Ο σχεδιασμός της εξυγίανσης στο πλαίσιο του Ενιαίου Μηχανισμού Εξυγίανσης

Σύνοψη

Το 2014 η ΕΕ θέσπισε ένα νομικό πλαίσιο για τον χειρισμό των προβληματικών τραπεζών, τον Ενιαίο Μηχανισμό Εξυγίανσης (ΕΜΕ), που αποτελεί τον δεύτερο πυλώνα της ευρωπαϊκής τραπεζικής ένωσης και εφαρμόζεται στις τράπεζες των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ. Συγκεντρώνει το Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης (SRB) -την αρχή εξυγίανσης που είναι αρμόδια για τις σημαντικές τράπεζες και τις διασυνοριακές τράπεζες, ανεξάρτητα από τη σημασία τους- και τις εθνικές αρχές εξυγίανσης (ΕΑΕ), οι οποίες είναι αρμόδιες για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες στις περιοχές δικαιοδοσίας τους.

Σκοπός του μηχανισμού είναι η προστασία της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας και η διασφάλιση της ομαλής εξυγίανσης των προβληματικών τραπεζών, με το ελάχιστο δυνατό κόστος για τους φορολογούμενους και την πραγματική οικονομία. Για τον σκοπό αυτό, το πλαίσιο παρέχει εργαλεία για την εξυγίανση τραπεζών που τελούν υπό πτώχευση ή κινδυνεύουν να πτωχεύσουν, μόλις η αρχή εξυγίανσης αποφασίσει ότι η τράπεζα δεν μπορεί να υπαχθεί σε κανονικές διαδικασίες αφερεγγυότητας, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο. Στο πλαίσιο της προετοιμασίας τους, οι αρχές οφείλουν να καταρτίζουν προσχέδια εξυγίανσης για κάθε τράπεζα και, κατά κανόνα, να τα επικαιροποιούν ετησίως.

Το 2017 δημοσιεύσαμε την πρώτη έκθεση ελέγχου μας, στην οποία εξετάσαμε κατά πόσον το SRB διέθετε τα μέσα για να φέρει εις πέρας αποτελεσματικά την εξυγίανση σημαντικών τραπεζών. Προκειμένου να ενημερώσουμε τους υπευθύνους χάραξης πολιτικής και τα ενδιαφερόμενα μέρη σχετικά με την τρέχουσα κατάσταση ετοιμότητας του ΕΜΕ, διενεργήσαμε τον δεύτερο αυτόν έλεγχο, με σκοπό να εξετάσουμε την εποπτεία από το SRB των σχεδίων εξυγίανσης των λιγότερο σημαντικών τραπεζών και τη συνέχεια που δόθηκε στα αποτελέσματα προηγούμενων ελέγχων μας.

Για τον σκοπό αυτό εξετάσαμε την καταλληλότητα του πλαισίου πολιτικής και της οργανωτικής δομής, καθώς και αν είχε σημειωθεί πρόοδος όσον αφορά την ποιότητα και το χρονοδιάγραμμα των εγκριθέντων σχεδίων εξυγίανσης. Οι ελεγκτικές εργασίες, οι οποίες πραγματοποιήθηκαν κατά το διάστημα από τον Απρίλιο του 2019 έως τον Ιανουάριο του 2020, περιλάμβαναν την εξέταση δείγματος σχεδίων εξυγίανσης που εγκρίθηκαν μεταξύ του 2019 και του 2020.

Σημειώνουμε ότι διαπιστώθηκαν ορισμένες αδυναμίες, τις οποίες μόνο οι νομοθέτες μπορούν να διευθετήσουν, όπως i) το ζήτημα της χρηματοδότησης στο πλαίσιο της εξυγίανσης και ii) το γεγονός ότι οι εθνικές διαδικασίες αφερεγγυότητας δεν είναι εναρμονισμένες. Επιπλέον, επισημαίνουμε ότι οι κανόνες καταμερισμού των επιβαρύνσεων ποικίλλουν ανάλογα με το αν μια τράπεζα τελεί υπό εξυγίανση ή λαμβάνει κρατική ενίσχυση στο πλαίσιο διαδικασιών αφερεγγυότητας.

Το συνολικό συμπέρασμά μας είναι ότι, παρά την πρόοδο που σημείωσε τα τελευταία χρόνια ο ΕΜΕ, ορισμένα ουσιώδη στοιχεία απουσιάζουν και απαιτούνται περαιτέρω ενέργειες σε σχέση με τον σχεδιασμό της εξυγίανσης τραπεζών. Ειδικότερα, διαπιστώσαμε ότι οι πολιτικές δεν καλύπτουν ακόμη όλους τους σχετικούς τομείς ή τις εντοπισθείσες αδυναμίες. Με ορισμένες εξαιρέσεις, οι πολιτικές δεν απευθύνονταν στις ΕΑΕ για τις τράπεζες που ενέπιπταν στην αρμοδιότητά τους έως τον Αύγουστο του 2020. Ωστόσο, θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως σημείο αναφοράς. Τον Αύγουστο του 2020 εγκρίθηκε μια πρώτη δέσμη κατευθυντήριων οδηγιών απευθυνόμενων στις ΕΑΕ, για τις τράπεζες που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά τους.

Όσον αφορά ειδικότερα τα εμπόδια στη δυνατότητα εξυγίανσης, το SRB δεν έχει ακόμη προσδιορίσει τα ουσιαστικά εμπόδια. Επέλεξε μια σταδιακή προσέγγιση, στο πλαίσιο της οποίας προσδιορίζει τα ενδεχόμενα εμπόδια προτού προβεί στον προσδιορισμό των ουσιαστικών εμποδίων. Με τον τρόπο αυτό, παρέχεται στις τράπεζες χρόνος για να επιλύσουν τυχόν εκκρεμή ζητήματα. Ως εκ τούτου, δεν κινείται η προβλεπόμενη στο νομικό πλαίσιο διοικητική διαδικασία για τη διασφάλιση της άρσης των ουσιαστικών εμποδίων. Όσο δεν υπάρχουν συμπεράσματα σχετικά με τη φύση των εμποδίων, δεν μπορεί να εξαχθεί συμπέρασμα σχετικά με τη δυνατότητα εξυγίανσης μιας τράπεζας.

Διαπιστώσαμε ότι η ποιότητα των σχεδίων εξυγίανσης είχε βελτιωθεί, καθώς το ποσοστό των πληρωθεισών απαιτήσεων του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων είχε αυξηθεί σε 60 % στην περίπτωση του δείγματος των σχεδίων του 2018, έναντι μόλις 14 % σε δείγμα σχεδίων του 2016. Ωστόσο, το SRB καθυστέρησε να εγκρίνει τα σχέδια εξυγίανσης του 2018 και επικαιροποίησε περιορισμένο μόνο αριθμό σχεδίων το 2019. Οι ΕΑΕ σημείωσαν, επίσης, πρόοδο όσον αφορά την έγκριση των σχεδίων εξυγίανσης, αλλά ορισμένες από αυτές δεν πέτυχαν τις τιμές-στόχο τους ή/και ανέβαλαν τα σχέδιά τους για τις πιο πολύπλοκες περιπτώσεις τραπεζών.

Η συνεργασία του SRB με τις ΕΑΕ ήταν ικανοποιητική. Το ίδιο ισχύει και για την αλληλεπίδραση μεταξύ του SRB και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) στο πλαίσιο του ρόλου της ως αρχής τραπεζικής εποπτείας. Ωστόσο, η αποτελεσματική εξυγίανση εξαρτάται από την έγκαιρη απόφαση της εποπτικής αρχής σχετικά με τα «μέτρα έγκαιρης παρέμβασης» που πρέπει να λάβουν οι τράπεζες, καθώς και από το κατά πόσο μια τράπεζα τελεί υπό πτώχευση ή κινδυνεύει να πτωχεύσει. Η ισχύουσα νομική βάση δεν ορίζει αντικειμενικά και ποσοτικοποιημένα κριτήρια για την ενεργοποίηση τέτοιων αποφάσεων.

Η κατάσταση όσον αφορά τη στελέχωση του SRB έχει βελτιωθεί, αλλά η εποπτεία των σχεδίων εξυγίανσης για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες, τα οποία υποβάλλονται από τις ΕΑΕ, εξακολουθεί να υπονομεύεται από την έλλειψη προσωπικού. Η κατάσταση της στελέχωσης των ΕΑΕ παρουσιάζει σημαντικές διαφορές. Διαπιστώσαμε επίσης ότι το ποσοστό του προσωπικού του SRB που ασχολείται με σημαντικές τράπεζες και με τράπεζες που λειτουργούν διασυνοριακά αυξήθηκε. Παράλληλα, ο αριθμός των υπαλλήλων που παρείχαν οι ΕΑΕ μειώθηκε ελαφρώς.

Προκειμένου να ενισχυθεί η ετοιμότητα του ΕΜΕ, συνιστούμε στο SRB τα εξής:

• να βελτιώσει τη δέσμη των πολιτικών του που καθοδηγούν τον σχεδιασμό εξυγίανσης του ΕΜΕ·
• να διασφαλίσει την έγκαιρη έγκριση και την πλήρη συμμόρφωση των σχεδίων εξυγίανσης με τις νομικές απαιτήσεις·
• να βελτιώσει την οργανωτική δομή του ΕΜΕ·
• να καλέσει, από κοινού με την Επιτροπή, τους νομοθέτες να θεσπίσουν αντικειμενικά και ποσοτικοποιημένα κριτήρια για την ανάληψη εποπτικής δράσης εγκαίρως.
  

Εισαγωγή

Ενιαίος Μηχανισμός Εξυγίανσης - Ιστορικό

Πριν από τη χρηματοπιστωτική κρίση που εκδηλώθηκε την περίοδο 2007‑2008, οι προβληματικές τράπεζες εκκαθαρίζονταν βάσει του εθνικού δικαίου περί αφερεγγυότητας. Στις περιπτώσεις που οι τράπεζες θεωρούνταν υπερβολικά μεγάλες για να πτωχεύσουν, οι εθνικές αρχές κατέφευγαν στη χρήση των χρημάτων των φορολογουμένων για να αποτρέψουν την κατάρρευση τους. Η πτώχευση μιας διασυνοριακής τράπεζας μπορεί επίσης να εγκυμονεί πρόσθετους κινδύνους. Το 2014, καθώς η κρίση αποκάλυψε ότι οι αρχές δεν διέθεταν διαδικασίες και εργαλεία για την ομαλή εκκαθάριση των τραπεζών, η ΕΕ θέσπισε τον ΕΜΕ, που αποτελεί τον δεύτερο πυλώνα της ευρωπαϊκής τραπεζικής ένωσης.

Ο ΕΜΕ περιλαμβάνει το SRB, το Συμβούλιο, την Επιτροπή και τις ΕΑΕ των συμμετεχόντων κρατών μελών. Υποστηρίζεται από το Ενιαίο Ταμείο Εξυγίανσης (ΕΤΕ), το οποίο χρηματοδοτείται από τράπεζες της ζώνης του ευρώ.

Ο ΕΜΕ παρέχει ένα πλαίσιο για την ομαλή εκκαθάριση των τραπεζών¹. Σκοπός του είναι η αποφυγή σημαντικών δυσμενών επιπτώσεων στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, η προστασία των καλυπτόμενων καταθετών και η διαφύλαξη των δημόσιων πόρων, μέσω της ελαχιστοποίησης της εξάρτησης από έκτακτη δημόσια χρηματοπιστωτική στήριξη. Η εξυγίανση αποτελεί έσχατη λύση που αποσκοπεί στη συνέχιση των κρίσιμων λειτουργιών μιας τράπεζας. Ως «κρίσιμες λειτουργίες» μιας τράπεζας νοούνται οι δραστηριότητες, υπηρεσίες ή εργασίες της, των οποίων η διακοπή ενδέχεται να οδηγήσει σε διατάραξη της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας ή της παροχής υπηρεσιών ζωτικής σημασίας για την πραγματική οικονομία. Ως εκ τούτου, εάν μια τράπεζα δεν έχει κρίσιμες λειτουργίες και η πτώχευσή της δεν ενέχει κίνδυνο για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, εκκαθαρίζεται βάσει του εθνικού δικαίου περί αφερεγγυότητας.

Τα τελευταία χρόνια, η ΕΕ αναπτύσσει ένα σύνολο εναρμονισμένων κανόνων για την εποπτεία και την εξυγίανση των τραπεζών, οι οποίοι είναι γνωστοί ως «ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων». Όσον αφορά την εξυγίανση, το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων περιλαμβάνει κυρίως την οδηγία για την ανάκαμψη και την εξυγίανση των τραπεζών (οδηγία BRRD²), τον κανονισμό για τον Ενιαίο Μηχανισμό Εξυγίανσης (κανονισμός ΕΜΕ³), τους κατ’ εξουσιοδότηση ή εκτελεστικούς κανονισμούς της Επιτροπής και τα πρότυπα και τις κατευθυντήριες γραμμές της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών (ΕΑΤ). Επιπλέον, στο πλαίσιο της προετοιμασίας για την εξυγίανση, οι αρχές εξυγίανσης καταρτίζουν εγχειρίδια και καθοδηγητικά σημειώματα στα οποία καθορίζουν τις εφαρμοστέες πολιτικές (βλέπε γράφημα 1).

Πηγή: ΕΕΣ.

Συνεργασία στο πλαίσιο του Ενιαίου Μηχανισμού Εξυγίανσης

Ο ρόλος του SRB και των ΕΑΕ

Από τον Ιανουάριο του 2015, το SRB είναι υπεύθυνο για την εξυγίανση, όταν κρίνεται αναγκαίο, όλων των σημαντικών τραπεζών της ζώνης του ευρώ, καθώς και των λιγότερο σημαντικών τραπεζών που δραστηριοποιούνται διασυνοριακά⁴. Στο τέλος του 2019, το SRB κάλυπτε 128 τράπεζες που αντιπροσωπεύουν περίπου το 85 % του συνολικού τραπεζικού ενεργητικού στη ζώνη του ευρώ.

Η ευθύνη για όλες τις άλλες τράπεζες, δηλαδή τις λιγότερο σημαντικές (2 249 σύμφωνα με το πρόγραμμα εργασίας του SRB για το 2020, βλέπε γράφημα 2), βαρύνει τις ΕΑΕ. Ωστόσο, το SRB είναι υπεύθυνο για την αποτελεσματική και συνεπή λειτουργία του ΕΜΕ και, ως εκ τούτου, έχει επιφορτιστεί με την επίβλεψη του σχεδιασμού της εξυγίανσης των ΕΑΕ της ζώνης του ευρώ. Επιπλέον, όταν είναι αναγκαίο για τη διασφάλιση της συνεπούς εφαρμογής των προτύπων εξυγίανσης, το SRB μπορεί να αποφασίσει, ή μια ΕΑΕ μπορεί να του ζητήσει, να ασκήσει όλες τις εξουσίες του απευθείας επί τραπεζών οι οποίες αρχικά ενέπιπταν στην αρμοδιότητα της ΕΑΕ.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει του προγράμματος εργασίας του SRB για το 2020.

Προκειμένου να χαρακτηριστεί σημαντική, μια τράπεζα πρέπει να πληροί τουλάχιστον ένα από τα κριτήρια του γραφήματος 1. Σε αντίθετη περίπτωση, χαρακτηρίζεται ως λιγότερο σημαντική.

Προκειμένου να είναι προετοιμασμένη για την πιθανή πτώχευση μιας τράπεζας, η αρχή εξυγίανσης:

1. καταρτίζει σχέδια εξυγίανσης για όλες τις τράπεζες που υπάγονται στην αρμοδιότητά της·
2. καθορίζει το ελάχιστο επίπεδο των υποχρεώσεων και των ιδίων κεφαλαίων με ικανότητα απορρόφησης ζημιών σε περίπτωση εξυγίανσης [περιθώριο ασφαλείας γνωστό ως «ελάχιστη απαίτηση ιδίων κεφαλαίων και επιλέξιμων υποχρεώσεων» (MREL)].

Στην παρούσα έκθεση δεν περιγράφονται τα καθήκοντα που σχετίζονται με την πραγματοποίηση μιας εξυγίανσης (διαχείριση κρίσης), καθώς δεν εμπίπτουν στην εμβέλεια του εν προκειμένω ελέγχου.

Τα σχέδια εξυγίανσης πρέπει να επανεξετάζονται και να επικαιροποιούνται τουλάχιστον σε ετήσια βάση. Το χρονικό διάστημα από την κατάρτιση ενός σχεδίου έως την έγκρισή του είναι γνωστό ως «κύκλος σχεδιασμού». Το σχέδιο εξυγίανσης είναι λεπτομερές έγγραφο στο οποίο, μεταξύ άλλων, περιγράφονται επακριβώς τα χαρακτηριστικά της τράπεζας, προσδιορίζονται οι κρίσιμες λειτουργίες της, εντοπίζονται και αίρονται τυχόν εμπόδια στη δυνατότητα εξυγίανσής της και καθορίζεται η MREL. Το σχέδιο προσδιορίζει επίσης i) την προτιμώμενη στρατηγική εξυγίανσης, ήτοι αν η τράπεζα θα πρέπει να εκκαθαριστεί βάσει του εθνικού δικαίου περί αφερεγγυότητας ή να υποβάλει αίτηση εξυγίανσης και ii) αν η εξυγίανση της τράπεζας είναι δυνατή (δηλαδή αν είναι ασφαλές να πτωχεύσει) (βλέπε σημείο 03).

Όταν η αρχή εξυγίανσης θεωρεί ότι μια τράπεζα πρέπει να υπαχθεί σε εξυγίανση, το σχέδιο πρέπει να περιγράφει ποια από τα εργαλεία εξυγίανσης πρόκειται να εφαρμοστούν (βλέπε γράφημα 3). Επίσης, το σχέδιο περιγράφει λεπτομερώς τις οντότητες του τραπεζικού ομίλου (μητρική εταιρεία ή/και θυγατρικές) στις οποίες πρόκειται να εφαρμοστούν τα εργαλεία εξυγίανσης, δηλαδή το λεγόμενο «σημείο έναρξης» (ένα μοναδικό ή πολλαπλά).

Πηγή: Προσαρμογή από στοιχεία του SRB.

Το SRB λαμβάνει τις αποφάσεις του στο πλαίσιο εκτελεστικών συνόδων ή συνόδων ολομέλειας. Στις τελευταίες συμμετέχει ένας εκπρόσωπος από κάθε ΕΑΕ (για περισσότερες λεπτομέρειες βλέπε παράρτημα I). Τα σχέδια εξυγίανσης για τις τράπεζες οι οποίες εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του SRB, υποβάλλονται προς έγκριση στην εκτελεστική σύνοδο.

Αλληλεπίδραση με άλλες ενωσιακές και εθνικές αρχές

Το SRB συνεργάζεται στενά με τις ΕΑΕ, την Επιτροπή, την ΕΑΤ και τις εποπτικές αρχές που είναι αρμόδιες για τις τράπεζες της ζώνης του ευρώ (την ΕΚΤ και τις εθνικές αρμόδιες αρχές) (βλέπε γράφημα 4). Παραδείγματος χάριν, τα σχέδια εξυγίανσης για σημαντικές τράπεζες καταρτίζονται από εσωτερικά κλιμάκια εξυγίανσης (ΕΚΕ), με επικεφαλής το SRB, τα οποία στελεχώνονται με υπαλλήλους του SRB και της αρμόδιας ΕΑΕ. Οι κύριες πρακτικές ρυθμίσεις για τη συνεργασία μεταξύ του SRB και των ΕΑΕ καθορίζονται σε συμφωνία-πλαίσιο συνεργασίας που εγκρίθηκε το 2016 και τροποποιήθηκε το 2018.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει του κανονισμού ΕΜΕ.

Η συνεργασία μεταξύ της αρχής εξυγίανσης και της αρχής τραπεζικής εποπτείας περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:

• η εποπτική αρχή παρέχει ανατροφοδότηση σχετικά με το προσχέδιο εξυγίανσης·
• η αρχή εξυγίανσης παρέχει ανατροφοδότηση σχετικά με το σχέδιο ανάκαμψης της τράπεζας, που αξιολογείται από την εποπτική αρχή. Το σχέδιο ανάκαμψης περιλαμβάνει τα μέτρα που σχεδιάζει να λάβει η τράπεζα σε περίπτωση παραβίασης ορισμένων δεικτών.

Η συνεργασία και η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ του SRB και της ΕΚΤ βασίζονται σε μνημόνιο συνεννόησης, το οποίο αναθεωρήθηκε τον Μάιο του 2018.

Η ΕΑΤ είναι αρμόδια, μεταξύ άλλων, για:

• την ανάπτυξη σχεδίων ρυθμιστικών και εκτελεστικών τεχνικών προτύπων και κατευθυντήριων γραμμών, όπως το περιεχόμενο ενός ολοκληρωμένου σχεδίου εξυγίανσης·
• την ανάπτυξη υποδειγμάτων,π.χ. για την υποβολή εκθέσεων και τη δημοσιοποίηση στοιχείων για τη MREL·
• την παρακολούθηση των αρχών εξυγίανσης, βάσει περιοδικών επανεξετάσεων, ώστε να διασφαλίζεται ότι διαθέτουν την εμπειρογνωσία, τους πόρους και την επιχειρησιακή ικανότητα για την εκτέλεση των δραστηριοτήτων εξυγίανσης.

Η ΕΑΤ πρέπει επίσης να ενημερώνεται όταν το SRB ή μια ΕΑΕ συμπεραίνουν ότι μια τράπεζα δεν είναι δυνατόν να εξυγιανθεί.

Η Επιτροπή είναι αρμόδια για την περιοδική επανεξέταση της εφαρμογής του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων. Τον Απρίλιο του 2019, στην έκθεσή της σχετικά με την πρώτη επανεξέταση, έκρινε ως ιδιαίτερα πρόωρη την κατάρτιση και έγκριση νομοθετικών προτάσεων⁵. Τα ρυθμιστικά και εκτελεστικά τεχνικά πρότυπα που καταρτίζει η ΕΑΤ εγκρίνονται από την Επιτροπή με τη μορφή κατ’ εξουσιοδότηση / εκτελεστικών κανονισμών.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Εμβέλεια και μεθοδολογία του ελέγχου

Το 2017, το ΕΕΣ διενήργησε για πρώτη φορά έλεγχο του SRB, εστιάζοντας στον σχεδιασμό της εξυγίανσης σημαντικών τραπεζών⁶. Δεδομένου ότι το SRB συστάθηκε μόλις το 2015 και δεδομένου ότι ο αρχικός έλεγχός μας είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι απέμεναν να γίνουν πολλά, αποφασίσαμε να διενεργήσουμε περαιτέρω έλεγχο, προκειμένου να εξετάσουμε τον σχεδιασμό της εξυγίανσης για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες, καθώς και τη συνέχεια που δόθηκε στις συστάσεις που διατυπώσαμε στο πλαίσιο του προηγούμενου ελέγχου μας. Επιδιώξαμε να διερευνήσουμε την τρέχουσα κατάσταση όσον αφορά την ετοιμότητα του ΕΜΕ για την εξυγίανση των τραπεζών.

Προκειμένου να εξετάσουμε τον βαθμό προετοιμασίας του ΕΜΕ για τη διαχείριση της εξυγίανσης τραπεζών, αξιολογήσαμε κατά πόσον:

• το πλαίσιο πολιτικής του SRB μπορούσε να διασφαλίσει την κατάρτιση σχεδίων εξυγίανσης υψηλής ποιότητας για τις τράπεζες που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του·
• η προετοιμασία των σχεδίων εξυγίανσης για σημαντικές και λιγότερο σημαντικές τράπεζες βρισκόταν σε καλό δρόμο·
• η οργανωτική δομή του ΕΜΕ ήταν κατάλληλη.

Για τον σκοπό του ελέγχου, εξετάσαμε την τεκμηρίωση που είχε στη διάθεσή του το SRB και συνομιλήσαμε με υπαλλήλους του. Αξιολογήσαμε δείγμα σχεδίων εξυγίανσης από τον κύκλο του 2018 (βλέπε σημείο 09). Ο κύκλος του 2018 βασίστηκε στα οικονομικά στοιχεία των τραπεζών στο τέλος του 2017 και ολοκληρώθηκε το 2020, όταν εγκρίθηκαν τα τελευταία σχέδια. Το δείγμα μας περιλάμβανε έξι σχέδια που αφορούσαν τράπεζες χωρίς σώμα εξυγίανσης και δύο σχέδια που αφορούσαν τράπεζες που διέθεταν σώμα εξυγίανσης. Εξετάσαμε επίσης δείγμα τριών αξιολογήσεων που πραγματοποίησε το SRB, οι οποίες κάλυπταν 16 σχέδια που αφορούσαν λιγότερο σημαντικές τράπεζες, τα οποία υπέβαλαν ΕΑΕ, καθώς και δείγμα δύο απλουστευμένων σχεδίων εξυγίανσης τα οποία επίσης υπέβαλαν ΕΑΕ.

Συνομιλήσαμε με υπαλλήλους της Επιτροπής [Γενική Διεύθυνση Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας, Χρηματοπιστωτικών Υπηρεσιών και Ένωσης Κεφαλαιαγορών (ΓΔ FISMA)] και της ΕΑΤ. Ακόμη, πραγματοποιήσαμε ενημερωτικές επισκέψεις σε τέσσερις ΕAE (στη Γερμανία, την Ιταλία, τη Λετονία και το Λουξεμβούργο), οι οποίες είτε ήταν υπεύθυνες για μεγάλο αριθμό τραπεζών είτε είχαν ήδη πείρα στην εξυγίανση τραπεζών. Τέλος, πραγματοποιήσαμε έρευνα μεταξύ των 19 ΕAE της ευρωπαϊκής τραπεζικής ένωσης.

Οι επιτόπιες ελεγκτικές εργασίες πραγματοποιήθηκαν μεταξύ Απριλίου 2019 και Ιανουαρίου 2020 και, ως εκ τούτου, ολοκληρώθηκαν πριν από την εκδήλωση της πανδημίας της COVID-19. Συνεπώς, εάν δεν αναφέρεται κάτι διαφορετικό, η παρούσα έκθεση δεν λαμβάνει υπόψη τυχόν εξελίξεις ή αλλαγές πολιτικής που σημειώθηκαν ως αντίδραση στην πανδημία.

Πρόσβαση σε αποδεικτικά στοιχεία και ζητήματα εμπιστευτικότητας

Τα δικαιώματα ελέγχου και η εντολή για τον συγκεκριμένο έλεγχο επιδόσεων απορρέουν από τις γενικές διατάξεις του άρθρου 287 της ΣΛΕΕ⁷, το οποίο παρέχει στο ΕΕΣ πλήρη πρόσβαση στο σύνολο των εγγράφων που είναι αναγκαία για τον έλεγχο. Ωστόσο, επικαλούμενο λόγους απορρήτου, το προσωπικό του SRB απάλειψε από τα έγγραφα πληροφορίες και δεδομένα που θα μας επέτρεπαν να προσδιορίσουμε την τράπεζα με την οποία σχετίζεται το σχέδιο εξυγίανσης του δείγματος. Ως εκ τούτου, δεν μπορέσαμε να επιβεβαιώσουμε τους υπολογισμούς της MREL (σε σχέση με τα δεδομένα της ΕΚΤ, βλέπε σημείο 23), να αξιολογήσουμε την κρισιμότητα των λειτουργιών των τραπεζών ή να εξετάσουμε τη συνέπεια των εκτιμήσεων του SRB σχετικά με την κρισιμότητα των λειτουργιών των τραπεζών σε όλα τα σχέδια εξυγίανσης. Ωστόσο, σε σύγκριση με τον προηγούμενο έλεγχο, η πρόσβαση σε πληροφορίες βελτιώθηκε, καθώς μας δόθηκε η δυνατότητα να συμβουλευθούμε ολοκληρωμένα σχέδια εξυγίανσης αντί απλώς επιλεγμένων κεφαλαίων.

Επιπλέον, δεν είχαμε πρόσβαση στα ακόλουθα έγγραφα τα οποία προέρχονται από την ΕΚΤ, αλλά περιλαμβάνονται επίσης στους φακέλους του SRB: i) σχέδια ανάκαμψης τραπεζών και ii) παρατηρήσεις της ΕΚΤ σχετικά με τα προσχέδια εξυγίανσης του SRB. Είχαμε ζητήσει από το SRB τα εν λόγω έγγραφα από την αρχή του ελέγχου. Μέχρι το SRB να μας ενημερώσει ότι η ΕΚΤ είχε δώσει το πράσινο φως για την πρόσβασή μας στα έγγραφα σε αίθουσα δεδομένων, με φυσική παρουσία, στις εγκαταστάσεις του SRB, είχαν τεθεί σε ισχύ τα μέτρα περιορισμού, λόγω της πανδημίας της νόσου COVID-19, με αποτέλεσμα να μην μπορέσουμε να τα εξετάσουμε. Το SRB, κατόπιν διαβούλευσης με την ΕΚΤ, μας ενημέρωσε ότι, για λόγους ασφάλειας των δεδομένων, δεν υπήρξε συμφωνία σχετικά με τη διάθεση των εγγράφων αυτών σε εικονική αίθουσα δεδομένων.

Κατά τα λοιπά, συγκεντρώσαμε τα απαραίτητα αποδεικτικά στοιχεία για τη διατύπωση των παρατηρήσεων και των συμπερασμάτων που παρουσιάζονται στην παρούσα έκθεση.

Παρατηρήσεις

Το πλαίσιο πολιτικής έχει ενισχυθεί, αλλά εξακολουθούν να υπάρχουν ελλείψεις σε ορισμένους κρίσιμους τομείς

Το SRB έχει αναπτύξει λεπτομερείς πολιτικές για τη διασφάλιση της ποιότητας και της συνέπειας των σχεδίων εξυγίανσης των τραπεζών που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του και των πιθανών δράσεων εξυγίανσης. Οι πολιτικές, οι οποίες εγκρίνονται από την εκτελεστική σύνοδο του SRB, περιγράφονται στο «εγχειρίδιο για τον σχεδιασμό της εξυγίανσης», το έγγραφο εσωτερικής πολιτικής του SRB, καθώς και σε οριζόντιες τεχνικές σημειώσεις. Το περιεχόμενο των εν λόγω σημειώσεων, οι οποίες εκδόθηκαν μεταξύ 2016 και 2019, ενσωματώθηκε στο εγχειρίδιο όταν αυτό επικαιροποιήθηκε το 2019, αν και σε λιγότερο λεπτομερή μορφή. Καταρτίστηκαν επίσης χωριστά έγγραφα πολιτικής σχετικά με τη MREL και, τον Απρίλιο του 2020, το SRB δημοσίευσε έγγραφο στο οποίο περιγράφει λεπτομερώς τις προσδοκίες του από τις τράπεζες (βλέπε γράφημα 5).

Πηγή: ΕΕΣ.

Με εξαίρεση τη MREL, κατά την περίοδο που κάλυψε ο έλεγχός μας, οι ΕΑΕ δεν υποχρεούνταν να εφαρμόζουν τις πολιτικές αυτές κατά την κατάρτιση των σχεδίων για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες. Ωστόσο, δεδομένης της σημασίας τους για όλες τις κατηγορίες τραπεζών, μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως σημείο αναφοράς για τις ΕΑΕ κατά την ανάπτυξη των δικών τους πολιτικών.

Το SRB ομαδοποίησε τις πολιτικές του σε οκτώ τομείς, οι οποίοι αντικατοπτρίζουν τη διαδικασία σχεδιασμού της εξυγίανσης (βλέπε γράφημα 6). Οι πολιτικές αναπτύχθηκαν σε στενή συνεργασία με τις ΕΑΕ.

Σημείωση: Το εγχειρίδιο για τον σχεδιασμό της εξυγίανσης αφιερώνει ειδικό κεφάλαιο σε καθέναν από αυτούς τους οκτώ τομείς.

Πηγή: SRB.

Στην ειδική έκθεσή μας για το 2017, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι το SRB δεν διέθετε ολοκληρωμένο σύστημα πολιτικών για τον σχεδιασμό της εξυγίανσης. Συστήσαμε i) να καταστεί δεσμευτικό το εγχειρίδιο για τον σχεδιασμό της εξυγίανσης, ii) να καταρτιστούν σαφείς και συνεπείς πολιτικές σχετικά με τα ουσιαστικά εμπόδια και τη MREL και iii) να συμπεριληφθεί καθοδήγηση για όλα τα σενάρια εξυγίανσης.

Αξιολογήσαμε, συνεπώς, κατά πόσον:

1. το SRB είχε εφαρμόσει όλες τις αναγκαίες πολιτικές για την κατάρτιση σχεδίων εξυγίανσης για τις τράπεζες που υπάγονται στην αρμοδιότητά του·
2. οι πολιτικές που αναπτύχθηκαν ήταν ικανοποιητικής ποιότητας.

Εξακολουθούν να απουσιάζουν ορισμένες σημαντικές πολιτικές, οι οποίες αφορούν τις τράπεζες που υπάγονται στην αρμοδιότητα του SRB

Οι πολιτικές που περιγράφονται στο εγχειρίδιο έχουν ως στόχο την καθοδήγηση των ΕΚΕ κατά την κατάρτιση των σχεδίων εξυγίανσης για σημαντικές τράπεζες. Το εγχειρίδιο αυτό δεν κατέστη δεσμευτικό. Πληροφορηθήκαμε επίσης ότι τα ΕΚΕ δεν υποχρεούνται να αιτιολογούν τυχόν απόκλιση από το εγχειρίδιο στο σχέδιο εξυγίανσης και, πράγματι, δεν εντοπίσαμε τέτοια αιτιολόγηση σε κανένα από τα σχέδια του δείγματός μας.

Εξετάσαμε τις πολιτικές του SRB και διαπιστώσαμε ότι, έως τον Απρίλιο του 2020, απουσίαζαν αρκετές. Πρώτον, δεν υπήρχε πολιτική για την «οικονομική συνέχεια». Η εξασφάλιση χρηματοδότησης μετά την έναρξη της διαδικασίας εξυγίανσης είναι ζωτικής σημασίας, καθώς μια τράπεζα ενδέχεται να αντιμετωπίσει δυσκολίες στην πρόσβαση στη ρευστότητα που απαιτείται για την αναχρηματοδότηση των υποχρεώσεών της, όταν αυτές καθίστανται ληξιπρόθεσμες, παραδείγματος χάριν λόγω της αβεβαιότητας σχετικά με τη βιωσιμότητά της. Ενδεικτικό παράδειγμα αποτελεί η περίπτωση της πτώχευσης της Hypo Real Estate: οι γερμανικές αρχές χρειάστηκε να χορηγήσουν ρευστότητα ύψους 145 δισεκατομμυρίων ευρώ το 2008. Το SRB θεωρεί ότι η χάραξη πολιτικής στον εν λόγω τομέα είναι πολυετές έργο, το οποίο δεν αναμένεται να ολοκληρωθεί πριν από το 2022. Τέλος, σύμφωνα με το έγγραφο «Expectations for Banks» (Προσδοκίες από τις τράπεζες) του SRB (βλέπε σημείο 25), επαφίεται στις τράπεζες να αποδείξουν τις ικανότητές τους στον τομέα της οικονομικής συνέχειας έως το 2023.

Μια πτυχή που συνδέεται στενά με τη οικονομική συνέχεια στην εξυγίανση είναι ο μηχανισμός ασφαλείας του δημόσιου τομέα. Ένας τέτοιος μηχανισμός ασφαλείας θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί προσωρινά από το SRB, για να διασφαλιστεί η χρηματοδότηση κατά την εξυγίανση μιας τράπεζας ευρισκόμενης σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης. Τον Δεκέμβριο του 2019, η Ευρωομάδα συμφώνησε καταρχήν ότι ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας θα παρείχε μηχανισμό ασφαλείας ύψους περίπου 65‑70 δισεκατομμυρίων ευρώ. Η σχεδιαζόμενη τροποποίηση της Συνθήκης για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας⁸ δεν έχει ακόμη υπογραφεί. Ο μηχανισμός ασφαλείας προορίζεται να αντικαταστήσει το μέσο άμεσης ανακεφαλαιοποίησης, για το οποίο ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας είχε δεσμεύσει 60 δισεκατομμύρια ευρώ. Ειδικοί ισχυρίζονται ότι τα κεφάλαια του μηχανισμού ασφαλείας ενδεχομένως να αποδειχθούν ανεπαρκή για την κάλυψη των αναγκών χρηματοδότησης κατά την εξυγίανση, ιδίως όσον αφορά την παροχή ρευστότητας, και ζητούν τη λήψη πρόσθετων μέτρων⁹.

Δεύτερον, δεν υπήρχε πολιτική για τη «διακυβέρνηση και την επικοινωνία» σε περίπτωση εξυγίανσης. Αυτό αφορά, παραδείγματος χάριν, τη δομή διακυβέρνησης που απαιτείται για τη διασφάλιση της παροχής δεδομένων, καθώς και την αποτελεσματική εποπτεία και λήψη αποφάσεων, κατά τον σχεδιασμό της εξυγίανσης και σε περίπτωση κρίσης. Δεδομένου ότι πολλές αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται εντός εξαιρετικά σύντομου χρονικού διαστήματος, η ύπαρξη μιας στέρεης δομής διακυβέρνησης και επικοινωνίας είναι καθοριστικής σημασίας.

Τρίτον, δεν υπήρχε μια σφαιρική πολιτική σχετικά με τις «απαιτήσεις πληροφόρησης». Πρόκειται, παραδείγματος χάριν, για τα δεδομένα που οι τράπεζες υποχρεούνται να παρέχουν στο SRB, για την εφαρμογή εργαλείων εξυγίανσης ή για τη στήριξη της αποτίμησης περιουσιακών στοιχείων σε περίπτωση εξυγίανσης. Η ύπαρξη ακριβών εκθέσεων αποτίμησης είναι απαραίτητη για τη συνολική επιτυχία της εξυγίανσης των τραπεζών. Εάν είναι ανακριβείς, μπορούν να παρατείνουν την οικονομική δυσχέρεια ή να ωθήσουν τους μετόχους και τους πιστωτές να διεκδικήσουν αποζημίωση¹⁰.

Τέλος, το εγχειρίδιο για τον σχεδιασμό της εξυγίανσης δεν περιλάμβανε πολιτική που να καθορίζει τις οντότητες, εντός ενός ομίλου, στις οποίες θα εφαρμόζονταν δράσεις εξυγίανσης (το λεγόμενο «σημείο έναρξης», βλέπε σημείο 10). Το σημείο έναρξης καθορίζει τον αριθμό των αρχών εξυγίανσης που θα ασκούν εξουσίες και θα εφαρμόζουν εργαλεία εξυγίανσης. Σε περίπτωση ενός μοναδικού σημείου έναρξης, οι εξουσίες ανατίθενται σε μία μόνο αρχή, ενώ στην περίπτωση πολλαπλών σημείων έναρξης παρεμβαίνουν περισσότερες από μία αρχές εξυγίανσης.

Το SRB προτίθεται να δημοσιεύσει ή να επικαιροποιήσει τις πολιτικές του σε διάφορους τομείς εντός του 2020. Ως πρώτο βήμα, στα τέλη Απριλίου του 2020, δημοσίευσε έγγραφο το οποίο καθόριζε τις «προσδοκίες από τις τράπεζες». Ωστόσο, το εν λόγω έγγραφο δεν περιέχει ακόμη λεπτομερείς πολιτικές σχετικά με τις πτυχές που περιγράφονται ανωτέρω.

Οι υπάρχουσες πολιτικές παρουσιάζουν ορισμένες αδυναμίες

Αξιολογήσαμε την ποιότητα των στρατηγικών που ίσχυαν κατά την περίοδο που κάλυψε ο έλεγχος και εντοπίσαμε αδυναμίες σε τρεις τομείς: i) στην αξιολόγηση του δημοσίου συμφέροντος, ii) στον προσδιορισμό των ουσιαστικών εμποδίων στη δυνατότητα εξυγίανσης και iii) στην εφαρμογή της απαίτησης MREL και του εργαλείου διάσωσης με ίδια μέσα.

Αξιολόγηση του δημόσιου συμφέροντος

Μία από τις προϋποθέσεις για την πραγματοποίηση εξυγίανσης όταν μια τράπεζα κηρύσσεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης, είναι η εξυγίανση να είναι προς το δημόσιο συμφέρον. Αυτό σημαίνει ότι οι στόχοι εξυγίανσης δεν θα επιτυγχάνονταν στον ίδιο βαθμό, εάν η τράπεζα εκκαθαριζόταν βάσει της εθνικής νομοθεσίας περί αφερεγγυότητας. Παραδείγματα τέτοιων στόχων εξυγίανσης είναι:

• η διασφάλιση της συνέχειας των κρίσιμων λειτουργιών μιας τράπεζας,
• η αποφυγή σημαντικών δυσμενών επιπτώσεων στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα,
• η προστασία των καλυπτόμενων καταθέσεων,
• η προστασία των δημόσιων πόρων.

Για τον λόγο αυτό, η ενδιαφερόμενη αρχή εξυγίανσης πρέπει να διενεργεί αξιολόγηση δημοσίου συμφέροντος. Σύμφωνα με μελέτη που εκπονήθηκε κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής, αρκετά ενδιαφερόμενα μέρη δήλωσαν ότι η αξιολόγηση αυτή θα πρέπει να διενεργείται με περισσότερο ομοιόμορφο τρόπο σε ολόκληρη την ΕΕ¹¹. Ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη μάλιστα δεν συμφωνούν με την άποψη του SRB ότι η εξυγίανση πρέπει να αποτελεί την εξαίρεση και όχι τον κανόνα. Πράγματι, λαμβανομένου υπόψη του γενικού πλαισίου εντός του οποίου λειτουργούν οι τράπεζες στη ζώνη του ευρώ, το SRB είναι της γνώμης ότι, λόγω της αξιολόγησης του δημόσιου συμφέροντος, δράσεις εξυγίανσης θα εφαρμοστούν τελικά σε μικρό μόνο αριθμό τραπεζών, δεδομένου ότι οι περισσότερες τράπεζες θα εκκαθαρίζονται βάσει της εθνικής νομοθεσίας περί αφερεγγυότητας¹².

Όσον αφορά την αξιολόγηση της κρισιμότητας ορισμένων λειτουργιών εντός μιας τράπεζας (βλέπε σημείο 03), διαπιστώσαμε ότι η πολιτική του SRB δεν καθορίζει σαφή κατώτατα όρια (όπως το ποσοστό του μεριδίου αγοράς). Με βάση την έρευνά μας και τις συνεντεύξεις με τις ΕΑΕ, καθώς και την εξέταση των εγγράφων του SRB, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι υπάρχουν ασυνέπειες μεταξύ των αξιολογήσεων των ΕΚΕ, όσον αφορά τις κρίσιμες λειτουργίες. Λόγω αυτών των ασυνεπειών και της έλλειψης σαφούς καθοδήγησης, υπάρχει κίνδυνος το SRB να μην χαρακτηρίσει μια λειτουργία ως κρίσιμης σημασίας, αν και η πραγματική οικονομία θα επηρεαζόταν αρνητικά σε περίπτωση πτώχευσης της τράπεζας.

Όσον αφορά τον στόχο της προστασίας των καλυπτόμενων καταθέσεων, καταλήξαμε στο εξής συμπέρασμα: η διαπίστωση ότι η χρηματοδότηση των εθνικών συστημάτων εγγύησης των καταθέσεων που έχουν συσταθεί σε επίπεδο κράτους μέλους είναι ανεπαρκής για την αντιμετώπιση μιας κρίσης συνεπάγεται ότι οι καλυπτόμενες καταθέσεις δεν προστατεύονται επαρκώς. Ωστόσο, ο λόγος αυτός δεν αρκεί για να θεωρήσει το SRB ότι η εξυγίανση της ενδιαφερόμενης τράπεζας θα ήταν προς το δημόσιο συμφέρον.

Όσον αφορά την προστασία των δημόσιων πόρων, σημειώνουμε ότι οι κανόνες για τον καταμερισμό των επιβαρύνσεων μεταξύ i) των μετόχων και ορισμένων πιστωτών και ii) του δημόσιου τομέα, διαφέρουν ανάλογα με το αν εφαρμόζεται διαδικασία εξυγίανσης ή η εθνική διαδικασία αφερεγγυότητας (βλέπε γράφημα 7):

• Σύμφωνα με τη νομική βάση, δημόσια στήριξη για εξυγίανση μέσω του ΕΤΕ μπορεί να λάβει χώρα μόνον όταν οι ζημίες μιας τράπεζας έχουν καλυφθεί με διάσωση με ίδια μέσα σε ποσοστό τουλάχιστον 8 % των συνολικών υποχρεώσεων και ιδίων κεφαλαίων της τράπεζας. Η συνεισφορά του ΕΤΕ περιορίζεται, καταρχήν, στο 5 % των συνολικών υποχρεώσεων και ιδίων κεφαλαίων της τράπεζας¹³. Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο πρότεινε τη θέσπιση εξαίρεσης για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα¹⁴, δηλαδή εξαίρεσης που θα εφαρμόζεται μόνο σε περιόδους κρίσης που πλήττει μια χώρα ή ολόκληρη τη ζώνη του ευρώ. Σύμφωνα με την έρευνά μας, η πλειονότητα των ΕΑΕ (60 %) συμφωνεί με την πρόταση αυτή.
• Σε περίπτωση εκκαθάρισης τράπεζας βάσει του εθνικού δικαίου περί αφερεγγυότητας, τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να κρίνουν αναγκαία τη χορήγηση δημόσιας στήριξης. Σύμφωνα με την τραπεζική ανακοίνωση¹⁵ της Επιτροπής, οι απαιτήσεις καταμερισμού των επιβαρύνσεων ισχύουν για τους μετόχους και τους κατόχους μέσων μειωμένης εξασφάλισης, οι οποίοι υποχρεούνται να συνεισφέρουν πλήρως στο κόστος των μέτρων. Σε αντίθεση με το σενάριο εξυγίανσης, οι κάτοχοι χρεωστικών τίτλων υψηλής εξοφλητικής προτεραιότητας δεν υποχρεούνται να συνεισφέρουν. Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο συνέστησε τη θέσπιση αυστηρότερων αρχών καταμερισμού των επιβαρύνσεων στο πλαίσιο των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις¹⁶.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει της αναφερόμενης νομικής βάσης

Όπως φαίνεται στην τρίτη γραμμή του γραφήματος 7, στο πλαίσιο εθνικών διαδικασιών αφερεγγυότητας μπορεί να παρασχεθεί μεγαλύτερη δημόσια στήριξη (κρατική ενίσχυση) από ό,τι σε περίπτωση εξυγίανσης, με βάση την τρέχουσα πολιτική της Επιτροπής για τις κρατικές ενισχύσεις, όπως αποτυπώνεται στην τραπεζική της ανακοίνωση. Αυτό δεν είναι άνευ σημασίας στο πλαίσιο της αξιολόγησης του δημόσιου συμφέροντος. Υπάρχουν δύο είδη αξιολόγησης, εκ των οποίων η μία διενεργείται από το SRB και η άλλη από την Επιτροπή:

• σύμφωνα με τους στόχους της εξυγίανσης (βλέπε σημείο 38), το SRB πρέπει να αξιολογεί κατά πόσον η πτώχευση μιας τράπεζας θα είχε σημαντικές δυσμενείς επιπτώσεις στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και να ελαχιστοποιεί την παροχή έκτακτης δημόσιας χρηματοπιστωτικής στήριξης·
• η Επιτροπή - προτού εγκρίνει κρατική ενίσχυση που πρόκειται να χορηγήσουν κράτη μέλη κατά την εκκαθάριση μιας τράπεζας στο πλαίσιο εθνικών διαδικασιών αφερεγγυότητας - πρέπει να αξιολογεί κατά πόσον η εν λόγω ενίσχυση είναι αναγκαία για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας ενός κράτους μέλους. Στο πλαίσιο παλαιότερου ελέγχου, επισημάναμε ότι η Επιτροπή έκρινε πως τα κράτη μέλη ήταν τα καταλληλότερα να αξιολογήσουν κατά πόσον η άτακτη έξοδος συγκεκριμένης τράπεζας από την αγορά θα απειλούσε τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα (ή θα προκαλούσε άλλη σοβαρή διαταραχή στο κράτος μέλος). Διαπιστώσαμε ακόμη ότι η Επιτροπή δεν αμφισβητούσε τους ισχυρισμούς που προέβαλλαν τα κράτη μέλη ότι η ενδεχόμενη πτώχευση μιας τράπεζας συνιστούσε απειλή για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα¹⁸.

Σε πρόσφατες περιπτώσεις πτωχεύσεων τραπεζών, το SRB έκρινε ότι οι τράπεζες μπορούσαν να εκκαθαριστούν στο πλαίσιο των κανονικών διαδικασιών αφερεγγυότητας χωρίς σημαντικές δυσμενείς επιπτώσεις στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και, ως εκ τούτου, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν υπήρχε δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη χρήση εργαλείων εξυγίανσης. Ωστόσο, η Επιτροπή ενέκρινε αργότερα την κρατική ενίσχυση, καθώς έκρινε ότι η εκκαθάριση των εν λόγω τραπεζών στο πλαίσιο των κανονικών διαδικασιών αφερεγγυότητας θα συνιστούσε σοβαρή διαταραχή της οικονομίας. Το ΔΝΤ καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, αφότου το πλαίσιο κατέστη περισσότερο ευέλικτο με την εισαγωγή εξαίρεσης για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, η ευθυγράμμιση των απαιτήσεων καταμερισμού των επιβαρύνσεων που ισχύουν σε περίπτωση διαδικασίας αφερεγγυότητας με εκείνες που ισχύουν σε περίπτωση εξυγίανσης θα μείωνε την αβεβαιότητα και θα περιόριζε τα κίνητρα που έχουν επί του παρόντος τα κράτη μέλη να αναζητούν τρόπους χειρισμού της πτώχευσης σημαντικών ιδρυμάτων στο πλαίσιο εθνικών διαδικασιών αφερεγγυότητας¹⁹. Τέλος, το 2000, στο ψήφισμά του σχετικά με την τραπεζική ένωση, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επισήμανε την «ανάγκη να εξασφαλιστούν ίσοι όροι ανταγωνισμού και η συνεπής εφαρμογή του κριτηρίου του δημόσιου συμφέροντος»²⁰.

Σημειώνουμε ότι ένα άλλο ζήτημα, το οποίο αποκτά όλο και μεγαλύτερη σημασία στο πλαίσιο της συζήτησης προσανατολισμού της πολιτικής, είναι αυτό της εναρμόνισης των εθνικών νομοθεσιών περί αφερεγγυότητας όσον αφορά τις τράπεζες²¹. Από τις 18 ΕΑΕ που απάντησαν στην έρευνά μας, οι 14 δήλωσαν ότι η εναρμόνιση των εθνικών καθεστώτων αφερεγγυότητας των τραπεζών θα ήταν χρήσιμη ή πολύ χρήσιμη. Παραδείγματος χάριν, στις περισσότερες χώρες οι παράγοντες ενεργοποίησης των εθνικών καθεστώτων αφερεγγυότητας δεν ευθυγραμμίζονται με τους παράγοντες ενεργοποίησης της διαδικασίας εξυγίανσης, ιδίως τις προϋποθέσεις που δικαιολογούν τη διαπίστωση ότι μια τράπεζα βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης²². Ωστόσο, η επίτευξη εναρμόνισης είναι δύσκολη διαδικασία, δεδομένου ότι αφορά τομείς του δικαίου που παραμένουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών (όπως το εταιρικό δίκαιο).

Τέλος, ένα σχέδιο εξυγίανσης θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη σχετικά σενάρια, μεταξύ των οποίων και την περίπτωση η πτώχευση να είναι ιδιοσυγκρασιακή (ήτοι να σχετίζεται με τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά της τράπεζας) ή να εμφανίζεται σε μια περίοδο ευρύτερης χρηματοπιστωτικής αστάθειας ή γεγονότων που αφορούν το σύνολο του συστήματος. Ωστόσο, το SRB είναι της γνώμης ότι ο κανονισμός ΕΜΕ (άρθρο 8) δεν προβλέπει τη συνεκτίμηση των γεγονότων αυτών κατά το στάδιο της αξιολόγησης του δημοσίου συμφέροντος, σε περίπτωση που η στρατηγική που προκρίνεται είναι η εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας περί αφερεγγυότητας. Ως εκ τούτου, το εγχειρίδιο του SRB για τον σχεδιασμό της εξυγίανσης δεν διευκρινίζει την πτυχή αυτή (βλέπε σημείο 28). Ορισμένες ΕΑΕ ερμηνεύουν διαφορετικά τη νομοθεσία. Η Επιτροπή παραδέχεται ότι υπάρχει περιθώριο ερμηνείας.

Καθοδήγηση σχετικά με τον προσδιορισμό των ουσιαστικών εμποδίων στη δυνατότητα εξυγίανσης

Σύμφωνα με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων, το SRB οφείλει να αξιολογεί κατά πόσον μια τράπεζα είναι δυνατό να εξυγιανθεί. Μια τράπεζα θεωρείται ότι μπορεί να εξυγιανθεί εάν είναι εφικτό κατά τρόπο αξιόπιστο είτε να εκκαθαριστεί στο πλαίσιο των κανονικών διαδικασιών αφερεγγυότητας είτε να εξυγιανθεί με την εφαρμογή εργαλείων εξυγίανσης και την άσκηση εξουσιών εξυγίανσης. Για τον λόγο αυτό, η αρχή εξυγίανσης πρέπει να αξιολογήσει κατά πόσον υπάρχουν προσκόμματα, ήτοι εμπόδια στην εξυγίανση μιας τράπεζας. Η αρχή εξυγίανσης πρέπει επίσης να ενημερώνει εγκαίρως την ΕΑΤ, όταν μια τράπεζα κρίνεται ότι δεν είναι δυνατόν να εξυγιανθεί.

Όταν το SRB καταλήξει στο συμπέρασμα ότι ένα εμπόδιο έχει ουσιαστικό χαρακτήρα, κινείται μια διοικητική διαδικασία, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι η εν λόγω τράπεζα θα διορθώσει την κατάσταση (βλέπε γράφημα 8), στην οποία συμμετέχουν διάφοροι ενδιαφερόμενοι φορείς. Η τράπεζα μπορεί να χρειαστεί 12 και πλέον μήνες έως ότου υποβάλει το τελικό σχέδιο εφαρμογής, το οποίο αποσκοπεί στην άρση του ουσιαστικού εμποδίου.

Πηγή: ΕΕΣ, προσαρμογή από στοιχεία του SRB.

Κατόπιν σύστασης που διατυπώθηκε στην ειδική έκθεσή μας 23/2017 (βλέπε σημείο 28), τον Σεπτέμβριο του 2018 το SRB ενέκρινε πολιτική για τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση των εμποδίων στη δυνατότητα εξυγίανσης. Ωστόσο, την εφάρμοσε σε μικρό μόνο μέρος των σχεδίων εξυγίανσης που καταρτίστηκαν το 2019. Το SRB εργάζεται για τη βελτίωση των κατευθυντήριων γραμμών του προς τα ΕΚΕ, ιδίως όσον αφορά τον τρόπο εφαρμογής της μεθοδολογίας του στην πράξη.

Σύμφωνα με την πολιτική του 2018, ως πρώτο βήμα, τα ΕΚΕ πρέπει να εντοπίζουν τα πιθανά εμπόδια. Στη συνέχεια πρέπει να αξιολογούν, σε κλίμακα από «χαμηλό»/«χαμηλή» έως «υψηλό»/«υψηλή», i) τον αντίκτυπο αυτών των δυνητικών εμποδίων στη στρατηγική εξυγίανσης και ii) την πιθανότητα εμφάνισής τους. Αν και η πολιτική περιλαμβάνει πίνακα που καθορίζει πότε οι αξιολογήσεις αυτές πρέπει να καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι ένα εμπόδιο είναι ουσιαστικό, αυτό στην πραγματικότητα είναι απλώς ενδεικτικό. Παραδείγματος χάριν, πιθανά εμπόδια των οποίων ο αντίκτυπος κρίνεται υψηλός, όπως και η πιθανότητα εμφάνισης, δεν θεωρούνται αυτομάτως ουσιαστικά.

Ως εκ τούτου, η φύση των αξιολογήσεων είναι τέτοια που συνεπάγεται σε σημαντικό βαθμό την άσκηση κρίσης και διακριτικής ευχέρειας εκ μέρους των ΕΚΕ. Επιπλέον, το SRB λαμβάνει υπόψη μια σειρά στοιχείων, προτού αποφανθεί ότι ένα εμπόδιο είναι ουσιαστικό. Παραδείγματος χάριν, όταν μια τράπεζα διαθέτει αξιόπιστο σχέδιο για την αντιμετώπιση πιθανών εμποδίων που εντοπίζονται,αυτά δεν πρέπει κατ’ ανάγκη να θεωρούνται ουσιαστικά. Πράγματι, το SRB αντιμετωπίζει την άρση των εμποδίων στη δυνατότητα εξυγίανσης ως μια σταδιακή διαδικασία μεταξύ των τραπεζών και του SRB, η οποία μπορεί να απαιτήσει κάποιο χρόνο.

Η πολιτική αυτή επιβεβαιώνεται στο έγγραφο του SRB με τίτλο «Expectations for Banks» (βλέπε σημείο 25), το οποίο προβλέπει μια μεταβατική περίοδο, έως το τέλος του 2023 το αργότερο, κατά την οποία οι τράπεζες προσδοκάται να αναπτύξουν τις ικανότητές τους και στις επτά διαστάσεις²³ που εξετάζονται στο έγγραφο, ανεξάρτητα από το επίπεδο κινδύνου, το μέγεθος ή την πολυπλοκότητά τους. Με την επιφύλαξη σχετικής συμφωνίας, μια τράπεζα μπορεί να συνεχίσει να αναπτύσσει τις ικανότητές της πέραν του 2023. Συγκριτικά, οι τράπεζες που υπάγονται στη δικαιοδοσία της Τράπεζας της Αγγλίας υπόκεινται σε αυστηρότερα χρονοδιαγράμματα, δεδομένου ότι η δυνατότητα εξυγίανσης όλων πρέπει να έχει διασφαλιστεί έως την 1η Ιανουαρίου 2022²⁴.

Η «συνεργασία» αποτελεί την κατευθυντήρια αρχή αυτών των προσδοκιών, δηλαδή το SRB και οι τράπεζες συνεργάζονται για την επίτευξη της δυνατότητας εξυγίανσης. Οι τράπεζες οφείλουν να καταρτίσουν πρόγραμμα εργασίας και αυτοαξιολόγηση της προόδου που έχει επιτευχθεί στο πλαίσιο αυτό, ώστε να εξασφαλιστεί η έγκαιρη εφαρμογή. Από τις 18 ΕΑΕ που απάντησαν στην έρευνά μας, οι 17 θεωρούν ότι πρόκειται για την ενδεδειγμένη προσέγγιση. Ωστόσο, υπάρχει κίνδυνος τα κίνητρα μιας τράπεζας να συνεργαστεί με το SRB για την αντιμετώπιση των εμποδίων να είναι περιορισμένα, ιδίως όσον αφορά τα επιχειρηματικά μοντέλα, π.χ. εάν το SRB προτίθεται να εφαρμόσει το εργαλείο «πώλησης δραστηριοτήτων» (βλέπε γράφημα 3).

Επιπλέον, το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων δεν προβλέπει τέτοιες μεταβατικές περιόδους. Απαιτεί σαφές συμπέρασμα σχετικά με τη δυνατότητα εξυγίανσης μιας τράπεζας (βλέπε σημείο 09), που προϋποθέτει τον προσδιορισμό των ουσιαστικών εμποδίων, εάν υπάρχουν. Αυτό επιβεβαιώνεται από απόφαση της ΕΑΤ του 2018, σύμφωνα με την οποία ο εντοπισμός δυνητικών εμποδίων, χωρίς να προσδιορίζεται αν είναι ουσιαστικά, δεν συνάδει με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων. Η ΕΑΤ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι κάθε σχέδιο εξυγίανσης που εγκρίνεται πρέπει να περιλαμβάνει λεπτομερή περιγραφή της εκτίμησης της δυνατότητας εξυγίανσης. Η εν λόγω λεπτομερής περιγραφή πρέπει να περιλαμβάνει τυχόν εντοπισθέντα ουσιαστικά εμπόδια για τη δυνατότητα εξυγίανσης²⁵.

Ως αποτέλεσμα της σταδιακής διαδικασίας που επέλεξε το SRB και η οποία δεν καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό των ουσιαστικών εμποδίων, το SRB δεν έχει μέχρι στιγμής υποβάλει κοινοποιήσεις στην ΕΑΤ (βλέπε σημείο 47) και οι ΕΑΕ δεν έχουν υποβάλει κοινοποιήσεις σχετικά με τα λιγότερο σημαντικά ιδρύματα.

Έγγραφο που δημοσίευσε η Μονάδα Υποστήριξης της Οικονομικής Διακυβέρνησης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου²⁶ στα τέλη του 2019 κατέληγε στο συμπέρασμα ότι, έως τον Οκτώβριο του 2019, κανένα από τα σχέδια εξυγίανσης δεν περιλάμβανε ολοκληρωμένη αξιολόγηση των εμποδίων για τη δυνατότητα εξυγίανσης. Ο συντάκτης του εγγράφου εξέφραζε την ανησυχία του για την ετοιμότητα των τραπεζών για πιθανή εξυγίανση κατά τα προσεχή έτη.

Καθοδήγηση σχετικά με τη MREL και τη διάσωση με ίδια μέσα

Ένα από τα βασικά εργαλεία για την ενίσχυση της δυνατότητας εξυγίανσης των τραπεζών είναι η νομική απαίτηση να πληρούν όλες οι τράπεζες τους στόχους για τη MREL που καθορίζονται από την αρχή εξυγίανσής τους (βλέπε σημείο 08). Οι τράπεζες πρέπει να διατηρούν συγκεκριμένο όγκο ιδίων κεφαλαίων και άλλων επιλέξιμων υποχρεώσεων, ώστε να μπορούν να απορροφούν ζημίες και να αποκαθιστούν την κεφαλαιακή τους θέση χωρίς προσφυγή σε δημόσιους πόρους.

Σύμφωνα με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων, οι τράπεζες πρέπει να επιτύχουν πλήρως τις τιμές-στόχο τους για τη MREL έως το 2024. Ωστόσο, πρέπει να επιτύχουν μια ενδιάμεση τιμή-στόχο έως τον Ιανουάριο του 2022, καθώς μπορεί να είναι δύσκολο για αυτές να εκδώσουν τίτλους τύπου MREL.

Το SRB και οι ΕΑΕ υποχρεούνται εκ του νόμου να εκδίδουν επίσημη απόφαση περί MREL για κάθε τράπεζα. Οκτώ από τις 18 ΕΑΕ (44 %) που απάντησαν στην έρευνά μας θεωρούν ότι αυτή η τυπολατρία δεν έχει νόημα όταν η απαίτηση MREL ισούται με τις προληπτικές κεφαλαιακές απαιτήσεις, όπως συμβαίνει κατά κανόνα όταν μια τράπεζα πρόκειται να εκκαθαριστεί βάσει του εθνικού δικαίου περί αφερεγγυότητας. Μεταξύ των οκτώ ΕΑΕ συγκαταλέγονται εκείνες με τον μεγαλύτερο αριθμό τραπεζών. Η εν λόγω διαδικασία συνεπάγεται διοικητική επιβάρυνση για όλα τα εμπλεκόμενα μέρη (το SRB, τις ΕΑΕ και τις τράπεζες).

Τον Νοέμβριο του 2018, το SRB δημοσίευσε την πολιτική για την MREL, η οποία εφαρμόστηκε στον κύκλο σχεδιασμού της εξυγίανσης του 2018 και την επικαιροποίησε τον Ιανουάριο του 2019 (βλέπε σημείο 28). Τον Μάιο του 2020, δημοσίευσε, επίσης, την πολιτική για την MREL που εφαρμόζεται στον κύκλο σχεδιασμού της εξυγίανσης του 2020. Οι περισσότερες από τις αλλαγές που πραγματοποιήθηκαν (μια σύγκριση παρατίθεται στο παράρτημα II) απορρέουν από τον αναθεωρημένο κανονισμό ΕΜΕ²⁷. Δεν είναι ακόμη γνωστός ο τρόπος με τον οποίο οι εν λόγω νομοθετικές αλλαγές θα επηρεάσουν τις τιμές στόχο για τη MREL βραχυπρόθεσμα και μεσο-μακροπρόθεσμα. Το SRB ανακοίνωσε επίσης ότι προτίθεται να αξιολογήσει τον πιθανό αντίκτυπο της πανδημίας της COVID-19 στις μεταβατικές περιόδους που απαιτούνται για την επίτευξη των στόχων MREL (βλέπε σημείο 58).

Ορισμένες από τις αλλαγές που προκύπτουν από το αναθεωρημένο νομικό πλαίσιο είναι οι ακόλουθες:

• Δεν είναι πλέον υποχρεωτικό να λαμβάνεται υπόψη το απόθεμα ασφαλείας εμπιστοσύνης της αγοράς στον υπολογισμό της τιμής-στόχου για τη MREL. Ωστόσο, το SRB προτίθεται να συνεχίσει να το λαμβάνει υπόψη.
• Η αναθεωρημένη οδηγία BRRD²⁸ εισάγει μια υποχρεωτική σταθερή MREL για τρεις κατηγορίες τραπεζών²⁹.
• Η αναθεωρημένη οδηγία BRRD απαιτεί ένα ελάχιστο επίπεδο μειωμένης εξασφάλισης (8 % του συνόλου των υποχρεώσεων και των ιδίων κεφαλαίων). Μειωμένη εξασφάλιση σημαίνει ότι μέρος της τιμής-στόχου για τη MREL πρέπει να καλύπτεται από υποχρεώσεις μειωμένης εξασφάλισης και όχι μόνο από τίτλους υψηλής εξοφλητικής προτεραιότητας. Το κόστος έκδοσης χρεωστικών τίτλων μειωμένης εξασφάλισης είναι γενικά υψηλότερο.

Λόγω των διατάξεων προαιρετικού χαρακτήρα ή της απουσίας διατάξεων στη νομική βάση, οι πρακτικές των αρχών εξυγίανσης της ΕΕ για τον καθορισμό της MREL ποικίλλουν (βλέπε πλαίσιο 1).

Όταν μια τράπεζα πτωχεύσει, ανεξάρτητα από το αν θα εκκαθαριστεί βάσει της εθνικής νομοθεσίας περί αφερεγγυότητας ή θα εξυγιανθεί, είναι πιθανό να επηρεαστούν οι ιδιώτες επενδυτές. Οι πρόσφατες περιπτώσεις των προβληματικών τραπεζών Veneto Banca, Banco Popolare di Vicenza και Banca Popular αποτέλεσαν το έναυσμα για δημόσια συζήτηση σχετικά με το κατά πόσον ιδιώτες επενδυτές πρέπει να διασώζονται με ίδια μέσα. Το ποσό των ομολόγων αυξημένης και μειωμένης εξασφάλισης που τοποθετήθηκαν από τράπεζες της ΕΕ σε ιδιώτες επενδυτές στη ζώνη του ευρώ το 2018 εκτιμήθηκε σε 262 δισεκατομμύρια ευρώ, κυρίως στην Ιταλία (51 %) και τη Γερμανία (19 %)³².

Η πολιτική του SRB σχετικά με το εργαλείο διάσωσης με ίδια μέσα περιγράφει επιχειρησιακά ζητήματα που σχετίζονται με τη διάσωση με ίδια μέσα όσον αφορά τίτλους (μετοχές και ομόλογα). Ωστόσο, δεν καλύπτει επιχειρησιακά ζητήματα που αφορούν άλλες επιλέξιμες υποχρεώσεις, π.χ. τις καταθέσεις. Επιπλέον, η καθοδήγηση του SRB δεν ορίζει προθεσμία εντός της οποίας πρέπει να ολοκληρωθεί η διάσωση με ίδια μέσα. Συγκριτικά, η γερμανική αρχή εξυγίανσης απαιτεί από τις τράπεζες που υπάγονται στην αρμοδιότητά της να καταχωρίζουν τη διάσωση με ίδια μέσα στα βιβλία τους εντός 24 ωρών και να είναι έτοιμες να ενεργοποιήσουν την εξωτερική εκτέλεση που ισχύει για τους κατόχους ομολόγων/μετόχους εντός 12 ωρών.

Σύμφωνα με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων, η αξιολόγηση από την αρχή εξυγίανσης της σκοπιμότητας και της αξιοπιστίας της προτιμώμενης στρατηγικής εξυγίανσης (δηλαδή του εργαλείου που θα χρησιμοποιηθεί, βλέπε γράφημα 3) πρέπει να περιλαμβάνει αξιολόγηση κάθε εναλλακτικής που προτείνεται στο πλαίσιο της εν λόγω στρατηγικής. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό όταν η χρηματοδότηση της εξυγίανσης δεν είναι εξασφαλισμένη (βλέπε σημείο 31), λόγω του κινδύνου αποτυχίας της εξυγίανσης. Ωστόσο, στην περίπτωση της εφαρμογής του εργαλείου διάσωσης με ίδια μέσα, η πολιτική του SRB δεν τονίζει επαρκώς την ανάγκη αξιολόγησης των εναλλακτικών στρατηγικών από τα ΕΚΕ.

Παρά την πρόοδο που σημειώθηκε στον σχεδιασμό της εξυγίανσης, απομένουν ακόμη πολλά που πρέπει να γίνουν προκειμένου να υπάρξει συμμόρφωση με τις νομικές απαιτήσεις

Τα σχέδια εξυγίανσης που καταρτίζονται από τις αρχές εξυγίανσης πρέπει να συμμορφώνονται πλήρως με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων, και το SRB οφείλει να καθορίσει την ημερομηνία μέχρι την οποία θα πρέπει να καταρτιστούν τα πρώτα σχέδια εξυγίανσης. Σύμφωνα με τον κανονισμό ΕΜΕ, τα σχέδια εξυγίανσης θα πρέπει κατά κανόνα να επικαιροποιούνται τουλάχιστον σε ετήσια βάση.

Όπως αναφέρεται στο σημείο 06, το SRB είναι αρμόδιο για την επίβλεψη του έργου των ΕΑΕ όσον αφορά τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες. Για τον σκοπό αυτό, εξουσιοδοτείται να εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές και γενικές οδηγίες σχετικά με τα καθήκοντα που πρέπει να εκτελούν οι ΕΑΕ. Σύμφωνα με το πλαίσιο συνεργασίας που συμφωνήθηκε μεταξύ του SRB και των ΕΑΕ, το SRB πρέπει επίσης να αξιολογεί τα σχέδια εξυγίανσης που καταρτίζουν οι ΕΑΕ.

Αξιολογήσαμε τα εξής:

1. κατά πόσον, σε σύγκριση με τα αποτελέσματα του προηγούμενου ελέγχου μας, η ποιότητα των σχεδίων εξυγίανσης που εγκρίθηκαν από το SRB είχε βελτιωθεί, δηλαδή κατά πόσον αυξήθηκε ο αριθμός των απαιτήσεων του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων που πληρούσαν τα σχέδια·
2. το SRB ενέκρινε εγκαίρως σχέδια εξυγίανσης για τις τράπεζες που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του·
3. κατά πόσον η ανάλυση από το SRB των σχεδίων για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες που υπέβαλαν οι ΕΑΕ ήταν συνεπής.

Η ποιότητα των σχεδίων εξυγίανσης για τις τράπεζες που υπάγονται στην αρμοδιότητα του SRB έχει βελτιωθεί

Βάσει του δείγματός μας που περιλάμβανε έξι σχέδια εξυγίανσης του κύκλου του 2018, αξιολογήσαμε κατά πόσον αυτά πληρούσαν τις απαιτήσεις που ορίζονται στο ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων. Για τον σκοπό αυτό, επιλέξαμε 179 τέτοιες απαιτήσεις, τις οποίες ομαδοποιήσαμε ανά τομέα (βλέπε γράφημα 6), και ελέγξαμε κατά πόσον είχαν εκπληρωθεί.

Από τα αποτελέσματά μας προκύπτει ότι το 60 % των απαιτήσεων είχε εκπληρωθεί (βλέπε πίνακα 2). Αυτό συνιστά βελτίωση σε σύγκριση με τα αποτελέσματα του προηγούμενου ελέγχου μας επί δείγματος σχεδίων του κύκλου του 2016, όπου είχαμε διαπιστώσει ότι είχε επιτευχθεί μόνο το 14 %. Παράλληλα, το 30 % των απαιτήσεων δεν είχε επιτευχθεί (έναντι 64 % το 2017) και το 10 % είχε επιτευχθεί εν μέρει (έναντι 22 % το 2017).

Η κατάσταση, όσον αφορά τα σχέδια του δείγματος, παρουσίαζε σημαντική ποικιλομορφία, κυμαινόμενη από 80 % (σχέδιο 1) έως 40 % (σχέδιο 6) των απαιτήσεων, όπως φαίνεται στον πίνακα 3.

Στον πίνακα 4, παραθέτουμε παραδείγματα απαιτήσεων του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων, οι οποίες δεν πληρούνταν από τα σχέδια εξυγίανσης του δείγματός μας.

Επιπλέον των ενδεικτικών παραδειγμάτων ελλείψεων που παρατίθενται στον ανωτέρω πίνακα:

• Σε κανένα από τα σχέδια εξυγίανσης του δείγματος δεν εντοπίσαμε στοιχεία που να αποδεικνύουν τη δοκιμή του εργαλείου διάσωσης με ίδια μέσα σε επίπεδο τραπεζών, παρά τη σχετική σύσταση που διατυπώσαμε στην ειδική έκθεσή μας του 2017. Μάλιστα, σύμφωνα με το πρόσφατο έγγραφο πολιτικής του SRB με τίτλο «Expectations for Banks», έως το 2022, οι τράπεζες πρέπει να δημιουργήσουν την αναγκαία υποδομή για την παραγωγή των δεδομένων που απαιτούνται για τη διενέργεια της εν λόγω δοκιμής.
• Όσον αφορά τους κύκλους του 2018 και του 2019, το SRB προσδιόρισε μόνο «πιθανά» εμπόδια (ως εκ τούτου, δεν αξιολογήθηκε κατά πόσον ήταν ουσιαστικά ή όχι), αν και για την πλειονότητα των σχεδίων ήταν διαθέσιμη η σχετική πολιτική για τον προσδιορισμό των ουσιαστικών εμποδίων (βλέπε σημείο 49). Και για τον κύκλο σχεδιασμού της εξυγίανσης του 2020, το SRB θα εντοπίσει μόνο πιθανά εμπόδια. Όπως αναφέρεται στα σημεία 51 και 52, το SRB θεωρεί τον προσδιορισμό των εμποδίων επαναληπτική διαδικασία. Μια άλλη συνέπεια του μη προσδιορισμού των ουσιαστικών εμποδίων είναι ότι, μέχρι στιγμής, το SRB δεν έχει θέσει υψηλότερες τιμές-στόχο για τη MREL ως αποτέλεσμα των εμποδίων, μολονότι το νομικό πλαίσιο προβλέπει αυτή τη δυνατότητα. Έως τον Νοέμβριο του 2019, το SRB είχε καθορίσει τιμές-στόχο για τη MREL σε ενοποιημένο επίπεδο για 85 τράπεζες, ενώ εκκρεμούσαν οι αποφάσεις για περίπου 32 τράπεζες. 48 τράπεζες, οι οποίες έχουν την έδρα τους κυρίως σε πέντε κράτη μέλη (Γαλλία, Ελλάδα, Ιταλία, Κάτω Χώρες και Ισπανία), έχουν έλλειμμα 137 δισεκατομμυρίων ευρώ σε σχέση με τη MREL. Το SRB δεν εξέδωσε εσωτερικές αποφάσεις περί MREL³⁴ στο πλαίσιο του κύκλου του 2018.

Τέλος, εξετάσαμε δύο σχέδια (βλέπε σημείο 19), τα οποία εγκρίθηκαν αργότερα από εκείνα του πρώτου δείγματός μας, από την άποψη του προσδιορισμού των ουσιαστικών εμποδίων, καθώς αυτά θα έπρεπε να είχαν προχωρήσει περισσότερο όσον αφορά την πτυχή αυτή. Ελέγξαμε κατά πόσον εφαρμόστηκε η πολιτική του SRB:

• Στη μία περίπτωση, διαπιστώσαμε ότι οι κατευθυντήριες οδηγίες είχαν εφαρμοστεί σε περιορισμένο μόνο βαθμό. Δεν είχαν προσδιοριστεί ούτε ουσιαστικά ούτε πιθανά εμπόδια. Αντιθέτως, εντοπίστηκε μόνο ένας κατάλογος σημείων που χρήζουν προσοχής και τα οποία θα μπορούσαν να εξελιχθούν σε πιθανά εμπόδια.
• Στην άλλη περίπτωση, διαπιστώσαμε ελλείψεις στην εφαρμογή των κατευθυντήριων οδηγιών. Ειδικότερα, το ΕΚΕ είχε παρεκκλίνει από τις προτάσεις του σημειώματος πολιτικής σχετικά με την αξιολόγηση της πιθανότητας υλοποίησης των εμποδίων (βλέπε σημείο 50) ασκώντας τη διακριτική ευχέρειά του, ήτοι λαμβάνοντας υπόψη ορισμένους ελαφρυντικούς παράγοντες. Παραδείγματος χάριν, η τράπεζα χρειάστηκε να εργαστεί περαιτέρω για τη μείωση του χρόνου που θα χρειαζόταν για την παροχή δεδομένων αποτίμησης σε περίπτωση εξυγίανσης και το γεγονός ότι εργαζόταν για την εξεύρεση λύσεων θεωρήθηκε επαρκές ώστε το εμπόδιο να μην αξιολογηθεί ως σημαντικό.

Διαπιστώσαμε ότι το σύστημα εσωτερικών δικλίδων ελέγχου του SRB δεν μπορούσε να εντοπίσει τις αδυναμίες ή τα προκύπτοντα διαφορετικά επίπεδα ποιότητας των σχεδίων εξυγίανσης (σημεία 69-74). Μία μονάδα εντός του SRB (αρμόδια για την πολιτική, τις διαδικασίες και τη μεθοδολογία εξυγίανσης) διενεργούσε ελέγχους ποιότητας επαληθεύοντας κατά πόσον τα σχέδια εξυγίανσης που καταρτίζονταν υπό την ευθύνη άλλων μονάδων συμμορφώνονταν με τις πολιτικές του SRB και το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων. Λόγω των περιορισμένων πόρων που είχε στη διάθεσή της, ο διαθέσιμος χρόνος για τον εν λόγω έλεγχο ήταν περιορισμένος. Επιπλέον, οι δραστηριότητες ελέγχου δεν καταγράφονταν συστηματικά.

Καθυστερήσεις στην έγκριση των σχεδίων εξυγίανσης που υπάγονται στην αρμοδιότητα του SRB

Παρότι σχέδια εξυγίανσης καταρτίστηκαν για πρώτη φορά στο πλαίσιο του κύκλου του 2016, τα τελευταία σχέδια εξακολουθούν να εμφανίζουν ελλείψεις όσον αφορά τη συμμόρφωσή τους με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων (βλέπε σημεία 69-75), και το SRB ουδέποτε όρισε προθεσμία για την ολοκλήρωση του σχεδίου εξυγίανσης κάθε τράπεζας (βλέπε σημείο 66). Παρόμοια παρατήρηση διατυπώσαμε στην ειδική έκθεσή μας 23/2017. Στο πολυετές πρόγραμμα εργασίας του για το 2018, το SRB ανέφερε απλώς ότι στόχος ήταν η ολοκλήρωση της κατάρτισης των σχεδίων εξυγίανσης το 2020. Ωστόσο, δεδομένων των μεταβατικών περιόδων που αναγνωρίστηκαν υπέρ των τραπεζών στο πλαίσιο του εγγράφου «Expectations for Banks» (βλέπε σημεία 31 και 52), είναι απίθανο όλα τα σχέδια του 2020 να συμμορφώνονται πλήρως με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων.

Όσον αφορά τους κύκλους προγραμματισμού του 2018 και του 2019, το SRB αντιμετώπισε καθυστερήσεις στην έγκριση των σχεδίων εξυγίανσης. Οι καθυστερήσεις παρουσιάζονται στον πίνακα 5, όπου συγκρίναμε τις ημερομηνίες ολοκλήρωσης που είχαν προγραμματιστεί με τις πραγματικές. Παρότι το SRB προτίθεται να εγκρίνει όλα τα σχέδια στο πλαίσιο του κύκλου του 2020 εντός 12 μηνών, θεωρούμε ότι υπάρχει υψηλός κίνδυνος απόκλισης. Πέραν των καθυστερήσεων που σημειώθηκαν στα προηγούμενα σχέδια, οι κύριες αιτίες του κινδύνου αυτού είναι οι εξής:

• η ευθυγράμμιση της διαδικασίας με τη διαδικασία εποπτείας της ΕΚΤ: το SRB λαμβάνει υπόψη το αποτέλεσμα της διαδικασίας εποπτικού ελέγχου και αξιολόγησης (ΔΕΕΑ), καθώς και την αξιολόγηση, από την ΕΚΤ, των σχεδίων ανάκαμψης που υποβάλλουν οι τράπεζες·
• ο χρόνος που απαιτείται για τη διαβούλευση με την ΕΚΤ σχετικά με τα προσχέδια εξυγίανσης·
• ο αριθμός των μη ολοκληρωμένων εγγράφων πολιτικής (βλέπε σημείο 31)·
• η επιβολή νέων ρυθμιστικών απαιτήσεων (αναθεωρημένος κανονισμός ΕΜΕ και αναθεωρημένη οδηγία BRRD)·
• η πανδημία της COVID-19.

Η ολοκλήρωση του κύκλου σχεδιασμού του 2018 καθυστέρησε σε σύγκριση με το αρχικό χρονοδιάγραμμα. Η καθυστέρηση αυτή οφείλεται σε διάφορους λόγους:

• ανεπάρκειες στη διαδικασία προετοιμασίας·
• προσθήκη ενός σταδίου αξιολόγησης της ποιότητας (βλέπε σημείο 75)·
• έλλειψη πόρων, ιδίως εντός των ΕΚΕ·
• συμπερίληψη ορισμένων διοικητικών διαδικασιών, όπως η διαδικασία του δικαιώματος ακρόασης στο πλαίσιο της οποίας οι τράπεζες μπορούν να σχολιάσουν την τιμή-στόχο για τη MREL.

Ως συνέπεια αυτής της καθυστέρησης, το SRB αποφάσισε να μην εγκρίνει επικαιροποιημένα σχέδια εξυγίανσης για όλες τις τράπεζες κατά τον κύκλο σχεδιασμού της εξυγίανσης του 2019, μολονότι απαιτείται εκ του νόμου ετήσια επικαιροποίηση (βλέπε σημείο 66). Αντ’ αυτού, ενέκρινε σχέδια εξυγίανσης για μόλις 30 από τις 113 τράπεζες.

Όσον αφορά τον κύκλο σχεδιασμού του 2018, το SRB προτεραιοποίησε τα σχέδια εξυγίανσης για τις τράπεζες που δεν διέθεταν σώμα εξυγίανσης, και όχι για εκείνες που διέθεταν. Η προσέγγιση αυτή δεν ήταν σύμφωνη με το πνεύμα του κανονισμού ΕΜΕ³⁵, ο οποίος απαιτεί την παροχή προτεραιότητας στις συστημικά σημαντικές τράπεζες. Δεδομένου ότι τα σχέδια των τραπεζών αυτών στο πλαίσιο του κύκλου του 2018 ήταν τα τελευταία που εγκρίθηκαν [το τελευταίο στις αρχές του 2020 (βλέπε πίνακα 5)], δεν περιλαμβάνονταν σε εκείνες των οποίων τα σχέδια επικαιροποιήθηκαν κατά τη διάρκεια του κύκλου του 2019.

Ο έλεγχος ποιότητας του SRB δεν ήταν του ίδιου επιπέδου για όλα τα σχέδια των λιγότερο σημαντικών τραπεζών

Στο τέλος του πρώτου τριμήνου του 2020, οι ΕΑΕ είχαν καταρτίσει 1 916 σχέδια εξυγίανσης επί συνόλου 2 260 (85 %). Τα σχέδια που μένει να καταρτιστούν (15 %) αφορούν 13 ΕΑΕ. Από τις 19 ΕΑΕ, οι 8 δεν είχαν κατορθώσει να επιτύχουν τις τιμές-στόχο που είχαν τεθεί στο πρόγραμμα εργασίας του SRB για το 2019. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι τιμές-στόχος επιτεύχθηκαν με την προτεραιοποίηση τραπεζών με απλούστερη δομή, αφήνοντας τις πολυπλοκότερες τράπεζες για αργότερα.

Εξετάσαμε αν το SRB είχε εκδώσει κατευθυντήριες οδηγίες προς τις ΕΑΕ που είναι υπεύθυνες για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες, προκειμένου να διασφαλιστεί η συνεπής λειτουργία του SRB (βλέπε σημείο 06). Ακόμη, εξετάσαμε αν είχε διατυπώσει εγκαίρως γνώμη σχετικά με τα σχέδια εξυγίανσης για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες που είχαν υποβάλει οι ΕΑΕ.

Διαπιστώσαμε ότι το SRB εξέδωσε την πρώτη δέσμη κατευθυντήριων γραμμών προς τις ΕΑΕ μόλις τον Αύγουστο του 2020. Για τον σκοπό της έκδοσης τέτοιων κατευθυντήριων γραμμών, το SRB χρειάζεται τη συνεργασία των ΕΑΕ και την έγκριση της περιορισμένης εκτελεστικής συνόδου του (αφού ληφθούν υπόψη οι απόψεις που διατυπώθηκαν στη σύνοδο ολομέλειας, βλέπε παράρτημα I).

Υπό ορισμένες συνθήκες, οι αρχές εξυγίανσης δεν χρειάζεται να καταρτίσουν ολοκληρωμένα σχέδια εξυγίανσης, αλλά μπορούν να επιλέξουν μια απλουστευμένη εκδοχή. Το 2016, η εκτελεστική σύνοδος του SRB ενέκρινε σημείωμα πολιτικής σχετικά με τις λεγόμενες απλουστευμένες υποχρεώσεις για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες, το οποίο παρουσιάστηκε στη σύνοδο της ολομέλειάς του. Η τελευταία εξέφρασε επιφυλάξεις όσον αφορά την πολιτική αυτή. Τον Αύγουστο του 2020 (τέσσερα χρόνια αργότερα), η εκτελεστική σύνοδος ενέκρινε μια νέα έκδοση του εν λόγω σημειώματος πολιτικής, η οποία εγκρίθηκε κατά πλειοψηφία από την ολομέλεια.

Από τις συνομιλίες που είχαμε στην ΕΑΤ, η οποία δημοσίευσε κατευθυντήριες γραμμές για το θέμα αυτό³⁶, πληροφορηθήκαμε ότι, μέχρι στιγμής, οι ΕΑΕ που συμμετέχουν επίσης στη σύνοδο της ολομέλειας του SRB, είναι απρόθυμες να αναπτύξουν περαιτέρω κατευθυντήριες γραμμές για απλούστερα σχέδια εξυγίανσης (δηλαδή σχετικά με το περιεχόμενο των εν λόγω σχεδίων). Στόχος είναι η διατήρηση επαρκούς βαθμού ευελιξίας, ο οποίος να αντικατοπτρίζει τις ιδιαιτερότητες των εθνικών τραπεζικών τομέων.

Μολονότι το σημείωμα πολιτικής του SRB ίσχυε μόνο για τις τράπεζες που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του, το συγκρίναμε με δύο απλουστευμένα σχέδια εξυγίανσης που καταρτίστηκαν από ΕΑΕ (για λιγότερο σημαντικές τράπεζες). Παρά το γεγονός ότι οι ΕΑΕ δεν μπορούν να εφαρμόσουν την απλουστευμένη προσέγγιση, παρά μόνο εάν η τράπεζα επιτύχει ελάχιστη βαθμολογία βάσει των εφαρμοστέων κριτηρίων επιλεξιμότητας, τα σχέδια δεν ανέφεραν τη βαθμολογία. Και στις δύο περιπτώσεις, διαπιστώσαμε ελλείψεις όσον αφορά τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν σχετικά με i) το σύστημα πληροφοριών διαχείρισης, ii) την επικοινωνία με τα διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη και iii) την επικοινωνία με το κοινό.

Το SRB υποχρεούται να αξιολογεί τα σχέδια εξυγίανσης που υποβάλλουν οι ΕΑΕ και μπορεί να εκφράζει την άποψή του, δηλαδή μη δεσμευτική γνώμη, επ’ αυτών. Ως εκ τούτου, πρέπει να ολοκληρώσει τις αξιολογήσεις του εντός συγκεκριμένης προθεσμίας, γεγονός που συνεπάγεται σημαντικό φόρτο εργασίας, καθώς πρόκειται για 2 260 σχέδια (στοιχεία τέλους του 2019). Για τον λόγο αυτό, αποφάσισε να ομαδοποιήσει τα σχέδια αυτά σε τρεις κατηγορίες, ανάλογα με το μέγεθος και την πολυπλοκότητά τους. Διαπιστώσαμε ότι ο βαθμός λεπτομέρειας των αξιολογήσεων εξαρτάται από την κατηγορία, με την πρώτη να τυγχάνει μεγαλύτερης προσοχής. Εξετάσαμε δείγμα τριών αξιολογήσεων που κάλυπταν 16 σχέδια εξυγίανσης. Το SRB είχε επιλέξει να μην εκφράσει άποψη για 11 σχέδια, παρά τις αμφιβολίες του σχετικά με την αξιοπιστία της επιλεγείσας στρατηγικής εξυγίανσης, ενώ στην περίπτωση ενός ακόμη απουσίαζε τιμή-στόχος για τη MREL.

Επίσης, το SRB δεν σχολίασε τον μη προσδιορισμό των ουσιαστικών εμποδίων. Πράγματι, 15 από τις 18 ΕΑΕ που απάντησαν στην έρευνά μας δήλωσαν ότι δεν προσδιόρισαν ουσιαστικά εμπόδια για τις τράπεζες που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά τους. Οι υπόλοιπες τρεις κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι δεν υπήρχαν εμπόδια για τις τράπεζές τους.

Όσον αφορά τις προθεσμίες, πέντε από τις 18 ΕΑΕ που απάντησαν στην έρευνά μας δήλωσαν ότι το SRB δεν μπορούσε πάντοτε να τις τηρεί.

Η οργανωτική δομή στο πλαίσιο του ΕΜΕ δεν είναι ακόμη η βέλτιστη

Στην ειδική έκθεσή μας του 2017 καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι i) η κατανομή των επιχειρησιακών καθηκόντων μεταξύ των ΕΑΕ και του SRB, συμπεριλαμβανομένης της κατανομής των αρμοδιοτήτων, ήταν ασαφής και ii) το μνημόνιο συνεννόησης μεταξύ του SRB και της ΕΚΤ, στο πλαίσιο του εποπτικού της ρόλου, δεν διασφάλιζε την έγκαιρη λήψη όλων των απαραίτητων πληροφοριών από το SRB.

Στην ίδια έκθεση, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι το SRB δεν διέθετε επαρκείς ανθρώπινους πόρους. Προκειμένου να εκπληρώσει τα καθήκοντά του όσον αφορά τα σχέδια εξυγίανσης για σημαντικές τράπεζες, το SRB εξαρτάται επίσης από το προσωπικό που διαθέτουν οι ΕΑΕ στα εσωτερικά κλιμάκια εξυγίανσης (ΕΚΕ).

Προκειμένου να διασφαλιστεί η ετοιμότητα σε επίπεδο ΕΜΕ και λαμβανομένου υπόψη του μεγάλου αριθμού λιγότερο σημαντικών τραπεζών που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των ΕΑΕ (βλέπε σημείο 06), απαιτείται κατάλληλο επίπεδο στελέχωσης.

Αξιολογήσαμε, συνεπώς, κατά πόσον:

1. η συνεργασία με τις ΕΑΕ και την ΕΚΤ, στο πλαίσιο του εποπτικού της ρόλου, βελτιώθηκε·
2. σε σύγκριση με τα αποτελέσματα του προηγούμενου ελέγχου μας, ενισχύθηκε η στελέχωση σε επίπεδο SRB και ΕΚΕ·
3. οι ΕΑΕ διέθεταν συγκρίσιμο αριθμό ισοδύναμων πλήρους απασχόλησης για κάθε τράπεζα.

Καλή η αλληλεπίδραση μεταξύ των ενδιαφερόμενων μερών, αλλά οι αρχές εξυγίανσης εξαρτώνται από τις έγκαιρες αντιδράσεις των εποπτικών αρχών

Η συνεργασία μεταξύ του SRB και των ΕΑΕ αποσαφηνίστηκε σε πλαίσιο συνεργασίας το οποίο εγκρίθηκε το 2016 και τροποποιήθηκε το 2018 και είναι δημόσια διαθέσιμο³⁷. Αυτό αφορά τόσο τον ρόλο του προσωπικού των ΕΑΕ στα ΕΚΕ που ασχολούνται με σημαντικές τράπεζες, όσο και τη συνεργασία σχετικά με τα σχέδια για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες. Επιπλέον, το 2017 και το 2018 εγκρίθηκαν αρχές υψηλού επιπέδου και ένα επιχειρησιακό μοντέλο-στόχος, το οποίο περιγράφει λεπτομερώς την κατανομή των καθηκόντων, καθώς και εσωτερικές ρυθμίσεις που διέπουν, παραδείγματος χάριν, τις καθημερινές εργασίες των ΕΚΕ. Τα έγγραφα αυτά δεν είναι δημόσια διαθέσιμα. Για τη συντριπτική πλειονότητα των ΕΑΕ που συμμετείχαν στην έρευνά μας (83 %), η κατανομή των καθηκόντων στο πλαίσιο των ΕΚΕ είναι σαφής.

Βάσει του πλαισίου συνεργασίας, το SRB πρέπει να διενεργεί τακτικά εκ των υστέρων αξιολογήσεις του έργου των ΕΚΕ, ώστε να διασφαλίζεται ένα κατάλληλο επίπεδο συνοχής μεταξύ τους. Μέχρι σήμερα, ορισμένες μόνο πτυχές έχουν αξιολογηθεί μέσω οριζόντιας ανάλυσης. Εξακολουθεί να μην υπάρχει ολοκληρωμένη αξιολόγηση σύμφωνα με το πλαίσιο συνεργασίας.

Θετικό, ωστόσο, είναι το γεγονός ότι 13 από τις 18 ΕΑΕ που απάντησαν στην έρευνά μας δήλωσαν ότι είχαν ενημερωθεί πλήρως από το SRB σχετικά με τα διδάγματα που αντλήθηκαν από τις αποφάσεις του σχετικά με τις προβληματικές τράπεζες.

Το μνημόνιο συνεννόησης με την ΕΚΤ αναθεωρήθηκε τον Μάιο του 2018³⁸. Διαπιστώσαμε ότι οι διατάξεις σχετικά με την ανταλλαγή πληροφοριών κάλυπταν σφαιρικά το ζήτημα. Το προσωπικό του SRB εξέφρασε επίσης την ικανοποίησή του για τη διαδικασία.

Το μνημόνιο συνεννόησης περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, διατάξεις σχετικά με την ανταλλαγή πληροφοριών σε περίπτωση που η ΕΚΤ ενεργοποιήσει μέτρα έγκαιρης παρέμβασης, κάτι που μπορεί να κάνει όταν συντρέχουν ορισμένοι παράγοντες. Οι πληροφορίες αυτές είναι απαραίτητες για να μπορέσει το SRB να επικαιροποιήσει το σχετικό σχέδιο εξυγίανσης και να προετοιμαστεί για την ενδεχόμενη εξυγίανση μιας τράπεζας και την αποτίμηση των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού της.

Το 2019, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η εφαρμογή μέτρων έγκαιρης παρέμβασης από τις εποπτικές αρχές των τραπεζών ήταν μέχρι στιγμής εξαιρετικά περιορισμένη³⁹. Στην ειδική έκθεσή μας σχετικά με τη διαχείριση κρίσεων από την ΕΚΤ⁴⁰, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι οι αξιολογήσεις έγκαιρης παρέμβασης διενεργούνται κυρίως στο πλαίσιο της ετήσιας διαδικασίας εποπτικής εξέτασης και αξιολόγησης (ΔΕΕΑ) και όχι ως αντίδραση σε στοιχεία που αποδεικνύουν ουσιώδη επιδείνωση της χρηματοοικονομικής κατάστασης μιας τράπεζας. Συμπεράναμε, επίσης, ότι οι κατευθυντήριες γραμμές της ΕΚΤ σχετικά με τον εντοπισμό κρίσεων, συμπεριλαμβανομένης της έγκαιρης παρέμβασης, δεν είχαν αναπτυχθεί επαρκώς και δεν προσδιόριζαν αντικειμενικά κριτήρια. Μολονότι είναι σημαντικό τα εν λόγω μέτρα έγκαιρης παρέμβασης να χρησιμοποιούνται αποτελεσματικά και να ενεργοποιούνται εγκαίρως, ώστε να μειώνονται όσο είναι δυνατόν ο κίνδυνος και ο αντίκτυπος μιας ενδεχόμενης εξυγίανσης, το ζήτημα αυτό δεν έχει ακόμη επιλυθεί μέσω τροποποιήσεων του νομικού πλαισίου. Αυτό είναι σημαντικό καθώς τα μέτρα αυτά θα έδιναν, παραδείγματος χάριν, στο SRB το δικαίωμα να δώσει εντολή στην τράπεζα να προσεγγίσει δυνητικούς αγοραστές των δραστηριοτήτων της. Σημειώνουμε ότι η ΕΑΤ δρομολόγησε διαβούλευση σχετικά με την εφαρμογή των μέτρων έγκαιρης παρέμβασης στις 26 Ιουνίου 2020.

Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι τα μέτρα εξυγίανσης εφαρμόζονται όσο μια τράπεζα εξακολουθεί να έχει επαρκή ρευστότητα στη διάθεσή της, είναι σημαντικό η απόφαση που κηρύσσει μια τράπεζα υπό πτώχευση ή πιθανή πτώχευση να λαμβάνεται εγκαίρως. Εναπόκειται στην εποπτική αρχή της τράπεζας να λάβει μια τέτοια απόφαση. Ωστόσο, σύμφωνα με τον κανονισμό ΕΜΕ, το SRB μπορεί επίσης να κηρύξει μια τράπεζα σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης «με δική του πρωτοβουλία», δηλαδή χωρίς τέτοια δήλωση από την ΕΚΤ. Για να λάβει μια τέτοια απόφαση, η αρχή πρέπει να αξιολογήσει τόσο την πραγματική κατάσταση της τράπεζας όσο και την κατάστασή της στο εγγύς μέλλον. Ούτε το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων ούτε η πολιτική του SRB ορίζουν τι σημαίνει «εγγύς μέλλον». Επιπλέον, ο ορισμός της έννοιας «βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή κινδυνεύει να πτωχεύσει» που χρησιμοποιείται στην οδηγία BRRD παρέχει σημαντικά περιθώρια ερμηνείας⁴¹. Ωστόσο, το SRB δεν έχει απευθυνθεί στους νομοθέτες για να υποστηρίξει τη θέσπιση αντικειμενικών και ποσοτικοποιημένων κριτηρίων.

Ο αριθμός των υπαλλήλων σε επίπεδο ΕΜΕ αυξήθηκε, μειώθηκε ωστόσο ελαφρώς η συμβολή των ΕΑΕ

Στα τέλη Μαρτίου 2020, το SRB απασχολούσε 358 υπαλλήλους (σε ισοδύναμα πλήρους απασχόλησης, ΙΠΑ), εξαιρουμένων των εθνικών εμπειρογνωμόνων. Στα τέλη Μαρτίου 2020, εξακολουθούσε να υπάρχει έλλειμμα 11 % περίπου σε σχέση με τον πίνακα προσωπικού του Σεπτεμβρίου 2019 (400 ΙΠΑ).

Δεδομένου ότι η μονάδα του SRB που είναι αρμόδια για την πολιτική, τις διαδικασίες και τη μεθοδολογία εξυγίανσης (βλέπε επίσης σημείο 75) δεν διέθετε επαρκές προσωπικό, ο προαναφερόμενος πίνακας προσωπικού περιλάμβανε πέντε επιπλέον ΙΠΑ για τη μονάδα αυτή (που αντιπροσωπεύουν αύξηση κατά 31 % σε σύγκριση με το 2018). Στο πλαίσιο του ελέγχου μας του 2017 επισημάνθηκε, επίσης, ότι η εν λόγω μονάδα ήταν υποστελεχωμένη. Η μονάδα του SRB που είναι υπεύθυνη για την εποπτεία των σχεδίων που υπέβαλαν οι ΕΑΕ για λιγότερο σημαντικές τράπεζες διέθετε 8,5 ΙΠΑ στο τέλος του 2018. Δεδομένου ότι ο αριθμός αυτός δεν επιτρέπει την αξιολόγηση όλων των σχεδίων στο ίδιο επίπεδο, η μονάδα ήταν αναγκασμένη να θέσει προτεραιότητες (βλέπε σημείο 87). Παρά την κατάσταση αυτή, δεν προβλέφθηκαν πρόσθετες θέσεις στον προαναφερόμενο πίνακα προσωπικού.

Το 2019, σχεδόν το 40 % των πόρων του SRB διατέθηκε στα ΕΚΕ που ήταν αρμόδια για την κατάρτιση των σχεδίων εξυγίανσης σημαντικών τραπεζών. Μεταξύ του 2016 και του 2019 (βλέπε πίνακα 6), το SRB αύξησε σημαντικά τους πόρους για τα ΕΚΕ, ενώ οι ΕΑΕ μείωσαν ελαφρώς τους δικούς τους. Ως αποτέλεσμα, το SRB παρείχε περισσότερους υπαλλήλους από ό,τι όλες οι ΕΑΕ μαζί. Ως εκ τούτου, η αναλογία μεταξύ του προσωπικού του SRB και του προσωπικού των ΕΑΕ αυξήθηκε σε 4:3 στο τέλος του 2019 και αναμένεται να παραμείνει σε αυτό το επίπεδο το 2020. Συγκριτικά, στο επίπεδο των κοινών εποπτικών ομάδων στο πλαίσιο του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού, η αναλογία μεταξύ του προσωπικού της ΕΚΤ και του προσωπικού από τις ΕΑΑ το 2016 ήταν 1:3⁴².

Διαπιστώσαμε ότι υπήρχαν σημαντικές διακυμάνσεις στις συνεισφορές προσωπικού των ΕΑΕ στα ΕΚΕ: σε σχέση με τον αριθμό των σημαντικών τραπεζών, το 2019, το σχετικό εύρος κυμάνθηκε από 0,4 ΙΠΑ έως 3,25 ΙΠΑ ανά τράπεζα⁴⁴. Το SRB δεν ελέγχει τον αριθμό των υπαλλήλων που διαθέτουν οι ΕΑΕ στα ΕΚΕ. Πράγματι, το πλαίσιο συνεργασίας ορίζει απλώς ότι το SRB και οι ΕΑΕ πρέπει να διαβουλεύονται μεταξύ τους και να συμφωνούν σχετικά με τη χρήση των πόρων των ΕAE.

Το SRB δεν έχει καθορίσει τυποποιημένη σύνθεση για τα ΕΚΕ (δηλαδή όσον αφορά τον αριθμό των υπαλλήλων, την αναλογία των υπαλλήλων του SRB σε σχέση με τους υπαλλήλους των ΕΑΑ και τα προσόντα τους). Το γεγονός αυτό παρέχει ευελιξία και αυξάνει την πιθανότητα ανομοιογενούς στελέχωσης των ΕΚΕ.

Σημαντικές διακυμάνσεις όσον αφορά τη στελέχωση σε επίπεδο ΕΑΕ

Ενώ το SRB είναι επιφορτισμένο με την επίβλεψη του σχεδιασμού εξυγίανσης από τις ΕAE (βλέπε σημείο 06), δεν διαθέτει εκ του νόμου την εξουσία να επηρεάσει το επίπεδο στελέχωσης των ΕΑΕ που απαιτείται για την κατάρτιση σχεδίων για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες. Αυτό εξακολουθεί να εμπίπτει στην αρμοδιότητα των εθνικών δημοσιονομικών αρχών. Διαπιστώσαμε ότι υπήρχαν σημαντικές διαφορές μεταξύ των EAE όσον αφορά τον αριθμό των ΙΠΑ που διατίθενται ανά τράπεζα, ο οποίος κυμαινόταν από 0,005 ΙΠΑ έως 0,375 ΙΠΑ ανά τράπεζα. Αναγνωρίζουμε ότι πρόκειται για μη σταθμισμένους μέσους όρους που, ως εκ τούτου, δεν λαμβάνουν υπόψη το μέγεθος και την πολυπλοκότητα των επιμέρους τραπεζών.

Η ΕΑΤ είναι υπεύθυνη για την παρακολούθηση, μέσω περιοδικών επανεξετάσεων, του κατά πόσον οι αρχές εξυγίανσης (δηλαδή το SRB και οι ΕΑΕ) διαθέτουν την εμπειρογνωσία, τους πόρους και την επιχειρησιακή ικανότητα που απαιτούνται. Για τον σκοπό αυτό χρησιμοποιεί διάφορα εργαλεία, συμπεριλαμβανομένων διμερών συναντήσεων και συμμετοχής σε σώματα εξυγίανσης. Το 2017, η ΕΑΤ διενήργησε επίσης έρευνα που περιορίστηκε στην απογραφή των διαθέσιμων πόρων και της οποίας τα αποτελέσματα δεν δημοσιεύθηκαν. Η ημερομηνία της επόμενης επανεξέτασης δεν έχει ακόμη καθοριστεί.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Το συνολικό συμπέρασμά μας είναι ότι, παρά την πρόοδο που σημείωσε τα τελευταία χρόνια ο ΕΜΕ, ο οποίος δημιουργήθηκε το 2015, ορισμένα ουσιώδη στοιχεία απουσιάζουν και απαιτούνται περαιτέρω ενέργειες σε σχέση με τον σχεδιασμό της εξυγίανσης τραπεζών. Αυτό οφείλεται σε μια σειρά λόγων, ορισμένοι από τους οποίους αφορούν τους νομοθέτες, άλλοι τις αρμόδιες για τον προϋπολογισμό αρχές (σε εθνικό και ενωσιακό επίπεδο) και άλλοι τις εργασίες του SRB και των ΕΑΕ. Το SRB σημείωσε πρόοδο όσον αφορά τη θέσπιση πολιτικών και τη βελτίωση της ποιότητας των σχεδίων εξυγίανσης. Διαπιστώσαμε ότι δεν έδωσε συνέχεια σε ορισμένες από τις συστάσεις που διατυπώθηκαν στην ειδική έκθεσή μας του 2017 (βλέπε, παραδείγματος χάριν, σημεία 28, 30 ή 76).

Ειδικότερα, δύο βασικά ζητήματα αφορούν τους νομοθέτες: i) η χρηματοδότηση κατά την εξυγίανση (βλέπε σημείο 32) και ii) η μεγαλύτερη ευθυγράμμιση του πλαισίου εξυγίανσης και των διαφόρων εθνικών πλαισίων αφερεγγυότητας (βλέπε σημείο 45). Σημειώνουμε, επιπλέον, ότι οι κανόνες για τον καταμερισμό των επιβαρύνσεων και τις κρατικές ενισχύσεις διαφέρουν ανάλογα με το αν, για τον χειρισμό μιας προβληματικής τράπεζας, επιλέγεται η εξυγίανση ή η εφαρμογή των διαδικασιών αφερεγγυότητας (βλέπε σημεία 42-44).

Τα ζητήματα αυτά έχουν αντίκτυπο στον σχεδιασμό της εξυγίανσης και στην επιλογή του εργαλείου εξυγίανσης. Ειδικότερα, ο ΕΜΕ δεν έχει υιοθετήσει πολιτική για την «οικονομική συνέχεια», η οποία συνδέεται με το ζήτημα της χρηματοδότησης στο πλαίσιο της εξυγίανσης που αναφέρθηκε ανωτέρω. Άλλοι τομείς στους οποίους υπάρχει έλλειψη καθοδήγησης είναι η «διακυβέρνηση και επικοινωνία» και η «πληροφόρηση» (βλέπε σημεία 31-36).

Επιπλέον, η επίτευξη συνεπούς μεταχείρισης των τραπεζών που υπάγονται στην αρμοδιότητα του SRB παρεμποδίζεται από την ποικιλομορφία των πρακτικών των ΕΚΕ, λόγω αδυναμιών στις αντίστοιχες πολιτικές (βλέπε σημεία 38-41, 47-51 και 57-65). Αυτές οι διαφοροποιήσεις οφείλονται, παραδείγματος χάριν, i) στη διακριτική ευχέρεια που διαθέτουν τα ΕΚΕ για τον προσδιορισμό και την αξιολόγηση της ουσιαστικής φύσης των εμποδίων και ii) στην έλλειψη δεικτών αναφοράς ή ειδικών κριτηρίων για την αξιολόγηση τόσο των κρίσιμων λειτουργιών όσο και του δημόσιου συμφέροντος. Τέλος, οι πολιτικές του SRB, όπως αποτυπώνονται στο εγχειρίδιο για τον σχεδιασμό της εξυγίανσης, δεν είναι μέχρι στιγμής δεσμευτικές για τα ΕΚΕ (βλέπε σημείο 30) και, ως εκ τούτου, οι αποκλίσεις δεν χρειάζεται να αιτιολογούνται (δηλαδή να ακολουθείται η αρχή «συμμόρφωση ή αιτιολόγηση») στα σχέδια εξυγίανσης.

Τον Απρίλιο του 2020, το SRB δημοσίευσε επίσης έγγραφο με τίτλο «Expectations for Banks», οι οποίες θα πρέπει να αναπτύξουν τις ικανότητές τους σε όλες τις σχετικές διαστάσεις της δυνατότητας εξυγίανσης έως το τέλος του 2023 το αργότερο, προθεσμία που μπορεί να παραταθεί με κατά περίπτωση συμφωνία. Οι νομοθέτες δεν έχουν προβλέψει τέτοιο χρονοδιάγραμμα για την πλήρη συμμόρφωση των τραπεζών με τις απαιτήσεις για τη δυνατότητα εξυγίανσης. Το γεγονός ότι το SRB δεν έχει μέχρι στιγμής προσδιορίσει ουσιαστικά εμπόδια και δεν έχει κινήσει τη διαδικασία για να διασφαλίσει την άρση τους αντιβαίνει στις διατάξεις του ενιαίου εγχειριδίου κανόνων (βλέπε σημεία 52-56 και 73).

Προκειμένου να διασφαλιστεί η συνεπής μεταχείριση των τραπεζών στο πλαίσιο του ΕΜΕ, και λαμβανομένου υπόψη του ισχύοντος νομικού πλαισίου, το SRB πρέπει:

1. να καθορίσει τις πολιτικές που λείπουν, δηλαδή εκείνες που αφορούν την οικονομική συνέχεια, τη διακυβέρνηση και την επικοινωνία και πληροφόρηση·
2. να διευθετήσει τις αδυναμίες των υφιστάμενων πολιτικών ή/και της εφαρμογής τους, δηλαδή όσον αφορά την αξιολόγηση του δημόσιου συμφέροντος, τον προσδιορισμό των ουσιαστικών εμποδίων στη δυνατότητα εξυγίανσης και τη διάσωση με ίδια μέσα. Ειδικότερα, πρέπει να συμμορφωθεί με το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων, προσδιορίζοντας σε κάθε σχέδιο εξυγίανσης τα ουσιαστικά εμπόδια στη δυνατότητα εξυγίανσης και να εφαρμόσει την προβλεπόμενη διαδικασία για την εξάλειψή τους·
3. να απαιτήσει από τα ΕΚΕ να εφαρμόζουν την αρχή «συμμόρφωση ή αιτιολόγηση» σε περίπτωση απόκλισης από τις καθοριζόμενες στο εγχειρίδιο για τον σχεδιασμό της εξυγίανσης πολιτικές. Οι αποκλίσεις πρέπει να γνωστοποιούνται στην εκτελεστική σύνοδο κατά την έγκριση των σχεδίων εξυγίανσης.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: για τα στοιχεία α) και β), Μάρτιος του 2022· για το στοιχείο γ), τέλος του 2021.

Το SRB δεν έχει ορίσει ακόμη ακριβή προθεσμία για την ολοκλήρωση των σχεδίων εξυγίανσης για κάθε τράπεζα. Ο χρόνος που απαιτείται έως την ολοκλήρωση θα επηρεαστεί πιθανώς από την εφαρμογή του εγγράφου «Expectations for Banks» (βλέπε σημείο 112). Σε σύγκριση με τα αποτελέσματα του ελέγχου μας σχετικά με τον κύκλο σχεδιασμού του 2016, έχει σημειωθεί πρόοδος όσον αφορά την ποιότητα των σχεδίων εξυγίανσης. Πράγματι, στο πλαίσιο του κύκλου σχεδιασμού του 2018, το δείγμα των σχεδίων εξυγίανσης που ελέγξαμε πληρούσε το 60 % των απαιτήσεων που ορίζονται στο ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων. Παρά την ύπαρξη συστήματος εσωτερικών δικλίδων ελέγχου, οι διαθέσιμοι πόροι δεν επαρκούν για τη διενέργεια ποιοτικού ελέγχου. Διαπιστώσαμε ότι το 10 % των απαιτήσεων είχε πληρωθεί μόνον εν μέρει, ενώ το 30 % δεν είχε πληρωθεί (βλέπε σημεία 69-71 και 75).

Οι τομείς στους οποίους ο αριθμός των απαιτήσεων που έχουν πληρωθεί είναι χαμηλότερος είναι εκείνοι στους οποίους το SRB δεν έχει ακόμη καθορίσει την πολιτική του (χρηματοδότηση στην εξυγίανση, επικοινωνία και πληροφόρηση) ή όπου οι πολιτικές παρουσιάζουν αδυναμίες. Επιπλέον, στο ήμισυ των περιπτώσεων του δείγματός μας, δεν υπήρχε σαφής δήλωση σχετικά με τη δυνατότητα εξυγίανσης της οικείας τράπεζας (βλέπε πίνακα 2 και σημεία 69-74).

Το SRB καθυστέρησε να εγκρίνει τα σχέδια του κύκλου σχεδιασμού του 2018. Δεν έδωσε προτεραιότητα, από χρονική άποψη, στις συστημικά σημαντικές τράπεζες (τα σχέδια που τις αφορούσαν εγκρίθηκαν τελευταία), σε αντίθεση με τα προβλεπόμενα στο προοίμιο του κανονισμού ΕΜΕ. Κατά συνέπεια, αποφάσισε ότι ο κύκλος του 2019 θα καλύψει περιορισμένο μόνο αριθμό τραπεζών, ενώ ο κύκλος του 2020 έχει προγραμματιστεί ως πλήρης κύκλος. Ωστόσο, μη λαμβανομένου υπόψη του τυχόν αντικτύπου της πανδημίας της COVID-19 και λαμβανομένων υπόψη των ισχυουσών διαδικασιών, ορισμένες από τις οποίες είναι χρονοβόρες, υπάρχει κίνδυνος να μην επιτευχθεί ο στόχος της οριστικοποίησης όλων των σχεδίων του κύκλου του 2020 έως τον Μάρτιο του 2021 (βλέπε σημεία 76-80).

Προκειμένου να διασφαλιστεί η έγκαιρη έγκριση συμμορφούμενων σχεδίων εξυγίανσης, το SRB πρέπει:

1. να βελτιώσει την ποιότητα των σχεδίων προκειμένου να επιτευχθεί πλήρης

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: για το στοιχείο α), Μάρτιος του 2022 (για τον κύκλο του 2021)· για το στοιχείο β), Μάρτιος του 2021 (για τον κύκλο του 2020).

Οι ΕΑΕ σημείωσαν πρόοδο όσον αφορά τον αριθμό των σχεδίων εξυγίανσης που εγκρίθηκαν για λιγότερο σημαντικές τράπεζες. Ωστόσο, οκτώ ΕΑΕ δεν πέτυχαν τις τιμές-στόχο τους. Μια πρώτη δέσμη κατευθυντήριων γραμμών που διασφαλίζουν τη συνεπή εφαρμογή των προτύπων εξυγίανσης όσον αφορά τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες εκδόθηκε μόλις τον Αύγουστο του 2020, συμπεριλαμβανομένης καθοδήγησης σχετικά με την εφαρμογή των «απλουστευμένων υποχρεώσεων» (βλέπε σημεία 81-85).

Μολονότι το SRB αξιολόγησε την ποιότητα όλων των σχεδίων που υπέβαλαν οι ΕΑΕ, δυσκολεύθηκε να τηρήσει τις καθορισμένες προθεσμίες. Η αξιολόγηση ήταν περισσότερο ή λιγότερο διεξοδική, ανάλογα με το μέγεθος της τράπεζας και την επιλεγείσα στρατηγική εξυγίανσης. Η διαφορά αυτή οφειλόταν στην έλλειψη πόρων στη σχετική μονάδα του SRB. Το SRB επέλεξε επίσης να μην εκφράσει άποψη σχετικά με όλα τα σχέδια στα οποία διαπιστώθηκαν ελλείψεις (βλέπε σημεία 87-89 και 102).

Επιπλέον, στις αρχές του 2020, το SRB προσέγγιζε το απαιτούμενο επίπεδο στελέχωσης για την εκτέλεση των καθηκόντων του (89 %). Ωστόσο, δεν έχει ακόμη καθορίσει την τυποποιημένη σύνθεση ενός ΕΚΕ (δηλαδή τον αριθμό των υπαλλήλων, την αναλογία των υπαλλήλων του SRB σε σχέση με τους υπαλλήλους των ΕΑΑ και τα προσόντα τους). Διαπιστώσαμε επίσης ότι, με την πάροδο του χρόνου, αυξήθηκε το μερίδιο των υπαλλήλων του SRB (βλέπε σημεία 101-105).

Το SRB δεν διαθέτει νομικές εξουσίες όσον αφορά το επίπεδο στελέχωσης των ΕΑΕ, που παραμένει στην αρμοδιότητα των εθνικών δημοσιονομικών αρχών. Διαπιστώσαμε ότι ο αριθμός των υπαλλήλων ανά τράπεζα διέφερε σημαντικά μεταξύ των ΕΑΕ. Η ΕΑΤ είναι μεν επιφορτισμένη με την παρακολούθηση της εμπειρογνωσίας, των πόρων και της επιχειρησιακής ικανότητας των ΕΑΕ, αλλά μέχρι σήμερα δεν έχει δημοσιεύσει ολοκληρωμένη αξιολόγηση των εν λόγω πτυχών, καθώς έχει προσεγγίσει το ζήτημα εφαρμόζοντας ποικίλα εργαλεία (βλέπε σημεία 106-107). Η μη εξασφάλιση επαρκών πόρων, ανάλογων με τους στόχους ενός οργανισμού, μπορεί να οδηγήσει σε αυξανόμενες αποκλίσεις μεταξύ των στόχων και της πραγματικής κατάστασης.

1. Προκειμένου να βελτιωθεί η εποπτεία του SRB όσον αφορά τον σχεδιασμό της εξυγίανσης σε επίπεδο ΕΑΕ, θα πρέπει να διαθέσει επαρκές προσωπικό στη μονάδα που είναι υπεύθυνη για την εποπτεία των λιγότερο σημαντικών τραπεζών και να διατυπώνει σαφώς την άποψή του σχετικά με την ποιότητα των σχεδίων εξυγίανσης για τις λιγότερο σημαντικές τράπεζες όταν εντοπίζει ελλείψεις.
2. Προκειμένου να διασφαλιστεί η κατάλληλη σύνθεση των ΕΚΕ, το SRB και οι ΕΑΕ πρέπει να καταλήξουν σε συμφωνία σχετικά με τυποποιημένα κριτήρια.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: Μάρτιος 2022 (κύκλος σχεδιασμού 2021)

Η κατανομή των ρόλων μεταξύ του SRB και των ΕΑΕ αποσαφηνίστηκε σε συμφωνία συνεργασίας που εγκρίθηκε το 2016 και τροποποιήθηκε το 2018 (βλέπε σημεία 94-95). Η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ του SRB και της εποπτικής αρχής, δηλαδή της ΕΚΤ, διέπεται από λεπτομερές μνημόνιο συνεννόησης.

Ωστόσο, η αποτελεσματική εξυγίανση προϋποθέτει ότι η εποπτική αρχή της τράπεζας i) θα ενεργοποιήσει εγκαίρως τα μέτρα έγκαιρης παρέμβασης και θα τα εφαρμόσει αποτελεσματικά και ii) θα λάβει αρκετά νωρίς απόφαση σχετικά με τράπεζα που βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή κινδυνεύει να πτωχεύσει, βάσει σαφών, αντικειμενικών και ποσοτικοποιημένων ορίων. Μολονότι σπανίως έχουν χρησιμοποιηθεί μέτρα έγκαιρης παρέμβασης και το νομικό πλαίσιο δεν προβλέπει αντικειμενικά και ποσοτικοποιημένα κριτήρια για την κήρυξη μιας τράπεζας σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης, το SRB δεν έχει απευθυνθεί στους νομοθέτες σχετικά με το θέμα αυτό (βλέπε σημεία 97-100).

Προκειμένου να διασφαλιστεί η έγκαιρη ανάληψη εποπτικής δράσης, το SRB και η Επιτροπή πρέπει να προσεγγίσουν τους νομοθέτες και την ΕΚΤ, στο πλαίσιο του ρόλου της ως εποπτικής αρχής, και να υποστηρίξουν τον καθορισμό αντικειμενικών και ποσοτικοποιημένων ορίων για την ενεργοποίηση μέτρων έγκαιρης παρέμβασης και την κήρυξη μιας τράπεζας σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης.

Το Συνέδριο καλεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να αναζητήσουν τον καλύτερο τρόπο ενσωμάτωσης των ανωτέρω διευκρινίσεων στο νομικό πλαίσιο.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: τέλος του 2021.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IV, του οποίου προεδρεύει ο Alex Brenninkmeijer, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 24ης Νοεμβρίου 2020.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner Lehne
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I — Τα όργανα διοίκησης του SRB

Ανάλογα με τα καθήκοντα, το SRB συνέρχεται σε διαφορετικές συνθέσεις (βλέπε γράφημα 9 κατωτέρω). Στη σύνθεση της «περιορισμένης» εκτελεστικής συνόδου συμμετέχουν ο Πρόεδρος και τέσσερα μέλη πλήρους απασχόλησης του συμβουλίου. Ο αντιπρόεδρος συμμετέχει στην «περιορισμένη» εκτελεστική σύνοδο ως μέλος χωρίς δικαίωμα ψήφου, αλλά αντικαθιστά τον πρόεδρο σε περίπτωση απουσίας του.

Όταν η εκτελεστική σύνοδος εξετάζει την περίπτωση συγκεκριμένης τράπεζας, διευρύνεται («διευρυμένη» εκτελεστική σύνοδος) ώστε να συμπεριλάβει τα μέλη του συμβουλίου που εκπροσωπούν τις οικείες ΕΑΕ. Ως εκ τούτου, η σύνθεση της «διευρυμένης» εκτελεστικής συνόδου ποικίλλει ανάλογα με την υπό εξέταση τράπεζα. Εάν η «διευρυμένη» εκτελεστική σύνοδος δεν επιτύχει συναίνεση, ο πρόεδρος και τα τέσσερα μέλη πλήρους απασχόλησης λαμβάνουν απόφαση με απλή πλειοψηφία.

Η σύνοδος της ολομέλειας απαρτίζεται από τον πρόεδρο, τα τέσσερα άλλα μέλη πλήρους απασχόλησης και τα μέλη του συμβουλίου που εκπροσωπούν όλες τις ΕΑΕ. Όπως και στην περίπτωση της εκτελεστικής συνόδου, ο αντιπρόεδρος συμμετέχει χωρίς δικαίωμα ψήφου, αλλά αντικαθιστά τον πρόεδρο σε περίπτωση απουσίας του.

Η Επιτροπή και η ΕΚΤ έχουν καθεστώς μόνιμου παρατηρητή σε όλες τις συνεδριάσεις των εκτελεστικών συνόδων και των συνόδων της ολομέλειας του SRB. Κατά περίπτωση, άλλοι παρατηρητές μπορούν να προσκαλούνται στην εκτελεστική σύνοδο και στις συνόδους της ολομέλειας σε ad hoc βάση. Όταν η «διευρυμένη» εκτελεστική σύνοδος εξετάζει την περίπτωση τράπεζας που έχει θυγατρικές ή σημαντικά υποκαταστήματα σε μη συμμετέχοντα κράτη μέλη, στη συνεδρίαση καλούνται να συμμετάσχουν οι αρχές εξυγίανσης των εν λόγω κρατών μελών.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει διαγράμματος του SRB.

Παράρτημα II — Οι τιμές-στόχος του SRB για τη MREL

Τον Μάιο του 2020, το SRB δημοσίευσε την πολιτική του 2020 για τη MREL κατόπιν δημόσιας διαβούλευσης. Στον πίνακα που ακολουθεί παρουσιάζονται οι διάφορες συνιστώσες μιας τιμής-στόχου για τη MREL για τους κύκλους σχεδιασμού της εξυγίανσης του 2018 και του 2020. Οι διαφορές μεταξύ των δύο επισημαίνονται με πράσινο χρώμα.

Πηγή: ΕΕΣ, προσαρμογή από στοιχεία του SRB.

Στην περίπτωση των τραπεζών που αναμένεται να ακολουθήσουν κανονικές διαδικασίες αφερεγγυότητας, η MREL αντιστοιχεί γενικά στις κεφαλαιακές απαιτήσεις, βάσει του κανονισμού για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις (CRR), ο οποίος περιλαμβάνει μόνο το ποσό απορρόφησης ζημιών (LAA).

Σύμφωνα με τους νέους κανόνες, το TREA (ποσό συνολικής έκθεσης σε κίνδυνο) της MREL για το LAA δεν απαιτείται πλέον να περιλαμβάνει τις συνδυασμένες απαιτήσεις αποθέματος ασφαλείας ούτε απαιτείται απόθεμα ασφαλείας εμπιστοσύνης της αγοράς, αλλά το SRB μπορεί ακόμη να προσαρμόζει το RCA εφαρμόζοντας MCC.

Στην περίπτωση αυτή, η μείωση κατά 1,25 % του MCC σύμφωνα με την πολιτική του SRB του 2018 για τη MREL θα αντικατασταθεί από την αφαίρεση του αντικυκλικού αποθέματος ασφαλείας. Αυτό περιλαμβάνει μέρος των συνδυασμένων απαιτήσεων αποθέματος ασφαλείας. Μια μείωση αντισταθμίζει προηγούμενη προσαύξηση στις συνδυασμένες απαιτήσεις αποθέματος ασφαλείας.

Η νέα δέσμη μέτρων για τον τραπεζικό τομέα για τη μεταφορά των απαιτήσεων της Βασιλείας ΙΙΙ εισήγαγε δείκτη μόχλευσης 3 %. Ως εκ τούτου, το SRB εισήγαγε ένα δεύτερο μέτρο MREL με βάση το άνοιγμα του δείκτη μόχλευσης.

Aκρωνύμια και συντομογραφίες

ΔΕΕΑ: Διαδικασία εποπτικού ελέγχου και αξιολόγησης

EΑΤ: Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών

ΕΑΕ: Εθνική αρχή εξυγίανσης

ΕΚΕ: Εσωτερικό κλιμάκιο εξυγίανσης

ΕΚΤ: Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα

ΕΜΕ: Ενιαίος Μηχανισμός Εξυγίανσης

ΕΤΕ: Ενιαίο Ταμείο Εξυγίανσης

ΙΠΑ: Ισοδύναμο πλήρους απασχόλησης

ΣΛΕΕ: Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης

BRRD: Η οδηγία για την ανάκαμψη και την εξυγίανση των τραπεζών (Bank Recovery and Resolution Directive)

LAA: Ποσό απορρόφησης των ζημιών

MCC: Απόθεμα ασφαλείας εμπιστοσύνης της αγοράς

MREL: Ελάχιστη απαίτηση για τα ίδια κεφάλαια και τις επιλέξιμες υποχρεώσεις

SRB: Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης

Γλωσσάριο

Αποτίμηση: Το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων προβλέπει μια επίσημη διαδικασία με τρεις αποτιμήσεις, αντίστοιχα, για τον προσδιορισμό του κατά πόσον μια τράπεζα βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης (αποτίμηση 1), για την ενημέρωση σχετικά με τη χρήση των εργαλείων εξυγίανσης, συμπεριλαμβανομένης της διάσωσης με ίδια μέσα (αποτίμηση 2), και για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με την αρχής της «μη επιδείνωσης της θέσης των πιστωτών» (αποτίμηση 3).

Βασικός επιχειρηματικός τομέας: Επιχειρηματικοί τομείς ή συναφείς υπηρεσίες που συνιστούν σημαντικές πηγές εσόδων, κερδών ή αξίας δικαιόχρησης για ένα ίδρυμα ή για όμιλο στον οποίο ανήκει ένα ίδρυμα.

Ελάχιστη απαίτηση ιδίων κεφαλαίων και επιλέξιμων υποχρεώσεων: Απαίτηση με την οποία οι τράπεζες πρέπει να συμμορφώνονται ανά πάσα στιγμή, διατηρώντας μέσα «που προσφέρονται για διάσωση με ίδια μέσα», προκειμένου να εξασφαλίζεται η απορρόφηση των ζημιών και η ανακεφαλαιοποίηση των τραπεζών, σε περίπτωση που αυτές αντιμετωπίσουν οικονομικές δυσκολίες και τεθούν υπό εξυγίανση.

Εξυγίανση: Η εύτακτη εκκαθάριση μιας προβληματικής τράπεζας, προκειμένου να διασφαλιστεί η συνέχεια των βασικών λειτουργιών της και να διαφυλαχθεί η χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Αποσκοπεί επίσης στην προστασία των δημόσιων πόρων, με την ελαχιστοποίηση της εξάρτησης από έκτακτη δημόσια χρηματοπιστωτική στήριξη (βλέπε άρθρο 2 της οδηγίας BRRD).

Εποπτεία: Η εποπτεία του τραπεζικού τομέα συνίσταται στην παρακολούθηση των χρηματοοικονομικών επιδόσεων και των δραστηριοτήτων των τραπεζών, προκειμένου να διασφαλίζεται η ασφαλής και ορθή τους λειτουργία σύμφωνα με τους κανόνες και τους κανονισμούς.

Εργαλείο διάσωσης με ίδια μέσα: Μηχανισμός που επιτρέπει την απομείωση ή τη μετατροπή χρέους σε μετοχικό κεφάλαιο, με ορισμένες εξαιρέσεις, όπως οι καλυπτόμενες καταθέσεις, σε περίπτωση εξυγίανσης χρηματοπιστωτικού ιδρύματος. Οι υποχρεώσεις που μπορούν να υπαχθούν στη διάσωση με ίδια μέσα, χαρακτηρίζονται «υποχρεώσεις που προσφέρονται για διάσωση με ίδια μέσα».

Εσωτερικά κλιμάκια εξυγίανσης: Σύμφωνα με το άρθρο 83 του κανονισμού ΕΜΕ, το Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης μπορεί να συγκροτεί εσωτερικά κλιμάκια εξυγίανσης, αποτελούμενα από υπαλλήλους του και υπαλλήλους των εθνικών αρχών εξυγίανσης, συμπεριλαμβανομένων, κατά περίπτωση, παρατηρητών από κράτη μέλη εκτός της ζώνης του ευρώ. Τα εσωτερικά κλιμάκια εξυγίανσης διαδραματίζουν καίριο ρόλο στη συνεργασία και στην επικοινωνία μεταξύ του SRB και των ΕΑΕ σε σχέση με την κατάρτιση των σχεδίων εξυγίανσης. Συγκροτούνται για όλες τις τράπεζες που υπάγονται στην αρμοδιότητα του SRB και επικεφαλής τους είναι συντονιστές διοριζόμενοι μεταξύ των ανώτερων στελεχών του SRB.

Ευρωπαϊκή Τραπεζική Ένωση: Η μεταβίβαση της ευθύνης της τραπεζικής πολιτικής από εθνικό επίπεδο σε επίπεδο ΕΕ. Επί του παρόντος, αποτελείται από τον Ενιαίο Εποπτικό Μηχανισμό και τον Ενιαίο Μηχανισμό Εξυγίανσης, οι οποίοι βασίζονται στο ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων της ΕΕ. Τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ συμμετέχουν στην Ευρωπαϊκή Τραπεζική Ένωση.

Κρίσιμες λειτουργίες: Τραπεζικές δραστηριότητες, υπηρεσίες ή λειτουργίες, των οποίων η διακοπή είναι πιθανό να οδηγήσει σε διατάραξη της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας ή της παροχής υπηρεσιών ζωτικής σημασίας για την πραγματική οικονομία.

Μέσα/υποχρεώσεις μειωμένης εξασφάλισης: Το χρέος μειωμένης εξασφάλισης έχει χαμηλότερη εξοφλητική προτεραιότητα από το χρέος υψηλής εξοφλητικής προτεραιότητας, αλλά υψηλότερη προτεραιότητα σε σύγκριση με τις μετοχές, σε περίπτωση που μια τράπεζα πτωχεύσει.

Ουσιαστικά εμπόδια: Σοβαρά εμπόδια που θα μπορούσαν να παρακωλύσουν την εκκαθάριση ή την εξυγίανση μιας τράπεζας, τα οποία εντοπίζονται από τις αρχές εξυγίανσης κατά την αξιολόγηση της δυνατότητας εξυγίανσης των τραπεζών. Οι αρχές εξυγίανσης διαθέτουν εκτεταμένες εξουσίες να ζητούν από τις τράπεζες την αντιμετώπιση ή την εξάλειψη τέτοιων εμποδίων εντός συγκεκριμένης προθεσμίας. Παραδείγματος χάριν, το SRB μπορεί να απαιτήσει από μια τράπεζα να εκχωρήσει συγκεκριμένα περιουσιακά στοιχεία, να περιορίσει τις δραστηριότητές της ή να τροποποιήσει τις νομικές ή τις επιχειρησιακές δομές της.

Προληπτικές κεφαλαιακές απαιτήσεις: Οι προληπτικές κεφαλαιακές απαιτήσεις αφορούν το ύψος των κεφαλαίων που κατέχουν οι τράπεζες. Στόχος των κανόνων αυτών είναι να ενισχύσουν την ανθεκτικότητά τους, διασφαλίζοντας παράλληλα ότι οι τράπεζες έχουν τη δυνατότητα να συνεχίσουν να χρηματοδοτούν την οικονομική δραστηριότητα και ανάπτυξη.

Σύστημα εγγύησης των καταθέσεων: Το σύστημα εγγύησης των καταθέσεων αποσκοπεί στην προστασία των καταθετών από ζημίες έως ένα ορισμένο ανώτατο όριο και εντός ορισμένων ορίων σε περίπτωση πτώχευσης μιας τράπεζας.

Σχέδιο ανάκαμψης: Τα σχέδια ανάκαμψης διασφαλίζουν ότι οι τράπεζες είναι έτοιμες να αποκαταστήσουν τη βιωσιμότητά τους ακόμη και σε περιόδους σοβαρών οικονομικών πιέσεων.

Σχέδιο εξυγίανσης: Λεπτομερές έγγραφο, στο οποίο περιγράφονται λεπτομερώς τα χαρακτηριστικά μιας τράπεζας και η προτιμώμενη στρατηγική εξυγίανσης, συμπεριλαμβανομένων των εργαλείων εξυγίανσης που πρέπει να εφαρμοστούν και σε ποιες οντότητες. Εντοπίζει και αντιμετωπίζει τυχόν εμπόδια στην εξυγίανση της τράπεζας και καθορίζει τη MREL της τράπεζας.

Σώμα εξυγίανσης: Τα σώματα εξυγίανσης είναι τα όργανα που διασφαλίζουν τη συνεργασία μεταξύ όλων των μερών, όπως οι αρχές εξυγίανσης, οι κεντρικές τράπεζες, τα αρμόδια υπουργεία ή η ΕΑΤ, σε όλα τα στάδια του σχεδιασμού και της διαδικασίας εξυγίανσης μιας προβληματικής τράπεζας.

Χρέος υψηλής εξοφλητικής προτεραιότητας: Χρέος που εξοφλείται κατά προτεραιότητα σε περίπτωση πτώχευσης μιας τράπεζας. Λόγω αυτής της προτεραιότητας, συνεπάγεται χαμηλότερους κινδύνους σε σύγκριση με το χρέος μειωμένης εξασφάλισης ή το μετοχικό κεφάλαιο.

Κλιμάκιο ελέγχου

Στις ειδικές εκθέσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου εκτίθενται τα αποτελέσματα των ελέγχων των πολιτικών και των προγραμμάτων της ΕΕ ή τα θέματα που σχετίζονται με τη διαχείριση συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

O εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IV του ΕΕΣ, του οποίου προεδρεύει ο Alex Brenninkmeijer, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο εστιάζει στους τομείς της ρύθμισης των αγορών και της ανταγωνιστικής οικονομίας. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Rimantas Šadžius, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τον Mindaugas Pakštys, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, και τον Tomas Mackevičius, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, την Marion Colonerus, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, τον Helmut Kern, υπεύθυνο έργου, και τους Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry και Rafal Migasiewicz, ελεγκτές. Η Cathryn Lindsay και η Victoria Gilson παρείχαν γλωσσική υποστήριξη.

Παραπομπές

¹ Ο όρος «τράπεζα» στην παρούσα έκθεση αναφέρεται στις οντότητες που ορίζονται στο άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 806/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 2014, περί θεσπίσεως ενιαίων κανόνων και διαδικασίας για την εξυγίανση πιστωτικών ιδρυμάτων και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων στο πλαίσιο ενός Ενιαίου Μηχανισμού Εξυγίανσης και ενός Ενιαίου Ταμείου Εξυγίανσης και τροποποιήσεως του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 (ΕΕ L 225 της 30.7.2014, σ. 1).

² Οδηγία 2014/59/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, για τη θέσπιση πλαισίου για την ανάκαμψη και την εξυγίανση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων και για την τροποποίηση της οδηγίας 82/891/ΕΟΚ του Συμβουλίου, των οδηγιών 2001/24/ΕΚ, 2002/47/ΕΚ, 2004/25/ΕΚ, 2005/56/ΕΚ, 2007/36/ΕΚ, 2011/35/ΕΕ, 2012/30/ΕΕ και 2013/36/ΕΕ, και των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 και 648/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (ΕΕ L 173/190 της 12.6.2014, σ. 190).

³ Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 806/2014, όπως αναφέρεται στην υποσημείωση 1.

⁴ Μια λιγότερο σημαντική διασυνοριακή τράπεζα αποτελείται από μια μητρική εταιρεία με έδρα σε κράτος μέλος της ζώνης του ευρώ και από τουλάχιστον μία θυγατρική με έδρα σε διαφορετικό κράτος μέλος της ζώνης του ευρώ.

⁵ Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή και την επανεξέταση της οδηγίας 2014/59/ΕΕ (οδηγία για την ανάκαμψη και την εξυγίανση των τραπεζών) και του κανονισμού αριθ. 806/2014 (κανονισμός για τον ενιαίο μηχανισμό εξυγίανσης), COM(2019) 213 final της 30ής Απριλίου 2019, σ. 12.

⁶ Ειδική έκθεση αριθ. 23/2017 του ΕΕΣ με τίτλο «Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης: ένα φιλόδοξο έργο της τραπεζικής ένωσης δρομολογήθηκε, αλλά απομένουν να γίνουν πολλά» (www.eca.europa.eu).

⁷ Ενοποιημένη έκδοση της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EE C 202 της 7.6.2016, σ. 1).

⁸ Συνθήκη για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας μεταξύ του Βασιλείου του Βελγίου, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Ιρλανδίας, της Ελληνικής Δημοκρατίας, του Βασιλείου της Ισπανίας, της Γαλλικής Δημοκρατίας, της Ιταλικής Δημοκρατίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου, της Μάλτας, του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, της Δημοκρατίας της Αυστρίας, της Πορτογαλικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας, της Σλοβακικής Δημοκρατίας και της Δημοκρατίας της Φινλανδίας, η οποία υπεγράφη στις 2.2.2012.

⁹ Βλέπε, παραδείγματος χάριν: «Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform», Demertzis και Wolff, Bruegel, 7 Δεκεμβρίου 2018 ή «Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution», των Deslandes και Magnus, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, PE 624.402, Ιούλιος 2019.

¹⁰ Εμπεριστατωμένη ανάλυση που ζητήθηκε από την επιτροπή ECON, «Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?» του Willem Pieter de Groen, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, PE 624.418, Ιούνιος 2018.

¹¹ «Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation», VVA, Grimaldi και Bruegel, Νοέμβριος 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622.

¹³ Μπορεί να υπερβαίνει το 5 % εάν πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις, όπως ορίζεται στο άρθρο 27, παράγραφος 10, του κανονισμού ΕΜΕ.

¹⁴ «2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, International Monetary Fund», Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, Ιούλιος 2018, σ. 7.

¹⁵ Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή, μετά την 1η Αυγούστου 2013, των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων στα μέτρα στήριξης των τραπεζών στο πλαίσιο της χρηματοπιστωτικής κρίσης («Τραπεζική ανακοίνωση»), (ΕΕ C 216 της 30.7.2013, σ. 1).

¹⁶ «2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, International Monetary Fund», Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, Ιούλιος 2018, σ. 7.

¹⁷ Ειδική έκθεση 21/2020 του ΕΕΣ, με τίτλο «Έλεγχος των κρατικών ενισχύσεων προς χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς στην ΕΕ: αναγκαία η διενέργεια ελέγχου καταλληλότητας» (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Ειδική έκθεση 21/2020 του ΕΕΣ, με τίτλο «Έλεγχος των κρατικών ενισχύσεων προς χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς στην ΕΕ: αναγκαία η διενέργεια ελέγχου καταλληλότητας», σημεία 66 και 68 (www.eca.europa.eu).

¹⁹ «2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management», Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, Ιούλιος 2018, σ. 21.

²⁰ Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 19ης Ιουνίου 2020, με τίτλο «Τραπεζική Ένωση – ετήσια έκθεση 2019» [2019/2130(INI)], P9_TA(2020)0165, σημείο 49.

²¹ Βλέπε, παραδείγματος χάριν, άρθρο της Eurofi της Elke König – «Why we need an EU liquidation regime for banks», 5.9.2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622)

²² Ομοίως με την υποσημείωση 11.

²³ Οι διαστάσεις αυτές είναι οι ακόλουθες: διακυβέρνηση, ικανότητα απορρόφησης ζημιών και ανακεφαλαιοποίηση, ρευστότητα και χρηματοδότηση κατά την εξυγίανση, επιχειρησιακή συνέχεια και πρόσβαση σε υπηρεσίες υποδομής χρηματοπιστωτικών αγορών, πληροφοριακά συστήματα και απαιτήσεις δεδομένων, επικοινωνία, δυνατότητα διαχωρισμού και αναδιάρθρωση.

²⁴ «Bank of England, Policy Statement: «The Bank of England’s approach to assessing resolvability», Ιούλιος 2019.

²⁵ Απόφαση της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών σχετικά με την επίλυση διαφωνίας, που διαβιβάστηκε στο Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης και στη Banca Naţională a României, 27 Απριλίου 2018.

²⁶ Εμπεριστατωμένη ανάλυση που ζητήθηκε από την επιτροπή ECON, «Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny», του Willem Pieter de Groen, Μονάδα Υποστήριξης της Οικονομικής Διακυβέρνησης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, PE 634.358, Δεκέμβριος 2019.

²⁷ Κανονισμός (ΕΕ) 2019/877 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Μαΐου 2019, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 806/2014 όσον αφορά την ικανότητα απορρόφησης ζημιών και ανακεφαλαιοποίησης των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων (ΕΕ L 150 της 7.6.2019, σ. 226), που τέθηκε σε ισχύ στις 28 Δεκεμβρίου 2020.

²⁸ Οδηγία (ΕΕ) 2019/879 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Μαΐου 2019, για την τροποποίηση της οδηγίας 2014/59/ΕΕ σχετικά με την ικανότητα απορρόφησης των ζημιών και ανακεφαλαιοποίησης των πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων και της οδηγίας 98/26/ΕΚ (ΕΕ L 150 της 7.6.2019, σ. 296).

²⁹ Οι αρχές εξυγίανσης πρέπει να κατατάσσουν τις τράπεζες στις εξής τέσσερις κατηγορίες: i) παγκόσμιες συστημικά σημαντικές τράπεζες, ii) τράπεζες ανώτατου επιπέδου, iii) άλλες συστημικές οντότητες και iv) όλες όσες δεν ανήκουν στις προηγούμενες τρεις κατηγορίες. Η υποχρεωτική σταθερή MREL εφαρμόζεται στις τρεις πρώτες κατηγορίες.

³⁰ Παράρτημα 5 της ποσοτικής έκθεσης MREL ΕΑΤ/Rep/2020/07.

³¹ Ομοίως.

³² Statement of the EBA and ESMA on the treatment of retail holdings of debt financial instruments subject to the Bank Recovery and Resolution Directive, Μάιος 2018.

³³ Σε δύο από τις έξι περιπτώσεις του δείγματος, το σχέδιο είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η τράπεζα επρόκειτο να εκκαθαριστεί βάσει της εθνικής νομοθεσίας περί αφερεγγυότητας.

³⁴ Οι εξωτερικοί τίτλοι MREL εκδίδονται από την οντότητα στην οποία η αρχή εξυγίανσης προτίθεται να εφαρμόσει το εργαλείο διάσωσης με ίδια μέσα και προορίζονται για ανάληψη από τρίτους. Οι εσωτερικοί τίτλοι MREL αναλαμβάνονται από άλλες οντότητες του ομίλου που ανήκουν στην ίδια μονάδα εξυγίανσης.

³⁵ Αιτιολογική σκέψη 47 του κανονισμού ΕΜΕ.

³⁶ Το 2015, η ΕΑΤ δημοσίευσε κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο οι αρχές θα πρέπει να αξιολογούν κατά πόσον ένα ίδρυμα είναι επιλέξιμο για απλουστευμένες υποχρεώσεις (οι οποίες έχουν πλέον καταργηθεί και αντικατασταθεί από τα ρυθμιστικά τεχνικά πρότυπα για το ίδιο θέμα) και εκπόνησε εκτελεστικό τεχνικό πρότυπο για τη διαβίβαση των σχετικών πληροφοριών στην ΕΑΤ.

³⁷ Απόφαση του Ενιαίου Συμβουλίου Εξυγίανσης, της 17ης Δεκεμβρίου 2018, σχετικά με τη θέσπιση πλαισίου για τις πρακτικές ρυθμίσεις συνεργασίας στο πλαίσιο του Ενιαίου Μηχανισμού Εξυγίανσης μεταξύ του Ενιαίου Συμβουλίου Εξυγίανσης και των εθνικών αρχών εξυγίανσης (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Μνημόνιο συνεννόησης μεταξύ του Ενιαίου Συμβουλίου Εξυγίανσης και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας όσον αφορά τη συνεργασία και την ανταλλαγή πληροφοριών. https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή και την επανεξέταση της οδηγίας 2014/59/ΕΕ (οδηγία για την ανάκαμψη και την εξυγίανση των τραπεζών) και του κανονισμού 806/2014 (κανονισμός για τον ενιαίο μηχανισμό εξυγίανσης), COM(2019) 213 final της 30ής Απριλίου 2019, σ. 6.

⁴⁰ Ειδική έκθεση 02/2018 του ΕΕΣ με τίτλο «Η αποτελεσματικότητα της διαχείρισης τραπεζικών κρίσεων από την ΕΚΤ», σημείο 125 (www.eca.europa.eu).

⁴¹ «Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD», Όμιλος Παγκόσμιας Τράπεζας, Financial Sector Advisory Centre, Απρίλιος 2017, σ. 106.

⁴² Ειδική έκθεση 29/2016 του ΕΕΣ με τίτλο «Ενιαίος εποπτικός μηχανισμός - Καλό ξεκίνημα, αλλά απαιτούνται περαιτέρω βελτιώσεις», σημείο 110 (www.eca.europa.eu).

⁴³ Τα αριθμητικά στοιχεία του SRB περιλαμβάνουν τους βοηθούς υπαλλήλους, όχι όμως και τους αποσπασμένους εθνικούς εμπειρογνώμονες. Το SRB παρείχε στοιχεία σχετικά με τα ΙΠΑ για το 2019 και πρόβλεψη για το 2020 για όλες τις ΕΑΕ, εκτός από εκείνες της Πορτογαλίας και της Σλοβακίας, για τις οποίες χρησιμοποιήσαμε στοιχεία του 2017.

⁴⁴ Το εύρος ήταν παρόμοιο όταν μετρήθηκε σε σχέση με το σύνολο των περιουσιακών στοιχείων των τραπεζών.

⁴⁵ Άρθρο 92, παράγραφος 1, του κανονισμού για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις, κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 575/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας για πιστωτικά ιδρύματα και επιχειρήσεις επενδύσεων και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012 (ΕΕ L 176 της 27.6.2013, σ. 1)· άρθρο 104α και 128 της οδηγίας για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις (ΟΚΑ), οδηγία 2013/36/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με την πρόσβαση στη δραστηριότητα πιστωτικών ιδρυμάτων και την προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων, για την τροποποίηση της οδηγίας 2002/87/ΕΚ και για την κατάργηση των οδηγιών 2006/48/ΕΚ και 2006/49/ΕΚ (ΕΕ L 176 της 27.6.2013, σ. 338).

⁴⁶ Εφαρμόζεται μόνο σε τράπεζες όπου η στρατηγική εξυγίανσης προβλέπει δράσεις εξυγίανσης και την εφαρμογή εργαλείων εξυγίανσης.

⁴⁷ Σύμφωνα με την πολιτική του SRB του 2020 για τη MREL (σ. 12), το RCA μπορεί να προσαρμοστεί από τη MCC, γεγονός που συνιστά αλλαγή σε σχέση με την πολιτική του SRB του 2018 για τη MREL (σ. 10), η οποία κατέστησε υποχρεωτική την προσαρμογή αυτή στην περίπτωση των τραπεζών στις οποίες το SRB σκόπευε να εφαρμόσει εργαλεία και εξουσίες εξυγίανσης. Το SRB εισήγαγε επίσης μεταβατικές περιόδους για τη MCC στην πολιτική του 2020 για τη MREL.

⁴⁸ Κατευθυντήριες Γραμμές σχετικά με την ερμηνεία των διαφόρων περιστάσεων όπου ένα ίδρυμα θεωρείται ότι βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή κινδυνεύει να πτωχεύσει δυνάμει του άρθρου 32 παράγραφος 6 της οδηγίας 2014/59/ΕΕ.

Χρονοδιάγραμμα

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2021

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΠΝΕΥΜΑΤΙΚΗ ΙΔΙΟΚΤΗΣΙΑ

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2021.

Η πολιτική για την περαιτέρω χρήση εγγράφων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) εφαρμόζεται δυνάμει της απόφασης αριθ. 6‑2019 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για την πολιτική ανοικτών δεδομένων και την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Με εξαίρεση τις περιπτώσεις όπου ορίζεται διαφορετικά (π.χ. σε χωριστές ανακοινώσεις περί πνευματικής ιδιοκτησίας), το περιεχόμενο του ΕΕΣ που ανήκει στην ΕΕ παραχωρείται βάσει της άδειας Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Αυτό σημαίνει ότι επιτρέπεται η περαιτέρω χρήση, υπό τον όρο ότι αναφέρεται η πηγή και επισημαίνονται οι αλλαγές. Απαγορεύεται η διαστρέβλωση του αρχικού νοήματος ή μηνύματος των εγγράφων από τον περαιτέρω χρήστη. Το ΕΕΣ δεν φέρει ευθύνη για οποιαδήποτε συνέπεια προερχόμενη από την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Εάν συγκεκριμένο περιεχόμενο αναφέρεται σε ταυτοποιήσιμα φυσικά πρόσωπα, π.χ. φωτογραφίες υπαλλήλων του ΕΕΣ, ή περιλαμβάνει έργα τρίτων, υποχρεούστε να μεριμνήσετε για την απόκτηση των αναγκαίων δικαιωμάτων. Όταν λαμβάνεται έγκριση, η έγκριση αυτή ακυρώνει την ανωτέρω γενική έγκριση και αναφέρει σαφώς τυχόν περιορισμούς στην χρήση.

Για τη χρήση ή την αναπαραγωγή περιεχομένου που δεν ανήκει στην ΕΕ, μπορεί να χρειάζεται να ζητήσετε άδεια απευθείας από τους κατόχους των δικαιωμάτων.

Το λογισμικό ή τα έγγραφα που καλύπτονται από δικαιώματα βιομηχανικής ιδιοκτησίας, όπως τα διπλώματα ευρεσιτεχνίας, τα εμπορικά σήματα, τα καταχωρισμένα σχέδια, οι λογότυποι και οι επωνυμίες/ονομασίες, εξαιρούνται από την πολιτική του ΕΕΣ για την περαιτέρω χρήση και δεν σας παρέχεται σχετική άδεια.

Η «οικογένεια» των ιστοτόπων των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στον τομέα europa.eu, παρέχει συνδέσμους προς ιστοτόπους τρίτων. Δεδομένου ότι το ΕΕΣ δεν τους ελέγχει, σας συνιστούμε να εξετάζετε τις πολιτικές τους για την προστασία του ιδιωτικού απορρήτου και της πνευματικής ιδιοκτησίας.

Χρήση του λογοτύπου του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου

Δεν επιτρέπεται η χρήση του λογοτύπου του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου χωρίς την προηγούμενη σύμφωνη γνώμη του οργάνου.

Επικοινωνήστε με την ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Βρείτε πληροφορίες σχετικά με την ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/index_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να καταφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1952 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον ιστότοπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να καταφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.