Planificación de resoluciones en el marco del Mecanismo Único de Resolución

Resumen

En 2014 la Unión Europea (UE) adoptó un marco jurídico para tratar los casos de bancos inviables, el Mecanismo Único de Resolución (MUR), segundo pilar de la unión bancaria europea. Este mecanismo, que se aplica a los bancos de los Estados miembros pertenecientes a la zona del euro, agrupa a la Junta Única de Resolución (JUR) —la autoridad de resolución que se encarga de los bancos significativos, así como de los bancos transfronterizos con independencia de su carácter significativo— y a las autoridades nacionales de resolución (ANR), que se ocupan de los bancos menos significativos en sus respectivas jurisdicciones.

El objetivo del mecanismo es proteger la estabilidad financiera y garantizar la resolución ordenada de los bancos inviables reduciendo al mínimo el coste para los contribuyentes y la economía real. A tal efecto, el marco contempla instrumentos para resolver los bancos que son inviables o existe la probabilidad de que lo vayan a ser, una vez que la autoridad de resolución ha decidido que el banco no puede someterse a los procedimientos de insolvencia ordinarios con arreglo a la legislación nacional. A fin de preparar la resolución, se exige a las autoridades que elaboren planes de resolución relativos a cada banco y que, como norma general, los actualicen anualmente.

En 2017 publicamos nuestro primer informe de auditoría en el que se evaluaba si la JUR estaba preparada para llevar a cabo la resolución de los bancos significativos de un modo eficaz. A fin de informar a los responsables políticos y a las partes interesadas del grado actual de preparación del MUR, llevamos a cabo esta segunda auditoría para examinar la supervisión por parte del MUR de los planes de resolución correspondientes a los bancos menos significativos y el seguimiento de los resultados de nuestras anteriores auditorías.

Con ese fin, se examinó si el marco político y la estructura organizativa eran adecuados, y si se había avanzado en lo referente a la calidad y el calendario de los planes de resolución adoptados. El trabajo de auditoría tuvo lugar entre abril de 2019 y enero de 2020, y examinamos una muestra de planes de resolución adoptados entre 2019 y 2020.

Observamos que existen algunas deficiencias que solo pueden ser resueltas por los legisladores, a saber, i) la financiación en la resolución y ii) el hecho de que los procedimientos nacionales de insolvencia no estén armonizados. También observamos que las normas sobre el reparto de la carga varían en función de si un banco se resuelve o recibe ayudas estatales en el contexto de un procedimiento de insolvencia.

Nuestra conclusión general es que el MUR ha logrado avances en los últimos años, pero faltan algunos elementos importantes y es necesario seguir avanzando en la planificación de la resolución de los bancos. En particular, constatamos que las políticas todavía no abordaban todos los ámbitos pertinentes ni detectaban insuficiencias. Las políticas (salvo algunas excepciones) no se dirigían a las ANR con respecto a los bancos sujetos a su mandato hasta agosto de 2020, pero podían servir de punto de referencia. En agosto de 2020, se aprobó un primer conjunto de directrices aplicables a las ANR con respecto a los bancos sujetos a su mandato.

Por lo que respecta en concreto a los obstáculos que impiden la resolución, la JUR no ha determinado todavía obstáculos importantes. La JUR optó por un planteamiento gradual mediante el que identifica los obstáculos potenciales antes de determinar cuáles son los obstáculos importantes. De esta forma, los bancos disponen de tiempo para resolver las cuestiones pendientes. En consecuencia, no se inicia el procedimiento administrativo para eliminar los obstáculos importantes que se establece en el marco jurídico. Hasta que no se llegue a una conclusión sobre el carácter de los obstáculos, no se determinará si es viable la resolución de un banco.

Consideramos que la calidad de los planes de resolución había mejorado, ya que el porcentaje de requisitos establecidos en el código normativo único que se habían cumplido había aumentado al 60 % en el caso de una muestra de planes de 2018, frente a solo el 14 % en una muestra de planes de 2016. No obstante, la JUR se había retrasado en la adopción de los planes de resolución de 2018 y solo actualizó un número reducido de planes en 2019. Las ANR también habían avanzado en la adopción de sus planes de resolución, pero algunas no cumplieron sus objetivos o aplazaron sus planes relativos a los bancos más complejos.

La JUR mantuvo una excelente colaboración con las ANR. También fue positiva la colaboración entre la Junta y el Banco Central Europeo (BCE) en su papel de supervisor bancario. Sin embargo, la resolución efectiva depende de que el supervisor decida con suficiente antelación las «medidas de actuación temprana» que deben adoptar los bancos, y de si un banco es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser. La base jurídica actual no establece criterios objetivos y cuantificados para aplicar esas decisiones.

La dotación de personal de la JUR ha mejorado, pero la supervisión de los planes de resolución relativos a los bancos menos significativos presentados por las ANR sigue viéndose obstaculizada por la falta de personal. La dotación de personal en las ANR varía considerablemente. También constatamos que había aumentado la proporción de personal de la JUR asignado a bancos significativos y a bancos transfronterizos. Al mismo tiempo, las ANR redujeron ligeramente su contribución de personal.

Con el fin de mejorar la preparación del MUR, recomendamos que la JUR:

• mejore su conjunto de políticas dirigidas a orientar la planificación de la resolución a cargo del MUR;
• vele por que los planes de resolución se adopten de manera oportuna y cumplan plenamente los requisitos jurídicos;
• mejore la estructura organizativa del MUR;
• junto con la Comisión, invite a los legisladores a establecer criterios objetivos y cuantificados para la adopción oportuna de medidas de supervisión.
  

Introducción

Mecanismo Único de Resolución: contexto

Antes de la crisis financiera que estalló en 2007‑2008, los bancos inviables eran liquidados con arreglo a la legislación nacional en materia de insolvencia. Cuando se consideró que los bancos eran demasiado grandes para quebrar, las autoridades nacionales volvieron a utilizar el dinero de los contribuyentes para evitar que se derrumbaran. La inviabilidad de un banco transfronterizo también puede plantear riesgos adicionales. Como la crisis reveló que las autoridades carecían de procedimientos e instrumentos para liquidar los bancos de manera ordenada, en 2014 la UE estableció el MUR, el segundo pilar de la unión bancaria europea.

El MUR reúne a la JUR, al Consejo, a la Comisión y a las ANR de los Estados miembros participantes. Recibe apoyo del Fondo Único de Resolución (FUR), que está financiado por los bancos de la zona del euro.

El MUR ofrece un marco para la liquidación ordenada de los bancos¹. Su propósito es evitar repercusiones negativas importantes sobre la estabilidad financiera y proteger a los depositantes cubiertos, así como los fondos públicos, minimizando la dependencia respecto de ayudas financieras públicas extraordinarias. La resolución es un último recurso destinado a permitir la continuidad de las funciones esenciales de un banco. Las funciones esenciales son actividades, servicios u operaciones del banco cuyo cese podría dar lugar a la perturbación de la estabilidad financiera o de servicios esenciales para la economía real. De hecho, si un banco no tiene funciones esenciales y su inviabilidad no supone un riesgo para la estabilidad financiera, su liquidación se hará con arreglo a la legislación nacional en materia de insolvencia.

A lo largo de los años, la UE ha estado elaborando un conjunto de normas armonizadas para la supervisión y la resolución de bancos. Estas normas se conocen con el nombre de «código normativo único». En lo que respecta a la resolución, el código normativo único engloba principalmente la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias², el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución³, los reglamentos delegados o de ejecución de la Comisión y las normas y orientaciones de la Autoridad Bancaria Europea (ABE). Además, a fin de prepararse para la resolución, las autoridades competentes elaboran manuales y notas de orientación en los que se establecen las políticas que deben aplicarse (véase la ilustración 1).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Cooperación en el marco del Mecanismo Único de Resolución

El papel de la JUR y las ANR

Desde enero de 2015, el mandato de la JUR se ha extendido, en caso necesario, a la resolución de todos los bancos significativos de la zona del euro y a bancos transfronterizos menos significativos⁴. Al final de 2019, la JUR había cubierto 128 bancos, que representaban aproximadamente el 85 % del total de los activos bancarios de la zona del euro.

La responsabilidad de todas las demás entidades bancarias, es decir, los bancos menos significativos (que ascienden a 2 249 según el programa de trabajo de la JUR para 2020, véase la ilustración 2), recae en las ANR. Sin embargo, la JUR es responsable del funcionamiento eficaz y coherente del MUR, por lo que se le ha encomendado la tarea de supervisar la planificación de la resolución de las ANR de la zona del euro. Además, cuando sea necesario para garantizar la aplicación coherente de las normas de resolución, la JUR puede decidir ejercer todas sus facultades directamente sobre los bancos que inicialmente eran competencia de la ANR, o una ANR puede pedirle que ejerza dichas facultades.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del programa de trabajo de la JUR para 2020.

Para que se considere significativo, un banco debe cumplir, al menos, uno de los criterios que figuran en el cuadro 1; de lo contrario, será clasificado como menos significativo.

Con el fin de estar preparada para la posible inviabilidad de un banco, la autoridad de resolución:

1. elabora planes de resolución para todos los bancos que entran dentro de su ámbito de competencia;
2. establece el nivel mínimo de pasivos y fondos propios con capacidad de absorción de pérdidas en caso de resolución (margen de seguridad conocido como requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles [MREL]).

En el presente informe no se describen las tareas relacionadas con la aplicación efectiva de una resolución (gestión de crisis), ya que no entran dentro del alcance de esta auditoría.

Los planes de resolución deben revisarse y actualizarse como mínimo anualmente. El tiempo que transcurre desde la elaboración de un plan hasta su adopción se conoce como ciclo de planificación. Un plan de resolución es un documento completo que debe, entre otras cosas, detallar las características del banco, determinar sus funciones esenciales, señalar y abordar los obstáculos a la viabilidad de su resolución, y establecer el MREL del banco. Debe llegar a una conclusión sobre i) la estrategia de resolución preferida, es decir, si el banco debe ser liquidado con arreglo a la legislación nacional en materia de insolvencia, o solicitar una resolución, y ii) si puede procederse a la resolución del banco (es decir, si puede declararse inviable de manera segura) (véase el apartado 03).

Si la autoridad de resolución considera que ha de procederse a la resolución de un banco, el plan debe describir cuál de los instrumentos de resolución se va a aplicar (véase la ilustración 3). También debe detallar las entidades del grupo bancario (empresa matriz o filiales) a las que se aplicarán los instrumentos de resolución, es decir, la denominada «activación» (activación única o múltiple).

Fuente: adaptación de la JUR.

La JUR adopta sus decisiones en sesiones ejecutivas y en sesiones plenarias. A estas últimas asiste un representante de cada ANR (véase el anexo I para obtener más información). Los planes de resolución para los bancos sujetos al mandato de la JUR se presentan ante la sesión ejecutiva para su aprobación.

Colaboración con otras autoridades nacionales y de la UE

La JUR trabaja en estrecha colaboración con las ANR, la Comisión, la ABE y los supervisores responsables de los bancos de la zona del euro (es decir, el BCE y las autoridades nacionales competentes) (véase la ilustración 4). Por ejemplo, la elaboración de los planes de resolución para los bancos significativos corre a cargo de equipos internos de resolución dirigidos por la JUR integrados por personal de la JUR y de la ANR pertinente. Las principales modalidades prácticas de cooperación entre la JUR y las ANR se establecen en un acuerdo marco de cooperación adoptado en 2016 y modificado en 2018.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos del Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución.

La cooperación entre la autoridad de resolución y el supervisor bancario implica, entre otros, a:

• el supervisor, que formula observaciones sobre el proyecto de plan de resolución;
• la autoridad de resolución, que formula observaciones sobre el plan de recuperación del banco evaluado por el supervisor. El plan de recuperación incluye las medidas que tiene previsto adoptar el banco en caso de que se incumplan determinados indicadores.

La cooperación y el intercambio de información entre la JUR y el BCE se basan en un memorando de entendimiento, que se revisó en mayo de 2018.

La ABE se encarga, entre otras cosas, de:

• elaborar un proyecto de normas y directrices técnicas de regulación y ejecución, como, por ejemplo, el contenido de un plan de resolución completo;
• desarrollar plantillas, por ejemplo, para los informes y la divulgación del MREL;
• supervisar a las autoridades de resolución, por medio de revisiones periódicas, a fin de asegurarse de que tengan los conocimientos, los recursos y la capacidad operativa necesarios para llevar a cabo sus actividades de resolución.

También hay que avisar a la ABE cuando la JUR o una ANR concluyan que no puede llevarse a cabo la resolución de un banco.

La Comisión se encarga de revisar periódicamente la aplicación del código normativo único. En abril de 2019 publicó el informe de su primera revisión, y llegó a la conclusión de que era demasiado pronto para elaborar y adoptar propuestas legislativas⁵. Las normas técnicas de regulación y ejecución elaboradas por la ABE son adoptadas por la Comisión en forma de reglamentos delegados o de ejecución.

Alcance y enfoque de la fiscalización

Alcance y metodología

En 2017 auditamos por primera vez a la JUR, y nos centramos especialmente en su planificación de la resolución para los bancos significativos⁶. Teniendo en cuenta que la JUR no se creó hasta 2015, y dado que la auditoría inicial del Tribunal había constatado que a la JUR aún le quedaba mucho por hacer, se decidió llevar a cabo una nueva auditoría, a fin de examinar la planificación de la resolución para los bancos menos significativos y hacer un seguimiento de la auditoría anterior. Se procuró arrojar luz sobre la situación actual de la preparación del MUR para la resolución de los bancos.

Con el fin de examinar si el MUR estaba bien preparado para ocuparse de la resolución de los bancos, evaluamos si:

• la JUR disponía de un marco político adecuado para garantizar que los planes de resolución elaborados para los bancos sujetos al mandato de la JUR fueran de óptima calidad;
• la preparación de los planes de resolución para los bancos significativos y menos significativos avanzaba por la buena vía;
• la estructura organizativa del MUR era adecuada.

A los efectos de la auditoría, se examinó la documentación disponible en la JUR y se realizaron entrevistas con su personal. Evaluamos una muestra de planes de resolución correspondientes al ciclo de 2018 (véase el apartado 09). Dicho ciclo se basó en los datos financieros de los bancos al final del año 2017 y terminó en 2020, cuando se adoptaron los últimos planes. La muestra que empleamos consistió en 6 planes relativos a bancos que no contaban con colegio de autoridades de resolución, y 2 planes relativos a bancos que sí contaban con colegio de autoridades de resolución. También se examinó una muestra de 3 evaluaciones realizadas por la JUR que abarcaban 16 planes para bancos menos significativos presentados por las ANR, y una muestra de 2 planes de resolución simplificada también presentados por las ANR.

Entrevistamos a miembros del personal de la Comisión (Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales) y de la ABE. Asimismo, hicimos visitas de información a 4 ANR (Alemania, Italia, Letonia y Luxemburgo) que, o bien eran responsables de un gran número de bancos, o bien ya tenían experiencia en la resolución de bancos. Por último, llevamos a cabo una encuesta entre las 19 ANR pertenecientes a la unión bancaria europea.

El trabajo de campo de la auditoría se efectuó entre abril de 2019 y enero de 2020, de modo que se concluyó antes del brote de COVID-19. Por tanto, a menos que se indique otra cosa, en el presente informe no se han tenido en cuenta las nuevas políticas ni otros cambios introducidos en respuesta a la pandemia.

Acceso a pruebas de auditoría y problemas de confidencialidad

Los derechos y el mandato de la presente auditoría de gestión dimanan de las disposiciones generales recogidas en el artículo 287 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)⁷, que otorga al Tribunal de Cuentas Europeo pleno acceso a toda la documentación necesaria para llevar a cabo la tarea de auditoría. Sin embargo, por razones de confidencialidad, el personal de la JUR redactó los documentos ocultando toda la información y los datos que permitieran identificar el banco al que se refería el plan de resolución incluido en la muestra. Por tanto, no pudimos reconciliar los cálculos del MREL (relacionados con los datos del BCE, véase el apartado 23), evaluar el carácter esencial de las funciones del banco ni examinar la coherencia de las evaluaciones de la JUR sobre el carácter esencial de dichas funciones en todos los planes de resolución. No obstante, en comparación con la auditoría anterior, el acceso a la información mejoró, ya que se facilitaron planes de resolución completos y no solo una selección de capítulos.

Tampoco obtuvimos acceso a los siguientes documentos que proceden del BCE, pero que también se encuentran en los archivos de la JUR: i) los planes de recuperación del banco y ii) las observaciones del BCE sobre los proyectos de planes de resolución de la JUR. Habíamos solicitado estos documentos a la JUR desde el principio de la auditoría, pero cuando esta nos comunicó que el BCE había acordado que pudiéramos acceder a ellos en una sala de datos física en los locales de la JUR, estaban en vigor las medidas de confinamiento relacionadas con la pandemia de COVID-19, lo que nos impidió examinar la documentación. La JUR, tras consultar al BCE, nos informó de que, por razones de seguridad de los datos, no se había acordado que esos documentos estuvieran disponibles en una sala de datos virtual.

Por lo demás, para las observaciones y conclusiones presentadas en este informe, dispusimos de los elementos de prueba necesarios.

Observaciones

Se ha fortalecido el marco político, pero persisten las deficiencias en algunos ámbitos fundamentales

La JUR ha elaborado políticas detalladas para garantizar la calidad y la coherencia de los planes de resolución para los bancos sujetos al mandato de la JUR y de las posibles medidas de resolución previstas en ellos. Las políticas, que son adoptadas por la sesión ejecutiva de la JUR, se establecen en el manual de planificación de la resolución, el documento definitorio de la política interna de la JUR, así como en notas técnicas horizontales. El contenido de estas notas, publicadas entre 2016 y 2019, se incorporó en el momento de la actualización de 2019 del manual, aunque con menos detalle. También se elaboraron documentos de orientación independientes relativos al MREL, y, en abril de 2020, la JUR publicó un documento titulado Expectations for Banks, en el que se detallaban sus expectativas para los bancos (véase la ilustración 5).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Excepto en el caso del MREL, en el período que cubre nuestra auditoría, las ANR no tenían que seguir estas políticas al formular los planes para los bancos menos significativos. No obstante, dada la importancia que tienen para todas las categorías de bancos, las ANR podrían utilizarlas como punto de referencia al elaborar sus propias políticas.

La JUR agrupó sus políticas en torno a ocho ámbitos que reflejan el proceso de planificación de la resolución (véase la ilustración 6). Las políticas se elaboraron en estrecha cooperación con las ANR.

Nota: El manual de planificación de la resolución dedica un capítulo específico a cada uno de estos ocho ámbitos.

Fuente: JUR.

En nuestro Informe Especial de 2017, llegamos a la conclusión de que la JUR no tenía un sistema completo de políticas relativas a la planificación de la resolución. Recomendamos i) que declarara vinculante el manual de planificación de la resolución, ii) que se elaboraran políticas claras y coherentes sobre los obstáculos importantes y el MREL, y iii) que se incluyeran orientaciones con respecto a todos los escenarios de resolución.

Por tanto, evaluamos si:

1. la JUR había adoptado todas las políticas pertinentes que se necesitaban con el fin de preparar los planes de resolución para los bancos sujetos a su mandato;
2. las políticas elaboradas tenían una calidad satisfactoria.

Todavía faltan algunas políticas importantes aplicables a los bancos sujetos al mandato de la JUR

Las políticas establecidas en el manual tienen por objeto orientar a los equipos internos de resolución en la elaboración de los planes de resolución para los bancos significativos. Este manual no se hizo vinculante. También llegó a nuestro conocimiento que los equipos internos de resolución no están obligados a justificar ninguna desviación del manual en el plan de resolución y, de hecho, no encontramos ninguna justificación de ese tipo en los planes incluidos en nuestra muestra.

Revisamos las políticas de la JUR y constatamos que, en abril de 2020, faltaban varias de ellas. En primer lugar, no había ninguna política en materia de «continuidad financiera». Una vez iniciado el proceso de resolución, es fundamental garantizar la financiación, ya que un banco puede tener dificultades para acceder a la liquidez necesaria que le permita refinanciar sus pasivos a medida que vencen, debido, por ejemplo, a la incertidumbre sobre su viabilidad. Una muestra de la importancia de esta cuestión es, por ejemplo, la inviabilidad de Hypo Real Estate: las autoridades públicas alemanas tuvieron que proporcionar liquidez por valor de 145 000 millones de euros en 2008. La JUR considera la elaboración de políticas en este ámbito como un proyecto plurianual que, según sus previsiones, no concluirá antes de 2022. Por último, en su documento Expectations for Banks (véase el apartado 25), la JUR establece que los bancos deben demostrar sus capacidades en materia de continuidad financiera de aquí a 2023.

Un aspecto estrechamente vinculado a la continuidad financiera en la resolución es el mecanismo de protección del sector público. Dicho mecanismo de protección podría ser utilizado temporalmente por la JUR para garantizar la financiación en la resolución de un banco del que se haya declarado que es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser. En diciembre de 2019, el Eurogrupo acordó en principio que el Mecanismo Europeo de Estabilidad proporcionaría un respaldo de entre 65 000 y 70 000 millones de euros aproximadamente. La modificación prevista del Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad⁸ aún no se ha firmado. El respaldo está destinado a sustituir al instrumento de recapitalización directa, al que el Mecanismo Europeo de Estabilidad había asignado 60 000 millones de euros. Los expertos afirman que el establecimiento de un respaldo podría ser insuficiente para satisfacer las necesidades de financiación para la resolución, en particular en lo que se refiere a la inyección de liquidez, y piden que se adopten medidas adicionales⁹.

En segundo lugar, no existía ninguna política sobre «gobernanza y comunicación» para la resolución. Este aspecto se refiere, por ejemplo, a la estructura de gobernanza necesaria para garantizar el suministro de datos, así como la eficacia en la supervisión y la adopción de decisiones, durante la planificación de la resolución y en caso de crisis. Dado que muchas decisiones deben adoptarse en un plazo muy breve, es fundamental contar con una estructura de gobernanza y de comunicación sólida.

En tercer lugar, no existía una política sobre «requisitos de información». Esto se refiere, por ejemplo, a los datos que los bancos deben proporcionar a la JUR para la ejecución de los instrumentos de resolución o para apoyar las valoraciones de los activos en caso de resolución. Para que, en general, la resolución de un banco llegue a buen término, es fundamental elaborar informes de valoración precisos. Si estos informes son inexactos, pueden prolongar la situación de dificultad financiera o incitar a los accionistas y acreedores a presentar una demanda y pedir una indemnización¹⁰.

Por último, el manual de planificación de la resolución no contenía ninguna política que estableciera las entidades de un grupo a las que se aplicarían las medidas de resolución (la denominada activación, véase el apartado 10). La activación determina cuántas autoridades de resolución ejercerán las facultades y aplicarán los instrumentos de resolución. Una activación única otorga las facultades a una sola autoridad, mientras que una activación múltiple implica a más de una autoridad de resolución.

La JUR tiene previsto formular políticas en varios ámbitos en 2020 o actualizar las vigentes. Como medida preliminar, al final de abril de 2020 publicó un documento en el que se establecen sus expectativas para los bancos. Sin embargo, en este documento todavía no se ofrecen políticas detalladas sobre los aspectos antes descritos.

Las políticas facilitadas presentan algunas insuficiencias

Evaluamos la calidad de las políticas vigentes durante el período auditado y constatamos insuficiencias con respecto a tres ámbitos: i) la evaluación del interés público, ii) la determinación de obstáculos importantes a la resolubilidad, y iii) la aplicación del requisito del MREL y del instrumento de recapitalización interna.

Evaluación del interés público

Cuando se declara que un banco es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser, una de las condiciones para que se produzca una resolución es que esta sea de interés público, es decir, los objetivos de la resolución no se cumplirían en la misma medida si el banco se sometiera a liquidación conforme a la legislación nacional en materia de insolvencia. Ejemplos de esos objetivos de resolución son:

• garantizar la continuidad de las funciones esenciales de un banco;
• evitar repercusiones negativas importantes sobre la estabilidad financiera;
• proteger los depósitos con cobertura;
• proteger los fondos públicos.

Por esta razón, la autoridad de resolución pertinente debe llevar a cabo una evaluación del interés público. Según un estudio realizado a petición de la Comisión, varias partes interesadas señalaron que esta evaluación debería ser más coherente en toda la UE¹¹. Algunas partes interesadas tampoco comparten la opinión de la JUR de que la resolución es para una minoría, no para la mayoría. De hecho, teniendo en cuenta el espectro bancario de la zona del euro, la JUR opina que, debido a la evaluación del interés público, las medidas de resolución solo se aplicarán, en definitiva, a un número reducido de bancos, ya que la mayoría de las entidades se liquidarán con arreglo a la legislación nacional en materia de insolvencia¹².

Con respecto a la evaluación de si determinadas funciones dentro de un banco son esenciales (véase el apartado 03), comprobamos que la política de la JUR no establece umbrales claramente definidos (como, por ejemplo, el porcentaje de cuota de mercado). Sobre la base de nuestra encuesta y de las entrevistas con las ANR, así como del examen de los documentos de la JUR, concluimos que las evaluaciones de las funciones esenciales llevadas a cabo por los equipos internos de resolución presentan incoherencias. Debido a estas incoherencias y a la falta de orientaciones claras, existe el riesgo de que la JUR no defina una función como esencial, aunque una eventual inviabilidad del banco afectaría negativamente a la economía real.

En relación con el objetivo de la resolución de proteger los depósitos con cobertura, constatamos lo siguiente: la convicción de que la financiación de los sistemas nacionales de garantía de depósitos establecidos en los Estados miembros es insuficiente para hacer frente a una crisis implica que los depósitos con cobertura no están bien protegidos. Sin embargo, este hecho no es razón suficiente para que la JUR considere que la resolución del banco afectado sería de interés público.

En cuanto a la protección de los fondos públicos, observamos que las normas sobre el reparto de la carga entre i) los accionistas y algunos acreedores y ii) el sector público varían dependiendo de si se aplica la resolución o un procedimiento nacional de insolvencia (véase la ilustración 7):

• de acuerdo con el fundamento jurídico, solo pueden facilitarse ayudas públicas a la resolución a través del FUR cuando las pérdidas de un banco han quedado cubiertas por una recapitalización interna de al menos el 8 % del total de los pasivos y fondos propios del banco. La contribución del FUR se limita, en principio, al 5 % del total de los pasivos y fondos propios del banco¹³. El Fondo Monetario Internacional ha sugerido que se establezca una exención de estabilidad financiera¹⁴, es decir, una exención que se utilice solo en época de crisis en toda la zona del euro o en todo el país. Según la encuesta que realizamos, la mayoría de las ANR (60 %) están de acuerdo con esta sugerencia;
• si un banco se liquida con arreglo a la legislación nacional en materia de insolvencia, los Estados miembros también pueden considerar necesario conceder ayudas públicas. De conformidad con la Comunicación bancaria de la Comisión¹⁵, los requisitos de reparto de la carga se aplican a los accionistas y titulares de instrumentos subordinados: deben contribuir en su totalidad a cubrir el coste de las medidas. Al contrario de lo que sucede en el caso de la resolución, los titulares de deuda privilegiada no están obligados a contribuir. El Fondo Monetario Internacional ha recomendado que se establezcan principios más estrictos de reparto de la carga en el marco de la normativa sobre ayudas estatales¹⁶.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del fundamento jurídico citado.

Como se muestra en la tercera línea de la ilustración 7, se pueden proporcionar más ayudas públicas (ayudas estatales) en el marco de los procedimientos nacionales de insolvencia que en la resolución sobre la base de la política actual de la Comisión en materia de ayudas estatales, como se refleja en su Comunicación bancaria. Esto es importante para decidir dónde radica el interés público. Existen dos tipos de evaluación, una llevada a cabo por la JUR y otra por la Comisión:

• de conformidad con los objetivos de la resolución (véase el apartado 38), la JUR debe evaluar si la inviabilidad de un banco tendría repercusiones negativas importantes sobre la estabilidad financiera, y reducir al mínimo la prestación de apoyo financiero público extraordinario;
• la Comisión, antes de aprobar las ayudas estatales que proporcionarían los Estados miembros durante la liquidación de un banco con arreglo a los procedimientos nacionales de insolvencia, debe evaluar si estas ayudas serían necesarias para solventar perturbaciones graves de la economía de un Estado miembro. En una auditoría anterior señalamos que la Comisión consideraba que los Estados miembros eran los más indicados para hacer una evaluación inicial sobre si una salida incontrolada del mercado de un determinado banco podría constituir una amenaza para la estabilidad financiera (o causar otra perturbación grave en el Estado miembro). También constatamos que la Comisión no cuestionaba las afirmaciones de los Estados miembros de que la posibilidad de inviabilidad de un banco representara una amenaza a la estabilidad financiera¹⁸.

En casos recientes de inviabilidad bancaria, la JUR determinó que los bancos podrían ser liquidados con arreglo a los procedimientos de insolvencia ordinarios sin provocar repercusiones negativas importantes sobre la estabilidad financiera y, por tanto, concluyó que no había un interés público que justificara el uso de instrumentos de resolución. Sin embargo, la Comisión posteriormente aprobó las ayudas estatales, puesto que consideró que liquidar estos bancos con arreglo a los procedimientos de insolvencia ordinarios provocaría perturbaciones graves en la economía. El FMI concluye que, tras haber incrementado la flexibilidad del marco mediante la introducción de una exención de estabilidad financiera, una armonización entre los requisitos de reparto de la carga aplicables en caso de procedimientos de insolvencia con los aplicables en caso de resolución permitiría reducir la incertidumbre y disminuir la tendencia actual de los Estados miembros a tratar los casos de inviabilidad de entidades significativas con arreglo a procedimientos nacionales de insolvencia¹⁹. Por último, el Parlamento Europeo, en su resolución de 2020 sobre la unión bancaria constató «la necesidad de garantizar la igualdad de condiciones y una aplicación coherente de la prueba de interés público»²⁰.

Observamos que otra cuestión que ha adquirido cada vez más relevancia en el debate de orientación es la armonización de las legislaciones nacionales en materia de insolvencia bancaria²¹. De las 18 ANR que respondieron a nuestra encuesta, 14 declararon que sería útil o muy útil que se armonizaran los regímenes nacionales de insolvencia bancaria. Por ejemplo, en la mayoría de los países, los factores que desencadenan los regímenes nacionales de insolvencia no están armonizados con los que activan la resolución, en particular, las condiciones que justifican la determinación de que un banco es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser²². Sin embargo, lograr la armonización es un proceso difícil, ya que implica ámbitos del Derecho que siguen siendo competencia de los Estados miembros (como el Derecho de sociedades).

Por último, un plan de resolución debe tener en cuenta los escenarios pertinentes, entre ellos, que la inviabilidad sea de carácter idiosincrático (específico del banco) o que se produzca en un momento de inestabilidad financiera general o a causa de factores que afectan a todo el sistema. Sin embargo, la JUR opina que el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución (artículo 8) no prescribe que esos fenómenos se tengan en cuenta en la etapa de evaluación del interés público en los casos en que la estrategia preferida sea la de aplicar la legislación nacional en materia de insolvencia. Por tanto, el manual de planificación de la resolución de la JUR no aclara este aspecto (véase el apartado 28). Algunas ANR interpretan la legislación de manera diferente. La Comisión admite que es posible una cierta libertad de interpretación.

Orientación sobre la determinación de los obstáculos importantes a la resolubilidad

De conformidad con el código normativo único, la JUR debe evaluar si puede llevarse a cabo la resolución de un banco o no. Se considera que puede llevarse a cabo la resolución de un banco si resulta factible y creíble proceder a su liquidación con arreglo a las disposiciones de insolvencia ordinarias, o bien a su resolución haciendo uso de los diferentes instrumentos y competencias de resolución. Por esta razón, la autoridad de resolución debe evaluar si existen obstáculos, es decir, impedimentos que obstaculicen la resolución de un banco. Asimismo, cuando la autoridad de resolución considere que no puede llevarse a cabo la resolución de un banco, debe notificarlo oportunamente a la ABE.

Una vez que la JUR ha llegado a la conclusión de que un obstáculo es de carácter material, se pone en marcha un procedimiento administrativo para garantizar que el banco en cuestión corrija la situación (véase la ilustración 8). En el proceso administrativo participan varias partes interesadas. El banco puede tardar 12 meses o más en presentar el plan de aplicación final destinado a corregir el obstáculo material.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, adaptado de la JUR.

Siguiendo una recomendación formulada en el Informe Especial 23/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo (véase el apartado 28), en septiembre de 2018 la JUR publicó su política orientada a determinar y abordar los obstáculos a la resolubilidad. La JUR aplicó esta política solo a una pequeña parte de los planes de resolución elaborados en 2019, y está trabajando en el perfeccionamiento de sus orientaciones para los equipos internos de resolución y, en particular, en cómo aplicar su metodología en la práctica.

De acuerdo con la política de 2018, en una primera etapa los equipos internos de resolución deben detectar los obstáculos potenciales. A continuación, deben evaluar, en una escala de escasa a elevada, i) la repercusión de esos obstáculos potenciales en la estrategia de resolución y ii) la probabilidad de que se produzcan. Si bien la política establece una matriz que indica cuándo deben concluir dichas evaluaciones que un obstáculo es material, en realidad es meramente indicativa. Por ejemplo, los obstáculos potenciales que obtengan una calificación elevada en cuanto a su repercusión y la probabilidad de que se produzcan no se consideran automáticamente como obstáculos importantes.

Así pues, por su naturaleza, las evaluaciones implican un juicio y una discreción considerables por parte de los equipos internos de resolución. Además, la JUR tiene en cuenta una serie de elementos antes de declarar que un obstáculo es material. Por ejemplo, cuando un banco tiene un plan creíble para abordar los obstáculos potenciales detectados, el obstáculo no tiene por qué considerarse material. De hecho, la JUR considera que la eliminación de obstáculos a la resolubilidad constituye un proceso gradual entre los bancos y la JUR que puede llevar algún tiempo.

Esta política se confirma en el documento de la JUR Expectations for Banks (véase el apartado 25): establece un proceso gradual en el que se prevé que, de aquí al final de 2023, los bancos aumenten sus capacidades en las siete dimensiones²³ que se examinan en el documento, con independencia del nivel de riesgo, el tamaño o la complejidad de los bancos. Previo acuerdo, un banco también puede aumentar sus capacidades después de 2023. En comparación, los bancos sujetos al mandato del Banco de Inglaterra tienen plazos más estrictos, ya que la resolución de todos ellos debería poder llevarse a cabo antes del 1 de enero de 2022²⁴.

El principio rector de estas expectativas es «colaborar», es decir, que la JUR y los bancos colaboren para hacer viable la resolución. Se espera que los bancos elaboren un plan de trabajo y autoevalúen los avances realizados al respecto, a fin de garantizar la aplicación oportuna. De las 18 ANR que respondieron a nuestra encuesta, 17 consideran que este planteamiento es adecuado. Sin embargo, existe el riesgo de que la motivación de un banco para colaborar con la JUR a fin de abordar los obstáculos sea escasa, en particular cuando se trata de modelos de negocios, por ejemplo, si la JUR tiene previsto aplicar el instrumento de «venta del negocio» (véase la ilustración 3).

Además, el código normativo único no prevé tales períodos transitorios y exige que se concluya claramente si puede procederse a la resolución de un banco (véase el apartado 09), lo que a su vez exige la definición previa de obstáculos importantes, si los hubiera. Esta exigencia queda confirmada por una decisión de la ABE de 2018, en la que se establece que señalar los obstáculos potenciales sin determinar si son importantes no se ajusta a las disposiciones del código normativo único. La ABE concluyó que todo plan de resolución que se adopte debe contener una descripción detallada de la evaluación de la resolubilidad en la que se indiquen los obstáculos importantes a la resolubilidad²⁵ que se hayan determinado.

Como consecuencia del proceso gradual elegido por la JUR, que provocó que no se determinaran obstáculos importantes, la JUR no ha presentado todavía ninguna notificación a la ABE (véase el apartado 47), y las ANR no han presentado ninguna notificación relativa a entidades menos significativas.

En un documento publicado por la Unidad de Apoyo a la Gobernanza Económica del Parlamento Europeo²⁶,al final de 2019 se llegó a la conclusión de que, hasta octubre de 2019, ninguno de los planes de resolución contenía una evaluación plenamente desarrollada de los obstáculos a la resolubilidad. En él se afirmaba que ese hecho suscitaba preocupación acerca de la preparación de los bancos para una posible resolución en los años venideros.

Orientaciones sobre el MREL y la recapitalización interna

Uno de los instrumentos fundamentales para mejorar la resolubilidad de los bancos es el requisito jurídico de que todos los bancos cumplan los objetivos de MREL establecidos por su autoridad de resolución (véase el apartado 08). Los bancos deben mantener un volumen específico de capital propio y otros pasivos admisibles que les permitan absorber las pérdidas y restablecer su posición de capital sin recurrir a fondos públicos.

De acuerdo con el código normativo único, los bancos tienen de plazo hasta 2024 para cumplir íntegramente sus objetivos de MREL, pero antes de enero de 2022 deben cumplir un objetivo intermedio, ya que los bancos pueden tener dificultades para emitir valores de tipo MREL.

La JUR y las ANR tienen la obligación legal de emitir una decisión formal sobre el MREL para cada banco. De las 18 ANR que respondieron a nuestra encuesta, 8 (44 %) consideran que ese formalismo no tiene sentido cuando el MREL equivale a los requisitos prudenciales de capital, que es lo que suele ocurrir cuando un banco va a liquidarse con arreglo a la legislación nacional en materia de insolvencia. Entre las 8 ANR se cuentan las que tienen el mayor número de bancos, lo que genera una carga administrativa para todas las partes implicadas (la JUR, las ANR y los bancos).

En noviembre de 2018, la JUR publicó la política de MREL aplicable al ciclo de planificación de resoluciones de 2018, y la actualizó en enero de 2019 (véase el apartado 28). En mayo de 2020 también publicó la política de MREL aplicable al ciclo de planificación de resoluciones de 2020. La mayoría de los cambios realizados (véase el anexo II para obtener una comparación) se derivan del Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución revisado²⁷. Aún no se sabe cómo afectarán estos cambios legislativos a los objetivos de MREL a corto y medio plazo. La JUR también anunció que tiene previsto evaluar los posibles efectos de la pandemia de COVID-19 en los períodos transitorios que se necesitan para cumplir el MREL oportunamente (véase el apartado 58).

Estas son algunas de las modificaciones resultantes de la revisión del marco jurídico:

• ya no es obligatorio incluir un cargo de confianza del mercado en el cálculo del objetivo de MREL. Sin embargo, la JUR tiene la intención de seguir aplicando ese cargo;
• la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias revisada²⁸ establece un MREL fijo obligatorio para tres categorías de bancos²⁹;
• La Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias revisada exige un nivel mínimo de subordinación (el 8 % de los pasivos y fondos propios totales). La subordinación implica que una parte del objetivo de MREL debe quedar cubierta por los pasivos subordinados, es decir, no solo por la deuda privilegiada. El coste de la emisión de deuda subordinada es, por lo general, más alto.

El hecho de que en el fundamento jurídico haya disposiciones opcionales o falten disposiciones hace que las prácticas de las autoridades de resolución de la UE para determinar el MREL sean dispares (véase el recuadro 1).

Cuando un banco es inviable, independientemente de que se vaya a liquidar con arreglo a la legislación nacional en materia de insolvencia o se proceda a su resolución, los inversores minoristas podrían verse afectados. Los recientes casos de los bancos inviables Veneto Banca, Banco Popolare di Vicenza y Banca Popular suscitaron un debate público sobre si los inversores minoristas deben ser objeto de aplicación del instrumento de recapitalización interna. La deuda privilegiada y subordinada que los bancos de la UE colocaron a los inversores minoristas en la zona del euro en 2018 se estimó en 262 000 millones de euros, principalmente con tenedores de obligaciones en Italia (51 %) y Alemania (19 %)³².

La política sobre el instrumento de recapitalización interna de la JUR describe las cuestiones operativas relacionadas con recapitalización interna de valores (acciones y bonos u obligaciones). Sin embargo, no se incluyen las cuestiones operativas relacionadas con otros pasivos admisibles, como, por ejemplo, los depósitos. Además, las orientaciones de la JUR no establecen un plazo en el que se deba llevar a cabo una recapitalización interna. En cambio, la autoridad alemana de resolución exige a los bancos sujetos a su mandato que apliquen la recapitalización interna en sus libros en un plazo de 24 horas y que estén preparados para poner en marcha la ejecución externa aplicable a los tenedores de obligaciones/accionistas en un plazo de 12 horas.

De conformidad con el código normativo único, la evaluación por parte de la autoridad de resolución en lo que respecta a la viabilidad y la credibilidad de la estrategia de resolución preferida (es decir, el instrumento que se va a utilizar, véase la ilustración 3) debe incluir una evaluación de toda variante de la estrategia que se proponga como parte de esa estrategia. Esto es especialmente importante en casos en los que la financiación en la resolución no está garantizada (véase el apartado 31), puesto que existe un riesgo de que la resolución fracase. Sin embargo, en caso de que se aplique el instrumento de recapitalización interna, la política de la JUR no subraya lo suficiente la necesidad de que las ANR evalúen distintas estrategias.

Se ha avanzado en la planificación de la resolución, pero todavía queda mucho por hacer para que se ajuste a los requisitos jurídicos

Los planes de resolución elaborados por las autoridades de resolución deben cumplir plenamente con las disposiciones del código normativo único, y la JUR debe determinar la fecha en la que deben elaborarse los primeros planes de resolución. De conformidad con el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución, como norma general, los planes de resolución deben actualizarse como mínimo una vez al año.

Como se ha mencionado en el apartado 06, la JUR se encarga de supervisar la labor de las ANR en relación con los bancos menos significativos. A tal fin, la JUR está facultada para emitir directrices e instrucciones generales sobre las tareas que deben llevar a cabo las ANR. Con arreglo al marco de cooperación acordado entre la JUR y las ANR, la JUR también debe evaluar los planes de resolución elaborados por las autoridades.

Evaluamos si:

1. frente a los resultados de nuestra anterior auditoría, la calidad de los planes de resolución adoptados por la JUR había mejorado, es decir, si había aumentado el número de requisitos del código normativo único que los planes cumplían;
2. la JUR aprobaba sus planes de resolución para los bancos sujetos a su mandato de manera oportuna;
3. el análisis de la JUR relacionado con los planes para los bancos menos significativos presentados por las ANR era coherente.

La calidad de los planes de resolución para los bancos sujetos al mandato de la JUR ha mejorado

Sobre la base de la muestra de seis planes de resolución correspondientes al ciclo de 2018, evaluamos si dichos planes cumplían los requisitos establecidos en el código normativo único. Para ello, seleccionamos 179 de los requisitos, los agrupamos por ámbito (véase la ilustración 6) y comprobamos si se habían cumplido.

Los resultados muestran que se habían cumplido el 60 % de los requisitos (véase el cuadro 2). Esta cifra supone una mejora con respecto a los resultados de nuestra anterior auditoría de una muestra de planes correspondientes al ciclo de 2016, en la que solo se había cumplido el 14 %. Asimismo, constatamos que el 30 % de los requisitos no se habían cumplido (2017: 64 %) y el 10 % se habían cumplido parcialmente (2017: 22 %).

La situación relativa a los planes incluidos en la muestra presentaba importantes diferencias, y el cumplimiento de los requisitos variaba entre el 80 % (plan 1) y el 40 % (plan 6), como se muestra en el cuadro 3.

En el cuadro 4 se presentan ejemplos de requisitos previstos en el código normativo único que no se habían cumplido en los planes de resolución incluidos en la muestra.

Además de los ejemplos de deficiencias enumerados en el cuadro anterior:

• No encontramos en ninguno de los planes de resolución incluidos en la muestra pruebas de que los bancos hubieran comprobado el instrumento de recapitalización interna, aunque así lo recomendamos en nuestro informe especial de 2017. De hecho, de acuerdo con el último documento de orientación de la JUR, Expectations for Banks, de aquí a 2022 los bancos deben establecer la infraestructura necesaria que les permita generar los datos que precisan para llevar a cabo dicha prueba.
• En lo que respecta a los ciclos de 2018 y 2019, la JUR determinó únicamente los obstáculos «potenciales» (por tanto, no se evaluó si eran importantes o no), aunque en la mayoría de los planes se disponía de la política correspondiente para determinar los obstáculos importantes (véase el apartado 49). En relación con el ciclo de planificación de resoluciones de 2020, la JUR solo señalará los obstáculos potenciales. Como se ha mencionado en los apartados 51 y 52, la JUR considera que la determinación de los obstáculos es un proceso iterativo. Otra consecuencia de la actual falta de determinación de los obstáculos importantes es que, hasta la fecha, la JUR no ha establecido objetivos de MREL más elevados atendiendo a los obstáculos, que es una opción prevista en el marco jurídico. Hasta noviembre de 2019, la JUR había determinado objetivos de MREL a nivel consolidado para 85 bancos, mientras que las decisiones relativas a unos 32 bancos estaban pendientes. Hay 48 bancos, concentrados principalmente en 5 Estados miembros (Francia, Grecia, Italia, Países Bajos y España), que no alcanzan el MREL por 137 000 millones de euros. En el ciclo de 2018, la JUR no adoptó ninguna decisión interna sobre el MREL³⁴.

Por último (véase el apartado 19), evaluamos en dos planes (adoptados más tarde que los de la primera muestra) la determinación de los obstáculos importantes, ya que deberían haber estado más avanzados en ese aspecto, y comprobamos si se había aplicado la política de la JUR:

• En uno de ellos constatamos que las orientaciones solo se habían aplicado de forma limitada. En lugar de determinarse los obstáculos importantes o potenciales, solo se había definido una lista de cuestiones importantes que podían convertirse en obstáculos potenciales;
• En el otro caso, observamos deficiencias en la aplicación de las orientaciones. En particular, el equipo interno de resolución no había seguido las sugerencias formuladas en la nota de orientación relativas a la evaluación de la probabilidad y la ocurrencia (véase el apartado 50), al actuar con discrecionalidad, esto es, teniendo en cuenta algunos factores atenuantes. Por ejemplo, el banco había tenido que seguir trabajando para reducir el tiempo que tardaría en entregar los datos de valoración en caso de que se procediera a la resolución, y el hecho de que estuviera trabajando para hallar soluciones se consideró suficiente para que el obstáculo no se calificara como importante.

Comprobamos que el sistema de control interno de la JUR no podía detectar las insuficiencias o los diferentes niveles de calidad que se derivaban de los planes de resolución (apartados 69 a 74). De hecho, una unidad de la JUR (encargada de la política, los procesos y la metodología de resolución) efectuó comprobaciones de calidad, en las que verificó si los planes de resolución elaborados bajo la responsabilidad de otras unidades se ajustaban a las políticas de la JUR y al código normativo único. La escasez de recursos dentro de la unidad hacía que el tiempo disponible para dicha comprobación fuera limitado. Además, las actividades de control no se registraban de forma sistemática.

Demoras en la adopción de los planes de resolución sujetos al mandato de la JUR

Si bien los planes de resolución se elaboraron por primera vez en el ciclo de 2016, y los planes más recientes siguen revelando deficiencias en cuanto a su cumplimiento del código normativo único (véanse los apartados 69 a 75), la JUR nunca ha fijado una fecha para la finalización del plan de resolución de cada banco (véase el apartado 66). Formulamos una observación similar en nuestro Informe Especial 23/2017. En su programa de trabajo plurianual para 2018, la JUR se limitó a indicar que el año 2020 era el plazo límite para finalizar la elaboración de los planes de resolución. Sin embargo, teniendo en cuenta los períodos transitorios concedidos a los bancos con arreglo al documento Expectations for Banks (véanse los apartados 31 y 52), es poco probable que todos los planes para 2020 observen plenamente las disposiciones del código normativo único.

Por lo que respecta a los ciclos de planificación de 2018 y 2019, la JUR incurrió en retrasos al adoptar los planes de resolución. Los retrasos se muestran en el cuadro 5, donde se comparan las fechas de finalización previstas con las reales. Si bien la JUR pretende adoptar todos los planes del ciclo de 2020 en un plazo de doce meses, consideramos que hay un alto riesgo de error. Además de las demoras ocasionadas por planes anteriores, las razones de este riesgo son las siguientes:

• la armonización de ese proceso con el proceso de supervisión del BCE: la JUR tiene en cuenta el resultado del proceso de revisión y evaluación supervisoras (PRES), así como la evaluación por parte del BCE de los planes de recuperación presentados por los bancos;
• el tiempo necesario para consultar al BCE sobre los proyectos de planes de resolución;
• el número de documentos de orientación inconclusos (véase el apartado 31);
• la ejecución de nuevos requisitos reglamentarios (el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución revisado y la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias revisada);
• la pandemia de COVID-19.

La finalización del ciclo de planificación de 2018 se retrasó con respecto a la planificación inicial. Varias razones explican este retraso:

• ineficiencias en el proceso de preparación;
• incorporación de una instancia encargada de revisar la calidad (véase el apartado 75);
• falta de recursos, en particular en los equipos internos de resolución;
• inclusión de algunos procedimientos administrativos, como el procedimiento del derecho a ser oído, que permite a los bancos formular observaciones sobre el objetivo de MREL.

Como consecuencia de este retraso, la JUR decidió no adoptar los planes de resolución actualizados para todos los bancos en el ciclo de planificación de resoluciones de 2019, aunque la Ley exige que se actualicen todos los años (véase el apartado 66), sino que adoptó planes de resolución solo para 30 de los 113 bancos.

En el ciclo de planificación de 2018, en relación con los plazos, la JUR dio prioridad a los planes de resolución para los bancos sin colegio de autoridades de resolución antes que a los bancos con colegio de autoridades de resolución. Esta medida no se ajustaba al espíritu del Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución³⁵, que exige que se otorgue prioridad a los bancos de importancia sistémica. Al ser estos bancos del ciclo de 2018 los últimos cuyos planes fueron aprobados [es decir, los últimos a mediados de 2020 (véase el cuadro 5)], no figuraban entre aquellos cuyos planes se actualizaron durante el ciclo de 2019.

No todos los planes de los bancos menos significativos estaban sujetos al mismo nivel de control de calidad por parte de la JUR

Al final del primer trimestre de 2020, las ANR habían preparado 1 916 de los 2 260 planes de resolución (85 %). Los planes que todavía deben elaborarse (15 %) corresponden a 13 ANR. De las 19 ANR, 8 no habían podido cumplir los objetivos establecidos en el programa de trabajo de la JUR para 2019. En algunos casos, los objetivos se cumplieron dando prioridad a los bancos de estructura más sencilla y dejando para más adelante los bancos más complejos.

Examinamos si la JUR había formulado orientaciones dirigidas a las ANR encargadas de los bancos menos significativos a fin de garantizar el funcionamiento coherente del MUR (véase el apartado 06). También se analizó si la JUR había emitido un Dictamen oportuno sobre los planes de resolución para los bancos menos significativos presentados por las ANR.

Constatamos que la JUR no publicó un primer conjunto de directrices para las ANR hasta agosto de 2020. Para emitir dichas directrices, la JUR necesita la cooperación de las ANR y la aprobación de la sesión ejecutiva restringida de la JUR (una vez consideradas las opiniones expresadas en la sesión plenaria, véase el anexo I).

En determinadas circunstancias, las autoridades de resolución no tienen que preparar planes de resolución completos, sino que pueden optar por una versión simplificada. En 2016, la sesión ejecutiva de la JUR aprobó una nota de orientación sobre las denominadas obligaciones simplificadas para los bancos menos significativos, y la presentó en su sesión plenaria, que manifestó sus reservas al respecto. En agosto de 2020 (cuatro años más tarde), la sesión ejecutiva aprobó una nueva versión de esta nota de orientación y, esta vez, la mayoría de la sesión plenaria manifestó su apoyo general a la orientación.

Hemos sabido por las entrevistas realizadas en la ABE, la cual publicó directrices a este respecto³⁶, que, hasta el momento, las ANR, que también asistieron a la sesión plenaria de la JUR, no han querido elaborar nuevas directrices sobre la elaboración de planes de resolución más sencillos (es decir, sobre el contenido de dichos planes), con el objetivo de mantener una flexibilidad suficiente para reflejar las especificidades de los sectores bancarios nacionales.

Aunque la nota de orientación de la JUR solo era aplicable a los bancos incluidos dentro de su mandato, comparamos con dicha nota dos planes de resolución simplificada de las ANR (bancos menos significativos). Pese a que las ANR no pueden aplicar el enfoque simplificado a menos que el banco logre una puntuación mínima con arreglo a los criterios de admisibilidad aplicables, los planes no indicaban la puntuación obtenida. En ambos casos, el Tribunal observó deficiencias en la información proporcionada sobre i) el sistema de información de gestión, ii) la comunicación con las diversas partes interesadas y iii) la comunicación con el público.

La JUR debe evaluar y puede expresar su opinión, es decir, un dictamen no vinculante, sobre los planes de resolución presentados por las ANR. Por consiguiente, tiene que llevar a cabo sus evaluaciones en un plazo determinado, lo que supone una carga de trabajo importante, ya que hay 2 260 planes de ese tipo (datos del final de 2019). Así pues, decidió agrupar estos planes en tres grupos, en función de su tamaño y complejidad. Comprobamos que el nivel de detalle de las evaluaciones dependía del grupo, y que el primer grupo recibía más atención. Examinamos una muestra de tres evaluaciones que abarcaban 16 planes de resolución. Para 12 de los planes, la JUR había decidido no expresar una opinión sobre 11 de ellos, a pesar de sus dudas sobre la credibilidad de la estrategia de resolución elegida, y faltaba un objetivo de MREL para el plan restante.

La JUR tampoco se pronunció sobre la ausencia de determinación de los obstáculos importantes. De hecho, 15 de las 18 ANR que respondieron a la encuesta del Tribunal declararon que no determinaron obstáculos importantes para los bancos sujetos a su mandato. Las tres ANR restantes llegaron a la conclusión de que no existían obstáculos para sus bancos.

En cuanto al cumplimiento de los plazos, 5 de las 18 ANR que respondieron a la encuesta del Tribunal declararon que la JUR no siempre pudo cumplirlos.

La estructura organizativa de la JUR todavía no es óptima

En nuestro Informe Especial de 2017, llegamos a la conclusión de que: i) el reparto de las tareas operativas entre las ANR y la JUR, incluido el reparto de competencias, no estaba claro y ii) el memorando de entendimiento suscrito entre la JUR y el BCE en su función de supervisión no garantizaba que este remitiera a la JUR toda la información necesaria a su debido tiempo.

En el mismo informe se llegó a la conclusión de que la JUR no disponía de recursos humanos suficientes. El desempeño de sus tareas relacionadas con los planes de resolución de los bancos significativos, depende, además, del personal que facilitan las ANR para trabajar en los equipos internos de resolución.

A fin de asegurar la preparación en el MUR, y teniendo en cuenta el elevado número de bancos menos significativos que eran competencia de las ANR (véase el apartado 06), se necesita una dotación de personal suficiente.

Por tanto, evaluamos si:

1. la cooperación con las ANR y el BCE, en su función de supervisor, había mejorado;
2. había aumentado la dotación de personal en la JUR y en los equipos internos de resolución con respecto a lo registrado en los resultados de nuestra auditoría anterior;
3. las ANR tenían un número comparable de equivalentes en tiempo completo para cada banco.

Buena interacción con las partes interesadas, pero las autoridades de resolución dependen de que los supervisores respondan de manera oportuna

La cooperación entre la JUR y las ANR se aclaró en un marco de cooperación aprobado en 2016 y modificado en 2018, que se hizo público³⁷. Este aspecto se refiere tanto a la función que desempeña el personal de las ANR en los equipos internos de resolución que tratan con bancos significativos como a la cooperación en lo que respecta a los planes para los bancos menos significativos. Además, en 2017 y 2018 se aprobaron unos principios de alto nivel y un modelo operativo de objetivos en el que se detalla la distribución del trabajo, así como disposiciones internas que regulan, por ejemplo, la labor cotidiana de los equipos internos de resolución. Estos documentos no son públicos. Para la gran mayoría de las ANR de nuestra encuesta (83 %), la distribución de tareas dentro de los equipos internos de resolución es clara.

De conformidad con el marco de cooperación, la JUR debería llevar a cabo de forma periódica evaluaciones ex post de la labor que desempeñan los equipos internos de resolución a fin de garantizar un nivel adecuado de coherencia entre ellos. Hasta la fecha solo se han evaluado algunos aspectos mediante un análisis transversal. Todavía no se dispone de una evaluación completa que se ajuste al marco de cooperación.

Un aspecto positivo es que 13 de las 18 ANR que respondieron a nuestra encuesta declararon que habían sido plenamente informadas por la JUR sobre las lecciones aprendidas a partir de las decisiones de la JUR en relación con los bancos inviables.

En mayo de 2018 se revisó el memorando de entendimiento suscrito con el BCE³⁸. El Tribunal consideró que las disposiciones relativas al intercambio de información eran exhaustivas. El personal de la JUR también expresó su satisfacción con el procedimiento.

El memorando de entendimiento contiene, entre otras cosas, disposiciones sobre el intercambio de información en caso de que el BCE ponga en marcha medidas de actuación temprana, que puede llevar a cabo cuando se activen varios desencadenantes. Esa información es necesaria para que la JUR pueda actualizar el plan de resolución pertinente y prepararse para la posible resolución de un banco y para la valoración de sus activos y pasivos.

En 2019, la Comisión concluyó que, hasta entonces, la aplicación de medidas de actuación temprana por parte de los supervisores bancarios había sido muy limitada³⁹. En nuestro Informe Especial sobre la gestión de la crisis del BCE⁴⁰ llegamos a la conclusión de que las evaluaciones de actuación temprana se efectúan principalmente dentro del ciclo anual del proceso de revisión y evaluación supervisoras (PRES), y no como respuesta a indicios de un deterioro significativo de la posición financiera de un banco. También llegamos a la conclusión de que las orientaciones del BCE sobre la identificación de crisis, incluida la actuación temprana, no estaban suficientemente desarrolladas y no especificaban unos criterios objetivos. Si bien es importante que esas medidas de actuación temprana se utilicen de manera eficaz y se pongan en marcha con sobrada antelación para reducir, en la medida de lo posible, el riesgo y las consecuencias de una posible resolución, este problema aún no se ha resuelto mediante modificaciones del marco jurídico. Esto es importante porque estas medidas, por ejemplo, otorgarían a la JUR el derecho a dar instrucciones al banco para que se dirija a los posibles compradores de su negocio. El Tribunal observa que, el 26 de junio de 2020, la ABE inició una consulta sobre la aplicación de medidas de actuación temprana.

A fin de garantizar que las medidas de resolución se apliquen mientras un banco siga disponiendo de una liquidez considerable, es importante que la decisión de declarar que un banco es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser se adopte con la suficiente antelación. Corresponde al supervisor del banco tomar esa decisión. Sin embargo, según el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución, la JUR también puede declarar que un banco es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser «por iniciativa propia», es decir, en ausencia de tal declaración del BCE. Para llegar a esa decisión, la autoridad debe evaluar tanto la situación real del banco como su situación en un futuro cercano. Ni el código normativo único ni la política de la JUR definen lo que significa «futuro cercano». Además, la definición de «inviable o exista la probabilidad de que lo vaya a ser» empleada en la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias deja bastante margen de apreciación⁴¹. No obstante, la JUR no se ha dirigido a los legisladores para promover el establecimiento de criterios objetivos y cuantificados.

La dotación de personal en el MUR ha aumentado, pero las ANR redujeron ligeramente su contribución

Al final de marzo de 2020, la JUR contaba con 358 empleados, medidos como equivalentes en tiempo completo (ETC), sin incluir a los expertos nacionales. Al final de marzo de 2020, todavía había un déficit aproximado del 11 % con respecto a la plantilla de personal adoptada en septiembre de 2019 (400 ETC).

Dado que la unidad de la JUR encargada de la política, los procesos y la metodología de la resolución (véase también el apartado 75) no contaba con personal suficiente, la plantilla de personal mencionada incluía 5 ETC adicionales para ella (lo que representa un aumento del 31 % con respecto a 2018). En nuestra auditoría de 2017 también señalamos que esta unidad no tenía suficiente personal. La unidad de la JUR encargada de supervisar los planes presentados por las ANR para los bancos menos significativos tenía 8,5 ETC al final de 2018. Como este número no permite que todos los planes se evalúen con el mismo nivel de control, la unidad tuvo que establecer prioridades (véase el apartado 87). A pesar de esta situación, no se incluyeron puestos adicionales en la plantilla de personal mencionada.

En 2019, cerca del 40 % de los recursos de la JUR se asignaron a los equipos internos de resolución encargados de elaborar los planes de resolución para los bancos significativos. Entre 2016 y 2019 (véase el cuadro 6), la JUR aumentó considerablemente los recursos de los equipos internos de resolución, mientras que las ANR redujeron ligeramente los suyos. En consecuencia, la JUR aportó más personal que todas las ANR juntas. Así pues, al final de 2019 la proporción entre el personal de la JUR y el de las ANR había aumentado y alcanzó el valor 4‑3, y se prevé que en 2020 se mantenga en este nivel. En cambio, en los equipos conjuntos de supervisión del Mecanismo Único de Supervisión la proporción entre el personal del BCE y el personal de las autoridades nacionales competentes era de 1‑3⁴² en 2016.

Observamos que había variaciones considerables en las contribuciones de personal de las ANR a los equipos internos de resolución: en relación con el número de bancos significativos, en 2019, el rango pasó de 0,4 ETC por banco a 3,25 ETC por banco⁴⁴. La JUR no tiene control sobre el número de personal con el que las ANR contribuyen a los equipos internos de resolución. De hecho, el marco de cooperación solo establece que la JUR y las ANR deben consultarse mutuamente y llegar a un acuerdo sobre la utilización de los recursos de las ANR.

La JUR no ha establecido una composición normalizada para los equipos internos de resolución (es decir, números, proporción entre personal de la JUR y de las ANR y cualificaciones). Esto permite que haya flexibilidad y aumenta la probabilidad de que los equipos internos de resolución tengan una dotación de personal heterogénea.

Variaciones importantes en cuanto a la dotación de personal de las ANR

Si bien la JUR se encarga de supervisar la planificación de la resolución de la ANR (véase el apartado 06), no posee facultades legales para influir en la dotación de personal de las ANR que se necesita para preparar planes relativos a los bancos menos significativos. Este aspecto sigue siendo competencia de las autoridades presupuestarias nacionales. Observamos que había variaciones considerables entre las ANR en cuanto al número de ETC puestos a disposición por banco, que iban de 0,005 ETC por banco a 0,375 ETC por banco. Reconocemos que se trata de cifras medias que no están ponderadas para tener en cuenta el tamaño y la complejidad de los distintos bancos.

La ABE se encarga de vigilar, mediante revisiones periódicas, si las autoridades encargadas de la resolución (es decir, la JUR y las ANR) cuentan con los conocimientos especializados, los recursos y la capacidad operativa necesarios. Para ello, utiliza distintas herramientas, entre las que se cuentan las reuniones bilaterales y la participación en colegios de autoridades de resolución. En 2017, la ABE también llevó a cabo una encuesta que se limitó a hacer un balance de los recursos disponibles y cuyos resultados no fueron publicados. Todavía no se ha determinado la fecha de la próxima revisión.

Conclusiones y recomendaciones

Nuestra conclusión general es que el MUR, establecido en 2015, ha logrado avances en los últimos años, pero todavía faltan algunos elementos clave y es necesario seguir avanzando en la planificación de la resolución para los bancos. Esta situación obedece a varias razones, algunas de las cuales tienen que ver con los legisladores y otras con las autoridades presupuestarias (nacionales y de la UE) y con la labor llevada a cabo por la JUR y las ANR. La JUR ha avanzado en la formulación de políticas y en la mejora de la calidad de los planes de resolución. Observamos que la JUR no había dado seguimiento a algunas de las recomendaciones (véanse, por ejemplo, los apartados 28, 30 o 76) formuladas en nuestro informe especial de 2017.

En particular, hay dos cuestiones clave que atañen a los legisladores: i) la financiación en la resolución (véase el apartado 32) y ii) una mejor armonización entre el marco de la resolución y los diversos marcos nacionales de la insolvencia (véase el apartado 45). Además, observamos que las normas sobre el reparto de la carga y las ayudas estatales varían dependiendo de si la opción elegida para tratar un banco inviable es la resolución o la insolvencia (véanse los apartados 42 a 44).

Estas cuestiones repercuten en la planificación de la resolución y en la elección del instrumento de resolución. En particular, el MUR no ha adoptado una política de «continuidad financiera», que está vinculada a la financiación en la resolución antes citada. Otros ámbitos en los que falta una postura estratégica son la «gobernanza y comunicación» y la «información» (véanse los apartados 31 a 36).

Además, es difícil lograr que los bancos sujetos al mandato de la JUR reciban un trato uniforme porque las prácticas de los equipos internos de resolución varían debido a las insuficiencias de las respectivas políticas (véanse los apartados 38 a 41, 47 a 51 y 57 a 65). Dicha variación se debe, por ejemplo, a i) la discreción de que disponen los equipos internos de resolución para identificar y determinar el carácter material de los obstáculos, y a ii) la falta de valores de referencia o criterios específicos para evaluar tanto las funciones esenciales como el interés público. Por último, las políticas de la JUR, como se refleja en el manual de planificación de la resolución, no han sido vinculantes para los equipos internos de resolución (véase el apartado 30) y, por tanto, no es necesario justificar las desviaciones (esto es, no se aplica el planteamiento de «cumplir o dar explicaciones») en los planes de resolución.

En abril de 2020, la JUR también publicó el documento sobre sus expectativas para los bancos (Expectations for Banks): estos deben aumentar sus capacidades en todas las dimensiones pertinentes relacionadas con la resolubilidad de aquí al final de 2023 a más tardar, pero incluso podrían ir más allá de esa fecha, previo acuerdo individual. Los legisladores no han previsto ese plazo para que pueda procederse a la plena resolución de los bancos. El hecho de que la JUR se haya abstenido hasta el momento de determinar los obstáculos importantes y de iniciar el proceso orientado a garantizar su eliminación no se ajusta al código normativo único (véanse los apartados 52 a 56 y 73).

A fin de garantizar un tratamiento uniforme de los bancos en el contexto del MUR, y teniendo en cuenta el marco jurídico actual, la JUR debería:

1. formular las políticas que faltan, es decir, políticas en materia de continuidad financiera, gobernanza y comunicación e información;
2. subsanar las insuficiencias de las políticas vigentes o de la aplicación de las mismas, es decir, en cuanto a evaluación del interés público, determinación de los obstáculos importantes a la resolubilidad y recapitalización interna. En particular, debería cumplir el código normativo único, para lo cual debe determinar los obstáculos importantes a la resolubilidad en los planes de resolución y seguir el debido proceso para su eliminación;
3. exigir a los equipos internos de resolución que apliquen el planteamiento de «cumplir o dar explicaciones» cuando se produzcan desviaciones de las políticas establecidas en el manual de planificación de la resolución. Las desviaciones deben comunicarse a la sesión ejecutiva al adoptar los planes de resolución.

Plazo: Para a) y b), marzo de 2022, y para c), final de 2021.

La JUR todavía no ha determinado la fecha precisa para la finalización de los planes de resolución de cada uno de los bancos. Es probable que la aplicación de Expectations for Banks influya en el tiempo necesario para completar el proceso (véase el apartado 112). En comparación con los resultados de nuestra auditoría del ciclo de planificación de 2016, se ha avanzado en la calidad de los planes de resolución. De hecho, en el ciclo de planificación de 2018, el 60 % de los requisitos del código normativo único se habían cumplido en la muestra de planes de resolución que auditamos. Aunque se ha establecido un sistema de control interno, no hay recursos suficientes para llevar a cabo un control de calidad. Observamos que el 10 % de los requisitos solo se habían cumplido parcialmente, mientras que el 30 % no se habían cumplido en absoluto (véanse los apartados 69 a 71 y 75).

Los ámbitos en los que el número de requisitos cumplidos es más bajo son aquellos en los que la JUR todavía no ha establecido una postura estratégica (financiación en la resolución, comunicación e información) o en los que las políticas revelaron insuficiencias. Además, la mitad de los elementos de nuestra muestra carecía de una declaración clara sobre la resolubilidad del banco en cuestión (véanse el cuadro 2 y los apartados 69 a 74).

La JUR incurrió en retrasos en la adopción de los planes del ciclo de planificación de 2018. No otorgó prioridad a los bancos de importancia sistémica en cuanto a los plazos (es decir, sus planes fueron los últimos en adoptarse), lo que no se ajustaba al preámbulo del Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución. Así pues, decidió que el ciclo de 2019 solo debía abarcar un número limitado de bancos, mientras que se prevé que el de 2020 sea un ciclo completo. Sin embargo, sin tener en cuenta las repercusiones de la pandemia de COVID-19, y tomando en consideración los procedimientos vigentes, algunos muy largos, se corre el riesgo de que no se cumpla el objetivo de finalizar todos los planes del ciclo de 2020 de aquí a marzo de 2021 (véanse los apartados 76 a 80).

A fin de asegurar la adopción oportuna de planes de resolución conformes, la JUR debería:

1. mejorar la calidad de los planes para lograr que se cumpla plenamente el código normativo único;
2. racionalizar y abordar el carácter lento de los procedimientos para no poner en peligro el objetivo de adoptar todos los planes en un ciclo de un año.

Plazo: Para a), ciclo de 2021 (marzo de 2022), y para b), ciclo de 2020 (marzo de 2021).

Las ANR lograron avances en cuanto al número de planes de resolución adoptados para los bancos menos significativos. Sin embargo, hubo ocho ANR que no cumplieron sus objetivos. En agosto de 2020 se publicó un conjunto de directrices para garantizar la aplicación coherente de las normas de resolución a los bancos menos significativos, incluida una orientación sobre la aplicación de «obligaciones simplificadas» (véanse los apartados 81 a 85).

Si bien la JUR evaluó la calidad de cada uno de los planes presentados por las ANR, tuvo dificultades para cumplir los plazos establecidos. La profundidad de la evaluación varió según el tamaño del banco y la estrategia de resolución elegida. Ello se debió a la falta de recursos en la unidad competente de la JUR. La JUR también optó por no expresar una opinión sobre todos los planes en los que se observaron deficiencias (véanse los apartados 87 a 89 y 102).

Por otra parte, al principio de 2020, la JUR estaba cerca de lograr el nivel de personal necesario para llevar a cabo sus tareas (89 %). Sin embargo, la JUR no ha determinado todavía la composición normalizada de un equipo interno de resolución (es decir, números, proporción entre el personal de la JUR y de las ANR, y cualificaciones). Observamos, asimismo, que, con el tiempo, aumentó la proporción de personal de la JUR (véanse los apartados 101 a 105).

La JUR no tiene facultades legales con respecto a la dotación de personal de las ANR, que sigue siendo competencia de las autoridades presupuestarias nacionales. Consideramos que el tamaño de la plantilla por banco variaba considerablemente de una ANR a otra. La ABE se encarga de vigilar los conocimientos especializados, los recursos y la capacidad operativa de las ANR, pero, hasta la fecha, no ha publicado ninguna evaluación exhaustiva de estos aspectos, puesto que ha abordado la tarea utilizando distintas herramientas (véanse los apartados 106 a 107). El hecho de no proporcionar recursos suficientes y acordes con los objetivos de una organización podría dar lugar a discrepancias cada vez mayores entre los objetivos y la situación sobre el terreno.

1. A fin de mejorar su supervisión de la planificación de la resolución en las ANR, la JUR debería asignar personal suficiente a la unidad encargada de supervisar los bancos menos significativos, y formular opiniones claras sobre la calidad de los planes de resolución de los bancos menos significativos cuando detecte deficiencias.
2. A fin de garantizar una composición adecuada de los equipos internos de resolución, la JUR y las ANR deberían acordar criterios normalizados.

Plazo: Ciclo de planificación de 2021 (marzo de 2022).

La división de funciones entre la JUR y las ANR se definió con claridad en un acuerdo de cooperación adoptado en 2016 y modificado en 2018 (véanse los apartados 94 y 95). Un amplio memorando de entendimiento rige el intercambio de información entre la JUR y el supervisor, el BCE.

Sin embargo, la resolución efectiva depende de que el supervisor bancario: i) ponga en marcha las medidas de actuación temprana con suficiente antelación y las aplique de manera eficaz, y ii) adopte con suficiente antelación una decisión sobre un banco que sea inviable o exista la probabilidad de que lo vaya a ser con arreglo a umbrales claros, objetivos y cuantificados. Aunque rara vez se han utilizado medidas de actuación temprana y el marco jurídico no establece criterios objetivos y cuantificados para declarar que un banco es inviable o exista la probabilidad de que lo vaya a ser, la JUR nunca ha recurrido a los legisladores para abordar esta cuestión (véanse los apartados 97 a 100).

A fin de garantizar que las medidas de supervisión se adoptan con suficiente antelación, la JUR y la Comisión deben dirigirse a los legisladores y al BCE, en su función de supervisor, y defender la adopción de umbrales objetivos y cuantificados para poner en marcha medidas de actuación temprana y adoptar la decisión de que un banco es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser.

Invitamos al Parlamento Europeo y al Consejo a que estudien la mejor manera de proporcionar las aclaraciones mencionadas en el marco jurídico.

Plazo: Final de 2021.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, el 24 de noviembre de 2020.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Órganos rectores de la JUR

En función de las tareas, la JUR se reúne en diferentes composiciones (véase la ilustración 9). La composición de la sesión ejecutiva «restringida» comprende al presidente y a otros cuatro miembros de la Junta a tiempo completo. El vicepresidente participa en la sesión ejecutiva «restringida» como miembro sin derecho de voto, pero desempeña las funciones del presidente en su ausencia.

Cuando la reunión ejecutiva delibera sobre un banco específico, la sesión ejecutiva se amplía (sesión ejecutiva «ampliada») para incluir a los miembros de la Junta que representan a las ANR pertinentes. Así pues, la composición de la sesión ejecutiva «ampliada» depende de cada banco en cuestión. Si en la sesión ejecutiva «ampliada» no se puede llegar a un acuerdo conjunto por consenso, el presidente y los otros cuatro miembros de la Junta a tiempo completo adoptan una decisión por mayoría simple.

La sesión plenaria está compuesta por el presidente, los otros cuatro miembros de la Junta a tiempo completo y los miembros de la Junta que representan a todas las ANR. Al igual que en la sesión ejecutiva, el vicepresidente participa como miembro sin derecho a voto, pero desempeña las funciones del presidente en su ausencia.

La Comisión y el BCE tienen el estatuto de observadores permanentes en todas las sesiones ejecutivas y plenarias de la JUR. Cuando sea pertinente, se podrá invitar a otros observadores a las sesiones ejecutivas y plenarias con carácter ad hoc. Cuando la sesión ejecutiva «ampliada» delibera sobre un banco que tiene filiales o sucursales significativas en Estados miembros no participantes, se invita a las autoridades de resolución de esos Estados miembros a participar en la reunión.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de un diagrama facilitado por la JUR.

Anexo II — Objetivos de MREL de la JUR

En mayo de 2020, la JUR publicó su política de MREL de 2020 tras una consulta pública. El siguiente cuadro muestra los diversos componentes de un objetivo de MREL para los ciclos de planificación de resoluciones de 2018 y 2020. Las diferencias entre ambos aparecen marcadas en verde.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, adaptado de datos facilitados por la JUR.

En el caso de los bancos que, según las previsiones, seguirán procedimientos de insolvencia ordinarios, el MREL corresponde generalmente a los requisitos de capital del Reglamento sobre Requisitos de Capital, que comprende solo el importe de absorción de pérdidas (IAP).

Con arreglo a las nuevas normas, ya no es necesario que el importe total de la exposición al riesgo (ITER) del MREL para el IAP incluya los requisitos de colchón combinados, ni tampoco se requiere una carga de confianza del mercado, pero la JUR puede seguir ajustando el RCA mediante la aplicación de un MCC.

En este caso, la deducción del 1,25 % del CCM según la política de MREL de la JUR para 2018 se sustituirá por la deducción del colchón anticíclico. El colchón anticíclico comprende parte de los requisitos de colchón combinado. Una deducción compensa una adición previa a los requisitos de colchón combinado.

El nuevo paquete bancario que transpone los requisitos de Basilea III estableció una ratio de apalancamiento del 3 %. Por consiguiente, la JUR introdujo una segunda medición del MREL basada en la exposición a la ratio de apalancamiento.

Siglas y abreviaturas

ABE: Autoridad Bancaria Europea

ANR: Autoridad nacional de resolución

BCE: Banco Central Europeo

CB: Comunicación bancaria

CCM: Cargo de confianza del mercado

DRRB: Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias

EIR: Equipo interno de resolución

ETC: Equivalente en tiempo completo

FUR: Fondo Único de Resolución

IAP: Importe de absorción de pérdidas

JUR: Junta Única de Resolución

MREL: Requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles

MUR: Mecanismo Único de Resolución

PRES: Proceso de revisión y evaluación supervisoras

RMUR: Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Glosario

Colegio de autoridades de resolución: Organismos que garantizan la cooperación entre todas las partes, como las autoridades de resolución, los bancos centrales, los ministerios pertinentes o la ABE, en todas las fases de planificación de resoluciones y del proceso de resolución de un banco inviable.

Deuda privilegiada: Deuda que tiene prioridad para el reembolso en caso de que un banco quiebre. Debido a este carácter prioritario, la deuda privilegiada entraña menores riesgos que la deuda subordinada o el capital propio.

Equipos internos de resolución: En virtud del artículo 83 del Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución, la Junta Única de Resolución puede establecer equipos internos de resolución integrados por su propio personal y por personal de las autoridades nacionales de resolución, así como, en su caso, observadores de Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro. Los equipos internos de resolución son fundamentales para la cooperación y la comunicación entre la JUR y las ANR en la preparación de los planes de resolución. Estos equipos se crean en todas las entidades incluidas en el mandato de la JUR y están presididos por coordinadores designados entre su personal más experimentado.

Funciones esenciales: Actividades, servicios u operaciones del banco que, si se interrumpen, podrían dar lugar a una perturbación de la estabilidad financiera o de servicios esenciales para la economía real.

Instrumento de recapitalización interna: Mecanismo que permite que la deuda, con algunas excepciones, como los depósitos con cobertura, se amorticen o conviertan en capital en caso de resolución de una institución financiera. Los pasivos potencialmente sujetos al instrumento de recapitalización interna se denominan «recapitalizables».

Instrumentos/pasivos subordinados: La deuda subordinada tiene una prioridad menor que la deuda privilegiada, pero una prioridad mayor que el capital propio, en caso de que un banco quiebre.

Obstáculos importantes: Obstáculos graves que podrían dificultar la liquidación o la resolución de un banco, señalados por las autoridades de resolución durante la evaluación de la resolubilidad. Las autoridades de resolución disponen de amplias competencias para exigir a las entidades que aborden o eliminen dichos obstáculos en un plazo determinado. Por ejemplo, la JUR puede exigir a una entidad que se deshaga de determinados activos, que limite sus actividades o que cambie sus estructuras jurídicas u operativas.

Plan de recuperación: Garantizan que los bancos estén preparados para restablecer su viabilidad incluso en períodos de graves tensiones financieras.

Plan de resolución: Documento exhaustivo en el que se detallan las características de un banco y se describe la estrategia de resolución preferida para ese banco, incluidos los instrumentos de resolución que deben aplicarse a cada entidad. En él se determina y se aborda cualquier obstáculo para la resolución del banco y se establece el MREL del banco.

Rama de actividad principal: Ramas de actividad o servicios asociados que representan fuentes materiales de ingresos, beneficios o valor de franquicia para una institución o un grupo del que forma parte una institución.

Requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles: Requisito que los bancos deben cumplir en todo momento manteniendo instrumentos fácilmente «recapitalizables» a fin de garantizar la absorción de las pérdidas y la recapitalización de los bancos en caso de que se encuentren en dificultades financieras y posteriormente deba procederse a su resolución.

Requisitos prudenciales de capital: Designan la cantidad de capital que poseen los bancos. El objetivo de estas normas es reforzar su resiliencia, garantizando al mismo tiempo que los bancos sigan financiando la actividad económica y el crecimiento.

Resolución: Liquidación ordenada de un banco inviable para garantizar la continuidad de sus funciones esenciales, preservar la estabilidad financiera, y proteger los fondos públicos minimizando la dependencia respecto de ayudas financieras públicas extraordinarias (véase el artículo 2 de la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias).

Sistema de garantía de depósitos: Protege a los depositantes de las pérdidas hasta un valor máximo determinado y dentro de determinados límites en caso de inviabilidad del banco.

Supervisión: La supervisión bancaria es la actividad de seguimiento del rendimiento financiero y las operaciones de los bancos por parte de los poderes públicos a fin de velar por que operen de manera segura y sólida conforme a las reglas y normas establecidas.

Unión bancaria europea: Transferencia de la responsabilidad de la política bancaria del nivel nacional al de la UE. En la actualidad, consta del Mecanismo Único de Supervisión y del Mecanismo Único de Resolución, que se basan en el código normativo único de la UE. Los Estados miembros de la zona del euro participan en la unión bancaria europea.

Valoración: El código normativo único prevé un procedimiento formal con tres valoraciones, para determinar, respectivamente, si un banco es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser (valoración 1), para informar sobre el uso de los instrumentos de resolución, incluida la recapitalización interna (valoración 2), y para garantizar que se respete el principio de evitar a los acreedores perjuicios superiores a los de los procedimientos ordinarios de insolvencia (valoración 3).

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o al cumplimiento, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala IV (Regulación de mercados y economía competitiva) presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por el Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo Rimantas Šadžius, con el apoyo de Mindaugas Pakštys, jefe de Gabinete, y Tomas Mackevičius, agregado del Gabinete; Marion Colonerus, gerente principal; Helmut Kern, jefe de tarea; y Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry y Rafal Migasiewicz, auditores. Cathryn Lindsay y Victoria Gilson prestaron apoyo lingüístico.

Notas finales

¹ En el presente informe se entiende por «banco» las entidades mencionadas en el artículo 2 del Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.º 1093/2010 (DO L 225 de 30.7.2014, p. 1).

² Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 173 de 12.6.2014, p. 190).

³ Reglamento (UE) n.º 806/2014, mencionado en la nota a pie de página 1.

⁴ Un banco transfronterizo menos significativo consiste en una sociedad matriz establecida en la zona del euro y, al menos, una filial establecida en un Estado miembro diferente perteneciente a la zona del euro.

⁵ Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y revisión de la Directiva 2014/59/UE (Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias) y el Reglamento (UE) n.º 806/2014 (Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución), COM(2019) 213 final, de 30.4.2019, p. 12.

⁶ Informe Especial 23/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo: Junta Única de Resolución: ha comenzado la compleja tarea de construir la Unión Bancaria, pero aún queda mucho por hacer (www.eca.europa.eu).

⁷ Versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO C 202 de 7.6.2016, p. 1).

⁸ Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad entre el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, el Gran Ducado de Luxemburgo, Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia, firmado el 2 de febrero de 2012.

⁹ Véanse, por ejemplo: Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform, M. Demertzis y G. B. Wolff, Bruegel, 7 de diciembre de 2018, o Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution?, J. Deslandes y M. Magnus, Parlamento Europeo, PE 624.402, julio de 2019.

¹⁰ Análisis en profundidad solicitado por la Comisión ECON, «Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?», W. P. de Groen, Parlamento Europeo, PE 624.418, junio de 2018.

¹¹ Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation, VVA, Grimaldi y Bruegel, noviembre de 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622.

¹³ Puede superar el 5 % si se cumplen determinadas condiciones, indicadas en el artículo 27, apartado 10, del Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución.

¹⁴ «2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management», Fondo Monetario Internacional, julio de 2018, p. 7.

¹⁵ Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera («Comunicación bancaria») (DO C 216 de 30.7.2013, p. 1).

¹⁶ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Fondo Monetario Internacional, julio de 2018, p. 7.

¹⁷ Informe Especial 21/2020 del Tribunal: Control de las ayudas estatales a las instituciones financieras de la UE: es necesario un control de adecuación (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Informe Especial 21/2020 del Tribunal: Control de las ayudas estatales a las instituciones financieras de la UE: es necesario un control de adecuación, apartados 66 y 68 (www.eca.europa.eu).

¹⁹ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note, Bank Resolution and Crisis management, Fondo Monetario Internacional, julio de 2018, p. 21.

²⁰ Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de junio de 2020, sobre la unión bancaria – Informe anual 2019 [2019/2130(INI)], P9_TA(2020)0165, apartado 49.

²¹ Véase, por ejemplo, Eurofi Article by Elke König – Why we need an EU liquidation regime for banks, 5 de septiembre de 2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Idem, nota a pie de página 11.

²³ Estas dimensiones son las siguientes: gobernanza, capacidad de absorción de pérdidas y recapitalización, liquidez y financiación en la resolución, continuidad operativa y acceso a los servicios de infraestructura del mercado financiero, sistemas de información y requisitos de datos, comunicación, separabilidad y reestructuración.

²⁴ Bank of England, Policy Statement: The Bank of England’s approach to assessing resolvability, julio de 2019.

²⁵ Decision of the European Banking Authority on the settlement of a disagreement, Addressed to the Single Resolution Board and Banca Naţională a României, 27 de abril de 2018.

²⁶ Análisis en profundidad solicitado por la Comisión ECON, Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny, W. P. de Groen, Unidad de Apoyo a la Gobernanza Económica del Parlamento Europeo, PE 634.358, diciembre de 2019.

²⁷ Reglamento (UE) 2019/877 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2019, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.° 806/2014 en lo que se refiere a la capacidad de absorción de pérdidas y de recapitalización para las entidades de crédito y las empresas de inversión (DO L 150 de 7.6.2019, p. 226, aplicable a partir del 28 de diciembre de 2020).

²⁸ Directiva (UE) 2019/879 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2019, por la que se modifica la Directiva 2014/59/UE en relación con la capacidad de absorción de pérdidas y de recapitalización de las entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, así como la Directiva 98/26/CE (DO L 150 de 7.6.2019, p. 296).

²⁹ Las autoridades de resolución tienen que clasificar los bancos en cuatro categorías: i) bancos de importancia sistémica mundial, ii) grandes bancos, iii) otras entidades sistémicas, y iv) todos los bancos que no se incluyan en las tres categorías anteriores. El MREL fijo obligatorio se aplica a las tres primeras categorías.

³⁰ Anexo 5 del informe cuantitativo de la ABE sobre el MREL (EBA/Rep/2020/07).

³¹ Idem.

³² Statement of the EBA and ESMA on the treatment of retail holdings of debt financial instruments subject to the Bank Recovery and Resolution Directive, mayo de 2018.

³³ En dos de los seis casos de la muestra, la conclusión del plan era que el banco se liquidaría con arreglo a la legislación nacional en materia de insolvencia.

³⁴ Los valores externos del MREL son emitidos por la entidad a la que la autoridad de resolución tiene previsto aplicar el instrumento de recapitalización interna. Se emiten a suscriptores externos. Los valores del MREL internos son suscritos por otras entidades del grupo que pertenecen a la misma unidad de resolución.

³⁵ Considerando 47 del Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución.

³⁶ En 2015 la ABE publicó directrices sobre la forma en que las autoridades deben evaluar si una institución reúne las condiciones para que se le impongan obligaciones simplificadas (actualmente derogadas y sustituidas por las normas técnicas de regulación sobre el mismo tema) y preparó una norma técnica de aplicación sobre la transmisión de información pertinente a la ABE.

³⁷ Decision of the Single Resolution Board of 17 December 2018 establishing the framework for the practical arrangements for the cooperation within the Single Resolution Mechanism between the Single Resolution Board and National Resolution Authorities (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Memorandum of understanding between the Single Resolution Board and the European Central bank in respect of cooperation and information exchange (https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf).

³⁹ Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y revisión de la Directiva 2014/59/UE (Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias) y el Reglamento (UE) n.º 806/2014 (Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución), COM(2019) 213 final, de 30.4.2019, p. 6.

⁴⁰ Informe Especial 2/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo: «La eficiencia operativa de la gestión por el BCE de las crisis de los bancos», apartado 125 (www.eca.europa.eu).

⁴¹ Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD, Grupo del Banco Mundial, Financial Sector Advisory Centre, abril de 2017, p. 106.

⁴² Informe Especial 29/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo: «El Mecanismo Único de Supervisión: buen comienzo, pero tiene que seguir mejorando», apartado 110 (www.eca.europa.eu).

⁴³ En las cifras de la JUR se incluyen asistentes, pero no expertos nacionales en comisión de servicio. La JUR proporcionó datos de ETC correspondientes a 2019 y una previsión para 2020 sobre todas las ANR, excepto las de Portugal y Eslovaquia, donde se han utilizado los datos de 2017.

⁴⁴ El rango era similar cuando se midió en relación con los activos totales de los bancos.

⁴⁵ Artículo 92, apartado 1, del Reglamento sobre Requisitos de Capital, Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012 (DO L 176 de 27.6.2013, p. 1); artículo 104 bis y artículo 128 de la Directiva de Requisitos de Capital, Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO L 176 de 27.6.2013, p. 338).

⁴⁶ Aplicable solo a los bancos en los que la estrategia de resolución prevé acciones de resolución y la aplicación de instrumentos de resolución.

⁴⁷ De acuerdo con la política MREL de la JUR para 2020 (p. 12), el IRC puede ajustarse con el CCM, lo que supone un cambio con respecto a la política MREL de la JUR para 2018 (p. 10), que dio a este paso carácter obligatorio en el caso de los bancos a los que la JUR preveía aplicar instrumentos y facultades de resolución. La JUR también ha establecido períodos transitorios para el CCM en su política de MREL de 2020.

⁴⁸ Directrices sobre la interpretación de las distintas circunstancias en las que se considera que una entidad es inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser de conformidad con el artículo 32, apartado 6, de la Directiva 2014/59/UE.

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