosentista 41,2 prosenttiin. Ks. Euroopan keskuspankin riskitaulukko (vuoden 2018 viimeinen vuosineljännes): https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10 180/2 666 948/5836f313-b390-4f24-99bf-815fc036a7ce/EBA%20Dashboard%20-%20Q4 %202 018.pdf.

¹² Erityiskertomus 23/2017 Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto: Pankkiunionia koskeva haastava työ on aloitettu, mutta edessä on vielä pitkä tie: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_23/SR_SRB-BU_FI.pdf.

¹³ Erityiskertomus 02/2018 EKP:n toteuttaman pankkien kriisinhallintatoiminnan tehokkuus: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_02/SR_SSM2_FI.pdf.

¹⁴ Komission verkkosivusto Competition policy and economic recovery, Tackling the financial crisis, State aid: https://ec.europa.eu/competition/recovery/financial_sector.html (viimeksi päivitetty 16.4.2012).

¹⁵ Ks. vuoden 2013 pankkitiedonannon 7 kohta.

¹⁶ Komission tiedonanto Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa (2020/C 91 I/01): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?uri=CELEX:52 020XC0320(03).

¹⁷ Tuloksellisuustarkastus on riippumaton, objektiivinen ja luotettava arvio siitä, toimivatko yritykset, järjestelmät, tukitoimenpiteet, ohjelmat, toiminnot tai organisaatiot taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti ja onko toiminnassa parantamisen varaa (ISSAI 300). Euroopan unionin tuomioistuin tulkitsee EU:n lainsäädäntöä sen varmistamiseksi, että sitä sovelletaan samalla tavalla kaikissa EU‑maissa. Lisäksi se ratkaisee jäsenvaltioiden hallitusten ja EU:n toimielinten välisiä riita-asioita. Jos yksityishenkilöt, yritykset ja organisaatiot katsovat, että EU:n toimielin on rikkonut niiden oikeuksia, myös ne voivat tietyissä tilanteissa nostaa tällaista toimielintä vastaan kanteen Euroopan unionin tuomioistuimessa.

¹⁸ Komission jäsenen Günther Oettingerin tiedonanto komissiolle Revision of the Internal Control Framework, periaate nro 6: https://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/control/C_2017_2373_Revision_ICF_en.pdf.

¹⁹ Sisäisen valvonnan kehyksen periaate nro 6 – seuranta.

²⁰ Ks. kilpailun pääosaston vuotuiset hallintosuunnitelmat 2013–2018.

²¹ Ks. esim. kilpailun pääosaston vuotuiset hallintosuunnitelmat vuosilta 2013–2015.

²² Ks. kilpailun pääosaston vuotuinen hallintosuunnitelma 2016, erityistavoite 9: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_mp_2016_en.pdf.

²³ Ks. standardoitu laadullinen Eurobarometri-tutkimus DG Competition Stakeholder Survey (2014), tiivistelmäraportti, s. 27: ”Kilpailun pääosaston uusia sääntöjä koskevaan kuulemiseen oltiin yleisesti ottaen erittäin tyytyväisiä, vaikkakin jotkut osallistujat katsoivat, että heidän näkemyksiään ei aina oteta huomioon.” Tutkimus on saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/competition/publications/reports/surveys_en.html.

²⁴ Kun komissio vaatii toimittamaan rakenneuudistussuunnitelmia ja tekee niistä ennakkoarvioinnin, tarkoituksena on varmistaa, että elinkelpoisuus voidaan palauttaa kohtuullisessa ajassa ja vakaalla ja kestävällä perustalla (vuoden 2013 pankkitiedonannon 8 kohta). Kuitenkin useissa tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneissa tuensaajapankeissa edellytettiin – sen jälkeen kun komissio oli todennut pankit elinkelpoisiksi – valtion lisätoimenpiteitä, joilla joko parannettiin maksuvalmiutta tai lisättiin pääomaa. Eräs pankki tarvitsi kahden peräkkäisen pääomapohjan vahvistamisen jälkeen lisätukea likvidaatioon (viisivuotisen rakenneuudistuskauden kolmantena vuonna). Muita syitä epäillä uudelleenjärjestelyjen onnistuneisuutta ovat jäljellä olevien järjestämättömien lainojen suuri määrä ja valtioille annettuihin lainoihin liittyvät riskit.

²⁵ Sisäisen valvonnan kehyksen periaate nro 7.

²⁶ Kilpailun pääosaston strateginen suunnitelma vuosiksi 2016–2020, s. 39.

²⁷ Vuoden 2008 pankkitiedonannossa korostettiin, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan turvautuminen on mahdollista vain noissa aidosti poikkeuksellisissa olosuhteissa (ks. kohta 44).

²⁸ Paremman sääntelyn suuntaviivat, 3.3 kohta, s. 8.

²⁹ Komission yksiköiden valmisteluasiakirja The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis, Bryssel, 5.10.2011, SEC(2011) 1126 final, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/working_paper_en.pdf.

³⁰ Euroopan parlamentin sisäasioiden pääosasto, osasto A, Economic and Scientific Policy Economic and Monetary Affairs Study, State Aid Crisis Rules for the Financial Sector and the Real Economy, https://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201 107/20 110 714ATT24 010/20 110 714ATT24 010EN.pdf (jäljempänä ’Euroopan parlamentin tutkimus’).

³¹ Euroopan parlamentin tutkimus, luku 2.4.2 Maintaining a consistent approach across countries and firms ja luku 2.5 Main Findings.

³² Euroopan parlamentin tutkimus, s. 39.

³³ Ainoa saatavilla oleva asiakirja, jossa käsitellään komission hyväksymän valtiontuen vaikutuksia, on Competition State aid brief ‑julkaisun artikkeli State aid to European banks: returning to viability. Tässä asiakirjassa, jossa esitetyt näkemykset ovat ainoastaan kirjoittajien eivätkä komission näkemyksiä, pyritään osoittamaan, että rakenneuudistussuunnitelmat, jotka komissio on hyväksynyt valtiontukisääntöjen nojalla, ovat auttaneet pelastamaan monia eurooppalaisia pankkeja ja tehneet niistä jälleen elinkelpoisia.

³⁴ Sisäisen valvonnan kehyksen periaate nro 3.

³⁵ Kilpailun pääosaston vuotuinen hallintosuunnitelma 2018, tavoite 2.

³⁶ Tapausten käsittelyä koskeva suunnitelma, huhti-marraskuu 2018, s. 23.

³⁷ Riskirekisteritaulukko: toimia edellyttävä riski nro 22.

³⁸ Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 3 kohta.

³⁹ Menettelyasetuksen 2 artikla.

⁴⁰ Menettelyasetuksen 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, että ilmoitusta pidetään täydellisenä, jos komissio ei pyydä lisätietoja kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta tai muun pyydetyn lisätiedon vastaanottamisesta. Asetuksen mukaan määräaikaa voidaan pidentää sekä komission että ao. jäsenvaltion suostumuksella, minkä lisäksi komissio voi tarvittaessa lyhentää määräaikoja.

⁴¹ Menettelyasetuksen 4 artikla.

⁴² Menettelyasetuksen 4 artiklan 4 kohta.

⁴³ Menettelyasetuksen 4 artiklan 6 kohta (tunnetaan myös nimellä Lorenz-menettely).

⁴⁴ Ks. menettelyasetuksen 7 artikla.

⁴⁵ Valtiontuen valvontamenettelyissä sovellettavat käytännesäännöt (2009/C 136/04): https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:136:0013:0020:FI:PDF.

⁴⁶ Valtiontuen valvontamenettelyissä sovellettavat käytännesäännöt (2018/C 253/05): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52 018XC0719(01)&from=IT.

⁴⁷ Ks. vuoden 2018 käytännesääntöjen 11 kohta.

⁴⁸ Tiivistelmä vastauksista julkiseen kuulemiseen, joka koski valtiontuen valvontamenettelyissä sovellettavia käytännesääntöjä: https://ec.europa.eu/competition/consultations/2016_cbp/submissions_summary_en.pdf.

⁴⁹ Vuoden 2013 pankkitiedonannon 93 kohta: ”Komissio tarkistaa tätä tiedonantoa tarpeen mukaan erityisesti ottaakseen huomioon markkinaolosuhteiden tai sääntely-ympäristön muutokset, jotka voivat vaikuttaa sen antamiin sääntöihin.”

⁵⁰ Vuoden 2013 pankkitiedonannon 6 kohta.

⁵¹ Esim. Euroopan parlamentin päätöslauselma EU:n kilpailupolitiikkaa koskevasta vuosikertomuksesta (2017/2191(INI)), 19.4.2018, 33 kohta.

⁵² Vuoden 2013 pankkitiedonannon 13 ja 14 kohta.

⁵³ Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin johdanto-osan 57 kappale.

⁵⁴ Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin johdanto-osan 45 kappale.

⁵⁵ Sisäisen valvonnan kehyksen periaate nro 12 – Valvonta toteutetaan toimintaperiaatteiden ja menettelyiden avulla.

⁵⁶ Menettelykäsikirjan julkinen versio (EU Competition law State Aid Manual of Procedures – Internal DG Competition working documents on procedures for the application of Articles 107 and 108 TFEU Revision 10.7.2013) on saatavilla komission verkkosivustolla: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf.

⁵⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001, annettu 30 päivänä toukokuuta 2001, Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi (EYVL L 145, 31.5.2001, s. 43–48).

⁵⁸ Pääsihteeristön muistio pääjohtajille, kabinettipäälliköille ja toimeenpanovirastojen johtajille asiakirjahallinnosta ja oikeudesta tutustua asiakirjoihin: https://www.asktheeu.org/de/request/2786/response/9713/attach/6/Ares%202 015 %20 182 108 %20persdataremoved%20Redacted.pdf?cookie_passthrough=1.
Nämä suuntaviivat päivitettiin vuonna 2018 ajan tasalla olevan ohjeistuksen antamiseksi siitä, mitä olisi rekisteröitävä. Ohjeistuksessa vahvistettiin muun muassa päivitetyt rekisteröintikriteerit, joilla pyrittiin varmistamaan, että kaikki relevantit asiakirjat tulevat rekisteröidyiksi ja ovat löydettävissä. Päivitetty luettelo sisältää kaikki asiakirjat, jotka sisältyivät vuoden 2015 luetteloon.

⁵⁹ Menettelykäsikirja, 2.2 kohta, Asiakirjojen hallinta – ISIS.

⁶⁰ ISIS on asiakirjojen hallintajärjestelmä, jota käytetään tapausten käsittelyssä. Kilpailun pääosasto käyttää erilaisia sovelluksia asiakirjojen kokoamiseen ja tallentamiseen. ISIS on vain yksi tällaisista järjestelmistä. Muita sovelluksia ovat DECIDE, jota käytetään koko komission kattavan päätöksentekoprosessin seurantaan ja kirjaamiseen, sekä SANI, jonka välityksellä jäsenvaltiot toimittavat valtiontukea koskevat ilmoituslomakkeet. Tapauksiin liittyvät valmisteluasiakirjat ja asiakirjakansiot, joita tapausten käsittelystä vastaavat tiimit ovat laatineet mutta jotka eivät olleet välittömästi relevantteja, tallennetaan yksikön sähköiseen tapausarkistoon (joka on jaettu kansio).

⁶¹ Näitä kansioita ei tarkastettu, sillä tarkastus rajoittui tapauskansioihin.

⁶² Tämä ei ole komission suuntaviivojen mukaista, sillä niissä korostetaan, että erityisesti muiden toimielinten tai ulkopuolisten sidosryhmien kanssa pidettyjen kokousten pöytäkirjat sekä tärkeiden kokousten osalta taustamuistiot, puhemuistiot, argumentointiin liittyvät muistiot jne. ovat tärkeitä ja ne on rekisteröitävä. Komissio väitti, että kyse oli tiedoista, jotka olivat epärelevantteja ja lyhytkestoisia, ja antoi selityksen kustakin näistä tapauksista.

⁶³ Menettelykäsikirja, 5.3 kohta, Ilmoitusta edeltävä yhteydenpito – vaiheet.

⁶⁴ Menettelykäsikirja, 5.4 kohta, Ilmoitusta edeltävä yhteydenpito – aikataulu.

⁶⁵ Salassapitovelvollisuudesta valtiontukipäätöksissä 1 päivänä joulukuuta 2003 tehdyn komission tiedonannon 4 artiklan 2 kohta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52 003XC1209(02)&from=EN.

⁶⁶ Menettelykäsikirja, 1.1.1–1.2 kohdat, Ei-luottamuksellinen versio.

⁶⁷ Joissakin tapauksissa julkaiseminen kesti yli vuoden. Yhdessä tapauksessa komissiolta kului yli kaksi vuotta sellaisen päätöksen julkaisemiseen, jonka tekeminen oli kestänyt vain kaksi kuukautta.

⁶⁸ Salassapitovelvollisuutta koskevan tiedonannon 26 kohta: ”Jos jäsenvaltio ei ilmoita komission määräämässä ajassa, minkä tietojen se katsoo kuuluvan salassapitovelvollisuuden piiriin, päätös julkaistaan yleensä kokonaisuudessaan.”

⁶⁹ Esimerkiksi rakenneuudistustavoitteita koskevia tietoja julkaistaan harvoin tavalla, jonka avulla asianomaiset osapuolet voisivat arvioida, onko kyseiset tavoitteet saavutettu. Tällöin on kyse esimerkiksi siitä, minkä suuruista oman pääoman tuottoa tulevaisuudessa tavoitellaan.

⁷⁰ Hyvän hallintotavan säännöstö on komission työjärjestyksen liitteenä.

⁷¹ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52 009XC0819(03)&from=EN.

⁷² Näihin kuului tapauksia, joissa maa ei ollut kokenut negatiivista kasvua ja sen pankit olivat välttäneet vakavat ongelmat finanssikriisin aikana.

⁷³ Kun komissio toimii valtiontukivalvontaa koskevan yksinomaisen toimivaltansa rajoissa, tällaiset arviot eivät sido sitä eivätkä ole ennakkoedellytys SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamiselle.

⁷⁴ Komission mukaan jäsenvaltioiden viranomaisilla on parhaat edellytykset arvioida, uhkaako tietyn pankin hallitsematon poistuminen markkinoilta rahoitusvakautta, koska juuri jäsenvaltioilla on tietoa tietyn pankin vastuista muille pankeille, pankkien keskinäisistä sidonnaisuuksista tai pankin kaatumisen heijastusvaikutuksista.

⁷⁵ Tilanne oli tämä muun muassa sellaisissa tapauksissa, joissa yhteinen kriisinratkaisuneuvosto oli aiemmin torjunut väitteet siitä, että pankkeja ei olisi voitu likvidoida tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä aiheuttamatta uhkaa rahoitusvakaudelle, ja tällä perusteella kieltäytynyt soveltamasta kriisinratkaisuvälineitä.

⁷⁶ Vuoden 2013 pankkitiedonannon 20 kohta: ”Kilpailun vääristymistä rajoittavat toimet olisi joka tapauksessa suunniteltava siten, että tavoitteena on mahdollisimman pitkälle se markkinatilanne, joka olisi syntynyt tuensaajan poistuessa markkinoilta ilman tukea.”

⁷⁷ Vuoden 2013 pankkitiedonannon 11 kohta: ”Kun komissio arvioi vastuunjakoa sekä kilpailun vääristymistä rajoittavia toimenpiteitä, se tarkastelee myös ehdotettujen toimien, mukaan lukien omaisuuden myyminen, toteutettavuutta ja vaikutuksia markkinoiden rakenteeseen ja niille pääsyn esteisiin. Samalla komission on varmistettava, että tiettyä tapausta tai jäsenvaltiota varten laaditut ratkaisut tukevat tavoitteena olevaa jäsenvaltioiden välisten suurten epätasapainotilojen ennalta ehkäisyä. Muuten on vaarana sisämarkkinoiden entistä voimakkaampi pirstaloituminen ja finanssimarkkinoiden epävakaus, jotka haittaavat talouden elpymistä unionissa.”

⁷⁸ Rakenneuudistustiedonannon 9 kohta.

⁷⁹ EUVL L 173, 12.6.2014, s. 190–348.

⁸⁰ EUVL L 225, 30.7.2014, s. 1–90.

⁸¹ EUVL L 173, 12.6.2014, s. 149-178.

⁸² Lisäksi komissio hyväksyy ja panee täytäntöön SRB:n pankkien kriisinratkaisujärjestelmät, jos SRB katsoo, että kaatumassa olevan pankin kriisinratkaisu on yleisen edun mukaista.

⁸³ Ks. komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle direktiivin 2014/59/EU (pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi) ja asetuksen N:o (EU) 806/2014 (yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus) soveltamisesta ja uudelleentarkastelusta, COM(2019) 213 final, 30.4.2019. Saatavilla verkossa osoitteessa https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190430-report-bank-recovery-resolution_fi.pdf

⁸⁴ Erityisesti sen 19 artikla.

⁸⁵ Luettelo kaikista covid-19-toimenpiteiden osalta tehdyistä valtiontukipäätöksistä on osoitteessa
https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html

⁸⁶ Komissio on esittänyt käsityksensä EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännöstä tiedonannossa valtiontuen käsitteestä. EUVL C 262, 19.7.2016, s. 1–50.

⁸⁷ EJRK:lla on eri tavoite ja toimeksianto, joiden komissio ei katso olevan relevantteja, kun arvioidaan, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan nojalla.

⁸⁸ Pankkiunionin ulkopuolella olevien laitosten ja pankkiunionissa olevien vähemmän merkittävien laitosten osalta päätöksen tekevät kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset.

⁸⁹ Ennen kuin yhteistä kriisinratkaisurahastoa (tai kansallisia kriisinratkaisurahastoja) voidaan käyttää, EU:n kriisinratkaisukehyksen mukaan pankin tappiot on katettava osakkeenomistajien ja velkojien velkakirjojen arvon alaskirjauksella ja tarvittaessa myös etuoikeutettujen saatavien arvon alaskirjauksella.

⁹⁰ Jos jäsenvaltiot myöntävät tukea kansallisissa maksukyvyttömyysmenettelyissä, sovelletaan taakanjakoa koskevia vaatimuksia, jolloin osakkeenomistajien ja etuoikeudeltaan heikommassa asemassa olevien instrumenttien haltijoiden on osallistuttava täysimääräisesti toimenpiteiden kustannuksiin, mutta tallettajien ja etuoikeutettujen velkojien ei tarvitse osallistua niihin.

⁹¹ Maaliskuussa 2020 komissio hyväksyi meneillään olevan covid-19-pandemian vuoksi tilapäisen kehyksen saman oikeusperustan nojalla (EUVL C 91I, 20.3.2020, s. 1–9).

⁹² Tilanteisiin, joissa lisätoimet olivat jäsenvaltioiden mukaan välttämättömiä, voivat vaikuttaa monet tekijät. Joissakin tapauksissa ensimmäinen tuki annettiin makrotalouden sopeutusohjelman aikana, kun tilanne oli erittäin epävarma. Toisissa toistuvaa tukea oli annettu vuoteen 2013 asti tai se oli maksettu takaisin ennen seuraavaa toimea. Useissa tapauksissa toistuva pääomatuki johti kyseessä olevan pankin markkinoilta poistumiseen. Se on tärkeä lopputulos kilpailun näkökulmasta. Kilpailun näkökulmasta on eroa siinä, saako pankki pääomatukea rakenneuudistukseen vai likvidaatiotukena. Merkitystä on myös sillä, saavatko pankit pääomatukea vai maksuvalmiustukea (etuoikeutettua rahoitusta koskevina takauksina). Ei ole mahdollista määrittää, vaikuttavatko järjestämättömien lainojen osuudet tai valtiovastuut rakenneuudistusten onnistumiseen tarkastelematta yksittäisiä tapauksia.

⁹³ Mitattu käyttämällä toiminta- ja riski-indikaattoreita, kannattavuutta sekä rahoitus- ja vakavaraisuusasemaa.

⁹⁴ Euroopan komissio: Competition State aid Brief (2015/1): State aid to European banks: returning to viability, saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/competition/publications/csb/csb2015_001_en.pdf

⁹⁵ Ks. 37 ja 71 kohta tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 13/2019 − Tarkastettujen EU:n toimielinten eettiset toimintapuitteet: edelleen parantamisen varaa. Saatavilla verkossa osoitteessa
https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_13/SR_ethical_frameworks_FI.pdf

⁹⁶ Erityisesti ”menettelyasetus” (neuvoston asetus (EU) 2015/1589, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2015, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, EUVL L 248, 24.9.2015, s. 9, ja ”täytäntöönpanoasetus” (komission asetus (EU) 2015/2282, annettu 27 päivänä marraskuuta 2015, asetuksen (EY) N:o 794/2004 muuttamisesta valtiontuen ilmoituslomakkeiden ja tietolomakkeiden osalta, EUVL L 325, 10.12.2015, s. 1–180).

⁹⁷ Komission tiedonanto valtiontuen tarkastusmenettelyissä sovellettavista käytännesäännöistä, EUVL C 253, 19.7.2018, s. 14−27.

⁹⁸ Ks. alaviite ⁹⁶.

⁹⁹ Ks. esim. talouspolitiikan EU-ohjausjaksoa 2020 käsittelevän asiakirjan 4.1 kohta. Saatavilla verkossa osoitteessa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?qid=1584543632863&uri=CELEX%3A52020DC0150

¹⁰⁰ Lisätietoja on alaviitteessä ⁸².

¹⁰¹ Komissio huomauttaa, että tähän mennessä tätä vaatimusta ei ole tarvinnut tarkastaa yhdessäkään tapauksessa.

¹⁰² Salassapitovelvollisuudesta valtiontukipäätöksissä 1. joulukuuta 2003 annetun komission tiedonannon K(2003) 4582 (EUVL C 297, 9.12.2003, s. 6−9) 18 kohta.

¹⁰³ Komissio huomauttaa, että EJRK ei ole osoittanut komissiolle yhtään suositusta siitä, onko vaikeuksissa olevan pankin tapauksessa vallinnut vakava häiriö vai ei. Siksi se ei pysty arvioimaan, tekisikö EJRK niin.

¹⁰⁴ Asiat T-135/17 SCOR v. komissio, 94 ja 123 kohta; T-57/11 Castelnou Energía v. komissio, 171 kohta; C-159/94 komissio v. Ranska, 101 kohta.

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi	22.1.2019
Kertomusluonnos lähetetty virallisesti komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	14.5.2020
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	28.7.2020
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	27.8.2020

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-5132-7	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/110770	QJ-AB-20-018-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-5119-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2864/71991	QJ-AB-20-018-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2020.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä nro 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kaaviot 3 ja 4: Kuvakkeet: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.