Kriisinratkaisun suunnittelu yhteisessä kriisinratkaisumekanismissa

Tiivistelmä

EU hyväksyi vuonna 2014 kaatumassa olevien pankkien käsittelemiseksi oikeudellisen kehyksen, yhteisen kriisinratkaisumekanismin, joka muodostaa Euroopan pankkiunionin toisen pilarin. Sitä sovelletaan euroalueen jäsenvaltioiden pankkeihin. Se muodostuu yhteisestä kriisinratkaisuneuvostosta, joka on merkittävistä pankeista ja rajojen yli toimivista pankeista – niiden merkitykseen katsomatta – vastaava kriisinratkaisuviranomainen, sekä kansallisista kriisinratkaisuviranomaisista, jotka vastaavat vähemmän merkittävistä pankeista omilla lainkäyttöalueillaan.

Mekanismin tavoitteena on suojella rahoitusvakautta ja varmistaa kaatumassa olevien pankkien hallittu kriisinratkaisu mahdollisimman vähäisin kustannuksin veronmaksajille ja reaalitaloudelle. Tätä varten oikeudellisessa kehyksessä tarjotaan välineitä kaatumassa olevien tai todennäköisesti kaatuvien pankkien kriisinratkaisuun, kun kriisinratkaisuviranomainen on päättänyt, että pankkiin ei voida soveltaa kansallisen lainsäädännön mukaista tavanomaista maksukyvyttömyysmenettelyä. Varautuakseen kriisinratkaisuun viranomaisten on laadittava kaikille pankeille kriisinratkaisusuunnitelmien luonnokset ja pääsääntöisesti päivitettävä ne vuosittain.

Vuonna 2017 tilintarkastustuomioistuin julkaisi ensimmäisen tarkastuskertomuksensa, jossa arvioitiin, oliko yhteisellä kriisinratkaisuneuvostolla valmiudet toteuttaa merkittävien pankkien kriisinratkaisu vaikuttavasti. Jotta päätöksentekijät ja sidosryhmät saisivat tietoa yhteisen kriisinratkaisumekanismin nykyisestä valmiustasosta, tilintarkastustuomioistuin on toteuttanut tämän toisen tarkastuksen, jossa käsitellään yhteisen kriisinratkaisuneuvoston suorittamaa vähemmän merkittäviä pankkeja koskevien kriisinratkaisusuunnitelmien valvontaa ja tilintarkastustuomioistuimen aiempien tarkastustulosten perusteella toteutettuja jatkotoimia.

Tätä varten tilintarkastustuomioistuin tutki, olivatko toimintapoliittinen kehys ja organisatorinen rakenne asianmukaiset ja oliko hyväksyttyjen kriisinratkaisusuunnitelmien laadun ja ajoituksen suhteen edistytty. Tarkastustyö toteutettiin huhtikuun 2019 ja tammikuun 2020 välisenä aikana, ja siinä tutkittiin vuosina 2019–2020 hyväksytyistä kriisinratkaisusuunnitelmista poimittu otos.

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että joissakin tapauksissa ainoastaan lainsäätäjät voivat korjata puutteen. Tällaisia tapauksia ovat i) kriisinratkaisun rahoitus ja ii) kansallisten maksukyvyttömyysmenettelyjen epäyhdenmukaisuus. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vastuunjakoa koskevat säännöt vaihtelevat sen mukaan, sovelletaanko pankkiin kriisinratkaisua vai saako se valtiontukea maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä.

Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että yhteinen kriisinratkaisumekanismi on edistynyt viime vuosina, mutta joitakin keskeisiä osatekijöitä puuttuu ja lisätoimia tarvitaan pankkeja koskevan kriisinratkaisun suunnittelun suhteen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että muun muassa toimintaperiaatteet eivät vielä kattaneet kaikkia relevantteja aloja tai niissä ilmeni puutteita. Käytössä olleet toimintaperiaatteet eivät ennen elokuuta 2020 kohdentuneet (joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta) nimenomaisesti toimiin, joita kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset kohdistivat vastuullaan oleviin pankkeihin. Kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset pystyivät kuitenkin käyttämään niitä toimintansa viitteenä. Elokuussa 2020 hyväksyttiin ensimmäiset kansallisille kriisinratkaisuviranomaisille tarkoitetut ohjeet, jotka koskivat viranomaisten vastuualueeseen kuuluvia pankkeja.

Purkamismahdollisuuksien esteiden osalta ilmeni, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei ole vielä määritellyt, mitkä ovat olennaisia esteitä. Kriisinratkaisuneuvosto valitsi asteittaisen lähestymistavan, jossa se yksilöi mahdolliset esteet ennen olennaisten esteiden määrittämistä. Näin pankeilla on aikaa ratkaista avoimena olevat kysymykset. Tästä seuraa, että oikeudellisessa kehyksessä säädettyä hallinnollista menettelyä olennaisten esteiden poistamiseksi ei käynnistetä. Niin kauan kuin esteiden luonnetta ei ole määritetty, pankin purkamismahdollisuuksista ei voida tehdä päätelmiä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kriisinratkaisusuunnitelmien laatu oli parantunut, koska yhteisen sääntökirjan vaatimusten noudattamisaste oli kasvanut 60 prosenttiin vuoden 2018 suunnitelmista poimitussa otoksessa, kun vuoden 2016 suunnitelmien otoksessa tämä osuus oli vain 14 prosenttia. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto hyväksyi kuitenkin vuoden 2018 kriisinratkaisusuunnitelmat myöhässä ja päivitti vuonna 2019 vain vähäisen määrän suunnitelmia. Kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset edistyivät myös kriisinratkaisusuunnitelmiensa hyväksymisessä, mutta osa niistä ei saavuttanut tavoitteitaan ja/tai lykkäsi monimutkaisempia pankkeja koskevia suunnitelmiaan.

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten välinen vuorovaikutus oli hyvää. Samaa todettiin kriisinratkaisuneuvoston ja pankkivalvontaviranomaisen tehtävää hoitavan Euroopan keskuspankin (EKP) välisestä vuorovaikutuksesta. Vaikuttava kriisinratkaisu edellyttää kuitenkin sitä, että pankkivalvontaviranomainen päättää hyvissä ajoin ”varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteistä”, joita pankkien on toteutettava, sekä siitä, onko pankki kaatumassa tai onko kaatuminen todennäköistä. Nykyisessä oikeusperustassa ei säädetä objektiivisia ja määrällisiä perusteita, jotka käynnistäisivät tällaiset päätökset.

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston henkilöstötilanne on parantunut, mutta henkilöstön puute vaikeuttaa edelleen kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten toimittamien, vähemmän merkittäviä pankkeja koskevien kriisinratkaisusuunnitelmien valvontaa. Kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten henkilöstötilanne vaihtelee huomattavasti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto oli kasvattanut merkittäviä pankkeja ja rajojen yli toimivia pankkeja käsittelevän henkilöstön osuutta. Samaan aikaan kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset osoittivat kyseisiin tehtäviin hieman vähemmän henkilöstöä.

Yhteisen kriisinratkaisumekanismin valmiuden parantamiseksi tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto

• parantaa toimintaperiaatteitaan, joilla ohjataan yhteisen kriisinratkaisumekanismin kriisinratkaisun suunnittelua
• varmistaa, että kriisinratkaisusuunnitelmat hyväksytään oikea-aikaisesti ja että ne ovat kaikilta osin oikeudellisten vaatimusten mukaisia
• parantaa yhteisen kriisinratkaisumekanismin organisatorista rakennetta
• kehottaa yhdessä komission kanssa lainsäätäjiä vahvistamaan objektiiviset ja määrällisinä ilmaistut perusteet oikea-aikaisille valvontatoimille.
  

Johdanto

Yhteinen kriisinratkaisumekanismi – taustaa

Ennen vuosina 2007–2008 puhjennutta finanssikriisiä kaatumassa olevat pankit likvidoitiin kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti. Jos pankkeja pidettiin liian suurina kaatumaan, kansalliset viranomaiset käyttivät veronmaksajien varoja niiden romahtamisen estämiseksi. Useissa maissa (eli rajojen yli) toimivan pankin kaatuminen saattoi myös aiheuttaa lisäriskejä. Kriisin paljastettua, että viranomaisilla ei ollut menettelyjä ja välineitä pankkien likvidoimiseksi hallitulla tavalla, EU perusti vuonna 2014 yhteisen kriisinratkaisumekanismin, joka on Euroopan pankkiunionin toinen pilari.

Yhteiseen kriisinratkaisumekanismiin kuuluvat yhteinen kriisinratkaisuneuvosto, neuvosto, komissio ja mekanismiin osallistuvien jäsenvaltioiden kriisinratkaisuviranomaiset. Sitä tuetaan yhteisellä kriisinratkaisurahastolla, jonka euroalueen pankit rahoittavat.

Yhteinen kriisinratkaisumekanismi tarjoaa kehyksen pankkien hallitulle likvidaatiolle¹. Sen tarkoituksena on välttää rahoitusvakauteen kohdistuvat merkittävät haitalliset vaikutukset, suojella suojattuja tallettajia ja turvata julkisia varoja minimoimalla poikkeuksellisen julkisen rahoitustuen käyttö. Kriisinratkaisu on viimeinen keino, jonka tarkoituksena on mahdollistaa pankin kriittisten toimintojen jatkuminen. Kriittisiä toimintoja ovat pankin toiminta, palvelut tai toiminnot, joiden keskeytyminen todennäköisesti häiritsisi rahoitusvakautta tai reaalitalouden kannalta elintärkeitä palveluja. Jos pankilla ei ole kriittisiä toimintoja ja sen kaatuminen ei aiheuttaisi riskiä rahoitusvakaudelle, pankki likvidoidaan kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti.

EU on kehittänyt viime vuosina pankkien valvontaa ja kriisinratkaisua koskevia yhdenmukaistettuja sääntöjä. Ne tunnetaan ”yhteisen sääntökirjan” nimellä. Kriisinratkaisun osalta yhteinen sääntökirja sisältää pääasiassa pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin (jäljempänä ’BRR-direktiivi’²), yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevan asetuksen (jäljempänä ’YKM-asetus’³), komission delegoidut asetukset tai täytäntöönpanoasetukset sekä Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) normit ja suuntaviivat. Lisäksi kriisinratkaisuviranomaiset laativat kriisinratkaisun valmistelemiseksi käsikirjoja ja ohjeasiakirjoja, joissa esitetään sovellettavat toimintaperiaatteet (ks. kaavio 1).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Yhteistyö yhteisessä kriisinratkaisumekanismissa

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten rooli

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on vastannut tammikuusta 2015 lähtien tarvittaessa kaikkien merkittävien pankkien kriisinratkaisusta euroalueella sekä rajojen yli toimivien vähemmän merkittävien pankkien kriisinratkaisusta⁴. Vuoden 2019 lopussa yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vastuulle kuului 128 pankkia, joiden osuus euroalueen pankkien kokonaisvaroista oli noin 85 prosenttia.

Kaikki muut pankit eli vähemmän merkittävät pankit (joita on yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vuoden 2020 työohjelman mukaan 2 249, ks. kaavio 2) kuuluvat kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten vastuulle. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto vastaa kuitenkin kriisinratkaisumekanismin vaikuttavasta ja johdonmukaisesta toiminnasta, minkä vuoksi sen tehtäväksi on annettu valvoa euroalueen kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten suorittamaa kriisinratkaisun suunnittelua. Kriisinratkaisustandardien johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi yhteinen kriisinratkaisuneuvosto voi lisäksi päättää käyttää – tai kansallinen kriisinratkaisuviranomainen voi pyytää sitä käyttämään – kaikkia valtuuksiaan suoraan alun perin kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen vastuualueelle kuuluneisiin pankkeihin nähden.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vuoden 2020 työohjelman perusteella.

Pankin on täytettävä vähintään yksi taulukossa 1 esitetyistä perusteista, jotta sitä voidaan pitää merkittävänä. Muussa tapauksessa pankki luokitellaan vähemmän merkittäväksi.

Varautuakseen pankin mahdolliseen kaatumiseen kriisinratkaisuviranomainen

1. laatii kriisinratkaisusuunnitelmat kaikille sen vastuualueeseen kuuluville pankeille
2. määrittää vähimmäistason veloille ja omille varoille siten, että pankeilla on tappionsietokykyä kriisinratkaisun yhteydessä (turvapuskuri, josta käytetään nimitystä omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskeva vähimmäisvaatimus (MREL)).

Tässä yhteydessä ei selosteta kriisinratkaisun varsinaiseen toteuttamiseen (kriisinhallintaan) liittyviä tehtäviä, koska ne eivät kuulu tämän tarkastuksen piiriin.

Kriisinratkaisusuunnitelmia on tarkistettava ja päivitettävä vähintään vuosittain. Ajanjaksoa suunnitelman laatimisesta sen hyväksymiseen kutsutaan kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierrokseksi. Kriisinratkaisusuunnitelma on kattava asiakirja, jossa olisi muun muassa eriteltävä pankin ominaispiirteet, määritettävä sen kriittiset toiminnot, yksilöitävä sen mahdolliset purkamiskelpoisuuden esteet ja pyrittävä poistamaan ne sekä asetettava pankin MREL-vähimmäisvaatimus. Siinä olisi tehtävä päätelmä i) ensisijaisesta kriisinratkaisustrategiasta eli siitä, onko pankki likvidoitava kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti vai onko haettava kriisinratkaisua, ja ii) onko pankki purkamiskelpoinen (eli voiko se turvallisesti kaatua) (ks. kohta 03).

Jos kriisinratkaisuviranomainen katsoo, että pankkiin olisi sovellettava kriisinratkaisua, suunnitelmassa olisi kuvattava, mitä kriisinratkaisuvälineitä on käytettävä (ks. kaavio 3). Siinä olisi myös esitettävä yksityiskohtaisesti ne pankkikonsernin yhteisöt (emoyhtiö ja/tai tytäryhtiöt), joihin kriisinratkaisuvälineitä sovelletaan, eli niin kutsuttu ”kriisinratkaisun kohde” (yksi tai useampi kriisinratkaisun kohde).

Lähde: Mukautettu yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tietojen perusteella.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto tekee päätöksensä johdon istunnoissa ja täysistunnoissa. Täysistuntoihin osallistuu kunkin kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen edustaja (ks. lähemmin liite I). Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vastuulle kuuluvia pankkeja koskevat kriisinratkaisusuunnitelmat toimitetaan johdon istuntoon hyväksyttäväksi.

Vuorovaikutus muiden EU:n ja kansallisten viranomaisten kanssa

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto tekee tiivistä yhteistyötä kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten, komission, EPV:n ja euroalueen pankeista vastaavien valvontaviranomaisten (eli EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten) kanssa (ks. kaavio 4). Merkittävien pankkien kriisinratkaisusuunnitelmia esimerkiksi laativat yhteisen kriisinratkaisuneuvoston johtamat sisäiset kriisinratkaisuryhmät, jotka koostuvat yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja asianomaisen kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen henkilöstöstä. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten välisen yhteistyön tärkeimmät käytännön järjestelyt on vahvistettu vuonna 2016 hyväksytyssä yhteistyötä koskevassa puitesopimuksessa, johon on tehty muutoksia vuonna 2018.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin YKM-asetuksen perusteella.

Kriisinratkaisuviranomaisen ja pankkivalvontaviranomaisen väliseen yhteistyöhön osallistuvat muun muassa seuraavat tahot:

• valvontaviranomainen, joka antaa palautetta kriisinratkaisusuunnitelman luonnoksesta.
• kriisinratkaisuviranomainen, joka antaa palautetta valvontaviranomaisen arvioimasta pankin elvytyssuunnitelmasta. Elvytyssuunnitelma sisältää toimenpiteet, jotka pankki suunnittelee toteuttavansa, jos tietyt indikaattorit jäävät saavuttamatta.

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja EKP:n välinen yhteistyö ja tietojenvaihto perustuvat yhteisymmärryspöytäkirjaan, jota tarkistettiin toukokuussa 2018.

EPV:n tehtävänä on muun muassa

• laatia teknisten sääntely- ja täytäntöönpanostandardien luonnoksia ja ohjeita, jotka koskevat esimerkiksi täysimittaisen kriisinratkaisusuunnitelman sisältöä
• laatia malleja esimerkiksi MREL-vähimmäisvaatimusten seurannan raportointia ja julkistamista varten
• valvoa kriisinratkaisuviranomaisia säännöllisten tarkastusten avulla sen varmistamiseksi, että niillä on riittävä asiantuntemus, resurssit ja toimintavalmiudet kriisinratkaisutoimien toteuttamiseksi.

EPV:lle on myös ilmoitettava, kun kriisinratkaisuneuvosto tai kansallinen kriisinratkaisuviranomainen katsoo, että pankki ei ole purkamiskelpoinen.

Komissio arvioi säännöllisesti yhteisen sääntökirjan soveltamista. Se julkaisi huhtikuussa 2019 kertomuksen ensimmäisestä arvioinnistaan ja totesi, että oli liian aikaista suunnitella ja antaa lainsäädäntöehdotuksia⁵. Komissio hyväksyy EPV:n laatimat tekniset sääntely- ja täytäntöönpanostandardit delegoitujen/täytäntöönpanoasetusten muodossa.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Sisältö ja menetelmät

Vuonna 2017 tilintarkastustuomioistuin toteutti ensimmäisen yhteistä kriisinratkaisuneuvostoa koskevan tarkastuksen, jossa keskityttiin merkittäviä pankkeja koskevaan kriisinratkaisun suunnitteluun⁶. Koska yhteinen kriisinratkaisuneuvosto perustettiin vasta vuonna 2015 ja ensimmäisessä tarkastuksessa oli havaittu, että kriisinratkaisuneuvostolla oli vielä pitkä tie edessään, tilintarkastustuomioistuin päätti suorittaa toisen tarkastuksen, jossa arvioidaan vähemmän merkittävien pankkien kriisinratkaisun suunnittelua ja kohdistetaan seurantaa aiempaan tarkastukseen. Pyrkimyksenä on valaista yhteisen kriisinratkaisumekanismin nykytilannetta pankkien kriisinratkaisuvalmiuden osalta.

Tutkiakseen, oliko yhteinen kriisinratkaisuneuvosto hyvin valmistautunut hoitamaan pankkien kriisinratkaisua, tilintarkastustuomioistuin arvioi,

• oliko kriisinratkaisuneuvostolla asianmukainen toimintapoliittinen kehys sen varmistamiseksi, että sen vastuualueeseen kuuluville pankeille laadittujen kriisinratkaisusuunnitelmien laatu oli mahdollisimman hyvä
• oliko merkittävien ja vähemmän merkittävien pankkien kriisinratkaisusuunnitelmien laatiminen oikealla tiellä
• oliko yhteisen kriisinratkaisumekanismin organisatorinen rakenne tarkoituksenmukainen.

Tarkastusta varten tilintarkastustuomioistuin tutki käytettävissä olevia yhteisen kriisinratkaisuneuvoston asiakirjoja ja haastatteli sen henkilöstöä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuoden 2018 laadintakierrokseen sisältyneistä kriisinratkaisusuunnitelmista poimitun otoksen (ks. kohta 09). Vuoden 2018 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierros perustui pankkien rahoitustietoja koskevaan vuoden 2017 lopun tilanteeseen, ja kierros päättyi vuonna 2020, jolloin viimeiset suunnitelmat hyväksyttiin. Otokseen kuului kuusi suunnitelmaa, jotka koskivat pankkeja, joilla ei ollut kriisinratkaisukollegiota, ja kaksi suunnitelmaa, jotka koskivat kriisinratkaisukollegion omaavia pankkeja. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös otoksen, joka muodostui kolmesta yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tekemästä arvioinnista, jotka koskivat 16:ta kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten toimittamaa vähemmän merkittäviä pankkeja koskevaa suunnitelmaa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti otoksen, joka käsitti kaksi kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten niin ikään toimittamaa yksinkertaistettua kriisinratkaisusuunnitelmaa.

Tilintarkastustuomioistuin haastatteli komission (rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto) ja EPV:n henkilöstöä. Tilintarkastustuomioistuin teki myös tiedonkeruukäyntejä neljän sellaisen kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen luo (Italiassa, Latviassa ja Luxemburgissa ja Saksassa), joilla oli vastuullaan suuri määrä pankkeja tai jo ennestään kokemusta pankkien kriisinratkaisusta. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin toteutti kyselytutkimuksen Euroopan pankkiunionin 19 kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen keskuudessa.

Tarkastuksen kenttätyö tehtiin huhtikuun 2019 ja tammikuun 2020 välisenä aikana, joten se saatiin valmiiksi ennen covid-19-pandemian puhkeamista. Tämän vuoksi tässä kertomuksessa ei oteta huomioon mitään poliittista kehitystä tai muutoksia, joita on tapahtunut pandemian seurauksena, ellei toisin mainita.

Evidenssin saatavuus ja luottamuksellisuuteen liittyvät seikat

Oikeudet ja valtuudet tähän tuloksellisuuden tarkastukseen perustuvat SEUT-sopimuksen⁷ 287 artiklan yleisiin määräyksiin, joissa Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle annetaan oikeus tutustua kaikkiin asiakirjoihin, joita tarkastustehtävän suorittaminen edellyttää. Luottamuksellisuuteen liittyviin syihin vedoten yhteisen kriisinratkaisuneuvoston henkilöstö kuitenkin muokkasi asiakirjoja peittämällä kaikki tiedot, joiden avulla pankki, johon kyseiseen otokseen sisältyvä kriisinratkaisusuunnitelma liittyi, voitaisiin tunnistaa. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt ristiintarkistamaan MREL-vähimmäisvaatimuksia koskevia laskelmia (jotka liittyvät EKP:n tietoihin, ks. kohta 23), arvioimaan pankkien toimintojen kriittisyyttä tai tutkimaan pankkien toimintojen kriittisyyttä koskevien yhteisen kriisinratkaisuneuvoston arvioiden johdonmukaisuutta eri kriisinratkaisusuunnitelmien yhteydessä. Edelliseen tarkastukseen verrattuna tietojen saanti kuitenkin parani, sillä saataville asetettiin pelkkien suunnitelmiin sisältyvien valittujen lukujen sijasta kriisinratkaisusuunnitelmat kokonaisuudessaan.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin ei saanut tutustuttavaksi seuraavia EKP:stä peräisin olevia asiakirjoja, jotka ovat myös yhteisen kriisinratkaisuneuvoston hallussa: i) pankkien elvytyssuunnitelmat ja ii) EKP:n palaute yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kriisinratkaisusuunnitelmien luonnoksista. Tilintarkastustuomioistuin oli pyytänyt näitä asiakirjoja yhteiseltä kriisinratkaisuneuvostolta jo tarkastuksen alusta lähtien. Kun yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ilmoitti, että EKP oli suostunut siihen, että tilintarkastustuomioistuin voi tutustua asiakirjoihin paikan päällä yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tiloissa sijaitsevassa datahuoneessa, covid-19-pandemiaan liittyvät turvatoimet olivat tulleet voimaan, mikä esti asiakirjoihin tutustumisen. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ilmoitti EKP:tä kuultuaan, että tällaisia asiakirjoja ei ole sovittu asetettavan saataville virtuaalisessa datahuoneessa tietoturvasyistä.

Muiden tässä kertomuksessa esitettyjen huomautusten ja päätelmien osalta tilintarkastustuomioistuimella oli tarvittava evidenssi.

Huomautukset

Toimintapoliittinen kehys vahvistui, mutta tietyillä keskeisillä aloilla on edelleen puutteita

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on laatinut yksityiskohtaisia toimintaperiaatteita, joilla varmistetaan kriisinratkaisuneuvoston vastuualueeseen kuuluvia pankkeja koskevien kriisinratkaisusuunnitelmien ja niihin mahdollisesti sisältyvien kriisinratkaisutoimien laatu ja johdonmukaisuus. Toimintaperiaatteet, jotka hyväksytään yhteisen kriisinratkaisuneuvoston johdon istunnossa, määritellään kriisinratkaisun suunnittelun käsikirjassa, joka on kriisinratkaisuneuvoston sisäinen toimintaperiaatteita koskeva asiakirja, sekä horisontaalisissa taustamuistioissa. Näiden vuosien 2016–2019 aikana julkaistujen muistioiden sisältö sisällytettiin käsikirjaan sen vuonna 2019 tehdyn päivityksen yhteydessä, joskin vähemmän yksityiskohtaisesti. Lisäksi laadittiin erilliset MREL-vähimmäisvaatimuksiin liittyvät toimintapoliittiset asiakirjat, ja yhteinen kriisinratkaisuneuvosto julkaisi huhtikuussa 2020 asiakirjan Expectations for Banks, jossa esitetään yksityiskohtaisesti sen pankkeja koskevat odotukset (ks. kaavio 5).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

MREL-vähimmäisvaatimuksia lukuun ottamatta kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten ei tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kattaman jakson aikana tarvinnut noudattaa näitä toimintaperiaatteita, kun ne laativat suunnitelmia vähemmän merkittäville pankeille. Koska toimintaperiaatteet ovat merkityksellisiä kaikkien pankkiluokkien kannalta, kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset voivat kuitenkin käyttää niitä viitekehyksenä omia toimintaperiaatteita laatiessaan.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ryhmitti toimintaperiaatteensa kahdeksalle alalle, jotka vastaavat kriisinratkaisun suunnitteluprosessia (ks. kaavio 6). Toimintaperiaatteet laadittiin tiiviissä yhteistyössä kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten kanssa.

Huomautus: Kullakin näistä kahdeksasta alasta on oma lukunsa kriisinratkaisun suunnittelun käsikirjassa.

Lähde: Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto.

Tilintarkastustuomioistuin totesi vuoden 2017 erityiskertomuksessaan, että yhteisellä kriisinratkaisuneuvostolla ei ollut kriisinratkaisun suunnittelua koskevaa täydellistä sääntöjärjestelmää. Tilintarkastustuomioistuin suositteli i) tekemään kriisinratkaisun suunnittelun käsikirjasta sitovan, ii) laatimaan olennaisia esteitä ja MREL-vähimmäisvaatimuksia koskevat selkeät ja johdonmukaiset toimintaperiaatteet sekä iii) sisällyttämään kriisinratkaisun suunnittelun käsikirjaan ohjeet kaikkien kriisinratkaisuskenaarioiden osalta.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi siksi,

1. oliko yhteinen riisinratkaisuneuvosto vahvistanut kaikki tarvittavat toimintaperiaatteet, joiden pohjalta voidaan laatia kriisinratkaisusuunnitelmia kriisinratkaisuneuvoston vastuualueeseen kuuluville pankeille
2. olivatko laaditut toimintaperiaatteet laadultaan hyväksyttäviä.

Useita yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vastuualueeseen kuuluviin pankkeihin sovellettavia tärkeitä toimintaperiaatteita puuttuu edelleen

Käsikirjassa esitettyjen toimintaperiaatteiden tarkoituksena on ohjata sisäisiä kriisinratkaisuryhmiä niiden laatiessa kriisinratkaisusuunnitelmia merkittäville pankeille. Käsikirja ei ole sitova. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että sisäisten kriisinratkaisuryhmien ei tarvitse kriisinratkaisusuunnitelmassa perustella mitään poikkeamisia käsikirjasta, eikä tällaisia perusteluja tosiaankaan havaittu missään poimittuun otokseen sisältyvissä suunnitelmissa.

Tilintarkastustuomioistuin tutki yhteisen kriisinratkaisuneuvoston toimintaperiaatteita ja havaitsi, että huhtikuussa 2020 useita toimintaperiaatteita puuttui. Ensinnäkin ”taloudellista jatkuvuutta” koskevaa toimintaperiaatetta ei ollut. Rahoituksen varmistaminen kriisinratkaisuprosessin alkamisen jälkeen on ratkaisevan tärkeää, koska pankilla voi olla vaikeuksia saada tarvittavaa likviditeettiä velkojensa jälleenrahoittamiseksi niiden erääntyessä, jos esimerkiksi pankin elinkelpoisuuteen liittyy epävarmuutta. Tämän asian tärkeyttä voidaan korostaa käyttämällä esimerkkinä Hypo Real Estate ‑pankin kaatumista: Saksan viranomaisten oli annettava sille likviditeettiä 145 miljardia euroa vuonna 2008. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto katsoo, että tämän alan toimintaperiaatteiden laatiminen on monivuotinen hanke, jota se ei odota saatavan päätökseen ennen vuotta 2022. Lisäksi yhteisen kriisinratkaisuneuvoston Expectations for Banks ‑asiakirjassa (ks. kohta 25) annetaan pankeille aikaa vuoteen 2023 asti osoittaa valmiutensa taloudellisen jatkuvuuden osalta.

Yksi taloudelliseen jatkuvuuteen kriisinratkaisun yhteydessä läheisesti liittyvä seikka on julkisen sektorin varautumismekanismi. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto voisi käyttää tällaista varautumismekanismia tilapäisesti varmistaakseen sen avulla rahoituksen sellaisen pankin kriisinratkaisun yhteydessä, joka on ilmoitettu kaatumassa olevaksi tai todennäköisesti kaatuvaksi. Euroryhmä sopi joulukuussa 2019 lähtökohtaisesti siitä, että Euroopan vakausmekanismi tarjoaisi noin 65–70 miljardin euron varautumisjärjestelyn. Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tehdyn sopimuksen⁸ aiottua muutosta ei ole vielä allekirjoitettu. Varautumisjärjestelyllä on tarkoitus korvata suora pääomittamisväline, jota varten Euroopan vakausmekanismi oli varannut 60 miljardia euroa. Asiantuntijat väittävät, että varautumisjärjestely voisi osoittautua riittämättömäksi täyttämään kriisinratkaisun rahoitustarpeita erityisesti likviditeetin tarjonnan osalta, ja ne kehottavat toteuttamaan lisätoimenpiteitä⁹.

Toiseksi, kriisinratkaisua varten ei ollut olemassa ”hallintoa ja viestintää” koskevaa toimintaperiaatetta. Tämä koskee esimerkiksi hallintorakennetta, jota tarvitaan tietojen toimittamisen sekä vaikuttavan valvonnan ja päätöksenteon varmistamiseksi kriisinratkaisun suunnittelun aikana ja kriisissä. Koska monet päätökset on tehtävä erittäin lyhyessä ajassa, luotettava hallinto- ja viestintärakenne on ratkaisevan tärkeä.

Kolmanneksi havaittiin, että ei ollut olemassa yleistä toimintaperiaatetta ”ilmoittamista koskevia vaatimuksia” varten. Toimintaperiaate liittyy esimerkiksi tietoihin, jotka pankkien on toimitettava yhteiselle kriisinratkaisuneuvostolle kriisinratkaisuvälineiden täytäntöönpanoa varten tai joita käytetään varoja arvostettaessa kriisinratkaisun yhteydessä. ”Tarkat arvostusraportit ovat olennaisen tärkeitä pankkien kriisinratkaisun yleisen onnistumisen kannalta. Jos arvostusraportit ovat epätarkkoja, ne voivat pitkittää rahoitusvaikeuksia tai saada osakkeenomistajat ja velkojat nostamaan kanteen ja vaatimaan korvausta.”¹⁰

Lisäksi kriisinratkaisun suunnittelun käsikirjaan ei sisältynyt toimintaperiaatetta, jolla olisi määritelty ne konserniin kuuluvat yhteisöt, joihin kriisinratkaisutoimia sovelletaan (niin kutsuttu kriisinratkaisun kohde, ks. kohta 10). Kriisinratkaisun kohde määrää sen, kuinka monet kriisinratkaisuviranomaiset käyttävät valtuuksia ja soveltavat kriisinratkaisuvälineitä. Yksi ainoa kriisinratkaisun kohde merkitsee sitä, että valtuudet annetaan vain yhdelle viranomaiselle, kun taas useampi kohde edellyttää useamman kuin yhden kriisinratkaisuviranomaisen osallistumista.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto aikoo laatia tai päivittää toimintaperiaatteitaan useilla aloilla vuonna 2020. Se julkaisi ensimmäisenä toimena huhtikuun 2020 lopussa asiakirjan Expectations for Banks, jossa esitetään kriisinratkaisuneuvoston odotukset pankeille. Tässä asiakirjassa ei kuitenkaan vielä esitetä yksityiskohtaisia toimintaperiaatteita edellä esitetyistä näkökohdista.

Tähän mennessä laadituissa toimintaperiaatteissa esiintyy joitakin puutteita

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastuksen kattaman jakson aikana sovellettujen toimintaperiaatteiden laatua ja havaitsi puutteita, jotka liittyvät kolmeen alaan: i) yleistä etua koskeva arviointi, ii) purkamismahdollisuuksien olennaisten esteiden määrittäminen ja iii) MREL-vähimmäisvaatimuksen soveltaminen ja velkakirjojen arvon alaskirjaus.

Yleistä etua koskeva arviointi

Yksi kriisinratkaisun toteuttamisen edellytyksistä, kun pankin todetaan olevan kaatumassa tai todennäköisesti kaatuvan, on, että kriisinratkaisu on yleisen edun mukaista eli kriisinratkaisutavoitteita ei saavutettaisi samassa määrin, jos pankki likvidoitaisiin kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti. Tällaisia kriisinratkaisutavoitteita ovat esimerkiksi seuraavat:

• pankin kriittisten toimintojen jatkuvuuden varmistaminen
• rahoitusvakauteen kohdistuvien merkittävien haitallisten vaikutusten välttäminen
• suojattujen talletusten suojaaminen
• julkisten varojen suojaaminen.

Tämän vuoksi asianomaisen kriisinratkaisuviranomaisen on tehtävä yleistä etua koskeva arviointi. Komission teettämän tutkimuksen mukaan useat sidosryhmät totesivat, että tätä arviointia olisi yhdenmukaistettava koko EU:ssa¹¹. Jotkin sidosryhmät eivät myöskään yhdy yhteisen kriisinratkaisuneuvoston näkemykseen, jonka mukaan kriisinratkaisu on tarkoitettu harvoille, ei monille. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto tosiaankin katsoo euroalueen pankkien osalta, että yleistä etua koskevan arvioinnin vuoksi kriisinratkaisutoimia sovelletaan lopulta vain muutamiin pankkeihin, koska useimmat pankit likvidoidaan kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti¹².

Tutkiessaan arviointia siitä, ovatko tietyt pankin toiminnot kriittisiä (ks. kohta 03), tilintarkastustuomioistuin totesi, että yhteisen kriisinratkaisuneuvoston toimintaperiaatteissa ei aseteta selkeästi määriteltyjä kynnysarvoja (kuten prosenttiosuutta markkinaosuudesta). Kyselytutkimuksen ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten haastattelujen sekä yhteisen kriisinratkaisuneuvoston asiakirjojen tutkimisen perusteella tilintarkastustuomioistuin toteaa, että sisäisten kriisinratkaisuryhmien suorittamissa kriittisten toimintojen arvioinneissa ilmenee epäjohdonmukaisuuksia. Näiden epäjohdonmukaisuuksien ja selkeiden ohjeiden puuttumisen vuoksi on vaarana, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei pidä tiettyä toimintoa kriittisenä, vaikka pankin kaatuminen vaikuttaisi kielteisesti reaalitalouteen.

Suojattujen talletusten suojaamista koskevan kriisinratkaisutavoitteen osalta tilintarkastustuomioistuin totesi seuraavaa: jos katsotaan, että jäsenvaltioiden tasolla käyttöön otettujen kansallisten talletussuojajärjestelmien rahoitus ei riitä kriisin ratkaisemiseen, tämä tarkoittaa, että suojattuja talletuksia ei suojata asianmukaisesti. Tämä ei kuitenkaan riitä perusteeksi sille, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto katsoo kyseisen pankin kriisinratkaisun olevan yleisen edun mukaista.

Julkisten varojen suojaamisen osalta tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että i) osakkeenomistajien ja tiettyjen velkojien ja ii) julkisen sektorin välistä vastuunjakoa koskevat säännöt vaihtelevat sen mukaan, sovelletaanko kriisinratkaisua vai kansallista maksukyvyttömyysmenettelyä (ks. kaavio 7):

• oikeusperustan mukaisesti julkista tukea voidaan myöntää kriisinratkaisuun yhteisen kriisinratkaisurahaston kautta vain, jos pankin tappiot on katettu pankin velkojen ja omien varojen kokonaismäärän vähintään kahdeksan prosentin alaskirjauksella. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston rahoitusosuus rajoittuu periaatteessa viiteen prosenttiin pankin velkojen ja omien varojen kokonaismäärästä¹³. Kansainvälinen valuuttarahasto on ehdottanut rahoitusvakautta koskevan poikkeuksen käyttöönottoa¹⁴ eli poikkeusta, jota voidaan käyttää vain euroalueen tai koko valtion laajuisen kriisin aikana. Tilintarkastustuomioistuimen toteuttaman kyselytutkimuksen mukaan suurin osa kansallisista kriisinratkaisuviranomaisista (60 prosenttia) kannattaa tätä ehdotusta.
• jos pankki likvidoidaan kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti, jäsenvaltiot voivat myös katsoa tarpeelliseksi myöntää julkista tukea. Komission pankkitiedonannon¹⁵ mukaisesti vastuunjakoa koskevia vaatimuksia sovelletaan osakkeenomistajiin ja etuoikeusasemaltaan huonompien velkainstrumenttien haltijoihin: niiden on osallistuttava täysimääräisesti toimenpiteiden kustannuksiin. Toisin kuin kriisinratkaisuskenaariossa, paremmassa etuoikeusasemassa olevien velkainstrumenttien haltijoiden ei tarvitse osallistua kustannuksiin. Kansainvälinen valuuttarahasto on suositellut tiukempien vastuunjakoperiaatteiden laatimista valtiontukisääntöjen mukaisesti¹⁶.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin mainitun oikeusperustan perusteella.

Kuten kaavion 7 kolmannesta rivistä käy ilmi, komission pankkitiedonannossa hahmotellun nykyisen valtiontukipolitiikan perusteella julkista tukea (valtiontukea) voidaan myöntää enemmän kansallisissa maksukyvyttömyysmenettelyissä kuin kriisinratkaisussa. Tällä on merkitystä päätettäessä, mikä on yleisen edun mukaista. On kahdenlaisia arviointeja, eli yhteisen kriisinratkaisuneuvoston suorittamia arviointeja ja komission suorittamia arviointeja:

• kriisinratkaisutavoitteista riippuen (ks. kohta 38) yhteisen kriisinratkaisuneuvoston olisi arvioitava, olisiko pankin kaatumisella merkittäviä haitallisia vaikutuksia rahoitusvakauteen, sekä minimoitava poikkeuksellisen julkisen rahoitustuen käyttö
• ennen kuin komissio hyväksyy valtiontuen, jota jäsenvaltiot antaisivat pankin likvidaation aikana kansallisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä, sen olisi arvioitava, onko kyseinen tuki tarpeen vakavan häiriön korjaamiseksi jäsenvaltion taloudessa. Edellisessä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että komissio katsoi jäsenvaltioilla olevan parhaat edellytykset tehdä alustava arvio siitä, vaarantaako tietyn pankin hallitsematon poistuminen markkinoilta rahoitusvakauden (tai aiheuttaako se jonkin muun vakavan häiriön jäsenvaltiossa). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komissio ei asettanut kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden vakuutuksia siitä, että mahdollinen pankin kaatuminen uhkasi rahoitusvakautta¹⁸.

Tuoreemmissa pankkien kaatumistapauksissa yhteinen kriisinratkaisuneuvosto totesi, että pankit voitaisiin likvidoida tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä aiheuttamatta merkittäviä haitallisia vaikutuksia rahoitusvakauteen. Se teki näin ollen johtopäätöksen, jonka mukaan kriisinratkaisuvälineiden käyttöä ei voitu perustella yleisellä edulla. Myöhemmin komissio kuitenkin hyväksyi valtiontuen, sillä se katsoi, että kyseisten pankkien likvidointi tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä aiheuttaisi vakavia häiriöitä talouteen. Kansainvälinen valuuttarahasto toteaa, että jos maksukyvyttömyysmenettelyssä sovellettavat vastuunjaon vaatimukset yhtenäistettäisiin niiden vaatimusten kanssa, joita sovelletaan kriisinratkaisussa sen jälkeen, kun rahoitusvakauden osalta on lisätty joustavuutta poikkeusjärjestelyin, epävarmuus vähenisi ja jäsenvaltioilla olisi nykyistä vähemmän kannusteita etsiä tapoja huolehtia merkittävistä kaatumassa olevista laitoksista kansallisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä¹⁹. Lisäksi Euroopan parlamentti pani pankkiunionia koskevassa vuoden 2020 päätöslauselmassaan merkille ”tarpeen varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset ja yleisen edun arvioinnin johdonmukainen soveltaminen”²⁰.

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että pankkeja koskevien kansallisten maksukyvyttömyyslakien yhdenmukaistaminen on toinen kysymys, jonka merkitys on kasvanut periaatteita koskevassa keskustelussa²¹. Kyselytutkimukseen vastanneista 18 kansallisesta kriisinratkaisuviranomaisesta 14 katsoi, että pankkeja koskevien kansallisten maksukyvyttömyysjärjestelmien yhdenmukaistaminen olisi hyödyllistä tai erittäin hyödyllistä. Kansallisten maksukyvyttömyysjärjestelmien käytön käynnistäviä tekijöitä ei useimmissa maissa esimerkiksi ole sovitettu yhteen kriisinratkaisun käynnistävien tekijöiden kanssa eikä etenkään niiden edellytysten kanssa, joiden perusteella voidaan katsoa, että pankki on kaatumassa tai sen kaatuminen on todennäköistä²². Yhdenmukaistaminen on kuitenkin vaikea prosessi, sillä siihen liittyy oikeuden aloja, jotka kuuluvat edelleen jäsenvaltioiden toimivaltaan (kuten yhtiöoikeus).

Lisäksi kriisinratkaisusuunnitelmassa olisi otettava huomioon asianmukaiset skenaariot, mukaan lukien se, että vaikeudet aiheuttanut tapahtuma voi olla epäsystemaattinen (pankkikohtainen) tai ilmetä laajemman rahoitusalan epävakauden tai koko järjestelmää koskevien tapahtumien aikana. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston käsityksen mukaan YKM-asetuksessa (8 artikla) ei kuitenkaan säädetä, että tällaiset tapahtumat on otettava huomioon yleistä etua koskevassa arvioinnissa, jos ensisijaisena strategiana on kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön soveltaminen. Siksi yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kriisinratkaisun suunnittelun käsikirjassa ei selvennetä tätä näkökohtaa (ks. kohta 28). Jotkin kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset tulkitsevat lainsäädäntöä eri tavalla. Komissio myöntää, että asiassa on jonkin verran tulkinnanvaraa.

Ohjeet purkamismahdollisuuksien olennaisten esteiden määrittämiseen

Yhteisen sääntökirjan mukaan yhteisen kriisinratkaisuneuvoston on arvioitava, onko pankki purkamiskelpoinen vai ei. Pankki katsotaan purkamiskelpoiseksi, jos on uskottavasti mahdollista likvidoida se tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä tai purkaa se soveltamalla kriisinratkaisuvälineitä ja käyttämällä kriisinratkaisuvaltuuksia. Tästä syystä kriisinratkaisuviranomaisen on arvioitava, onko olemassa esteitä pankin kriisinratkaisulle. Kriisinratkaisuviranomaisen on myös ilmoitettava EPV:lle hyvissä ajoin, jos pankkia ei katsota purkamiskelpoiseksi.

Kun yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on todennut, että este on luonteeltaan olennainen, käynnistetään hallinnollinen menettely sen varmistamiseksi, että kyseinen pankki korjaa tilanteen (ks. kaavio 8). Hallinnolliseen menettelyyn osallistuu useita sidosryhmiä. Voi kestää 12 kuukautta tai enemmänkin, ennen kuin pankki esittää lopullisen täytäntöönpanosuunnitelman olennaisen esteen poistamiseksi.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, mukautettujen yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tietojen perusteella.

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 23/2017 (ks. kohta 28) annetun suosituksen perusteella yhteinen kriisinratkaisuneuvosto julkaisi syyskuussa 2018 purkamismahdollisuuksien esteiden tunnistamista ja niihin puuttumista koskevan toimintaperiaatteen. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto sovelsi tätä toimintaperiaatetta vain pieneen osaan vuonna 2019 laadituista kriisinratkaisusuunnitelmista. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto kehittää edelleen ohjeitaan sisäisille kriisinratkaisuryhmille muun muassa siitä, miten ohjeiden mukaisia menetelmiä sovelletaan käytännössä.

Vuoden 2018 toimintaperiaatteen mukaan sisäisten kriisinratkaisuryhmien olisi ensin määriteltävä mahdolliset esteet. Tämän jälkeen niiden olisi arvioitava i) tällaisten mahdollisten esteiden vaikutus kriisinratkaisustrategiaan ja ii) niiden esiintymisen todennäköisyys asteikolla pienestä suureen. Vaikka toimintaperiaatteessa esitetään matriisi, josta käy ilmi, milloin tällaisissa arvioinneissa olisi päädyttävä siihen, että este on olennainen, se on itse asiassa vain ohjeellinen. Esimerkiksi mahdollisia esteitä, joiden vaikutus ja esiintymistodennäköisyys on luokiteltu suuriksi, ei automaattisesti katsota olennaisiksi esteiksi.

Näin ollen arviot ovat luonteeltaan sellaisia, että ne edellyttävät sisäisiltä kriisinratkaisuryhmiltä huomattavaa päättelyä ja harkintaa. Lisäksi yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ottaa huomioon useita seikkoja ennen esteen määrittämistä olennaiseksi. Jos esimerkiksi pankilla on uskottava suunnitelma havaittujen mahdollisten esteiden poistamiseksi, estettä ei välttämättä tarvitse pitää olennaisena. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto pitää purkamismahdollisuuksien esteiden poistamista pankkien ja kriisinratkaisuneuvoston välisenä vaiheittaisena prosessina, joka voi kestää jonkin aikaa.

Tämä toimintaperiaate vahvistetaan pankkeihin kohdistuvia odotuksia koskevassa yhteisen kriisinratkaisuneuvoston asiakirjassa Expectations for Banks (ks. kohta 25): siinä määrätään vaiheittaisesta prosessista, jonka aikana pankkien edellytetään kehittävän valmiuksiaan kaikilla asiakirjassa käsitellyillä seitsemällä alalla²³ viimeistään vuoden 2023 loppuun mennessä riippumatta pankkien riskialttiudesta, koosta tai monimutkaisuudesta. Pankki voi sopimuksen perusteella kehittää valmiuksiaan myös vuoden 2023 jälkeen. Vertailun vuoksi mainittakoon, että Englannin keskuspankin vastuualueeseen kuuluvat pankit noudattavat tiukempia aikatauluja, sillä niiden kaikkien pitäisi olla purkamiskelpoisia 1. tammikuuta 2022 mennessä²⁴.

Näiden odotusten pääperiaatteena on ”yhteistyö”, eli yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ja pankit tekevät yhteistyötä purkamismahdollisuuksien aikaansaamiseksi. Pankkien odotetaan laativan työsuunnitelman ja arvioivan itse sen puitteissa saavuttua edistystä, jotta voidaan varmistaa oikea-aikainen täytäntöönpano. Kyselytutkimukseen vastanneista 18 kansallisesta kriisinratkaisuviranomaisesta 17 piti tätä asianmukaisena toimintatapana. On kuitenkin olemassa riski, että pankin motivaatio tehdä yhteistyötä yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kanssa esteiden poistamiseksi voi olla rajallinen erityisesti liiketoimintamallien osalta esimerkiksi siinä tapauksessa, että kriisinratkaisuneuvosto aikoo käyttää ”liiketoiminnan myyntiä” (ks. kaavio 3).

Lisäksi yhteinen sääntökirja ei sisällä säännöksiä kyseisiä siirtymäkausia varten. Siinä edellytetään selkeää päätelmää siitä, onko pankki purkamiskelpoinen (ks. kohta 09), mikä edellyttää mahdollisten olennaisten esteiden määrittelyä etukäteen. Tämä vahvistetaan vuonna 2018 tehdyssä EPV:n päätöksessä, jossa todetaan, että mahdollisten esteiden yksilöinti määrittämättä, ovatko esteet olennaisia, ei ole yhteisen sääntökirjan mukaista. EPV:n johtopäätös oli, että kaikissa hyväksytyissä kriisinratkaisusuunnitelmissa on oltava yksityiskohtainen kuvaus purkamiskelpoisuuden arvioinnista. Tähän yksityiskohtaiseen kuvaukseen on sisällyttävä kaikki yksilöidyt purkamismahdollisuuksien olennaiset esteet²⁵.

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston valitseman vaiheittaisen prosessin seurauksena olennaiset esteet jäivät määrittämättä. Kriisinratkaisuneuvosto ei tämän vuoksi ole vielä toimittanut ilmoituksia EPV:lle (ks. kohta 47), eivätkä kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset ole toimittaneet vähemmän merkittäviä laitoksia koskevia ilmoituksia.

Euroopan parlamentin talouden hallinnan tukiyksikön vuoden 2019 lopussa julkaisemassa asiakirjassa²⁶ todettiin, että lokakuuhun 2019 mennessä yksikään kriisinratkaisusuunnitelma ei ollut sisältänyt täysimittaista arviointia purkamiskelpoisuuden esteistä. Asiakirjan mukaan tämä herättää huolta pankkien valmiudesta mahdolliseen kriisinratkaisuun tulevina vuosina.

MREL-vähimmäisvaatimuksia ja velkakirjojen arvon alaskirjausta koskevat ohjeet

Yksi pankkien purkamismahdollisuuksien parantamisen keskeisistä välineistä on lakisääteinen vaatimus siitä, että kaikki pankit täyttävät kriisinratkaisuviranomaisen asettamat MREL-tavoitteet (ks. kohta 08). Pankeilla on oltava tietty määrä omaa pääomaa ja muita hyväksyttäviä velkoja, jotta ne voivat kattaa tappiot ja palauttaa pääomapositionsa turvautumatta julkisiin varoihin.

Yhteisen sääntökirjan mukaisesti pankkien on saavutettava MREL-tavoitteensa täysimääräisesti vuoteen 2024 mennessä, mutta niiden on saavutettava välitavoite tammikuuhun 2022 mennessä, koska pankkien voi olla vaikeaa laskea liikkeeseen MREL-ehdot täyttäviä arvopapereita.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ja kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset ovat lakisääteisesti velvollisia antamaan virallisen MREL-vähimmäisvaatimuksia koskevan päätöksen jokaiselle pankille. Kyselytutkimukseen vastanneista 18 kansallisesta kriisinratkaisuviranomaisesta kahdeksan (44 prosenttia) katsoi, että tällainen virallinen vaatimus ei ole järkevä, jos MREL-vähimmäisvaatimus vastaa vakavaraisuusvaatimuksia, koska näin yleensä on silloin, kun pankki on likvidoitava kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti. Näihin kahdeksaan kansalliseen kriisinratkaisuviranomaiseen kuuluvat ne, joiden vastuulla on eniten pankkeja. Se muodostaa hallinnollisen rasitteen kaikille osapuolille (yhteiselle kriisinratkaisuneuvostolle, kansallisille kriisinratkaisuviranomaisille ja pankeille).

Kriisinratkaisuneuvosto julkaisi vuoden 2018 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierrokseen sovellettavan MREL-vähimmäisvaatimuksia koskevan toimintaperiaatteen marraskuussa 2018 ja päivitti sitä tammikuussa 2019 (ks. kohta 28). Se julkaisi myös vuoden 2020 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierrokseen sovellettavan MREL-vähimmäisvaatimuksia koskevan toimintaperiaatteen toukokuussa 2020. Suurin osa tehdyistä muutoksista (ks. liitteessä II oleva vertailu) johtuu tarkistetusta YKM-asetuksesta²⁷. Ei ole vielä tiedossa, miten nämä lainsäädäntömuutokset vaikuttavat MREL-tavoitteisiin lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ilmoitti myös aikovansa arvioida covid-19-pandemian mahdollisia vaikutuksia siirtymäkausiin, joita tarvitaan MREL-vähimmäisvaatimuksen täyttämiseksi (ks. kohta 58).

Eräitä oikeudellisen kehyksen tarkistamisesta johtuvia muutoksia ovat seuraavat:

• Markkinaluottamuspuskurin sisällyttäminen MREL-tavoitteen laskentaan ei ole enää pakollista. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto aikoo kuitenkin jatkaa tällaisen puskurin soveltamista.
• Tarkistetussa BRR-direktiivissä²⁸ otetaan käyttöön pakollinen kiinteä MREL-vähimmäisvaatimus kolmelle pankkiluokalle²⁹.
• Tarkistetussa BRR-direktiivissä edellytetään etuoikeudeltaan huonompia velkoja koskevaa vähimmäisosuuden tasoa (kahdeksan prosenttia kaikista veloista ja omista varoista). Tämä tarkoittaa, että osa MREL-tavoitteesta on täytettävä etuoikeudeltaan huonommilla veloilla, eikä näin ollen ainoastaan etuoikeudeltaan paremmilla veloilla. Etuoikeudeltaan huonompien velkainstrumenttien liikkeeseenlaskusta aiheutuvat kustannukset ovat yleensä suuremmat.

Koska säännökset ovat vapaaehtoisia tai koska oikeusperustassa ei ole asiaa koskevia säännöksiä, EU:n kriisinratkaisuviranomaisten käytännöt MREL-vähimmäisvaatimuksen määrittämiseksi vaihtelevat (ks. laatikko 1).

Jos pankki kaatuu, tämä voi vaikuttaa vähittäissijoittajiin riippumatta siitä, likvidoidaanko pankki kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti vai sovelletaanko siihen kriisinratkaisua. Kaatuneiden Veneto Banca-, Banco Popolare di Vicenza- ja Banca Popular ‑pankkien viimeaikaiset tapaukset käynnistivät julkisen keskustelun siitä, pitäisikö velkakirjojen arvo kirjata alas vähittäissijoittajien osalta. Euroalueen vähittäissijoittajilla olevien EU:n pankkien etuoikeutettujen ja huonommassa etuoikeusasemassa olevien velkakirjojen arvon arvioitiin vuonna 2018 olevan 262 miljardia euroa. Suurin osa tästä arvosta oli joukkovelkakirjojen haltijoilla Italiassa (51 prosenttia) ja Saksassa (19 prosenttia)³².

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston velkakirjojen arvon alaskirjausta koskevassa toimintaperiaatteessa kuvataan operatiivisia kysymyksiä, jotka liittyvät arvopapereiden (osakkeiden ja joukkovelkakirjojen) alaskirjaukseen. Toimintaperiaatteessa ei kuitenkaan käsitellä muihin hyväksyttäviin velkoihin, kuten talletuksiin, liittyviä operatiivisia kysymyksiä. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ohjeissa ei myöskään aseteta määräaikaa, johon mennessä velkakirjojen arvon alaskirjaus on saatettava päätökseen. Saksan kriisinratkaisuviranomainen sitä vastoin edellyttää, että sen vastuualueeseen kuuluvat pankit toteuttavat alaskirjauksen 24 tunnin kuluessa ja ovat valmiina käynnistämään joukkovelkakirjojen haltijoihin ja osakkeenomistajiin sovellettavan ulkoisen toteuttamisen 12 tunnin kuluessa.

Yhteisessä sääntökirjassa määrätään, että ensisijaisen kriisinratkaisustrategian (eli käytettävän välineen, ks. kaavio 3) toteutettavuutta ja uskottavuutta koskevaan kriisinratkaisuviranomaisen arvioon on sisällyttävä arvio kaikista kyseisen strategian yhteydessä esitetyistä vaihtoehtoisista strategioista. Tämä on erityisen tärkeää tapauksissa, joissa ei ole varmistettu rahoitusta kriisinratkaisun yhteydessä(ks. kohta 31), sillä on olemassa riski, että kriisinratkaisu epäonnistuu. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston toimintaperiaatteessa ei kuitenkaan korosteta tarpeeksi, kuinka tärkeää on, että sisäiset kriisinratkaisuryhmät arvioivat vaihtoehtoisia strategioita velkakirjojen alaskirjausta sovellettaessa.

Kriisinratkaisun suunnittelussa on edistytty, mutta tehtävää on vielä jonkin verran ennen kuin se on oikeudellisten vaatimusten mukaista

Kriisinratkaisuviranomaisten laatimien kriisinratkaisusuunnitelmien olisi oltava täysin yhteisen sääntökirjan mukaisia, ja yhteisen kriisinratkaisuneuvoston on asetettava päivämäärä, johon mennessä ensimmäiset kriisinratkaisusuunnitelmat on laadittava. YKM-asetuksen mukaan kriisinratkaisusuunnitelmat olisi päivitettävä pääsääntöisesti vähintään vuosittain.

Kuten kohdassa 06 todetaan, yhteinen kriisinratkaisuneuvosto vastaa kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten vähemmän merkittäviin pankkeihin liittyvän työn valvonnasta. Tätä varten yhteisellä kriisinratkaisuneuvostolla on oikeus antaa suuntaviivoja ja yleisiä ohjeita kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten hoitamista tehtävistä. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten välillä sovitun yhteistyökehyksen mukaisesti kriisinratkaisuneuvoston olisi myös arvioitava kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten laatimat kriisinratkaisusuunnitelmat.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi

1. oliko yhteisen kriisinratkaisuneuvoston hyväksymien kriisinratkaisusuunnitelmien laatu parantunut edelliseen tarkastukseen verrattuna, eli täyttivätkö suunnitelmat useampia yhtenäisen sääntökirjan vaatimuksia
2. hyväksyikö yhteinen kriisinratkaisuneuvosto vastuualueelleen kuuluvien pankkien kriisinratkaisusuunnitelmat oikea-aikaisesti
3. oliko yhteisen kriisinratkaisuneuvoston analyysi vähemmän merkittäviä pankkeja koskevista kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten esittämistä suunnitelmista johdonmukainen.

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vastuualueeseen kuuluvia pankkeja koskevien kriisinratkaisusuunnitelmien laatu on parantunut

Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuoden 2018 laadintakierrokselta valitun kuuden kriisinratkaisusuunnitelman otoksen perusteella, täyttivätkö suunnitelmat yhteisen sääntökirjan vaatimukset. Arviointi toteutettiin valitsemalla 179 tällaista vaatimusta, jotka ryhmiteltiin aloittain (ks. kaavio 6), ja tarkistamalla, täyttyivätkö vaatimukset.

Tulokset osoittavat, että 60 prosenttia vaatimuksista oli täytetty (ks. taulukko 2). Tämä on parannus verrattuna aiempiin tarkastustuloksiin, jotka koskivat vuoden 2016 laadintakierrokselta valittujen suunnitelmien otosta, jossa vain 14 prosenttia vaatimuksista oli täytetty. Samaan aikaan 30:tä prosenttia vaatimuksista ei ollut täytetty (2017: 64 prosenttia) ja kymmenen prosenttia oli täytetty osittain (2017: 22 prosenttia).

Otokseen sisältyvien suunnitelmien vaatimusten täyttymisaste vaihteli huomattavasti 80 prosentista (suunnitelma 1) 40 prosenttiin (suunnitelma 6), kuten taulukosta 3 käy ilmi.

Taulukossa 4 esitetään esimerkkejä yhteisen sääntökirjan vaatimuksista, jotka eivät olleet täyttyneet otokseen sisältyvissä kriisinratkaisusuunnitelmissa.

Edellä olevassa taulukossa lueteltujen puutteiden lisäksi voidaan todeta seuraavaa:

• Tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt yhdestäkään otokseen sisältyneestä kriisinratkaisusuunnitelmasta näyttöä siitä, että pankit olisivat testanneet velkakirjojen arvon alaskirjausta, vaikka sitä suositeltiin tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2017 erityiskertomuksessa. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston viimeisimmän pankkeihin kohdistuvia odotuksia koskevan Expectations for Banks ‑toimintaperiaateasiakirjan mukaan pankkien on perustettava vuoteen 2022 mennessä tarvittava infrastruktuuri tällaisen testin suorittamiseen tarvittavien tietojen tuottamiseksi.
• Vuosien 2018 ja 2019 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierrosten kohdalla yhteinen kriisinratkaisuneuvosto määritti vain ”mahdollisia” esteitä (eli sitä, olivatko ne olennaisia vai eivät, ei arvioitu), vaikka useimpien suunnitelmien tapauksessa oli käytettävissä toimintaperiaate olennaisten esteiden määrittämiseksi (ks. kohta 49). Myös vuoden 2020 kriisinratkaisunsuunnitelmien laadintakierroksen osalta yhteinen kriisinratkaisuneuvosto aikoo määrittää ainoastaan mahdolliset esteet. Kuten kohdissa 51 ja 52 todetaan, yhteinen kriisinratkaisuneuvosto pitää esteiden määrittämistä iteratiivisena prosessina. Nykyisestä olennaisten esteiden määrittämisen puuttumisesta on seurauksena myös, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei ole tähän mennessä asettanut korkeampia MREL-tavoitteita esteiden vuoksi, vaikka tämä on oikeudellisen kehyksen mukaan mahdollinen vaihtoehto. Marraskuussa 2019 yhteinen kriisinratkaisuneuvosto oli määrittänyt konsolidoidulla tasolla MREL-tavoitteet 85 pankille, mutta noin 32:ta pankkia koskevat päätökset olivat tekemättä. Kaikkiaan 48 pankkia, jotka keskittyvät pääasiassa viiteen jäsenvaltioon (Alankomaihin, Espanjaan, Italiaan, Kreikkaan ja Ranskaan), jäivät 137 miljardia euroa MREL-vähimmäisvaatimuksesta. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei tehnyt sisäisiä MREL-vähimmäisvaatimuksia³⁴ koskevia päätöksiä vuoden 2018 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierroksella.

Lopuksi tilintarkastustuomioistuin arvioi kahta ensimmäisen otoksen suunnitelmia myöhemmin hyväksyttyä suunnitelmaa (ks. kohta 19) olennaisten esteiden määrittämisen osalta, koska kyseisten suunnitelmien olisi pitänyt olla tässä suhteessa pidemmälle kehittyneitä. Tilintarkastustuomioistuin tarkisti, oliko yhteisen kriisinratkaisuneuvoston omaa toimintaperiaatetta sovellettu:

• Yhden suunnitelman osalta todettiin, että ohjeita oli sovellettu vain jossakin määrin. Sen paremmin olennaisia kuin mahdollisia esteitä ei ollut määritetty. Sen sijaan esitettiin tiedoksi vain luettelo seikoista, joista voisi tulla mahdollisia esteitä.
• Toisessa tapauksessa tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita ohjeiden soveltamisessa. Sisäinen kriisinratkaisuryhmä oli muun muassa poikennut ohjeasiakirjan ehdotuksista, jotka koskivat esiintymistodennäköisyyden arviointia (ks. kohta 50), käyttämällä harkintavaltaa eli ottamalla huomioon tietyt lieventävät tekijät. Pankki oli esimerkiksi joutunut tekemään lisätyötä lyhentääkseen aikaa, joka kuluisi arvostustietojen toimittamiseen kriisinratkaisun yhteydessä. Lisäksi sitä, että pankki työskenteli ratkaisujen löytämiseksi, pidettiin jo sinällään riittävänä perusteena olla katsomatta estettä merkittäväksi.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteisen kriisinratkaisuneuvoston sisäinen valvontajärjestelmä ei pystynyt havaitsemaan kriisinratkaisusuunnitelmien heikkouksia tai heikkouksista johtuvia laatueroja (kohdat 69–74). Yksi yhteisen kriisinratkaisuneuvoston yksikkö (joka vastaa kriisinratkaisun toimintaperiaatteista, prosesseista ja menetelmistä) teki laaduntarkastuksia tarkistamalla, olivatko muiden yksiköiden vastuulla laaditut kriisinratkaisusuunnitelmat yhteisen kriisinratkaisuneuvoston toimintaperiaatteiden ja yhteisen sääntökirjan mukaisia. Yksikön rajallisten resurssien vuoksi tähän tarkistukseen oli käytettävissä vain rajallisesti aikaa. Lisäksi valvontatoimia ei kirjattu järjestelmällisesti.

Viivästyksiä yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vastuualueeseen kuuluvien kriisinratkaisusuunnitelmien hyväksymisessä

Vaikka kriisinratkaisusuunnitelmia laadittiin ensimmäistä kertaa vuoden 2016 laadintakierroksella ja uusimmissa suunnitelmissa on edelleen yhteisen sääntökirjan noudattamista koskevia puutteita (ks. kohdat 69–75), yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei ole koskaan asettanut määräaikaa kunkin pankin kriisinratkaisusuunnitelman loppuun saattamiselle (ks. kohta 66). Tilintarkastustuomioistuin esitti samanlaisen huomion erityiskertomuksessa 23/2017. Vuoden 2018 monivuotisessa työohjelmassaan yhteinen kriisinratkaisuneuvosto totesi vain, että tavoitteena oli saattaa kriisinratkaisusuunnitelmien laatiminen loppuun vuonna 2020. Kun otetaan huomioon pankeille Expectations for Banks ‑asiakirjan mukaisesti myönnetyt siirtymäkaudet (ks. kohdat 31 ja 52), on kuitenkin epätodennäköistä, että kaikki vuoden 2020 suunnitelmat olisivat täysin yhteisen sääntökirjan mukaisia.

Vuosien 2018 ja 2019 laadintakierroksien osalta yhteinen kriisinratkaisuneuvosto hyväksyi kriisinratkaisusuunnitelmat myöhässä. Viivästykset on esitetty taulukossa 5, jossa vertaillaan suunniteltuja valmistumispäivämääriä todellisiin päivämääriin. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto aikoo hyväksyä kaikki vuoden 2020 laadintakierroksen suunnitelmat 12 kuukauden kuluessa, mutta tilintarkastustuomioistuin pitää suurena riskiä siitä, että tästä tavoitteesta lipsutaan. Aiempien suunnitelmien suhteen tapahtuneiden viivästysten lisäksi tämän riskin syyt ovat seuraavat:

• prosessin mukauttaminen EKP:n valvontaprosessiin: yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ottaa huomioon vakavaraisuuden arviointiprosessin (SREP) tulokset sekä EKP:n arvion pankkien esittämistä elvytyssuunnitelmista
• aika, joka tarvitaan EKP:n kuulemiseksi kriisinratkaisusuunnitelmien luonnoksista
• keskeneräisten toimintaperiaatteita koskevien asiakirjojen määrä (ks. kohta 31)
• uusien sääntelyä koskevien vaatimusten täytäntöönpano (tarkistetut YKM-asetus ja BRR-direktiivi)
• covid-19-pandemia.

Vuoden 2018 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierroksen päätökseen saattaminen viivästyi alkuperäiseen suunnitelmaan verrattuna. Tähän viivästykseen on useita syitä:

• laadintaprosessin tehottomuus
• laadunarvioinnin käsittävän tason lisääminen (ks. kohta 75)
• resurssien puute erityisesti sisäisissä kriisinratkaisuryhmissä
• tiettyjen hallinnollisten menettelyiden ottaminen mukaan prosessiin (esimerkiksi kuulemismenettely, jonka avulla pankit voivat kommentoida MREL-tavoitetta).

Tämän viivästyksen seurauksena yhteinen kriisinratkaisuneuvosto päätti olla päivittämättä kaikkien pankkien kriisinratkaisusuunnitelmia vuoden 2019 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierroksella, vaikka lainsäädäntö edellyttää niiden päivittämistä vuosittain (ks. kohta 66). Sen sijaan kriisinratkaisuneuvosto hyväksyi kriisinratkaisusuunnitelmat vain 30 pankille 113 pankista.

Vuoden 2018 laadintakierroksen yhteydessä yhteinen kriisinratkaisuneuvosto asetti sellaisten pankkien kriisinratkaisusuunnitelmat, joilla ei ole kriisinratkaisukollegiota, ajallisesti etusijalle niihin pankkeihin nähden, joilla on kriisinratkaisukollegio. Tämä ei ollut YKM-asetuksen hengen mukaista³⁵, sillä asetuksessa edellytetään järjestelmän kannalta tärkeiden pankkien priorisointia. Koska näiden vuoden 2018 laadintakierroksen pankkien kriisinratkaisusuunnitelmat hyväksyttiin viimeisenä (viimeinen hyväksyttiin vuoden 2020 puolivälissä (ks. taulukko 5)), ne eivät kuuluneet pankkeihin, joiden kriisinratkaisusuunnitelmat päivitettiin vuoden 2019 laadintakierroksella.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei soveltanut kaikkiin vähemmän merkittävien pankkien suunnitelmiin samantasoista laadunvalvontaa

Vuoden 2020 ensimmäisen neljänneksen loppuun mennessä kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset olivat laatineet 1 916 kriisinratkaisusuunnitelmaa 2 260:stä (85 prosenttia). Kolmentoista kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen osalta (15 prosenttia) on vielä laatimatta kriisinratkaisusuunnitelma. Yhdeksästätoista kansallisesta kriisinratkaisuviranomaisesta kahdeksan ei ollut pystynyt saavuttamaan yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vuoden 2019 työohjelmassa asetettuja tavoitteita. Joissakin tapauksissa tavoitteet saavutettiin asettamalla etusijalle rakenteeltaan yksinkertaisemmat pankit ja jättämällä monimutkaisimmat pankit myöhemmäksi.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko yhteinen kriisinratkaisuneuvosto antanut ohjeita vähemmän merkittävistä pankeista vastaaville kansallisille kriisinratkaisuviranomaisille, tarkoituksenaan varmistaa yhteisen kriisinratkaisumekanismin johdonmukainen toiminta (ks. kohta 06). Se tutki myös, oliko kriisinratkaisuneuvosto antanut ajoissa lausunnon kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten toimittamista vähemmän merkittävien pankkien kriisinratkaisusuunnitelmista.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto oli antanut ensimmäiset ohjeet kansallisille kriisinratkaisuviranomaisille vasta elokuussa 2020. Ohjeita antaakseen yhteinen kriisinratkaisuneuvosto tarvitsee kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten taholta yhteistyötä ja yhteisen kriisinratkaisuneuvoston rajoitetulta johdon istunnolta hyväksymisen (kun täysistunnossa esitetyt näkemykset on otettu huomioon, ks. liite I).

Tietyissä tilanteissa kriisinratkaisuviranomaisten ei tarvitse laatia täysimittaisia kriisinratkaisusuunnitelmia, vaan ne voivat valita yksinkertaistetun version. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston johdon istunto hyväksyi vuonna 2016 vähemmän merkittävien pankkien niin kutsuttuja yksinkertaistettuja velvoitteita koskevan ohjeasiakirjan, joka esiteltiin kriisinratkaisuneuvoston täysistunnossa. Täysistunto suhtautui varauksellisesti ohjeasiakirjaan. Elokuussa 2020 (neljä vuotta myöhemmin) johdon istunto hyväksyi uuden version kyseisestä ohjeasiakirjasta. Tuohon aikaan täysistunnon enemmistö osoitti yleisen tukensa ohjeasiakirjalle.

EPV julkaisi asiaa koskevia ohjeita³⁶, ja sen edustajien haastatteluissa kävi ilmi, että kriisinratkaisuneuvoston täysistunnossa myös edustettuina olevilla kansallisilla kriisinratkaisuviranomaisilla ei ole tähän mennessä ollut halua laatia uusia ohjeita yksinkertaisemmista kriisinratkaisusuunnitelmista (eli tällaisten suunnitelmien sisällöstä). Tarkoituksena on pitää yllä riittävää joustavuutta, joka heijastaa kotimaisten pankkisektoreiden erityispiirteitä.

Vaikka yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ohjeasiakirjaa sovelletaan vain sen vastuualueeseen kuuluviin pankkeihin, tilintarkastustuomioistuin vertaili kahta kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten (vähemmän merkittäviä pankkeja koskevaa) yksinkertaistettua kriisinratkaisusuunnitelmaa kyseiseen ohjeasiakirjaan. Kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset eivät voi soveltaa yksinkertaistettua lähestymistapaa, ellei pankki saa vähimmäispistemäärää käytössä olevien soveltamiskelpoisuuden perusteiden mukaisesti. Suunnitelmissa ei kuitenkaan ilmoitettu pankkien saamia pistemääriä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi molemmissa tapauksissa puutteita i) johdon tietojärjestelmässä, ii) viestinnässä eri sidosryhmien kanssa ja iii) yleisöviestinnässä.

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston on arvioitava kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten toimittamia kriisinratkaisusuunnitelmia, ja se voi esittää niistä näkemyksensä eli ei-sitovan lausunnon. Näin ollen sen on saatava arviointinsa päätökseen tiettyyn määräaikaan mennessä, mikä aiheuttaa merkittävän työmäärän, koska tällaisia suunnitelmia on 2 260 kappaletta (vuoden 2019 lopun tiedot). Tästä syystä se päätti jakaa nämä suunnitelmat kolmeen ryhmään niiden koon ja monimutkaisuuden mukaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että arviointien yksityiskohtaisuus riippui ryhmästä ja että ensimmäiseen ryhmään kiinnitettiin enemmän huomiota. Tilintarkastustuomioistuin tutki kolmesta arvioinnista koostuvan otoksen, joka käsitti 16 kriisinratkaisusuunnitelmaa. Yhteensä 12 suunnitelman tapauksessa yhteinen kriisinratkaisuneuvosto oli päättänyt olla ilmaisematta näkemystään 11 suunnitelmasta, vaikka se epäili valitun kriisinratkaisustrategian uskottavuutta. Viimeisestä suunnitelmasta puolestaan puuttui MREL-tavoite.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei myöskään kommentoinut oleellisten esteiden määrittämättä jättämistä. Kyselytutkimukseen vastanneista 18 kansallisesta kriisinratkaisuviranomaisesta 15 ilmoitti, että ne eivät määrittäneet olennaisia esteitä vastuualueeseensa kuuluvien pankkien osalta. Loput kolme kansallista kriisinratkaisuviranomaista totesivat, että niiden pankeilla ei ollut esteitä.

Kun oli kyse määräaikojen noudattamisesta, tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista 18 kansallisesta kriisinratkaisuviranomaisesta viisi totesi, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei aina pystynyt noudattamaan niitä.

Yhteisen kriisinratkaisumekanismin organisatorinen rakenne ei ole vielä paras mahdollinen

Tilintarkastustuomioistuin totesi vuoden 2017 erityiskertomuksessaan, että i) operatiivisten tehtävien jako, mukaan luettuna vastuunjako, kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten ja yhteisen kriisinratkaisuneuvoston välillä oli epäselvä ja ii) yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja valvontaviranomaisena toimivan EKP:n välisellä yhteisymmärryspöytäkirjalla ei pystytty varmistamaan, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto sai kaikki tarvittavat tiedot oikea-aikaisesti.

Samassa kertomuksessa tilintarkastustuomioistuin totesi, että yhteisen kriisinratkaisuneuvoston henkilöstöresurssit olivat riittämättömät. Merkittävien pankkien kriisinratkaisusuunnitelmiin liittyvien tehtäviensä hoitamiseksi se on myös riippuvainen kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten sisäisiin kriisinratkaisuryhmiin osoittamasta henkilöstöstä.

Kun otetaan huomioon kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten vastuualueeseen kuuluvien vähemmän merkittävien pankkien suuri määrä (ks. kohta 06), tarvitaan riittävä henkilöstömäärä, jotta voidaan varmistaa valmius yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tasolla.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi siksi,

1. oliko yhteistyö kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten ja pankkivalvontaviranomaisena toimivan EKP:n kanssa parantunut
2. oliko henkilöstön määrä yhteisessä kriisinratkaisuneuvostossa ja sisäisissä kriisinratkaisuryhmissä kasvanut edellisen tarkastuksen tuloksiin verrattuna
3. oliko kansallisilla kriisinratkaisuviranomaisilla kutakin pankkia kohti vastaava määrä kokoaikavastaavia työntekijöitä.

Vuorovaikutus sidosryhmien kanssa on hyvää, mutta kriisinratkaisuviranomaiset ovat riippuvaisia valvontaviranomaisten oikea-aikaisesta reagoinnista

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten välistä yhteistyötä selkeytettiin vuonna 2016 hyväksytyssä yhteistyökehyksessä, jota muutettiin vuonna 2018 ja joka on julkisesti saatavilla³⁷. Kyseisessä asiakirjassa määritellään sekä kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten henkilöstön rooli merkittäviä pankkeja käsittelevissä sisäisissä kriisinratkaisuryhmissä että yhteistyö vähemmän merkittäviä pankkeja koskevien suunnitelmien osalta. Lisäksi vuosina 2017 ja 2018 hyväksyttiin korkean tason periaatteet ja tavoitteellinen toimintamalli, jossa määritellään tarkasti työnjako sekä muun muassa sisäisten kriisinratkaisuryhmien päivittäistä työtä ohjaavat sisäiset järjestelyt. Nämä asiakirjat eivät ole julkisesti saatavilla. Suurimmalle osalle kyselytutkimuksen kohteena olleista kansallisista kriisinratkaisuviranomaisista (83 prosenttia) tehtävienjako sisäisissä kriisinratkaisuryhmissä on selvä.

Yhteistyökehyksen mukaan yhteisen kriisinratkaisuneuvoston olisi suoritettava säännöllisesti sisäisten kriisinratkaisuryhmien työtä koskevia jälkiarviointeja, joiden avulla voidaan varmistua riittävästä johdonmukaisuudesta ryhmien välillä. Tähän mennessä on arvioitu vain joitakin näkökohtia monialaisen analyysin avulla. Yhtään täysimääräistä arviointia ei ole vielä suoritettu yhteistyökehyksen mukaisesti.

Myönteistä on se, että tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista 18 kansallisesta kriisinratkaisuviranomaisesta 13 ilmoitti yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tiedottaneen niille kattavasti asioista, jotka oli otettu opiksi kaatuvia pankkeja koskevista kriisinratkaisuneuvoston päätöksistä.

EKP:n kanssa tehtyä yhteisymmärryspöytäkirjaa tarkistettiin toukokuussa 2018³⁸. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tietojenvaihtoa koskevat määräykset olivat kattavat. Myös yhteisen kriisinratkaisuneuvoston henkilöstö ilmaisi tyytyväisyytensä menettelyyn.

Yhteisymmärryspöytäkirjaan sisältyy muun muassa määräyksiä tietojenvaihdosta siinä tapauksessa, että EKP aloittaa varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteitä, kuten se voi tehdä, kun useat niiden käytön käynnistävät edellytykset täyttyvät. Tällainen tietojenvaihto on tarpeen, jotta yhteinen kriisinratkaisuneuvosto voi päivittää asiaankuuluvan kriisinratkaisusuunnitelman ja valmistautua pankin mahdolliseen kriisinratkaisuun sekä sen varojen ja velkojen arvostamiseen.

Komissio totesi vuonna 2019, että pankkivalvontaviranomaiset olivat toistaiseksi käyttäneet erittäin vähäisessä määrin varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteitä³⁹. Tilintarkastustuomioistuin totesi EKP:n toteuttamaa kriisinhallintaa koskevassa erityiskertomuksessaan⁴⁰, että varhaista tilanteeseen puuttumista koskevat arvioinnit suoritetaan pääasiassa vuotuisen vakavaraisuuden arviointiprosessin (SREP) yhteydessä eikä reaktiona näyttöön, jonka mukaan pankin rahoitustilanne on heikentynyt olennaisesti. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että kriisin tunnistamista koskevia EKP:n ohjeita ei ollut kehitetty riittävän pitkälle eikä niissä määritelty objektiivisia arviointiperusteita. Vaikka on tärkeää, että varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteitä käytetään vaikuttavalla tavalla ja että ne käynnistetään hyvissä ajoin mahdollisen kriisinratkaisun riskin ja kriisinratkaisun vaikutusten vähentämiseksi, tätä kysymystä ei ole vielä ratkaistu muuttamalla oikeudellista kehystä. Se on tärkeää siksi, että nämä toimenpiteet esimerkiksi antaisivat yhteiselle kriisinratkaisuneuvostolle oikeuden määrätä pankki ottamaan yhteyttä sen liiketoiminnan mahdollisiin ostajiin. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että EPV käynnisti 26. kesäkuuta 2020 kuulemisen varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteiden soveltamisesta.

Jotta voidaan varmistaa, että kriisinratkaisutoimenpiteitä sovelletaan silloin, kun pankilla on vielä käytettävissään huomattavasti likviditeettiä, on tärkeää, että päätös, jonka mukaan pankki on kaatumassa tai kaatuminen on todennäköistä, tehdään riittävän ajoissa. Tällaisen päätöksen tekee pankin valvontaviranomainen. YKM-asetuksen mukaan yhteinen kriisinratkaisuneuvosto voi kuitenkin myös ilmoittaa ”omasta aloitteestaan” – eli jos EKP ei ole antanut tällaista ilmoitusta – että pankki on kaatumassa tai kaatuminen on todennäköistä. Päätöksen tekemiseksi viranomaisen on arvioitava sekä pankin sen hetkistä tilannetta että pankin tilannetta lähitulevaisuudessa. Sitä, mitä ”lähitulevaisuudessa” tarkoittaa, ei määritetä yhteisessä sääntökirjassa eikä yhteisen kriisinratkaisuneuvoston toimintaperiaatteessa. Lisäksi BRR-direktiivissä käytetty määritelmä ”lähellä kaatumista oleva tai todennäköisesti kaatuva” jättää huomattavasti harkinnanvaraa⁴¹. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei kuitenkaan ole pyytänyt lainsäätäjiä asettamaan objektiivisia ja määrällisiä perusteita.

Henkilöstön määrä kasvoi yhteisen kriisinratkaisumekanismin tasolla, mutta kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset vähensivät hieman osoittamaansa henkilöstöä

Maaliskuun 2020 lopussa yhteisellä kriisinratkaisuneuvostolla oli 358 kokoaikavastaavaa työntekijää kansallisia asiantuntijoita lukuun ottamatta. Syyskuussa 2019 hyväksyttyyn henkilöstötaulukkoon (400 kokoaikavastaavaa työntekijää) verrattuna maaliskuun 2020 lopussa oli edelleen noin 11 prosentin vaje.

Koska kriisinratkaisun toimintaperiaatteista, prosesseista ja menetelmistä vastaavalla yhteisen kriisinratkaisuneuvoston yksiköllä (ks. myös kohta 75) ei ollut riittävästi henkilöstöä, edellä mainittuun henkilöstötaulukkoon sisältyi viisi uutta kokoaikavastaavaa työntekijää tälle yksikölle (mikä merkitsee 31 prosentin lisäystä vuoteen 2018 verrattuna). Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2017 suorittamassa tarkastuksessa todettiin myös, että tässä yksikössä oli liian vähän henkilöstöä. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston yksikössä, joka vastaa kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten toimittamien vähemmän merkittäviä pankkeja koskevien suunnitelmien valvonnasta, oli vuoden 2018 lopussa 8,5 kokoaikavastaavaa työntekijää. Koska tämän määrän vuoksi kaikkia suunnitelmia ei voida arvioida yhtä tarkasti, yksikön oli priorisoitava työtään (ks. kohta 87). Tästä tilanteesta huolimatta edellä mainittuun henkilöstötaulukkoon ei sisällytetty lisävirkoja.

Vuonna 2019 lähes 40 prosenttia yhteisen kriisinratkaisuneuvoston resursseista osoitettiin merkittävien pankkien kriisinratkaisusuunnitelmien laatimisesta vastaaville sisäisille kriisinratkaisuryhmille. Vuosien 2016 ja 2019 välisenä aikana (ks. taulukko 6) yhteinen kriisinratkaisuneuvosto lisäsi huomattavasti sisäisille kriisinratkaisuryhmille myöntämiään resursseja, kun taas kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset vähensivät hieman osoittamiaan resursseja. Tämän seurauksena yhteinen kriisinratkaisuneuvosto osoitti sisäisiin kriisinratkaisuryhmiin enemmän henkilöstöä kuin kaikki kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset yhteensä. Näin ollen yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten henkilöstön välinen suhde oli kasvanut siten, että se oli vuoden 2019 lopussa 4:3, ja sen odotetaan pysyvän tällä tasolla vuonna 2020. Vertailun vuoksi voidaan mainita, että yhteisen valvontamekanismin yhteisissä valvontaryhmissä EKP:n henkilöstön suhde kansallisten toimivaltaisten viranomaisten osoittamaan henkilöstöön oli 1:3⁴² vuonna 2016.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen sisäisiin kriisinratkaisuryhmiin osoittaman henkilöstön määrät vaihtelivat merkittävästi: suhteessa merkittävien pankkien lukumäärään vaihteluväli oli 0,4–3,25 kokoaikavastaavaa työntekijää pankkia kohti vuonna 2019⁴⁴. Yhteisellä kriisinratkaisuneuvostolla ei ole määräysvaltaa sen suhteen, kuinka paljon henkilöstöä kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset osoittavat sisäisiin kriisinratkaisuryhmiin. Yhteistyökehyksessä määrätään vain, että yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten on kuultava toisiaan ja sovittava kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten resurssien käytöstä.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei ole vahvistanut sisäisten kriisinratkaisuryhmien vakiokokoonpanoa (eli työntekijöiden määrää, henkilöstön jakautumista kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisen viranomaisen henkilöstön välillä ja pätevyysvaatimuksia). Tämä mahdollistaa joustavuuden ja lisää sisäisten kriisinratkaisuryhmien henkilöstön heterogeenisyyden todennäköisyyttä.

Kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten tasolla henkilöstömäärissä on huomattavaa vaihtelua

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto vastaa kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten kriisinratkaisusuunnittelun valvonnasta (ks. kohta 06), mutta sillä ei ole oikeudellista toimivaltaa vaikuttaa vähemmän merkittäviä pankkeja koskevien suunnitelmien laatimiseen tarvittavan kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten henkilöstön määrään. Tämä kuuluu edelleen kansallisten talousarvioviranomaisten toimivaltaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten kokoaikavastaavien työntekijöiden määrä pankkia kohti vaihteli huomattavasti: vaihteluväli oli 0,005–0,375 kokoaikavastaavaa työntekijää pankkia kohti. Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen siitä, että nämä ovat keskimääräisiä lukuja, joita ei ole painotettu yksittäisten pankkien koon ja monimutkaisuuden huomioon ottamiseksi.

EPV:n vastuulla on valvoa säännöllisten tarkastusten avulla, onko kriisinratkaisuviranomaisilla (eli yhteisellä kriisinratkaisuneuvostolla ja kansallisilla kriisinratkaisuviranomaisilla) tarvittava asiantuntemus, resurssit ja toimintavalmiudet. Se käyttää tähän tarkoitukseen erilaisia keinoja, joita ovat muun muassa kahdenväliset kokoukset ja osallistuminen kriisinratkaisukollegioihin. EPV toteutti myös vuonna 2017 kyselytutkimuksen, jossa ainoastaan selvitettiin käytettävissä olevia resursseja. Kyselytutkimuksen tuloksia ei julkaistu. Seuraavan tarkastuksen päivämäärää ei ole vielä päätetty.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että vuonna 2015 käyttöön otettu yhteinen kriisinratkaisumekanismi on edistynyt viime vuosina, mutta joitakin keskeisiä osatekijöitä puuttuu ja lisätoimia tarvitaan pankkeja koskevan kriisinratkaisun suunnittelun suhteen. Tähän on monia syitä, joista eräät liittyvät lainsäätäjiin, toiset taas (kansallisiin ja EU:n) budjettivallan käyttäjiin sekä yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten tekemään työhön. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on edistynyt toimintaperiaatteiden laatimisessa ja kriisinratkaisusuunnitelmien laadun parantamisessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei ollut noudattanut joitakin vuoden 2017 erityiskertomuksessa esitettyjä suosituksia (ks. esimerkiksi kohdat 28, 30 ja 76).

Lainsäätäjiin liittyy erityisesti kaksi keskeistä kysymystä: i) kriisinratkaisun rahoitus (ks. kohta 32) ja ii) kriisinratkaisukehyksen ja erilaisten kansallisten maksukyvyttömyysjärjestelyjen parempi yhteensovittaminen (ks. kohta 45). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että vastuunjakoa ja valtiontukea koskevat säännöt vaihtelevat sen mukaan, päätetäänkö kaatumassa olevaan pankkiin soveltaa kriisinratkaisua vai maksukyvyttömyysmenettelyä (ks. kohdat 42–44).

Nämä kysymykset vaikuttavat kriisinratkaisun suunnitteluun ja kriisinratkaisuvälineen valintaan. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei ole esimerkiksi ottanut käyttöön edellä mainittuun kriisinratkaisun rahoitukseen liittyvää ”taloudellista jatkuvuutta” koskevaa toimintaperiaatetta. Muita aloja, joilta puuttuvat toimintaperiaatteet, ovat ”hallinto ja viestintä” ja ”tietojenvaihto” (ks. kohdat 31–36).

Lisäksi yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vastuualueeseen kuuluvien pankkien johdonmukaisen kohtelun toteutumista vaikeuttaa se, että sisäisten kriisinratkaisuryhmien käytännöt vaihtelevat toimintaperiaatteiden puutteiden vuoksi (ks. kohdat 38–41, 47–51 ja 57–65). Kyseinen vaihtelu johtuu esimerkiksi i) sisäisten kriisinratkaisuryhmien harkintavallasta niiden tunnistaessa esteitä ja määrittäessä esteiden olennaisuutta ja ii) vertailuarvojen tai erityisten kriteerien puutteesta sekä kriittisiä toimintoja että yleistä etua koskevassa arvioinnissa. Lisäksi yhteisen kriisinratkaisuneuvoston toimintaperiaatteet, sellaisina kuin ne ilmenevät kriisinratkaisun suunnittelun käsikirjassa, eivät ole tähän mennessä sitoneet sisäisiä kriisinratkaisuryhmiä (ks. kohta 30) ja niistä poikkeamista ei ole siksi täytynyt perustella (eli soveltaa ”noudata tai selitä” ‑periaatetta) kriisinratkaisusuunnitelmissa.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto julkaisi huhtikuussa 2020 myös asiakirjan Expectations for Banks pankkeihin kohdistuvista odotuksista: niiden olisi parannettava valmiuksiaan kaikilla kriisinratkaisun kannalta merkityksellisillä aloilla viimeistään vuoden 2023 loppuun mennessä. Ne voivat jopa ylittää tämän määräajan, jos asiasta sovitaan erikseen. Lainsäätäjät eivät ole asettaneet tällaista määräaikaa, johon mennessä pankeista on tultava täysin purkamiskelpoisia. Se, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on tähän mennessä pidättäytynyt olennaisten esteiden määrittämisestä ja niiden poistamisprosessin aloittamisesta, ei ole yhteisen sääntökirjan mukaista (ks. kohdat 52–56 ja 73).

Jotta voidaan varmistaa pankkien johdonmukainen kohtelu yhteisessä kriisinratkaisumekanismissa – ottaen samalla huomioon nykyinen oikeudellinen kehys – yhteisen kriisinratkaisuneuvoston olisi

1. laadittava puuttuvat toimintaperiaatteet, jotka koskevat taloudellista jatkuvuutta, hallintoa sekä viestintää ja tietojenvaihtoa
2. korjattava nykyisissä toimintaperiaatteissa ja/tai niiden soveltamisessa ilmenevät puutteet, jotka liittyvät esimerkiksi yleistä etua koskevaan arviointiin, purkamismahdollisuuksien olennaisten esteiden määrittämiseen ja velkakirjojen arvon alaskirjaukseen; yhteisen kriisinratkaisuneuvoston olisi erityisesti noudatettava yhteistä sääntökirjaa ja näin ollen määritettävä purkamismahdollisuuksien olennaiset esteet kussakin kriisinratkaisusuunnitelmassa sekä noudatettava asianmukaista prosessia esteiden poistamiseksi
3. vaadittava sisäisiä kriisinratkaisuryhmiä soveltamaan ”noudata tai selitä” ‑periaatetta, kun ne poikkeavat kriisinratkaisun suunnittelun käsikirjassa vahvistetuista käytänteistä. Poikkeamisista olisi ilmoitettava johdon istunnolle kriisinratkaisusuunnitelmia hyväksyttäessä.

Tavoiteajankohta: alakohtien a ja b osalta maaliskuu 2022 ja alakohdan c osalta vuoden 2021 loppuun mennessä

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei ole vielä määrittänyt tarkkaa päivämäärää, johon mennessä kriisinratkaisusuunnitelmat olisi saatettava päätökseen jokaisen pankin osalta. Pankkeihin kohdistuvia odotuksia koskevan asiakirjan soveltaminen vaikuttaa todennäköisesti siihen, miten paljon aikaa suunnitelmien päätökseensaattamiseen tarvitaan (ks. kohta 112). Verrattuna vuoden 2016 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierrosta koskeviin tilintarkastustuomioistuimen tarkastustuloksiin kriisinratkaisusuunnitelmien laadun suhteen on edistytty. Vuoden 2018 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierroksella 60 prosenttia yhtenäisen sääntökirjan vaatimuksista oli täytetty tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa kriisinratkaisusuunnitelmien otoksessa. Vaikka käytössä on sisäisen valvonnan järjestelmä, laadunvalvontaan ei ole riittävästi resursseja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kymmenen prosenttia vaatimuksista täyttyi vain osittain ja 30 prosenttia niistä ei täyttynyt lainkaan (ks. kohdat 69–71 ja 75).

Alat, joilla täyttyneitä vaatimuksia oli vähiten, ovat niitä, joilla yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei ole vielä vahvistanut toimintaperiaatetta (rahoitus kriisinratkaisun yhteydessä, viestintä ja tietojenvaihto) tai joiden toimintaperiaatteissa ilmeni puutteita. Lisäksi puolessa tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneistä tapauksista ei esitetty selkeää arviota kyseessä olevan pankin purkamiskelpoisuudesta (ks. taulukko 2 ja kohdat 69–74).

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto hyväksyi vuoden 2018 laadintakierroksen kriisinratkaisusuunnitelmat myöhässä. Se ei asettanut ajallisesti etusijalle järjestelmän kannalta tärkeitä pankkeja (eli niiden suunnitelmat hyväksyttiin viimeisenä), mikä oli vastoin YKM-asetuksen johdanto-osaa. Näin ollen se päätti, että vuoden 2019 laadintakierros kattaisi vain rajallisen määrän pankkeja, kun taas vuoden 2020 laadintakierroksen suunnitellaan olevan täysimittainen. Kun otetaan huomioon, että jotkin käytössä olevat menettelyt vievät paljon aikaa, tavoite saada kaikki vuoden 2020 kierroksen suunnitelmat valmiiksi maaliskuuhun 2021 mennessä saattaa kuitenkin jäädä saavuttamatta. Näin voi olla siitäkin huolimatta, että covid-19-pandemian mahdollisia vaikutuksia ei otettaisi huomioon (ks. kohdat 76–80).

Jotta varmistetaan vaatimustenmukaisten kriisinratkaisusuunnitelmien oikea-aikainen hyväksyminen, yhteisen kriisinratkaisuneuvoston olisi

1. parannettava suunnitelmien laatua, niin että yhteistä sääntökirjaa noudatettaisiin kaikilta osin
2. yksinkertaistettava ja nopeutettava aikaa vieviä menettelyjä, jotta ei vaaranneta tavoitetta hyväksyä kaikki suunnitelmat yhden vuoden kestävän laadintakierroksen aikana.

Tavoiteajankohta: alakohta a, vuoden 2021 laadintakierroksen osalta maaliskuu 2022, alakohta b, vuoden 2020 laadintakierroksen osalta maaliskuu 2021

Kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset saavuttivat edistystä vähemmän merkittävien pankkien osalta hyväksyttyjen kriisinratkaisusuunnitelmien lukumäärän suhteen. Kahdeksan kansallista kriisinratkaisuviranomaista ei kuitenkaan saavuttanut tavoitteitaan. Ensimmäiset ohjeet, joilla varmistetaan kriisinratkaisustandardien johdonmukainen soveltaminen vähemmän merkittäviin pankkeihin, annettiin vasta elokuussa 2020. Tuolloin annettiin muun muassa ”yksinkertaistettuja velvoitteita” koskevat ohjeet (ks. kohdat 81–85).

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto arvioi kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten toimittamien suunnitelmien laatua, mutta sillä oli vaikeuksia tehdä tämä asetetussa määräajassa. Arvioinnin perusteellisuus vaihteli pankin koon ja valitun kriisinratkaisustrategian mukaan. Tämä johtui yhteisen kriisinratkaisuneuvoston asianomaisen yksikön resurssien puutteesta. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto päätti myös, että se ei ilmaise näkemystään kaikista suunnitelmista, joissa havaittiin puutteita (ks. kohdat 87–89 ja 102).

Tämän lisäksi yhteisellä kriisinratkaisuneuvostolla oli vuoden 2020 alussa lähes se henkilöstömäärä (89 prosenttia), joka tarvittiin kriisinratkaisuneuvoston tehtävien suorittamiseen. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei kuitenkaan ole vielä määrittänyt sisäisen kriisinratkaisuryhmän vakiokokoonpanoa (eli työntekijöiden määrää, henkilöstön jakautumista kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisen viranomaisen henkilöstön välillä ja pätevyysvaatimuksia). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että yhteisen kriisinratkaisuneuvoston henkilöstön osuus kasvoi ajan mittaan (ks. kohdat 101-105).

Yhteisellä kriisinratkaisuneuvostolla ei ole oikeudellista toimivaltaa kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten henkilöstömäärän osalta, sillä tämä kuuluu edelleen kansallisten talousarvioviranomaisten toimivaltaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että henkilöstön määrä pankkia kohti vaihteli huomattavasti kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten välillä. EPV:n tehtävänä on kuitenkin valvoa kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten asiantuntemusta, resursseja ja toimintakykyä. Se ei kuitenkaan ole julkaissut tähän mennessä yhtään kattavaa arviointia näistä näkökohdista, sillä se on käyttänyt tehtävässään erilaisia välineitä (ks. kohdat 106 ja 107). Jos organisaatiolle ei anneta sen tavoitteita vastaavia riittäviä resursseja, tavoitteiden ja todellisen tilanteen välinen ero saattaa kasvaa.

1. Jotta voidaan parantaa yhteisen kriisinratkaisuneuvoston suorittamaa kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten tasolla tapahtuvan kriisinratkaisun suunnittelun valvontaa, kriisinratkaisuneuvoston olisi osoitettava riittävästi henkilöstöä vähemmän merkittävien pankkien valvonnasta vastaavaan yksikköön ja esitettävä selkeästi näkemyksensä vähemmän merkittävien pankkien kriisinratkaisusuunnitelmien laadusta, jos se havaitsee puutteita.
2. Jotta voidaan varmistaa henkilöstön tarkoituksenmukainen kokoonpano sisäisissä kriisinratkaisuryhmissä, yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten olisi sovittava vakiomuotoisista kriteereistä.

Aikatavoite: Vuoden 2021 laadintakierros (maaliskuu 2022)

Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten välistä tehtävänjakoa on selkeytetty vuonna 2016 hyväksytyssä yhteistyösopimuksessa, jota muutettiin vuonna 2018 (ks. kohdat 94 ja 95). Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja valvontaviranomaisen(EKP:n) välistä tietojenvaihtoa säännellään kattavalla yhteisymmärryspöytäkirjalla.

Vaikuttava kriisinratkaisu edellyttää kuitenkin, että pankkivalvontaviranomainen i) käynnistää varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteet hyvissä ajoin ja soveltaa niitä vaikuttavalla tavalla ja ii) tekee sellaisen pankin osalta, joka ”on kaatumassa tai todennäköisesti kaatuu”, riittävän ajoissa päätöksen selkeiden, objektiivisten ja määrällisten kynnysarvojen pohjalta. Vaikka varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteitä on käytetty harvoin eikä oikeudellisessa kehyksessä vahvisteta objektiivisia ja määrällisiä perusteita sen toteamiseksi, että pankki on kaatumassa tai todennäköisesti kaatuu, yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ei ole ollut yhteydessä lainsäätäjiin asian suhteen (ks. kohdat 97–100).

Sen varmistamiseksi, että valvontatoimet toteutetaan riittävän varhaisessa vaiheessa, yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja komission olisi lähestyttävä lainsäätäjiä ja EKP:tä sen valvontaviranomaisen ominaisuudessa ja kehotettava näitä asettamaan objektiivisia ja määrällisiä kynnysarvoja varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteiden käynnistämiseksi sekä päätöksen tekemiseksi siitä, että pankki on kaatumassa tai todennäköisesti kaatuu.

Tilintarkastustuomioistuin kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa harkitsemaan, miten edellä mainitut selvennykset voitaisiin parhaiten sisällyttää oikeusperustaan.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppu.

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 24. marraskuuta 2020.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I – Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston hallintoelimet

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto kokoontuu kulloistenkin tehtävien mukaan eri kokoonpanoissa (ks. jäljempänä kaavio 9). ”Rajoitetun” johdon istunnon kokoonpanoon kuuluvat puheenjohtaja ja neljä muuta kokoaikaista kriisinratkaisuneuvoston jäsentä. Varapuheenjohtaja osallistuu ”rajoitettuun” johdon istuntoon äänioikeudettomana jäsenenä, mutta hoitaa puheenjohtajan tehtäviä hänen poissa ollessaan.

Jos johdon istunnossa käsitellään tiettyä pankkia, johdon istuntoa laajennetaan (”laajennettu” johdon istunto) siten, että siihen osallistuvat asianomaisia kansallisia kriisinratkaisuviranomaisia edustavat kriisinratkaisuneuvoston jäsenet. Näin ollen ”laajennetun” johdon istunnon kokoonpano riippuu kyseessä olevasta yksittäisestä pankista. Jos ”laajennetussa” johdon istunnossa ei päästä yksimielisyyteen, puheenjohtaja ja neljä muuta kokoaikaista kriisinratkaisuneuvoston jäsentä tekevät päätöksen yksinkertaisella enemmistöllä.

Täysistunto koostuu puheenjohtajasta, neljästä muusta kokoaikaisesta kriisinratkaisuneuvoston jäsenestä ja kaikkia kansallisia kriisinratkaisuviranomaisia edustavista kriisinratkaisuneuvoston jäsenistä. Kuten johdon istunnoissa, varapuheenjohtaja osallistuu istuntoon äänioikeudettomana jäsenenä mutta hoitaa puheenjohtajan tehtäviä hänen poissa ollessaan.

Komissiolla ja EKP:llä on pysyvän tarkkailijan asema kaikissa yhteisen kriisinratkaisuneuvoston johdon istunnoissa ja täysistunnoissa. Muita tarkkailijoita voidaan tarvittaessa kutsua johdon istuntoihin ja täysistuntoihin tapauskohtaisesti. Jos ”laajennetussa” johdon istunnossa käsitellään pankkia, jolla on tytäryhtiöitä tai merkittäviä sivuliikkeitä osallistumattomissa jäsenvaltioissa, kyseisten jäsenvaltioiden kriisinratkaisuviranomaiset kutsutaan osallistumaan kokoukseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kaavion perusteella.

Liite II – Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston MREL-tavoitteet

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto julkaisi toukokuussa 2020 vuoden 2020 MREL-vähimmäistavoitteita koskevan toimintaperiaatteensa julkisen kuulemisen jälkeen. Seuraavassa taulukossa esitetään MREL-tavoitteen eri osatekijät vuosien 2018 ja 2020 kriisinratkaisusuunnitelmien laadintakierroksilla. Niiden väliset erot on merkitty vihreällä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, mukautettujen yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tietojen perusteella.

Sellaisten pankkien osalta, joiden odotetaan noudattavan tavanomaista maksukyvyttömyysmenettelyä, vähimmäisomavaraisuusaste vastaa yleisesti vakavaraisuusasetuksen mukaisia pääomavaatimuksia, jotka kattavat ainoastaan tappioiden kattamiseen tarvittavan määrän.

Uusien sääntöjen mukaan tappioiden kattamiseen käytettävää määrää koskevan MREL-vähimmäisvaatimuksen kokonaisriskin määrän ei enää edellytetä sisältävän yhteenlaskettuja puskurivaatimuksia. Myöskään markkinaluottamuspuskuria (MCC) ei enää edellytetä, mutta yhteinen kriisinratkaisuneuvosto voi silti mukauttaa pääomapohjan vahvistamiseen tarvittavaa määrää soveltamalla markkinaluottamuspuskuria.

Tässä tapauksessa yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vuoden 2018 MREL-toimintaperiaatteen mukainen 1,25 prosentin vähennys markkinaluottamuspuskurista korvataan vähentämällä vastasyklinen puskuri. Vastasykliseen puskuriin sisältyy osa yhteenlasketuista puskurivaatimuksista. Vähennyksellä kompensoidaan yhteenlaskettujen puskurivaatimusten aiempi lisäys.

Uudessa pankkipaketissa, jolla saatetaan Basel III ‑vaatimukset osaksi kansallista lainsäädäntöä, otettiin käyttöön kolmen prosentin vähimmäisomavaraisuusaste. Tämän seurauksena yhteinen kriisinratkaisuneuvosto otti käyttöön toisen MREL-vähimmäisvaatimuksia koskevan toimenpiteen, joka perustuu vähimmäisomavaraisuusasteeseen.

Akronyymit ja lyhenteet

BRR-direktiivi: Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi

EPV: Euroopan pankkiviranomainen

EKP: Euroopan keskuspankki

LAA: Tappioiden kattamiseen käytettävä määrä

MCC: Markkinaluottamuspuskuri

MREL-vähimmäisvaatimus: Omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskeva vähimmäisvaatimus

SREP: Vakavaraisuuden arviointiprosessi (Supervisory review and evaluation process)

YKM: Yhteinen kriisinratkaisumekanismi

YKM-asetus: Yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus

SEUT: Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

Sanasto

Arvostus: Yhteisessä sääntökirjassa määrätään muodollisesta menettelystä, joka sisältää kolme arvostusta. Niillä määritetään, onko pankki kaatumassa tai onko kaatuminen todennäköistä (arvostus 1), tiedotetaan kriisinratkaisuvälineiden käytöstä, mukaan lukien velkakirjojen arvon alaskirjaus (arvostus 2), ja varmistetaan, että periaatetta, jonka mukaan velkojat eivät saa jäädä huonompaan asemaan, noudatetaan (arvostus 3).

Elvytyssuunnitelma: Elvytyssuunnitelmilla varmistetaan, että pankit ovat valmiit palauttamaan elinkelpoisuutensa myös vakavan rahoitusmarkkinoiden stressin aikana.

Euroopan pankkiunioni: Euroopan pankkiunionilla siirretään vastuu pankkitoimintapolitiikasta kansalliselta tasolta EU:n tasolle. Tällä hetkellä se koostuu yhteisestä valvontamekanismista ja yhteisestä kriisinratkaisumekanismista, jotka perustuvat EU:n yhteiseen sääntökirjaan. Euroalueen jäsenvaltiot osallistuvat Euroopan pankkiunioniin.

Huonommassa etuoikeusasemassa olevat velkainstrumentit/velat: Pankin kaatuessa huonommassa etuoikeusasemassa oleva velka maksetaan takaisin paremmassa etuoikeusasemassa olevan velan jälkeen, mutta ennen omaa pääomaa.

Kriisinratkaisu: Kriisinratkaisulla tarkoitetaan kaatuvan pankin hallittua likvidaatiota sen keskeisten toimintojen jatkuvuuden varmistamiseksi ja rahoitusvakauden säilyttämiseksi. Menettelyn tavoitteena on myös suojata julkisia varoja huolehtimalla siitä, että turvautuminen poikkeukselliseen julkiseen rahoitustukeen on mahdollisimman vähäistä (ks. BRR-direktiivi, 2 artikla).

Kriisinratkaisukollegio: Kriisinratkaisukollegiot ovat elimiä, joilla varmistetaan kaikkien osapuolten, kuten kriisinratkaisuviranomaisten, keskuspankkien, toimivaltaisten ministeriöiden ja EPV:n yhteistyö kaatumassa olevan pankin kriisinratkaisun suunnittelun ja kriisinratkaisuprosessin kaikissa vaiheissa.

Kriisinratkaisusuunnitelma: Kriisinratkaisusuunnitelma on kattava asiakirja, jossa eritellään pankin ominaisuudet ja kuvataan kyseiseen pankkiin parhaiten soveltuva kriisinratkaisustrategia, mukaan lukien se, mitä kriisinratkaisuvälineitä mihinkin yhteisöihin sovelletaan. Suunnitelmassa määritetään pankin kriisinratkaisun mahdolliset esteet ja käsitellään niitä sekä asetetaan pankin MREL-vähimmäistavoite.

Kriittiset toiminnot: Pankin toiminta, palvelut tai toiminnot, joiden keskeytyminen todennäköisesti häiritsisi rahoitusvakautta tai reaalitalouden kannalta elintärkeitä palveluja.

Olennaiset esteet: Olennaiset esteet ovat vakavia esteitä, jotka voivat haitata pankin likvidaatiota tai kriisinratkaisua ja jotka kriisinratkaisuviranomaiset ovat määritelleet pankin purkamismahdollisuuksien arvioinnin yhteydessä. Kriisinratkaisuviranomaisilla on laajat valtuudet vaatia pankkeja puuttumaan tällaisiin esteisiin tai poistamaan ne annetussa määräajassa. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto voi esimerkiksi vaatia pankkia luopumaan tietyistä varoista, rajoittamaan toimintaansa tai muuttamaan oikeudellisia tai toiminnallisia rakenteitaan.

Omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskeva vähimmäisvaatimus: Vaatimus, jota pankkien on noudatettava koko ajan pitämällä hallussaan helposti alentamiskelpoisia instrumentteja sen varmistamiseksi, että tappiot voidaan vähentää ja pankkien pääomapohjaa voidaan vahvistaa, jos ne joutuvat taloudellisiin vaikeuksiin ja myöhemmin kriisinratkaisuun.

Paremmassa etuoikeusasemassa oleva velka: Paremmassa etuoikeusasemassa oleva velka maksetaan ensisijaisesti takaisin pankin kaatuessa. Tämän priorisoinnin vuoksi paremmassa etuoikeusasemassa oleva velka aiheuttaa pienempiä riskejä kuin huonommassa etuoikeusasemassa oleva velka tai oma pääoma.

Sisäiset kriisinratkaisuryhmät: YKM-asetuksen 83 artiklan mukaisesti yhteinen kriisinratkaisuneuvosto voi perustaa sisäisiä kriisinratkaisuryhmiä, jotka koostuvat sen omasta henkilöstöstä sekä kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten henkilöstöstä ja tarvittaessa euroalueen ulkopuolisista jäsenvaltioista lähetetyistä tarkkailijoista. Sisäisillä kriisinratkaisuryhmillä on keskeinen asema yhteistyössä ja viestinnässä, kun yhteinen kriisinratkaisuneuvosto ja kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset valmistelevat kriisinratkaisusuunnitelmia. Ryhmiä perustetaan kaikkia yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vastuualueeseen kuuluvia pankkeja varten. Ryhmiä johtavat yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ylempien toimihenkilöiden joukosta nimitetyt koordinaattorit.

Talletussuojajärjestelmä: Järjestelmä, jolla tallettajia suojellaan tappioilta tietyin rajoituksin tiettyyn enimmäismäärään asti, jos pankki kaatuu.

Vakavaraisuusvaatimukset: Vakavaraisuusvaatimukset koskevat pankkien hallussa olevan pääoman määrää. Näiden sääntöjen tavoitteena on vahvistaa pankkien kriisinsietokykyä ja samalla varmistaa, että pankit rahoittavat edelleen taloudellista toimintaa ja kasvua.

Valvonta: Pankkitoiminnan valvonnalla tarkoitetaan sitä, että viranomaiset seuraavat pankkien taloudellista tulosta ja toimintaa, jotta voidaan varmistaa, että pankkien toiminta on turvallista, asianmukaista sekä sääntöjen ja säännösten mukaista.

Velkakirjojen arvon alaskirjaus: Mekanismi, jonka avulla velka voidaan suojattujen talletusten kaltaisia poikkeuksia lukuun ottamatta kirjata alas tai muuntaa omaksi pääomaksi rahoituslaitoksen kriisinratkaisun yhteydessä. Velkoja, joihin velkakirjojen arvon alaskirjausta voidaan soveltaa, kutsutaan ”alentamiskelpoisiksi”.

Ydinliiketoiminta-alue: Liiketoiminta-alueet ja niihin liittyvät palvelut, jotka edustavat laitokselle tai konsernille, johon laitos kuuluu, olennaisia tulon, voiton tai franchise-arvon lähteitä.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Alex Brenninkmeijer. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Rimantas Šadžiusin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Mindaugas Pakštys ja kabinettiavustaja Tomas Mackevičius, toimialapäällikkö Marion Colonerus, tehtävävastaava Helmut Kern sekä tarkastajat Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry ja Rafal Migasiewicz. Kielellisissä kysymyksissä avustivat Cathryn Lindsay ja Victoria Gilson.

Loppuviitteet

¹ ’Pankilla’ tarkoitetaan tässä kertomuksessa yhteisöjä, jotka on mainittu yhdenmukaisten sääntöjen ja yhdenmukaisen menettelyn vahvistamisesta luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisua varten yhteisen kriisinratkaisumekanismin ja yhteisen kriisinratkaisurahaston puitteissa sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta 15 päivänä heinäkuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 806/2014 2 artiklassa (EUVL L 225, 30.7.2014, s. 1).

² Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/59/EU, annettu 15 päivänä toukokuuta 2014, luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta (EUVL L 173, 12.6.2014, s. 190).

³ Alaviitteessä 1 mainittu asetus (EU) N:o 806/2014.

⁴ Vähemmän merkittävä rajojen yli toimiva pankki koostuu euroalueelle sijoittautuneesta emoyrityksestä ja vähintään yhdestä tytäryrityksestä, joka on sijoittautunut toiseen euroalueen jäsenvaltioon.

⁵ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle direktiivin 2014/59/EU (pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi) ja asetuksen N:o (EU) 806/2014 (yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus) soveltamisesta ja uudelleentarkastelusta (COM(2019) 213 final, 30.4.2019, s. 12)

⁶ Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 23/2017: Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto: Pankkiunionia koskeva haastava työ on aloitettu, mutta edessä on vielä pitkä tie (www.eca.europa.eu).

⁷ Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (konsolidoitu toisinto) (EUVL C 202, 7.6.2016, s. 1).

⁸ Belgian kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Viron tasavallan, Irlannin, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Maltan, Alankomaiden kuningaskunnan, Itävallan tasavallan, Portugalin tasavallan, Slovenian tasavallan, Slovakian tasavallan ja Suomen tasavallan välinen sopimus Euroopan vakausmekanismin perustamisesta, allekirjoitettu 2.2.2012.

⁹ Ks. esimerkiksi: Demertzis ja Wolff: Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform, Bruegel, 7. joulukuuta 2018, tai Deslandes ja Magnus: Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution, Euroopan parlamentti, PE 624.402, heinäkuu 2019.

¹⁰ Willem Pieter de Groen: Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?, ECON-valiokunnan tilaama perusteellinen analyysi, Euroopan parlamentti, PE 624.418, kesäkuu 2018.

¹¹ Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation (tutkimus pankkien maksukyvyttömyyttä koskevien lakien eroista ja niiden mahdollisesta yhdenmukaistamisesta), VVA, Grimaldi ja Bruegel, marraskuu 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622

¹³ Se voi ylittää viisi prosenttia, jos tietyt edellytykset täyttyvät YKM-asetuksen 27 artiklan 10 kohdan mukaisesti.

¹⁴ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Kansainvälinen valuuttarahasto, heinäkuu 2018, s. 7.

¹⁵ Komission tiedonanto valtiontukisääntöjen soveltamisesta finanssikriisin yhteydessä pankkien hyväksi toteutettaviin tukitoimenpiteisiin 1 päivästä elokuuta 2013 (pankkitiedonanto) (EUVL C 216, 30.7.2013, s. 1).

¹⁶ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Kansainvälinen valuuttarahasto, heinäkuu 2018, s. 7.

¹⁷ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 21/2020 EU:n rahoituslaitosten valtiontuen valvonta: toimivuustarkastus on tarpeen (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 21/2020 EU:n rahoituslaitosten valtiontuen valvonta: toimivuustarkastus on tarpeen (www.eca.europa.eu), kohdat 66 ja 68.

¹⁹ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Kansainvälinen valuuttarahasto, heinäkuu 2018, s. 21.

²⁰ Euroopan parlamentin päätöslauselma 19. kesäkuuta 2020 pankkiunionia koskevasta vuosikertomuksesta 2019 (2019/2130(INI)), P9_TA(2020)0165, kohta 49.

²¹ Ks. esimerkiksi Eurofin julkaisema Elke Königin artikkeli Why we need an EU liquidation regime for banks, 5.9.2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Ks. alaviite 11.

²³ Nämä alat ovat seuraavat: hallinto; tappionkattamiskyky ja pääomapohjan vahvistamiskyky; likviditeetti ja rahoitus kriisinratkaisun yhteydessä; toiminnan jatkuvuus ja rahoitusmarkkinoiden infrastruktuuripalvelujen saatavuus; tietojärjestelmät ja tietovaatimukset; viestintä; erotettavuus ja uudelleenjärjestely.

²⁴ Englannin keskuspankki, poliittinen julkilausuma: The Bank of England’s approach to assessing resolvability, heinäkuu 2019.

²⁵ Euroopan pankkiviranomaisen päätös erimielisyyden ratkaisemisesta, osoitettu yhteiselle kriisinratkaisuneuvostolle ja Banca Nationala a României ‑pankille, 27. huhtikuuta 2018.

²⁶ ECON-valiokunnan tilaama selvitys Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny, Willem Pieter de Groen: Euroopan parlamentin talouden hallinnan tukiyksikkö, PE 634.358, joulukuu 2019.

²⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/877, annettu 20 päivänä toukokuuta 2019, asetuksen (EU) N:o 806/2014 muuttamisesta luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten tappionkattamiskyvyn ja pääomapohjan vahvistamiskyvyn osalta (EUVL L 150, 7.6.2019, s. 226), sovelletaan 28. joulukuuta 2020 lähtien.

²⁸ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/879, annettu 20 päivänä toukokuuta 2019, direktiivin 2014/59/EU muuttamisesta luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten tappionkattamiskyvyn ja pääomapohjan vahvistamiskyvyn osalta sekä direktiivin 98/26/EY muuttamisesta (EUVL L 150, 7.6.2019, s. 296).

²⁹ Kriisinratkaisuviranomaisten on luokiteltava pankit neljään luokkaan. Ne ovat i) maailmanlaajuiset järjestelmän kannalta merkittävät pankit, ii) kokoluokaltaan suurimmat pankit, iii) muut järjestelmän kannalta merkittävät yhteisöt ja iv) kaikki ne pankit, jotka eivät kuulu kolmeen edelliseen luokkaan. Pakollista kiinteää MREL-vähimmäisvaatimusta sovelletaan kolmeen ensimmäiseen luokkaan.

³⁰ EPV:n Quantitative MREL report (EBA/Rep/2020/07), liite 5.

³¹ Ks. edellinen alaviite.

³² EPV:n ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen (ESMA) lausunto vähittäissijoittajien pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin soveltamisalaan kuuluvien vieraan pääoman ehtoisten rahoitusvälineiden omistusten kohtelusta, toukokuu 2018.

³³ Kahdessa otoksen kuudesta tapauksesta suunnitelmassa todettiin, että pankki likvidoitaisiin kansallisen maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti.

³⁴ Ulkoiset MREL-ehdot täyttäviä arvopapereita laskee liikkeeseen yhteisö, johon kriisinratkaisuviranomainen aikoo soveltaa velkakirjojen arvon alaskirjausta. Ne lasketaan liikkeeseen ulkopuolisille merkitsijöille. Sisäiset MREL-ehdot täyttäviä arvopapereita merkitsevät muut samaan kriisinratkaisun kohteena olevaan yksikköön kuuluvat konserniyhteisöt.

³⁵ YKM-asetuksen johdanto-osan 47 kappale.

³⁶ EPV julkaisi vuonna 2015 ohjeet siitä, miten viranomaisten olisi arvioitava, onko laitos oikeutettu yksinkertaistettuihin velvoitteisiin (nyt ohjeet on kumottu ja korvattu samaa aihetta koskevilla teknisillä sääntelystandardeilla). Lisäksi EPV laati teknisen täytäntöönpanostandardin, joka koskee merkityksellisten tietojen toimittamista EPV:lle.

³⁷ Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston päätös, annettu 17 päivänä joulukuuta 2018, yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten yhteisessä kriisinratkaisumekanismissa tekemän yhteistyön käytännön järjestelyjen puitteista (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja Euroopan keskuspankin välinen yhteisymmärryspöytäkirja yhteistyöstä ja tietojenvaihdosta. https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf

³⁹ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle direktiivin 2014/59/EU (pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi) ja asetuksen N:o (EU) 806/2014 (yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus) soveltamisesta ja uudelleentarkastelusta (COM(2019) 213 final, 30.4.2019, s. 6).

⁴⁰ Euroopan tilintarkastustuomioistuin, erityiskertomus 2/2018: EKP:n toteuttaman pankkien kriisinhallintatoiminnan tehokkuus, kohta 125 (www.eca.europa.eu).

⁴¹ Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD, World Bank Group, Financial Sector Advisory Centre, huhtikuu 2017, s. 106.

⁴² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 29/2016: Yhteinen valvontamekanismi – hyvä alku, mutta lisäparannuksia kaivataan, kohta 110 (www.eca.europa.eu).

⁴³ Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston lukuihin sisältyvät avustajat, mutta eivät kansalliset asiantuntijat. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto toimitti kokoaikavastaavia työntekijöitä koskevat tiedot vuodelta 2019 ja ennusteen vuodelle 2020 kaikkien kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten osalta lukuun ottamatta Portugalia ja Slovakiaa, joiden osalta on käytetty vuoden 2017 tietoja.

⁴⁴ Vaihteluväli oli samanlainen, kun henkilöstömäärä mitattiin suhteessa pankkien kokonaisvaroihin.

⁴⁵ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta (vakavaraisuusasetus) (EUVL L 176, 27.6.2013, s. 1), 92 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/36/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta (vakavaraisuusdirektiivi) (EUVL L 176, 27.6.2013, s. 338), 104 a ja 128 artikla.

⁴⁶ Sovelletaan vain pankkeihin, joiden kriisinratkaisustrategiassa määrätään kriisinratkaisutoimista ja kriisinratkaisuvälineiden käytöstä.

⁴⁷ Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vuoden 2020 MREL-toimintaperiaatteen (s. 12) mukaan kriisinratkaisuneuvosto voi mukauttaa pääomapohjan vahvistamiseen tarvittavaa määrää markkinaluottamuspuskurilla, mikä merkitsee muutosta verrattuna kriisinratkaisuneuvoston vuoden 2018 MREL-toimintaperiaatteeseen (s. 10), jonka mukaan tämä on pakollista pankeissa, joihin yhteinen kriisinratkaisuneuvosto aikoo soveltaa kriisinratkaisuvälineitä ja ‑valtuuksia. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on myös ottanut käyttöön markkinaluottamuspuskuria (MCC) koskevat siirtymäkaudet vuoden 2020 MREL-toimintaperiaatteessaan.

⁴⁸ Ohjeet niiden erilaisten olosuhteiden tulkinnasta, joissa laitoksen katsotaan olevan lähellä kaatumista tai todennäköisesti kaatuvan direktiivin 2014/59/EU 32 artiklan 6 kohdan mukaisesti.

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä nro 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.