Conselho Único de Resolução: começou a complexa construção da União Bancária, mas há ainda muito a fazer

Síntese

I

Para evitar uma repetição da crise financeira de 2008 na Europa, a UE desenvolveu novas estruturas institucionais para garantir um setor financeiro mais seguro para o mercado único, entre as quais o Mecanismo Único de Supervisão (MUS) e o Mecanismo Único de Resolução (MUR). O presente relatório incide sobre o Conselho Único de Resolução (CUR), que, juntamente com as autoridades nacionais de resolução (ANR) da área do euro, formam o MUR.

II

Foi elaborado um "Conjunto Único de Regras" de legislação harmonizada e orientações sobre a resolução e a supervisão dos bancos. No que diz respeito à resolução, o Conjunto Único de Regras abrange um certo número de elementos que, no seu todo, orientará os trabalhos do CUR. Criado em 2015, o CUR está ainda em fase de "arranque" e foi obrigado a assumir grandes responsabilidades num prazo muito curto.

III

Os trabalhos do CUR devem ser considerados como parte integrante de um sistema que inclui igualmente as autoridades de supervisão (por exemplo, o BCE) e as entidades reguladoras (como a Autoridade Bancária Europeia). As autoridades de supervisão são responsáveis pela supervisão prudencial permanente dos bancos abrangidos pelo seu mandato. Caso as medidas de recuperação ou de intervenção não sejam eficazes, um banco é considerado em "situação ou risco de insolvência" e as autoridades de resolução devem intervir. O CUR, com a assistência das autoridades nacionais de resolução, é responsável pelo planeamento de contingência para a resolução dos bancos abrangidos pelo seu mandato, bem como pela gestão dos procedimentos de resolução bancária, na medida do necessário e adequado. O seu mandato abrange todos os bancos significativos e bancos transfronteiriços menos significativos da área do euro.

IV

O TFUE permite que o Tribunal Europeu de Contas tenha pleno acesso a toda a documentação da entidade auditada que seja necessária para a auditoria. No âmbito da presente auditoria, o Tribunal obteve uma extensa documentação por parte da gestão e do pessoal do CUR que lhe permitiu tirar as conclusões do presente relatório com confiança. No entanto, nem toda a documentação solicitada foi fornecida.

V

O Tribunal constatou que a tarefa de criar o CUR a partir do nada, num prazo muito curto, constituiu um desafio muito importante e identificou insuficiências na preparação dos planos de resolução por parte desta entidade. Embora essas insuficiências devam ser colmatadas, tanto no interior do CUR como nos atos legislativos e acordos de cooperação que lhe são aplicáveis, devem igualmente ser analisadas tendo em conta que este está na fase de arranque.

VI

O CUR não concluiu ainda o planeamento da resolução para os bancos abrangidos pelo seu mandato. Apesar de ter trabalhado arduamente para garantir a existência, pelo menos, das versões preliminares dos planos de resolução para a maior parte dos bancos, os planos adotados em 2016 não satisfaziam um número considerável de requisitos estabelecidos no Conjunto Único de Regras. Embora esse problema seja em parte atenuado pela disponibilidade de informações contextuais adicionais, persistem deficiências significativas em relação aos requisitos legislativos.

VII

O CUR deve determinar, em primeiro lugar, quando deve ser elaborado o primeiro plano de resolução plenamente conforme com o Conjunto Único de Regras para cada banco abrangido pelo seu mandato. De seguida, deve trabalhar no sentido da preparação desses planos, atribuindo-lhes uma prioridade em função do seu nível de risco. Cada plano deve abordar a resolubilidade do banco em causa e a exequibilidade e a credibilidade das estratégias de resolução escolhidas.

VIII

Para garantir que o setor bancário tem uma capacidade suficiente de absorção de perdas, o CUR deve igualmente finalizar um sistema de regras e orientações para o planeamento da resolução, incluindo uma política para determinar os requisitos mínimos de fundos próprios e de passivos elegíveis. Devem ser elaboradas ou atualizadas notas de orientação, conforme o caso, e concluído o manual do CUR sobre o planeamento da resolução.

IX

Desde o início, o CUR enfrentou dificuldades no recrutamento de pessoal em número suficiente e com as qualificações adequadas. Os atrasos na contratação do pessoal tiveram um efeito negativo sobre todos os seus domínios de atividade, não obstante o empenho e a motivação do pessoal. O CUR deve acelerar os seus esforços de recrutamento e dotar devidamente a unidade de recursos humanos para enfrentar as exigências de recrutamento, em especial para os cargos mais especializados e de grau superior. Se não for possível atingir as metas em termos de pessoal, ou forem necessárias medidas provisórias, o CUR deve ponderar soluções alternativas.

X

Ainda não é clara a distribuição das tarefas operacionais entre as autoridades nacionais e o CUR, incluindo a repartição de responsabilidades, e as equipas internas de resolução não têm pessoal suficiente. O CUR necessita urgentemente de resolver estas questões.

XI

O CUR acumulou uma experiência considerável na aplicação do quadro legislativo. À luz desta experiência, deverá convidar o legislador a proceder a ajustamentos que permitam melhorar a eficácia do seu trabalho e a sua contribuição sistémica. Para o efeito, deverá incluir alterações que afetam o seu mandato, bem como a disponibilidade e o intercâmbio de informações com o BCE (nomeadamente no contexto do Memorando de Entendimento). Deverá também ser disponibilizado ao CUR um instrumento de moratória.

Introdução

A União Bancária

01

Para evitar uma repetição da crise financeira de 2008 na Europa, a UE adotou um conjunto de políticas para garantir um setor financeiro mais seguro para o mercado único. Estas políticas incluem regras mais rigorosas em matéria de capital e liquidez para os bancos, a harmonização das regras para a gestão de bancos em situação de insolvência e uma melhor proteção dos depositantes. No seu conjunto, esta nova base legislativa, bem como os organismos e autoridades que a acompanham, formam o que é conhecido como União Bancária da UE.

02

A União Bancária tem dois pilares institucionais. O primeiro é a supervisão comum dos bancos através do Mecanismo Único de Supervisão (MUS). O segundo é um procedimento para a liquidação ordenada dos bancos¹, o Mecanismo Único de Resolução (MUR). Foi proposto um terceiro pilar sob a forma de um sistema europeu de garantia de depósitos. O presente relatório incide sobre o Conselho Único de Resolução (CUR), que, juntamente com as autoridades nacionais de resolução (ANR) da área do euro, incorpora o "poder centralizado de resolução" exercido no âmbito do MUR para lidar com os bancos em situação de insolvência.

03

O CUR e as ANR são responsáveis pela gestão dos processos de resolução bancária em cooperação. O objetivo da resolução consiste em garantir a continuidade das funções críticas dos bancos. Se um banco não tiver funções críticas e a sua falência não acarretar riscos para a estabilidade financeira, a sua liquidação decorre ao abrigo dos processos normais de insolvência. O princípio subjacente ao novo quadro regulamentar consiste em minimizar a ocorrência de insolvências bancárias desestabilizantes e perturbadoras, proporcionando simultaneamente uma proteção adequada para os credores, no âmbito de um conjunto de regras nacionais e da UE. Aplicado de forma correta, permitirá limitar os custos orçamentais, bem como aumentar a estabilidade financeira que sustenta o crescimento económico.

04

Desde 2013, a UE tem vindo a desenvolver um conjunto de regras harmonizadas para a supervisão e a resolução dos bancos. Conceptualmente, são conhecidas como o "Conjunto Único de Regras". No que diz respeito à resolução (ver pormenores no anexo I), o Conjunto Único de Regras abrange principalmente o Regulamento relativo ao Mecanismo Único de Resolução (Regulamento MUR), a Diretiva relativa à recuperação e resolução bancárias (Diretiva RRB), os regulamentos delegados da Comissão e as normas e orientações da Autoridade Bancária Europeia (EBA).

Função do Conselho Único de Resolução

05

O CUR é responsável pela resolução, quando necessário, de todos os bancos significativos da área do euro, bem como de bancos transfronteiriços menos significativos². Um banco transfronteiriço menos significativo é composto por uma empresa-mãe localizada na área do euro e pelo menos uma filial situada noutro Estado-Membro da área do euro. Em janeiro de 2017, o CUR abrangia 141 bancos, que representam mais de 80% do total dos ativos bancários da área do euro. As ANR são responsáveis pela resolução de todos os outros bancos a nível nacional, ou seja, cerca de 3 250 entidades jurídicas³.

06

As principais atribuições do CUR são:

1. elaborar planos de resolução para todos os bancos abrangidos pelo seu mandato e fixar o nível de passivos e de fundos próprios que poderão ser objeto de recapitalização interna numa resolução (uma reserva de segurança conhecida como "requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis");
2. adotar decisões de resolução sobre as medidas a adotar no contexto da resolução bancária;
3. garantir a harmonização e a coerência no âmbito do MUR;
4. administrar o Fundo Único de Resolução (FUR), que apoia financeiramente os processos de resolução em certas circunstâncias⁴.

07

Em conformidade com o Regulamento MUR, o CUR foi criado em agosto de 2014 e tornou-se uma agência independente em janeiro de 2015. Foi gerido pela Comissão a título provisório (durante uns meses) até os membros executivos do seu conselho de administração entrarem em funções. Com sede em Bruxelas, empregava cerca de 170 pessoas no final de 2016. É ainda, essencialmente, uma entidade nova.

08

Toma as suas decisões em sessões executivas e sessões plenárias. As primeiras contam com o presidente, o vice-presidente e quatro membros permanentes (que não são representantes das ANR). O presidente (ou o vice-presidente) e os quatro observadores permanentes votam nas sessões executivas. Nas que estão relacionadas com um banco específico participa também um representante da ANR desse Estado-Membro (sessão executiva "alargada"). Nas sessões plenárias participa um representante de cada ANR, devendo estas sessões ser organizadas para decidir a resolução se o FUR tiver prestado um apoio superior a 5 mil milhões de euros (ou se o apoio de liquidez exceder 10 mil milhões de euros) para a resolução em causa.

Interação do CUR com as outras autoridades

09

O procedimento aplicável a um banco em dificuldades financeiras é, em princípio, constituído por três fases operacionais (ver figura 1) após a sua preparação e planeamento. A primeira é a fase de recuperação, em que o banco é obrigado a executar as ações previstas no seu próprio plano de recuperação. Este plano é avaliado pela autoridade de supervisão, que é o BCE no caso dos bancos de importância significativa da área do euro.

10

A fase seguinte, mais determinante, é a intervenção precoce, estando a autoridade de supervisão habilitada a aplicar medidas específicas. O CUR não toma decisões nas duas primeiras fases, mas tem uma responsabilidade partilhada no acompanhamento da situação do banco e elabora eventuais medidas de resolução previstas quando da fase seguinte.

11

A terceira fase consiste na resolução, sendo aqui que o papel do CUR assume uma importância crucial. Uma resolução é desencadeada quando o BCE informa o CUR de que um banco sob a sua supervisão é considerado em "situação ou risco de insolvência" ou se o CUR independentemente fizer a mesma avaliação. O CUR pode decidir colocar uma entidade sob resolução apenas se se verificarem igualmente as seguintes condições: ausência de medidas alternativas e a resolução ser considerada do interesse público (em vez de se aplicarem as regras relativas à insolvência). Uma vez que o sistema envolve o BCE, o CUR e várias outras autoridades nacionais e europeias, a existência de comunicações de elevada qualidade e a compreensão mútua são essenciais para o seu êxito.

12

O CUR só pode adotar um programa de resolução que envolva a utilização do FUR se a Comissão tiver decidido que esta é permitida ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais. Em seguida, a Comissão aprova o montante do Fundo a disponibilizar para o programa de resolução.

Âmbito e método de auditoria

Âmbito da auditoria e metodologia

13

O Tribunal examinou se o CUR está equipado para proceder a resoluções bancárias de forma eficaz. Analisou, em especial:

1. a qualidade do planeamento da resolução do CUR para os diferentes bancos (ver pontos 24-83);
2. se o CUR foi adequadamente instituído para cumprir o seu quadro regulamentar aplicável ao planeamento da resolução (ver pontos 84-102);
3. se o CUR dispõe dos recursos humanos adequados para executar as tarefas que lhe são confiadas e se o quadro de cooperação é adequado (ver pontos 103-142).

14

O presente relatório irá apresentar conclusões e recomendações (ver pontos 143-158 com base nesta estrutura.

15

Em relação à alínea a), o Tribunal examinou se os planos de resolução do CUR são adequados e sistemáticos e incluem avaliações da resolubilidade e a determinação do requisito mínimo de fundos próprios.

16

Para o efeito, a população da auditoria era constituída por 58 planos de resolução completos que o CUR tinha preparado para os bancos até ao final de janeiro de 2017. Destes planos, o CUR forneceu cinco capítulos fundamentais (ver ponto 26), que o Tribunal examinou, tendo selecionado aleatoriamente oito exemplos de cada capítulo desta população, com um máximo de dois capítulos para cada plano, ou seja, um total de 40 capítulos (abrangendo 31 bancos diferentes). O CUR retirou dos capítulos selecionados todos os dados específicos referentes ao banco em causa e os dados provenientes do BCE. Esta abordagem permitiu que a equipa de auditoria examinasse com algum pormenor aspetos cruciais dos planos e retirasse conclusões importantes, mas não possibilitou uma compreensão global da sua exaustividade e coerência interna, tendo obrigado o Tribunal a procurar informações suplementares (ver ponto 36), que foram fornecidas relativamente a três bancos.

17

No que respeita à alínea b), o Tribunal avaliou se o CUR aplica um sistema adequado de regras, incluindo manuais, orientações e enquadramentos para o planeamento da resolução.

18

Quanto à alínea c), o Tribunal avaliou se o CUR contratou um número adequado de agentes com as competências apropriadas e lhes deu formação complementar. Analisou ainda a eficácia da cooperação do CUR com as ANR e o BCE.

19

Para efetuar a auditoria, o Tribunal utilizou critérios obtidos a partir das seguintes fontes:

1. os requisitos legais do Regulamento MUR e da Diretiva RRB;
2. o Regulamento Delegado da Comissão que especifica o conteúdo dos planos de resolução;
3. a lista das características fundamentais dos mecanismos eficazes de resolução das instituições financeiras publicada pelo Conselho de Estabilidade Financeira;
4. o modelo das quatro linhas de defesa elaborado pelo Instituto para a Estabilidade Financeira⁵.

20

O Tribunal realizou a maioria dos trabalhos de auditoria no local entre outubro de 2016 e julho de 2017, no que diz respeito aos planos de resolução adotados até janeiro de 2017.

21

As provas de auditoria consistem em informações recolhidas através de reuniões e entrevistas com o pessoal do CUR, bem como no exame de documentação interna do CUR, nos dados disponíveis ao público, nas declarações da gestão do CUR⁶ (quando é caso disso) e num inquérito junto de 20 ANR⁷.

Acesso a provas e questões de confidencialidade

22

Os direitos para a realização da auditoria e o mandato para esta auditoria de resultados provêm das disposições gerais do artigo 287º do TFUE, que atribuem ao Tribunal de Contas Europeu pleno acesso a toda a documentação necessária para a tarefa de auditoria. No decurso da auditoria, o CUR argumentou que se colocavam questões de confidencialidade especiais, decorrentes de preocupações em matéria de estabilidade financeira, aos seus dados e práticas relacionados com bancos específicos (ver também o ponto 16). O Tratado não prevê quaisquer exceções especiais a este respeito, mas o Tribunal conseguiu chegar a um acordo especial sobre o tratamento e a proteção deste tipo de dados e colaborou com a gestão do CUR no sentido de reduzir quaisquer riscos aparentes ou reais, assegurando simultaneamente o acesso aos dados necessários para a auditoria, nomeadamente trabalhando em larga medida com dados tornados anónimos, tendo em conta as necessidades da auditoria.

23

A cooperação e a assistência do CUR permitiram que o Tribunal realizasse vastos trabalhos de auditoria e retirasse com confiança as conclusões delineadas neste primeiro relatório especial sobre as suas operações. A documentação foi amplamente disponibilizada, mas com algumas exceções significativas. Em especial, entre outras implicações, a ausência de determinados documentos de caráter político (que o CUR declarava existirem apenas em forma de projeto) levou a que não se tenha avaliado cabalmente se as políticas do CUR estão plenamente em conformidade com o Conjunto Único de Regras e o acesso principalmente a dados anónimos em relação aos planos de resolução levou a que não se avaliasse a sua exaustividade e coerência interna. No entanto, foi possível formular algumas conclusões bem assentes em provas sobre os planos de resolução, como se evidencia no presente relatório (ver anexo II).

Observações

Planos de resolução: ainda muito um trabalho em curso

24

A presente secção examina os principais elementos dos planos de resolução elaborados pelo CUR e apresenta as constatações relativas à conformidade com o Conjunto Único de Regras.

Planeamento em curso

25

O planeamento da resolução, que é a tarefa operacional permanente do CUR, aplica-se a todos os bancos abrangidos pelo seu mandato, e não apenas aos considerados em dificuldades. O processo de planeamento da resolução começa com a elaboração de um plano de resolução. Neste contexto, o CUR deve determinar as funções críticas e as linhas de negócio críticas do banco. Na próxima fase, o CUR avalia se o banco pode ser liquidado ao abrigo da legislação nacional em matéria de insolvência; esta é a abordagem por defeito, a menos que o CUR considere que a resolução é do interesse público. Se for tomada uma decisão de interesse público, o CUR está obrigado a elaborar uma estratégia de resolução adaptada às circunstâncias específicas do banco. Em seguida, pondera os prováveis impedimentos à resolução efetiva do banco⁸, já que o plano de resolução deve incluir a forma de atenuar esses obstáculos. A figura 2 ilustra o processo de planeamento da resolução.

26

Um plano de resolução contém os seguintes capítulos principais¹⁰:

1. análise estratégica das atividades: determinação das funções críticas e das linhas de negócio críticas do banco;
2. estratégia de resolução privilegiada: este capítulo avalia a exequibilidade e a credibilidade da estratégia de resolução;
3. continuidade financeira e operacional: avaliação dos pré-requisitos financeiros e operacionais para assegurar a continuidade durante a resolução;
4. síntese da avaliação da resolubilidade: avaliação da existência de impedimentos significativos à resolubilidade e a forma como podem ser eliminados. Neste capítulo, o CUR determina também o requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis;
5. síntese dos principais elementos do plano.

Abordagem do CUR em matéria de planeamento da resolução

27

O CUR elabora os planos de resolução em quatro fases. Começa com um plano transitório de resolução, que posteriormente atualiza e amplia:

1. os planos transitórios de resolução (ou planos da primeira fase) incidem em aspetos da análise estratégica das atividades. Não estão sujeitos à aprovação do CUR em sessão executiva alargada (ver ponto 8), sendo principalmente para uso interno;
2. os planos da segunda fase são mais abrangentes do que os planos transitórios de resolução e estão sujeitos a aprovação em sessão executiva alargada (ver ponto 8). São enviados a colégios de resolução para decisão, mas não determinam os impedimentos significativos nem o requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis;
3. os planos da terceira fase determinam o requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis a nível consolidado;
4. os planos da quarta fase determinam os impedimentos significativos e o requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis a nível consolidado e a nível de cada entidade.

28

Em janeiro de 2017, o CUR foi incumbido pelo legislador da adoção de 130 planos de resolução¹¹, não prevendo a legislação qualquer etapa intermédia. Até à data, ficou aquém deste objetivo devido à falta de recursos (ver pontos 103-124). No final de janeiro de 2017, tinha elaborado 65 planos da segunda fase, dos quais 64 tinham sido adotados¹², bem como planos transitórios de resolução para mais 32 bancos (ver figura 3).

29

A legislação¹³ exige que o CUR determine uma data específica até à qual sejam elaborados os primeiros planos de resolução conformes ao Conjunto Único de Regras, mas este não o fez.

30

Em 2016, as equipas internas de resolução do CUR começaram a elaborar planos abrangentes da segunda fase. De acordo com as declarações da gestão do CUR, eram pormenorizados e variavam entre 150 e 300 páginas. No segundo semestre de 2016, em sessão executiva, o CUR tomou a decisão política de elaborar planos de resolução mais curtos, de cerca de 40 páginas. Esta decisão foi adotada a fim de facilitar o processo de tomada de decisão e a gestão desse processo.

31

Embora os bancos variem imenso em termos de complexidade, este limite indicativo do comprimento do texto aplica-se a todos os planos. Em consequência, muitas informações necessárias e/ou obrigatórias não estão incluídas, como se refere na secção seguinte.

32

A figura 4 resume a estrutura do CUR para a elaboração dos planos de resolução a partir de 2017 e mostra as partes interessadas às quais é enviada cada parte dos mesmos. Nem todas as partes interessadas recebem o mesmo conjunto de informações por parte do CUR. É de notar que as notas técnicas contextuais, que contêm informações importantes como estratégias de resolução alternativas, não são fornecidas aos colégios de resolução nem ao CUR em sessão executiva. Não há qualquer disposição legislativa¹⁴ que preveja uma limitação da partilha de informações pertinentes com os membros do colégio de resolução.

Figura 4

Estrutura e destinatários de planos de resolução, a partir de 2017

	Plano	Anexos	Notas técnicas contextuais	Diapositivos de apresentação
Conteúdo	Resultados e resumo de alto nível da análise exigida	Anexos normalizados, como listas (pessoas de contacto, sistemas informáticos, etc.), modelos com informações relativas aos passivos/modelos da EBA, avaliação da resolubilidade, proposta fundamentada de requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis, planos de pontos de entrada múltiplos, propostas dos bancos sobre a forma de eliminar os obstáculos	Análises técnicas/pressupostos subjacentes às principais componentes do plano de resolução (por exemplo, funções críticas, acesso à infraestrutura dos mercados financeiros, instrumentos de resolução/estratégias alternativas, acesso a liquidez a curto prazo, ónus sobre ativos, continuidade operacional)	Para apresentação do plano aos colégios de resolução (CR)
Partilhados com15:	MUR, sessão executiva alargada, membros do CR	MUR, sessão executiva alargada, membros do CR	MUR, BCE	Membros e observadores do CR

Fonte: Adaptado do CUR.

33

O plano de trabalho do CUR para 2017 previa a elaboração de 27 planos transitórios de resolução dos 33 planos que não tinham sido iniciados até ao final de janeiro de 2017. Os 32 planos transitórios de resolução já existentes deviam ser retomados na segunda fase, e os 65 planos da segunda fase existentes deviam avançar para a terceira fase. O prazo previsto era o primeiro trimestre de 2018.

34

Tendo em conta os progressos realizados até ao final de julho de 2017, o volume de trabalho previsto e o atual pessoal do CUR, este plano parece excessivamente otimista (ver igualmente os pontos 114, 124 e 125).

Síntese do conteúdo do plano de resolução

35

O Conjunto Único de Regras estabelece orientações sobre o conteúdo dos planos de resolução. Para avaliar o cumprimento das regras por parte do CUR, o Tribunal desenvolveu um vasto conjunto de critérios com base nos requisitos do Conjunto Único de Regras aplicáveis aos planos de resolução, tendo examinado em seguida os planos de resolução constantes da amostra. Como será demonstrado nos pontos seguintes, os planos de resolução propriamente ditos só cumpriam uma minoria dos critérios aplicados.

36

O CUR informou o Tribunal de que, apesar de os planos de resolução carecerem de pormenor, dispunha de informações suplementares consideráveis para complementar quase metade do total previsto de planos. Embora estes dados não fizessem formalmente parte dos planos de resolução, constituíram, no entanto, um elemento importante das informações de base subjacentes à compreensão e à tomada de decisões por parte do CUR em relação aos bancos abrangidos pelo seu mandato. A análise deste material relativamente a três bancos certificou que havia menos lacunas nos dados do CUR do que se pode inferir de uma leitura apenas dos planos de resolução. No entanto, subsistem deficiências graves no que se refere aos requisitos do Conjunto Único de Regras.

Elementos essenciais dos planos de resolução ainda em falta

37

Nos pontos seguintes, apresentam-se os domínios em que a avaliação do Tribunal revelou que os planos de resolução do CUR não cumpriam os requisitos do Conjunto Único de Regras.

Análise estratégica das atividades

38

Neste domínio, os planos de resolução ficaram aquém de diversas formas. Por exemplo, não descreviam adequadamente a estrutura dos grupos bancários em causa nem avaliavam os modelos de negócio, a governação ou a propriedade para efeitos de planeamento da resolução, sendo as únicas informações financeiras disponíveis de caráter geral e consolidado, em vez de serem específicas de cada entidade material, em conformidade com o previsto no manual de planeamento da resolução. Estas insuficiências foram, em parte, mas não totalmente, atenuadas pela disponibilização de dados suplementares constantes das informações e notas contextuais.

39

Acima de tudo, os planos incluídos na amostra estavam incompletos em termos das interdependências críticas de organização a nível interno e externo¹⁶. Embora o CUR disponha de informações sobre as contrapartes significativas, o Tribunal não encontrou qualquer análise dessas contrapartes que identificasse potenciais riscos de contágio.

Funções críticas

40

A análise estratégica das atividades deve determinar as funções que são tão importantes que a sua cessação teria um impacto sobre a estabilidade financeira ou a economia real. Deve igualmente examinar em que medida as funções de um banco podem ser substituídas pelas de outro banco ou bancos no mercado. A lógica seguida pelo CUR nas suas avaliações nem sempre era clara nos capítulos incluídos na amostra.

41

No entanto, o CUR realizou progressos significativos, fornecendo orientações às equipas internas de resolução através de um modelo para a recolha de dados sobre as funções críticas, a aplicar a partir de 2017.

42

O CUR não foi capaz de fornecer uma visão geral das funções críticas para todos os bancos abrangidos pelo seu mandato. A maioria dos capítulos da amostra tratava a aceitação de depósitos como uma função crítica. Alguns planos de resolução diferenciavam os depósitos de particulares dos de empresas, mas não todos.

43

A necessidade potencial de retirar da recapitalização interna determinados passivos como depósitos não cobertos e privilegiados, devido ao facto de fazerem parte de uma "função crítica", reduz o montante de passivos disponíveis para recapitalização interna e reforça a importância de se prever um requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis adequado. No entanto, os planos de resolução elaborados até à data não quantificaram o requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis, o que aumenta a probabilidade de que os bancos não sejam considerados suscetíveis de resolução.

Estratégia de resolução privilegiada

Apreciação da credibilidade e exequibilidade da liquidação

44

Antes de determinar uma estratégia de resolução, o CUR tem de avaliar se a liquidação ao abrigo dos processos normais de insolvência é credível e, em caso afirmativo, se é também possível.

45

Ao avaliar a credibilidade da liquidação, considera o impacto provável sobre o sistema financeiro. Mais especificamente, necessita de avaliar se a liquidação poderia atingir os objetivos da resolução¹⁷, entre os quais figura a proteção dos depósitos garantidos¹⁸.

46

Na sua avaliação da credibilidade, o CUR declarou em vários casos que o sistema de garantia de depósitos (SGD) aplicável não estava em condições de satisfazer os requisitos da Diretiva SGD, nem dispunha de fundos suficientes para proceder à liquidação de um banco significativo. Por conseguinte, é mais difícil alcançar o objetivo de proteger os depósitos cobertos através da liquidação.

47

Para avaliar a exequibilidade da liquidação, o CUR deve determinar se os sistemas de informação de gestão são capazes de fornecer as informações exigidas pela Diretiva SGD. Por exemplo, é necessário dispor do valor total dos depósitos cobertos por depositante, uma vez que o SGD é obrigado a pagar o montante garantido de 100 000 euros por depositante dentro de um determinado prazo¹⁹.

48

O Tribunal não encontrou quaisquer informações, nos planos de resolução incluídos na amostra, sobre o montante de financiamento do SGD disponível para facilitar essa avaliação.

49

Os SGD nacionais não são legalmente obrigados a cooperar com o CUR. Não obstante, o Regulamento Delegado sugere que o CUR consulte os SGD nacionais²⁰, o que este não fez.

50

Apesar de a maioria dos planos de resolução concluir que a liquidação não era credível, a fundamentação dessas conclusões era redigida de forma vaga, indicando, por exemplo, que haveria efeitos negativos substanciais para o setor bancário nacional. Não eram fornecidos os dados mais específicos exigidos pelo Conjunto Único de Regras²¹.

51

As medidas de resolução podem ser tomadas no interesse público, se forem necessárias para alcançar os objetivos da resolução e forem proporcionais aos mesmos. Deve igualmente ter sido determinado que a liquidação não permitiria alcançar os objetivos da resolução na mesma medida. As únicas declarações deste tipo nos planos de resolução eram muito genéricas e careciam de mais pormenor.

52

Estava igualmente em falta a declaração obrigatória que indica como a liquidação do banco afetaria o recurso a apoio público extraordinário²².

Definição de uma estratégia de resolução privilegiada

53

No final de janeiro de 2017, o CUR tinha desenvolvido estratégias de resolução com base no facto de que os impedimentos potenciais (que podem ser significativos) serão resolvidos no futuro, quando tiverem também sido estabelecidas as quotas relativas ao requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis.

54

O Tribunal não encontrou estratégias de resolução privilegiadas que contemplassem igualmente a evolução imprevisível a curto prazo. Por conseguinte, se forem necessárias decisões de resolução no futuro próximo, é provável que se afastem dos planos.

55

O Conjunto Único de Regras exige a descrição de quaisquer alternativas consideradas para a estratégia de resolução privilegiada no caso de esta não poder ser aplicada²³. O Tribunal constatou que a grande maioria dos capítulos incluídos na amostra não ponderava alternativas à estratégia privilegiada.

56

O Conjunto Único de Regras exige que o capítulo relativo à estratégia de resolução forneça uma estimativa do calendário para a execução de cada aspeto significativo do plano²⁴. No entanto, nenhum dos capítulos incluídos na amostra continha esse calendário.

Determinação dos instrumentos e poderes de resolução

57

Na grande maioria dos planos, o instrumento de resolução escolhido foi a recapitalização interna do banco sem este deixar de estar aberto ao público. Neste cenário, o banco deverá de preferência encerrar numa sexta-feira e abrir de novo como normalmente na segunda-feira seguinte, tendo sido tomadas medidas de resolução através de recapitalização interna durante o fim de semana.

58

Alguns planos de resolução indicam que os sistemas informáticos dos bancos teriam problemas em fornecer os dados necessários em tempo útil para a recapitalização interna.

59

Um exame interno realizado pelo CUR incidiu sobre uma série de questões operacionais relacionadas com o instrumento de recapitalização interna. Concluiu que é necessário prosseguir os trabalhos, nomeadamente sobre o calendário previsto e os aspetos práticos da cascata de reduções e conversões. Só está previsto que o CUR forneça orientações internas sobre a aplicação da recapitalização interna no quarto trimestre de 2017, embora a grande maioria dos planos de resolução já considerem o recurso a este instrumento.

60

Proceder à recapitalização interna de depósitos e obrigações no espaço de 48 horas seria um enorme desafio técnico para a maioria dos bancos, dada a complexidade da sua gestão e sistemas informáticos. Antes que um plano de recapitalização interna possa ser executado, os sistemas de gestão devem poder calcular o montante disponível para essa recapitalização. A prática atual do CUR não consiste em solicitar aos bancos que testem o recurso potencial ao instrumento de recapitalização interna para demonstrar a sua exequibilidade.

61

No entender do Tribunal, a capacidade de absorção de perdas do banco estará sobrestimada caso inclua passivos que não possam ser objeto de recapitalização interna no prazo previsto pela estratégia de resolução.

62

Recentemente, a Comissão propôs a introdução de um instrumento de moratória à escala da UE que poderia ser utilizado, por exemplo, para suspender obrigações de pagamento bancário durante um máximo de cinco dias úteis. De acordo com a proposta, embora a autoridade de supervisão devesse consultar a autoridade de resolução, esta última não estaria, por si só, habilitada a ativar o instrumento²⁵. A opção de um instrumento de moratória que as autoridades de resolução possam utilizar poderá dar uma certa flexibilidade (nomeadamente para o banco em causa) na preparação de uma recapitalização interna.

63

O Conjunto Único de Regras exige uma avaliação da aplicabilidade dos instrumentos de resolução²⁶. O Tribunal não encontrou esta informação em nenhum dos planos de resolução.

64

O Conjunto Único de Regras exige também que o CUR mencione os poderes de resolução que pretende utilizar nos planos²⁷. No entanto, não se encontrou essa menção em nenhuma das amostras. Pode tratar-se, por exemplo, do poder de prorrogar os prazos de vencimento ou rescindir contratos específicos, em vez de atuar globalmente como no caso das moratórias. Os poderes são referidos no modelo do programa de resolução. Contudo, ao determinar qual deve ser utilizado, é necessário analisar e compreender o tipo de passivos a que esses poderes seriam aplicados, e os planos de resolução constantes na amostra não continham essas informações pormenorizadas.

Avaliação da exequibilidade e da credibilidade da estratégia de resolução privilegiada

65

O Tribunal não encontrou avaliações da exequibilidade das estratégias de resolução selecionadas em nenhum dos capítulos incluídos na amostra. Por conseguinte, os planos não continham uma conclusão indicando se era possível aplicar a estratégia de resolução privilegiada eficazmente e num prazo adequado, como é exigido pelo Conjunto Único de Regras²⁸.

66

As autoridades de resolução devem também avaliar a credibilidade de uma estratégia, o que implica ter em consideração o impacto provável da resolução sobre os sistemas financeiros e a economia real. No entanto, também esta avaliação estava em falta nos planos da amostra. O CUR não tinha avaliado o impacto potencial dos instrumentos de resolução selecionados (em especial, o instrumento de recapitalização interna), nem tinha considerado o impacto sobre outras instituições financeiras, as PME e os pequenos investidores²⁹.

Avaliação para efeitos de resolução

67

O Conjunto Único de Regras exige uma descrição das informações necessárias para aplicar a estratégia de resolução³⁰. Uma parte importante dessa descrição é a prestação de informações sobre a avaliação do banco para efeitos de resolução, que é um processo muito complexo e moroso. O Tribunal não encontrou declarações a este respeito em nenhum dos capítulos da amostra. Consequentemente, o CUR não pôde cumprir a sua obrigação de avaliar a capacidade do banco para fornecer essas informações³¹.

Continuidade financeira e operacional

68

O Conjunto Único de Regras estabelece que os planos de resolução devem incluir uma análise dos requisitos de financiamento decorrentes da estratégia de resolução. Os planos examinados, contudo, não iam além de afirmações gerais sobre o financiamento no capítulo relativo à continuidade financeira. Faltavam informações sobre o modo de financiamento, durante o processo de resolução, de filiais e sucursais situadas em Estados-Membros não participantes³².

69

Os planos também não continham informações sobre a aplicabilidade de acordos de nível de serviço na eventualidade de uma resolução. Em caso de separação das funções críticas, não é claro se estes acordos continuam a ser aplicáveis. Muitos dos planos não faziam qualquer menção a medidas de emergência, nomeadamente no que respeita aos sistemas de pagamento e liquidação.

Avaliação da resolubilidade

70

Um banco deve ser considerado suscetível de resolução se for exequível e credível proceder à sua liquidação ao abrigo dos processos normais de insolvência ou à sua resolução através da aplicação de medidas de resolução.

71

Em nenhum dos documentos incluídos na amostra, o CUR concluiu categoricamente se a resolução do banco era realmente possível. Embora, em alguns capítulos, constasse uma breve síntese da avaliação da resolubilidade, na maior parte deles a síntese estava limitada à determinação de um número reduzido de eventuais impedimentos.

72

O Regulamento MUR exige que o CUR informe oportunamente a EBA caso um banco não seja considerado suscetível de resolução. Em julho de 2017, o CUR não tinha enviado esses informações à EBA.

Impedimentos significativos

73

O Conjunto Único de Regras exige que o CUR determine e resolva os impedimentos significativos à resolução, classificando-os em, pelo menos, as seguintes categorias: a) estrutura e operações; b) recursos financeiros; c) informação; d) questões transfronteiriças e e) questões jurídicas. Não obstante esta obrigação jurídica, ainda não teve início o processo destinado a resolver os impedimentos significativos. Nos seus planos da segunda fase, o CUR não foi além da identificação de eventuais impedimentos.

74

De acordo com o CUR, todo o processo de determinação de impedimentos significativos, incluindo a consulta das autoridades competentes e as decisões conjuntas pelos colégios de resolução, levará cerca de um ano, não se esperando agora que se inicie antes de 2018.

75

A figura 5 é retirada do manual de planeamento da resolução e indica o período de tempo previsto para a resolução de impedimentos, consoante a exequibilidade da aplicação e a importância da medida.

76

Tal como indicado no ponto 28, apenas 65 planos da terceira fase deverão estar disponíveis até ao final do primeiro trimestre de 2018. Partindo do princípio de que os planos de resolução passam para a quarta fase em meados de 2019, os bancos deverão ter tempo para resolver todos os impedimentos significativos até meados de 2022.

Requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis

77

Uma das partes essenciais de um plano de resolução é a determinação do requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis. Trata-se de um cálculo do montante mínimo de fundos próprios e de passivos (incluindo depósitos) que um banco necessita de deter para conversão ou redução em caso de recapitalização interna. O CUR ainda não fixou metas aplicáveis a esse requisito, quer a nível consolidado ou a nível de cada entidade.

78

Durante os seminários realizados em 2016, foram discutidas informalmente com os bancos quotas indicativas e não vinculativas aplicáveis a este requisito calculadas a nível consolidado, mas essas quotas não foram partilhadas com os colégios de resolução. Até à data, não foram considerados fatores específicos dos bancos, como a exclusão de determinados passivos da recapitalização interna, os impedimentos significativos e os requisitos que resultam do processo de análise e avaliação para fins de supervisão (SREP).

79

Uma vez que não foram ainda definidos os requisitos mínimos de fundos próprios e de passivos elegíveis, não há um acompanhamento das quotas reais aplicáveis a esses requisitos.

Sínteses dos principais elementos do plano

80

O CUR deve incluir em todos os planos de resolução uma síntese dos principais elementos, isto é, dos elementos previstos no quadro jurídico³³. As informações constantes das sínteses que o Tribunal examinou ficam muito aquém deste requisito. Os elementos em falta são enumerados no anexo III.

Divulgação dos planos de resolução

81

O CUR está obrigado a divulgar todas as partes importantes dos planos de resolução aos bancos em causa. Até agora, os bancos receberam apenas informações indicativas limitadas, como os cálculos do requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis a nível do grupo ou os eventuais impedimentos. O Regulamento MUR também exige que o CUR tenha em conta o retorno de informações dos bancos. No entanto, os planos de resolução examinados não continham quaisquer observações provenientes dos bancos em causa.

82

O CUR alega que as diferentes componentes do Conjunto Único de Regras tratam involuntariamente a questão da divulgação de diversas formas. O Regulamento MUR³⁴ menciona elementos significativos do plano de resolução, ao passo que a Diretiva RRB³⁵ e o Regulamento Delegado da Comissão³⁶ apenas exigem a divulgação da síntese dos principais elementos.

Conformidade limitada com o conjunto de regras

83

Resumindo as observações do Tribunal formuladas nos pontos 37 a 82, os planos constantes da amostra não cumprem o Conjunto Único de Regras. O grau de conformidade melhora caso se tomem em consideração as informações contextuais mencionadas no ponto 36, embora se tenha observado que essas informações não são recolhidas para todos os bancos.

É necessário melhorar as orientações para o planeamento da resolução

84

O Tribunal auditou o sistema de manuais e procedimentos de que o CUR dispõe para o planeamento da resolução e concluiu que existem orientações de base, mas que é preciso continuar a trabalhar.

São necessárias atualizações e melhorias dos manuais e modelos

85

São necessários procedimentos, manuais e diretrizes apropriados para assegurar uma abordagem correta e coerente do planeamento da resolução entre os principais intervenientes no processo. O CUR tomou medidas adequadas para conduzir este processo elaborando um manual de planeamento da resolução, que foi redigido com o auxílio das ANR. Está também a desenvolver um conjunto de documentos de política interna e externa.

86

O objetivo do manual de planeamento da resolução é promover uma abordagem coerente nesta matéria no CUR e nas ANR. O CUR adotou-o como um projeto de documento interno em março de 2016. Desde essa altura, as equipas internas de resolução foram obrigadas a utilizá-lo na elaboração dos planos de resolução. O referido manual foi "congelado" (não sujeito a atualizações) durante um ano, a fim de recolher as informações facultadas pelas equipas internas de resolução sobre as primeiras experiências de trabalho com ele.

87

Para além do exposto, o CUR tem vindo a desenvolver ou tenciona desenvolver modelos de relatórios³⁷, com o objetivo de assegurar que todas as informações que recebe dos bancos chegam num formato normalizado para o seu planeamento e tomada de decisões em matéria de resolução. Estes modelos completam as informações já fornecidas pelos modelos do BCE e da EBA³⁸. Em casos específicos, o CUR pode também solicitar informações diretamente a um banco.

88

Pelas razões a seguir expostas, o manual de planeamento da resolução deve ser mais desenvolvido. No entanto, o CUR já adiou a atualização prevista por duas vezes, a primeira para o final de 2017 e, posteriormente, para o segundo trimestre de 2018.

89

A primeira razão para a atualização do manual de planeamento da resolução consiste em incluir orientações políticas sobre uma série de questões específicas. Por exemplo, tal como exigido pelo Conjunto Único de Regras, o manual de planeamento da resolução trata da determinação de impedimentos significativos, mas não obriga a que esta seja efetuada nos planos de resolução da segunda fase.

90

Em segundo lugar, este manual não tem em consideração determinadas disposições legislativas importantes. Por exemplo, embora o Regulamento Delegado da Comissão³⁹ exija que os planos de resolução comportem uma síntese dos principais elementos, o manual de planeamento da resolução não faz referência a esta exigência. Do mesmo modo, embora o manual obrigue a uma avaliação da resolubilidade, o modelo que apresenta para a síntese dos principais elementos não prevê essa declaração. Além disso, nem o capítulo sobre a síntese dos principais elementos nem o capítulo sobre a avaliação da resolubilidade preveem a obrigação de informar a EBA caso um banco não seja considerado suscetível de resolução⁴⁰.

91

Em terceiro lugar, o manual de planeamento da resolução deve ser atualizado a fim de ter em conta a decisão política, de setembro de 2016, de suspender a elaboração de planos abrangentes de resolução e, em vez disso, preparar versões condensadas de cerca de 40 páginas (ver ponto 30). No entanto, não foram ainda fornecidas orientações sobre o conteúdo dos planos de resolução condensados. Esta alteração na abordagem do planeamento da resolução ocorreu numa altura em que muitos planos transitórios de resolução e planos da segunda fase tinham já sido desenvolvidos ou estavam em desenvolvimento, com base numa análise aprofundada. Num inquérito realizado pelo Tribunal, algumas ANR responderam que tinham sido obrigadas a gastar recursos valiosos na reformulação dos planos de resolução.

92

O Conjunto Único de Regras⁴¹ permite a aplicação de obrigações simplificadas para certos bancos⁴² no âmbito do planeamento da resolução. Até maio de 2017, o CUR não tinha feito uso desta opção para nenhum banco abrangido pelo seu mandato⁴³ e o manual de planeamento da resolução não se refere ao conteúdo dos planos de resolução simplificados e respetivos critérios de elegibilidade⁴⁴. Metade das ANR que responderam ao inquérito do Tribunal confirmaram a falta de orientações do CUR a este respeito. Durante a auditoria, o CUR não facultou ao Tribunal nenhuma nota de política sobre este tema.

93

Para além das melhorias ao manual de planeamento da resolução, é possível aperfeiçoar também os modelos de comunicação de informações desenvolvidos pelo CUR. Um dos objetivos destes modelos era obter informações que não estavam disponíveis a partir de outras fontes, evitando assim a duplicação do trabalho feito pelos bancos. Não há qualquer ligação entre os modelos do CUR e da EBA, embora solicitem algumas informações paralelas. Por exemplo, na grande maioria dos casos, os modelos com informações relativas aos passivos do CUR e o modelo da estrutura do passivo da EBA⁴⁵ requerem informações semelhantes sobre derivados. Para 2017, a fim de evitar a sobrecarga dos bancos com pedidos de dados quando existir uma sobreposição, o CUR permitiu que os bancos fornecessem dados apenas no seu modelo. Esta situação revela a complexidade do sistema que foi criado.

Notas de política

94

Para assegurar uma aplicação coerente da legislação em vigor e uma metodologia harmonizada em todos os planos de resolução, o CUR estabeleceu um programa de trabalho pormenorizado, com um certo número de notas de política a desenvolver em 2017 e no primeiro semestre de 2018. Como esta disposição das orientações políticas sobre temas essenciais ainda está em curso, será difícil a sua inclusão nos planos de resolução de 2017.

95

O calendário interno do CUR para a preparação destas notas em 2017 foi revisto em julho de 2017, resultando em atrasos na conclusão de várias notas. Dado que a unidade responsável por esta tarefa está atualmente com grande carência de pessoal (ver ponto 109), a data atualmente prevista para a sua conclusão também se afigura difícil de respeitar.

96

Em diversos pontos do inquérito, as ANR afirmaram que o CUR deveria colocar mais a tónica na determinação das melhores práticas e no fornecimento de orientações uniformes para o planeamento da resolução.

97

O Conjunto Único de Regras⁴⁶ exige que os planos de resolução tenham em consideração os cenários relevantes, incluindo o de insolvência de origem idiossincrática (específica a um banco) ou quando esta ocorre num período de instabilidade financeira mais generalizada ou de outros acontecimentos sistémicos. No entanto, uma nota de política do CUR solicita que os planos de resolução se baseiem apenas no cenário da origem idiossincrática, sendo os outros cenários utilizados para testar a credibilidade e a exequibilidade da estratégia de resolução privilegiada. Não foram encontradas provas nos planos de resolução incluídos na amostra de que tenham sido efetuados esses testes, nem qualquer descrição dos cenários tidos em conta.

98

A análise interna dos planos de resolução efetuada pelo próprio CUR mostra que não foi considerado um número suficiente de cenários pertinentes. O CUR declarou que são necessárias mais orientações para determinar de forma coerente que cenário deve ser utilizado.

99

Na análise transversal da primeira vaga de planos de resolução (elaborados em 2016) realizada pelo próprio CUR ficou ainda patente a ausência de uma metodologia coerente. A análise revelou que as diferentes interpretações da legislação em vigor e a ausência de uma metodologia harmonizada tinham conduzido a incoerências entre planos e a um nível insuficiente de pormenor. Por exemplo, algumas equipas internas de resolução realizaram avaliações por segmentos de atividade e não por entidades jurídicas. Vários planos consideraram que certos serviços de banca privada ou de gestão de ativos eram críticos, ao passo que outros planos, em circunstâncias semelhantes, os avaliaram como não sendo críticos.

Política em matéria de impedimentos significativos e de requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis

100

Duas outras decisões políticas do CUR afetam a conformidade dos planos de resolução com o quadro legislativo. Em primeiro lugar, o Conjunto Único de Regras exige que os planos de resolução incluam uma determinação dos impedimentos significativos⁴⁷. Trata-se de um processo consultivo que exige recursos, demora cerca de um ano e deve dar origem a ações de seguimento pelo CUR para resolver os impedimentos identificados. O CUR tomou a decisão política interna de iniciar este processo em 2018. Até essa data (ver pontos 73 e 74), o CUR irá limitar-se a determinar impedimentos eventuais relativamente aos quais, como não são considerados "significativos", não irá tomar medidas formais. Na opinião do Tribunal, esta política provisória não cumpre os requisitos legais.

101

Em segundo lugar, não existe uma política definitiva do CUR sobre o cálculo do requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis. O CUR publicou a abordagem preliminar utilizada em 2016⁴⁸, que se baseou em metas "informativas" aplicáveis a esse requisito (ver ponto 78). Não está prevista até ao final de 2017 qualquer nota de política definitiva que vise definir metas vinculativas quanto a este requisito. O inquérito do Tribunal revelou que as ANR têm especial interesse em que o CUR faça avançar esta nota de política, bem como a nota relativa aos impedimentos significativos. É importante tomar medidas sobre estes pontos para assegurar que os planos estão em conformidade com o Conjunto Único de Regras e que os bancos têm uma capacidade suficiente de absorção de perdas.

Controlos de gestão e garantia da qualidade

102

O CUR não forneceu ao Tribunal mais do que uma descrição geral dos seus quadros de controlo interno e de garantia da qualidade. O número de constatações apresentadas no presente relatório (ver pontos 37-82) revela insuficiências nesses controlos de gestão, que são confirmadas pelo exercício transversal do próprio CUR, que detetou várias lacunas qualitativas nos planos de resolução.

O CUR carece gravemente de pessoal

103

A auditoria analisou questões relativas aos recursos humanos desde a criação do CUR e constatou que o recrutamento careceu da prioridade que é necessária na fase de arranque.

As metas definidas em termos de pessoal nunca foram alcançadas

104

A Comissão estimou inicialmente que as necessidades do CUR em termos de pessoal seriam de 309 equivalentes a tempo completo (ETC)⁴⁹. Este número resultou parcialmente da avaliação comparativa com a US Federal Deposit Insurance Corporation, que dispõe de um leque de funções semelhantes no domínio da resolução. No plano inicial, o CUR devia chegar a esse número até ao final de 2015. Em setembro de 2016, reviu as suas necessidades de pessoal e aumentou a estimativa inicial para 350 ETC, a atingir em 2017. O projeto de orçamento plurianual para o período de 2018-2020 prevê um novo aumento, para 410 ETC até ao final de 2019, ou seja, um aumento de 33% em relação à estimativa original.

105

Desde o início que o número real de efetivos ficou sempre aquém da meta definida. As campanhas iniciais de recrutamento foram organizadas pela Comissão. Quando o CUR assumiu a plena responsabilidade pelo recrutamento, em março de 2015, contava com 35 efetivos. Este número aumentou para 101 até ao final de 2015 e para 171 até ao final de 2016.

106

A situação é mais grave no recrutamento de peritos em resolução e em elaboração de políticas, cuja necessidade foi subestimada em 2015 e 2016. Existe também uma escassez considerável de profissionais de informática e secretariado.

107

A falta de pessoal nas direções responsáveis pelo planeamento da resolução tem afetado significativamente esse processo. Em especial, teve efeitos no volume de trabalho dos coordenadores das equipas internas de resolução, a maioria dos quais são responsáveis por mais de dez bancos. As funções do CUR ao abrigo da legislação, como o planeamento da resolução de bancos transfronteiriços menos significativos, colocaram uma pressão adicional sobre os recursos, que já eram escassos.

108

Nos seus quadros de efetivos, o CUR apresenta as suas necessidades de pessoal em termos de números globais e de uma indicação do estatuto e graus pretendidos. O CUR determinou o número de efetivos de que necessita para realizar os trabalhos em função da dimensão de um grupo bancário. No entanto, não avaliou os conhecimentos especializados e outras competências necessárias em diferentes direções e unidades de planeamento da resolução. Algumas direções carecem ou têm falta de peritos específicos (por exemplo, peritos em avaliação) e de pessoal com as competências linguísticas pertinentes. Algumas unidades têm uma elevada proporção de elementos menos experientes.

109

Devido à escassez de recursos humanos, não foram concluídos trabalhos importantes relativos às políticas e às orientações. No final de março de 2017, a direção competente para a estratégia, os processos e a metodologia de resolução dispunha de apenas um terço dos efetivos definidos na sua meta em termos de pessoal. Para compensar parcialmente esta escassez, as direções responsáveis pelo planeamento da resolução dedicavam uma parte importante do seu tempo ao trabalho relativo às políticas e a outros aspetos não relacionados com a resolução (25% em 2016), em vez de se centrarem na sua atividade principal.

110

Uma elevada rotação de pessoal levou a uma falta de efetivos na unidade informática, que também não dispõe de um sistema informático adequado e, por conseguinte, não pode apoiar de forma eficaz o processo de planeamento da resolução. A instalação de um melhor sistema informático para o planeamento da resolução deve fazer parte da estratégia informática que está atualmente a ser desenvolvida.

111

A falta de pessoal do CUR resultou em taxas elevadas de horas extraordinárias, que representaram cerca de 15 000 horas, ou seja, 6% do tempo total de trabalho nos primeiros dez meses de 2016.

112

Na Europa, a resolução bancária é um domínio em evolução e a profissão de perito de resolução é ainda relativamente nova. Por isso, a maior parte do pessoal recrutado para lugares de planeamento da resolução precisa de adquirir conhecimentos no local de trabalho. Além disso, nos últimos dois a três anos, o CUR sofreu uma forte concorrência de outros organismos da UE (Comissão e BCE) e do setor bancário no recrutamento de pessoal qualificado⁵⁰. Quase 75% das ANR que responderam ao inquérito do Tribunal afirmaram que era também difícil recrutar pessoal de resolução para lugares nacionais.

113

O CUR confirmou que o recrutamento é difícil, devido à morosidade dos processos de recrutamento, ao número limitado de candidatos adequados num mercado de trabalho altamente competitivo e à escassez de candidatos dispostos a integrar o CUR com base em contratos temporários.

114

O CUR também informou que não atingirá as suas metas em termos de pessoal em 2017, dificultando assim o cumprimento pleno do seu mandato legal. Além disso, estima que, mesmo em 2020, o número total de efetivos à sua disposição não seja compatível com o número considerado necessário para que possa cumprir plenamente as suas obrigações.

A insuficiência de pessoal nos recursos humanos prejudicou o recrutamento

115

O recrutamento é especialmente importante para o CUR neste momento em que se encontra nos seus primeiros anos, dada a duração dos procedimentos de recrutamento e o grande número de pessoal necessário. No seu relatório anual de 2015, mencionou a constituição de uma equipa eficaz de recursos humanos como uma das prioridades fundamentais para a sua fase de arranque.

116

Em março de 2015, quando assumiu a responsabilidade pelo recrutamento, antes detida pela Comissão, a sua unidade de recursos humanos era constituída por duas pessoas, uma das quais se ocupava do recrutamento. No final de 2015, o número total de efetivos nos recursos humanos tinha aumentado para sete, dos quais apenas dois com responsabilidades em matéria de recrutamento. Em dezembro de 2016, a unidade de recursos humanos ainda tinha uma capacidade limitada, pois era composta por sete funcionários, dos quais apenas três trabalhavam no recrutamento.

117

Para publicar as suas vagas, a unidade de recursos humanos utilizou apenas canais de recrutamento limitados, como o seu próprio sítio na Internet e o sítio de recrutamento da UE, bem como os meios de comunicação social, mas não a imprensa financeira especializada. Além disso, não dispõe de instrumentos informáticos personalizados para o recrutamento e a gestão do pessoal. Esta situação deu origem a um erro na verificação das candidaturas a emprego e a ineficiências no inventário dos processos do pessoal.

118

O programa de formação do CUR, parcialmente aberto a pessoal das ANR, centra-se no reforço dos conhecimentos de base do pessoal sobre resolução e na sensibilização para casos reais de resolução. Os eventos de formação selecionados constituem exemplos de boas práticas. Trata-se nomeadamente de apresentações de estudos de casos que visam, entre outras coisas, desenvolver uma cultura comum de resolução e de seminários à hora de almoço.

O quadro de cooperação com as ANR e o BCE necessita de melhorias

119

A auditoria debruçou-se sobre a relação do CUR com as ANR e com o BCE e constatou que é necessário melhorar a partilha de informações e a cooperação.

Falta de clareza na cooperação com as ANR

120

O CUR deve cooperar com as ANR e coordená-las no âmbito do MUR.

121

Decidiu criar equipas internas de resolução com vista à resolução de todos os grupos bancários abrangidos pelo seu mandato, constituídas por uma combinação do seu pessoal com o das ANR, que são sempre lideradas pelo pessoal do CUR. O CUR criou um total de 75 equipas internas de resolução, algumas responsáveis por mais de um grupo.

122

A repartição das tarefas entre o CUR e as ANR ainda não é clara. No final de 2016, o CUR estabeleceu um grupo de trabalho para decidir a distribuição operacional do trabalho. No entender do Tribunal, é difícil estimar as necessidades de pessoal e orçamento sem uma distribuição clara das tarefas.

123

O Regulamento MUR não especifica o alcance exato do envolvimento respetivo do CUR e das ANR nas equipas internas de resolução. Em consequência, o CUR não tem controlo sobre a composição, a experiência, os conhecimentos especializados ou a avaliação do desempenho do pessoal afetado pelas ANR para trabalhar nessas equipas. Só pode expressar os seus pontos de vista sobre o número mínimo de pessoal necessário para uma dessas equipas e o nível da contribuição das ANR. Os valores previstos para 2017 apresentam uma relação de cinco agentes do CUR para seis agentes das ANR. A título de comparação, a relação média entre o pessoal do BCE e o pessoal das autoridades nacionais competentes (ANC) nas equipas conjuntas de supervisão é de um para três⁵¹.

124

O atual nível de efetivos das equipas internas de resolução não é suficiente para as tarefas que lhes foram atribuídas. No final de 2016, o CUR tinha-lhes afetado cerca de 60 ETC. Este número deverá aumentar para 170 até ao final de 2017, embora seja evidente que, salvo se a atual distribuição das tarefas se alterar, uma proporção significativa destes efetivos continuará a ser afetada ao trabalho relativo às políticas e a outros aspetos não relacionados com a resolução.

125

As metas de pessoal de 2017 não eram realistas, tendo em conta as dificuldades de recrutamento. Em 2017, as ANR estão a planear afetar 155 ETC ao trabalho em equipas internas de resolução. Assim, até ao final de 2017, a média de afetação de pessoal do CUR para cada banco seria de 0,9 ETC e das ANR de 1,1 ETC, representando um total de apenas 2,0 ETC por banco. Tendo em conta a dimensão e a complexidade de muitos bancos, bem como o grau necessário de planeamento aprofundado, este número parece ser reduzido.

126

Como principal coordenador no âmbito do MUR, o CUR não só fornece orientação às ANR, mas é também responsável pela aplicação coerente do quadro legislativo. Para esse efeito, tem poderes para solicitar informações às ANR sobre o desempenho das suas funções. O acompanhamento do trabalho das ANR relativo aos bancos menos significativos também é importante, uma vez que o CUR pode assumir a responsabilidade direta desses bancos em determinadas circunstâncias. Até maio de 2017, o CUR não tinha utilizado essa faculdade, nem tinha instituído uma função de supervisão das ANR. Por conseguinte, carece de informações acerca dos trabalhos em curso nas ANR.

127

No entanto, estabeleceu um sistema de alerta precoce, nos termos do qual as ANR são obrigadas a informá-lo sobre bancos menos significativos que apresentem sinais de uma grave deterioração. Além disso, o BCE fornece ao CUR uma lista indicando os bancos menos significativos de elevada prioridade, tendo assinalado 93 bancos desta forma a partir de maio de 2017⁵².

128

Para assegurar uma aplicação coerente do quadro legislativo, o CUR pode rever projetos de decisões das ANR sobre, por exemplo, planos de resolução e formular as observações que considere necessárias. Em 2016, as ANR centraram-se em bancos significativos e, por conseguinte, elaboraram poucos planos de resolução para bancos menos significativos. No entanto, no decurso da auditoria, o CUR informou o Tribunal de que, no futuro, as ANR iriam dar mais ênfase ao planeamento referente aos bancos menos significativos. No seu programa de trabalho para 2017, o CUR anunciou que iria desenvolver mais o seu papel no MUR através do acompanhamento e da avaliação de projetos de decisões de resolução adotadas pelas ANR sobre bancos menos significativos abrangidos pelo seu mandato. Esta atividade aumentaria significativamente o volume de trabalho do CUR.

129

Logo após a sua criação, o CUR organizou vários testes em torno de uma simulação de insolvência de um banco, implicando o BCE, a Comissão, o Conselho e as autoridades competentes do Reino Unido e dos EUA. No entanto, nenhuma ANR participou nestes exercícios, que abrangeram a tomada de decisão, mas não a totalidade do processo de resolução. Além disso, embora a organização do CUR, incluindo o seu pessoal e recursos informáticos, tenha registado alterações consideráveis desde então, não foram realizados novos testes.

Lacunas do quadro de cooperação com o BCE

130

Enquanto autoridade de supervisão direta para a maioria dos bancos abrangidos pelo mandato do CUR, o BCE deverá fornecer-lhe uma vasta gama de informações sobre esses bancos.

131

O CUR e o BCE celebraram um Memorando de Entendimento a fim de facilitar a cooperação mútua, que tem por base a obrigação jurídica de cooperação entre as duas partes. Tal como exigido pelo Regulamento MUR⁵³, o CUR e o BCE publicaram o Memorando de Entendimento nos seus sítios Internet, mas existem quatro anexos que não foram divulgados até à data.

132

O Tribunal considera que o Memorando de Entendimento e seus anexos não são suficientemente abrangentes para garantir que o CUR obtém do BCE todas as informações de que necessita para desempenhar as suas tarefas em tempo oportuno e de forma eficiente. No contexto da preparação da resolução, algumas informações sobre a liquidez e o capital que seriam úteis para o CUR não são automaticamente partilhadas pelo BCE⁵⁴. Em vez disso, o CUR é obrigado a efetuar pedidos especiais ao BCE para obter estas informações, o que custa tempo e recursos. As provas de auditoria sugerem que outras informações, tais como os resultados das inspeções no local, são partilhadas apenas parcialmente, e nem sempre rapidamente, pelo BCE. As avaliações resultantes do processo de análise e avaliação para fins de supervisão (SREP) não são partilhadas na medida exigida pelo Conjunto Único de Regras⁵⁵.

133

Além disso, o Memorando de Entendimento não garante que o CUR irá receber informações da divisão de gestão de crises do BCE, o que também seria útil para o planeamento da resolução. Até à data, não foram formalmente partilhadas mesmo informações gerais, como uma lista dos bancos atualmente controlados por esta divisão.

134

O Memorando de Entendimento prevê que o BCE e o CUR podem acordar participar nas inspeções no local um do outro. Até à data, o CUR não realizou quaisquer inspeções no local nem participou nas do BCE.

135

O CUR é responsável por 15 bancos transfronteiriços menos significativos que são diretamente supervisionados pelas autoridades nacionais competentes e só indiretamente pelo BCE. Esta incongruência entre os mandatos das duas autoridades constitui um desafio para o CUR. Por exemplo, o BCE dispõe de algumas informações de supervisão sobre todos os bancos da área do euro, que são, em parte, provenientes das ANC. No entanto, não concedeu ao CUR acesso às informações pertinentes sobre os 15 bancos transfronteiriços menos significativos. Por conseguinte, o CUR é obrigado a estabelecer quadros de cooperação adicionais que envolvem sistemas de partilha de informações com 17 autoridades nacionais de supervisão⁵⁶ e a organizar a transferência de dados separadamente com cada uma delas. Esta duplicação de esforços consome recursos do CUR e é ineficiente.

136

A parte mais importante da cooperação entre o CUR e o BCE é a gestão de crises. Como salientado nos pontos 9-11, há três fases no procedimento para lidar com uma crise bancária, uma das quais é a intervenção precoce.

137

O Conjunto Único de Regras exige a determinação de um conjunto de fatores de desencadeamento para a ativação das medidas de intervenção precoce⁵⁷. A EBA emitiu uma orientação para promover uma utilização coerente dos referidos fatores. Em primeiro lugar, a orientação identifica esses fatores com base na pontuação resultante do processo de análise e avaliação para fins de supervisão (SREP), que é atualizada pelo menos uma vez por ano. O BCE utiliza este fator de desencadeamento. Em segundo lugar, a orientação indica que as medidas de intervenção precoce podem ser desencadeadas por acontecimentos de grande importância. O BCE declara que também utiliza este fator de desencadeamento, o que constitui uma abordagem discricionária. A terceira abordagem que poderia ser utilizada consiste em identificar os fatores com base em indicadores fundamentais. Esta seria uma abordagem quantitativa, mas não é atualmente utilizada pelo BCE. Em caso de ocorrência de um fator, a autoridade de supervisão deve avaliar se deve ser ativada uma fase de intervenção precoce. Em conformidade com a orientação da EBA, a intervenção precoce não é ativada automaticamente, mas a ocorrência destes fatores, bem como os motivos para não se tomarem medidas, devem ser claramente documentados pela autoridade de supervisão. Logo que o BCE tiver decidido aplicar medidas de intervenção precoce, é obrigado a informar o CUR da sua decisão⁵⁸.

138

Para que o CUR esteja pronto para enfrentar uma crise, é essencial que exista uma fase de intervenção precoce adequada, tal como previsto pelo quadro legislativo. A comunicação da intervenção precoce permite que o CUR atualize o seu plano de resolução e elabore um programa de resolução com base nas informações mais atualizadas. As regras em matéria de intervenção precoce concedem igualmente ao CUR certos direitos específicos, tais como o poder de exigir que o banco contacte potenciais compradores⁵⁹. No entanto, um banco pode ser declarado em "situação ou risco de insolvência", mesmo que não tenha havido intervenção precoce, o que aconteceu em 2017.

139

Durante a fase de intervenção precoce, o BCE e o CUR devem cooperar estreitamente em matéria de acompanhamento do banco e partilhar todas as informações necessárias a fim de atualizar o plano de resolução e preparar a resolução.

140

O BCE e o CUR devem assegurar a coerência de todas medidas durante a fase de intervenção precoce⁶⁰. Para esse efeito, o CUR elaborou, mas (à data de julho de 2017) ainda não tinha adotado, um conjunto de etapas processuais. No momento presente, não existe nenhum quadro formal nem orientações ex ante aplicáveis aos bancos para a preparação de uma resolução.

141

Tal como mencionado no ponto 11, o CUR pode realizar a sua própria avaliação da situação ou risco de insolvência em determinadas circunstâncias⁶¹. O CUR ainda não estabeleceu um quadro para avaliar se um banco se encontra nessa situação ou risco. A título informativo, até ao final dos trabalhos de auditoria do Tribunal no local, o CUR ainda não tinha efetuado uma avaliação da situação ou risco de insolvência.

142

O atual quadro legislativo confere ao BCE o estatuto de observador permanente em todas as sessões do CUR, que lhe garante o direito de acesso a informações importantes numa vasta gama de domínios de intervenção. No entanto, o CUR não tem o mesmo estatuto nas reuniões do Conselho de Supervisão do BCE. O BCE pode convidar o presidente do CUR para participar como observador em algumas reuniões, mas não é obrigado a fazê-lo. Embora o BCE tenha declarado ao Tribunal que, na prática, o presidente do CUR é convidado para as reuniões em que se discutem matérias da esfera de competências do CUR, o BCE não é obrigado a efetuar esse convite. Deste modo, o CUR depende da boa vontade do BCE para o fluxo de determinadas informações de que necessita para preparar as resoluções.

Conclusões e recomendações

143

A conceção e a criação de um enquadramento para a resolução de crises dos bancos na Europa era uma tarefa complexa, uma vez que os bancos não podem ser liquidados de forma ordenada com facilidade. Era necessária uma nova abordagem, uma vez que antes da crise a resolução de um banco não fazia parte da atividade quotidiana das autoridades reguladoras e de supervisão bancária. O CUR está ainda numa fase inicial da sua existência. A sua criação a partir do nada, num prazo muito curto, constituiu um desafio muito importante para a sua gestão, e a legislação aplicável continha poucas disposições para uma abordagem faseada da execução, ao mesmo tempo que definia um enorme número de tarefas a realizar. Todas as insuficiências detetadas pelo Tribunal devem ser consideradas neste contexto.

144

Por variados motivos, o CUR enfrentou dificuldades no recrutamento de pessoal em número suficiente e com as qualificações adequadas. Logo no seu início, em 2015, já estava aquém da sua meta em termos de pessoal. A lentidão do recrutamento foi depois agravada por processos de recrutamento ineficientes para uma tarefa difícil, combinados com um mercado de trabalho altamente competitivo. Estes atrasos na contratação do pessoal tiveram um efeito negativo sobre todos os domínios de atividade do CUR (em especial o planeamento da resolução e o trabalho relativo às políticas), não obstante o empenho e a motivação do seu pessoal.

145

A conclusão global do Tribunal é que, na presente fase relativamente precoce, existem lacunas na preparação do CUR para as suas funções, sendo necessário um conjunto de medidas (ver em seguida) para melhorar o sistema.

O planeamento da resolução é um trabalho em curso

146

O CUR não concluiu ainda o planeamento da resolução para os bancos abrangidos pelo seu mandato. Embora a abordagem do CUR consista em elaborar planos em várias fases, nenhum atingiu ainda a fase final e existem muitos casos de incumprimento do Conjunto Único de Regras (ver pontos 27 e 83).

147

As áreas problemáticas são nomeadamente a determinação de impedimentos significativos e a quota aplicável ao requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis. O CUR não respeitou a sua obrigação de fixar uma data para a elaboração do primeiro plano de resolução para cada banco (ver ponto 29).

148

Embora tenha trabalhado arduamente e demonstrado um grande empenho em assegurar que, no mínimo, existem versões preliminares dos planos de resolução para a maior parte dos bancos, os planos que adotou até à data não podem ser considerados conformes com o Conjunto Único de Regras. Esse problema é, em parte, atenuado pela disponibilidade de informações contextuais sobre muitos dos bancos para os quais foram elaborados planos, mas persistem deficiências significativas em relação aos requisitos legislativos.

149

O Regulamento MUR exige que o CUR informe oportunamente a EBA caso considere que um banco não é suscetível de resolução (ver ponto 72). O Tribunal verificou que não havia uma declaração explícita do CUR em nenhum dos planos de resolução incluídos na amostra indicando que a resolução do banco era efetivamente possível (ver ponto 71).

150

Os planos de resolução não continham uma avaliação da exequibilidade das estratégias de resolução selecionadas (ver ponto 65). Por conseguinte, os planos examinados não permitiram concluir que a estratégia privilegiada poderia ser aplicada de forma eficaz e em tempo oportuno, como exigido pelo Conjunto Único de Regras. Também não existiam quaisquer avaliações da credibilidade da estratégia selecionada (ver ponto 66). Por último, o CUR não exige que os bancos testem a aplicabilidade do instrumento de recapitalização interna (ver ponto 60).

Recomendação 1

Para concluir o seu planeamento da resolução dos bancos abrangidos pelo seu mandato, o CUR deve:

1. estabelecer uma data para a conclusão de um plano de resolução plenamente conforme para cada banco abrangido pelo seu mandato, utilizando uma abordagem baseada em prioridades para assegurar um elevado nível de preparação para os bancos de maior risco, bem como um plano de ação para uma execução atempada;
2. incluir uma declaração específica sobre a resolubilidade em todos os planos de resolução e informar imediatamente a EBA se considerar que um banco não é suscetível de resolução;
3. avaliar, em cada plano de resolução, a exequibilidade e a credibilidade da estratégia de resolução selecionada, tendo em conta se pode ser aplicada eficazmente e de forma atempada. Para avaliar a credibilidade, o CUR deve analisar o possível impacto dos instrumentos de resolução selecionados sobre outras instituições financeiras, as PME e os pequenos investidores. O CUR deve exigir que os bancos realizem testes para demonstrar que o passivo pode ser objeto de recapitalização interna de forma eficaz no prazo previsto pelo plano de resolução.

Prazo de execução para a recomendação a): logo que possível, mas nunca depois de junho de 2018.

Prazo de execução para as recomendações b) e c): logo que possível, mas nunca depois do final de 2018.

O sistema de regras de planeamento da resolução ainda não está completo

151

O CUR ainda não instaurou um sistema completo de regras aplicáveis ao planeamento da resolução. Especificamente, as orientações são ainda insuficientes ou inadequadas nos seguintes domínios:

1. apesar da importância de determinar o requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis e os impedimentos significativos, não foram dadas orientações, ou estas estavam incompletas, ao pessoal do CUR e das ANR sobre a maneira de proceder para os bancos abrangidos pelo seu mandato (ver ponto 100);
2. o manual de planeamento da resolução não foi atualizado para refletir as principais mudanças políticas e jurídicas; na sua versão atual, as orientações que fornece às ANR são limitadas e não vinculativas (ver ponto 88);
3. a nota de política sobre os cenários aplicados não satisfaz os requisitos da Diretiva RRB (ver ponto 97).

Recomendação 2

O CUR deve finalizar o seu sistema de regras para o planeamento da resolução. Mais especificamente, deve:

1. elaborar políticas claras e coerentes sobre o requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis e os impedimentos significativos, tendo em conta o atual quadro regulamentar da UE. As políticas devem ser aplicadas em todos os planos de resolução como meio de garantir que os bancos abrangidos pelo mandato do CUR dispõem de capacidade suficiente de absorção de perdas;
2. atualizar o manual de planeamento da resolução, pelo menos, anualmente, para refletir as alterações políticas de fundo, a evolução do quadro legislativo e a experiência adquirida, e declarar esse manual vinculativo;
3. incluir no manual de planeamento da resolução orientações relativas a todos os cenários de resolução exigidos ao abrigo da Diretiva RRB.

Prazo de execução: junho de 2018.

Recursos humanos insuficientes

152

O CUR tem carecido dos recursos humanos suficientes desde que se tornou operacionalmente independente (ver pontos 105-110). Apesar de algumas melhorias recentes, a sua gestão não assegurou que a unidade de recursos humanos dispunha de pessoal suficiente e não deu a prioridade suficiente ao recrutamento (ver ponto 116). Até o CUR se aproximar da realização da sua meta em termos de pessoal, a sua prioridade tem de continuar a ser dotar a sua própria unidade de recursos humanos, nomeadamente contratando peritos altamente qualificados em recrutamento.

153

Devido à escassez de pessoal, o CUR não tem podido cumprir plenamente o seu mandato legal de elaborar planos de resolução, adotar decisões de resolução e assegurar a harmonização e a coerência no âmbito do MUR (ver ponto 114).

Recomendação 3

O CUR deve acelerar os seus esforços de recrutamento e dotar devidamente a unidade de recursos humanos para responder às exigências de recrutamento. Deve ser dada especial atenção ao recrutamento de peritos em matéria de resolução e em elaboração de políticas, incluindo peritos de um grau superior. Se as metas em termos de pessoal não puderem ser cumpridas, ou se forem necessárias medidas provisórias, o CUR deve considerar soluções alternativas, como um maior número de destacamentos ou a externalização.

Prazo de execução: junho de 2018.

É necessário melhorar o quadro de cooperação com as ANR

154

A distribuição das tarefas operacionais entre as ANR e o CUR, incluindo a repartição de responsabilidades, ainda não é clara (ver ponto 122). O número atual de efetivos da equipa interna de resolução é insuficiente (ver pontos 124 e 125). O recrutamento de pessoal das equipas internas de resolução é da responsabilidade tanto do CUR como das ANR, não dispondo o CUR de poderes formais para influenciar a afetação de pessoal das ANR para essas equipas (ver ponto 123). Não se realizam regularmente testes que impliquem as ANR para verificar o funcionamento do processo de resolução (ver ponto 129).

Recomendação 4

O CUR deve:

1. clarificar a distribuição operacional das tarefas e responsabilidades com as ANR;
2. garantir que as equipas internas de resolução dispõem de pessoal adequado, se necessário instando as ANR a afetar mais pessoal;
3. realizar regularmente testes de resolução bancária e assegurar que as ANR são plenamente implicadas nos mesmos.

Prazo de execução para a): logo que possível.

Prazo de execução para b): o mais tardar até ao final de 2018.

Prazo de execução para c): logo que possível e depois regulamente.

É necessário melhorar o Memorando de Entendimento com o BCE

155

No entender do Tribunal, o atual Memorando de Entendimento celebrado com o BCE não garante que o CUR recebe informações do mesmo de uma forma coerente e atempada (ver pontos 132 e 133). Além disso, nem todas as partes do Memorando de Entendimento são do domínio público, o que não é coerente com o quadro legislativo (ver ponto 131). Estão atualmente em curso negociações entre o CUR e o BCE que proporcionam a oportunidade de resolver plenamente estas questões.

Recomendação 5

O CUR deve colaborar com o BCE a fim de adaptar o Memorando de Entendimento de modo a garantir que recebe todas as informações necessárias para a sua função de resolução. Em caso de alteração, o Memorando de Entendimento deve ser publicado, tal como exigido pelo quadro legislativo.

Prazo de execução: no âmbito dos debates em curso com o BCE, mas, o mais tardar, em março de 2018.

O quadro legislativo coloca desafios ao CUR

156

O atual quadro legislativo cria uma incongruência entre os mandatos do CUR e do BCE. O CUR é diretamente responsável pelo planeamento da resolução de bancos transfronteiriços menos significativos, ao passo que o BCE só indiretamente os supervisiona. É assim imposta uma carga administrativa adicional ao CUR, uma vez que tem de comunicar diretamente e, separadamente, com muitas autoridades nacionais competentes (ver ponto 135).

157

A situação atual, em que o BCE tem o estatuto de observador permanente em todas as sessões do CUR, mas não o inverso, torna o CUR totalmente dependente da boa vontade do BCE no que se refere ao fluxo de informações (ver ponto 142).

158

Atualmente, o quadro jurídico não permite que o CUR imponha uma moratória operacional a um banco em processo de resolução, e a atual proposta da Comissão para alterar a Diretiva RRB não prevê esse instrumento no futuro (ver ponto 62).

Recomendação 6

À luz da experiência adquirida até à data com a execução do quadro atual, o CUR deve:

1. convidar o legislador a adaptar os regulamentos aplicáveis a fim de alinhar os mandatos da autoridade de supervisão e da autoridade de resolução no que respeita aos bancos transfronteiriços menos significativos ou assegurar, de outra forma, que as informações fornecidas ao CUR são completas;
2. convidar o legislador a tornar mais automático do que atualmente o fluxo de informações provenientes da autoridade de supervisão sobre os bancos em risco e outras alterações em curso que afetam o mandato do CUR;
3. convidar o legislador a ponderar igualmente a possibilidade de colocar o instrumento de moratória à disposição do CUR.

Prazo de execução: março de 2018.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro do Tribunal de Contas Europeu, no Luxemburgo, na sua reunião de 28 de novembro de 2017.

Siglas e acrónimos

ANC: Autoridade nacional competente

ANR: Autoridade nacional de resolução

BCE: Banco Central Europeu

CR: Colégio de resolução

CUR: Conselho Único de Resolução

Diretiva RRB: Diretiva relativa à recuperação e resolução bancárias - Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e resolução de instituições de crédito e empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE, e os Regulamentos (UE) nº 1093/2010 e (UE) nº 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 173 de 12.6.2014, p. 190).

Diretiva SGD: Diretiva 2014/49/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (JO L 173 de 12.6.2014, p. 149).

EBA: Autoridade Bancária Europeia

ETC: Equivalente a tempo completo

FUR: Fundo Único de Resolução

MUR: Mecanismo Único de Resolução

MUS: Mecanismo Único de Supervisão

Regulamento MUR: Regulamento (UE) nº 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) nº 1093/2010 (JO L 225 de 30.7.2014, p. 1).

SGD: Sistema de garantia de depósitos

SREP: Processo de análise e avaliação para fins de supervisão

SRI: Situação ou risco de insolvência

TCE: Tribunal de Contas Europeu

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Glossário

Colégios de resolução: Organismos compostos por membros de várias autoridades nacionais de resolução e criados para assegurar a cooperação de todas as autoridades competentes em todas as fases da resolução de um grupo bancário transfronteiriço.

Equipas internas de resolução: Nos termos do artigo 83º do Regulamento MUR, o CUR pode criar equipas internas de resolução compostas pelo seu próprio pessoal e por pessoal das autoridades nacionais de resolução, bem como observadores dos Estados-Membros que não pertencem à área do euro, se for caso disso. As equipas internas de resolução são essenciais para a cooperação e a comunicação entre o CUR e as ANR quando da elaboração dos planos de resolução. Estas equipas são criadas para todos os bancos abrangidos pelo mandato do CUR e são lideradas por coordenadores nomeados de entre os quadros superiores do mesmo.

Funções críticas: Atividades, serviços ou operações de um banco cuja interrupção possa conduzir a uma perturbação de estabilidade financeira ou de serviços essenciais para a economia real.

Impedimentos significativos: Obstáculos graves que possam impedir a liquidação ou a resolução de um banco, identificados pelas autoridades de resolução durante a avaliação da resolubilidade dos bancos. As autoridades de resolução dispõem de poderes abrangentes para exigir que os bancos reduzam ou eliminem todos esses obstáculos dentro de um prazo determinado. Por exemplo, o CUR pode exigir que um banco proceda à alienação de ativos específicos, limite as suas atividades ou altere as suas estruturas a nível jurídico ou operacional.

Instrumento de recapitalização interna (bail-in): Instrumento de resolução que implica a redução dos passivos de um banco, resultando na redução forçada do valor nominal dos depósitos dos clientes e das obrigações. Os passivos que podem ser sujeitos à recapitalização interna são denominados "passivos suscetíveis de recapitalização interna".

Linha de negócio crítica: Principais fontes importantes de rendimento ou lucro de um banco.

Requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis: Requisito que os bancos devem cumprir a todo o momento, detendo instrumentos "suscetíveis de recapitalização interna" para garantir que as perdas podem ser absorvidas e os bancos recapitalizados se entrarem em dificuldades financeiras e forem subsequentemente colocados em resolução.

Resolução: Liquidação ordenada de um banco em situação de insolvência de modo a garantir a continuidade das suas funções essenciais e preservar a estabilidade financeira. Visa igualmente proteger as finanças públicas, limitando o recurso ao apoio financeiro público extraordinário.

Sistema de garantia de depósitos: Regime destinado a proteger os depositantes, a fim de garantir que estes são protegidos até um certo valor máximo e dentro de certos limites de perdas em caso de insolvência de um banco.

Supervisão: A supervisão bancária é o acompanhamento do desempenho e das operações financeiras dos bancos pelas autoridades públicas, a fim de assegurar que estão a funcionar de forma segura e com uma base sólida e cumprem as regras e os regulamentos.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi elaborado pela Câmara de Auditoria IV – presidida pelo Membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza – competente nos domínios da regulamentação dos mercados e economia competitiva. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Kevin Cardiff. Na elaboração do relatório, contou com a colaboração de Gediminas Mačys, chefe de gabinete; Shane Enright, assessor de gabinete; Zacharias Kolias, diretor e responsável principal e Helmut Kern, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Matthias Blaas, Helmut Frank, Vasileia Kalafati, Anna Ludwikowska, Radek Majer, Heikki Kivisto e Natalie Hagmayer.

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