Effektiviteten i ECB:s krishantering av banker

Sammanfattning

Om den gemensamma tillsynsmekanismen

I

Finanskrisen 2008 ledde till stora förändringar av den finansiella regleringen i EU. Den rättsliga ramen för banktillsyn förstärktes, och den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) infördes 2014. Tillsynen över stora banker i euroområdet blev Europeiska centralbankens (ECB) ansvar. Den gemensamma tillsynsmekanismen omfattar Europeiska centralbanken och de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande länderna. Ett av dess viktigaste mål är att öka stabiliteten i euroområdets bankssystem.

Vår revision

II

Vi granskade effektiviteten i ECB:s förvaltning av en specifik tillsynsuppgift – krishantering. Det är den process som tillsynsmyndigheter tillämpar för att identifiera banker som har finansiella svårigheter och vid behov ingripa. Målet med krishanteringen är bevarad finansiell stabilitet och minskat beroende av offentliga medel. I krishanteringen ingår att banker återhämtningsplanerar i förväg så att de är förberedda för krissituationer. Krishantering handlar också om att tillsynsmyndigheterna ska identifiera en banks försämrade finansiella ställning och, vid behov, tillämpa befogenheter för tidigt ingripande.

Våra iakttagelser

III

Generellt sett har ECB i sin tillsynsroll inrättat en omfattande ram för krishanteringsförfaranden. ECB:s organisationsstruktur och tilldelning av resurser för bedömningen av återhämtningsplaner och tillsynen över banker i kris är tillfredsställande, trots brister i den ursprungliga planeringen och behovet av att förbättra fördelningen av personal till de mest akuta situationerna.

IV

ECB håller på att lägga sista handen vid arrangemangen för externt samarbete och samordning med andra tillsynsmyndigheter och den gemensamma resolutionsnämnden. Men de olösta frågorna kan försena och begränsa informationsutbytet och göra samordningen mindre effektiv.

V

ECB:s process för bedömning av bankers återhämtningsplaner är positiv. Inlämnings- och övervakningsförfaranden har införts, och bedömarna har tillgång till användbara verktyg och relevant vägledning, även om den skulle kunna förbättras när det gäller indikatorer för återhämtningsplanen. Vidare används inte resultaten av bedömningarna av återhämtningsplanerna systematiskt till krisidentifiering och krishantering. Dessutom kan vi inte dra några slutsatser om effektiviteten i förvaltningen av processen i praktiken på grund av att ECB inte har lämnat tillräckliga bevis för det.

VI

ECB:s operativa ram för krishantering har vissa brister, och tecken tyder på att genomförandet är ineffektivt. Vägledningen för bedömningar av tidigt ingripande är underutvecklad och innehåller inga objektiva kriterier eller indikatorer för att fastställa att en bank har hamnat i en krissituation. Det finns ingen vägledning om hur ECB:s befogenheter bäst ska användas eller vilka åtgärder som är lämpligast i vissa scenarier. Vi fick inga utförliga bevis för hur ECB faktiskt använder sina befogenheter och kan därför inte dra några slutsatser om hur effektiv förvaltningen är i praktiken. Vägledningen om bedömningar av banker som fallerar eller sannolikt kommer att fallera är inte heller tillräckligt omfattande eller detaljerad.

Tillgång till bevis

VII

ECB vägrade att tillhandahålla viktiga bevis som vi begärde för att kunna utföra revisionen, vilket påverkade revisionsarbetet negativt. Det innebär att våra iakttagelser och slutsatser är provisoriska. Vi kan dra övergripande slutsatser om utformningen av ECB:s processer, men vi kan inte bekräfta effektiviteten i krishanteringen vid ECB i praktiken.

Våra rekommendationer

VIII

Vi lämnar ett antal rekommendationer till förbätttringar av ECB:s krishantering.

IX

När det gäller samarbete bör ECB förbättra samordningen med externa aktörer och fastställa en intern ram för den extra tillsynen över finansiella konglomerat. När det gäller återhämtningsplanering bör ECB ge ytterligare vägledning om kalibreringen av indikatorer för återhämtningsplanen.

X

När det gäller krisidentifiering bör ECB vidareutveckla sin vägledning om bedömningar av tidigt ingripande och fastställa indikatorer för att avgöra om en banks finansiella ställning har försämrats. Den bör i det avseendet också systematiskt använda information från bedömningar av återhämtningsplaner.

XI

När det gäller krishantering bör ECB se till att problem kvantifieras innan krishanteringsåtgärder övervägs och införa rapportering för systematisk övervakning av tillgångskvaliteten. Den bör också vidareutveckla sin operativa vägledning om bedömningar av tidigt ingripande och även systematiskt utnyttja kunskaper som den har fått genom bedömningarna av bankers återhämtningsplaner. När det slutligen gäller bedömningar av banker som fallerar eller sannolikt kommer att fallera bör ECB vidareutveckla sin operativa vägledning.

Inledning

01

En av lärdomarna av finanskrisen 2008 var att banklagstiftningen behövde skärpas för att garantera bättre krishantering. I Europeiska unionen har detta behov tillgodosetts genom införlivandet i nationell lagstiftning av direktiv 2014/59/EU, vanligen kallat direktivet om återhämtning och resolution av banker. I det fastställs en gemensam europeisk ram för återhämtning och resolution.

02

I linje med nya globala regler består den av tre pelare: bankers återhämtningsplanering, tidigt ingripande av tillsynsmyndigheter och resolution som en sista utväg. Europeiska kommissionen har även antagit genomförandeförordningar. Tillsammans med riktlinjer som utfärdas av Europeiska bankmyndigheten (EBA) tolkar och förklarar de den rättsliga ramen och syftar de till att den ska tillämpas enhetligt.

03

Inom den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM)¹ fick Europeiska centralbanken (ECB) i november 2014 ansvar för att säkerställa en effektiv förvaltning av uppgifter som rör bedömning av bankers återhämtningsplanering och också för tidigt ingripande när det gällde betydande banker i euroområdet. I juli 2017 utövade ECB direkt tillsyn över 120 betydande banker i euroområdet, med strax över 80 % av banktillgångarna eller cirka 22 000 miljarder euro. ECB uppskattar sina totala kostnader för tillsynen över banksystemet 2017 till 490 miljoner euro, vilket finansieras av bankerna själva via avgifter.

04

Återhämtningsplanering och tidigt ingripande ska säkerställa krislindring, antingen av bankerna själva eller genom tillsynsåtgärder. Krissituationer definieras i denna rapport som när förhållandena vid en bank försämras så mycket att dess finansiella ställning hotas. Tillsynsansvaret kräver en ram för krishantering. Detta är processen för förberedelser inför krissituationer och identifiering och hantering av dem när de inträffar.

05

Återhämtningsplanering är ett nytt inslag i den rättsliga ramen. Inom ramen för ordningen enligt direktivet om återhämtning och resolution av banker är banker nu skyldiga att ta fram och hålla uppdaterade återhämtningsplaner med åtgärder som de avser att vidta för att återställa sin finansiella ställning som ett första svar på en eventuell försämring. Banktillsynsmyndigheter bedömer kvaliteten på planerna och fastslår huruvida de är trovärdiga och rimliga.

06

Enligt Baselkommittén för banktillsyns (BCBS) uppfattning kan tidigt ingripande förhindra att en identifierad brist utvecklas till ett hot mot säkerheten och sundheten². Det är en central del i tillsynen av krishantering. Genom direktivet om återhämtning och resolution av banker har en bred uppsättning verktyg för tidigt ingripande införts, och EU:s förordning om inrättande av SSM³ tilldelar också ECB befogenheter när det gäller tidiga ingripanden.

07

Att krishanteringen är ändamålsenlig hänger därför nu i första hand på att ECB använder sina omfattande befogenheter effektivt. Däri ingår att bygga upp tillsynskapaciteten att identifiera och reagera på negativ utveckling i ett tidigt skede. Det innebär också att man säkerställer ett adekvat informationsflöde, både internt och externt, och ett snabbt beslutsfattande. En sista förutsättning för en effektiv hantering av en krissituation är smidigt informationsutbyte och effektiv samordning med andra tillsynsmyndigheter och berörda myndigheter.

08

Bedömningen av återhämtningsplaner och konstaterandet av krissituationer är känsliga beslut som måste grunda sig på en solid process. Samma sak gäller användningen av tillsynsbefogenheter med bestämmanderätt, eftersom åtgärder måste anpassas för att man ska komma till rätta med problemet på ett riktat och proportionerligt sätt. En viktig utmaning är att fastställa kriterier som möjliggör en enhetlig behandling av banker med olika affärsmodeller på olika marknader som står under tillsyn av grupper med olika tillsynsbakgrunder.

09

Det måste således finnas en balans mellan kriterier som är generella och övergripande och kriterier som är institutspecifika, samtidigt som de måste kunna tillämpas tillräckligt flexibelt. På samma gång måste alla kriterier vara tillräckligt tydliga och robusta för att garantera enhetlig tillsyn och skyddsåtgärder mot benägenheten att inte vidta några åtgärder (de relativa fördelarna med att inte göra något) och en regelutformning som innebär att en banks intressen främjas i stället för allmänintresset.

10

Cirka två tredjedelar av de banker som omfattades av ECB:s krishanteringsförfaranden fick fyra i ÖuP-betyg⁴ (den sämsta klassificeringen innan en bank klassas som ”fallerar eller kommer sannolikt att fallera”), medan en tredjedel fick betyget tre. Endast en bank hade tvåa i ÖuP-betyg. Merparten av bankerna var föremål för krishantering under minst ett år, en del av dem under hela perioden. Siffrorna för 2016 visar att 11 % av bankerna i Europa hade fyra i ÖuP-betyg. Under det andra kvartalet 2016 hade fem banker kapitalnivåer under tröskeln för högsta utdelningsbara belopp.

Revisionsmetod

11

Vi granskade huruvida ECB i sin tillsynsroll hade inrättat en effektiv ram för krishanteringsförfaranden⁵. Vi riktade framför allt in oss på

1. huruvida ECB:s tillsynsmetoder och tillhörande förfaranden på ett effektivt sätt identifierar och reagerar på en väsentlig försämring av en banks finansiella ställning,
2. huruvida de operativa förfarandena och ordningarna för samordning och samarbete både inom ECB och med andra berörda aktörer möjliggör effektiv krishantering.

12

I detta sammanhang strävade vi efter att granska

1. ECB:s organisationsstruktur och processer för rekrytering och fördelning av personal,
2. dess processer för utbyte av information, samordning och samarbete, både internt och externt med andra intressenter,
3. dess processer för bedömningen av återhämtningsplaner, inbegripet stödverktyg och tillvägagångssätt,
4. dess processer för genomförandet av ramen för tidigt ingripande, bland annat kriterier och metoder för att säkerställa krisidentifiering i ett tidigt skede och ett lämpligt svar.

13

Revisionskriterierna hämtades från följande källor:

1. Tillämplig lagstiftning – direktivet om återhämtning och resolution av banker, kapitalkravsdirektivet (CRD IV)⁶ och förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM-förordningen),
2. tillämpliga delegerade kommissionsförordningar och EBA:s riktlinjer,
3. tillämpliga globala regler (Baselkommittén för banktillsyn och rådet för finansiell stabilitet (FSB)),
4. ECB:s interna regler och förfaranden.

14

Vi samlade in revisionsbevis genom möten och intervjuer med nyckeltillsynspersonal vid ECB och genom kontroll av vissa interna dokument och allmänt tillgängliga uppgifter. Utöver vårt revisionsarbete på ECB skickade vi ut en enkät till alla betydande banker för att få deras synpunkter på effektiviteten i processen för återhämtningsplanering.

15

Revisionen var enbart inriktad på effektiviteten i ECB:s krishantering av banker som står under dess direkta tillsyn (endast så kallade betydande institut). Inriktningen och omfattningen inkluderade inte krishanteringsverksamhet för mindre betydande institut eller ECB:s kontakter med resolutionsmyndigheter, utom informationsutbyte i tid. Vi granskade inte om ECB:s enskilda tillsynsbeslut var lämpliga eller inte, utan hurvida de processer som hade införts möjliggjorde snabba beslut och huruvida de bedömningar som föregick beslut gav utrymme för välgrundade analyser.

16

Vi fortsatte att ställas inför begränsningar i revisionsarbetets inriktning och omfattning. ECB lämnade omfattande dokumentation för revisionen och lade ner stora resurser på att stödja oss, så att revisionen kunde genomföras i tid. Samarbetsarrangemang mellan revisionsrätten och ECB fastställdes för att säkerställa skyddet av konfidentiella uppgifter och ett smidigt flöde av dokumentation. Vi inhämtade därför tillräckliga bevis om utformningen av systemet för att kunna dra ändamålsenliga slutsatser. De bevis som vi fick vid granskningar av kontroller och substansgranskning var dock otillräckliga. Fullständig information finns i bilaga I. När det gäller effektiviteten i det praktiska genomförandet av bedömningar av återhämtningsplaner och annan krishanteringsverksamhet betyder detta att de revisionsbevis som vi hade tillgång till var begränsade och att vi ibland inte fick tillgång till dem omedelbart. Det innebär att vi visserligen fick en betydande mängd dokumentation men att vi inte kunde besvara alla våra revisionsfrågor i vederbörlig ordning och att denna rapport måste anses provisorisk på dessa granskningsområden.

Iakttagelser

Organisationsstruktur och rekrytering och fördelning av personal för krishanteringsverksamhet

17

För att ECB:s krishanteringsverksamhet ska vara effektiv krävs en organisationsstruktur som främjar resultat samt adekvat bemanning. Det sistnämnda innebär att personalbehov identifieras, utifrån klarsynt planering, och att ett tillräckligt antal anställda med lämplig kompetens rekryteras och anställs. Det bör också finnas processer som gör att man vid behov kan omfördela personal som svar på en krissituation.

Generellt sett är organisationsstrukturen adekvat

18

På ECB ansvarar gemensamma tillsynsgrupper för den fortlöpande tillsynen, inbegripet genomförandet av tillsynsverksamhet när det gäller bedömning av bankers återhämtningsplaner, och för krishantering. De gemensamma tillsynsgrupperna leds alltid av ECB-personal. De består av ECB-personal och anställda som utsetts av de deltagande medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. I en tidigare revision konstaterade vi att ECB har otillräcklig kontroll över denna tillsynspersonals antal och kompetens⁷. Dessutom finns det en särskild krishanteringsavdelning på ECB som samlar specifik krishanteringsexpertis till stöd för de gemensamma tillsynsgrupperna. Samverkan med krishanteringsavdelningen kan också garantera att de gemensamma tillsynsgruppernas beslutsfattande blir enhetligt och att deras arbete är effektivt (se ruta 1).

19

Utöver det ovannämnda fastställer och övervakar krishanteringsavdelningen krisrelevanta indikatorer utifrån information om risker för och svagheter hos institut som övervakas inom den gemensamma tillsynsmekanismen. Den får denna information från avdelningen för riskanalys och krishanteringsavdelningarna vid de nationella behöriga myndigheterna samt tillsynsuppgifter från ECB:s generaldirektorat för statistik (GD Statistik).

20

Denna organisationsstruktur bidrar till effektiviteten i förvaltningen av uppgifter. Det finns en tydlig ansvarsfördelning och funktionsåtskillnad mellan de gemensamma tillsynsgrupperna och krishanteringsavdelningen som både bidrar till och får näring från en effektiv samverkan mellan de två parterna. De gemensamma tillsynsgrupperna har ett tydligt ansvar för den fortlöpande tillsynen och medverkar också i flera krishanteringsfaser, som inleds med förberedande verksamhet och avslutas med tidigt ingripande eller processen för bedömning av om en bank fallerar eller sannolikt kommer att fallera.

21

ECB har förbättrat denna samverkan med de gemensamma tillsynsgrupperna ytterligare genom att dela upp krishanteringsavdelningen i en del för krishanteringsinsatser och en annan del för krishanteringspolitik och krishanteringssamarbete. Den förstnämnda delen ansvarar för bankspecifik samverkan med de gemensamma tillsynsgrupperna, medan den sistnämnda delen tilldelats uppgifter avseende den politiska samordningen av krishanteringsramen och samarbete med berörda myndigheter, resolutionsmyndigheter och andra intressenter.

Brister i den ursprungliga planeringen

22

Krishanteringsavdelningens expertstöd till de gemensamma tillsynsgrupperna kan vara av avgörande betydelse för effektiviteten i hanteringen av en krissituation, eftersom det inte finns någon garanti för att medlemmarna av de gemensamma tillsynsgrupperna har den nödvändiga krishanteringskompetensen.

23

I den ursprungliga planeringsprocessen för bemanning av krishanteringsavdelningen hade man inte på förhand fastställt vilken blandning av kompetenser man ville ha. När den gemensamma tillsynsmekanismen inrättades krävdes för övrigt inte krishanteringserfarenhet uttryckligen i samband med rekryteringen av personal till de gemensamma tillsynsgrupperna. ECB har inte heller befogenhet att se till att de medlemmar i de gemensamma tillsynsgrupperna som de nationella myndigheterna skickar har erforderlig sakkunskap. Personaladministrationen diskuterar för närvarande möjligheten att upprätta en databas över kompetenser och kvalifikationer när det gäller den gemensamma tillsynsmekanismen.

Generellt sett var rekryteringen till krishanteringsavdelningen effektiv

24

På grundval av det urval som vi granskade drar vi slutsatsen att rekryteringen till krishanteringsavdelningen i allmänhet var effektiv, särskilt med tanke på svårigheterna att hitta människor med relevant erfarenhet. Rekryteringen tog mellan två och sex månader från början till slut, och alla som rekryterades hade den nödvändiga kompetensen.

ECB har inga specifika förfaranden för att ompröva tilldelningen av personal till de gemensamma tillsynsgrupperna i en krissituation och för att omfördela personal för att kunna hantera den effektivt

25

Såsom förklarades i punkt 119 i vår särskilda rapport⁸ bör risknivån för en enhet under tillsyn påverka tillsynsuppgifternas antal och omfattning. En snabb försämring av en banks ställning kan leda till resursproblem för den berörda gemensamma tillsynsgruppen. I en krissituation kan de gemensamma tillsynsgrupperna minska på eller skjuta upp de ordinare uppgifterna. Det finns dock ingen process för att ompröva personalbehov eller omfördela personal, vilket kan göra hanteringen av en krissituation mindre effektiv.

Samarbete och samordning när det gäller krishantering

26

En effektiv krishantering kräver ändamålsenligt samarbete och ändamålsenlig samordning mellan berörda intressenter. Detta gäller framför allt gränsöverskridande bankkoncerner med hänsyn till deras komplexa karaktär.

27

EU-lagstiftningen⁹ kräver att ECB när den hanterar en krissituation i en bank utbyter information och samordnar sin verksamhet med andra myndigheter. Det kan till exempel vara andra behöriga myndigheter för banktillsyn inom tillsynskollegier, försäkringstillsynsmyndigheter, resolutionsmyndigheter och makrotillsynsmyndigheter.

28

Tillsynskollegier är forumet för samarbete om och samordning av tillsyn under såväl normala förhållanden som under en kris. En effektiv förvaltning av kollegiernas uppgifter omfattar utbyte av relevant information, samordning av krisbedömningar och samordning av krishantering.

29

Kollegierna ska vara baserade på skriftliga ordningar som innefattar bestämmelser om sekretess, användning och utbyte av information och samordning mellan medlemmarna¹⁰. En mall för skriftliga ordningar och interna ECB-förfaranden ger de gemensamma tillsynsgrupperna vägledning om hur de skriftliga ordningarna med andra myndigheter ska fastställas. Vad beträffar krissituationer innehåller dock inte ECB-förfarandena specifika anvisningar om omfattningen på den bankkoncernspecifika information som ska utbytas. I de skriftliga ordningar som fastställts hittills har sådan information inte alltid krävts. Avsaknad av sådana ordningar kan göra att ett kollegium fungerar mindre effektivt i en krissituation.

Inrättandet av samordning och samarbete med andra myndigheter är ännu inte klart

30

I sin egenskap av samordnande tillsynsmyndighet är ECB ordförande i 34 tillsynskollegier, däribland fyra internationella kollegier som inte har några andra deltagare från EU än ECB. ECB håller på att fastställa skriftliga ordningar för samordning och samarbete för att underlätta krishanteringen inom kollegierna. I juni 2017 hade ECB gjort det för endast fem kollegier (se tabell 1). ECB prioriterade inte att fastställa skriftliga ordningar för samordning och samarbete på riskbasis. Förhandlingarna är ibland svåra eftersom de bland annat är beroende av motparternas respons. Avsaknaden av en skriftlig ordning för samordning och samarbete kan försämra ECB:s förmåga att reagera snabbt och effektivt på en kris.

Tabell 1

Läget när det gäller skriftliga ordningar för samordning och samarbete

Läge	Antal institut
Fastställda	5
Väntar på godkännande av ECB	4
Intern ECB-genomgång pågår	18
Har påbörjats (inbegripet två globalt systemviktiga banker)	3
Har ännu inte påbörjats (internationella kollegier)	4

Källa: ECB.

31

De dokument som vi har fått från ECB innehåller begränsad operativ vägledning till de gemensamma tillsynsgrupperna som kan säkerställa att deras kollegierelaterade uppgifter förvaltas enhetligt och effektivt i en krissituation.

32

Det finns inte heller några interna regler som säkerställer att de ytterligare utmaningar som blir resultatet av ECB:s extra tillsyn över 29 finansiella konglomerat¹¹ hanteras¹². Avsaknaden av sådana regler skulle kunna göra det svårare att snabbt genomföra ändamålsenliga insatser i händelse av att ett finansiellt konglomerat går in i en kris.

33

Av dessa två skäl är ECB:s mall för skriftliga ordningar för samordning och samarbete särskilt viktiga för en effektiv gränsöverskridande krishantering. Mallen innehåller dock inte det minimum av information som ska utbytas mellan kollegiemedlemmar i ett krisscenario¹³. De bevis som vi fick tillgång till innehöll inga exempel på när ECB hade fastställt detta minimum av information. Det avsnitt i mallen som handlar om samverkan mellan tillsynskollegier och resolutionskollegier är också ofullständigt, beroende på att resolutionskollegierna nyligen inrättades och det faktum att 19 gränsöverskridande koncerner för närvarande ligger under den gemensamma resolutionsnämndens ansvar. ECB har uppgett att den planerar att se över detta avsnitt när de skriftliga ordningarna för resolutionskollegierna och krishanteringsgrupperna har färdigställts.

Samverkan med den gemensamma resolutionsnämnden och andra intressenter behöver bli bättre

34

Effektiv samverkan med resolutionsmyndigheter i allmänhet och med den gemensamma resolutionsnämnden i synnerhet, eftersom den är EU:s nya organ med uppgift att genomdriva resolution av banker i kris, har blivit en ny och central del av krishanteringen.

35

I ECB:s samarbete med den gemensamma resolutionsnämnden ingår utbyte av information med bäring på den ena eller båda organisationernas uppgifter. Dessa inbegriper resolutionsplanering, åtgärder för tidigt ingripande och bedömningar av banker som fallerar eller sannolikt kommer att fallera.

36

Som ett första steg mot att säkerställa ett effektivt informationsflöde undertecknade ECB och den gemensamma resolutionsnämnden ett samförståndsavtal i december 2015. Samförståndsavtalet uppdateras för närvarande med avsikten att öka omfattningen på den information som lämnas till den gemensamma resolutionsnämnden för resolutionsplanering och i krissituationer med hänsyn till de senaste två årens erfarenheter.

37

Sedan april 2015 har den gemensamma resolutionsnämnden haft fjärråtkomst till ECB:s dokument- och registerhanteringssystem Darwin, och sedan december 2016 har den haft tillgång till IMAS, det informationshanteringssystem som används inom den gemensamma tillsynsmekanismen. Den mängd information som delas med den gemensamma resolutionsnämnden om andra situationer än krissituationer är begränsad. Vad beträffar krissituationer finns det för närvarande inte något på förhand fastställt paket med information som ska lämnas till den gemensamma resolutionsnämnden. Därför gör ECB information tillgänglig som den anser är relevant, och om den gemensamma resolutionsnämnden behöver mer information måste den begära det.

38

Att besluta i förväg vilken information som ska delas borde göra det lättare att ställa uppgifter till den gemensamma resolutionsnämndens förfogande i en krissituation och därmed komma till rätta med ett problem som för närvarande ger upphov till operativ ineffektivitet. Men enbart detta säkerställer inte att den gemensamma resolutionsnämnden får informationen i inledningsskedet av en kris. Den mängd information som görs tillgänglig ökar inte automatiskt i takt med att en banks finansiella ställning försämras tills den hamnar i en kris. Det sker först om ECB överväger tidigt ingripande, och signalerar det i IMAS, eller på annat sätt anser det lämpligt.

39

Sammantaget inverkade dessa brister negativt på effektiviteten i förvaltningen av systemet. I stället för att den gemensamma resolutionsnämnden, för vilken uppgifter ska förberedas, godkännas och överföras, får ett mer omfattande dataset från början leder det till att den måste göra många särskilda uppgiftsförfrågningar. Vidare skulle processen för att dela mer omfattande information i takt med att ett instituts ställning försämras kunna förbättras ytterligare för att öka effektiviteten i förvaltningen. Vi offentliggjorde nyligen en särskild rapport om den gemensamma resolutionsnämnden som innehåller ytterligare information om samarbetet mellan de två organen.

Europeiska systemrisknämnden (ESRB)

40

ESRB ansvarar för makrotillsynen av det finansiella systemet i EU. Den identifierar och prioriterar systemrisker och utfärdar varningar och rekommendationer till avhjälpande åtgärder. Vi kunde inte hitta några genomarbetade förfaranden som säkerställer att systemrisker för den finansiella stabiliteten som identifierats av ESRB beaktas i ECB:s krishantering.

Samarbete med berörda myndigheter

41

ECB har infört interna processer för upprättande, framförhandling och godkännande av samarbetsavtal eller samförståndsavtal med andra berörda myndigheter för att underlätta samordning i en krissituation (se figur 1). Den har undertecknat samförståndsavtal med Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) och fortsätter att verka för samarbetsavtal med nationella marknadsmyndigheter, tillsynsmyndigheter i medlemsstater utanför euroområdet och nationella myndigheter utanför EU.

42

Hur avtal med tredjeländer prioriteras beror på en rad faktorer, såsom analyser av exponeringar och koncernstrukturer. Men dessa prioriteringar återspeglas inte i en övergripande handlingsplan inom ECB. Det görs inte heller någon prioritering när avtal ingås med nationella marknadsmyndigheter eller medlemsstater som inte deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen. I praktiken hänger undertecknandet av samförståndsavtal med myndigheter utanför EU på motpartens samarbetsvilja. De avtal som ingåtts hittills, om fortlöpande tillsyn, innehåller inga särskilda ordningar för krishanteringsverksamhet.

43

Utöver det ovannämnda ska ECB enligt lag informera andra intressenter om en potentiell krissituation, beroende på hur allvarlig den är. Dessa intressenter är EBA, nationella centralbanker och ECB:s egen monetära funktion.

Återhämtningsplanering

44

En central skyldighet för banker enligt direktivet om återhämtning och resolution av banker är att de ska upprätta och hålla uppdaterade planer för återställande av sin finansiella ställning i händelse av en plötslig försämring. De kallas återhämtningsplaner. I sin egenskap av banktillsynsmyndighet måste ECB bedöma kvaliteten på återhämtningsplanerna varje år.

45

En effektiv process för bedömningen av återhämtningsplaner kräver enhetliga verktyg och tydligt definierade roller och ansvarsområden inom ECB. De gemensamma tillsynsgrupperna ska göra sina bedömningar och ge feedback till banker inom vissa tidsgränser, vilket ger den gemensamma resolutionsnämnden tillfälle att lämna synpunkter¹⁴.

46

En effektiv process ska också ge möjlighet till snabb varning om potentiella brister och garantera en enhetlig bedömning av återhämtningsplaner inom hela den gemensamma tillsynsmekanismen. Slutligen ska resultaten av de övergripande bedömningarna användas systematiskt som underlag för krisförberedelser och krishantering.

Efter en övergångsfas fastställde ECB en konsekvent tidsfrist för inlämnandet av återhämtningsplaner

47

ECB tvingades att sprida ut inlämningsprocessen för alla banker på grund av att införlivandet av direktivet om återhämtning och resolution av banker försenades i många medlemsstater 2015. Processen anpassades och ett nytt tillvägagångssätt för inlämning av planerna antogs och genomfördes för den andra omgången 2016, vilket gjorde processen effektivare.

Att nå gemensamma beslut om koncernåterhämtningsplaner fortsatte att vara en utmaning

48

Exakt vilket förfarande som ska följas vid bedömningen varierar beroende på bankens eller bankkoncernens struktur. För till exempel gränsöverskridande bankkoncerner måste tillsynskollegiet fatta ett gemensamt beslut med alla sina medlemmar. Bilaga II beskriver processflödet för tillsynskollegiernas bedömning av återhämtningsplaner.

49

Enligt ECB förekom det förseningar i den första inlämningsomgången av en rad skäl. 71 av 106 banker (67 %) lämnade sina återhämtningsplaner i tid. Den gemensamma resolutionsnämnden lämnade inte kommentarer om några planer i cykeln för 2015. I de fall då förfarandet krävde medverkan av ett tillsynskollegium avslutades den formella gemensamma beslutsprocessen i endast 11 av 32 fall (34 %), det vill säga att man nådde ett gemensamt beslut bland alla medlemmar. Sammantaget tyder dessa resultat på viss ineffektivitet i tillsynskollegiernas arbete.

Användningen av nationella experter medför potentiella styrningskonflikter

50

Den behöriga myndigheten ansvarar för bedömningen av återhämtningsplaner¹⁵. I fallet med betydande institut är detta ECB. Enligt ECB:s egen tillsynsmanual¹⁶ kan personal vid nationella behöriga myndigheter delta i bedömningen av återhämtningsplaner utan att ingå i en gemensam tillsynsgrupp eller rapportera till de nationella behöriga myndigheternas delsamordnare. I stället rapporterar de till chefen för motsvarande nationella avdelning. Vi konstaterade i särskild rapport nr 29/2016 (punkterna 140, 141 och 147) att motstridiga rapporteringsvägar och avsaknad av feedback skulle kunna få en negativ effekt på prestationerna och effektiviteten i förvaltningen av bedömningsförfarandet. I detta fall är situationen ännu mer problematisk eftersom det inte finns någon koppling till den gemensamma tillsynsgruppen genom de nationella behöriga myndigheternas delsamordnare och ingen formellt fastställd process för överlämnande. Manualen innehåller inte heller några riktlinjer för förfaranderelaterad samverkan mellan den gemensamma tillsynsgruppens samordnare och de berörda nationella experterna.

Krishanteringsavdelningen övervakar processen för återhämtningsplanering och ger allmän vägledning till gemensamma tillsynsgrupper och banker, men vissa förbättringar behövs

51

Vid två interna granskningar identifierade krishanteringsavdelningen vissa problem med effektiviteten i förvaltningen av bedömningsprocessen. Det uppstod ett behov av ytterligare vägledning om återhämtningsalternativ, scenarier och indikatorer, och tilsynsmyndigheterna fick så småningom sådan vägledning på många av återhämtningsplaneringens områden. Detta resulterade i ett mer harmoniserat och effektivare tillvägagångssätt för bedömningar.

52

För att öka återhämtningsplanernas kvalitet och trovärdighet och garantera en effektiv process är det av grundläggande betydelse att institut tydligt och konsekvent rapporterar nyckeldata som krävs enligt direktivet om återhämtning och resolution av banker. För det ändamålet har ECB försett instituten med en koncis, standardiserad rapporteringsmall med vars hjälp de kan presentera finansiella nyckeldata på samma sätt. Mallverktyget innehåller fördefinierade bedömningar och har fördelen att det knyter samman information från indikatorer, scenarier och alternativ och kvantifierar deras effekter. Mallen användes ursprungligen för cykeln 2016. På den positiva sidan kan noteras att den redan har reviderats och uppdaterats något till nästa omgång genom att man har tagit med ytterligare vägledning till såväl bankerna som tillsynsmyndigheterna.

53

Trots den vägledning som krishanteringsavdelningen redan har tagit fram i samarbete med krishanteringsnätverket på ett antal områden bekräftade de gemensamma tillsynsgrupperna i intervjuer och många banker i vår enkät (se punkt 14) behovet av ytterligare hjälp för att höja kvaliteten på den information som lämnas i återhämtningsplanerna (se bilaga III för detaljerade svar). Ett område av särskild betydelse var kalibreringen av gränsvärden för indikatorer, till exempel genom fastställande av triggernivåer för kvoter/indikatorer och bedömning av den valda marginalen över pelarens krav, där det dock bör noteras att EBA redan har tillhandahållit vägledning.

54

Här har ECB inte gett de gemensamma tillsynsgrupperna någon detaljerad vägledning, utöver vad som redan har tagits fram av EBA¹⁷, om hur indikatorernas kvalitet ska bedömas (närmare bestämt hur lämpligt gränsvärdena kalibreras för varje indikator), vilket skulle öka effektiviteten i förvaltningen av processen. I juni 2017 konstaterade vi att ECB inte hade gjort några sakkunniganalyser (peer analysis) av banker med liknande affärsmodeller och kännetecken (som enligt EBA kan göra det möjligt att identifiera gemensamma trender och bästa praxis).

ECB har operationaliserat de rättsliga kraven för bedömning av återhämtningsplaner i ett verktyg som är effektivt och mycket omfattande

55

ECB och de nationella behöriga myndigheterna har med förenade krafter skapat en mall som täcker alla rättsliga krav när det gäller bedömningen av återhämtningsplaner. Mallen har förenklat tillsynsmyndigheternas arbete, förbättrat kvaliteten på bedömningarna och gjort förvaltningen av processen effektivare. Muntlig feedback från de gemensamma tillsynsgruppernas samordnare bekräftade att de såg positivt på den förenklade mallen.

56

ECB har utformat ett Excel-verktyg till stöd för bedömningen av om enskilda återhämtningsalternativ är trovärdiga och rimliga. Verktyget kombinerar kvalitativa data från bedömningar av återhämtningsplaner med bankspecifika data och marknadsdata och beräknar effekten av en mängd olika potentiella åtgärder enligt olika scenarier. Eftersom det ger tillgång till en uppsjö tillgängliga data, både historiska och aktuella, bör det bidra till en mer realistisk syn på om enskilda åtgärder är rimliga och på så vis öka effektiviteten i förvaltningen av dessa bedömningar.

57

Ett förfarande har införts för årlig uppdatering av verktyget för bedömning av återhämtningsplaner under överinseende av en särskild grupp av experter från krishanteringsnätverket. ECB presenterade bevis för oss som visar hur bedömningsverktyget dubbelkontrolleras mot kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/98 och hur vissa delar ska uppdateras och införlivas i verktyget. Verktyget innehåller också hänvisningar till gällande rättsliga krav för att öka effektiviteten.

58

Vi observerade dock att det inte fanns något formellt förfarande för att analysera EBA:s jämförande rapporter¹⁸ och ingen dokumentation som visade huruvida iakttagelserna och slutsatserna i dem återspeglas i själva verktyget och som skulle kunna ge användaren ytterligare vägledning eller praktiska exempel. Dessa delar skulle öka effektiviteten i bedömningarna, eftersom bedömarna inte skulle behöva leta efter vägledning i en mängd olika, separata dokument.

59

Även om bedömare i regel har tillgång till IMAS har ECB inte infört ett formellt förfarande för vägledning om hur informationen i återhämtningsplaner bör verifieras genom hänvisning till andra källor (t.ex. rapporter från revisionsuppdrag, diarier, data från översyns- och utvärderingsprocessen och rapporter från inspektioner på plats) och med länkar till de källorna. Effektiviteten kan påverkas av denna avsaknad av vägledning, särskilt om återhämtningsplaner bedöms av nationella behöriga myndigheters nationella experter som inte ingår i den berörda gemensamma tillsynsgruppen eller av personal på lägre nivå.

Resultaten av återhämtningsplaneringen används inte systematiskt till krisidentifiering och krishantering

60

Bedömningen av återhämtningsplaner slutar med att en bedömningsmall fylls i och att ett feedbackbrev med en beskrivning av planens brister skickas till banken. Tillsynsmanualen innehåller allmänna regler för användningen av denna information. För att främja effektivitet bör resultaten av bedömningar av återhämtningsplaner också vara en central och systematisk del i ECB:s fortlöpande tillsynsprocess. Men ett specifikt förfarande av det slaget har inte införts, och det finns ingen dokumenterad output, till exempel en sammanfattande rapport, som kräver att de gemensamma tillsynsgrupperna tar med aspekter av en återhämtningsplan i sin fortlöpande tillsynsverksamhet. I ruta 2 ges några exempel.

61

Resultaten av bedömningar av återhämtningsplaner bildar ännu inte underlag för diskussionerna i den institutspecifika krishanteringsgruppen²⁰ eller för potentiell användning av åtgärder för tidigt ingripande. Det framgår inte av informationen ovan att lättillgänglig information från bedömningsprocessen används systematiskt. Till exempel förekommer det ingen garanterad, systematisk övervakning av överträdelser av indikatorer eller av genomförandet av återhämtningsinsatser. Dessa brister skulle kunna inverka negativt på effektiviteten i förvaltningen av krisidentifiering, tidigt ingripande och krishantering.

Enheter som står under tillsyn är generellt sett positiva till processen för återhämtningsplanering

62

Som ett led i revisionen genomförde vi en onlineenkät bland alla banker som hade lämnat in återhämtningsplaner till ECB. Vi bad om deras synpunkter på de bestämmelser som fastställts för återhämtningsplanering och på deras samverkan med ECB som en del av processen. Enkäten skickades till alla 125 betydande institut och genomfördes i mars och april 2017. Vi fick svar från 64 enheter i 17 medlemsstater (se bilaga III för detaljerade svar).

63

I allmänhet var bankerna positivt inställda till processen för återhämtningsplanering, även om de också signalerade ett behov av förtydliganden och mer vägledning för att undanröja kvarstående oklarheter på vissa områden. Det gällde bland annat fastställande av tidiga varningssignaler och indikatorer för återhämtningsplanen, kalibrering av indikatorer och lämpliga gränsvärden, anpassning av indikatorer till bankernas affärsmodeller och metod för omvända stresstester för alla scenarier. Tio banker framhöll dubbleringar av informationsförfrågningar och efterlyste en tydligare åtskillnad mellan den information som begärs för återhämtningsplaner respektive resolutionsplaner²¹.

64

Merparten av bankerna rapporterade att samverkan med ECB hade varit positiv, men sju av dem uppgav att feedbackbrev hade försenats eller inte skickats alls²². Tolv banker ansåg att de gemensamma tillsynsgrupperna borde vara mer specifika i tillhandahållandet av tekniskt stöd till banker, och liknande problem gällde vägledning om hur dotterbolag ska integreras i koncernåterhämtningsplaner. Slutligen ifrågasatte nio banker tillämpningen av proportionalitetsprincipen. En detaljerad analys av svaren på varje fråga finns i bilaga III.

På grund av det begränsade urval som ECB tillhandahöll kunde vi inte dra några slutsatser om bedömningarna av återhämtningsplaner

65

Med anledning av de begränsningar som beskrivs i punkt 16 ovan var vi tvungna att anpassa våra granskningsåtgärder och kunde endast jämföra (den delvis redigerade) informationen om utvalda aspekter av tre återhämtningsplaner mot de tillgängliga kriterierna/den tillgängliga vägledningen och de bedömningar som gjordes utifrån dem. Vårt mål var att utvärdera, i möjligaste mån, bedömningsverktygets enhetlighet inom ramen för de operativa processer som används av ledningen. För det ändamålet granskade vi, i möjligaste mån, hur bedömningarna gjordes i praktiken och huruvida de gav bankerna effektiv feedback i form av en fullständig lista över identifierade brister.

66

Vi identifierade smärre inkonsekvenser i bedömningskriterierna för indikatoravsnittet och i de bedömningar och den feedback till banker som det resulterade i. Verifieringskedjan försvagades dessutom av det faktum att bedömare inte gör korshänvisningar till de relevanta avsnitten i återhämtningsplanen eller tillsynsärendet²³. De bevis som gjordes tillgängliga var dock inte tillräckliga för att vi skulle kunna dra en slutsats om hur effektivt återhämtningsplaneringsprocessen genomförs i praktiken. Se bilaga I för en detaljerad analys av begränsningarna i revisionsarbetets inriktning och omfattning.

Krisidentifiering

67

EU:s rättsliga ram omfattar en mängd olika befogenheter för tidigt ingripande och andra tillsynsbefogenheter för att hantera banker i kris. Såsom tillsynsmyndighet har ECB inrättat en krishanteringsram som ska utlösa snabba och ändamålsenliga reaktioner och säkerställa lägliga beslut i en kris.

68

För att vara effektiv måste ramen säkerställa att ECB använder sina befogenheter i enlighet med EBA:s tillämpliga riktlinjer och den gemensamma tillsynsmekanismens mål. Effektiv krishantering är beroende av att det finns en tillsynskapacitet att identifiera en kris i ett tidigt skede. Den kräver en tydlig förståelse av den rättsliga grunden för användning av tidigt ingripande och andra tillsynsbefogenheter, med objektiva kriterier för att göra det och vederbörlig hänsyn till proportionalitetsprincipen. Här är adekvata processer och omfattande och detaljerad vägledning till personalen av särskild betydelse med tanke på de rättsliga utmaningar som ECB har identifierat när det gäller enhetlig tillämpning av dess befogenheter.

ECB har fördelat uppgifter och infört ett övergripande arbetsflöde för krisidentifiering och krishantering, men dess vägledning om hur bestämmelserna ska tillämpas är inte tillräckligt utvecklad

69

Två av de viktigaste operativa dokumenten för krishantering inom ECB är två kapitel i SSM:s manual samt SSM:s handlingsplan för krisinsatser (EAP). De behandlar användningen av befogenheter för tidigt ingripande och andra operativa aspekter, såsom inrättande av ett krishanteringsteam och dess funktionssätt.

70

SSM-manualen och EAP innehåller endast hänvisningar till tillämpliga rättsliga bestämmelser och EBA:s riktlinjer om befogenheter för tidigt ingripande och inte specifik vägledning om hur de ska genomföras. Ett dokument om ÖuP-vägledning om bedömning av tidigt ingripande, som uppdaterades i juli 2016, innehåller vissa kontrollfrågor och listar ämnen som ska dokumenteras och hänvisar också till relevant lagstiftning och EBA:s riktlinjer. ECB:s rättsliga befogenheter och villkoren för att tillämpa dem enligt nationell lagstiftning och SSM-förordningen beskrivs dock inte. Dokumentet ger inte heller någon tydlig vägledning om de objektiva faktorer som ska beaktas vid genomförandet av tillsynsbedömningen och utövandet av bestämmanderätten.

71

I ÖuP-vägledningen om bedömning av tidigt ingripande från 2016 anges inte det tillämpliga lagstadgade minimikapitalkravet (dvs. huruvida det inkluderar pelare 1, pelare 2 och kapitalbuffertarna), och inte heller identifieras tillämpliga likviditetskrav. Vidare identifieras inte heller andra tillsynskrav, särskilt inte de som rör styrformer och operativ kapacitet, som är tänkta att behandlas i detta sammanhang. Vägledningen förklarar inte heller vad som utgör en överträdelse av de tillämpliga lagstadgade kraven eller vad som skulle göra att de sannolikt överträds i en nära framtid, trots att det utgör grunden för förståelse av när den ska använda sina befogenheter.

72

Fram till juni 2017 var därför stödet i form av vägledning till ECB:s personal om deras befogenheter vid genomförandet av tillsynsbedömningen och utövandet av bestämmanderätten sammantaget litet. Detta kan inverka negativt på effektiviteten i ECB:s förvaltning av krisidentifiering och krishantering.

ECB har processer för krisidentifiering

73

I både SSM-manualen och EAP anges att ECB:s krishanteringsverksamhet ska aktiveras när det har skett en väsentlig försämring av ett instituts finansiella ställning. Manualen anger att en väsentlig försämring ska identifieras utifrån följande uppgifter:

1. Institutet självt meddelar att en potentiell krissituation råder.
2. De gemensamma tillsynsgrupperna identifierar en försämring, grundat framför allt på observationer från ECB:s riskbedömningsystem (RAS²⁴).
3. Övergripande övervakning som krishanteringsavdelningen genomför.

74

Hittills har meddelanden om en potentiell krissituation från den enhet som står under tillsyn varit ett undantag snarare än en regel. I praktiken identifierar ECB krissituationer i samband med sin fortlöpande tillsyn.

Det finns ingen gemensam uppsättning indikatorer med tydliga gränsvärden för att fastställa försämring, och nyckelidentifieraren har flera nackdelar

75

Enligt direktivet om återhämtning och resolution av banker ska tidigt ingripande och andra tillsynsbefogenheter tillämpas om en bank överträder eller, till följd av en snabbt försämrad finansiell ställning som bedömts utifrån en uppsättning indikatorer, sannolikt kommer att överträda lagstadgade krav, såsom kapitalnivåer. EBA:s riktlinjer för användning av åtgärder för tidigt ingripande²⁵ ger ECB ytterligare en verktygslåda för att fastställa huruvida villkoren för tidigt ingripande är uppfyllda.

76

EBA:s riktlinjer rekommenderar att bankspecifika utlösande faktorer för bedömning av huruvida tidigt ingripande ska tillämpas bland annat ska vara ÖuP-betyget, väsentliga förändringar eller avvikelser som upptäcks under övervakningen av finansiella och icke-finansiella nyckelindikatorer i samband med ÖuP (t.ex. kapital- och likviditetsmått) och betydande händelser med potentiell inverkan ur ett tillsynsperspektiv. Om de behöriga myndigheterna väljer att övervaka nyckelindikatorer i samband med ÖuP måste de enligt EBA identifiera indikatorer och fastställa gränsvärden som är relevanta för enskilda instituts särskilda karaktär eller grupper av institut med liknande egenskaper. Bland möjliga kriterier för att fastställa en väsentlig försämring finns kvantifierbara kriterier för en sannolik överträdelse av lagstadgade krav som kan kopplas till faktorer som ska utlösa ett instituts återhämtningsplan. Det skulle bidra till att säkerställa effektiviteten i förvaltningen av krisidentifieringen och krishanteringen.

77

ECB:s operativa vägledning om tidigt ingripande behandlar ämnet inom ramen för ÖuP. Den betonar ÖuP-betygets betydelse som signal om en potentiell krissituation som bör aktivera tillsynsbedömningen av huruvida ECB behöver tillämpa sina befogenheter för tidigt ingripande. Vägledningen hänvisar dessutom till gällande lagstiftning och EBA:s tillämpliga riktlinjer. ECB påpekar att den använder alla typer av utlösande faktorer som nämnts, det vill säga ÖuP-betyget, väsentliga förändringar eller avvikelser när det gäller nyckelindikatorer och betydande händelser, särskilt faktiska överträdelser av lagstadgade minimikrav. ECB har emellertid inte fastställt institutionsspecifika gränsvärden över minimikraven som skulle kunna signalera en potentiell framtida (”sannolik”) överträdelse. I detta system är med andra ord en faktisk överträdelse av ett tillsynskrav en indikator för tidigt ingripande. ECB använder inte heller systematiskt de återhämtningsindikatorer och utlösande faktorer som den har godkänt som lämpliga för krisidentifiering när det gäller enskilda banker inom ramen för återhämtningsplanering eller de objektiva faktorer som kan indikera en situation där en bank fallerar eller sannolikt kommer att fallera enligt EBA:s riktlinjer (se även punkt 84). Vad beträffar betydande händelser har ECB:s vägledning inte preciserats ytterligare utöver vad som redan anges i EBA:s riktlinjer.

78

Den enda systematiska utlösande faktor som ECB har för förvaltningen av sin krishanteringsverksamhet är därför ett övergripande ÖuP-betyg som anger att en bank är utsatt för hög risk²⁶. ÖuP-betyg fastställs endast en gång om året vid den årliga ÖuP-processen i september. ECB har framhållit att uppdateringar av betygen kan göras oftare på grundval av ECB:s egen kontinuerliga övervakning av riskindikatorer. Vi fick inga konkreta exempel på att ÖuP-betyg hade bidragit till att identifiera en situation som förändrades snabbt eller att de faktiskt hade uppdaterats i en krissituation. Vägledningen rekommenderar att bedömningar av tidigt ingripande görs inom ramen för den årliga ÖuP-beslutsprocessen.

79

Avsaknaden av formella utlösande faktorer innebär inte att ECB vid krisidentifieringen överhuvudtaget inte använder sig av mer samlade bedömningar som bygger på mindre formaliserade kriterier. De gemensamma tillsynsgrupperna övervakar regelbundet en mängd olika indikatorer som ett led i översyns- och utvärderingsprocessen, men det är inte säkerställt att alla tillsynsgrupper gör detta på ett enhetligt sätt, och alla bedömningar som görs godkänns inte av ledningen. ECB har inte gjort någon ingående analys av vilka indikatorer eller andra händelser som framför allt har bidragit till att banker i kris identifierats.

Övervakningssystemen behöver bli bättre

80

Faktorer som utlöser återhämtningsplanen på grundval av institutspecifik rapportering ingår inte i det it-system som ECB använder. De måste övervakas manuellt av varje gemensam tillsynsgrupp, om de alls övervakas, och det förekommer ingen automatisk varning för (nästan begångna) överträdelser. Detta inverkar negativt på effektiviteten i förvaltningen av krisidentifieringen.

81

Olika enheter vid ECB bidrar till förvaltningen av krisidentifiering. De producerar en mängd olika material med information av betydelse för krisidentifiering, bland annat rapporter om överträdelser av lagstadgade krav och övervakningen av kritiska nivåer för specifika risker. Vi kunde dock inte avgöra huruvida det finns en tydligt definierad process för att samla in, bedöma, rapportera uppåt och agera på denna information. Vi kunde inte heller fastställa huruvida och i vilken utsträckning de gemensamma tillsynsgrupperna eller den högsta ledningen systematiskt använder dessa rapporter för krisidentifiering.

82

Dessutom såg vi ingenting som tydde på att det finns informationssystem för styrning som skulle signalera en väsentlig försämring om de gemensamma tillsynsgrupperna inte identifierar och/eller rapporterar sådana fall. Det finns inte heller någon särskild process som garanterar att överträdelser av lagstadgade krav tvingar den ansvariga gemensamma tillsynsgruppen att ta reda på huruvida en väsentlig försämring av den finansiella ställningen har inträffat eller huruvida en bedömning av om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera behövs.

83

Framför allt konstaterade vi brister i processen för att övervaka överträdelser av indikatorer för återhämtningsplaner. Effektiv övervakning skulle dock öka den operativa kapaciteten att identifiera en potentiell kris i ett tidigt skede. Överträdelser rapporterades av banker med en fördröjning på minst fyra veckor²⁷ i över 40 % av fallen. Överträdelserna gällde kapitalindikatorer (omkring 30 %), lönsamhetsindikatorer (26 %), indikatorer för tillgångskvalitet (17 %) och, i mindre utsträckning, likviditets- och marknadsbaserade indikatorer.

84

Det fanns vidare bevis som tyder på att de gemensamma tillsynsgrupperna inte följer ECB:s krishanteringsprocesser i alla fall. Till exempel rapporterades inte vissa överträdelser av indikatorer i återhämtningsplanen till krishanteringsavdelningen på det sätt som borde ha skett. Vi kunde inte få bekräftat att krishanteringsverksamhet, såsom formella bedömningar av tidigt ingripande, hade övervägts ens i fall då viktiga lagstadgade krav inte hade följts, även om man påpekade för oss att man i ett antal fall hade gjort det men att tillsynsåtgärder eller åtgärder för tidigt ingripande då redan hade vidtagits för att avhjälpa det problem som uppstått.

85

Det fanns inte heller några bevis för ett systematiskt tillvägagångssätt för att säkerställa att den makroekonomiska utvecklingens potentiella mikrotillsynseffekter och uppbyggnad av systemrisk beaktas för att öka krisidentifieringens effektivitet. ECB:s tillsynsfunktion och monetära funktion utbyter information om utvecklingen av makro- och mikrotillsynen. Vi såg dock inga bevis för att sådan utveckling beaktas specifikt av ECB i dess tillsyn, till exempel genom gradering av vissa riskfaktorer i riskbedömningssystemet, eller att den systematiskt bedöms i översyns- och utvärderingsprocessen. Vi fick inte heller se någon process för systematisk uppföljning av systemrisker som identifierats av Europeiska systemrisknämnden/ESRB eller andra makrotillsynsorgan.

86

Det faktum att centraliserad övervakning av indikatorer inte förekommer kan också påverka effektiviteten i förvaltningen negativt. Vi kunde inte finna bevis för att ECB:s informationssystem för styrning ger den högsta ledningen en fullständig och aktuell översikt över alla institut som är föremål för krishantering. Ett sådant dataset skulle hjälpa ledningen att utföra sina uppgifter och därmed bidra till effektiviteten. Det finns inget system för ”rapportering av undantag” för att säkerställa att information automatiskt leds till rätt hierarkisk nivå om det uppfyller på förhand fastställda kriterier. Det verkar inte finnas en tydligt definierad uppföljningsprocess på plats.

87

Enligt en internrevisionsrapport använder de gemensamma tillsynsgrupperna inte ECB:s uppföljningssystem för fortlöpande tillsyn på ett effektivt sätt, och den uppföljning som gjordes av det stora flertalet av kraven i tillsynsnämndens beslut dokumenterades inte ens (i ett stickprov för internrevisionen hade 81 % av fallen inte registrerats i systemet, och i 17 % saknades dokumentation av åtföljande åtgärder).

Det är framför allt tillsynsgruppernas sak att besluta när bedömningar av tidigt ingripande ska göras och hur de ska presenteras

88

De bevis som vi inhämtade när det gäller effektiviteten i ECB:s förvaltning av krisidentifiering var varken tillräckliga eller representativa. Inte desto mindre belyste de vissa brister i utformningen.

89

Vi kunde genom dokumentation och intervjuer konstatera att bedömningar av tidigt ingripande i princip görs inom ramen för den årliga översyns- och utvärderingsprocessen, det vill säga vid samma tidpunkt varje år. I princip bör formella bedömningar av tidigt ingripande också utlösas av betydande händelser under året. ECB har framhållit att sådana händelser inträffar men de framgick inte tydligt i vårt urval. På grundval av de begränsade bevis som vi hade tillgång till förefaller det i själva verket som om till synes betydande överträdelser i vissa fall inte ledde till en formell och från ÖuP-processen skild bedömning av tidigt ingripande, vilket dock inte utesluter möjligheten att ECB trots allt övervägde att vidta lämpliga tillsynsåtgärder eller åtgärder för tidigt ingripande.

90

Såsom krävs enligt EBA:s riktlinjer och ECB:s vägledning innehöll de bedömningar av tidigt ingripande som vi fick av ECB i regel uttalanden om huruvida lagstadgade krav hade överträtts eller sannolikt skulle överträdas. Alla fall gällde överträdelser (eller sannolika överträdelser) av kapitalkrav och inget gällde överträdelser (eller sannolika överträdelser) av likviditetskrav. Det fanns ingen hänvisning till överträdelser av andra lagstadgade krav, framför allt allvarliga brister som konstaterats i ett instituts ram för styrning och riskhantering i samband med ECB:s fortlöpande tillsyn, och tidigare överträdelser nämndes inte systematiskt.

91

Vi kunde generellt sett inte slå fast att alla relevanta tillsynsresultat återspeglas i dokumenten om formella bedömningar av tidigt ingripande. De slutsatser som vi såg om överträdelser eller sannolika överträdelser grundades huvudsakligen på de uppgifter och prognoser som bankerna hade rapporterat, också i de fall då ECB hade bevis för att de rapporterade uppgifterna var tveksamma, även om vi förstår att bevisen i vissa fall eventuellt hade mildrats av känslighetsanalyser som pekade på en rad olika möjliga resultat för banken i fråga eller av andra åtgärder.

Krishantering

92

När det konstateras att en bank befinner sig i en kris förväntas de gemensamma tillsynsgrupperna öka sin tillsynsgranskning, och de har då till uppgift att fastställa lämpliga motåtgärder i nära samarbete med krishanteringsavdelningen. Bland annat ska de föreslå att tidigt ingripande och andra tillsynsbefogenheter tillämpas, vilket beroende på krisens allvar kan inbegripa en bedömning av om institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera.

Den intensifierade tillsynsverksamhetens karaktär och omfattning fastställs av varje gemensam tillsynsgrupp

93

ECB gav oss inga bevis för en formell vägledning om intensifierad tillsynsgranskning (hur, i vilken omfattning och med vilka alternativ). Vi upplystes om att det vanliga tillvägagångssättet är att öka samverkan med den berörda bankens högsta ledning och begära mer frekvent och detaljerad rapportering innan krishanteringsverksamheten formellt aktiveras.

Verktyg för övervakning av likviditeten har införts

94

Tillgång till fullständiga och aktuella likviditetsdata är av grundlägande betydelse för effektiviteten i förvaltningen av en bank i kris. ECB har därför skapat en mall för likviditetsrapportering som bankerna ska använda i krissituationer. Med hjälp av mallen lämnas nyckelinformation om finansiering och likviditet. Instituten ombeds också göra en egen bedömning och förklara vilka förväntningar de har.

95

Bankerna är dock inte skyldiga att lämna upplysningar om sina underliggande antaganden. En annan potentiell brist är det faktum att uppgifterna samlas in endast på koncernnivå, vilket kan innebära att en kris på dotterbolagsnivå skulle kunna minska mallens nytta när det gäller att tillhandahålla avgörande information som ECB behöver för att kunna hantera situationen effektivt.

För att vara effektiv skulle processen behöva kvantifiera inträffade eller sannolika förluster

96

Lika viktigt för en effektiv krishantering är det att identifiera och bedöma vilka effekter en negativ utveckling har på det egna kapitalet. Eftersom tidigt ingripande syftar till att återställa en banks bärkraft, är det nödvändigt att bilda sig en uppfattning om oredovisade och sannolika förluster och andra faktorer som ännu inte speglas i bankens uppgifter. Utifrån de bevis som vi fick tillgång till kan vi inte bekräfta att det finns en effektiv process med vägledning till de gemensamma tillsynsgrupperna för att säkerställa att ett visst problems omfattning uppskattas innan krishanteringsåtgärder övervägs. ECB:s processbeskrivning återspeglar dessutom inte behovet av att man överväger att kräva att banker tillämpar en viss försörjningspolicy när det gäller egna medel eller att öka pelare 2-kravet på grundval av en kvantifierad bedömning i fall av det slaget utanför den årliga ÖuP-beslutsprocessen.

97

Hantering av en krissituation kräver också mer ingående information. ECB har ett standardverktyg för övervakning av nödlidande lån som ger viss information. Om det lägsta ÖuP-betyget är kombinerat med farhågor om tillgångskvaliteten ska ECB enligt EBA:s riktlinjer överväga att samla in information för att värdera en banks tillgångar, bland annat genom inspektioner på plats inom ramen för bedömningen av tidigt ingripande. Vi fann dock inga bevis för att sådant förfarande vid ECB. Vid tillfällen då brådskande beslut krävs kan avsaknaden av sådan information inverka negativt på effektiviteten i förvaltningen.

98

ECB har endast i begränsad utsträckning tillgängliga grupper för inspektioner på plats som ingående kan analysera kvaliteten på krisande bankers tillgångar. Till och med när en gemensam tillsynsgrupp har identifierat problem i tillgångsportföljen kan den reguljära inspektionsprocessen på plats pågå i upp till ett år. Detta begränsar den operativa kapaciteten att reagera snabbt på en kris.

99

Vissa banker har ett högt ÖuP-betyg på grund av en stor andel nödlidande lån eller andra problem med kvaliteten på tillgångarna som identifierats genom särskilda ECB-förfaranden. ECB:s ledning har ingen sammanfattande information om i vilken utsträckning dessa problem har bedömts genom inspektioner på plats eller på andra sätt och heller ingen framåtblickande process för insamling av information på detta sätt.

Det behövs mer vägledning om rättsliga befogenheter och praktiska åtgärder

100

För att säkerställa effektiviteten i förvaltningen av sin krishantering behöver ECB

1. en tydlig förståelse av sina rättsliga befogenheter och vägledning om hur de används,
2. en tydlig förståelse av de olika praktiska åtgärder som finns tillgängliga i ett visst scenario,
3. ett sätt att säkerställa att vederbörlig hänsyn tas till resultaten av bedömningen av återhämtningsplaner,
4. vägledning, verktyg och utbildning.

101

En första förutsättning för effektiv krishantering är tydlig förståelse av vilka befogenheter ECB har och de rättsliga villkoren för tillämpningen av dem. ECB har allmänna förfaranden för tillämpningen av tillsynsbefogenheter som sträcker sig till åtgärder i en krissituation. Den har också en mall för utkast till beslut och en checklista med frågor som ska besvaras när en bedömning av tidigt ingripande görs. De ger dock inte enskilda tillsynsmyndigheter vägledning om användningen av tillsynsbedömning i en krissituation.

102

Vidare finns det ett antal specifika svårigheter med att tillämpa regelverket i en krissituation. Ordalydelsen i förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen och direktivet om återhämtning och resolution av banker är inte enhetlig, det finns möjliga överlappningar och det finns ingen tydlig hierarki mellan enskilda åtgärder. Det finns dessutom en risk för att de befintliga inkonsekvenserna har förvärrats genom att direktivet om återhämtning och resolution av banker har genomförts på olika sätt i de deltagande ländernas nationella lagstiftning. Efter det att ECB hade identifierat dessa utmaningar genomförde den en enkät bland nationella behöriga myndigheter i början av 2016 och rapporterade till kommissionen slutsatsen att lagstiftningen borde vara tydligare när det gäller tidigt ingripande och dess samband med reguljära tillsynsåtgärder för att säkerställa att det används effektivt. Men enkäten resulterade varken i processer eller vägledning för att hjälpa ECB-personal som hanterar de identifierade utmaningarna.

103

ECB har inte sammanställt en detaljerad förteckning över specifika åtgärder som skulle kunna vidtas under specifika förhållanden och de rättsliga befogenheter som de skulle kunna baseras på. ECB har inte heller analyserat vilka åtgärder för tidigt ingripande eller andra åtgärder som är lämpligast att använda. Det ökar risken för att de lämpligaste åtgärderna eventuellt inte vidtas. Om dessa saker gjordes skulle ECB:s beslut om utövandet av befogenheterna bli enhetligare och effektiviteten i förvaltningen av processen öka. Detta inverkar negativt på effektiviteten i ECB:s förvaltning av krishanteringen.

104

Det finns inga bevis för att ett förfarande som säkerställer att resultaten från bedömningen av återhämtningsplaner när det gäller bankers trovärdighets- och rimlighetsstudier används.

Det behövs vägledning om övervakningen av genomförandet av tillsynsåtgärder

105

När tillsynsåtgärder vidtas förväntas de gemensamma tillsynsgrupperna övervaka genomförandet av dem och bedöma resultaten. ECB har ingen specifik operativ vägledning om detta. Till exempel finns det ingen tydlig beskrivning av hur ofta de nödvändiga uppdateringarna ska göras, vilka åtgärder som behöver förstärkt övervakning eller hur tidsfrister förlängs.

106

En internrevisionsrapport har belyst betydande brister i det allmänna systemet för övervakning av planerade tillsynsriskreducerande åtgärder eller krav som fastställts för den fortlöpande tillsynen (se punkt 87), vilket väcker tvivel om hur systematisk uppföljningen är.

Det behövs också vägledning om hur tydlig vägledningen om bedömningar av om institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera ska vara

107

Om situationen försämras ytterligare, till exempel för att åtgärder inte visar sig vara ändamålsenliga, måste ECB eventuellt göra en bedömning av om den berörda banken fallerar eller sannolikt kommer att fallera. I artikel 32.4 i direktivet om återhämtning och resolution av banker anges under vilka förhållanden en bank ska anses fallera eller sannolikt kunna fallera. I en av EBA:s riktlinjer om bedömningar av om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera anges ett antal objektiva faktorer som ska ligga till grund för detta tillsynsbeslut.

108

ECB har utarbetat en egen intern vägledning om hur denna riktlinje ska genomföras. Men resultatet är mycket snävare i omfattning och detaljeringsgrad än den ursprungliga riktlinjen. Framför allt förekommer det ingen diskussion om de objektiva faktorer som nämns i EBA:s riktlinjer för bedömningen och inga anvisningar till personalen om hur de ska användas²⁸. Vi anser att den inte heller identifierar potentiella överträdelser av företagsstyrningsarrangemang som, enligt EBA:s riktlinjer, bör beaktas i detta sammanhang.

109

Eftersom ECB:s interna vägledning är avsedd att förklara kraven i EBA:s riktlinjer från ett operativt perspektiv men inte gör det fullt ut, går det inte att säga att utformningen av processen för att förvalta bedömningar av om institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera är helt effektiv.

Tydlig vägledning behövs också om utbildningsverksamhet och simuleringsövningar för att öka effektiviteten i förvaltningen

110

Krishanteringsavdelningen har anordnat utbildning i krishantering, och deltagarnas feedback har i regel varit positiv. Men större tonvikt borde ha lagts på utbildning om ramen för tidigt ingripande. Deltagandet av personal från nationella behöriga myndigheter i vissa gemensamma tillsynsgrupper har varit dåligt på områden som handlar om krishantering. ECB har dessutom inte infört strukturerade feedbackmöten med de gemensamma tillsynsgrupperna för att kartlägga utbildningsbehov utöver dem som nämns ovan.

111

Som ett led i krisförberedelserna ansvarar krishanteringsavdelningen, i nära samarbete med de nationella behöriga myndigheterna, för att anordna simuleringsövningar i krishantering. Men hittills har inga sådana övningar täckt in de första skedena av en potentiell krisis eller fasen för tidigt ingripande. Det fanns ingen dokumentation som visade att ECB har tagit fram specifika metoder eller specifik vägledning i detta sammanhang eller att den planerar att göra det i en nära framtid.

Dokumentationen av krishanteringen i bedömningar av tidigt ingripande behöver bli bättre

112

ECB gav oss dokumentation och information som gjorde att vi fick viss reell insyn i förvaltningen av processer för tidigt ingripande, men med begränsningar och redigeringar. Därför kan vi inte dra en övergripande slutsats och bekräfta att ECB har infört en effektiv förvaltningsprocess för att säkerställa att den använder sina befogenheter för tidigt ingripande i enlighet med lagstiftningen och EBA:s riktlinjer. Vi konstaterade dock fall där ECB:s operativa vägledning om bedömningar av tidigt ingripande inte följdes.

113

Bevisen innehöll inga exempel på en diskussion om den rättsliga grunden för en föreslagen åtgärd, enligt SSM-förordningen eller nationell lagstiftning, såsom krävs i ECB:s vägledning. Detta är enligt uppgift fallet i andra dokument som vi inte fick se.

114

De bedömningar av tidigt ingripande som vi fick se innehöll inte heller en diskussion om tillgängliga åtgärder som ett led i en effektiv process för att välja den lämpligaste av dem. I de flesta fall framgick det inte av själva bedömningen hur överträdelsen eller de sannolika överträdelserna skulle åtgärdas genom den föreslagna åtgärden.

115

ECB:s operativa vägledning om åtgärder för tidigt ingripande anger att man ska överväga huruvida en åtgärd var nödvändig, lämplig och adekvat. Dessa aspekter bedömdes inte i de bevis som vi fick tillgång till. En diskussion om tidigare åtgärder fanns inte heller med, inte ens när de liknade de nya förslagen. Det strider mot ett uttryckligt krav i ECB:s vägledning.

116

De dokument som vi fick tillgång till förklarade inte klart och tydligt varför den gemensamma tillsynsgruppen ansåg att de föreslagna åtgärderna skulle åtgärda de identifierade bristerna inom rimlig tid. Vi fick inte heller några bevis för att ECB uttryckligen hade övervägt återhämtningsåtgärder eller andra åtgärder som angavs i en återhämtningsplan i detta sammanhang, eller att den var beredd att uppmärksamma fall där den ansåg att inget av de föreslagna återhämtningsalternativen kunde lösa problemet.

117

I merparten av fallen förblev det oklart huruvida ECB faktiskt hade försökt kvantifiera omfattningen av ett konstaterat problem innan krishanteringen inleddes. Framför allt fanns det inget förfarande för att rikta in inspektioner på plats på kvantifiering av effekterna av oredovisade och sannolika förluster och andra faktorer som ännu inte återspeglades i en banks siffror. De bedömningar som vi tittade på var otydliga när det gällde huruvida överträdelsen eller den sannolika överträdelsen snabbt skulle kunna åtgärdas genom de föreslagna åtgärderna, trots att detta är ett uttryckligt krav i ECB:s vägledning.

118

På grundval av de bevis som presenterades för oss kunde vi inte bekräfta att ECB:s övervakning av genomförandet av åtgärder för tidigt ingripande är effektiv. Vi kunde framför allt inte fastställa huruvida snabb uppföljning förekommer, antingen i form av fler åtgärder eller genom en bedömning av om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera, såsom fastställts i ECB:s krishanteringsprocesses.

119

De bevis som överlämnades till oss gjorde att vi endast kunde granska utvalda aspekter av effektiviteten i ECB:s krishantering. Vi begränsades i vårt arbete till dokument som ECB hade valt att lämna till oss, och de var inte tillräckliga för att vi skulle kunna dra en övergripande slutsats om genomförandet av de operativa processerna för krishantering.

Slutsatser och rekommendationer

120

ECB har i sin tillsynsroll inrättat en omfattande ram för krishanteringsförfaranden, men betydande förbättringar krävs fortfarande.

1. Organisationsstrukturen är tillfredsställande och säkerställer generellt sett att informationsflödet inom ECB är adekvat. Processen för externt samarbete och extern samordning kan bli bättre.
2. Vi har identifierat vissa brister i utformningen av ramen för operativ krishantering och tecken på att genomförandet är ineffektivt, vilka beskrivs närmare i slutsatserna nedan.

Organisationsstruktur

121

Organisationsstrukturen är tillfredsställande, trots brister i den ursprungliga planeringsfasen (punkterna 17–23). Generellt sett var rekryteringen till krishanteringsavdelningen effektiv (punkterna 24–25). ECB saknar för närvarande förfaranden för att ompröva personalbehov och omfördela personal till gemensamma tillsynsgrupper som hanterar en krissituation (punkt 25).

Samarbete och samordning när det gäller krishantering

122

Inrättandet av samordning och samarbete med andra myndigheter är ännu inte klart. Det finns endast begränsad operativ vägledning som säkerställer att de gemensamma tillsynsgrupperna i en krissituation kan fullgöra sina tillsynskollegierelaterade uppgifter på ett enhetligt och effektivt sätt (punkterna 29–31). Det finns dessutom ännu inga interna regler för den extra tillsynen över finansiella konglomerat (punkt 32).

123

ECB:s samarbete med den gemensamma resolutionsnämnden bygger på utbyte av information med bäring på utförandet av deras uppgifter. Den gemensamma resolutionsnämnden får tillgång till mer omfattande information i fasen för tidigt ingripande, när ECB anser att det är lämpligt eller när nämnden så begär. Men den mängd information som görs tillgänglig ökar inte automatiskt när en banks finansiella ställning försämras (punkterna 34–39).

Rekommendation 1

ECB bör öka sitt samarbete med externa aktörer genom att

1. fortsätta sina ansträngningar för att fastställa skriftliga ordningar för samordning och samarbete med alla tillsynskollegier för vilka ECB är samordnande tillsynsmyndighet och förbättra informationsutbytet med den gemensamma resolutionsnämnden; det sistnämnda bör tas upp i den pågående processen för att se över samförståndsavtalet mellan de båda institutionerna,
2. anta interna regler för den extra tillsynen av finansiella konglomerat.

Måldatum för genomförande: Fjärde kvartalet 2018.

Återhämtningsplanering

124

ECB har utformat lämpliga förfaranden för den interna övervakningen av processen för bedömning av återhämtningsplaner (punkt 51) och fastställt en enhetlig tidsfrist för när de ska lämnas in (punkt 47). Vissa inneboende utmaningar kvarstår när det gäller tillsynskollegier (punkterna 48–49). I bedömningen av planer kan nationella experter delta, vilket kan medföra styrningsrisker (punkt 50). Tillräcklig vägledning har getts om de flesta aspekter, utom om indikatorer för återhämtningsplanering (punkterna 51–54). ECB har operationaliserat alla rättsliga krav i ett effektivt bedömningsverktyg, men vi fann ingen ytterligare sammanfattande rapport och inget systematiskt förfarande för att använda bedömningar i fortlöpande tillsynsuppgifter avseende krisidentifiering och krishantering (punkterna 55–61). Den feedback som vi fick från enheter under tillsyn var i allmänhet positiv (punkterna 62–64). På grund av den begränsade dokumentation som vi fick tillgång till kan vi dock inte dra några slutsatser om effektiviteten i processen för att bedöma återhämtningsplaner i praktiken (punkterna 65–66).

Rekommendation 2

Vad beträffar återhämtningsplanering bör ECB

1. göra sitt tillvägagångssätt enhetligare när det gäller banker som har liknande affärsmodeller och/eller är verksamma i gemensamma jurisdiktioner genom ytterligare vägledning, bland annat om kalibreringen av indikatorer,
2. rikta in sig på ytterligare output i form av sammanfattande rapporter och se till att de gemensamma tillsynsgrupperna systematiskt använder bedömningar av återhämtningsplaner när de identifierar och hanterar kriser.

Måldatum för genomförande: Fjärde kvartalet 2018.

Krisidentifiering

125

Den nuvarande vägledningen om krisidentifiering är inte tillräckligt utvecklad och anger inga objektiva kriterier som skulle bidra till effektiviteten i förvaltningen (punkterna 67–72). Förfaranden för krisidentifiering har införts, men det finns inte en uppsättning kriterier med tydliga gränsvärden för att fastställa försämringar vid en enhet under tillsyn. Detta inverkar också negativt på effektiviteten i krishanteringen (punkterna 73–79). Effektiviteten i ECB:s förvaltning av krisidentifiering påverkas även av det faktum att bedömningar av tidigt ingripande framför allt görs inom ramen för den årliga ÖuP-cykeln och inte som en reaktion på bevis för en väsentlig försämring av en banks finansiella ställning (punkterna 89–91), och den underliggande dokumentationen överensstämmer inte helt med den befintliga vägledningen.

Rekommendation 3

ECB bör

1. vidareutveckla sin vägledning om bedömningar av tidigt ingripande och definiera en uppsättning indikatorer med tydliga gränsvärden för att kunna fastställa en möjlig försämring av en banks finansiella ställning och därvidlag använda en del av de indikatorer och utlösande faktorer som har bedömts som lämpliga inom ramen för bedömningen av bankens återhämtningsplan och koppla dem till tydliga upptrappningsprocesser så att den tillgängliga informationen kan användas effektivt,
2. främja snabb och systematisk användning av bedömningar av tidigt ingripande så snart som det finns bevis för att en banks finansiella ställning har försämrats väsentligt,
3. betona kvalitetssäkringen av bedömningar av tidigt ingripande för att säkerställa att dess interna processer och vägledning följs.

Måldatum för genomförande: Andra kvartalet 2018.

126

ECB har inga tydligt definierade förfaranden och system för att samla in, bedöma, rapportera uppåt och agera på den stora mängd information som den har tillgång till på ett heltäckande sätt, och dess centraliserade övervakning och uppföljning av resultat dokumenteras inte systematiskt (punkterna 80–86).

Rekommendation 4

ECB bör effektivisera sina processer för att hantera all information (även information om systemrisker) så att den maximerar sin förmåga att identifiera banker i kris i ett tidigt skede. Bland annat bör man införa ett informationssystem för styrning för systematisk rapportering av överträdelser och nästan begångna överträdelser av lagstadgade krav och genomföra centraliserade kontroller.

Måldatum för genomförande: Första kvartalet 2019.

Krishantering

127

I ECB:s nuvarande tillvägagångsätt för den operativa förvaltningen av krishantering finns det inget förfarande för att säkerställa att omfattningen av ett visst problem kvantifieras innan man överväger tillsynsåtgärder. ECB saknar framför allt snabbt tillgängliga grupper för inspektioner på plats som ingående kan analysera kvaliteten på krisande bankers tillgångar (punkt 96–99).

Rekommendation 5

ECB bör

1. vidareutveckla sin vägledning om tidigt ingripande för att se till att alla relevanta tillsynsresultat kvantifieras innan krishanteringsåtgärder övervägs,
2. fastställa tydliga processer för att få garantier för kvaliteten på tillgångar hos institut med en markant försämrad finansiell ställning, om det råder fortsatt osäkerhet kring värderingen av tillgångar; framför allt bör man ha grupper för inspektioner på plats som ingående kan analysera kvaliteten på krisande bankers tillgångar,
3. upprätta regelbundna lägesrapporter till den högsta ledningen med en systematisk, utförlig och framåtblickande sammanfattning av hur man med hjälp av inspektioner på plats eller på andra sätt hanterar banker som konstaterats ha problem med tillgångskvaliteten.

Måldatum för genomförande: Fjärde kvartalet 2018.

128

ECB har identifierat svårigheter i genomförandet av de åtgärder för tidigt ingripande (bland annat överlappningar med andra åtgärder) som finns tillgängliga för krishantering. Den har kontaktat lagstiftaren för att få till stånd lagändringar men inte gett ECB-personal vägledning om hur svårigheterna ska hanteras. Det finns inte heller någon beskrivning av specifika åtgärder som skulle kunna övervägas i en rad olika scenarier och de rättsliga grunder som de skulle kunna baseras på. På så vis utnyttjar inte ECB den värdefulla kunskap som den har fått från tidigare bedömningar av återhämtningsplaner och krissituationer när den ska bestämma vilka befogenheter och åtgärder som ska övervägas i ett visst scenario. Genomtänkt användning av den kunskapen skulle kunna öka effektiviteten betydligt genom att säkerställa att alla åtgärder som vidtas är lämpliga och proportionerliga (punkterna 101–104).

Rekommendation 6

ECB bör vidareutveckla sin operativa vägledning om bedömningar av tidigt ingripande för att

1. komma till rätta med de svårigheter som identifierats i tillämpningen av dess befogenheter genom att uppmana kommissionen att överväga lagändringar för att avhjälpa potentiella brister i den befintliga ramen,
2. införa en utförlig beskrivning av specifika åtgärder som ska övervägas i en rad olika scenarier och de rättsliga grunder som ska tillämpas; för detta ändamål bör ECB systematiskt använda den kunskap som den har fått genom bedömningarna av bankers återhämtningsplaner och tidigare risksituationer.

Måldatum för genomförande: Fjärde kvartalet 2018

129

ECB:s vägledning om genomförandet av EBA:s riktlinjer om institut som fallerar eller sannolikt kommer att fallera är inte tillräckligt omfattande eller detaljerad och anger inte klart hur de objektiva faktorer som beskrivs i EBA:s riktlinjer ska användas vid en bedömning av om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera (punkterna 107–109).

Rekommendation 7

ECB bör vidareutveckla sin operativa vägledning om bedömningar av om institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera, särskilt genom att gå ännu närmare in på användningen av de objektiva faktorer som beskrivs i EBA:s riktlinjer.

Måldatum för genomförande: Första kvartalet 2018.

130

ECB vägrade oss tillgång till dokument och information som var nödvändiga för att vi skulle kunna utföra vår uppgift. Med utgångspunkt från de dokument som vi fick tillgång till kunde vi bedöma hur väl utformningen av bedömningen av återhämtningsplaner och krishanteringsverksamhet bidrog till effektiviteten. Men de bevis som ECB lämnade om genomförandet av den verksamheten var ytterst begränsade, vilket gjorde att vi inte kunde dra slutsatser om krishanteringens effektivitet i praktiken (se bilaga I).

Rekommendation 8

ECB bör i redovisningsskyldighetens intresse ge revisionsrätten tillgång till alla de dokument eller all den information som den begär för att kunna utföra sin uppgift.

Måldatum för genomförande: omedelbart.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Baudilio Tomé Muguruza som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 12 december 2017.

Förkortningar

BCBS: Baselkommittén för banktillsyn

BRRD: direktivet om återhämtning och resolution av banker

CMG: krishanteringsgrupp

CMN: krishanteringsnätverk

CMT: krishanteringsgrupp på hög nivå

CRD: kapitaltäckningsdirektivet

CRM: krishanteringsavdelning

EAP: handlingsplan för krisinsatser

EBA: Europeiska bankmyndigheten

ECA: Europeiska revisionsrätten

ECB: Europeiska centralbanken

ECBS: Europeiska centralbankssystemet

Esma: Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten

ESRB: Europeiska systemrisknämnden

EU: Europeiska unionen

FEUF: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

FICO: finansiella konglomerat

FOLTF: fallerar eller kommer sannolikt att fallera

FSB: rådet för finansiell stabilitet

GC: ECB-rådet

GD Statistik: generaldirektoratet för statistik

G-SIB: globalt systemviktiga banker

G-SIFI: globalt systemviktiga finansinstitut

ICAAP: intern process för bedömning av kapitalbehov

ILAAP: intern likviditetsutvärderingsprocess

IMAS: informationshanteringssystem

IS-CMT: institutspecifik krishanteringsgrupp

JST: gemensamma tillsynsgrupper

LSI: mindre betydande institut

MDA: högsta utdelningsbara belopp

MoU: samförståndsavtal

MS: medlemsstater

NCA: nationell behörig myndighet

NPL: nödlidande lån

PoC: kontaktpunkt

RAS: riskbedömningssystem

RIA: avdelning för riskanalys

RTS: tekniska standarder för tillsyn

SB: tillsynsnämnden

SI: betydande institut

SRB: den gemensamma resolutionsnämnden

SRM: den gemensamma resolutionsmekanismen

SSM: den gemensamma tillsynsmekanismen

SSM-förordningen: förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen

WCCA: skriftliga ordningar för samordning och samarbete

ÖuP: översyns- och utvärderingsprocess

Ordförklaringar

Direktivet om återhämtning och resolution av banker (BRRD): Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, 12.6.2014, s. 190)).

Bedömning av om en bank fallerar eller sannolikt kommer att fallera: Tillsyns- eller resolutionsmyndighetens bedömning av om en bank bryter mot eller inom den närmaste framtiden sannolikt kommer att bryta mot kraven för fortsatt auktorisation, vilket kan utlösa insolvens eller resolutionsåtgärder. Skälen till att det konstateras är bland annat, men inte enbart, följande: banken har drabbats eller kommer sannolikt att drabbas av förluster som kommer att förbruka dess egna kapital, dess tillgångar underskrider eller kommer inom den närmaste framtiden sannolikt att underskrida dess skulder och/eller den kan inte eller kommer inom den närmaste framtiden inte att kunna betala sina skulder när de förfaller till betalning.

Den gemensamma resolutionsmekanismen: Den gemensamma resolutionsmekanismen (SRM) är tillsammans med den gemensamma tillsynsmekanismen en av bankunionens pelare. Den ska centralisera nyckelkompetenser och resurser när fallerande kreditinstitut i de deltagande medlemsstaterna hanteras.

Den gemensamma resolutionsnämnden: Inom den nya bankresolutionsmekanismen för euroområdet har betydande befogenheter förts över till den gemensamma resolutionsnämnden (SRB). Nämndens mål är att säkerställa resolution under ordnade former av fallerande banker med minimala återverkningar på realekonomin och de offentliga finanserna. Den fastställer enhetliga regler och förfaranden för fallerande betydande banker under ECB:s tillsyn och andra gränsöverskridande koncerner. Den avlägsnar hinder för resolution, till exempel bankers interna organisation och verksamhet och gränsöverskridande erkännande av resolutionsåtgärder.

Den gemensamma tillsynsmekanismen: Den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) avser systemet med banktillsyn i euroområdet. Den omfattar ECB och de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande länderna. Dess viktigaste syften är att

• säkerställa det europeiska banksystemets säkerhet och sundhet,
• öka den finansiella integrationen och stabiliteten,
• säkerställa en enhetlig tillsyn.

Den gemensamma tillsynsmekanismen är den ena av de två pelarna i EU:s bankunion, där den andra är den gemensamma resolutionsmekanismen.

Europeiska systemrisknämnden (ESRB): Europeiska systemrisknämnden har till uppgift att övervaka risker i det finansiella systemet inom EU som helhet (makrotillsyn).

Förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen: Förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen (rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut) (EUT L 287, 29.10.2013, s. 63).

Gemensamma tillsynsgrupper: Den löpande tillsynen över betydande institut inom den gemensamma tillsynsmekanismen utförs av gemensamma tillsynsgrupper. I de gemensamma tillsynsgrupperna ingår personal från både ECB och de nationella behöriga myndigheterna i de länder där kreditinstituten, bankdotterbolagen eller en viss bankkoncerns betydande gränsöverskridande filaler är etablerade. En gemensam tillsynsgrupp inrättas för varje betydande institut.

Globalt systemviktiga finansinstitut: I november 2011 offentliggjorde rådet för finansiell stabilitet (FSB) en integrerad uppsättning politiska åtgärder för att försöka komma till rätta med de systemrisker och moraliska risker som är förknippade med systemviktiga banker. FSB identifierade en första grupp av stora banker som globalt systemviktiga finansinstitut med hjälp av en metod som tagits fram av Baselkommittén för banktillsyn (BCBS).

Högsta utdelningsbara belopp: Det högsta utbetalningsbara belopp som en bank får betala ut när det till exempel gäller bonusar eller utdelningar.

Kapitaltäckningsdirektivet: Kapitaltäckningsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG) (EUT L 176, 27.6.2013, s. 338).

Krishanteringsgrupp: Myndigheterna i hemländerna och de viktigste värdländerna för alla globalt systemviktiga finansinstitut ska ha krishanteringsgrupper i syfte att öka beredskapen för och underlätta hanteringen och resolutionen av en gränsöverskridande finansiell kris som drabbar företaget. Krishanteringsgrupperna ska omfatta tillsynsmyndigheterna, centralbankerna, resolutionsmyndigheterna, finansministerierna och de offentliga myndigheter som ansvarar för garantiordningar i jurisdiktioner som är hem- eller värdland för enheter i gruppen som är väsentliga för resolution av krisen samt samarbeta nära med myndigheter i andra jurisdiktioner där företag har en systematisk närvaro.

Krishanteringsnätverk: Ett nätverk av krishanteringsfunktioner vid de nationella behöriga myndigheterna.

Nationell behörig myndighet: En nationell behörig myndighet är en nationell myndighet med ansvar för banktillsyn. Det kan vara antingen en nationell centralbank eller en särskild enhet för banktillsyn eller en modell med två instanser. Termen används som samlingsbegrepp för de olika typer av institutioner som utövar banktillsyn runtom i Europa.

Översyns- och utvärderingsprocess: Översyns- och utvärderingsprocessen (ÖuP) för banker som står under direkt tillsyn av ECB genomförs inom gemensamma tillsynsgrupper för att säkerställa att institut under tillsyn har infört lämpliga system, strategier, processer och mekanismer, att de har tillräckligt med kapital och tillräcklig likviditet i enlighet med gällande regler och att de har en god hantering och täckning av risker som de är exponerade för eller kan exponeras för. Översyns- och utvärderingsprocessen resulterar i att varje bank får ett individuellt betyg.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport producerades av revisionsrättens avdelning IV – där ledamoten Baudilio Tomé Muguruza är ordförande – som är inriktad på områdena marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Kevin Cardiff. Han fick stöd i arbetet med rapporten av Gediminas Mačys (kanslichef), Shane Enright (attaché), Tony Murphy (direktör) Zacharias Kolias (direktör) och Mirko Gottmann (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Paraskevi Demourtzidou, Jörg Genner, Violeta Radu och Giorgos Tsikkos.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9133-2	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/810083	QJ-AB-17-027-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-9081-6	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/464000	QJ-AB-17-027-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.