Afwikkelingsplanning in het kader van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme

Samenvatting

In 2014 heeft de EU een rechtskader vastgesteld voor het aanpakken van falende banken, namelijk het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM), de tweede pijler van de Europese bankenunie. Het mechanisme is van toepassing op banken in de lidstaten van de eurozone. Het verenigt de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) — de afwikkelingsautoriteit die verantwoordelijk is voor belangrijke banken en grensoverschrijdende banken, ongeacht hun belang — en de nationale afwikkelingsautoriteiten (NAA’s), die verantwoordelijk zijn voor minder belangrijke banken in hun respectieve rechtsgebieden.

Doel van het mechanisme is het beschermen van de financiële stabiliteit en ervoor te zorgen dat falende banken op een ordelijke manier worden afgewikkeld met zo weinig mogelijk kosten voor de belastingbetaler en de reële economie. Daartoe voorziet het kader in instrumenten voor de afwikkeling van banken die falen of waarschijnlijk zullen falen, zodra de afwikkelingsautoriteit heeft besloten dat de bank geen normale insolventieprocedure kan doorlopen overeenkomstig het nationale recht. Ter voorbereiding moeten de autoriteiten voor elke bank een afwikkelingsplan opstellen en dit in principe jaarlijks actualiseren.

In 2017 publiceerden wij ons eerste controleverslag waarin werd beoordeeld of de GAR was toegerust om de afwikkeling van belangrijke banken doeltreffend uit te voeren. Om beleidsmakers en belanghebbenden te informeren over de huidige mate van gereedheid van het GAM, hebben wij deze tweede controle uitgevoerd om het toezicht van de GAR op afwikkelingsplannen voor minder belangrijke banken onder de loep te nemen en om follow-up te geven aan onze eerdere controleresultaten.

Daartoe hebben wij onderzocht of het beleidskader en de organisatorische opzet passend waren, en of er vooruitgang is geboekt wat betreft de kwaliteit en het tijdschema van de vastgestelde afwikkelingsplannen. De controlewerkzaamheden vonden plaats van april 2019 tot januari 2020 en in dit kader onderzochten we een steekproef van afwikkelingsplannen die tussen 2019 en 2020 zijn vastgesteld.

Wij merken op dat er bepaalde tekortkomingen zijn die alleen door de wetgevers kunnen worden verholpen, zoals i) financiering bij afwikkeling en ii) het feit dat nationale insolventieprocedures niet zijn geharmoniseerd. Daarnaast merken wij op dat de regels inzake lastenverdeling verschillen naargelang een bank in het kader van een insolventieprocedure wordt afgewikkeld of staatssteun ontvangt.

Onze algemene conclusie is dat er de afgelopen jaren vooruitgang is geboekt bij het GAM, maar dat enkele essentiële elementen ontbreken en dat verdere stappen in de afwikkelingsplanning voor banken nodig zijn. We constateerden met name dat de beleidslijnen nog niet op alle relevante gebieden waren gericht of tekortkomingen vertoonden. Op enkele uitzonderingen na waren de beleidslijnen tot augustus 2020 niet op de NAA’s en banken die onder hun bevoegdheid vallen gericht, maar konden zij wel als uitgangspunt dienen. In augustus 2020 werd een eerste reeks richtsnoeren vastgesteld voor NAA's met betrekking tot banken die onder hun bevoegdheid vallen.

Specifiek met betrekking tot belemmeringen voor de afwikkelbaarheid heeft de GAR nog geen wezenlijke belemmeringen vastgesteld. De GAR heeft gekozen voor een stapsgewijze aanpak, waarbij potentiële belemmeringen in kaart worden gebracht voordat wezenlijke belemmeringen worden vastgesteld. Op die manier hebben banken de tijd om hangende kwesties op te lossen. Bijgevolg wordt de administratieve procedure voor het wegnemen van wezenlijke belemmeringen waarin het rechtskader voorziet, niet ingeleid. Zolang er geen conclusie over de aard van de belemmeringen is, wordt er geen conclusie getrokken over de afwikkelbaarheid van een bank.

Wij hebben vastgesteld dat de kwaliteit van de afwikkelingsplannen was verbeterd in die zin dat het percentage vereisten van het gemeenschappelijk rulebook waaraan is voldaan, was gestegen tot 60 % in het geval van een steekproef van plannen van 2018, ten opzichte van slechts 14 % in een steekproef van plannen van 2016. De GAR heeft de afwikkelingsplannen van 2018 echter laat vastgesteld en slechts een beperkt aantal plannen geactualiseerd in 2019. De NAA’s hebben ook vooruitgang geboekt met het vaststellen van hun afwikkelingsplannen, maar sommige hebben hun streefdoelen niet bereikt en/of hun plannen voor complexere banken uitgesteld.

De GAR heeft goed samengewerkt met de NAA’s. Hetzelfde geldt voor de samenwerking tussen de Afwikkelingsraad en de Europese Centrale Bank (ECB) in haar rol van bankentoezichthouder. Een doeltreffende afwikkeling is echter afhankelijk van de vraag of de toezichthouder vroeg genoeg een besluit neemt over de “vroegtijdige-interventiemaatregelen” die banken moeten nemen en over de kwestie of een bank faalt of waarschijnlijk zal falen. De huidige rechtsgrondslag voorziet niet in objectieve en gekwantificeerde criteria voor het activeren van dergelijke besluiten.

De personeelssituatie bij de GAR is verbeterd, maar het toezicht op de door NAA’s ingediende afwikkelingsplannen voor minder belangrijke banken wordt nog steeds gehinderd door een gebrek aan personeel. De personeelssituatie op het niveau van de NAA’s verschilt aanzienlijk. Wij hebben ook vastgesteld dat het aandeel van het personeel van de GAR dat is toegewezen aan belangrijke banken en aan banken die grensoverschrijdend actief zijn, is toegenomen. Tegelijkertijd hebben de NAA’s iets minder personeel ter beschikking gesteld.

Om de mate van gereedheid van het GAM te verbeteren, bevelen wij aan dat de GAR:

• zijn reeks beleidslijnen die richting geven aan de afwikkelingsplanning in het kader van het GAM verbetert;
• ervoor zorgt dat afwikkelingsplannen tijdig worden vastgesteld en volledig voldoen aan de wettelijke vereisten;
• de organisatorische opzet van het GAM verbetert;
• samen met de Commissie de wetgevers verzoekt om objectieve en gekwantificeerde criteria vast te stellen voor tijdige toezichtmaatregelen.
  

Inleiding

Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme — achtergrond

Vóór de financiële crisis die uitbrak in de periode 2007‑2008, werden falende banken geliquideerd overeenkomstig het nationale insolventierecht. Wanneer banken te groot om te falen (“too big to fail”) werden geacht, grepen de nationale autoriteiten terug op het gebruik van belastinggeld om te voorkomen dat deze banken zouden omvallen. Het falen van een grensoverschrijdende bank kon ook extra risico’s met zich meebrengen. Aangezien uit de crisis is gebleken dat de autoriteiten niet over de procedures en instrumenten beschikten om banken ordelijk te liquideren, heeft de EU in 2014 het GAM in het leven geroepen, de tweede pijler van de Europese bankenunie.

Bij het GAM zijn de GAR, de Raad, de Commissie en de NAA’s van de deelnemende lidstaten betrokken. Het mechanisme wordt ondersteund door het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF), dat wordt gefinancierd door de banken in de eurozone.

Het GAM voorziet in een kader voor de ordelijke liquidatie van banken¹. Het heeft tot doel significante nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit te vermijden, de gedekte deposanten te beschermen en overheidsmiddelen veilig te stellen door het beroep op buitengewone openbare financiële steun zoveel mogelijk te beperken. Afwikkeling is een laatste redmiddel dat ervoor moet zorgen dat de kritieke functies van een bank kunnen worden voortgezet. Kritieke functies zijn bankactiviteiten, -diensten of -operaties die niet kunnen worden stopgezet zonder dat dit waarschijnlijk leidt tot de verstoring van de financiële stabiliteit of diensten die essentieel zijn voor de reële economie. Indien een bank geen kritieke functies heeft en het falen ervan geen risico voor de financiële stabiliteit met zich mee zou brengen, zou de bank overeenkomstig het nationale insolventierecht worden afgewikkeld.

De afgelopen jaren is de EU bezig met de ontwikkeling van een reeks geharmoniseerde regels voor het bankentoezicht en de afwikkeling van banken. Deze regels zijn bekend onder het begrip “gemeenschappelijk rulebook”. Wat afwikkeling betreft, omvat het gemeenschappelijk rulebook voornamelijk de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (Bank Recovery and Resolution Directive — BRRD²), de verordening inzake het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM-verordening³), gedelegeerde of uitvoeringsverordeningen van de Commissie en normen en richtsnoeren van de Europese Bankautoriteit (EBA). Ter voorbereiding van de afwikkeling stellen de afwikkelingsautoriteiten bovendien handleidingen en richtsnoeren op waarin de toe te passen beleidslijnen worden vastgelegd (zie figuur 1).

Bron: ERK.

Samenwerking in het kader van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme

De rol van de GAR en de NAA’s

Sinds januari 2015 is de GAR verantwoordelijk voor de afwikkeling, indien nodig, van alle belangrijke banken in de eurozone, en van minder belangrijke banken die grensoverschrijdend actief zijn⁴. Eind 2019 bestreek de GAR 128 banken, die ongeveer 85 % van de totale bankactiva in de eurozone vertegenwoordigen.

De NAA’s zijn verantwoordelijk voor alle andere banken, d.w.z. minder belangrijke banken (2 249 volgens het werkprogramma 2020 van de GAR, zie figuur 2). De GAR is echter verantwoordelijk voor de doeltreffende en consistente werking van het GAM en is derhalve belast met het toezicht op de afwikkelingsplanning van de NAA’s in de eurozone. Indien dit nodig is om de consistente toepassing van de afwikkelingsnormen te waarborgen, kan de GAR bovendien op eigen initiatief of op verzoek van een NAA besluiten om al zijn bevoegdheden rechtstreeks uit te oefenen ten aanzien van banken die oorspronkelijk onder de bevoegdheid van de NAA vielen.

Bron: ERK, op basis van het werkprogramma 2020 van de GAR.

Een bank moet aan ten minste één van de criteria in tabel 1 voldoen om als belangrijk te worden aangemerkt, anders wordt zij als minder belangrijk geclassificeerd.

Om voorbereid te zijn op een mogelijk falen van een bank, doet de afwikkelingsautoriteit het volgende:

1. afwikkelingsplannen opstellen voor alle banken die onder haar bevoegdheid vallen;
2. het minimumpercentage passiva en eigen vermogen vaststellen met verliesabsorptiecapaciteit in het geval van een afwikkeling (een veiligheidsbuffer die bekendstaat als het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (minimum requirement for own funds and eligible liabilities — MREL)).

De taken in verband met de feitelijke uitvoering van een afwikkeling (crisisbeheersing) worden hier niet beschreven, aangezien deze niet binnen de reikwijdte van deze controle vallen.

De afwikkelingsplannen moeten ten minste jaarlijks worden geëvalueerd en geactualiseerd. De periode van het opstellen van een plan tot de vaststelling ervan staat bekend als de planningscyclus. Een afwikkelingsplan is een alomvattend document waarin onder meer de kenmerken van de bank moeten worden gespecificeerd, de kritieke functies ervan moeten worden bepaald, eventuele belemmeringen voor de afwikkelbaarheid ervan moeten worden vastgesteld en aangepakt, en het MREL van de bank moet worden vastgesteld. In het plan moet ook een conclusie worden getrokken over i) de voorkeursafwikkelingsstrategie, d.w.z. of de bank overeenkomstig het nationale insolventierecht moet worden geliquideerd, dan wel om afwikkeling moet verzoeken, en ii) de vraag of de bank afwikkelbaar is (d.w.z. gerust mag falen) (zie paragraaf 03).

Indien de afwikkelingsautoriteit van oordeel is dat een bank moet worden afgewikkeld, moet in het plan worden beschreven welke afwikkelingsinstrumenten moeten worden toegepast (zie figuur 3). In het plan moet ook worden gespecificeerd op welke entiteiten in de bankgroep (moedermaatschappij en/of dochtermaatschappijen) de afwikkelingsinstrumenten moeten worden toegepast, d.w.z. het zogenoemde “kanaal” (eenkanalig of meerkanalig).

Bron: Aangepast overgenomen van de GAR.

De GAR neemt besluiten tijdens bestuursvergaderingen en plenaire vergaderingen. De laatstgenoemde worden bijgewoond door een vertegenwoordiger van elke NAA (zie Bijlage I voor meer informatie). De afwikkelingsplannen voor banken die onder de bevoegdheid van de GAR vallen, worden ter goedkeuring voorgelegd aan de bestuursvergadering.

Interactie met andere EU- en nationale autoriteiten

De GAR werkt nauw samen met de NAA’s, de Commissie, de EBA en de toezichthouders die verantwoordelijk zijn voor de banken in de eurozone (de ECB en nationale bevoegde autoriteiten) (zie figuur 4). Zo worden afwikkelingsplannen voor belangrijke banken opgesteld door interne afwikkelingsteams (IAT’s), die onder leiding staan van de GAR en worden bemand door personeel van de GAR en de betrokken NAA. De belangrijkste praktische regelingen voor de samenwerking tussen de GAR en de NAA’s zijn vastgelegd in een in 2016 gesloten en in 2018 gewijzigde kaderovereenkomst inzake samenwerking.

Bron: ERK, op basis van de GAM-verordening.

De samenwerking tussen de afwikkelingsautoriteit en de banktoezichthouder omvat onder meer het volgende:

• de toezichthouder geeft feedback over het ontwerpafwikkelingsplan;
• de afwikkelingsautoriteit geeft feedback over het herstelplan van de bank dat door de toezichthouder wordt beoordeeld. Het herstelplan bevat de maatregelen die de bank voornemens is te treffen wanneer bepaalde indicatoren worden overschreden.

De samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de GAR en de ECB zijn gebaseerd op een memorandum van overeenstemming, dat in mei 2018 is herzien.

De EBA is onder meer verantwoordelijk voor:

• het ontwikkelen van ontwerpen van technische regulerings- en uitvoeringsnormen en richtsnoeren zoals de inhoud van een volwaardig afwikkelingsplan;
• het ontwikkelen van templates, bijvoorbeeld voor de verslaglegging over en openbaarmaking van MREL;
• het monitoren van afwikkelingsautoriteiten op basis van periodieke evaluaties om ervoor te zorgen dat zij over de deskundigheid, middelen en operationele capaciteit beschikken om hun afwikkelingsactiviteiten uit te voeren.

De EBA moet ook in kennis worden gesteld wanneer de GAR of een NAA tot de conclusie komt dat een bank niet afwikkelbaar is.

De Commissie is verantwoordelijk voor de periodieke evaluatie van de toepassing van het gemeenschappelijk rulebook. In april 2019 heeft zij het verslag over haar eerste evaluatie gepubliceerd en geconcludeerd dat het te vroeg was om wetgevingsvoorstellen te ontwikkelen en vast te stellen⁵. De door de EBA ontwikkelde technische regulerings- en uitvoeringsnormen worden vastgesteld door de Commissie in de vorm van gedelegeerde verordeningen/uitvoeringsverordeningen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Reikwijdte en methodologie

In 2017 heeft de ERK de GAR voor het eerst gecontroleerd en zich daarbij op zijn afwikkelingsplanning voor belangrijke banken gericht⁶. Aangezien de GAR pas in 2015 werd opgericht en onze eerste controle had uitgewezen dat de GAR nog een lange weg te gaan had, hebben wij besloten om nog een controle uit te voeren en daarbij de afwikkelingsplanning voor minder belangrijke banken onder de loep te nemen en follow-up te geven aan de vorige controle. We wilden licht werpen op de huidige stand van zaken wat betreft de mate waarin het GAM gereed is voor de afwikkeling van banken.

Om te onderzoeken of het GAM goed was voorbereid op het aanpakken van de afwikkeling van banken, zijn we nagegaan of:

• de GAR over een passend beleidskader beschikte om ervoor te zorgen dat de afwikkelingsplannen voor banken die onder de bevoegdheid van de GAR vallen, van optimale kwaliteit waren;
• bij het opstellen van de afwikkelingsplannen voor belangrijke en minder belangrijke banken het goede spoor werd gevolgd;
• de organisatorische opzet van het GAM geschikt was.

Ten behoeve van de controle hebben wij de bij de GAR beschikbare documentatie onderzocht en vraaggesprekken gevoerd met personeel van de GAR. Wij hebben een steekproef van afwikkelingsplannen uit de cyclus van 2018 beoordeeld (zie paragraaf 09). De cyclus van 2018 was gebaseerd op de financiële gegevens van de banken aan het einde van 2017 en eindigde in 2020, toen de laatste plannen werden vastgesteld. Onze steekproef bestond uit zes plannen met betrekking tot banken zonder afwikkelingscollege en twee plannen inzake banken met een afwikkelingscollege. We hebben ook een steekproef onderzocht van drie door de GAR uitgevoerde beoordelingen van 16 door NAA’s ingediende plannen voor minder belangrijke banken, en een steekproef van twee vereenvoudigde afwikkelingsplannen die ook door NAA’s zijn ingediend.

Wij hebben vraaggesprekken gevoerd met personeel van de Commissie (directoraat-generaal Financiële Stabiliteit, Financiële Diensten en Kapitaalmarktenunie (DG FISMA)) en de EBA. We hebben ook informatiebezoeken gebracht aan vier NAA’s (in Duitsland, Italië, Letland en Luxemburg) die verantwoordelijk waren voor een groot aantal banken of reeds ervaring hadden met de afwikkeling van banken. Tot slot hebben we een enquête gehouden onder de 19 NAA’s van de Europese bankenunie.

De controlewerkzaamheden ter plaatse werden verricht tussen april 2019 en januari 2020 en werden dus vóór de uitbraak van COVID-19 afgerond. Tenzij anders vermeld, wordt in dit verslag bijgevolg geen rekening gehouden met eventuele beleidsontwikkelingen of veranderingen die zich hebben voorgedaan naar aanleiding van de pandemie.

Toegang tot controle-informatie en vertrouwelijkheidskwesties

Het recht om deze doelmatigheidscontrole te verrichten en het mandaat ervoor vloeien voort uit de algemene bepalingen van artikel 287 VWEU⁷, dat de ERK volledige toegang verleent tot alle documenten die nodig zijn voor haar controleopdracht. Het personeel van de GAR heeft echter documenten bewerkt door alle informatie en gegevens onleesbaar te maken aan de hand waarvan we zouden achterhalen op welke bank het afwikkelingsplan in de steekproef betrekking had, en riep daarbij vertrouwelijkheidsredenen in. We waren dan ook niet in staat om MREL-berekeningen (in verband met ECB-gegevens, zie paragraaf 23) aan te sluiten, het kritieke karakter van bankfuncties te beoordelen of de consistentie van de beoordelingen door de GAR van het kritieke karakter van de bankfuncties in de afwikkelingsplannen te onderzoeken. In vergelijking met de vorige controle is de toegang tot informatie evenwel verbeterd, aangezien volledige afwikkelingsplannen beschikbaar werden gesteld in plaats van alleen geselecteerde hoofdstukken.

Bovendien hebben wij geen toegang gekregen tot de volgende documenten die afkomstig zijn van de ECB, maar ook door de GAR worden bewaard: i) herstelplannen van banken en ii) de feedback van de ECB over de ontwerpafwikkelingsplannen van de GAR. Wij hadden de GAR al bij de aanvang van de controle om deze documenten gevraagd. Toen de GAR ons meedeelde dat de ECB ermee had ingestemd dat wij toegang zouden krijgen tot de documenten in een fysieke dataroom in de gebouwen van de GAR, waren de afzonderingsmaatregelen naar aanleiding van de COVID-19-pandemie in werking getreden, waardoor we de documenten niet konden inkijken. Na overleg met de ECB liet de GAR ons weten dat er geen akkoord was om dergelijke documenten beschikbaar te stellen in een virtuele dataroom om redenen van gegevensbeveiliging.

Voor het overige beschikten wij over de nodige bewijsstukken voor de opmerkingen en conclusies in dit verslag.

Opmerkingen

Het beleidskader is versterkt, maar er zijn nog steeds tekortkomingen op bepaalde cruciale gebieden

De GAR heeft gedetailleerde beleidslijnen ontwikkeld met het oog op de kwaliteit en consistentie van de afwikkelingsplannen voor banken die onder de bevoegdheid van de GAR vallen en de mogelijke afwikkelingsmaatregelen daarin. De beleidslijnen, die worden vastgesteld door de bestuursvergadering van de GAR, zijn opgenomen in het handboek voor afwikkelingsplanning, het intern beleidsdocument van de GAR, alsook in horizontale technische nota’s. De inhoud van deze nota’s, die tussen 2016 en 2019 zijn uitgebracht, werd opgenomen toen het handboek in 2019 werd geactualiseerd, zij het minder gedetailleerd. Er werden ook afzonderlijke beleidsdocumenten inzake het MREL opgesteld, en in april 2020 heeft de GAR een document gepubliceerd met haar verwachting voor banken, getiteld “Expectations for Banks” (zie figuur 5).

Bron: ERK.

Behalve wat betreft het MREL hoefden de NAA’s in de periode waarop onze controle betrekking heeft deze beleidslijnen niet in acht te nemen bij het opstellen van de plannen voor minder belangrijke banken. Gezien de relevantie voor alle categorieën van banken konden de NAA’s deze niettemin als uitgangspunt gebruiken bij de ontwikkeling van hun eigen beleidslijnen.

De GAR heeft zijn beleidslijnen gegroepeerd rond acht gebieden die het proces van afwikkelingsplanning weerspiegelen (zie figuur 6). De beleidslijnen werden ontwikkeld in nauwe samenwerking met de NAA’s.

NB: In het handboek voor afwikkelingsplanning wordt een specifiek hoofdstuk gewijd aan elk van deze acht gebieden.

Bron: GAR.

In ons speciaal verslag van 2017 hebben wij geconcludeerd dat de GAR geen volledig systeem van beleidslijnen voor afwikkelingsplanning had. Wij hadden aanbevolen om i) het handboek voor afwikkelingsplanning bindend te maken, ii) duidelijke en consistente beleidslijnen inzake wezenlijke belemmeringen en het MREL op te stellen, en iii) richtsnoeren met betrekking tot alle afwikkelingsscenario’s op te nemen.

Daarom hebben wij beoordeeld of:

1. de GAR alle relevante beleidslijnen heeft vastgesteld die nodig zijn om afwikkelingsplannen op te stellen voor banken die onder zijn bevoegdheid vallen;
2. de ontwikkelde beleidslijnen van bevredigende kwaliteit waren.

Er ontbreken nog steeds enkele belangrijke beleidslijnen die van toepassing zijn op de banken die onder de bevoegdheid van de GAR vallen

De in het handboek vastgestelde beleidslijnen zijn bedoeld als leidraad voor de IAT’s bij het opstellen van de afwikkelingsplannen voor belangrijke banken. Dit handboek was niet bindend gemaakt. Wij hebben ook vernomen dat IAT’s niet verplicht zijn om eventuele afwijkingen van het handboek in het afwikkelingsplan te rechtvaardigen, en wij hebben een dergelijke rechtvaardiging dan ook nergens aangetroffen in de plannen in onze steekproef.

Wij hebben de beleidslijnen van de GAR onderzocht en geconstateerd dat er, in april 2020, verschillende ontbraken. Ten eerste was er geen beleidslijn inzake “financiële continuïteit”. Het is van cruciaal belang om financiering te garanderen zodra een afwikkelingsprocedure is gestart, aangezien het voor een bank moeilijk kan zijn om toegang te krijgen tot de liquiditeit die nodig is om haar verplichtingen te herfinancieren wanneer deze opeisbaar worden, bijvoorbeeld vanwege onzekerheid over de levensvatbaarheid van de bank. Om het belang van deze kwestie te benadrukken, dient het falen van Hypo Real Estate als voorbeeld: de Duitse overheidsinstanties moesten in 2008 145 miljard EUR aan liquiditeit verschaffen. De GAR is van mening dat de beleidsontwikkeling op dit gebied een meerjarig project is en verwacht niet dat dit vóór 2022 zal worden voltooid. Tot slot moeten banken overeenkomstig het document “Expectations for Banks” van de GAR (zie paragraaf 25) hun capaciteiten op het gebied van financiële continuïteit tegen 2023 aantonen.

Een aspect dat nauw samenhangt met de financiële continuïteit bij afwikkeling is het vangnetmechanisme van de publieke sector. Een dergelijk vangnetmechanisme zou tijdelijk door de GAR kunnen worden gebruikt om te zorgen voor financiering bij de afwikkeling van een bank die als falend of waarschijnlijk falend is aangemerkt. In december 2019 kwam de Eurogroep in beginsel overeen dat het Europees stabiliteitsmechanisme zou voorzien in een vangnet van ongeveer 65-70 miljard EUR. De beoogde wijziging van het Verdrag tot instelling van het Europees stabiliteitsmechanisme⁸ is nog niet ondertekend. Het vangnet is bedoeld om het instrument voor rechtstreekse herkapitalisatie te vervangen, waarvoor het Europees stabiliteitsmechanisme 60 miljard EUR had uitgetrokken. Deskundigen stellen dat het vangnet ontoereikend zou kunnen zijn om te voldoen aan de financieringsbehoeften bij afwikkeling, met name met betrekking tot liquiditeitsverstrekking, en pleiten voor aanvullende maatregelen⁹.

Ten tweede was er geen beleidslijn inzake “governance en communicatie” voor afwikkeling. Dit betreft bijvoorbeeld de governancestructuur die nodig is om gegevensverstrekking te waarborgen, evenals doeltreffend toezicht en doeltreffende besluitvorming, tijdens de afwikkelingsplanning en in een crisis. Aangezien veel besluiten binnen een uiterst kort tijdsbestek moeten worden genomen, is een gedegen governance- en communicatiestructuur van cruciaal belang.

Ten derde was er geen overkoepelende beleidslijn inzake “informatievereisten”. Dit heeft bijvoorbeeld betrekking op gegevens die banken aan de GAR moeten verstrekken voor de uitvoering van afwikkelingsinstrumenten of ter ondersteuning van waarderingen van activa in het geval van afwikkeling. Volgens een op verzoek van de commissie ECON uitgevoerde analyse zijn accurate waarderingsverslagen van essentieel belang voor het algehele succes van een bankafwikkeling. Onnauwkeurige waarderingsverslagen kunnen ertoe leiden dat de financiële moeilijkheden langer aanslepen of dat de aandeelhouders en crediteuren juridische stappen nemen en om compensatie vragen¹⁰.

Tot slot bevatte het handboek voor afwikkelingsplanning geen beleidslijn tot vaststelling van de entiteiten binnen een groep waarop afwikkelingsmaatregelen zouden worden toegepast (het zogenoemde kanaal, zie paragraaf 10). Het kanaal bepaalt hoeveel afwikkelingsautoriteiten bevoegdheden zullen uitoefenen en afwikkelingsinstrumenten zullen toepassen. Bij een eenkanalige aanpak worden de bevoegdheden aan slechts één autoriteit toegekend, terwijl bij een meerkanalige aanpak meer dan één afwikkelingsautoriteit betrokken is.

De GAR is voornemens zijn beleidslijnen op een aantal gebieden uit te brengen of te actualiseren in 2020. Als eerste stap heeft de Afwikkelingsraad eind april 2020 het document “Expectations for Banks” gepubliceerd. Dit document bevat echter nog geen gedetailleerde beleidslijnen inzake de hierboven beschreven aspecten.

De uitgebrachte beleidslijnen vertonen een aantal tekortkomingen

We beoordeelden de kwaliteit van de beleidslijnen die tijdens de gecontroleerde periode werden toegepast en stelden tekortkomingen vast met betrekking tot drie gebieden: i) de beoordeling van het openbaar belang, ii) de vaststelling van wezenlijke belemmeringen voor de afwikkelbaarheid, en iii) de toepassing van het MREL-vereiste en het bail-in-instrument.

Beoordeling van het openbaar belang

Wanneer wordt verklaard dat een bank faalt of waarschijnlijk zal falen, is een van de voorwaarden voor een afwikkeling dat deze in het openbaar belang is, d.w.z. dat de afwikkelingsdoelstellingen niet in dezelfde mate zouden worden verwezenlijkt als de bank overeenkomstig het nationale insolventierecht werd geliquideerd. Voorbeelden van dergelijke afwikkelingsdoelstellingen zijn:

• de continuïteit van de kritieke functies van een bank garanderen;
• significante nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit vermijden;
• gedekte deposito’s beschermen;
• overheidsmiddelen beschermen.

Om die reden moet de betrokken afwikkelingsautoriteit een beoordeling van het openbaar belang uitvoeren. Volgens een studie die op verzoek van de Commissie is uitgevoerd, hebben verschillende belanghebbenden verklaard dat deze beoordeling consistenter moet worden gemaakt in de hele EU¹¹. Sommige belanghebbenden zijn het ook niet eens met het standpunt van de GAR dat afwikkeling eerder de uitzondering dan de regel moet zijn. Gezien het universum van banken in de eurozone is de GAR van mening dat afwikkelingsmaatregelen vanwege de beoordeling van het openbaar belang uiteindelijk slechts op enkele banken van toepassing zullen zijn, aangezien de meeste banken overeenkomstig het nationale insolventierecht zullen worden geliquideerd¹².

Wat betreft de beoordeling van de vraag of bepaalde functies binnen een bank kritiek zijn (zie paragraaf 03), hebben wij geconstateerd dat de beleidslijn van de GAR niet voorziet in duidelijk omschreven drempels (zoals het percentage van het marktaandeel). Op basis van onze enquête en vraaggesprekken met de NAA’s, alsook onze analyse van de documenten van de GAR, concluderen wij dat er inconsistenties bestaan tussen de beoordelingen van kritieke functies door de IAT’s. Als gevolg van deze inconsistenties en het ontbreken van duidelijke richtsnoeren bestaat het risico dat de GAR een functie niet als kritiek aanmerkt, hoewel de reële economie negatieve gevolgen zou ondervinden indien de bank faalt.

Met betrekking tot de afwikkelingsdoelstelling inzake de bescherming van gedekte deposito’s hebben wij het volgende vastgesteld: wanneer wordt geoordeeld dat de financiering van op lidstaatniveau opgezette nationale depositogarantiestelsels ontoereikend is om een crisis aan te pakken, betekent dit dat gedekte deposito’s niet goed beschermd zijn. Dit is echter onvoldoende reden voor de GAR om te oordelen dat de afwikkeling van de betrokken bank in het openbaar belang zou zijn.

Wat de bescherming van overheidsmiddelen betreft, merken wij op dat de regels inzake de lastenverdeling tussen i) aandeelhouders en bepaalde crediteuren en ii) de publieke sector verschillen naargelang een afwikkeling of een nationale insolventieprocedure wordt toegepast (zie figuur 7):

• overeenkomstig de rechtsgrondslag kan openbare steun bij afwikkeling via het GAF alleen worden verstrekt wanneer de verliezen van een bank zijn gedekt door een bail-in van ten minste 8 % van de totale passiva en het eigen vermogen van de bank. De bijdrage van het GAF is in beginsel beperkt tot 5 % van de totale passiva en het eigen vermogen van de bank¹³. Het Internationaal Monetair Fonds heeft voorgesteld een vrijstelling met het oog op financiële stabiliteit in te voeren¹⁴, d.w.z. een vrijstelling die alleen mag worden gebruikt in geval van een crisis in de gehele eurozone of in het hele land in kwestie. Uit onze enquête blijkt dat de meerderheid van de NAA’s (60 %) het eens is met dit voorstel;
• indien een bank overeenkomstig het nationale insolventierecht wordt geliquideerd, kunnen de lidstaten het ook nodig achten om overheidssteun te verlenen. In overeenstemming met de bankenmededeling van de Commissie (Banking Communication — BC)¹⁵ gelden de vereisten inzake lastenverdeling voor aandeelhouders en houders van achtergestelde instrumenten: zij moeten ten volle bijdragen aan de kosten van de maatregelen. In tegenstelling tot in het afwikkelingsscenario moeten houders van niet-achtergestelde schulden niet bijdragen. Het Internationaal Monetair Fonds heeft aanbevolen om strengere beginselen inzake lastenverdeling vast te stellen in het kader van de staatssteunregels¹⁶.

Bron: ERK, op basis van de genoemde rechtsgrondslag.

Zoals blijkt uit de derde regel van figuur 7 kan meer publieke steun (staatssteun) worden verleend in het kader van nationale insolventieprocedures dan bij afwikkeling, op basis van het huidige beleid van de Commissie inzake staatssteun, zoals weergegeven in haar BC. Dit is niet onbelangrijk bij het bepalen van wat in het openbaar belang is. Er zijn twee soorten beoordelingen, de ene wordt door de GAR en de andere door de Commissie uitgevoerd:

• in overeenstemming met de afwikkelingsdoelstellingen (zie paragraaf 38) moet de GAR beoordelen of het falen van een bank significante nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit zou hebben, en moet hij de verlening van buitengewone openbare financiële steun tot een minimum beperken;
• alvorens staatssteun goed te keuren die de lidstaten zouden verlenen gedurende de liquidatie van een bank in het kader van een nationale insolventieprocedure, moet de Commissie beoordelen of deze steun noodzakelijk is om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen. In een eerdere controle merkten we op dat de Commissie van mening was dat de lidstaten het best in staat waren om een eerste beoordeling te maken van de vraag of een ongecontroleerd verlaten van de markt van een bepaalde bank de financiële stabiliteit zou bedreigen (of een andere ernstige verstoring in de lidstaat zou veroorzaken). We constateerden ook dat de Commissie de beweringen van de lidstaten dat het potentiële falen van een bank een bedreiging vormde voor de financiële stabiliteit niet betwistte¹⁸.

In recente gevallen van falende banken stelde de GAR vast dat de banken volgens een normale insolventieprocedure konden worden geliquideerd zonder significante nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit, en concludeerde hij derhalve dat het openbaar belang het gebruik van afwikkelingsinstrumenten niet rechtvaardigde. De Commissie heeft echter later staatssteun goedgekeurd, aangezien zij van mening was dat de liquidatie van deze banken volgens een normale insolventieprocedure de economie ernstig zou verstoren. Het IMF concludeert dat het afstemmen van de vereisten inzake lastenverdeling in het geval van een insolventieprocedure op die welke van toepassing zijn in geval van afwikkeling nadat alternatieve flexibiliteit met een vrijstelling voor financiële stabiliteit in het kader is ingevoerd, de onzekerheid zou beperken en de huidige prikkels voor de lidstaten zou verminderen om manieren te vinden waardoor ze met falende belangrijke instellingen kunnen omgaan in het kader van nationale insolventieprocedures¹⁹. Tot slot heeft het Europees Parlement er in zijn resolutie van 2020 over de bankenunie op gewezen “dat een gelijk speelveld en de consistente toepassing van de toets van het openbaar belang moeten worden gewaarborgd”²⁰.

Wij merken op dat de harmonisatie van nationale insolventiewetgeving een andere kwestie is die steeds relevanter is geworden in het oriënterend debat²¹. Van de 18 NAA’s die onze enquête hebben beantwoord, hebben er 14 verklaard dat het nuttig of zeer nuttig zou zijn indien de nationale insolventieregelingen voor banken werden geharmoniseerd. Zo zijn de aanleidingen om nationale insolventieregelingen in te leiden in de meeste landen niet afgestemd op de aanleidingen om een afwikkeling in te leiden, en met name de omstandigheden die rechtvaardigen dat een bank wordt beschouwd als een instelling die faalt of waarschijnlijk zal falen²². Het bereiken van harmonisatie is echter een moeilijk proces, aangezien het betrekking heeft op rechtsgebieden die onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen (zoals het vennootschapsrecht).

Tot slot moet in het afwikkelingsplan rekening worden gehouden met relevante scenario’s, met inbegrip van de mogelijkheid dat het falen idiosyncratisch (bankspecifiek) is of in een tijd van bredere financiële instabiliteit of systeembrede gebeurtenissen plaatsvindt. De GAR is echter van mening dat in de GAM-verordening (artikel 8) niet is bepaald dat dergelijke gebeurtenissen in aanmerking moeten worden genomen in het stadium waarin de beoordeling van het openbaar belang wordt uitgevoerd in gevallen waarin de toepassing van het nationale insolventierecht de voorkeursstrategie is. In het handboek voor afwikkelingsplanning van de GAR wordt dit aspect dan ook niet verduidelijkt (zie paragraaf 28). Er zijn NAA’s die de wet anders interpreteren. De Commissie erkent dat er enige ruimte voor interpretatie is.

Richtsnoeren voor de vaststelling van wezenlijke belemmeringen voor de afwikkelbaarheid

Overeenkomstig het gemeenschappelijk rulebook moet de GAR beoordelen of een bank afwikkelbaar is of niet. Een bank wordt afwikkelbaar geacht indien het haalbaar en geloofwaardig is dat zij ofwel overeenkomstig het normale insolventierecht wordt geliquideerd, ofwel wordt afgewikkeld door afwikkelingsinstrumenten toe te passen en afwikkelingsbevoegdheden uit te oefenen. Daarom moet de afwikkelingsautoriteit beoordelen of er obstakels zijn, d.w.z. belemmeringen voor de afwikkeling van een bank. De afwikkelingsautoriteit moet de EBA ook tijdig in kennis stellen wanneer een bank niet afwikkelbaar wordt geacht.

Zodra de GAR heeft geconcludeerd dat een belemmering van wezenlijke aard is, wordt een administratieve procedure ingeleid om ervoor te zorgen dat de betrokken bank de situatie rechtzet (zie figuur 8). Bij het administratieve proces zijn verschillende belanghebbenden betrokken. Het kan twaalf maanden of langer duren totdat de bank het definitieve uitvoeringsplan indient dat is bedoeld om de wezenlijke belemmering weg te nemen.

Bron: ERK, aangepast overgenomen van de GAR.

Naar aanleiding van een aanbeveling in ons Speciaal verslag nr. 23/2017 (zie paragraaf 28) heeft de GAR in september 2018 zijn beleidslijn inzake het vaststellen en aanpakken van belemmeringen voor de afwikkelbaarheid uitgebracht. De GAR heeft deze beleidslijn op slechts een minderheid van de in 2019 opgestelde afwikkelingsplannen toegepast. De GAR werkt aan de verfijning van zijn richtsnoeren voor de IAT’s, en met name wat betreft de wijze waarop zijn methode in de praktijk moet worden toegepast.

Volgens de beleidslijn van 2018 moeten de IAT’s als eerste stap potentiële belemmeringen in kaart brengen. De IAT’s moeten dan op een schaal van klein tot groot het volgende beoordelen: i) de impact die dergelijke potentiële belemmeringen zouden hebben op de afwikkelingsstrategie en ii) de waarschijnlijkheid dat deze zich voordoen. Hoewel de beleidslijn voorziet in een matrix die aangeeft wanneer dergelijke beoordelingen tot de conclusie moeten leiden dat een belemmering wezenlijk is, is deze in feite louter indicatief. Zo worden potentiële belemmeringen waarvan de impact en de waarschijnlijkheid dat deze zich zullen voordoen als groot zijn beoordeeld, niet automatisch als wezenlijke belemmeringen beschouwd.

De beoordelingen zijn dus van dien aard dat deze een aanzienlijke vrijheid laten aan de IAT’s. Daarnaast neemt de GAR een aantal elementen in aanmerking alvorens een belemmering als wezenlijk aan te merken. Wanneer een bank bijvoorbeeld over een geloofwaardig plan beschikt om vastgestelde potentiële belemmeringen aan te pakken, hoeft de belemmering niet noodzakelijkerwijs als wezenlijk te worden beschouwd. De GAR ziet het wegnemen van belemmeringen voor de afwikkelbaarheid immers als een stapsgewijs proces tussen banken en de GAR, dat enige tijd in beslag kan nemen.

Deze beleidslijn wordt bevestigd in het document getiteld “Expectations for Banks” van de GAR (zie paragraaf 25): het voorziet in een geleidelijke invoering waarbij van de banken wordt verwacht dat zij uiterlijk eind 2023 hun capaciteiten hebben opgebouwd in alle zeven dimensies die in het document worden behandeld²³, ongeacht het risiconiveau, de omvang of de complexiteit van de banken. Onder voorbehoud van overeenstemming kan een bank ook na 2023 haar capaciteiten opbouwen. Ter vergelijking: banken die onder de bevoegdheid van de Bank of England vallen, volgen striktere tijdschema's, aangezien al deze banken tegen 1 januari 2022 afwikkelbaar zouden moeten zijn²⁴.

Bij deze verwachtingen in het kader van de Expectations for Banks staat het beginsel “samenwerking” centraal, d.w.z. de GAR en banken werken samen om afwikkelbaarheid te bereiken. Van de banken wordt verwacht dat zij een werkplan opstellen en een zelfbeoordeling maken van de geboekte vooruitgang in dat kader, met het oog op een tijdige uitvoering. Van de 18 NAA’s die onze enquête hebben beantwoord, zijn er 17 van mening dat dit een passende aanpak is. Het risico bestaat echter dat een bank weinig gemotiveerd is om samen met de GAR belemmeringen aan te pakken, met name wanneer bedrijfsmodellen een rol spelen, bijvoorbeeld wanneer de GAR voornemens was het instrument van verkoop van de onderneming toe te passen (zie figuur 3).

Bovendien voorziet het gemeenschappelijk rulebook niet in dergelijke overgangsperioden. Het vereist dat een duidelijke conclusie wordt getrokken over de vraag of de bank afwikkelbaar is (zie paragraaf 09), waarvoor eventuele wezenlijke belemmeringen vooraf moeten worden vastgesteld. Dit wordt bevestigd door een besluit van de EBA uit 2018, waarin is bepaald dat het vaststellen van potentiële belemmeringen zonder te bepalen of deze van wezenlijke aard zijn, niet in overeenstemming is met het gemeenschappelijk rulebook. De EBA concludeerde dat elk vastgesteld afwikkelingsplan een gedetailleerde beschrijving moet bevatten van de beoordeling van de afwikkelbaarheid. Deze gedetailleerde beschrijving moet alle vastgestelde wezenlijke belemmeringen voor de afwikkelbaarheid omvatten²⁵.

Als gevolg van het door de GAR gekozen stapsgewijze proces dat tot de niet-vaststelling van wezenlijke belemmeringen leidde, heeft de GAR nog geen kennisgevingen ingediend bij de EBA (zie paragraaf 47) en hebben de NAA’s geen kennisgevingen ingediend met betrekking tot de minder belangrijke instellingen.

In een nota²⁶ die de afdeling Ondersteuning economische governance van het Europees Parlement eind 2019 heeft uitgebracht, werd geconcludeerd dat in oktober 2019 geen van de afwikkelingsplannen een volledig uitgewerkte beoordeling van de belemmeringen voor de afwikkelbaarheid bevatte. In de nota werd gesteld dat dit twijfels doet rijzen over de vraag of banken gereed zijn voor een mogelijke afwikkeling in de komende jaren.

Richtsnoeren inzake het MREL en de bail-in

Een van de belangrijkste instrumenten voor het verbeteren van de afwikkelbaarheid van banken is het wettelijke vereiste dat alle banken de MREL-doelstellingen verwezenlijken die zijn vastgesteld door hun afwikkelingsautoriteit (zie paragraaf 08). Banken moeten een specifiek volume eigen vermogen en andere in aanmerking komende passiva aanhouden om hen in staat te stellen verliezen op te vangen en hun kapitaalpositie te herstellen zonder een beroep te doen op overheidsmiddelen.

Overeenkomstig het gemeenschappelijk rulebook hebben de banken tot 2024 de tijd om hun MREL-doelstelling volledig te verwezenlijken, maar zij moeten uiterlijk in januari 2022 een tussentijdse doelstelling bereiken, aangezien het voor banken lastig kan zijn om effecten van het MREL-type uit te geven.

De GAR en de NAA’s zijn wettelijk verplicht om voor elke bank een formeel MREL-besluit uit te vaardigen. Van de 18 NAA’s die onze enquête hebben beantwoord, zijn er acht (44 %) van mening dat een dergelijk formalisme niet zinvol is wanneer het MREL-vereiste overeenstemt met de prudentiële kapitaalvereisten, wat over het algemeen het geval is wanneer een bank overeenkomstig het nationale insolventierecht moet worden geliquideerd. Tot deze acht NAA’s behoren die met het hoogste aantal banken. Dit creëert een administratieve last voor alle betrokken partijen (de GAR, de NAA’s en de banken).

De GAR heeft de beleidslijn inzake het MREL die van toepassing is op de afwikkelingsplanningscyclus van 2018 in november 2018 gepubliceerd en in januari 2019 geactualiseerd (zie paragraaf 28). De Afwikkelingsraad heeft ook de beleidslijn inzake het MREL die van toepassing is op de afwikkelingsplanningscyclus van 2020 gepubliceerd in mei 2020. De meeste aangebrachte wijzigingen (zie Bijlage II voor een vergelijking) vloeien voort uit de herziene GAM-verordening²⁷. Het is nog niet bekend hoe deze wetswijzigingen op de korte en middellange tot lange termijn van invloed zullen zijn op de MREL-doelstellingen. De GAR heeft ook aangekondigd dat hij voornemens is een beoordeling te maken van de mogelijke impact van de COVID-19-pandemie op de overgangsperioden die nodig zijn om uiteindelijk aan het MREL te voldoen (zie paragraaf 58).

Uit het herziene rechtskader vloeien onder meer de volgende wijzigingen voort:

• het is niet langer verplicht om een marktvertrouwenbuffer op te nemen in de berekening van de MREL-doelstelling. De GAR is echter voornemens een dergelijke buffer te blijven toepassen;
• bij de herziene BRRD²⁸ wordt een verplicht vast MREL ingevoerd voor drie categorieën van banken²⁹;
• de herziene BRRD vereist een minimumniveau van achterstelling (8 % van de totale passiva en het eigen vermogen). Achterstelling houdt in dat een deel van de MREL-doelstelling moet worden verwezenlijkt met achtergestelde passiva, dus niet alleen met niet-achtergestelde schulden. De kosten van de uitgifte van achtergestelde schulden liggen over het algemeen hoger.

Ten gevolge van facultatieve bepalingen of het ontbreken van bepalingen in de rechtsgrondslag verschillen de praktijken van de afwikkelingsautoriteiten in de EU voor het bepalen van het MREL (zie tekstvak 1).

Wanneer een bank faalt, kunnen kleine beleggers worden getroffen, ongeacht of de bank wordt geliquideerd in het kader van het nationale insolventierecht of wordt afgewikkeld. De recente gevallen van de falende banken Veneto Banca, Banca Popolare di Vicenza en Banco Popular hebben geleid tot een publiek debat over de vraag of kleine beleggers bij de bail-in moeten worden betrokken. De niet-achtergestelde en achtergestelde schulden die EU-banken in 2018 bij kleine beleggers in de eurozone, voornamelijk obligatiehouders in Italië (51 %) en Duitsland (19 %), plaatsten, werden op 262 miljard EUR geraamd³².

In de beleidslijn van de GAR inzake het instrument van bail-in worden operationele kwesties beschreven met betrekking tot de bail-in van effecten (aandelen en obligaties). Operationele kwesties in verband met andere in aanmerking komende passiva, zoals deposito’s, zijn hier echter niet in opgenomen. Bovendien wordt in de richtsnoeren van de GAR geen termijn vastgesteld waarbinnen een bail-in moet zijn voltooid. Ter vergelijking: de Duitse afwikkelingsautoriteit eist van de banken die onder haar bevoegdheid vallen dat zij de bail-in binnen 24 uur in hun boeken invoeren en bereid zijn om binnen 12 uur de externe uitvoering voor obligatie-/aandeelhouders in gang te zetten.

Volgens het gemeenschappelijk rulebook moet de beoordeling door de afwikkelingsautoriteit van de haalbaarheid en geloofwaardigheid van de voorkeursafwikkelingsstrategie (d.w.z. het te gebruiken instrument, zie figuur 3) een beoordeling omvatten van alle alternatieve strategieën die als onderdeel van die strategie worden voorgesteld. Dit is met name van belang in gevallen waarin de financiering bij afwikkeling niet is gewaarborgd (zie paragraaf 31), aangezien er een risico bestaat dat afwikkeling mislukt. In de beleidslijn van de GAR wordt echter niet voldoende gewezen op de noodzaak voor IAT’s om alternatieve strategieën te beoordelen wanneer het instrument van bail-in wordt toegepast.

Er is vooruitgang geboekt bij de afwikkelingsplanning, maar er is nog een lange weg te gaan voordat deze in overeenstemming is met de wettelijke vereisten

De door de afwikkelingsautoriteiten opgestelde afwikkelingsplannen moeten volledig voldoen aan het gemeenschappelijk rulebook en de GAR moet de datum bepalen waarop de eerste afwikkelingsplannen moeten worden opgesteld. Volgens de GAM-verordening moeten de afwikkelingsplannen in principe ten minste één keer per jaar worden geactualiseerd.

Zoals vermeld in paragraaf 06, is de GAR verantwoordelijk voor het toezicht op de werkzaamheden van de NAA’s met betrekking tot minder belangrijke banken. De GAR heeft daartoe het recht richtsnoeren en algemene instructies uit te vaardigen inzake de taken die de NAA’s moeten uitvoeren. Overeenkomstig de tussen de GAR en de NAA’s gesloten kaderovereenkomst inzake samenwerking moet de GAR ook de door de NAA’s opgestelde afwikkelingsplannen beoordelen.

Wij beoordeelden of:

1. de kwaliteit van de door de GAR vastgestelde afwikkelingsplannen vergeleken met de resultaten van onze eerdere controle was verbeterd, d.w.z. of het aantal vereisten van het gemeenschappelijk rulebook waaraan de plannen voldeden, was toegenomen;
2. de GAR afwikkelingsplannen voor banken die onder zijn bevoegdheid vallen tijdig heeft vastgesteld;
3. de analyse door de GAR van de door de NAA’s ingediende plannen voor minder belangrijke banken consistent was.

De kwaliteit van de afwikkelingsplannen voor banken die onder de bevoegdheid van de GAR vallen, is verbeterd

Op basis van onze steekproef van zes afwikkelingsplannen uit de cyclus van 2018 hebben wij beoordeeld of zij voldeden aan de vereisten die in het gemeenschappelijk rulebook zijn vastgelegd. Wij hebben hiervoor 179 van dergelijke vereisten geselecteerd, die wij per gebied indeelden (zie figuur 6), en controleerden of hieraan was voldaan.

Uit onze resultaten blijkt dat aan 60 % van de vereisten was voldaan (zie tabel 2). Dit is een verbetering ten opzichte van onze eerdere controleresultaten met betrekking tot een steekproef van plannen uit de cyclus van 2016, waarbij slechts aan 14 % was voldaan. Naast dit resultaat was niet voldaan aan 30 % van de vereisten (2017: 64 %) en was aan 10 % gedeeltelijk voldaan (2017: 22 %).

De situatie met betrekking tot de plannen in de steekproef liep sterk uiteen; er was van 80 % (plan 1) tot 40 % (plan 6) aan de vereisten voldaan, zoals weergegeven in tabel 3.

In tabel 4 geven we voorbeelden van vereisten in het gemeenschappelijk rulebook waaraan de afwikkelingsplannen in onze steekproef niet voldeden.

Behalve de voorbeelden van tekortkomingen die in bovenstaande tabel zijn opgenomen:

• hebben wij in geen van de afwikkelingsplannen in de steekproef aanwijzingen gevonden voor een banktest van het instrument van bail-in, hoewel wij dit in ons speciaal verslag van 2017 wel hadden aanbevolen. Volgens het meest recente beleidsdocument van de GAR, “Expectations for Banks”, hebben de banken in feite tot 2022 de tijd om de benodigde infrastructuur op te zetten om de gegevens te genereren die nodig zijn voor de uitvoering van een dergelijke test;
• heeft de GAR met betrekking tot de cycli van 2018 en 2019 alleen “potentiële” belemmeringen vastgesteld (vandaar dat er geen beoordeling was of deze al dan niet wezenlijk waren), hoewel het gerelateerde beleid voor het vaststellen van wezenlijke belemmeringen voor de meeste plannen beschikbaar was (zie paragraaf 49). Met betrekking tot de afwikkelingsplanningscyclus van 2020 zal de GAR alleen potentiële belemmeringen in kaart brengen. Zoals vermeld in de paragrafen 51 en 52 beschouwt de GAR de vaststelling van belemmeringen als een iteratief proces. Een ander gevolg van de huidige niet-vaststelling van wezenlijke belemmeringen is dat de GAR tot op heden geen hogere MREL-streefdoelen heeft vastgesteld als gevolg van belemmeringen, wat een optie binnen het rechtskader is. In november 2019 had de GAR voor 85 banken de MREL-streefdoelen op geconsolideerd niveau vastgesteld, terwijl de besluiten met betrekking tot ongeveer 32 banken nog niet waren genomen. 48 banken, voornamelijk geconcentreerd in vijf lidstaten (Frankrijk, Griekenland, Italië, Nederland en Spanje), hadden 137 miljard EUR tekort ten opzichte van het MREL.
• De GAR heeft geen interne MREL-besluiten³⁴ vastgesteld in het kader van de cyclus van 2018.

Tot slot beoordeelden we twee plannen (zie paragraaf 19), die later werden vastgesteld dan die in onze eerste steekproef, met betrekking tot de vaststelling van wezenlijke belemmeringen, omdat deze wat dat betreft verder gevorderd hadden moeten zijn. Wij hebben gecontroleerd of het eigen beleid van de GAR was toegepast.

• Bij een van de plannen hebben wij geconstateerd dat de richtsnoeren slechts in beperkte mate waren toegepast. Er waren geen wezenlijke of potentiële belemmeringen vastgesteld. In plaats daarvan was alleen een lijst vastgesteld van aandachtspunten die in potentiële belemmeringen zouden kunnen uitmonden.
• In het andere geval constateerden wij tekortkomingen bij de toepassing van de richtsnoeren. Het IAT was met name afgeweken van de suggesties van de beleidsnota met betrekking tot de evaluatie van deze waarschijnlijkheid (zie paragraaf 50) door discretionaire bevoegdheid uit te oefenen, d.w.z. door rekening te houden met bepaalde verzachtende omstandigheden. De bank moest bijvoorbeeld de tijd verder terugbrengen die nodig was om in het geval van afwikkeling gegevens over de waardering af te geven, en het feit dat zij aan oplossingen werkte, werd voldoende geacht om de belemmering niet aan te merken als belangrijk.

Wij constateerden dat het internecontrolesysteem van de GAR de tekortkomingen of de daaruit voortvloeiende uiteenlopende kwaliteitsniveaus van de afwikkelingsplannen niet kon opsporen (zie de paragrafen 69-74). In feite heeft één afdeling binnen de GAR (verantwoordelijk voor het afwikkelingsbeleid en de afwikkelingsprocessen en -methoden) kwaliteitscontroles verricht door na te gaan of de onder de verantwoordelijkheid van andere afdelingen opgestelde afwikkelingsplannen voldeden aan de beleidslijnen van de GAR en het gemeenschappelijk rulebook. Wegens de beperkte middelen binnen de afdeling was de beschikbare tijd voor deze controle beperkt. Bovendien werden de controleactiviteiten niet systematisch geregistreerd.

Vertragingen bij de vaststelling van afwikkelingsplannen die onder de bevoegdheid van de GAR vallen

Hoewel afwikkelingsplannen voor het eerst in het kader van de cyclus van 2016 werden opgesteld en de meest recente plannen nog niet volledig voldoen aan het gemeenschappelijk rulebook (zie de paragrafen 69-75), heeft de GAR nooit een datum vastgesteld voor de voltooiing van de afwikkelingsplannen voor iedere bank (zie paragraaf 66). Wij hebben een soortgelijke opmerking gemaakt in ons Speciaal verslag nr. 23/2017. In zijn meerjarig werkprogramma van 2018 heeft de GAR alleen aangegeven dat 2020 het streefdoel was voor de voltooiing van de opstelling van afwikkelingsplannen. Gezien de overgangsperioden die aan banken zijn toegekend in het kader van het document “Expectations for Banks” (zie de paragrafen 31 en 52), is het echter onwaarschijnlijk dat alle plannen voor 2020 volledig aan het gemeenschappelijk rulebook zullen voldoen.

Wat de planningscycli van 2018 en 2019 betreft, had de GAR vertragingen opgelopen bij de vaststelling van de afwikkelingsplannen. De vertragingen zijn weergegeven in tabel 5, waar wij de geplande en de werkelijke einddata vergelijken. Hoewel de GAR voornemens is alle plannen in het kader van de cyclus van 2020 binnen twaalf maanden vast te stellen, achten wij het risico op afwijkingen hoog. Naast de vertragingen die bij de eerdere plannen werden opgelopen, zijn de redenen voor dit risico de volgende:

• afstemming van het proces op het toezichtsproces van de ECB: de GAR houdt rekening met het resultaat van de procedure voor toetsing en evaluatie door de toezichthouder (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), alsook met de beoordeling door de ECB van de door de banken ingediende herstelplannen;
• de tijd die nodig is om de ECB te raadplegen over de ontwerpafwikkelingsplannen;
• het aantal onvoltooide beleidsdocumenten (zie paragraaf 31);
• de uitvoering van nieuwe regelgevingsvereisten (de herziene GAM-verordening en de herziene BRRD), en
• de COVID-19-pandemie.

De planningscyclus van 2018 werd later afgerond dan oorspronkelijk gepland. Voor deze vertraging bestaan een aantal redenen:

• inefficiënties in het voorbereidingsproces;
• toevoeging van een kwaliteitscontrole (zie paragraaf 75);
• gebrek aan middelen, met name binnen de IAT’s;
• opname van bepaalde administratieve procedures zoals de procedure met betrekking tot het recht om te worden gehoord, in het kader waarvan banken opmerkingen kunnen maken over het MREL-streefdoel.

Als gevolg van deze vertraging heeft de GAR besloten niet voor alle banken geactualiseerde afwikkelingsplannen in de afwikkelingsplanningscyclus van 2019 vast te stellen, ook al is een jaarlijkse actualisering wettelijk vereist (zie paragraaf 66); in plaats daarvan heeft de GAR voor slechts 30 van de 113 banken afwikkelingsplannen vastgesteld.

Met betrekking tot de planningscyclus van 2018 heeft de GAR wat het tijdschema betreft prioriteit gegeven aan afwikkelingsplannen voor banken zonder afwikkelingscollege, in plaats van die met een afwikkelingscollege. Dit was niet in overeenstemming met geest van de GAM-verordening³⁵, volgens welke de prioritering van systeemrelevante banken wordt vereist. Aangezien deze banken in het kader van de cyclus van 2018 de laatste waren waarvan de plannen moesten worden goedgekeurd (d.w.z. medio 2020 (zie tabel 5)), hoorden zij niet tot de banken waarvan de plannen in de loop van de cyclus van 2019 werden geactualiseerd.

Niet alle plannen van minder belangrijke banken werden door de GAR onderworpen aan hetzelfde niveau van kwaliteitscontrole

Aan het eind van het eerste kwartaal van 2020 hadden de NAA's 1 916 van de 2 260 afwikkelingsplannen opgesteld (85 %). De nog op te stellen plannen (15 %) hebben betrekking op 13 NAA’s. Van de 19 NAA’s hadden er 8 de streefdoelen van het werkprogramma van de GAR voor 2019 niet kunnen verwezenlijken. In sommige gevallen werden de streefdoelen bereikt door prioriteit te geven aan de eenvoudiger gestructureerde banken, waardoor de meest complexe banken op een later tijdstip aan de beurt kwamen.

Wij hebben onderzocht of de GAR richtsnoeren had verstrekt aan NAA’s die voor minder belangrijke banken verantwoordelijk waren om de consistente werking van het GAM te waarborgen (zie paragraaf 06). We hebben ook onderzocht of de GAR tijdig advies had verstrekt over de door de NAA’s ingediende afwikkelingsplannen voor minder belangrijke banken.

We constateerden dat de GAR pas in augustus 2020 een eerste reeks richtsnoeren aan de NAA’s heeft verstrekt. Voor het afgeven van dergelijke richtsnoeren heeft de GAR de medewerking van de NAA’s en de goedkeuring van de besloten bestuursvergadering van de GAR nodig (zodra de tijdens de plenaire vergadering bereikte standpunten in aanmerking zijn genomen, zie Bijlage I).

Onder bepaalde omstandigheden hoeven de afwikkelingsautoriteiten geen volwaardige afwikkelingsplannen op te stellen, maar kunnen zij kiezen voor een vereenvoudigde versie. De bestuursvergadering van de GAR heeft in 2016 een beleidsnota over de zogenoemde vereenvoudigde verplichtingen voor minder belangrijke banken vastgesteld en deze tijdens haar plenaire vergadering gepresenteerd, waarin voorbehouden ten aanzien van het beleid werden gemaakt. In augustus 2020 (vier jaar later) heeft de bestuursvergadering een nieuwe versie van deze beleidsnota vastgesteld. Deze keer sprak de meerderheid van de plenaire vergadering zijn algemene steun uit voor het beleid.

Tijdens vraaggesprekken bij de EBA, die richtsnoeren over dit onderwerp heeft gepubliceerd³⁶, hebben wij vernomen dat er tot nu toe binnen de NAA’s, die ook deelnemen aan de plenaire vergadering van de GAR, geen animo is om verdere richtsnoeren te ontwikkelen inzake vereenvoudigde afwikkelingsplannen (d.w.z. inzake de inhoud van dergelijke plannen) zodat voldoende flexibiliteit wordt behouden om de specifieke kenmerken van de binnenlandse banksector te weerspiegelen.

Hoewel de beleidsnota van de GAR alleen van toepassing was op de banken die onder zijn bevoegdheid vallen, hebben wij op basis van deze nota twee vereenvoudigde NAA-afwikkelingsplannen gebenchmarkt (minder belangrijke banken). De NAA’s kunnen de vereenvoudigde benadering niet toepassen als de bank niet een minimumscore behaalt op basis van de toepasselijke criteria om in aanmerking te komen, maar de behaalde score werd niet in de plannen aangegeven. In beide gevallen hebben wij tekortkomingen geconstateerd met betrekking tot de verstrekte informatie over i) het managementinformatiesysteem, ii) communicatie met de verschillende belanghebbenden en iii) communicatie met het publiek.

De GAR moet een beoordeling maken en kan zijn standpunt kenbaar maken, maar geen bindend advies geven over de door de NAA’s ingediende afwikkelingsplannen. Als gevolg daarvan moet de GAR zijn beoordelingen binnen een bepaalde termijn afronden, wat een aanzienlijke werklast met zich meebrengt, aangezien er (volgens de gegevens eind 2019) 2 260 van dergelijke plannen zijn. De GAR heeft daarom besloten deze plannen naar omvang en complexiteit in drie clusters in te delen. Wij hebben vastgesteld dat de mate van gedetailleerdheid van de beoordelingen afhankelijk was van het cluster, waarbij meer aandacht werd besteed aan het eerste cluster. Wij onderzochten een steekproef van 3 beoordelingen die betrekking hadden op 16 afwikkelingsplannen. De GAR had ervoor gekozen voor twaalf plannen geen standpunt in te nemen, hoewel hij bij elf hiervan twijfels had over de geloofwaardigheid van de gekozen afwikkelingsstrategie, en voor het resterende plan een MREL-streefdoel ontbrak.

De GAR maakte ook geen opmerkingen over het ontbreken van de vaststelling van wezenlijke belemmeringen. Van de 18 NAA´s die onze enquête hebben beantwoord, verklaarden er inderdaad 15 dat zij geen wezenlijke belemmeringen hadden vastgesteld voor banken die onder hun bevoegdheid vallen. De overige drie NAA’s concludeerden dat er voor hun banken geen belemmeringen waren.

Wat de naleving van de termijnen betreft, hebben 5 van de 18 NAA’s die onze enquête hadden beantwoord, aangegeven dat de GAR niet altijd in staat was zich daaraan te houden.

Organisatorische opzet in het kader van het GAM nog niet optimaal

In ons speciaal verslag van 2017 hebben wij geconcludeerd dat i) de verdeling van operationele taken tussen NAA’s en de GAR, met inbegrip van de verdeling van verantwoordelijkheden, onduidelijk was en ii) het memorandum van overeenstemming tussen de GAR en de ECB in haar rol als toezichthouder er niet voor zorgde dat de GAR tijdig alle nodige informatie ontving.

In hetzelfde verslag kwamen wij tot de conclusie dat de GAR over onvoldoende personele middelen beschikte. Om zijn taken met betrekking tot de afwikkelingsplannen voor belangrijke banken te kunnen uitvoeren, is de GAR ook afhankelijk van het personeel dat de NAA’s ter beschikking stellen om in de IAT’s te werken.

Om de gereedheid op het niveau van het GAM te waarborgen en gezien het grote aantal minder belangrijke banken dat onder de bevoegdheid van de NAA’s valt (zie paragraaf 06), is een passende personeelsbezetting vereist.

Daarom hebben wij beoordeeld of:

1. de samenwerking met de NAA’s en de ECB, in haar rol van toezichthouder, was verbeterd;
2. het personeelsbestand vergeleken met de resultaten van onze eerdere controle op het niveau van de GAR en de IAT’s was toegenomen;
3. de NAA’s voor iedere afzonderlijke bank over een vergelijkbaar aantal voltijdequivalenten beschikten.

De interactie tussen belanghebbenden is goed, maar afwikkelingsautoriteiten zijn afhankelijk van de tijdige reactie van toezichthouders

De samenwerking tussen de GAR en de NAA’s is verduidelijkt in een openbaar beschikbare kaderovereenkomst inzake samenwerking die in 2016 is gesloten en in 2018 is gewijzigd³⁷. Dit betreft zowel de rol van het personeel van de NAA’s in de IAT’s die met belangrijke banken te maken hebben, als de samenwerking met betrekking tot de plannen voor minder belangrijke banken. Voorts werden in 2017 en 2018 beginselen op hoog niveau en een operationeel streefmodel voor de werkverdeling, en interne regelingen betreffende bijvoorbeeld de dagelijkse werkzaamheden van de IAT’s vastgesteld. Deze documenten zijn niet openbaar. Voor de overgrote meerderheid van de NAA’s waaronder wij een enquête hielden (83 %) is de taakverdeling binnen de IAT’s duidelijk.

Overeenkomstig de kaderovereenkomst inzake samenwerking moet de GAR regelmatig beoordelingen achteraf van de werkzaamheden van de IAT’s uitvoeren om een passende mate van consistentie tussen deze werkzaamheden te waarborgen. Tot op heden zijn slechts enkele aspecten beoordeeld door middel van een horizontale analyse. Er is nog geen volledige beoordeling overeenkomstig het samenwerkingskader.

Een positief aspect was dat 13 van de 18 NAA’s die onze enquête hebben beantwoord, verklaarden dat zij door de GAR volledig op de hoogte waren gebracht van de lessen die zijn getrokken uit de besluiten van de GAR over falende banken.

Het memorandum van overeenstemming met de ECB werd in mei 2018 herzien³⁸. Wij constateerden dat de bepalingen betreffende de uitwisseling van informatie veelomvattend waren. Het personeel van de GAR toonde zich ook tevreden over de procedure.

Het memorandum van overeenstemming omvat onder meer bepalingen inzake de uitwisseling van informatie in het geval dat de ECB vroegtijdige-interventiemaatregelen neemt, hetgeen zij kan doen wanneer hiervoor aanleiding is. Deze informatie is noodzakelijk om de GAR in staat te stellen het betrokken afwikkelingsplan te actualiseren en zich voor te bereiden op de mogelijke afwikkeling van een bank en de waardering van de activa en passiva daarvan.

De Commissie concludeerde in 2019 dat banktoezichthouders de vroegtijdige-interventiemaatregelen slechts op zeer beperkte schaal hadden toegepast³⁹. In ons speciaal verslag over het crisisbeheer van de ECB⁴⁰ hebben wij geconcludeerd dat vroegtijdige-interventiebeoordelingen voornamelijk worden verricht in het kader van de jaarlijkse procedure voor toetsing en evaluatie door de toezichthouder (SREP), en niet als een reactie op bewijzen van een aanmerkelijke verslechtering in de financiële situatie van een bank. We hebben ook geconcludeerd dat de richtsnoeren van de ECB inzake crisisidentificatie, met inbegrip van vroegtijdige interventie, onvoldoende ontwikkeld waren en geen definities van objectieve criteria boden. Hoewel het belangrijk is dat dergelijke vroegtijdige-interventiemaatregelen doeltreffend worden gebruikt en ruim van tevoren worden ingezet om het risico en de gevolgen van een mogelijke afwikkeling voor zover mogelijk te beperken, is deze kwestie nog niet opgelost door wijzigingen in het rechtskader. Dit is belangrijk, aangezien deze maatregelen de GAR bijvoorbeeld het recht zouden verlenen de bank te instrueren potentiële kopers van haar activiteiten te benaderen. Wij merken op dat de EBA op 26 juni 2020 een raadpleging heeft gestart over de toepassing van vroegtijdige-interventiemaatregelen.

Om ervoor te zorgen dat de afwikkelingsmaatregelen worden toegepast terwijl een bank nog over een aanzienlijke liquiditeit beschikt, is het van belang tijdig het besluit te nemen waarin wordt verklaard dat een bank faalt of waarschijnlijk zal falen. Het is aan de toezichthouder van de bank om een dergelijk besluit te nemen. Volgens de GAM-verordening kan de GAR echter ook “op eigen initiatief” verklaren dat een bank faalt of waarschijnlijk zal falen, d.w.z. zonder een dergelijke verklaring door de ECB. Om een dergelijk besluit te kunnen nemen, moet de autoriteit zowel de huidige situatie van de bank als haar situatie in de nabije toekomst beoordelen. Noch het gemeenschappelijk rulebook, noch het beleid van de GAR geeft een definitie van “in de nabije toekomst”. Bovendien laat de definitie van “falen of waarschijnlijk falen” in de BRRD een aanzienlijke beoordelingsmarge⁴¹. De GAR heeft de wetgevers echter niet benaderd om te pleiten voor de vaststelling van objectieve en gekwantificeerde criteria.

Het personeelsbestand voor het GAM is toegenomen, maar de NAA’s hebben hun bijdrage enigszins verminderd

Eind maart 2020 had de GAR naast nationale deskundigen 358 personeelsleden in voltijdequivalenten (vte's) in dienst. Eind maart 2020 was er nog steeds een tekort van ongeveer 11 % ten opzichte van de in september 2019 goedgekeurde personeelsformatie (400 vte’s).

Aangezien de GAR-afdeling die verantwoordelijk is voor het afwikkelingsbeleid en de afwikkelingsprocessen en -methoden (zie ook paragraaf 75) niet over voldoende personeel beschikte, waren hiervoor vijf extra vte's in de bovengenoemde personeelsformatie opgenomen (een stijging van 31 % ten opzichte van 2018). Uit onze controle van 2017 bleek ook dat deze afdeling onderbezet was. De afdeling van de GAR die verantwoordelijk is voor het toezicht op de door de NAA’s ingediende plannen voor minder belangrijke banken had eind 2018 8,5 vte’s in dienst. Aangezien dit aantal niet toelaat dat alle plannen aan hetzelfde controleniveau worden onderworpen, moest de afdeling prioriteiten stellen (zie paragraaf 87). Ondanks deze situatie werden in de bovengenoemde personeelsformatie geen extra posten opgenomen.

In 2019 werd bijna 40 % van de GAR-middelen toegewezen aan de IAT’s die verantwoordelijk zijn voor het opstellen van de afwikkelingsplannen voor belangrijke banken. Tussen 2016 en 2019 (zie tabel 6) heeft de GAR de middelen voor de IAT’s aanzienlijk verhoogd, terwijl de NAA’s hun middelen enigszins beperkten. Bijgevolg heeft de GAR meer personeel ter beschikking gesteld dan alle NAA’s samen. De personeelsratio van de GAR ten opzichte van die van de NAA’s was dus gestegen; deze bedroeg eind 2019 4:3 en zal naar verwachting in 2020 op dit niveau blijven. Ter vergelijking: in de gezamenlijke toezichthoudende teams in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme bedroeg in 2016 de ratio tussen het personeel van de ECB en dat van de nationale bevoegde autoriteiten 1:3⁴².

We constateerden dat er aanzienlijke verschillen waren in het aantal personeelsleden dat de NAA’s bijdroegen aan IAT’s: in verhouding tot het aantal belangrijke banken varieerde deze bijdrage in 2019 van 0,4 tot 3,25 vte's per bank⁴⁴. De GAR heeft geen controle over het aantal personeelsleden dat de NAA’s aan de IAT’s bijdragen. In de kaderovereenkomst inzake samenwerking wordt immers alleen bepaald dat de GAR en de NAA’s elkaar moeten raadplegen en overeenstemming moeten bereiken over het gebruik van de middelen van de NAA’s.

De GAR heeft geen standaardsamenstelling van IAT's (d.w.z. met betrekking tot aantallen, aandeel personeel van de GAR en NAA's, en kwalificaties) vastgesteld. Dit maakt flexibiliteit mogelijk en vergroot de kans op heterogeniteit van het personeel van de IAT's.

Aanzienlijke verschillen in het personeelsbestand van de NAA’s

Hoewel de GAR verantwoordelijk is voor het toezicht op de afwikkelingsplanning van de NAA's (zie paragraaf 06), heeft de GAR geen juridische bevoegdheid om invloed uit te oefenen op de personeelsbezetting bij de NAA’s die nodig is voor de voorbereiding van plannen voor minder belangrijke banken. Dit blijft de bevoegdheid van de nationale begrotingsautoriteiten. Wij hebben vastgesteld dat er tussen de NAA’s aanzienlijke verschillen bestaan wat betreft het aantal per bank ter beschikking gestelde vte’s, variërend van 0,005 tot 0,375 vte per bank. Wij erkennen dat dit gemiddelde cijfers zijn die niet worden gewogen om rekening te houden met de omvang en de complexiteit van de afzonderlijke banken.

De EBA moet door middel van periodieke evaluaties monitoren of de afwikkelingsautoriteiten (d.w.z. de GAR en de NAA’s) over de nodige deskundigheid, middelen en operationele capaciteit beschikken. Zij maakt daarvoor gebruik van verschillende instrumenten, waaronder bilaterale vergaderingen en deelname aan afwikkelingscolleges. In 2017 heeft de EBA ook een enquête gehouden die beperkt was tot het inventariseren van de beschikbare middelen. De resultaten hiervan werden niet gepubliceerd. De datum van de volgende evaluatie is nog niet bepaald.

Conclusie en aanbevelingen

Onze algemene conclusie is dat er de afgelopen jaren vooruitgang is geboekt bij het in 2015 ingevoerde GAM, maar dat enkele essentiële elementen ontbreken en dat verdere stappen in de afwikkelingsplanning voor banken nodig zijn. Sommige van de redenen hiervoor hebben betrekking op de wetgevers, andere op de (nationale en EU-) begrotingsautoriteiten, en weer andere op de werkzaamheden van de GAR en de NAA's. De GAR heeft vooruitgang geboekt bij het vaststellen van beleidslijnen en het verbeteren van de kwaliteit van de afwikkelingsplannen. Wij hebben vastgesteld dat de GAR geen gevolg heeft gegeven aan een aantal van de aanbevelingen in ons speciaal verslag van 2017 (zie bijvoorbeeld de paragrafen 28, 30 of 76).

Er zijn met name twee belangrijke kwesties die betrekking hebben op de wetgevers: i) financiering bij afwikkeling (zie paragraaf 32) en ii) betere afstemming tussen het afwikkelingskader en de verschillende nationale insolventiekaders (zie paragraaf 45). Daarnaast merken wij op dat de regels inzake lastenverdeling en staatssteun verschillen naargelang van de vraag of wordt gekozen voor afwikkeling of insolventie om een falende bank aan te pakken (zie de paragrafen 42-44).

Deze kwesties hebben gevolgen voor de afwikkelingsplanning en de keuze van het afwikkelingsinstrument. In het kader van het GAM is met name geen beleid inzake “financiële continuïteit” vastgesteld, een onderwerp dat verband houdt met de bovengenoemde financiering bij afwikkeling. Andere gebieden waar een beleidsstandpunt ontbreekt, zijn “governance en communicatie” en “informatieverstrekking” (zie de paragrafen 31-36).

Bovendien wordt een consistente behandeling van de banken die onder de bevoegdheid van de GAR vallen, belemmerd doordat de praktijken bij de IAT’s verschillen als gevolg van tekortkomingen in de respectieve beleidslijnen (zie de paragrafen 38-41, 47-51 en 57-65). Dergelijke verschillen zijn bijvoorbeeld toe te schrijven aan i) de discretionaire bevoegdheid van de IAT’s om de wezenlijke aard van de belemmeringen vast te stellen en ii) een gebrek aan benchmarks of specifieke criteria voor de beoordeling van zowel kritieke functies als het openbaar belang. Tot slot zijn de beleidslijnen van de GAR, zoals weergegeven in het handboek voor afwikkelingsplanning, tot dusver niet bindend voor de IAT’s (zie paragraaf 30) en hoeven afwijkingen derhalve niet te worden gerechtvaardigd (d.w.z. dat deze de “pas toe of leg uit”-aanpak niet hoeven te volgen) in de afwikkelingsplannen.

In april 2020 heeft de GAR ook een document gepubliceerd over zijn verwachtingen voor banken (“Expectations for Banks”); zij moeten uiterlijk eind 2023 hun capaciteiten in alle relevante aspecten van de afwikkelbaarheid hebben opgebouwd maar kunnen, mits er een afzonderlijke overeenkomst is, deze datum zelfs overschrijden. De wetgevers hebben niet voorzien in een dergelijk tijdschema voor banken om volledig afwikkelbaar te worden. Het feit dat de GAR tot nu toe geen wezenlijke belemmeringen heeft vastgesteld en niet met het proces voor het wegnemen ervan is begonnen, strookt niet met het gemeenschappelijk rulebook (zie de paragrafen 52-56 en 73).

Met het oog op consistente behandeling van banken in het kader van het GAM, en rekening houdend met het huidige rechtskader, moet de GAR:

1. de ontbrekende beleidslijnen vaststellen, d.w.z. op het gebied van financiële continuïteit, governance en communicatie en informatieverstrekking;
2. tekortkomingen in de bestaande beleidslijnen en/of de toepassing daarvan verhelpen, d.w.z. met betrekking tot de beoordeling van het openbaar belang, de vaststelling van wezenlijke belemmeringen voor de afwikkelbaarheid en bail-in. Hij moet met name voldoen aan het gemeenschappelijk rulebook door in elk plan wezenlijke belemmeringen voor de afwikkelbaarheid vast te stellen en het voorgeschreven proces voor het wegnemen ervan te volgen;
3. van IAT’s vereisen dat zij een “pas toe of leg uit”-aanpak volgen wanneer zij afwijken van de in het handboek voor afwikkelingsplanning vastgestelde beleidslijnen. Afwijkingen moeten aan de bestuursvergadering worden meegedeeld wanneer deze de afwikkelingsplannen goedkeurt.

Tijdpad: voor a) en b): maart 2022 en voor c): eind 2021

De GAR heeft de precieze datum voor de voltooiing van de afwikkelingsplannen voor elke afzonderlijke bank nog niet bepaald. De tijd die nodig is voor de voltooiing zal waarschijnlijk worden beïnvloed door de toepassing van “Expectations for Banks” (zie paragraaf 112). In vergelijking met onze controleresultaten inzake de planningscyclus van 2016 is vooruitgang geboekt wat betreft de kwaliteit van de afwikkelingsplannen. In het kader van de planningscyclus van 2018 was immers aan 60 % van de vereisten van het gemeenschappelijk rulebook voldaan in de steekproef van door ons gecontroleerde afwikkelingsplannen. Hoewel er een internecontrolesysteem bestaat, zijn er onvoldoende middelen om kwaliteitscontrole uit te voeren. Wij hebben vastgesteld dat aan 10 % van de vereisten slechts gedeeltelijk en aan 30 % helemaal niet was voldaan (zie de paragrafen 69-71 en 75).

De gebieden waarop het aantal vereisten waaraan is voldaan het laagst is, zijn die waar de GAR nog een beleidsstandpunt moet opstellen (financiering bij afwikkeling, communicatie en informatieverstrekking) of waar de beleidslijnen tekortkomingen vertoonden. Bovendien werd er in de helft van de gevallen in onze steekproef geen duidelijke verklaring gegeven over de afwikkelbaarheid van de betrokken bank (zie tabel 2 en de paragrafen 69-74).

De GAR heeft vertragingen opgelopen bij de vaststelling van de plannen voor de planningscyclus van 2018. Wat het tijdschema betreft, gaf de GAR geen prioriteit aan systeemrelevante banken (d.w.z. hun plannen werden het laatst goedgekeurd), wat niet in overeenstemming was met de preambule van de GAM-verordening. Daarom besloot de GAR dat de cyclus van 2019 slechts op een beperkt aantal banken betrekking had, terwijl de cyclus van 2020 volledig zou zijn. Afgezien van de impact van de COVID-19-pandemie en gezien de soms tijdrovende bestaande procedures, bestaat echter het risico dat het streefdoel om alle plannen van de cyclus van 2020 tegen maart 2021 af te ronden, niet zal worden gehaald (zie de paragrafen 76-80).

Om ervoor te zorgen dat conforme afwikkelingsplannen tijdig worden vastgesteld, moet de GAR:

1. de kwaliteit van de plannen verbeteren om volledige naleving van het gemeenschappelijk rulebook te bereiken;
2. het tijdrovend karakter van de procedures stroomlijnen en aanpakken, teneinde de doelstelling om alle plannen in een cyclus van één jaar vast te stellen niet in het gedrang te brengen.

Tijdpad: voor a), voor de cyclus 2021 (maart 2022); voor b), voor de cyclus 2020 (maart 2021)

De NAA’s hebben vooruitgang geboekt met betrekking tot het aantal vastgestelde afwikkelingsplannen voor minder belangrijke banken. Acht NAA's haalden hun streefdoelen echter niet. Een eerste reeks richtsnoeren, met inbegrip van richtsnoeren voor de toepassing van “vereenvoudigde verplichtingen”, die de consistente toepassing van de afwikkelingsnormen op minder belangrijke banken waarborgen, werd pas in augustus 2020 afgegeven (zie de paragrafen 81-85).

De GAR heeft de kwaliteit van alle door de NAA’s ingediende plannen beoordeeld, maar had moeite om dit binnen de gestelde termijnen te doen. De diepgang van de beoordeling varieerde afhankelijk van de omvang van de bank en de gekozen afwikkelingsstrategie. Dit was het gevolg van een gebrek aan middelen in de betrokken GAR-afdeling. De GAR koos er ook voor om niet over alle plannen die tekortkomingen vertoonden, een standpunt in te nemen (zie de paragrafen 87-89 en 102).

Daarnaast had de GAR begin 2020 bijna de personeelsbezetting bereikt die nodig was voor de uitvoering van zijn taken (89 %). De GAR heeft echter nog niet de standaardsamenstelling van een IAT (d.w.z. met betrekking tot aantallen, aandeel personeel van de GAR en NAA's, en kwalificaties) vastgesteld. We merkten ook op dat het aandeel GAR-personeel in de loop der tijd is toegenomen (zie de paragrafen 101-105).

De GAR heeft geen juridische bevoegdheden met betrekking tot de personeelsbezetting van de NAA’s, die onder de bevoegdheid van de nationale begrotingsautoriteiten blijft vallen. Wij constateerden dat het aantal personeelsleden per bank van de ene NAA tot de andere sterk uiteenliep. De EBA is echter belast met de monitoring van de deskundigheid, de middelen en de operationele capaciteit van de NAA’s. Tot op heden heeft zij echter nog geen uitgebreide evaluatie van deze aspecten gepubliceerd, aangezien zij de taak met behulp van verschillende instrumenten heeft benaderd (zie de paragrafen 106 en 107). Als er geen passende middelen beschikbaar zijn die in overeenstemming zijn met de doelstellingen van een organisatie, kan het verschil tussen de doelstellingen en de situatie ter plaatse steeds groter worden.

1. Om het toezicht door de GAR op de afwikkelingsplanning op het niveau van de NAA’s te verbeteren, moet de GAR voldoende personeel toewijzen aan de afdeling die verantwoordelijk is voor het toezicht op minder belangrijke banken en — wanneer tekortkomingen worden vastgesteld — duidelijke standpunten formuleren over de kwaliteit van afwikkelingsplannen voor minder belangrijke banken.
2. Om te zorgen voor een passende personeelssamenstelling in IAT's moeten de GAR en de NAA’s overeenstemming bereiken over standaardcriteria.

Tijdpad: planningscyclus 2021 (maart 2022)

De rolverdeling tussen de GAR en de NAA’s werd verduidelijkt in een in 2016 gesloten en in 2018 gewijzigde samenwerkingsovereenkomst (zie de paragrafen 94 en 95). Een uitgebreid memorandum van overeenstemming regelt de uitwisseling van informatie tussen de GAR en de toezichthouder, de ECB.

Een doeltreffende afwikkeling is echter afhankelijk van de vraag of de toezichthouder van de bank i) ruim van tevoren vroegtijdige-interventiemaatregelen treft en deze doeltreffend toepast, en ii) vroeg genoeg op basis van duidelijke, objectieve en gekwantificeerde drempels een besluit neemt over een bank die “faalt of waarschijnlijk zal falen”. Hoewel er zelden gebruik is gemaakt van vroegtijdige-interventiemaatregelen en het rechtskader geen objectieve en gekwantificeerde criteria bevat om te verklaren dat een bank “faalt of waarschijnlijk zal falen”, heeft de GAR de wetgevers in dit verband niet benaderd (zie de paragrafen 97-100).

Om ervoor te zorgen dat toezichtmaatregelen voldoende vroeg worden genomen, moeten de GAR en de Commissie de wetgevers en de ECB in haar rol van toezichthouder benaderen en objectieve en gekwantificeerde drempels bepleiten voor het activeren van vroegtijdige-interventiemaatregelen en voor het bereiken van het besluit dat een bank “faalt of waarschijnlijk zal falen”.

De Rekenkamer verzoekt het Europees Parlement en de Raad na te gaan hoe de bovenstaande verduidelijkingen het best in het rechtskader kunnen worden aangebracht.

Tijdpad: eind 2021

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Alex Brenninkmeijer, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 24 november 2020.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner Lehne
President

Bijlagen

Bijlage I — De bestuursorganen van de GAR

Naargelang de taken komt de GAR in verschillende samenstellingen bijeen (zie figuur 9). De samenstelling van de “besloten” bestuursvergadering bestaat uit de voorzitter en vier andere voltijdse leden van de raad van bestuur. De vicevoorzitter neemt deel aan de “besloten” bestuursvergadering als lid zonder stemrecht, maar vervult de functies van de voorzitter bij diens afwezigheid.

Wanneer de bestuursvergadering over een specifieke bank beraadslaagt, wordt de samenstelling van de bestuursvergadering uitgebreid met de leden van de raad van bestuur die de betrokken NAA’s vertegenwoordigen (de “uitgebreide” bestuursvergadering). De samenstelling van de “uitgebreide” bestuursvergadering is derhalve afhankelijk van de betreffende afzonderlijke bank. Indien de “uitgebreide” bestuursvergadering geen gezamenlijke consensuele overeenkomst kan bereiken, nemen de voorzitter en de vier andere voltijdse leden van de raad van bestuur bij gewone meerderheid een besluit.

De plenaire vergadering is samengesteld uit de voorzitter, de vier andere voltijdse leden van de raad van bestuur en de leden van de raad van bestuur die alle NAA’s vertegenwoordigen. Net als bij de bestuursvergadering neemt de vicevoorzitter deel als lid zonder stemrecht, maar vervult hij de functies van de voorzitter bij diens afwezigheid.

De Commissie en de ECB hebben de status van permanent waarnemer in alle vergaderingen van de besloten en plenaire vergaderingen van de GAR. In voorkomend geval kunnen andere waarnemers op ad-hocbasis worden uitgenodigd voor de bestuurs- en plenaire vergaderingen. Indien de “uitgebreide” bestuursvergadering beraadslaagt over een bank met dochtermaatschappijen of belangrijke filialen in niet-deelnemende lidstaten, worden de afwikkelingsautoriteiten van die lidstaten uitgenodigd om aan de vergadering deel te nemen.

Bron: ERK, op basis van een GAR-diagram.

Bijlage II — De MREL-streefdoelen van de GAR

In mei 2020 heeft de GAR na een openbare raadpleging zijn MREL-beleidslijn 2020 gepubliceerd. De onderstaande tabel toont de verschillende componenten van een MREL-streefdoel voor de cycli van de afwikkelingsplanning van 2018 en 2020. De verschillen tussen beide worden in het groen gemarkeerd.

Bron: ERK, aangepast overgenomen van de GAR.

In het geval van banken die naar verwachting de normale insolventieprocedures zullen volgen, komt het MREL in het algemeen overeen met de kapitaalvereisten in het kader van de verordening kapitaalvereisten (VKV), die alleen het verliesabsorptiebedrag (LAA) omvatten.

Volgens de nieuwe regels hoeft de TREA (totale risicoblootstelling) van het MREL voor het LAA niet langer de gecombineerde buffervereisten te omvatten; bovendien is een marktvertrouwenbuffer (MCC) niet vereist, maar de GAR kan het RCA nog aanpassen door toepassing van een MCC.

In dit geval wordt de aftrek van 1,25 % van de MCC zoals vastgelegd in de MREL-beleidslijn van de GAR van 2018 vervangen door de aftrek van de anticyclische buffer. De anticyclische buffer omvat een deel van de gecombineerde buffervereisten. Een aftrek neutraliseert een eerdere opslag van de gecombineerde buffervereisten.

Met het nieuwe bankenpakket ter omzetting van de Basel III-vereisten werd een hefboomratio van 3 % ingevoerd. Als gevolg daarvan heeft de GAR een tweede MREL-maatregel ingevoerd op basis van de blootstelling van de hefboomratio.

Acroniemen en afkortingen

BC: bankenmededeling (Banking Communication)

BRRD: Richtlijn herstel en afwikkeling van banken (Bank Recovery and Resolution Directive)

EBA: Europese Bankautoriteit

ECB: Europese Centrale Bank

GAF: gemeenschappelijk afwikkelingsfonds

GAM: gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme

GAM-verordening: Verordening inzake het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme

GAR: Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad

IAT: intern afwikkelingsteam

LAA: verliesabsorptiebedrag (Loss-absorption amount)

MCC: marktvertrouwenbuffer (market confidence charge)

MREL: minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (minimum requirement for own funds and eligible liabilities)

NAA: nationale afwikkelingsautoriteit

SREP: procedure voor toetsing en evaluatie door de toezichthouder (Supervisory Review and Evaluation Process)

Vte: voltijdequivalent

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Verklarende woordenlijst

Achtergestelde instrumenten/verplichtingen: wanneer een bank faalt, hebben achtergestelde schulden een lagere prioriteit dan niet-achtergestelde schulden, maar een hogere prioriteit dan eigen vermogen.

Afwikkeling: afwikkeling is de ordelijke liquidatie van een falende bank om de continuïteit van de essentiële functies ervan te waarborgen en de financiële stabiliteit in stand te houden. Het doel ervan is ook om overheidsmiddelen te beschermen door het beroep op buitengewone openbare financiële steun zoveel mogelijk te beperken (zie artikel 2 van de BRRD).

Afwikkelingscollege: afwikkelingscolleges zijn de organen die zorgen voor samenwerking tussen alle partijen, zoals afwikkelingsautoriteiten, centrale banken, relevante ministeries of de EBA, in alle stadia van de planning en het proces van afwikkeling van een falende bank.

Afwikkelingsplan: een afwikkelingsplan is een alomvattend document waarin de kenmerken van een bank worden gespecificeerd en de voorkeursafwikkelingsstrategie voor die bank wordt beschreven, met inbegrip van welke afwikkelingsinstrumenten op welke entiteiten moeten worden toegepast. In dit plan worden alle belemmeringen voor de afwikkeling van de bank vastgesteld en aangepakt en wordt het MREL van de bank vastgesteld.

Depositogarantiestelsel: een depositogarantiestelsel is een stelsel ter bescherming van deposanten tegen verliezen tot een bepaald plafond en binnen bepaalde grenzen indien een bank faalt.

Europese bankenunie: de Europese bankenunie is de overdracht van de verantwoordelijkheid voor het bankenbeleid van het nationale naar het EU-niveau. Zij bestaat momenteel uit het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme en het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, die zijn gebaseerd op het gemeenschappelijk rulebook van de EU. De lidstaten van de eurozone nemen deel aan de Europese bankenunie.

Herstelplan: herstelplannen waarborgen dat banken voorbereid zijn om hun levensvatbaarheid te herstellen, zelfs in perioden van ernstige financiële stress.

Instrument van bail-in: een mechanisme dat het mogelijk maakt schulden, met enkele uitzonderingen zoals gedekte deposito’s, af te schrijven of om te zetten in aandelen in geval van afwikkeling van een financiële instelling. Passiva waarop het afwikkelingsinstrument zou kunnen worden toegepast, worden “bail-inbaar” genoemd.

Interne afwikkelingsteams: op grond van artikel 83 van de GAM-verordening kan de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad interne afwikkelingsteams oprichten bestaande uit eigen personeelsleden en personeelsleden van de nationale afwikkelingsautoriteiten, waaronder, indien nodig, waarnemers van lidstaten die niet tot de eurozone behoren. Interne afwikkelingsteams zijn van groot belang voor de samenwerking en communicatie tussen de GAR en de NAA's bij het opstellen van afwikkelingsplannen. Deze teams worden opgericht voor alle banken die onder de bevoegdheid van de GAR vallen. Ze worden voorgezeten door coördinatoren die worden aangewezen uit de senior medewerkers van de GAR.

Kernbedrijfsonderdeel: bedrijfsonderdeel of daarmee samenhangende diensten die materiële bronnen van inkomsten, winst of franchisewaarde vormen voor een instelling of voor een groep waarvan een instelling deel uitmaakt.

Kritieke functies: bankactiviteiten, -diensten of -operaties die, indien zij worden stopgezet, waarschijnlijk zullen leiden tot de verstoring van de financiële stabiliteit of van diensten die essentieel zijn voor de reële economie.

Minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva: een vereiste waaraan banken te allen tijde moeten voldoen door gemakkelijk “bail-inbare” instrumenten aan te houden en aldus te waarborgen dat verliezen kunnen worden opgevangen en dat de banken kunnen worden geherkapitaliseerd indien ze in financiële moeilijkheden komen en vervolgens onder afwikkeling worden geplaatst.

Niet-achtergestelde schuld: wanneer een bank faalt, wordt bij terugbetaling prioriteit gegeven aan niet-achtergestelde schuld. Als gevolg van deze prioritering houdt niet-achtergestelde schuld een lager risico in ten opzichte van achtergestelde schuld of eigen vermogen.

Prudentiële kapitaalvereisten: de prudentiële kapitaalvereisten hebben betrekking op het kapitaalbedrag dat banken aanhouden. Het doel van deze regels is het versterken van de veerkracht van banken en er tegelijkertijd voor te zorgen dat zij de economische activiteit en groei blijven financieren.

Toezicht: het toezicht op het bankwezen is het houden van toezicht door de overheid op de financiële prestaties en transacties van banken om te garanderen dat zij op een veilige en verstandige wijze en volgens de regels en voorschriften te werk gaan.

Waardering: het gemeenschappelijk rulebook voorziet in een formele procedure met drie waarderingen: om te bepalen of een bank faalt of waarschijnlijk zal falen (waardering 1), om te informeren over het gebruik van de afwikkelingsinstrumenten, met inbegrip van bail-in (waardering 2), en om ervoor te zorgen dat de voorwaarde dat “geen enkele crediteur slechter af mag zijn” wordt nageleefd (waardering 3).

Wezenlijke belemmeringen: ernstige obstakels die de liquidatie of afwikkeling van een bank kunnen verhinderen en die door de afwikkelingsautoriteiten als zodanig zijn onderkend tijdens de beoordeling van de afwikkelbaarheid van een bank. De afwikkelingsautoriteiten hebben vergaande bevoegdheden waarmee zij van banken kunnen eisen dat zij dergelijke belemmeringen binnen een bepaald tijdsbestek aanpakken of wegnemen. De GAR kan bijvoorbeeld eisen dat een bank afstand doet van specifieke activa, haar activiteiten beperkt of haar juridische of operationele structuur wijzigt.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd uitgevoerd door controlekamer IV “Marktregulering en concurrerende economie”, die onder leiding staat van ERK-lid Alex Brenninkmeijer. De controle werd geleid door ERK-lid Rimantas Šadžius, met ondersteuning van Mindaugas Pakštys, kabinetschef, en Tomas Mackevičius, attaché van het kabinet; Marion Colonerus, hoofdmanager; Helmut Kern, taakleider; Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry en Rafal Migasiewicz, controleurs. Cathryn Lindsay en Victoria Gilson verleenden taalkundige ondersteuning.

Voetnoten

¹ De term “bank” in dit verslag verwijst naar de entiteiten die zijn genoemd in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB L 225 van 30.7.2014, blz. 1).

² Richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van Richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de Richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de Verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 173 van 12.6.2014, blz. 190).

³ Verordening (EU) nr. 806/2014, zoals vermeld in voetnoot 1.

⁴ Een minder belangrijke grensoverschrijdende bank bestaat uit een moedermaatschappij in de eurozone en ten minste één dochtermaatschappij in een andere lidstaat van de eurozone.

⁵ Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing en herziening van Richtlijn 2014/59/EU (richtlijn herstel en afwikkeling van banken) en Verordening (EU) nr. 806/2014 (verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme), COM(2019) 213 final van 30.4.2019, blz. 12.

⁶ Speciaal verslag nr. 23/2017 van de ERK: De Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad: de werkzaamheden aan een uitdagende opdracht voor de bankenunie zijn gestart, maar er is nog een lange weg te gaan (www.eca.europa.eu).

⁷ Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB C 202 van 7.6.2016, blz. 1).

⁸ Verdrag tot instelling van het Europees stabiliteitsmechanisme tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, het Groothertogdom Luxemburg, Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland, ondertekend op 2.2.2012.

⁹ Zie bijvoorbeeld: “Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform”, Demertzis en Wolff, Bruegel, 7 december 2018 of “Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution”, door Deslandes en Magnus, Europees Parlement, PE 624.402, juli 2019.

¹⁰ Diepgaande analyse op verzoek van de commissie ECON, “Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?”, door Willem Pieter de Groen, Europees Parlement, PE 624.418, juni 2018.

¹¹ Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation, VVA, Grimaldi & Bruegel, november 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622

¹³ De bijdrage mag meer dan 5 % bedragen indien wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden, zoals bepaald in artikel 27, lid 10, van de GAM-verordening.

¹⁴ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note — Bank Resolution and Crisis management, Internationaal Monetair Fonds, juli 2018, blz. 7.

¹⁵ Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 augustus 2013 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis (“Bankenmededeling”), PB C 216 van 30.7.2013, blz. 1.

¹⁶ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note — Bank Resolution and Crisis management, Internationaal Monetair Fonds, juli 2018, blz. 7.

¹⁷ Speciaal verslag nr. 21/2020 van de ERK “Toezicht op staatssteun aan financiële instellingen in de EU: behoefte aan een geschiktheidscontrole” (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Speciaal verslag nr. 21/2020 van de ERK “Toezicht op staatssteun aan financiële instellingen in de EU: behoefte aan een geschiktheidscontrole”, de paragrafen 66 en 68 (www.eca.europa.eu).

¹⁹ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note — Bank Resolution and Crisis management, Internationaal Monetair Fonds, juli 2018, blz. 21.

²⁰ Resolutie van het Europees Parlement van 19 juni 2020 over de bankenunie — jaarverslag 2019 (2019/2130 (INI)), P9_TA (2020) 0165, punt 49.

²¹ Zie bijvoorbeeld het Eurofi-artikel door Elke König — Why we need an EU liquidation regime for banks, 5.9.2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Idem voetnoot 11.

²³ Deze dimensies zijn de volgende: governance; verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit; liquiditeit en financiering bij afwikkeling; operationele continuïteit en toegang tot infrastructuurdiensten van financiële markten; informatiesystemen en gegevensvereisten; communicatie; afsplitsbaarheid en herstructurering.

²⁴ Bank of England, Policy Statement: The Bank of England’s approach to assessing resolvability, juli 2019.

²⁵ Besluit van de Europese Bankautoriteit over de beslechting van een geschil, gericht aan de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad en de Banca Naţională a României, 27 april 2018.

²⁶ Diepgaande analyse op verzoek van de commissie ECON, “Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny”, door Willem Pieter de Groen, afdeling Ondersteuning economische governance van het Europees Parlement, PE 634.358, december 2019.

²⁷ Verordening (EU) 2019/877 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 tot wijziging van Verordening (EU) nr. 806/2014 met betrekking tot de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (PB L 150 van 7.6.2019, blz. 226), van toepassing met ingang van 28 december 2020.

²⁸ Richtlijn (EU) 2019/879 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 tot wijziging van Richtlijn 2014/59/EU met betrekking tot de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en Richtlijn 98/26/EG (PB L 150 van 7.6.2019, blz. 296).

²⁹ De afwikkelingsautoriteiten moeten banken in vier categorieën indelen. Deze zijn i) mondiaal systeemrelevante banken, ii) top-tier banken, iii) andere systeemrelevante entiteiten en iv) alle banken die niet in de drie voorgaande categorieën vallen. Het verplichte vaste MREL geldt voor de eerste drie categorieën.

³⁰ Bijlage 5 bij het kwantitatieve MREL-verslag van de EBA, EBA/Rep/2020/07.

³¹ Idem.

³² Statement of the EBA and ESMA on the treatment of retail holdings of debt financial instruments subject to the Bank Recovery and Resolution Directive, mei 2018.

³³ In twee van de zes gevallen in de steekproef was in het plan geconcludeerd dat de bank volgens het nationale insolventierecht zou worden geliquideerd.

³⁴ Externe MREL-effecten worden uitgegeven door de entiteit waarop de afwikkelingsautoriteit voornemens is het instrument van bail-in toe te passen. Deze worden aan externe inschrijvers afgegeven. Andere groepsentiteiten die tot dezelfde af te wikkelen afdeling behoren, schrijven in op de interne MREL-effecten.

³⁵ Overweging 47 van de GAM-verordening

³⁶ In 2015 heeft de EBA richtsnoeren gepubliceerd over de wijze waarop autoriteiten moeten beoordelen of een instelling in aanmerking komt voor vereenvoudigde verplichtingen (nu ingetrokken en vervangen door de technische reguleringsnormen over hetzelfde onderwerp) en een technische uitvoeringsnorm voor de toezending van relevante informatie aan de EBA opgesteld.

³⁷ Decision of the Single Resolution Board of 17 December 2018 establishing the framework for the practical arrangements for the cooperation within the Single Resolution Mechanism between the Single Resolution Board and National Resolution Authorities (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Memorandum of understanding between the Single Resolution Board and the European Central bank in respect of cooperation and information exchange. https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing en herziening van Richtlijn 2014/59/EU (richtlijn herstel en afwikkeling van banken) en Verordening (EU) nr. 806/2014 (verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme), COM(2019) 213 final van 30 april 2019, blz. 6.

⁴⁰ Speciaal verslag nr. 02/2018 van de ERK: De doelmatigheid van de crisisbeheersing voor banken door de ECB, paragraaf 125 (www.eca.europa.eu).

⁴¹ Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD, World Bank Group, Financial Sector Advisory Centre, april 2017, blz. 106.

⁴² Speciaal verslag nr. 29/2016 van de ERK: Het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme — Een goede start maar verdere verbeteringen nodig, paragraaf 110 (www.eca.europa.eu).

⁴³ De cijfers van de GAR omvatten assistenten, maar geen gedetacheerde nationale deskundigen. De GAR verstrekte vte-gegevens voor 2019 en een prognose voor 2020 voor alle NAA’s, behalve voor die van Portugal en Slowakije, waar we de gegevens van 2017 hebben gebruikt.

⁴⁴ De marge was vergelijkbaar wanneer deze werd gemeten aan de hand van de totale activa van de banken.

⁴⁵ Artikel 92, lid 1, van de verordening kapitaalvereisten (VKV), Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012, PB L 176 van 27.6.2013, blz. 1 (VKV);Artikel 104 bis en artikel 128 van de richtlijn kapitaalvereisten (CRD), Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB L 176 van 27.6.2013, blz. 338).

⁴⁶ Alleen van toepassing op banken waarvan de afwikkelingsstrategie voorziet in afwikkelingsmaatregelen en de toepassing van afwikkelingsinstrumenten.

⁴⁷ Volgens de MREL-beleidslijn van de GAR van 2020 (blz. 12) kan het RCA worden aangepast door de MCC, wat een wijziging is ten opzichte van de MREL-beleidslijn van de GAR van 2018 (blz. 10), waarbij dit verplicht werd gesteld in het geval van banken waarbij de GAR voornemens was om afwikkelingsinstrumenten en -bevoegdheden toe te passen. De GAR heeft in zijn MREL-beleidslijn voor 2020 ook overgangsperioden voor de MCC ingevoerd.

⁴⁸ Richtsnoeren inzake de uitlegging van de verschillende omstandigheden waaronder een instelling beschouwd wordt als een instelling die faalt of waarschijnlijk gaat falen, overeenkomstig artikel 32, lid 6, van Richtlijn 2014/59/EU.

Tijdlijn

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2021

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2021.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor de inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U dient aanvullende rechten te verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de auteursrechthebbende mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik; hiervoor wordt u ook geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.