Planiranje sanacije u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma

Sažetak

EU je 2014. donio pravni okvir za rješavanje problema banaka koje propadaju, tzv. drugi stup europske bankovne unije – jedinstveni sanacijski mehanizam. Primjenjuje se na banke u državama članicama europodručja. U okviru tog mehanizma Jedinstveni sanacijski odbor (Odbor) – sanacijsko tijelo odgovorno za važne banke i prekogranične banke bez obzira na njihovu važnost – surađuje s nacionalnim sanacijskim tijelima, koja su odgovorna za manje važne banke u svojim jurisdikcijama.

Svrha je jedinstvenog sanacijskog mehanizma zaštititi financijsku stabilnost i zajamčiti urednu sanaciju banaka koje propadaju uz minimalne troškove za porezne obveznike i realno gospodarstvo. U tu su svrhu predmetnim okvirom predviđeni instrumenti za sanaciju banaka koje propadaju ili će vjerojatno propasti, nakon što sanacijsko tijelo odluči da se na banku ne može primijeniti redovni postupak u slučaju nesolventnosti u skladu s nacionalnim pravom. Kako bi se pripremila, tijela su dužna izraditi nacrte sanacijskih planova za svaku banku te ih u pravilu jednom godišnje ažurirati.

Sud je 2017. objavio prvo izvješće o reviziji u kojem je procijenio je li Odbor raspolagao odgovarajućim resursima za djelotvornu provedbu sanacije važnih banaka. Kako bi Sud informirao donositelje politika i dionike o trenutačnom stanju pripravnosti jedinstvenog sanacijskog mehanizma, proveo je i drugu reviziju kako bi razmotrio pitanje nadzora Odbora nad sanacijskim planovima za manje važne banke i provjerio mjere koje su poduzete na temelju rezultata prethodne revizije.

U tu svrhu ispitao je jesu li okvir relevantnih politika i organizacijski ustroj primjereni te je li ostvaren napredak u pogledu kvalitete i vremenskog rasporeda donesenih sanacijskih planova. Revizijske aktivnosti odvijale su se od travnja 2019. do siječnja 2020. te je ispitan uzorak sanacijskih planova donesenih 2019. i 2020.

Sud je utvrdio da postoje određeni nedostatci koje mogu otkloniti samo zakonodavci, kao što su (1) pitanje financiranja tijekom sanacije i (2) činjenica da nacionalni postupci u slučaju nesolventnosti nisu međusobno usklađeni. Povrh toga, utvrdio je da se pravila o raspodjeli tereta razlikuju ovisno o tome je li banka sanirana ili prima državnu potporu u okviru postupka u slučaju nesolventnosti.

Opći je zaključak Suda da je jedinstveni sanacijski mehanizam posljednjih godina napredovao, ali i da nisu uspostavljeni određeni ključni elementi te da su potrebni daljnji koraci u planiranju sanacije banaka. Konkretno, Sud je utvrdio da relevantnim politikama još nisu obuhvaćena sva bitna područja niti su otkriveni nedostatci. Te su politike (uz određene iznimke) upućene nacionalnim sanacijskim tijelima u pogledu banaka u njihovoj nadležnosti tek u kolovozu 2020., ali su i prije toga mogle poslužiti kao referentna točka. U kolovozu 2020. donesen je prvi skup smjernica koje se primjenjuju na nacionalna sanacijska tijela u pogledu banaka u njihovoj nadležnosti.

Kad je konkretno riječ o preprekama provedivosti sanacije, Odbor još nije utvrdio bitne prepreke. Odbor se odlučio za postupan pristup, prema kojem prvo prepoznaje moguće prepreke, a tek onda utvrđuje one bitne. Na taj način banke imaju dovoljno vremena za rješavanje otvorenih pitanja. Slijedom toga, ne pokreće se upravni postupak u svrhu uklanjanja bitnih prepreka predviđen pravnim okvirom. Sve dok ne postoji zaključak o naravi prepreka, neće biti zaključka o provedivosti sanacije određene banke.

Sud je utvrdio da se kvaliteta sanacijskih planova poboljšala jer se postotak ispunjenih zahtjeva iz jedinstvenih pravila povećao na 60 % u slučaju uzorka planova iz 2018., za razliku od samo 14 % u uzorku planova iz 2016. Međutim, Odbor je kasno donio sanacijske planove za 2018., a 2019. ažurirao je tek ograničen broj planova. Nacionalna sanacijska tijela ostvarila su napredak i u donošenju sanacijskih planova, ali neka nisu dostignula svoje ciljne vrijednosti i/ili su odgodila donošenje planova za složenije banke.

Odbor je dobro surađivao s nacionalnim sanacijskim tijelima. Isto vrijedi i za suradnju između Odbora i Europske središnje banke (ESB) u njezinoj ulozi nadzornog tijela za banke. Međutim, djelotvorna sanacija ovisi o tome hoće li nadzorno tijelo znatno unaprijed donijeti odluke o „mjerama rane intervencije” koje banke trebaju poduzeti te o tome propada li banka odnosno je li vjerojatno da će propasti. Sadašnjom pravnom osnovom ne propisuju se objektivni i kvantificirani kriteriji za pokretanje takvih odluka.

Stanje u pogledu osoblja u Odboru poboljšalo se, ali nedostatak osoblja i dalje koči nadzor nad sanacijskim planovima manje važnih banaka koje dostavljaju nacionalna sanacijska tijela. Broj djelatnika na razini nacionalnih sanacijskih tijela vrlo je neujednačen. Sud je također utvrdio da je na poslove u vezi s važnim bankama i bankama s prekograničnim poslovanjem raspoređen veći udio osoblja iz Odbora. Nacionalna sanacijska tijela istodobno su osiguravala nešto manje osoblja.

Kako bi se poboljšala pripravnost jedinstvenog sanacijskog mehanizma, Sud preporučuje Odboru:

• da poboljša svoj skup politika koje služe kao temelj za planiranje sanacije u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma;
• da zajamči pravodobno donošenje i potpunu usklađenost sanacijskih planova s pravnim zahtjevima;
• da poboljša organizacijski ustroj jedinstvenog sanacijskog mehanizma;
• da u suradnji s Komisijom pozove zakonodavce da donesu objektivne i kvantificirane kriterije za pravodobno nadzorno djelovanje.
  

Uvod

Jedinstveni sanacijski mehanizam – kontekst

Prije financijske krize koja je izbila tijekom razdoblja 2007. – 2008., banke koje su propadale likvidirale su se u skladu s nacionalnim stečajnim pravom. Kada se za određene banke ocijenilo da su prevelike da propadnu, nacionalna tijela upotrebljavala su novac poreznih obveznika kako bi spriječila njihov slom. Propast prekogranične banke također bi mogla biti izvor dodatnih rizika. Budući da je tijekom krize postalo jasno da nadležna tijela ne raspolažu postupcima i instrumentima za uredno rješavanje kriznih situacija u bankama, EU je 2014. uspostavio jedinstveni sanacijski mehanizam – drugi stup europske bankovne unije.

Jedinstveni sanacijski mehanizam (SRM, engl. Single Resolution Mechanism) okuplja Jedinstveni sanacijski odbor (Odbor), Vijeće, Komisiju i nacionalna sanacijska tijela država članica sudionica. Podupire ga Jedinstveni fond za sanaciju (SRF), koji financiraju banke u europodručju.

Jedinstveni sanacijski mehanizam pruža okvir za uredno rješavanje kriznih situacija u bankama¹. Njegova je svrha izbjeći znatne negativne učinke na financijsku stabilnost, zaštititi osigurane deponente i zaštititi javna sredstva svođenjem oslanjanja na izvanredne javne financijske potpore na najmanju moguću mjeru. Sanacija je krajnja mjera kojom se bankama želi omogućiti nastavak ključnih funkcija. Ključne funkcije obuhvaćaju bankovne aktivnosti, usluge ili operacije banke čija bi obustava vjerojatno dovela do narušavanja financijske stabilnosti ili usluga nužnih za realno gospodarstvo. Naime, ako određena banka ostane bez svih ključnih funkcija te ako njezina propast ne bi ugrozila financijsku stabilnost, ta se banka likvidira u skladu s nacionalnim stečajnim pravom.

EU već nekoliko godina razvija skup usklađenih pravila za nadzor nad bankama i njihovu sanaciju. Ta se pravila zajednički nazivaju „jedinstvenim pravilima”. Kad je riječ o sanaciji, jedinstvenim pravilima obuhvaćeni su u prvom redu Direktiva o oporavku i sanaciji banaka², Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu³, delegirane ili provedbene uredbe Komisije te standardi i smjernice Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (EBA). Nadalje, kako bi se pripremila za sanaciju, sanacijska tijela izrađuju priručnike i smjernice kojima se utvrđuju politike koje će se primjenjivati (vidjeti sliku 1.).

Izvor: Sud.

Suradnja u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma

Uloga Jedinstvenog sanacijskog odbora i nacionalnih sanacijskih tijela

Od siječnja 2015. Jedinstveni sanacijski odbor (SRB, u daljnjem tekstu: Odbor) odgovoran je za sanaciju svih važnih banaka u europodručju kojima je takav postupak potreban, kao i manje važnih banaka s prekograničnim poslovanjem⁴. Na kraju 2019. godine u nadležnosti Odbora bilo je 128 banaka, čija imovina čini više od 85 % ukupne imovine banaka u europodručju.

Nacionalna sanacijska tijela odgovorna su za sve druge banke, tj. manje važne banke (njih 2 249 prema podatcima iz programa rada Odbora za 2020., vidjeti sliku 2.). Međutim, Odbor je odgovoran za djelotvorno i dosljedno funkcioniranje jedinstvenog sanacijskog mehanizma te je stoga zadužen za nadzor nad planiranjem sanacije na razini nacionalnih sanacijskih tijela iz europodručja. Nadalje, ako je to potrebno kako bi se zajamčila dosljedna primjena sanacijskih standarda, Odbor može odlučiti, ili to od njega može zatražiti nacionalno sanacijsko tijelo, da izvršava sve svoje ovlasti izravno i u slučaju banaka koje su izvorno u nadležnosti nacionalnog sanacijskog tijela.

Izvor: Sud, na temelju programa rada Odbora za 2020.

Banka mora ispunjavati barem jedan od kriterija iz tablice 1. da bi se smatrala važnom, a u protivnom se svrstava među manje važne.

Kako bi se pripremilo za moguću propast banke, sanacijsko tijelo:

1. sastavlja sanacijske planove za sve banke u svojoj nadležnosti;
2. određuje minimalnu razinu obveza i regulatornog kapitala koja je potrebna kako bi se u slučaju sanacije mogli pokriti gubitci (pričuva poznata kao minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze (MREL)).

Zadaće povezane sa stvarnom provedbom sanacije (upravljanje krizom) ovdje nisu opisane jer nisu obuhvaćene opsegom ove revizije.

Sanacijske planove treba preispitivati i ažurirati najmanje jednom godišnje. Vrijeme od izrade plana do njegova donošenja poznato je kao ciklus planiranja. Sanacijski plan sveobuhvatan je dokument u kojem bi, među ostalim, trebalo detaljno opisati značajke banke, utvrditi njezine ključne funkcije, prepoznati i navesti rješenje za sve prepreke provedivosti sanacije te postaviti MREL za predmetnu banku. U njemu bi trebao biti iznesen zaključak (1) o poželjnoj sanacijskoj strategiji, tj. o tome bi li se banka trebala likvidirati u skladu s nacionalnim stečajnim pravom ili bi trebala podnijeti zahtjev za sanaciju te (2) o tome može li se banka sanirati (odnosno smije li propasti) (vidjeti odlomak 03.).

Ako sanacijsko tijelo smatra da bi se banka trebala sanirati, u planu bi trebalo opisati koji će se sanacijski instrumenti primjenjivati (vidjeti sliku 3.). U njemu bi trebali biti detaljno navedeni i subjekti u bankovnoj grupi (matično društvo i/ili društva kćeri) na koje će se primjenjivati sanacijski instrumenti, tj. takozvana „točka pristupanja” (jedinstvena ili višestruka točka pristupanja).

Izvor: prilagođeni podatci Odbora.

Odbor donosi odluke na izvršnim i plenarnim sjednicama. Na plenarnim sjednicama sudjeluju predstavnici svih nacionalnih sanacijskih tijela (za više pojedinosti vidjeti Prilog I.). Sanacijski planovi za banke u nadležnosti Odbora podnose se na odobrenje na izvršnim sjednicama.

Suradnja s drugim tijelima EU-a i nacionalnim tijelima

Odbor blisko surađuje s nacionalnim sanacijskim tijelima, Komisijom, EBA-om i nadzornim tijelima nadležnima za banke europodručja (ESB i nadležna nacionalna tijela) (vidjeti sliku 4.). Na primjer, sanacijske planove za važne banke sastavljaju, pod vodstvom Odbora, interni sanacijski timovi koji okupljaju osoblje iz Odbora i relevantnog nacionalnog sanacijskog tijela. Glavna praktična rješenja za suradnju između Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela utvrđena su okvirnim sporazumom o suradnji donesenim 2016. i izmijenjenim 2018.

Izvor: Sud, na temelju Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

Suradnja sanacijskog tijela i nadzornog tijela za banke uključuje, među ostalim, sljedeće:

• nadzorno tijelo daje povratne informacije o nacrtu sanacijskog plana;
• sanacijsko tijelo dostavlja povratne informacije o planu oporavka banke koji je procijenilo nadzorno tijelo. Plan oporavka uključuje mjere koje banka planira poduzeti u slučajevima prekoračenja vrijednosti određenih pokazatelja.

Suradnja i razmjena informacija između Odbora i ESB-a temelje se na memorandumu o razumijevanju, koji je izmijenjen u svibnju 2018.

EBA je, među ostalim, odgovorna za:

• izradu nacrta regulatornih i provedbenih tehničkih standarda i smjernica, primjerice o sadržaju cjelovitog sanacijskog plana;
• izradu predložaka, npr. za izvješćivanje o MREL-u i njegovu objavu;
• praćenje sanacijskih tijela, na temelju redovitih preispitivanja, kako bi se zajamčilo da imaju potrebno stručno znanje, resurse i operativne kapacitete za provedbu svojih sanacijskih aktivnosti.

EBA-u je potrebno obavijestiti i kada Odbor ili nacionalno sanacijsko tijelo zaključe da se banka ne može sanirati.

Komisija je odgovorna za redovito preispitivanje primjene jedinstvenih pravila. U travnju 2019. objavila je izvješće o prvom preispitivanju i zaključila da je prerano za izradu i donošenje zakonodavnih prijedloga⁵. Komisija u obliku delegiranih/provedbenih uredbi donosi regulatorne i provedbene tehničke standarde koje oblikuje EBA.

Opseg revizije i revizijski pristup

Opseg i metodologija

Europski revizorski sud (Sud) prvi je put proveo reviziju Jedinstvenog sanacijskog odbora (Odbor) tijekom 2017., stavivši naglasak na njegovo planiranje sanacije za važne banke⁶. Budući da je Odbor osnovan tek 2015. i s obzirom na to da je prva revizija koju je proveo Sud pokazala da Odboru i dalje preostaje mnogo posla, Sud je odlučio provesti dodatnu reviziju te razmotriti planiranje sanacije za manje važne banke i provjeriti koje su mjere poduzete u pogledu prethodne revizije. Sud je nastojao razjasniti trenutačno stanje u pogledu pripremljenosti jedinstvenog sanacijskog mehanizma za sanaciju banaka.

Kako bi Sud ispitao je li jedinstveni sanacijski mehanizam bio dobro pripremljen za sanaciju banaka, procijenio je:

• je li Odbor imao odgovarajući okvir relevantnih politika kako bi zajamčio optimalnu kvalitetu sanacijskih planova izrađenih za banke u njegovoj nadležnosti;
• je li se izrada sanacijskih planova za važne i manje važne banke odvijala prema planu;
• je li organizacijski ustroj jedinstvenog sanacijskog mehanizma bio primjeren.

Sud je za potrebe revizije ispitao dokumentaciju dostupnu na razini Odbora i razgovarao s njegovim osobljem. Sud je procijenio uzorak sanacijskih planova iz ciklusa za 2018. (vidjeti odlomak 09.). Ciklus za 2018. temeljio se na financijskim podatcima banaka na kraju 2017., a završio je 2020., kada su doneseni posljednji planovi. Uzorak koji je Sud sastavio sastojao se od šest planova za banke bez sanacijskog kolegija i dvaju planova za banke s takvim kolegijem. Sud je pregledao i uzorak od triju procjena koje je proveo Odbor i kojima je obuhvaćeno 16 planova za manje važne banke koje su dostavila nacionalna sanacijska tijela te uzorak od dvaju pojednostavnjenih sanacijskih planova koje su isto tako dostavila nacionalna sanacijska tijela.

Sud je obavio razgovore s osobljem Komisije (Glavna uprava za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala (GU FISMA)) i EBA-e. Također je posjetio četiri nacionalna sanacijska tijela (u Njemačkoj, Italiji, Latviji i Luksemburgu) koja su ili bila odgovorna za velik broj banaka ili su već imala iskustva sa sanacijom banaka. Naposljetku, proveo je anketu među 19 nacionalnih sanacijskih tijela europske bankovne unije.

Revizijske aktivnosti na terenu obavljene su između travnja 2019. i siječnja 2020. te su dovršene prije pandemije bolesti COVID-19. Stoga se u izvješću, osim ako je drukčije navedeno, ne uzimaju u obzir nikakvi događaji i promjene u okviru relevantnih politika do kojih je došlo zbog odgovora na pandemiju.

Pristup revizijskim dokazima i pitanja povjerljivosti

Revizijska prava i ovlasti za ovu reviziju uspješnosti proizlaze iz općih odredbi članka 287. UFEU-a⁷, kojima je Sudu odobren potpuni pristup svoj dokumentaciji potrebnoj za provedbu ovog revizijskog zadatka. Međutim, pozivajući se na razloge povjerljivosti, osoblje Odbora obradilo je dokumente prikrivši sve informacije i podatke koji bi Sudu omogućili da prepozna na koju se banku odnosi određeni sanacijski plan iz uzorka. Sud stoga nije uspio uskladiti izračune MREL-a (u vezi s podatcima ESB-a, vidjeti odlomak 23.), procijeniti koje su bankovne funkcije ključne ili ispitati dosljednost procjena o tome koje su bankovne funkcije koje je Odbor iznio u sanacijskim planovima ključne. Međutim, u usporedbi s prethodnom revizijom ostvaren je napredak u pogledu pristupa informacijama jer su umjesto tek odabranih poglavlja stavljeni na raspolaganje cjeloviti sanacijski planovi.

Osim toga, Sud nije dobio pristup sljedećim dokumentima koji su izvorno ESB-ovi, ali ih čuva i Odbor: (1) planovi oporavka banaka i (2) povratne informacije ESB-a o nacrtima sanacijskih planova koje je izradio Odbor. Od samog početka revizije Sud je od Odbora tražio te dokumente. U trenutku u kojem je Odbor konačno obavijestio Sud da je ESB pristao omogućiti Sudu pristup dokumentima u fizičkoj podatkovnoj sobi u poslovnim prostorima Odbora, na snazi su bile mjere ograničenja kretanja povezane s pandemijom bolesti COVID-19, zbog čega revizori Suda nisu mogli pregledati relevantne dokumente. Odbor je, nakon savjetovanja s ESB-om, obavijestio Sud da nema suglasnost da se takvi dokumenti stave na raspolaganje u virtualnoj podatkovnoj sobi, pozvavši se na sigurnost podataka.

Za sve ostale primjedbe i zaključke iznesene u ovom izvješću Sud je raspolagao potrebnim dokazima.

Opažanja

Okvir relevantnih politika ojačan je, ali i dalje postoje nedostatci u određenim ključnim područjima

Jedinstveni sanacijski odbor (Odbor) oblikovao je detaljne politike kako bi zajamčio kvalitetu i dosljednost sanacijskih planova za banke u svojoj nadležnosti i potencijalnih mjera sanacije u tim planovima. Politike koje Odbor donosi na izvršnim sjednicama utvrđene su u priručniku za planiranje sanacije – internom dokumentu Odbora o relevantnoj politici – te u horizontalnim tehničkim napomenama. Sadržaj tih napomena, izdanih između 2016. i 2019., dodan je u priručnik u vrijeme njegova ažuriranja tijekom 2019., ali uz manje podrobnosti. Izrađeni su i zasebni dokumenti o relevantnim politikama koji se odnose na MREL, a u travnju 2020. Odbor je izdao dokument u kojem je detaljno opisao svoja „očekivanja za banke” (vidjeti sliku 5.).

Izvor: Sud.

Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom nacionalna sanacijska tijela nisu bila obvezna pridržavati se tih politika pri izradi planova za manje važne banke, pri čemu je iznimka bio MREL. Međutim, s obzirom na relevantnost za sve kategorije banaka, te politike mogu poslužiti kao referentna točka za nacionalna sanacijska tijela pri oblikovanju njihovih vlastitih politika.

Odbor je razvrstao svoje politike u osam područja koja su odraz procesa planiranja sanacije (vidjeti sliku 6.). Politike su oblikovane u bliskoj suradnji s nacionalnim sanacijskim tijelima.

Napomena: u priručniku za planiranje sanacije svakom od tih osam područja posvećeno je posebno poglavlje.

Izvor: Odbor.

U tematskom izvješću iz 2017. Sud je iznio zaključak da Odbor nema cjelovit sustav politika za planiranje sanacije. Sud je preporučio (1) da se priručnik za planiranje sanacije proglasi obvezujućim, (2) da se osmisle jasne i dosljedne politike o bitnim preprekama i MREL-u te (3) da se u priručnik unesu smjernice za sve scenarije sanacije.

Sud je stoga procijenio:

1. je li Odbor donio sve relevantne politike potrebne za izradu sanacijskih planova za banke u svojoj nadležnosti;
2. jesu li osmišljene politike bile zadovoljavajuće kvalitete.

I dalje nije uspostavljen niz važnih politika koje se primjenjuju na banke u nadležnosti Odbora

Politike utvrđene u priručniku namijenjene su usmjeravanju rada internih sanacijskih timova pri izradi sanacijskih planova za važne banke. Taj priručnik nije proglašen obvezujućim. Sud je također utvrdio da interni sanacijski timovi nisu obvezni obrazložiti eventualna odstupanja sanacijskog plana u odnosu na priručnik – naime, ni u jednom planu iz revizijskog uzorka nije bilo takvih obrazloženja.

Sud je preispitao politike Odbora i utvrdio da u travnju 2020. još nije bilo uspostavljeno njih nekoliko. Kao prvo, nije postojala politika o „financijskom kontinuitetu”. Nakon što proces sanacije započne, presudno je da se osigura financiranje jer predmetna banka može imati otežan pristup likvidnosti potrebnoj za refinanciranje svojih obveza kada dospiju na naplatu, na primjer zbog neizvjesnosti u pogledu održivosti banke. Kako bi se naglasila važnost tog pitanja, propast holdinga Hypo Real Estate može poslužiti kao primjer: njemačka tijela javne vlasti morala su 2008. osigurati likvidnost od 145 milijardi eura. Odbor smatra da je oblikovanje politika za to područje višegodišnji projekt i ne očekuje da će on biti dovršen prije 2022. Također, Odbor je u „očekivanjima za banke” (vidjeti odlomak 25.) naveo da banke do 2023. moraju dokazati svoje kapacitete u području financijskog kontinuiteta.

S aspektom financijskog kontinuiteta tijekom sanacije usko je povezan i zaštitni mehanizam javnog sektora. Odbor bi imao mogućnost privremeno upotrijebiti takav zaštitni mehanizam kako bi se osiguralo financiranje sanacije banke za koju je utvrđeno da propada ili da će vjerojatno propasti. U prosincu 2019. Euroskupina je načelno dogovorila da će se iz Europskog stabilizacijskog mehanizma osigurati zaštitni mehanizam u vrijednosti u rasponu od približno 65 i 70 milijardi eura. Planirana izmjena Ugovora o uspostavi Europskog stabilizacijskog mehanizma⁸ još nije potpisana. Zaštitni mehanizam trebao bi zamijeniti instrument izravne dokapitalizacije za koji je iz Europskog stabilizacijskog mehanizma izdvojeno 60 milijardi eura. Stručnjaci tvrde da bi se osiguravanje zaštitnog mehanizma moglo pokazati nedovoljnim za zadovoljavanje potreba za financiranjem tijekom sanacije, posebno u pogledu osiguravanja likvidnosti, te pozivaju na dodatne mjere⁹.

Kao drugo, nije postojala politika o „upravljanju i komunikaciji” u vezi sa sanacijom. To se, primjerice, odnosi na upravljačku strukturu potrebnu za pružanje podataka, kao i na djelotvoran nadzor i donošenje odluka, tijekom planiranja sanacije i tijekom krize. S obzirom na to da je brojne odluke potrebno donijeti u iznimno kratkom roku, pouzdana upravljačka i komunikacijska struktura imaju presudnu ulogu.

Kao treće, nije postojala sveobuhvatna politika o „zahtjevima u pogledu informiranja”. To se, primjerice, odnosi na podatke koje su banke dužne dostaviti Odboru za primjenu sanacijskih instrumenata ili za procjenu vrijednosti imovine u slučaju sanacije. „Točna izvješća o procjeni vrijednosti ključna su za konačni uspjeh sanacije banaka. Ako su izvješća o procjeni vrijednosti netočna, može doći do financijskih poteškoća ili do toga da dioničari i vjerovnici podnesu tužbu i zatraže naknadu”¹⁰.

Naposljetku, u priručniku za planiranje sanacije nije postojala politika o utvrđivanju subjekata unutar određene grupe na koje bi se primjenjivale sanacijske mjere (tzv. točka pristupanja, vidjeti odlomak 10.). Na temelju točke pristupanja određuje se koliko će sanacijskih tijela izvršavati ovlasti i primjenjivati sanacijske instrumente. Na temelju jedinstvene točke pristupanja ovlasti se daju samo jednom tijelu, dok višestruka točka pristupanja uključuje više od jednog sanacijskog tijela.

Odbor namjerava tijekom 2020. objaviti ili ažurirati svoje politike u nizu područja. Kao prvi korak, krajem travnja 2020. objavio je dokument u kojem je iznio „očekivanja za banke”. Međutim, ni u tom se dokumentu još ne navode detaljne politike o prethodno opisanim aspektima.

U donesenim politikama postoje određeni nedostatci

Sud je procijenio kvalitetu politika koje su se primjenjivale tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom i utvrdio određene nedostatke koji se odnose na tri područja. To su: (1) procjena javnog interesa, (2) utvrđivanje bitnih prepreka provedivosti sanacije te (3) primjena MREL-a i instrumenta sanacije vlastitim sredstvima.

Procjena javnog interesa

Jedan je od uvjeta za sanaciju, u slučaju da se ocijeni da banka propada ili da će vjerojatno propasti, da taj postupak bude u javnom interesu, odnosno da se likvidacijom banke u skladu s nacionalnim stečajnim pravom ne može postići da se ciljevi sanacije ispune u istoj mjeri. Primjeri su takvih ciljeva sanacije:

• zajamčiti kontinuitet ključnih funkcija banke;
• izbjeći znatne negativne učinke na financijsku stabilnost;
• zaštititi osigurane depozite;
• zaštititi javna sredstva.

Iz tog razloga relevantno sanacijsko tijelo mora provesti procjenu javnog interesa. U studiji provedenoj na zahtjev Komisije nekoliko je dionika navelo da bi tu procjenu trebalo učiniti dosljednijom na razini cijelog EU-a¹¹. Pojedini se dionici također ne slažu sa stajalištem Odbora da je „sanacija za malobrojne, a ne mnoge”. Uzimajući u obzir područje djelovanja banaka u europodručju, Odbor smatra da će se zbog procjene javnog interesa mjere sanacije u konačnici primjenjivati samo na nekoliko banaka jer će većina banaka biti likvidirana u skladu s nacionalnim stečajnim pravom¹².

Kad je riječ o procjeni toga jesu li određene funkcije banke ključne ili ne (vidjeti odlomak 03.), Sud je utvrdio da se u politici Odbora ne postavljaju jasno definirane granične vrijednosti (kao što je postotak tržišnog udjela). Na temelju provedene ankete i razgovora s predstavnicima nacionalnih sanacijskih tijela te pregleda dokumenata Odbora Sud zaključuje da procjene ključnih funkcija koje provode interni sanacijski timovi nisu uvijek dosljedne. Zbog tih nedosljednosti i nedostatka jasnih smjernica postoji rizik od toga da Odbor ne označi određenu funkciju ključnom iako bi eventualna propast banke negativno utjecala na realno gospodarstvo.

U pogledu cilja sanacije koji se odnosi na zaštitu osiguranih depozita Sud je utvrdio sljedeće: ako se ocijeni da financiranje nacionalnih sustava osiguranja depozita uspostavljenih na razini država članica nije prikladno za suočavanje s krizom, to znači da osigurani depoziti nisu dobro zaštićeni. Međutim, to nije dovoljan razlog da Odbor ocijeni da bi sanacija predmetne banke bila u javnom interesu.

Kad je riječ o zaštiti javnih sredstava, Sud je utvrdio da se pravila o raspodjeli tereta između (1) dioničara i određenih vjerovnika i (2) javnog sektora razlikuju ovisno o tome provodi li se sanacija ili nacionalni postupak u slučaju nesolventnosti (vidjeti sliku 7.):

• u skladu s pravnom osnovom, javna potpora za sanaciju iz Jedinstvenog fonda za sanaciju može se pružiti samo pod uvjetom da su gubitci banke pokriveni instrumentom sanacije vlastitim sredstvima u visini od najmanje 8 % ukupnih obveza i regulatornog kapitala banke. Doprinos iz Jedinstvenog fonda za sanaciju u načelu je ograničen na 5 % ukupnih obveza i regulatornog kapitala banke¹³. Međunarodni monetarni fond predložio je uvođenje izuzeća za financijsku stabilnost¹⁴, tj. izuzeća koje će se upotrebljavati samo u vremenima krize u europodručju ili na razini cijele jedne zemlje. Anketa koju je proveo Sud pokazuje da se većina nacionalnih sanacijskih tijela (60 %) slaže s tim prijedlogom;
• ako se banka likvidira u skladu s nacionalnim stečajnim pravom, države članice također mogu ocijeniti da je potrebno dodijeliti javnu potporu. U skladu s Komunikacijom Komisije o bankarstvu¹⁵ zahtjevi u pogledu raspodjele tereta primjenjuju se na dioničare i imatelje podređenih instrumenata, koji u potpunosti moraju doprinijeti troškovima mjera. Za razliku od scenarija sanacije, imatelji nadređenog duga nisu dužni uplatiti doprinose. Međunarodni monetarni fond preporučio je utvrđivanje strožih načela raspodjele tereta u okviru pravila o državnim potporama¹⁶.

Izvor: Sud, na temelju navedene pravne osnove.

Kao što je vidljivo iz trećeg retka na slici 7., na temelju trenutačne politike Komisije o državnim potporama, kako je navedeno u njezinoj Komunikaciji o bankarstvu, veću javnu potporu (državnu potporu) moguće je pružiti u okviru nacionalnog postupka u slučaju nesolventnosti nego u okviru sanacije. To nije zanemarivo kada se odlučuje o tome što je u javnom interesu. Postoje dvije vrste procjena – jedna koju provodi Odbor, i druga koju provodi Komisija:

• u skladu s ciljevima sanacije (vidjeti odlomak 38.) Odbor bi trebao procijeniti bi li propast određene banke imala znatne negativne učinke na financijsku stabilnost te bi pružanje izvanredne javne financijske potpore trebao svesti na najmanju moguću mjeru;
• prije nego što odobri državnu potporu koju bi države članice pružile tijekom likvidacije određene banke u okviru nacionalnog postupka u slučaju nesolventnosti Komisija bi trebala procijeniti je li ta potpora nužna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu relevantne države članice. Sud je u sklopu prethodne revizije utvrdio da Komisija smatra da su države članice u najboljem položaju da iznesu početnu procjenu toga bi li nekontrolirani odlazak određene banke s tržišta ugrozio financijsku stabilnost (ili prouzročio druge ozbiljne poremećaje u relevantnoj državi članici). Također je utvrdio da Komisija nije dovodila u pitanje procjenu država članica o tome da je moguća propast banke prijetnja financijskoj stabilnosti¹⁸.

U nedavnim slučajevima propasti banaka Odbor je utvrdio da bi se banke mogle likvidirati u redovnom postupku u slučaju nesolventnosti bez znatnih negativnih učinaka na financijsku stabilnost, te je stoga zaključio da ne postoji javni interes kojim bi se opravdala primjena sanacijskih instrumenata. Međutim, Komisija je kasnije odobrila državnu potporu jer je smatrala da bi likvidacija tih banaka u redovnom postupku u slučaju nesolventnosti prouzrokovala ozbiljan poremećaj u gospodarstvu. MMF je zaključio da bi se „usklađivanjem zahtjeva za raspodjelu tereta koji se primjenjuju u slučaju postupka u slučaju nesolventnosti s onima koji se primjenjuju u slučaju sanacije, nakon što se u okvir uvede alternativna fleksibilnost s izuzećem za financijsku stabilnost, umanjila nesigurnost i smanjili trenutačni poticaji za države članice da rješenje za važne institucije koje propadaju traže u okviru nacionalnih postupaka u slučaju nesolventnosti”¹⁹. Naposljetku, Europski parlament u svojoj je rezoluciji o bankovnoj uniji iz 2020. istaknuo da je „potrebno zajamčiti jednake uvjete tržišnog natjecanja i dosljednu primjenu testa javnog interesa”²⁰.

Sud je utvrdio da je usklađivanje nacionalnih stečajnih zakona relevantnih za banke još jedno od pitanja koja dobivaju na važnosti u raspravi o određivanju politike²¹. Od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih 14 izjavilo je da bi usklađivanje nacionalnih postupaka u slučaju nesolventnosti banaka bilo korisno ili vrlo korisno. Na primjer, „razlozi za pokretanje nacionalnih postupaka u slučaju nesolventnosti u većini zemalja nisu usklađeni s razlozima za pokretanje sanacije, a posebice s uvjetima kojima se opravdava zaključak da određena banka propada ili da će vjerojatno propasti”²². Međutim, postizanje usklađenosti težak je proces jer uključuje područja prava koja su i dalje u nadležnosti država članica (kao što je pravo trgovačkih društava).

Naposljetku, u sanacijskom planu trebalo bi voditi računa o svim relevantnim scenarijima, uključujući onaj u kojem bi slučaj propasti mogao biti „idiosinkratski” (odnosno specifičan za predmetnu banku) ili bi se mogao dogoditi za vrijeme raširenije financijske nestabilnosti ili događanja na razini cijelog sustava. Međutim, Odbor smatra da Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (članak 8.) nije propisano da se takvi događaji trebaju uzeti u obzir u fazi u kojoj se obavlja procjena javnog interesa ako se kao poželjna strategija odabere primjena nacionalnog stečajnog prava. Stoga se u priručniku za planiranje sanacije koji je izradio Odbor taj aspekt ne pojašnjava (vidjeti odlomak 28.). Postoje nacionalna sanacijska tijela koja tumače pravo na različite načine. Komisija priznaje da je ostavljen određeni prostor za različita tumačenja.

Smjernice za utvrđivanje bitnih prepreka provedivosti sanacije

U skladu s jedinstvenim pravilima Odbor mora procijeniti je li određenu banku moguće sanirati ili ne. Sanacija banke smatra se provedivom ako je izvedivo i izgledno ili da se na temelju uobičajenog stečajnog prava ta banka likvidira ili da se primjenom sanacijskih instrumenata i izvršenjem sanacijskih ovlasti provede njezina sanacija. Iz tog razloga sanacijsko tijelo mora procijeniti postoje li smetnje, tj. prepreke sanaciji banke. Sanacijsko tijelo također mora pravodobno obavijestiti EBA-u ako se ocijeni da sanacija banke nije provediva.

Nakon što Odbor zaključi da je određena prepreka bitna, pokreće se upravni postupak kako bi se zajamčilo da će predmetna banka ispraviti situaciju (vidjeti sliku 8.). U taj upravni proces uključeno je nekoliko dionika te on može potrajati 12 mjeseci ili dulje, odnosno sve dok banka ne dostavi konačan provedbeni plan namijenjen uklanjanju bitne prepreke.

Izvor: Sud, prilagođeni podatci Odbora.

Na temelju preporuke iznesene u tematskom izvješću Suda br. 23/2017 (vidjeti odlomak 28.), Odbor je u rujnu 2018. objavio svoju politiku o utvrđivanju i uklanjanju prepreka provedivosti sanacije. Odbor je primijenio tu politiku tek na manji dio sanacijskih planova sastavljenih 2019. Odbor trenutačno radi na usavršavanju svojih smjernica za interne sanacijske timove, a posebice na tome kako da se u praksi primijeni njegova metodologija.

U skladu s politikom iz 2018., kao prvi korak, interni sanacijski timovi trebali bi utvrditi moguće prepreke. Interni sanacijski timovi zatim bi trebali procijeniti, od niske do visoke, razinu (1) učinka takvih mogućih prepreka na sanacijsku strategiju i (2) vjerojatnosti njihova nastanka. Iako politika pruža matricu u kojoj se navodi u kojim bi se slučajevima u takvim procjenama trebalo zaključiti da je određena prepreka bitna, ona je zapravo samo okvirna. Na primjer, moguće prepreke čija je razina učinka i vjerojatnost nastanka ocijenjena visokom ne smatraju se automatski bitnim preprekama.

Stoga je priroda procjena takva da uključuju veliku slobodu prosudbe i diskrecijsko pravo internog sanacijskog tima. Osim toga, prije nego što se određena prepreka proglasi bitnom, Odbor razmatra niz elemenata. Na primjer, ako banka ima izgledan plan za uklanjanje utvrđenih mogućih prepreka, prepreka se ne mora nužno smatrati bitnom. Zapravo, Odbor smatra da je uklanjanje prepreka provedivosti sanacije postupan proces koji se odvija između banaka i Odbora i koji može potrajati.

Ta je politika potvrđena u dokumentu Odbora o „očekivanjima za banke” (vidjeti odlomak 25.): njome se predviđa faza postupnog uvođenja u kojoj se od banaka očekuje da izgrade kapacitete u svih sedam dimenzija²³ navedenih u tom dokumentu najkasnije do kraja 2023., neovisno o razini rizika, veličini ili složenosti banaka. Uz odgovarajuću suglasnost banke mogu raditi na izgradnji kapaciteta i nakon 2023. Za usporedbu, banke koje su u nadležnosti središnje banke Ujedinjene Kraljevine (Bank of England) imaju kraće rokove te bi sve trebale biti do kraja pripremljene za scenarij sanacije do 1. siječnja 2022.²⁴

Vodeće načelo tih očekivanja čini „suradnja”: drugim riječima, Odbor i banke surađuju na postizanju provedivosti sanacije. Od banaka se očekuje da izrade plan rada i samoprocjenu napretka u odnosu na taj plan kako bi se zajamčila pravodobna provedba. Od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih 17 smatra da je taj pristup prikladan. Međutim, postoji rizik od ograničene motiviranosti banke za suradnju s Odborom na uklanjanju prepreka, posebice ako bi bili obuhvaćeni i poslovni modeli, npr. ako je Odbor planirao primijeniti instrument prodaje poslovanja (vidjeti sliku 3.).

Osim toga, jedinstvenim pravilima nisu predviđena takva prijelazna razdoblja. Za to je potreban jasan zaključak o provedivosti sanacije određene banke (vidjeti odlomak 09.) koji iziskuje prethodno utvrđivanje bitnih prepreka, ako ih ima. To je potvrđeno i u jednoj odluci EBA-e iz 2018., u kojoj se navodi da utvrđivanje mogućih prepreka bez utvrđivanja njihove bitnosti nije u skladu s jedinstvenim pravilima. EBA je zaključila da svaki doneseni sanacijski plan mora sadržavati detaljan opis procjene provedivosti sanacije. Taj detaljan opis mora uključivati sve utvrđene bitne prepreke provedivosti sanacije²⁵.

Zbog postupnog procesa za koji se odlučio Odbor i koji je doveo do neutvrđivanja bitnih prepreka, Odbor još nije dostavio nikakve obavijesti EBA-i (vidjeti odlomak 47.), a nacionalna sanacijska tijela nisu dostavila nikakve obavijesti o manje važnim institucijama.

U dokumentu koji je Odjel Europskog parlamenta za podršku gospodarskom upravljanju²⁶ objavio krajem 2019. iznesen je zaključak da do listopada 2019. nijedan od sanacijskih planova nije sadržavao potpuno razrađenu procjenu prepreka provedivosti sanacije. Istaknuto je da „to izaziva zabrinutost u pogledu spremnosti banaka za eventualnu sanaciju u nadolazećim godinama”.

Smjernice o MREL-u i sanaciji vlastitim sredstvima

Jedan od ključnih instrumenata za poboljšanje provedivosti sanacije banaka pravni je zahtjev prema kojem sve banke moraju dosegnuti ciljne vrijednosti za MREL koje je utvrdilo njihovo sanacijsko tijelo (vidjeti odlomak 08.). Banke moraju održavati vlasnički kapital i druge prihvatljive obveze u vrijednosti koja bi im omogućila da pokriju gubitke i obnove svoju kapitalnu poziciju bez upotrebe javnih sredstava.

U skladu s jedinstvenim pravilima banke trebaju u potpunosti dosegnuti svoje ciljne vrijednosti za MREL do 2024., ali već do siječnja 2022. moraju ispuniti prijelaznu ciljnu vrijednost jer mogu imati poteškoća s izdavanjem vrijednosnih papira relevantnih za MREL.

Odbor i nacionalna sanacijska tijela zakonski su obvezni izdati službenu odluku o MREL-u za svaku banku. Od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih osam (44 %) smatra da takav formalizam nema smisla ako je zahtjev za MREL jednak bonitetnim kapitalnim zahtjevima jer je to općenito slučaj kada se banka treba likvidirati u skladu s nacionalnim stečajnim pravom. Među tih osam nacionalnih sanacijskih tijela nalaze se i ona nadležna za najveći broj banaka. Time se stvara administrativno opterećenje za sve uključene strane (Odbor, nacionalna sanacijska tijela i banke).

Odbor je objavio politiku o MREL-u koja se primjenjivala na ciklus planiranja sanacije za 2018. u studenome 2018., a ažurirao ju je u siječnju 2019. (vidjeti odlomak 28.). U svibnju 2020. objavio je i politiku o MREL-u koja se primjenjuje na ciklus planiranja sanacije za 2020. Većina uvedenih promjena (za usporedbu vidjeti Prilog II.) proizlazi iz izmijenjene Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu²⁷. Još nije poznato kako će te zakonodavne promjene kratkoročno i srednjoročno do dugoročno utjecati na ciljne vrijednosti za MREL. Odbor je također najavio da namjerava procijeniti mogući učinak pandemije bolesti COVID-19 na prijelazna razdoblja potrebna za ispunjenje MREL-a (vidjeti odlomak 58.).

Promjenama koje proizlaze iz izmijenjenog pravnog okvira obuhvaćeno je i sljedeće:

• u izračun ciljne vrijednosti za MREL više nije obvezno uključiti naknadu za povjerenje u tržište. Međutim, Odbor namjerava nastaviti primjenjivati takvu naknadu;
• izmijenjenom Direktivom o oporavku i sanaciji banaka²⁸ uvodi se obvezni fiksni MREL za tri kategorije banaka²⁹;
• izmijenjenom Direktivom o oporavku i sanaciji banaka propisana je minimalna razina podređenosti (8 % ukupnih obveza i regulatornog kapitala). Podređenost podrazumijeva da dio ciljne vrijednosti za MREL treba dosegnuti podređenim obvezama, a ne samo nadređenim dugom. Trošak izdavanja podređenog duga općenito je viši.

Zbog neobveznih odredbi ili nepostojanja odredbi u pravnoj osnovi, sanacijska tijela u EU-u imaju neujednačene prakse za određivanje MREL-a (vidjeti okvir 1.).

Ako banka propadne, neovisno o tome hoće li biti likvidirana u skladu s nacionalnim stečajnim pravom ili će biti sanirana, to bi moglo utjecati na male ulagače. Nedavni slučajevi propasti banaka Veneto Banca, Banco Popolare di Vicenza i Banco Popular doveli su do javne rasprave o tome treba li na male ulagače primijeniti instrument sanacije vlastitim sredstvima. Nadređeni i podređeni dug koji su banke u EU-u plasirale malim ulagačima u europodručju tijekom 2018. procijenjen je na 262 milijarde eura, uglavnom s imateljima obveznica u Italiji (51 %) i Njemačkoj (19 %)³².

U politici Odbora o instrumentu sanacije vlastitim sredstvima opisuju se operativna pitanja u vezi s uporabom vrijednosnih papira (dionica i obveznica) u tu svrhu. Međutim, operativna pitanja koja se odnose na ostale prihvatljive obveze, npr. depozite, nisu obuhvaćena. Nadalje, u smjernicama Odbora nije utvrđen rok do kojeg se sanacija vlastitim sredstvima mora dovršiti. Za usporedbu, njemačko sanacijsko tijelo traži od banaka u svojoj nadležnosti da sanaciju vlastitim sredstvima provedu u svojim knjigama u roku od 24 sata i da budu spremne pokrenuti vanjsko izvršenje koje se primjenjuje na imatelje obveznica/dioničare u roku od 12 sati.

U skladu s jedinstvenim pravilima sanacijsko tijelo obavlja procjenu izvedivosti i izglednosti poželjne sanacijske strategije (tj. instrumenta koji će se primijeniti, vidjeti sliku 3.), koja treba sadržavati i procjenu eventualnih alternativnih strategija predloženih u okviru te strategije. To je osobito važno u slučajevima kada financiranje tijekom sanacije nije osigurano (vidjeti odlomak 31.) jer postoji rizik od toga da sanacija neće uspjeti. Međutim, u slučaju primjene instrumenta sanacije vlastitim sredstvima, politikom Odbora nije dovoljno naglašena potreba da interni sanacijski timovi procjenjuju alternativne strategije.

U pogledu planiranja sanacije ostvaren je napredak, ali i dalje preostaje dio posla prije nego ono bude usklađeno s pravnim zahtjevima

Sanacijski planovi koje izrađuju sanacijska tijela trebali bi u potpunosti biti u skladu s jedinstvenim pravilima, a od Odbora se traži da utvrdi datum do kojeg trebaju biti izrađeni prvi sanacijski planovi. U skladu s Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu, sanacijske planove u pravilu bi trebalo ažurirati najmanje jednom godišnje.

Kako je navedeno u odlomku 06., Odbor je odgovoran za nadzor nad radom nacionalnih sanacijskih tijela povezanim s manje važnim bankama. U tu svrhu Odbor ima pravo izdavati smjernice i opće upute o zadaćama koje nacionalna sanacijska tijela trebaju obavljati. U skladu s okvirom za suradnju koji su dogovorili Odbor i nacionalna sanacijska tijela, Odbor bi trebao procijeniti i sanacijske planove koje su sastavila nacionalna sanacijska tijela.

Sud je procijenio:

1. je li se kvaliteta sanacijskih planova koje donosi Odbor poboljšala u odnosu na rezultate prethodne revizije, tj. je li se povećao broj zahtjeva iz jedinstvenih pravila koje planovi sada ispunjavaju;
2. je li Odbor pravodobno odobrio sanacijske planove za banke u svojoj nadležnosti;
3. je li Odbor provodio dosljednu analizu planova za manje važne banke koje su dostavila nacionalna sanacijska tijela.

Sanacijski planovi za banke u nadležnosti Odbora postali su kvalitetniji

Na temelju uzorka od šest sanacijskih planova iz ciklusa za 2018. Sud je procijenio jesu li oni u skladu sa zahtjevima utvrđenima u jedinstvenim pravilima. To je učinio odabirom 179 takvih zahtjeva koje je grupirao po područjima (vidjeti sliku 6.) i potom provjerio jesu li ispunjeni.

Rezultati do kojih je Sud došao pokazuju da je 60 % zahtjeva ispunjeno (vidjeti tablicu 2.). Riječ je o napretku u odnosu na rezultate prethodnih revizija koji su se odnosili na uzorak planova iz ciklusa za 2016., kada je bilo ispunjeno tek 14 % zahtjeva. Osim toga, 30 % zahtjeva nije ispunjeno (2017.: 64 %), a 10 % ispunjeno je djelomično (2017.: 22 %).

Situacija u pogledu planova iz uzorka bila je vrlo neujednačena, te se postotak ispunjenih zahtjeva kretao između 80 % (1. plan) i 40 % (6. plan), kako je prikazano u tablici 3.

U tablici 4. Sud navodi primjere zahtjeva iz jedinstvenih pravila koje sanacijski planovi iz revizijskog uzorka ne ispunjavaju.

Povrh primjera nedostataka navedenih u prethodnoj tablici:

• ni u jednom od sanacijskih planova iz uzorka Sud nije pronašao dokaze o testiranju instrumenta sanacije vlastitim sredstvima na razini banke iako je to preporučio u svojem tematskom izvješću iz 2017. Naime, prema najnovijem relevantnom dokumentu Odbora o „očekivanjima za banke”, banke moraju do 2022. uspostaviti potrebnu infrastrukturu za prikupljanje podataka potrebnih za provedbu takvog testa;
• kad je riječ o ciklusima za 2018. i 2019., Odbor je utvrdio jedino „moguće” prepreke (odnosno, nije provedena procjena njihove bitnosti), iako je za većinu planova bila dostupna povezana politika za utvrđivanje bitnih prepreka (vidjeti odlomak 49.). Kad je riječ o ciklusu planiranja sanacija za 2020., Odbor će utvrditi samo moguće prepreke. Kako je navedeno u odlomcima 51. i 52., Odbor smatra da je utvrđivanje prepreka iterativan proces. Dodatna je posljedica trenutačnog neutvrđivanja bitnih prepreka činjenica da Odbor dosad nije zbog prepreka postavljao više ciljne vrijednosti za MREL, što je u pravnom okviru ponuđeno kao mogućnost. Do studenoga 2019. Odbor je utvrdio ciljne vrijednosti za MREL na konsolidiranoj razini za 85 banaka, dok su odluke koje se odnose na 32 banke još bile otvorene. Za 48 banaka, uglavnom koncentriranih u pet država članica (Francuskoj, Grčkoj, Italiji, Nizozemskoj i Španjolskoj), za dosezanje MREL-a nedostaje 137 milijardi eura. U okviru ciklusa za 2018. Odbor nije donio nikakve odluke o unutarnjim zahtjevima za MREL³⁴;

Naposljetku, Sud je u vezi s utvrđivanjem bitnih prepreka procijenio dva dodatna plana (vidjeti odlomak 19.) koja su donesena kasnije od onih iz uzorka u prvoj reviziji Suda, pod pretpostavkom da su oni trebali biti napredniji u tom pogledu. Provjerio je je li se primijenila politika samoga Odbora:

• za jedan je plan Sud utvrdio da su se smjernice primjenjivale samo u ograničenoj mjeri. Nisu utvrđene ni bitne ni moguće prepreke. Umjesto toga utvrđen je samo popis točaka na koje treba obratiti pozornost jer bi se mogle pretvoriti u moguće prepreke;
• u drugom je slučaju Sud utvrdio nedostatke u primjeni smjernica. Konkretno, interni sanacijski tim odstupio je od prijedloga iz sektorskog dokumenta koji se odnose na evaluaciju vjerojatnosti i nastanka događaja (vidjeti odlomak 50.) i primijenio diskrecijske ovlasti, odnosno uzeo je u obzir određene olakotne okolnosti. Na primjer, banka je morala dodatno poraditi na skraćivanju vremena potrebnog za dostavu podataka dobivenih procjenom vrijednosti u slučaju sanacije, a činjenica da je radila na određenim rješenjima smatrala se dovoljnom da se ta prepreka ne ocijeni važnom.

Sud je utvrdio da se sustavom unutarnje kontrole Odbora nisu mogli otkriti nedostatci sanacijskih planova niti različite razine njihove kvalitete uzrokovane tim nedostatcima (odlomci 69. – 74.). Naime, jedan odjel unutar Odbora (odgovoran za politiku, procese i metodologiju sanacije) proveo je provjere kvalitete i ispitao jesu li sanacijski planovi izrađeni pod odgovornošću drugih odjela usklađeni s politikama Odbora i jedinstvenim pravilima. Zbog ograničenih resursa unutar odjela vrijeme koje je bilo na raspolaganju za tu provjeru bilo je ograničeno. Osim toga, kontrolne aktivnosti nisu se sustavno bilježile.

Kašnjenja s donošenjem sanacijskih planova u nadležnosti Odbora

Iako su sanacijski planovi prvi put izrađeni u okviru ciklusa za 2016. i unatoč tome što i u najnovijim planovima i dalje postoje nedostatci u pogledu njihove usklađenosti s jedinstvenim pravilima (vidjeti odlomke 69. – 75.), Odbor nikada nije odredio datum za dovršetak sanacijskog plana za svaku banku (vidjeti odlomak 66.). Slično opažanje Sud je iznio i u tematskom izvješću br. 23/2017. U svojem višegodišnjem programu rada za 2018. Odbor je samo naveo da je 2020. bila ciljna godina za dovršetak izrade sanacijskih planova. Međutim, s obzirom na prijelazna razdoblja odobrena bankama na temelju dokumenta o „očekivanjima za banke” (vidjeti odlomke 31. i 52.), malo je vjerojatno da će svi planovi za 2020. biti potpuno usklađeni s jedinstvenim pravilima.

Kad je riječ o ciklusima planiranja za 2018. i 2019., Odbor je kasnio s donošenjem sanacijskih planova. Kašnjenja su prikazana u tablici 5., u kojoj je Sud usporedio planirane datume dovršetka sa stvarnim datumima. Iako Odbor namjerava sve planove u okviru ciklusa za 2020. donijeti u roku od 12 mjeseci, Sud smatra da postoji visok rizik od odstupanja. Povrh kašnjenja koja su prouzrokovali prethodni planovi, razlozi za taj rizik su sljedeći:

• usklađivanje procesa s nadzornim procesom ESB-a: Odbor uzima u obzir ishod procesa nadzorne provjere i ocjene (SREP) te ESB-ovu procjenu planova oporavka koje su dostavile banke;
• vrijeme potrebno za savjetovanje s ESB-om o nacrtima sanacijskih planova;
• broj nedovršenih dokumenata o relevantnim politikama (vidjeti odlomak 31.);
• provedba novih regulatornih zahtjeva (izmijenjena Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu i izmijenjena Direktiva o oporavku i sanaciji banaka);
• pandemija bolesti COVID-19.
  

Dovršetak ciklusa planiranja za 2018. odgođen je u odnosu na početni plan. To se može objasniti nizom razloga, uključujući:

• neučinkovitosti u procesu pripreme;
• dodavanje elementa preispitivanja kvalitete (vidjeti odlomak 75.);
• nedostatak resursa, posebice unutar internih sanacijskih timova;
• uvođenje određenih upravnih postupaka, kao što je postupak temeljen na pravu na saslušanje kojim se bankama omogućuje da komentiraju ciljnu vrijednost za MREL.

Zbog tog kašnjenja Odbor je odlučio da neće donositi ažurirane sanacijske planove za sve banke u ciklusu planiranja sanacije za 2019. iako je godišnje ažuriranje zakonski obvezno (vidjeti odlomak 66.), pa je donio sanacijske planove za svega 30 od 113 banaka.

Kad je riječ o ciklusu planiranja za 2018., Odbor je dao prednost sanacijskim planovima za banke bez sanacijskog kolegija, a ne za banke koje ga imaju. To nije bilo u skladu s duhom Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu³⁵, kojom je propisano da se prednost treba dati sistemski važnim bankama. Budući da su te banke u ciklusu za 2018. bile posljednje čiji su planovi odobreni (posljednji među njima sredinom 2020. (vidjeti tablicu 5.)), one nisu bile među onima čiji su planovi ažurirani tijekom ciklusa za 2019.

Odbor nije primijenio istu razinu kontrole kvalitete na sve planove za manje važne banke

Do kraja prvog tromjesečja 2020. nacionalna sanacijska tijela pripremila su 1 916 sanacijskih planova od njih 2 260 (85 %). Planovi koje tek treba izraditi (15 %) odnose se na 13 nacionalnih sanacijskih tijela. 8 od 19 nacionalnih sanacijskih tijela nije uspjelo dosegnuti ciljne vrijednosti utvrđene u programu rada Odbora za 2019. U nekim su slučajevima ciljne vrijednosti dostignute davanjem prednosti jednostavnije ustrojenim bankama, a najsloženije banke ostavljene su za kasnije.

Sud je ispitao je li Odbor uputio nacionalnim sanacijskim tijelima odgovornima za manje važne banke smjernice kako bi se zajamčilo dosljedno funkcioniranje jedinstvenog sanacijskog mehanizma (vidjeti odlomak 06.). Sud je također ispitao je li Odbor pravodobno dao mišljenje o sanacijskim planovima za manje važne banke koje su dostavila nacionalna sanacijska tijela.

Sud je utvrdio da je Odbor tek u kolovozu 2020. uputio nacionalnim sanacijskim tijelima prvi skup smjernica. Kako bi mogao pružiti takve smjernice, Odboru je potrebna suradnja nacionalnih sanacijskih tijela i odobrenje Odbora na izvršnoj sjednici u užem sastavu (nakon što se uzmu u obzir stajališta usuglašena na plenarnoj sjednici, vidjeti Prilog I.).

U određenim okolnostima sanacijska tijela ne moraju pripremiti cjelovite sanacijske planove, nego se mogu odlučiti za pojednostavnjenu verziju. Odbor je 2016. na izvršnoj sjednici donio dokument o određivanju politike takozvanih pojednostavnjenih obveza za manje važne banke te ga je predstavio na plenarnoj sjednici, na kojoj su izražene zadrške u pogledu takve politike. U kolovozu 2020. (četiri godine kasnije) na izvršnoj sjednici donesena je nova inačica tog dokumenta. Nakon te inačice većina je na plenarnoj sjednici izrazila opću potporu politici.

Na temelju razgovora s predstavnicima EBA-e, koja je objavila smjernice o tom pitanju³⁶, Sud je doznao da na razini nacionalnih sanacijskih tijela, koja također sudjeluju na plenarnoj sjednici Odbora, dosad nije bilo interesa za izradu daljnjih smjernica o pojednostavnjenim sanacijskim planovima (tj. o sadržaju takvih planova), i to kako bi se zadržala dostatna razina fleksibilnosti kojom se mogu uzeti u obzir posebnosti domaćih bankarskih sektora.

Iako se dokument Odbora o određivanju politike primjenjivao samo na banke u njegovoj nadležnosti, Sud je na temelju tog dokumenta ocijenio dva pojednostavnjena sanacijska plana (za manje važne banke) koja su izradila nacionalna sanacijska tijela. Iako nacionalna sanacijska tijela ne mogu primijeniti pojednostavnjeni pristup ako predmetna banka ne dobije određenu minimalnu ocjenu u skladu s primjenjivim kriterijima prihvatljivosti, u planovima nije bila navedena dobivena ocjena. U oba slučaja Sud je utvrdio nedostatke u pogledu dostavljenih informacija o (1) informacijskom sustavu za upravljanje, (2) komunikaciji s različitim dionicima i (3) komunikaciji s javnošću.

Odbor mora procijeniti sanacijske planove koje su dostavila nacionalna sanacijska tijela i može izraziti svoje stajalište, tj. neobvezujuće mišljenje. Kako bi to bilo moguće, mora dovršiti svoje procjene do zadanog roka, što je vrlo obiman posao s obzirom na to da postoji 2 260 takvih planova (podatci s kraja 2019.). Stoga je Odbor odlučio razvrstati te planove u tri skupine, ovisno o njihovoj veličini i složenosti. Sud je utvrdio da razina detaljnosti procjena ovisi o tome o kojoj se skupini radi, pri čemu se prvoj skupini posvećuje veća pozornost. Sud je ispitao uzorak od tri procjene kojima je obuhvaćeno 16 sanacijskih planova. U pogledu 12 planova Odbor je odlučio da, unatoč sumnjama u izglednost odabrane sanacijske strategije, za njih 11 neće izraziti stajalište, dok za preostali plan nije bila utvrđena ciljna vrijednost za MREL.

Odbor se nije očitovao ni o neutvrđivanju bitnih prepreka. Naime, od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih 15 navelo je da ona nisu utvrdila bitne prepreke za banke u svojoj nadležnosti. Preostala tri nacionalna sanacijska tijela zaključila su da za njihove banke ne postoje relevantne prepreke.

Kad je riječ o poštovanju rokova, od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih pet navelo je da ih se Odbor nije uvijek uspio pridržavati.

Organizacijski ustroj u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma još nije optimalan

U tematskom izvješću iz 2017. Sud je zaključio da (1) raspodjela operativnih zadaća između nacionalnih sanacijskih tijela i Odbora, uključujući podjelu odgovornosti, nije jasna i da se (2) memorandumom o razumijevanju između Odbora i ESB-a u njegovoj nadzornoj ulozi ne jamči da Odbor pravodobno dobiva sve potrebne informacije.

U istom izvješću Sud je zaključio da Odbor nema dovoljno ljudskih resursa. Kako bi ispunio svoje zadaće u pogledu sanacijskih planova za važne banke, Odbor ovisi i o osoblju koje nacionalna sanacijska tijela stavljaju na raspolaganje za rad u okviru internih sanacijskih timova.

Kako bi se zajamčila spremnost na razini jedinstvenog sanacijskog mehanizma i uzimajući u obzir velik broj manje važnih banaka koje su u nadležnosti nacionalnih sanacijskih tijela (vidjeti odlomak 06.), potreban je odgovarajući broj zaposlenika.

Sud je stoga procijenio:

1. je li se poboljšala suradnja s nacionalnim sanacijskim tijelima i ESB-om, u njegovoj ulozi nadzornog tijela;
2. je li se u usporedbi s rezultatima prethodne revizije povećao broj osoblja na razini Odbora i internih sanacijskih timova;
3. jesu li nacionalna sanacijska tijela imala usporediv broj ekvivalenata punog radnog vremena za svaku banku.

Dobra suradnja s dionicima, ali sanacijska tijela ovise o pravodobnoj reakciji nadzornih tijela

Suradnja između Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela pojašnjena je u okviru suradnje donesenom 2016. i izmijenjenom 2018., koji je javno dostupan³⁷. To se odnosi ne samo na ulogu osoblja nacionalnih sanacijskih tijela u internim sanacijskim timovima koji rade na važnim bankama nego i na suradnju u pogledu planova za manje važne banke. Nadalje, 2017. i 2018. utvrđena su načela na visokoj razini i ciljani operativni model s detaljnim opisom podjele posla te unutarnji mehanizmi kojima se, na primjer, uređuje svakodnevni rad internih sanacijskih timova. Ti dokumenti nisu javno dostupni. Za veliku većinu nacionalnih sanacijskih tijela koja su sudjelovala u anketi koju je proveo Sud (83 %) jasno je kako su zadaće raspodijeljene unutar internih sanacijskih timova.

U skladu s okvirom za suradnju Odbor bi trebao redovito provoditi ex post procjene rada internih sanacijskih timova kako bi se među njima zajamčila odgovarajuća razina dosljednosti. Do danas su s pomoću međusektorske analize procijenjeni samo neki aspekti. Još ne postoji cjelovita procjena u skladu s okvirom za suradnju.

Kao pozitivno može se istaknuti da je od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih 13 izjavilo da ih je Odbor u potpunosti obavijestio o iskustvu stečenom na temelju odluka Odbora u pogledu banaka koje su propadale.

Memorandum o razumijevanju s ESB-om izmijenjen je u svibnju 2018.³⁸ Sud je utvrdio da su odredbe o razmjeni informacija sveobuhvatne. Osoblje Odbora također je izrazilo zadovoljstvo postupkom.

Memorandum o razumijevanju sadržava, među ostalim, odredbe o razmjeni informacija u slučaju da ESB pokrene mjere rane intervencije, što može učiniti kada se ispuni niz uvjeta. Te su informacije potrebne kako bi se Odboru omogućilo da ažurira relevantni sanacijski plan i da se pripremi za moguću sanaciju banke i procjenu vrijednosti njezine imovine i obveza.

Komisija je 2019. iznijela zaključak da su nadzorna tijela za banke dosad primjenjivala mjere rane intervencije u iznimno ograničenoj mjeri³⁹. U tematskom izvješću Suda o ESB-ovu upravljanju krizama⁴⁰ Sud je iznio zaključak da se procjene rane intervencije provode uglavnom u kontekstu godišnjeg procesa nadzorne provjere i ocjene (SREP), a ne kao reakcija na dokaze o značajnom pogoršanju financijskih uvjeta banke. Sud je također iznio zaključak da ESB-ove smjernice za utvrđivanje krize, uključujući ranu intervenciju, nisu dovoljno razrađene i da u njima nisu utvrđeni objektivni kriteriji. Iako je važno da se takve mjere rane intervencije upotrebljavaju djelotvorno i da se pokreću dovoljno rano da se rizik i učinak moguće sanacije svedu na najmanju moguću mjeru, to pitanje još nije riješeno u okviru izmjena pravnog okvira. To je važno jer bi se tim mjerama, primjerice, Odboru dalo pravo da banci naloži da se obrati potencijalnim kupcima svojeg poslovanja. Sud je utvrdio da je EBA 26. lipnja 2020. pokrenula savjetovanje o primjeni mjera rane intervencije.

Kako bi se zajamčilo da se mjere sanacije počnu primjenjivati dok banka još ima na raspolaganju znatnu likvidnost, važno je da se odluka kojom se proglašava da određena banka propada ili da će vjerojatno propasti donese na vrijeme. Takvu odluku donosi nadzorno tijelo za predmetnu banku. Međutim, u skladu s Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu Odbor također može proglasiti da banka propada ili da će vjerojatno propasti „na vlastitu inicijativu”, odnosno i bez takve izjave ESB-a. Kako bi donijelo takvu odluku, nadležno tijelo mora procijeniti ne samo stvarno stanje banke nego i njezino stanje u bliskoj budućnosti. Ni u jedinstvenim pravilima ni u politici Odbora nije definirano što znači „bliska budućnost”. Nadalje, definicija „propasti ili vjerojatne propasti” koja se upotrebljava u Direktivi o oporavku i sanaciji banaka ostavlja znatan prostor za tumačenje⁴¹. Međutim, Odbor nije bio u kontaktu sa zakonodavcima kako bi se založio za uspostavu jasnih i objektivnih kriterija.

Na razini Odbora više je zaposlenika, ali su nacionalna sanacijska tijela neznatno smanjila svoj doprinos

Na kraju ožujka 2020. Odbor je zapošljavao 358 ekvivalenata punog radnog vremena, ne uključujući nacionalne stručnjake. Na kraju ožujka 2020. i dalje postoji nedostaje približno 11 % osoblja u odnosu na plan radnih mjesta donesen u rujnu 2019. (400 ekvivalenata punog radnog vremena).

Budući da odjel Odbora odgovoran za politiku, procese i metodologiju sanacije (vidjeti također odlomak 75.) nije imao dovoljno osoblja, u prethodno navedenom planu radnih mjesta bilo je predviđeno pet dodatnih ekvivalenata punog radnog vremena za taj odjel (što je povećanje od 31 % u odnosu na 2018.). U okviru revizije koju je Sud proveo 2017. također je istaknuto da taj odjel nema dovoljno osoblja. Na kraju 2018. odjel Odbora odgovoran za nadzor nad planovima koje dostavljaju nacionalna sanacijska tijela za manje važne banke imao je 8,5 ekvivalenata punog radnog vremena. Budući da taj broj ne omogućuje da se svi planovi procjenjuju jednako temeljito, odjel je morao odrediti prioritete (vidjeti odlomak 87.). Unatoč takvom stanju, u prethodno navedenom planu radnih mjesta nisu predviđena dodatna radna mjesta.

Tijekom 2019. gotovo 40 % resursa Odbora raspoređeno je u interne sanacijske timove koji su odgovorni za izradu sanacijskih planova za važne banke. Između 2016. i 2019. (vidjeti tablicu 6.) Odbor je znatno povećao resurse za interne sanacijske timove, dok su nacionalna sanacijska tijela istodobno neznatno smanjila svoje resurse. Slijedom toga, Odbor je osigurao više osoblja nego sva nacionalna sanacijska tijela zajedno. Stoga se omjer osoblja Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela povećao i do kraja 2019. dosegnuo razinu od 4:3, na kojoj se očekuje da će ostati i 2020. Za usporedbu, u zajedničkim nadzornim timovima u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma omjer osoblja ESB-a i osoblja nacionalnih nadležnih tijela iznosio je 2016. 1:3⁴².

Sud je utvrdio da postoje znatne razlike u doprinosima nacionalnih sanacijskih tijela internim sanacijskim timovima u vidu osoblja: u odnosu na broj važnih banaka, raspon se 2019. kretao između 0,4 i 3,25 ekvivalenata punog radnog vremena po banci⁴⁴. Odbor nema kontrolu nad brojem osoblja koje nacionalna sanacijska tijela doprinose internim sanacijskim timovima. Naime, okvirom za suradnju propisano je samo da se Odbor i nacionalna sanacijska tijela moraju međusobno savjetovati i dogovarati o upotrebi resursa nacionalnih sanacijskih tijela.

Odbor nije utvrdio standardni sastav internih sanacijskih timova (tj. broj osoba, udio djelatnika Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela te njihove kvalifikacije). Time se omogućuje fleksibilnost i povećava vjerojatnost heterogenosti internih sanacijskih timova.

Znatne razlike u pogledu broja osoblja na razini nacionalnih sanacijskih tijela

Iako je Odbor zadužen za nadzor nad planiranjem sanacije na razini nacionalnih sanacijskih tijela (vidjeti odlomak 06.), nema pravne ovlasti utjecati na broj osoblja u nacionalnim sanacijskim tijelima koji je potreban za izradu planova za manje važne banke. To ostaje u nadležnosti nacionalnih proračunskih tijela. Sud je utvrdio da među nacionalnim sanacijskim tijelima postoje znatne razlike u pogledu broja ekvivalenata punog radnog vremena koje banke stavljaju na raspolaganje, u rasponu od njih 0,005 do 0,375 ekvivalenata punog radnog vremena po banci. Sud je svjestan da se radi o prosječnim vrijednostima koje nisu ponderirane na način da se uzmu u obzir veličina i složenost pojedinačnih banaka.

EBA je u okviru redovitih preispitivanja dužna pratiti imaju li sanacijska tijela (tj. Odbor i nacionalna sanacijska tijela) potrebno stručno znanje, resurse i operativne kapacitete. U tu se svrhu služi različitim instrumentima, uključujući bilateralne sastanke i sudjelovanje u sanacijskim kolegijima. EBA je 2017. također provela anketu u svrhu pregleda dostupnih resursa. Rezultati te ankete nisu objavljeni, a datum sljedećeg preispitivanja još nije utvrđen.

Zaključci i preporuke

Opći je zaključak Suda da je jedinstveni sanacijski mehanizam, koji je uspostavljen 2015., posljednjih godina napredovao, ali i da nisu uspostavljeni određeni ključni elementi te da su potrebni daljnji koraci u planiranju sanacije banaka. To se može objasniti nizom razloga povezanih sa zakonodavcima, proračunskim tijelima (na razini država članica i EU-a), kao i s radom Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela. Odbor je ostvario napredak u uspostavi politika i poboljšanju kvalitete sanacijskih planova. Sud je utvrdio da Odbor nije poduzeo mjere u pogledu dijela preporuka (vidjeti primjerice odlomke 28., 30. ili 76.) iz tematskog izvješća Suda iz 2017.

Konkretnije, postoje dva ključna pitanja koja se odnose na zakonodavce: (1) financiranje tijekom sanacije (vidjeti odlomak 32.) i (2) bolja usklađenost između okvira za sanaciju i različitih nacionalnih okvira za slučajeve nesolventnosti (vidjeti odlomak 45.). Povrh toga, Sud je utvrdio da se pravila o raspodjeli tereta i državnim potporama razlikuju ovisno o tome je li za rješavanje problema banke koje propada odabrana sanacija ili postupak u slučaju nesolventnosti (vidjeti odlomke 42. – 44.).

Ta pitanja utječu na planiranje sanacije i odabir sanacijskog instrumenta. Konkretno, na razini jedinstvenog sanacijskog mehanizma nije donesena politika o „financijskom kontinuitetu”, koja je povezana s prethodno navedenim financiranjem tijekom sanacije. Smjer politike također nije određen ni u područjima „upravljanja i komunikacije” te „informiranja” (vidjeti odlomke 31. – 36.).

Nadalje, teško je postići dosljedno postupanje prema bankama u nadležnosti Odbora jer su prakse u internim sanacijskim timovima neujednačene, i to zbog nedostataka u relevantnim politikama (vidjeti odlomke 38. – 41., 47. – 51. i 57. – 65.). Razlog su te neujednačenosti, primjerice, (1) diskrecijsko pravo internih sanacijskih timova da sami utvrđuju i određuju bitnost prepreka i (2) nedostatak referentnih vrijednosti ili posebnih kriterija za procjenu ključnih funkcija i javnog interesa. Naposljetku, politike Odbora, koje su navedene u priručniku za planiranje sanacije, zasad nisu bile obvezujuće za interne sanacijske timove (vidjeti odlomak 30.), pa ne postoji obveza obrazlaganja eventualnih odstupanja u sanacijskim planovima (tj. ne postoji obveza pojašnjavanja razloga zbog kojih se politike ne primjenjuju).

U travnju 2020. Odbor je objavio i dokument u kojemu je iznio svoja „očekivanja za banke”: one bi najkasnije do kraja 2023. trebale izgraditi svoje kapacitete u pogledu svih relevantnih dimenzija provedivosti sanacije, pri čemu se taj rok po dogovoru za svaki pojedinačni slučaj može i produljiti. Zakonodavci nisu predvidjeli takav rok u kojem bi se banke trebale u cijelosti pripremiti za provedivost sanacije. Činjenica da se Odbor dosad suzdržavao od utvrđivanja bitnih prepreka i pokretanja procesa kojim bi se zajamčilo njihovo uklanjanje nije u skladu s jedinstvenim pravilima (vidjeti odlomke 52. – 56. i 73.).

Kako bi se u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma zajamčilo dosljedno postupanje prema bankama te uzimajući u obzir postojeći pravni okvir, Odbor bi trebao:

1. donijeti politike koje još nisu uspostavljene, konkretno – politike o financijskom kontinuitetu, upravljanju te komunikaciji i informiranju;
2. ukloniti nedostatke u postojećim politikama i/ili njihovoj primjeni, konkretno – u vezi s procjenom javnog interesa, utvrđivanjem bitnih prepreka provedivosti sanacije i sanacijom vlastitim sredstvima. Odbor bi osobito trebao poštovati jedinstvena pravila te u skladu s njima u svakom sanacijskom planu utvrditi bitne prepreke provedivosti sanacije i slijediti propisani proces za njihovo uklanjanje;
3. zahtijevati od internih sanacijskih timova da ili primjenjuju politike utvrđene u priručniku za planiranje sanacije ili objasne zašto od njih odstupaju. Tijekom donošenja sanacijskih planova na izvršnim sjednicama trebalo bi upozoriti na sva odstupanja.

Preporučeni rok provedbe: za točke (a) i (b) ožujak 2022., za točku (c) kraj 2021.

Odbor još nije odredio točan datum za dovršetak sanacijskih planova za svaku pojedinačnu banku. Na vrijeme potrebno za njihov dovršetak vjerojatno će utjecati primjena iznesenih „očekivanja za banke” (vidjeti odlomak 112.). U usporedbi s rezultatima revizije ciklusa planiranja za 2016. ostvaren je napredak u pogledu kvalitete sanacijskih planova. Naime, u okviru ciklusa planiranja za 2018. u revizijskom uzorku sanacijskih planova ispunjeno je 60 % zahtjeva iz jedinstvenih pravila. Iako je sustav unutarnje kontrole uspostavljen, nema dovoljno resursa za provedbu kontrole kvalitete. Sud je utvrdio da je 10 % zahtjeva ispunjeno tek djelomično, dok ih 30 % uopće nije ispunjeno (vidjeti odlomke 69. – 71. i 75.).

Broj ispunjenih zahtjeva najniži je u onim područjima u kojima Odbor još nije odredio smjer politike (financiranje tijekom sanacije, komunikacija i informiranje) ili u kojima u njegovim politikama postoje nedostatci. Osim toga, u polovici slučajeva iz revizijskog uzorka nije bilo jasne izjave o provedivosti sanacije predmetne banke (vidjeti tablicu 2. i odlomke 69. – 74.).

Na razini Odbora došlo je do kašnjenja u donošenju planova u vezi s ciklusom planiranja za 2018. Odbor nije dao prednost sistemski važnim bankama u smislu rokova (drugim riječima, njihovi su planovi doneseni posljednji), što nije bilo u skladu s preambulom Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu. Stoga je odlučio da bi ciklusom za 2019. trebalo obuhvatiti samo ograničen broj banaka, dok je za 2020. predviđen puni ciklus. Međutim, ako se zanemari mogući utjecaj pandemije bolesti COVID-19 i ako se uzmu u obzir postojeći postupci među kojima neki iziskuju mnogo vremena, postoji rizik od toga da se ne dostigne ciljna vrijednost dovršetka svih planova u ciklusu za 2020. do ožujka 2021. (vidjeti odlomke 76. – 80.).

Kako bi se zajamčilo pravodobno donošenje sanacijskih planova koji su usklađeni s pravnim zahtjevima, Odbor bi trebao:

1. poboljšati kvalitetu planova kako bi bili potpuno usklađeni s jedinstvenim pravilima;
2. pojednostavniti postupke i riješiti pitanje njihove dugotrajnosti kako se ne bi dovelo u pitanje ostvarenje cilja donošenja svih planova u okviru jednogodišnjeg ciklusa.

Preporučeni rok provedbe: za točku (a) ciklus za 2021. (ožujak 2022.), za točku (b) ciklus za 2020. (ožujak 2021.)

Nacionalna sanacijska tijela ostvarila su napredak u pogledu broja sanacijskih planova donesenih za manje važne banke. Međutim, osam nacionalnih sanacijskih tijela nije dostignulo svoje ciljne vrijednosti. Prvi skup smjernica kojima se jamči dosljedna primjena sanacijskih standarda na manje važne banke objavljen je tek u kolovozu 2020., uključujući smjernice o primjeni „pojednostavnjenih obveza” (vidjeti odlomke 81. – 85.).

Odbor je procijenio kvalitetu svakog pojedinačnog plana koji su dostavila nacionalna sanacijska tijela, ali je imao poteškoća s time da to učini u zadanim rokovima. Razina temeljitosti procjene ovisila je o veličini banke i odabranoj sanacijskoj strategiji, i to zbog nedostatka resursa u odgovarajućem odjelu Odbora. Odbor je također odlučio da neće izraziti mišljenje o svim planovima u kojima su uočeni nedostatci (vidjeti odlomke 87. – 89. i 102.).

Osim toga, početkom 2020. Odbor je gotovo bio dosegnuo broj osoblja potrebnog za obavljanje svojih zadaća (89 %). Međutim, još nije utvrdio standardni sastav internih sanacijskih timova (tj. broj osoba, udio djelatnika Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela te njihove kvalifikacije). Sud je također utvrdio da se s vremenom povećao udio osoblja Odbora u tim timovima (vidjeti odlomke 101. – 105.).

Odbor nema zakonske ovlasti u pogledu broja djelatnika iz nacionalnih sanacijskih tijela te to pitanje ostaje u nadležnosti nacionalnih proračunskih tijela. Sud je utvrdio da se broj djelatnika po banci znatno razlikovao od jednog nacionalnog sanacijskog tijela do drugog. Međutim, EBA je zadužena za praćenje stručnog znanja, resursa i operativnih kapaciteta nacionalnih sanacijskih tijela. Ipak, do danas nije objavila nikakvu sveobuhvatnu evaluaciju tih aspekata jer je tom zadatku pristupila s pomoću različitih alata (vidjeti odlomke 106. i 107.). Ako se ne osiguraju odgovarajući resursi razmjerni ciljevima određene organizacije, to bi moglo dovesti do sve većih razlika između ciljeva i stanja na terenu.

1. Kako bi se poboljšao nadzor Odbora nad planiranjem sanacije na razini nacionalnih sanacijskih tijela, potrebno je da se u odjel odgovoran za nadzor nad manje važnim bankama rasporedi dovoljno osoblja i da se izraze jasna stajališta o kvaliteti sanacijskih planova za manje važne banke u kojima se otkriju nedostatci.
2. Kako bi se postigao odgovarajući sastav osoblja u internim sanacijskim timovima, Odbor i nacionalna sanacijska tijela trebali bi usuglasiti standardne kriterije.

Preporučeni rok provedbe: ciklus planiranja za 2021. (ožujak 2022.)

Podjela uloga između Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela pojašnjena je u sporazumu o suradnji donesenim 2016. i izmijenjenim 2018. (vidjeti odlomke 94. i 95.). Sveobuhvatnim memorandumom o razumijevanju uređena je razmjena informacija između Odbora i nadzornog tijela – ESB-a.

Međutim, djelotvorna sanacija ovisi o tome da nadzorno tijelo za banke (1) dovoljno rano pokrene mjere rane intervencije i da ih djelotvorno primjeni te da (2) dovoljno rano i na temelju jasnih, objektivnih i kvantificiranih graničnih vrijednosti donese odluku o tome je li riječ o banci koja propada ili će vjerojatno propasti. Iako su se mjere rane intervencije rijetko primjenjivale, a pravnim okvirom nisu utvrđeni objektivni i kvantificirani kriteriji za iznošenje ocjene da banka „propada ili će vjerojatno propasti”, Odbor nije zatražio relevantno rješenje od zakonodavaca (vidjeti odlomke 97. – 100.).

Kako bi se zajamčilo da se nadzorne mjere poduzimaju dovoljno rano, Odbor i Komisija trebali bi zatražiti relevantno rješenje od zakonodavaca i ESB-a, u njegovoj ulozi nadzornog tijela, i založiti se za utvrđivanje objektivnih i kvantificiranih graničnih vrijednosti za pokretanje mjera rane intervencije i donošenje odluke o tome je li riječ o banci koja propada ili će vjerojatno propasti.

Sud poziva Europski parlament i Vijeće da razmotre kako najbolje pojasniti navedena pitanja u pravnom okviru.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2021.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Alex Brenninkmeijer, na sastanku održanom u Luxembourgu 24. studenoga 2020.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Prilozi

Prilog I. – Upravljačka tijela Odbora

Ovisno o zadaćama Odbor se sastaje u različitim sastavima (vidjeti sliku 9. u nastavku). Na izvršnim sjednicama u užem sastavu sudjeluju predsjednik i četiri dodatna stalna člana Odbora. Potpredsjednik sudjeluje na izvršnoj sjednici u užem sastavu kao član bez prava glasa, ali u odsutnosti predsjednika obavlja njegove funkcije.

Ako se na izvršnoj sjednici raspravlja o određenoj banci, ona se proširuje („proširena” izvršna sjednica) kako bi se uključili članovi Odbora koji predstavljaju relevantna nacionalna sanacijska tijela. Stoga sastav sudionika na „proširenoj” izvršnoj sjednici ovisi o pojedinačnoj banci o kojoj se raspravlja. Ako se na „proširenoj” izvršnoj sjednici ne može postići dogovor konsenzusom, predsjednik i četiri druga stalna člana Odbora donose odluku običnom većinom.

Plenarnu sjednicu čine predsjednik, četiri druga stalna člana Odbora i članovi odbora koji predstavljaju sva nacionalna sanacijska tijela. Kao i na izvršnoj sjednici, potpredsjednik sudjeluje kao član bez prava glasa, ali u odsutnosti predsjednika obavlja njegove funkcije.

Komisija i ESB imaju status stalnog promatrača na svim izvršnim i plenarnim sjednicama Odbora. Prema potrebi, na izvršne i plenarne sjednice mogu se pozvati i drugi promatrači na ad hoc osnovi. Ako se na „proširenoj” izvršnoj sjednici raspravlja o banci koja ima društva kćeri ili važne podružnice u državama članicama izvan europodručja, sanacijska tijela tih država članica pozivaju se na sudjelovanje na sastanku.

Izvor: Sud, na temelju grafikona Odbora.

Prilog II. – Ciljne vrijednosti za MREL koje je postavio Odbor

Odbor je u svibnju 2020., nakon javnog savjetovanja, objavio svoju politiku o MREL-u za 2020. U tablici u nastavku prikazane su različite komponente ciljne vrijednosti za MREL za cikluse planiranja sanacije za 2018. i 2020. Razlike među njima označene su zelenom bojom.

Izvor: Sud, prilagođeno na temelju podataka Odbora.

U slučaju banaka, za koje se očekuje da će slijediti redovni postupak u slučaju nesolventnosti, MREL općenito odgovara kapitalnim zahtjevima iz Uredbe o kapitalnim zahtjevima, koja obuhvaća samo iznos pokrića gubitaka.

U skladu s novim pravilima ukupna izloženost MREL-a riziku za iznos pokrića gubitaka više ne mora uključivati zahtjeve za kombinirani zaštitni sloj niti je, osim toga, potrebna naknada za povjerenje u tržište, ali Odbor svejedno može prilagođavati iznos dokapitalizacije primjenom naknade za povjerenje u tržište.

U tom će se slučaju odbitak od te naknade od 1,25 % u skladu s politikom Odbora o MREL-u iz 2018. zamijeniti odbitkom protucikličkog zaštitnog sloja. Protuciklički zaštitni sloj obuhvaća dio zahtjeva za kombinirani zaštitni sloj. Odbitkom se prebija prethodni faktor uvećanja na zahtjeve za kombinirani zaštitni sloj.

Novim paketom o bankarstvu kojim se prenose zahtjevi iz Basela III uveden je omjer financijske poluge od 3 %. Zbog toga je Odbor uveo drugu mjeru za MREL na temelju izloženosti omjera financijske poluge.

Pokrate i skraćeni nazivi

EBA: Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo

ESB: Europska središnja banka

MREL: minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze

Odbor: Jedinstveni sanacijski odbor

SRF: Jedinstveni fond za sanaciju

SRM: jedinstveni sanacijski mehanizam

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

Pojmovnik

Bitne prepreke: ozbiljne prepreke koje mogu ugroziti rješavanje kriznih situacija ili sanaciju određene banke koje su sanacijska tijela utvrdila tijekom procjene provedivosti sanacije banaka. Sanacijska tijela imaju dalekosežne ovlasti na temelju kojih mogu zatražiti od banaka da se uhvate ukoštac s takvim preprekama ili ih uklone u određenom roku. Primjerice, Odbor može zatražiti od banke da se riješi određene imovine, da ograniči svoje poslovanje ili da promijeni svoje pravne ili operativne strukture.

Bonitetni kapitalni zahtjevi: zahtjevi koji se odnose na iznos kapitala koji su banke dužne držati. Cilj je tih pravila ojačati njihovu otpornost i istodobno zajamčiti da banke mogu nastaviti financirati gospodarsku aktivnost i rast.

Europska bankovna unija: sustav na temelju kojeg se odgovornost za bankovnu politiku prenosi s nacionalne razine na razinu EU-a. Trenutačno obuhvaća jedinstveni nadzorni mehanizam i jedinstveni sanacijski mehanizam, koji se temelje na jedinstvenim pravilima EU-a. Države članice europodručja sudjeluju u europskoj bankovnoj uniji.

Instrument sanacije vlastitim sredstvima: mehanizam kojim se u slučaju sanacije određene financijske institucije omogućuje otpis duga ili njegovo pretvaranje u vlasnički kapital, uz neke iznimke kao što su osigurani depoziti. Obveze na koje se može primijeniti instrument unutarnje sanacije nazivaju se obvezama prihvatljivima za unutarnju sanaciju.

Interni sanacijski timovi: u skladu s člankom 83. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu, Jedinstveni sanacijski odbor može uspostaviti interne sanacijske timove sastavljene od njegova vlastita osoblja i osoblja nacionalnih sanacijskih tijela, uključujući u relevantnim slučajevima i promatrače iz država članica izvan europodručja. Interni sanacijski timovi ključni su za suradnju i komunikaciju između Jedinstvenog sanacijskog odbora i nacionalnih sanacijskih tijela u vezi s pripremom sanacijskih planova. Ti se timovi uspostavljaju za sve banke u nadležnosti Odbora, a njima predsjedaju koordinatori, koji su članovi višeg osoblja Odbora.

Ključne funkcije: djelatnosti, usluge ili operacije banke koje bi, da se prekinu, vjerojatno dovele do narušavanja financijske stabilnosti ili usluga nužnih za realno gospodarstvo.

Minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze: zahtjev koji banke moraju ispunjavati u svakom trenutku tako da u vlasništvu imaju instrumente koji se mogu jednostavno upotrijebiti za sanaciju vlastitim sredstvima kako bi se zajamčilo da se gubitci mogu pokriti, a banke dokapitalizirati ako zapadnu u financijske poteškoće i ako se zbog toga pokrene njihova sanacija.

Nadređeni dug: dug koji u slučaju propasti banke ima prednost pri otplati. Zbog te prednosti nadređeni dug podrazumijeva niže rizike u usporedbi s podređenim dugom ili vlasničkim kapitalom.

Nadzor: nadzor nad bankama čin je praćenja financijske uspješnosti i poslovanja banaka koje obavljaju tijela javne vlasti kako bi se zajamčilo sigurno i zdravo poslovanje banaka koje je u skladu s pravilima i propisima.

Plan oporavka: dokument kojim se jamči da su banke spremne ponovno uspostaviti svoju održivost čak i u razdobljima velikog financijskog stresa.

Podređeni instrumenti/obveze: u slučaju propasti banke podređeni dug ima niži prioritet od nadređenih dugova, ali viši prioritet u usporedbi s vlasničkim kapitalom.

Procjena vrijednosti: jedinstvenim pravilima predviđa se formalni postupak s trima procjenama vrijednosti, i to kako bi se utvrdilo propada li banka, odnosno hoće li vjerojatno propasti (1. procjena vrijednosti), kako bi se iznijele informacije o primjeni sanacijskih instrumenata, uključujući sanaciju vlastitim sredstvima (2. procjena vrijednosti), te kako bi se zajamčilo da se poštuje načelo jednakog postupanja prema svim vjerovnicima (3. procjena vrijednosti).

Sanacija: postupak urednog rješavanja krizne situacije u banci koja propada kako bi se zajamčio kontinuitet njezinih ključnih funkcija i očuvala financijska stabilnost. Njome se ujedno nastoje zaštititi javna sredstva tako da se oslanjanje na izvanrednu javnu financijsku potporu svede na najmanju moguću razinu (vidjeti članak 2. Direktive o oporavku i sanaciji banaka).

Sanacijski kolegij: tijelo koje jamči suradnju među svim stranama kao što su sanacijska tijela, središnje banke, relevantna ministarstva ili EBA u svim fazama planiranja sanacije i procesa sanacije banke koje propada.

Sanacijski plan (ili plan sanacije): sveobuhvatan dokument u kojem se detaljno navode značajke određene banke i opisuje poželjna sanacijska strategija za tu banku, uključujući odabir sanacijskih instrumenta za različite subjekte. U njemu se utvrđuju i navode rješenja za sve prepreke sanaciji te banke i određuje MREL banke.

Sustav osiguranja depozita: sustav za zaštitu deponenata od gubitaka do određenog iznosa i uz određena ograničenja u slučaju propasti banke.

Temeljne linije poslovanja: linije poslovanja ili pripadajuće usluge koje čine bitne izvore prihoda, dobiti ili vrijednosti franšize određene institucije ili grupe čiji je institucija sastavni dio.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojim presjeda član Suda Alex Brenninkmeijer i koje je specijalizirano za rashodovna područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodio član Suda Rimantas Šadžius, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Mindaugas Pakštys, ataše u njegovom uredu Tomas Mackevičius, rukovoditeljica Marion Colonerus, voditelj radnog zadatka Helmut Kern te revizori Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry i Rafal Migasiewicz. Jezičnu potporu pružale su Cathryn Lindsay i Victoria Gilson.

Bilješke

¹ U ovom se izvješću izraz „banka” odnosi na tijela navedena u članku 2. Uredbe (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010, SL L 225, 30.7.2014., str. 1.

² Direktiva (EU) 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EZ, 2012/30/EZ i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, SL L 173/190, 12.6.2014, str. 190.

³ Uredba (EU) br. 806/2014 kako je navedeno u fusnoti 1.

⁴ Manje važna prekogranična banka sastoji se od matičnog društva s poslovnim nastanom unutar europodručja i barem jednog društva kćeri s poslovnim nastanom u drugoj državi članici europodručja.

⁵ Izvješće Europske komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni i preispitivanju Direktive 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka) i Uredbe 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu), COM(2019) 213 final od 30.4.2019., str. 12.

⁶ Tematsko izvješće Suda br. 23/2017 „Jedinstveni sanacijski odbor: rad na zahtjevnom zadatku izgradnje bankovne unije je započeo, ali i dalje preostaje mnogo posla” (www.eca.europa.eu).

⁷ Pročišćena verzija Ugovora o funkcioniranju Europske unije, C 202, od 7.6.2016., str. 1.

⁸ Ugovor o uspostavi Europskog stabilizacijskog mehanizma između Kraljevine Belgije, Savezne Republike Njemačke, Republike Estonije, Irske, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Talijanske Republike, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Malte, Kraljevine Nizozemske, Republike Austrije, Portugalske Republike, Republike Slovenije, Slovačke Republike i Republike Finske, potpisan 2.2.2012.

⁹ Vidjeti na primjer: „Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform”, Demertzis i Wolff, Bruegel, 7. prosinca 2018. ili „Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution”, autori: Deslandes i Magnus, Europski parlament, PE 624.402, srpanj 2019.

¹⁰ Detaljna analiza koju je zatražio odbor ECON, „Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?”, autor: Willem Pieter de Groen, Europski parlament, PE 624.418, lipanj 2018.

¹¹ „Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation”, VVA, Grimaldi i Bruegel, studeni 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622.

¹³ Može prijeći 5 % ako su ispunjeni određeni uvjeti, kako je navedeno u članku 27. stavku 10. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

¹⁴ „2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program, Technical Note, Bank Resolution and Crisis management”, Međunarodni monetarni fond, srpanj 2018., str. 7.

¹⁵ Komunikacija Komisije o primjeni pravila o državnim potporama za poticajne mjere u korist banaka u kontekstu financijske krize počevši od 1. kolovoza 2013. („Komunikacija o bankarstvu”), SL C 216 od 30.7.2013., str. 1.

¹⁶ „2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program, Technical Note, Bank Resolution and Crisis management”, Međunarodni monetarni fond, srpanj 2018., str. 7.

¹⁷ Tematsko izvješće Suda br. 21/2020 „Kontrola državne potpore financijskim institucijama u EU-u: potrebna je provjera primjerenosti” (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Tematsko izvješće Suda br. 21/2020 „Kontrola državne potpore financijskim institucijama u EU-u: potrebna je provjera primjerenosti”, odlomci 66. i 68. (www.eca.europa.eu).

¹⁹ „2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program, Technical Note, Bank Resolution and Crisis management”, Međunarodni monetarni fond, srpanj 2018., str. 21.

²⁰ Rezolucija Europskog parlamenta od 19. lipnja 2020. o bankovnoj uniji – godišnje izvješće za 2019. (2019/2130(INI)), P9_TA(2020)0165, točka 49.

²¹ Vidjeti, na primjer, Eurofi, članak Elke König „Why we need an EU liquidation regime for banks”, 5.9.2018. (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Idem, fusnota 11.

²³ Riječ je o sljedećim dimenzijama: upravljanje; kapacitet za pokrivanje gubitaka i dokapitalizaciju; likvidnost i financiranje tijekom sanacije; kontinuitet poslovanja i pristup infrastrukturnim uslugama financijskog tržišta; zahtjevi u pogledu informacijskih sustava i podataka; komunikacija; odvojivost i restrukturiranje.

²⁴ Bank of England, „Policy Statement: The Bank of England’s approach to assessing resolvability”, srpanj 2019.

²⁵ Odluka Europskog nadzornog tijela za bankarstvo o rješavanju spora, upućena Jedinstvenom sanacijskom odboru i rumunjskoj središnjoj banci Banca Naţională a României, 27. travnja 2018.

²⁶ Detaljna analiza koju je zatražio odbor ECON, „Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny”, Willem Pieter de Groen, Europski parlament, PE 634.358, prosinac 2019.

²⁷ Uredba (EU) 2019/877 Europskog parlamenta i vijeća od 20. svibnja 2019. o izmjeni Uredbe (EU) br. 806/2014 u pogledu kapaciteta pokrivanja gubitaka i dokapitalizacije kreditnih institucija i investicijskih društava, SL L 150 od 7.6.2019., str. 226., koja se primjenjuje od 28. prosinca 2020.

²⁸ Direktiva (EU) 2019/879 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2019. o izmjeni Direktive 2014/59/EU u pogledu kapaciteta pokrivanja gubitaka i dokapitalizacije kreditnih institucija i investicijskih društava te Direktive 98/26/EZ, SL L 150 od 7.6.2019., str. 296.

²⁹ Sanacijska tijela moraju razvrstati banke u četiri kategorije. To su (1) globalne sistemski važne banke, (2) banke na najvišoj razini, (3) ostali sistemski subjekti i (4) sve banke koje nisu u prethodne tri kategorije. Obvezni fiksni MREL primjenjuje se na prve tri kategorije.

³⁰ Prilog 5. kvantitativnom izvješću EBA-e o MREL-u EBA/Rep/2020/07.

³¹ Idem.

³² Izjava EBA-e i ESMA-e o tretmanu dužničkih financijskih instrumenata u vlasništvu malih ulagača na koje se primjenjuje Direktiva o oporavku i sanaciji banaka, svibanj 2018.

³³ U dva od šest slučajeva iz uzorka u planu je iznesen zaključak da će banka biti likvidirana u skladu s nacionalnim stečajnim pravom.

³⁴ Vrijednosne papire relevantne za eksterni MREL izdaje subjekt na koji sanacijsko tijelo namjerava primijeniti instrument sanacije vlastitim sredstvima. Ti se papiri izdaju vanjskim upisnicima. Vrijednosne papire relevantne za interni MREL upisuju drugi subjekti grupe koji pripadaju istom odjelu za sanaciju.

³⁵ Uvodna izjava 47. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

³⁶ EBA je 2015. objavila smjernice o tome kako bi relevantna tijela trebala procjenjivati ispunjava li određena institucija uvjete za primjenu pojednostavnjenih obveza (koje su sada stavljene izvan snage i zamijenjene regulatornim tehničkim standardima o istom pitanju) i pripremila provedbeni tehnički standard o dostavljanju relevantnih informacija EBA-i.

³⁷ Odluka Jedinstvenog sanacijskog odbora od 17. prosinca 2018. o uspostavi okvira za praktična rješenja za suradnju unutar jedinstvenog sanacijskog mehanizma između Jedinstvenog sanacijskog odbora i nacionalnih sanacijskih tijela (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Memorandum o razumijevanju između Jedinstvenog sanacijskog odbora i Europske središnje banke u pogledu suradnje i razmjene informacija. https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Izvješće Europske komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni i preispitivanju Direktive 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka) i Uredbe 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu), COM(2019) 213 final od 30.4.2019., str. 6.

⁴⁰ Tematsko izvješće Suda br. 2/2018: „Operativna učinkovitost ESB-a u upravljanju kriznim situacijama u bankama”, odlomak 125., (www.eca.europa.eu).

⁴¹ „Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD”, Grupa Svjetske banke, Savjetodavni centar za financijski sektor, travanj 2017., str. 106.

⁴² Tematsko izvješće Suda br. 29/2016 „Jedinstveni nadzorni mehanizam – dobar početak, ali potrebna su daljnja poboljšanja”, odlomak 110. (www.eca.europa.eu).

⁴³ U brojke za Odbor uključeni su asistenti, ali ne i upućeni nacionalni stručnjaci. Odbor je dostavio podatke o ekvivalentima punog radnog vremena za 2019. i prognozu za 2020. za sva nacionalna sanacijska tijela osim za portugalsko i slovačko, za koja je Sud upotrijebio podatke za 2017.

⁴⁴ Raspon je bio sličan i kad se mjeri u odnosu na ukupnu imovinu banaka.

⁴⁵ Članak 92. stavak 1. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL L 176, 27.6.2013., str. 1.); članak 104.a i 128. Direktive o kapitalnim zahtjevima, Direktiva 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ, SL L 176, 27.6.2013., str. 338.

⁴⁶ Primjenjivo samo na banke u kojima se sanacijskom strategijom predviđaju mjere sanacije i primjena sanacijskih instrumenata.

⁴⁷ U skladu s politikom Odbora o MREL-u za 2020. (str. 12.) iznos dokapitalizacije može se prilagoditi primjenom naknade za povjerenje u tržište, što je promjena u odnosu na politiku Odbora o MREL-u za 2018. (str. 10.), kojom je to postalo obvezno u slučaju banaka na koje je Odbor namjeravao primijeniti sanacijske instrumente i ovlasti. Odbor je u svoju politiku o MREL-u za 2020. uveo i prijelazna razdoblja za naknadu za povjerenje u tržište.

⁴⁸ Smjernice o tumačenju različitih okolnosti u kojima se smatra da institucija propada ili je vjerojatno da će propasti u skladu s člankom 32. stavkom 6. Direktive 2014/59/EU.

Kronologija

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te će u njemu biti navedena sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.