Junta Única de Resolución: ha comenzado la compleja tarea de construir la Unión Bancaria, pero aún queda mucho por hacer

Resumen

I

Para evitar que se repita la crisis financiera de 2008 en Europa, la UE ha desarrollado nuevas estructuras institucionales que garanticen un sector financiero más seguro para el mercado único, y entre ellas se incluyen el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y el Mecanismo Único de Resolución (MUR). El presente informe se centra en la Junta Única de Resolución (JUR), que, junto con las autoridades nacionales de resolución (ANR) de la zona del euro, conforman el MUR.

II

Se ha creado un código normativo único de legislación y directrices armonizadas sobre la resolución y supervisión de entidades bancarias. Este código comprende, con respecto a la resolución, una serie de elementos que, en su conjunto, guían la labor del MUR. Creada en 2015, la JUR se encuentra todavía esencialmente en la fase de «puesta en marcha», y se le ha exigido que asuma competencias muy importantes en un plazo de tiempo muy breve.

III

La labor de la JUR debe enmarcarse dentro de un sistema que también incluye supervisores (por ejemplo, el BCE) y organismos reguladores (como la Autoridad Bancaria Europea). Los supervisores se encargan de la supervisión prudencial permanente de los bancos incluidos en su ámbito de competencias. Si las medidas de reestructuración o actuación no resultan eficaces, un banco recibe la evaluación de «entidad inviable o con probabilidad de serlo», y entran entonces en escena las autoridades de resolución. La JUR, con la asistencia de las autoridades nacionales de resolución, es responsable de la planificación de contingencias para la resolución de cada banco dentro de su ámbito de competencia, así como para gestionar los procedimientos de resolución bancaria en caso necesario. Su ámbito de competencias se extiende a todas las entidades bancarias significativas y a todas las entidades transfronterizas menos significativas de la zona del euro.

IV

El TFUE concede al Tribunal de Cuentas Europeo acceso completo a toda la documentación de la entidad controlada que sea necesaria para llevar a cabo la fiscalización. En el curso de la presente fiscalización, el Tribunal obtuvo amplia documentación de la dirección y el personal de la JUR, que permitió extraer con confianza las conclusiones del presente informe. No obstante, no se facilitaron todos los elementos documentales requeridos.

V

El Tribunal constató que la tarea de crear la JUR desde cero en un plazo muy breve ha supuesto un desafío considerable, y ha identificado deficiencias en la preparación por la JUR de los planes de resolución. Aunque es preciso dar respuesta a estas insuficiencias, tanto en el marco de la JUR como en los acuerdos legislativos y de cooperación que se aplican a la misma, hay que verlas dentro de un contexto de puesta en marcha.

VI

La JUR aún no ha completado la planificación de la resolución para los bancos incluidos en su ámbito de competencias. A pesar de haber trabajado duramente durante mucho tiempo para terminar, al menos, las versiones preliminares de los planes de resolución de la mayoría de los bancos, los planes adoptados en 2016 no cumplían las normas previstas en el código normativo único. Si bien este problema queda parcialmente mitigado por la disponibilidad de información adicional de referencia, persisten deficiencias considerables en relación con las exigencias legislativas.

VII

La JUR debería definir en primer lugar cuándo ha de elaborar el primer plan de resolución plenamente conforme con el código normativo único para cada banco incluido en su ámbito de competencias, y posteriormente trabajar en la elaboración de dichos planes, concediéndoles prioridad según su riesgo de inviabilidad. Cada plan tendría que abordar la resolubilidad de la entidad afectada y la factibilidad y credibilidad de las estrategias de resolución elegidas.

VIII

A fin de garantizar que el sector bancario cuenta con capacidad suficiente de absorción de pérdidas, la JUR también debe completar un sistema de normas y orientaciones para la planificación de la resolución, incluida una política para establecer los requisitos mínimos de fondos propios y pasivos admisibles. Es necesario elaborar o actualizar, en su caso, las orientaciones y el manual de planificación de la resolución de la JUR.

IX

Desde el principio, la JUR se ha enfrentado a dificultades de contratación de suficiente personal con las cualificaciones necesarias. Los retrasos en la contratación han afectado negativamente a todos los ámbitos de actividad de la JUR, a pesar del compromiso y la motivación de su personal. La JUR debe acelerar sus esfuerzos de contratación y dotar adecuadamente al departamento de recursos humanos para que pueda hacer frente a las necesidades de contratación, en particular en los puestos de dirección y de mayor especialización. Si no es posible cumplir los objetivos en materia de personal, o si se requieren medidas provisionales, la JUR debería estudiar soluciones alternativas.

X

Aún no está claro el reparto de las tareas operativas entre las autoridades nacionales y la JUR, incluido el reparto de competencias, y los equipos internos de resolución carecen del personal suficiente. La JUR debe afrontar estas cuestiones de forma urgente.

XI

La JUR ha acumulado una gran experiencia en la aplicación del marco legislativo en la práctica. A la luz de esta experiencia, la JUR debería instar a los legisladores a que realicen ajustes que mejoren la eficacia de su labor y de su contribución sistémica. como cambios en su mandato y en la disponibilidad y flujo de información con el BCE (en particular, en el contexto del memorando de entendimiento). La JUR también debería disponer de un instrumento de moratoria.

Introducción

La Unión Bancaria

01

Para evitar que se repita la crisis financiera de 2008 en Europa, la UE ha perseguido un conjunto de políticas que garanticen un sector financiero más seguro para el mercado único. Estas comprenden normas más estrictas en materia de capital y liquidez para los bancos, normas armonizadas para la gestión de las entidades inviables y una mayor protección de los depositantes. En conjunto, esta nueva base legislativa, y los organismos y autoridades conexos, conforman lo que se conoce como la Unión Bancaria de la UE.

02

La Unión Bancaria se apoya en dos pilares institucionales. El primero es la supervisión común de los bancos a través del Mecanismo Único de Supervisión (MUS). La segunda es un procedimiento de liquidación ordenada de los bancos¹, el Mecanismo Único de Resolución (MUR). Se ha propuesto un tercer pilar, en forma de Sistema Europeo de Garantía de Depósitos. El presente informe se centra en la Junta Única de Resolución (JUR), que, junto con las autoridades nacionales de resolución (ANR) de la zona del euro, conforman el «poder de resolución centralizado», a través del MUR, para abordar las entidades inviables.

03

La JUR y las ANR son las encargadas de gestionar de manera conjunta los procesos de resolución bancaria. El objetivo de la resolución es garantizar la continuidad de las funciones esenciales del banco. Si un banco no tiene funciones esenciales y su quiebra no supone un riesgo para la estabilidad financiera, su liquidación se hará siguiendo el procedimiento de insolvencia habitual. El principio que subyace al nuevo marco regulatorio es el de minimizar los casos de quiebras de entidades que produzcan desestabilización y perturbaciones, al tiempo que se protege adecuadamente a los acreedores, en el marco de un conjunto de normas nacionales y de la UE. Si se aplica correctamente, servirá para limitar los costes presupuestarios y aumentar la estabilidad financiera, apoyando el crecimiento económico.

04

Desde 2013, la UE ha estado desarrollando un conjunto de normas armonizadas para la supervisión y resolución de entidades bancarias. Estas normas se conocen con el nombre de «código normativo único». Con respecto a la resolución (véanse más detalles en el anexo I), el código normativo único incluye, principalmente, el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución («Reglamento MUR»), la Directiva sobre reestructuración y resolución bancaria (Directiva RRB), Reglamentos delegados de la Comisión y las normas y orientaciones de la Autoridad Bancaria Europea (ABE).

Función de la Junta Única de Resolución

05

El ámbito de competencias La Junta Única de Resolución (JUR) se extiende a todas las entidades bancarias significativas de la zona del euro y a todas las entidades transfronterizas menos significativas². Una entidad transfronteriza menos significativa consiste en una sociedad matriz radicada en la zona del euro y, al menos, una filial con sede en un Estado miembro diferente de la zona del euro. En enero de 2017, la JUR abarcaba 141 entidades, que representaban más del 80 % de los activos bancarios totales de la zona del euro. Las autoridades reguladoras nacionales son responsables de la resolución de todos los demás bancos nacionales, aproximadamente 3 250 personas jurídicas³.

06

Las principales funciones de la JUR son las siguientes:

1. elaborar los planes de resolución de todos los bancos incluidos en su ámbito de competencias y establecer el nivel de pasivos y fondos propios de tipos que puedan ser rescatados en una resolución (colchón de seguridad conocido como requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles o MREL);
2. adoptar las decisiones de resolución sobre las medidas que deben tomarse en el contexto de una resolución bancaria;
3. garantizar la armonización y la coherencia en el marco del MUR;
4. administrar el Fondo Único de Resolución (FUR) que presta apoyo financiero en los procesos de resolución bajo circunstancias específicas⁴.

07

Según el Reglamento del MUR, la JUR se estableció en agosto de 2014 y pasó a ser una agencia independiente en enero de 2015. Fue gestionado provisionalmente por la Comisión (durante unos meses) hasta que los miembros del Comité Ejecutivo asumieran sus funciones. La JUR tiene su sede en Bruselas y a finales de 2016 contaba con un personal de aproximadamente 170 efectivos. Todavía es, esencialmente, una entidad emergente.

08

La JUR adopta sus decisiones en sesiones ejecutivas y en sesiones plenarias. A las primeras asisten el presidente, el vicepresidente y cuatro miembros permanentes (que no sean los representantes de las ANR). El presidente (o el vicepresidente) y los cuatro observadores permanentes votan en las sesiones ejecutivas. Cuando estas tratan de un banco concreto también asiste un representante de la autoridad nacional de resolución de dicho Estado miembro (sesión ejecutiva «ampliada»). A las sesiones plenarias asiste un representante de cada autoridad nacional de resolución y debe participar en las decisiones de resolución si la JUR ha proporcionado apoyo superior a los 5 000 millones de euros (o en caso de un aporte de liquidez superior a los 10 000 millones de euros) para la resolución de que se trate.

Interacción de la JUR con otras autoridades

09

El procedimiento concebido para bancos con dificultades financieras consta potencialmente de tres fases operativas (véase la ilustración 1) tras las de preparación y planificación. La primera es la fase de reestructuración, en la que el banco debe aplicar las medidas contempladas en su propio plan de reestructuración. El plan de recuperación será evaluado por el supervisor, que es el BCE para los bancos de importancia significativa en la zona del euro.

10

La fase siguiente (más decisiva) es la de actuación temprana, en la que el supervisor tiene competencias para ejecutar medidas específicas. La JUR no adopta decisiones en las dos primeras fases, pero comparte la responsabilidad del seguimiento de la situación del banco y prepara las posibles medidas de resolución que se contemplan en la fase siguiente.

11

La tercera fase es la de resolución, y es aquí donde la función de la JUR se vuelve crucial. La resolución se activa si el BCE informa a la JUR de que a un banco bajo su supervisión se le considera «entidad inviable o con probabilidad de serlo» (FOLTF), o si la JUR realiza la misma evaluación de manera independiente. La JUR puede decidir someter a una entidad a un procedimiento de resolución solo si también se cumplen las siguientes condiciones, o sea, si no existen otras medidas alternativas y se considera de interés público la resolución (en lugar de la aplicación del régimen de insolvencia). Dado que el sistema implica al BCE, a la JUR y a otras autoridades nacionales y europeas, las comunicaciones de alta calidad y el entendimiento mutuo son esenciales para el éxito.

12

La JUR solo puede aprobar un dispositivo de resolución que impliquen la utilización del FUR en caso de que la Comisión haya decidido que esto es admisible con arreglo a las normas sobre ayudas estatales. Posteriormente, la Comisión aprueba el importe del Fondo previsto en el dispositivo de resolución.

Alcance y enfoque de la fiscalización

Alcance y metodología de la fiscalización

13

El Tribunal ha estudiado si la JUR está preparada para llevar a cabo resoluciones bancarias de modo eficaz, y, en concreto:

1. la calidad de la planificación de la resolución de entidades individuales (véanse los apartados 24 a 83);
2. si está configurada adecuadamente para cumplir su marco regulatorio para la planificación de la resolución (véanse los apartados 84 a 102);
3. si cuenta con los recursos humanos adecuados para desarrollar las tareas que se le confían y si el marco de cooperación es adecuado (véanse los apartados 103 a 142).

14

Este informe ofrecerá conclusiones y recomendaciones (véanse los apartados 143 a 158) basados en su estructura.

15

En relación con el primer punto, se ha estudiado si los planes de resolución de la JUR son adecuados y sistemáticos e incluyen evaluaciones de la resolubilidad y el establecimiento del MREL.

16

A tal fin, la población de auditoría consistió en los 58 planes de resolución completos que la JUR había preparado para los bancos hasta finales de enero de 2017. De estos planes, la JUR estuvo dispuesta a facilitar cinco capítulos clave, fueron examinados por el Tribunal (véase el apartado 26). El examen se centró en ocho ejemplos de cada capítulo extraídos al azar de esta población, con no más de dos capítulos de cada uno de los planes, lo que supuso un total de 40 capítulos (que comprendían 31 entidades diferentes). La JUR eliminó de los capítulos seleccionados todos los particulares de las entidades y los datos procedentes del BCE. Este enfoque permitió al equipo auditor estudiar con detalle aspectos críticos de los planes y extraer conclusiones relevantes, pero no permitió entender completamente su integridad y coherencia interna, lo que exigió que el Tribunal buscara información adicional (véase el apartado 36), que fue facilitada para tres bancos.

17

En relación con el segundo punto, el Tribunal evaluó si la JUR aplica un sistema adecuado de normas, incluidos manuales, directrices y marcos para la planificación de la resolución.

18

En relación con el tercer punto, el Tribunal evaluó si la JUR había contratado al número correcto de empleados con las competencias adecuadas y si les había proporcionado formación suplementaria, y también examinó la eficacia de la cooperación entre la JUR y las ANR y el BCE.

19

En la fiscalización se utilizaron criterios derivados de las siguientes fuentes:

1. las exigencias legislativas del Reglamento del MUR y de la Directiva RRB;
2. el Reglamento Delegado de la Comisión en el que se especifica el contenido de los planes de resolución;
3. la lista de atributos básicos para la efectividad de los regímenes de resolución de entidades financieras del Consejo de Estabilidad Financiera;
4. las cuatro líneas de defensa del modelo desde el Instituto de Estabilidad Financiera⁵.

20

El Tribunal llevó a cabo la mayor parte del trabajo de auditoría de campo entre octubre de 2016 y julio de 2017, con respecto a los planes de resolución adoptados antes de enero de 2017.

21

La evidencia de auditoría consistió en información recopilada a partir de reuniones y entrevistas con el personal de la JUR, así como en documentación interna de la JUR examinada, datos a disposición del público, manifestaciones de la JUR⁶ (en su caso) y una encuesta a veinte ANR⁷.

Acceso a elementos de prueba y problemas de confidencialidad

22

Las atribuciones de fiscalización y el mandato para esta auditoría de gestión en concreto provienen de las disposiciones generales del artículo 287 del TFUE, que otorga al Tribunal de Cuentas Europeo pleno acceso a toda la documentación necesaria para llevar a cabo la fiscalización. En el curso de la fiscalización, la JUR alegó que sus prácticas y datos específicos de bancos estaban sujetos a limitaciones especiales de confidencialidad, derivadas del interés representado por la estabilidad financiera (véase también el apartado 16). El Tratado no prevé exenciones específicas a este respecto, pero el Tribunal pudo llegar a un acuerdo especial en relación con el tratamiento y protección de este tipo de datos, y trabajó con la dirección de la JUR para aminorar cualquier riesgo real o supuesto y garantizar al mismo tiempo el acceso a los datos necesarios para la fiscalización, trabajando también de manera exhaustiva con datos anonimizados, atendiendo a las necesidades de control.

23

La cooperación y ayuda de la JUR permitió al Tribunal llevar a cabo un trabajo de auditoría amplio y extraer con confianza las conclusiones recogidas en este primer informe especial sobre sus operaciones. La documentación en gran medida era accesible, aunque con algunas importantes excepciones. En particular, cabe señalar entre otras repercusiones que la ausencia de determinados documentos estratégicos (que según la JUR, existían tan solo en forma de borrador), supuso que no se pudiera evaluar por entero si las políticas de la JUR eran plenamente conformes con el código normativo único, mientras que el acceso esencialmente a datos anonimizados en relación con los planes de resolución hizo que no se pudieran evaluar la integridad y coherencia interna de estos. No obstante, el Tribunal pudo elaborar algunas conclusiones bien fundamentadas sobre los planes de resolución, tal y como se expone en el presente informe (véase el anexo II).

Observaciones

Planes de resolución: siguen siendo, en gran medida, un trabajo en curso

24

En esta sección se examinan los elementos clave de los planes de resolución preparados por la JUR, y se exponen las constataciones relativas al cumplimiento del código normativo único.

Planificación en curso

25

La planificación de la resolución, la tarea operativa permanente de la JUR, se aplica a todos los bancos que entran en el ámbito de sus competencias, no solo a los que se considera en dificultades. El proceso de planificación de la resolución comienza con la elaboración de un plan de resolución. En este contexto, la JUR debe determinar las funciones esenciales y ramas de actividad principales del banco y, seguidamente, evaluar si es posible liquidar el banco con arreglo al procedimiento de insolvencia nacional; este es el enfoque seguido por defecto, a menos que la JUR considere que la resolución redunda en el interés público. Si se toma una decisión en aras del interés público, la JUR debe elaborar una estrategia de resolución que se ajuste a las circunstancias específicas del banco y, una vez dado este paso, estudia los posibles obstáculos a la resolución eficaz del banco⁸, dado que el plan de resolución tendría que abordar el modo de mitigar dichos obstáculos. La ilustración 2 muestra el proceso de planificación de la resolución.

26

Un plan de resolución contiene los siguientes capítulos clave¹⁰:

1. Análisis empresarial estratégico: determina las funciones esenciales y ramas de actividad principales del banco.
2. Estrategia de resolución preferida: este capítulo aborda la factibilidad y credibilidad de la estrategia de resolución.
3. Continuidad financiera y operativa: evaluación de los requisitos previos en materia financiera y operativa para garantizar la continuidad durante la resolución.
4. Resumen de la evaluación de la resolubilidad: evaluación de la existencia de obstáculos importantes a la resolubilidad y el modo en que pueden ser eliminados. En este capítulo, la JUR también determina el MREL;
5. Resumen de la gestión.

Enfoque de la JUR respecto de la planificación de la resolución

27

La JUR prepara planes de resolución en cuatro fases, y así comienza con un plan de resolución transitorio (PRT), que posteriormente se encarga de actualizar y ampliar.

1. Los PRT (o planes de la primera fase) se centran en aspectos del análisis empresarial estratégico. No están sometidos a la aprobación por la Junta en sesión ejecutiva ampliada en la reunión (véase el apartado 8) y sirven principalmente para uso interno.
2. Los planes de la segunda fase son más exhaustivas que los TRP y están sujetos a la adopción de la sesión ejecutiva aplicada (véase el apartado 8). Se envían a los colegios de autoridades de resolución para que adopten una decisión, pero no incluyen una definición de los obstáculos importantes o del MREL.
3. Los planes de la tercera fase incluyen la definición del colchón del MREL calculados a nivel consolidado.
4. Los planes de la cuarta fase incluyen la definición de obstáculos importantes y del colchón del MREL consolidado y por entidades.

28

A partir de enero de 2017, el legislador encomendó a la JUR la adopc6ión de 130 planes de resolución¹¹, y la legislación no establecía ninguna disposición sobre medidas intermedias. Hasta la fecha no se ha alcanzado este objetivo debido a la falta de recursos (véanse los apartados 103 a 124). A finales de enero de 2017 había preparado 65 planes de segunda fase, 64 de los cuales habían sido aprobados¹², y había elaborado PRT para 32 bancos más (véase la ilustración 3).

29

La legislación¹³ exige que la JUR fije una fecha concreta para la elaboración de los primeros planes de resolución conformes con el código normativo único, pero esta fecha aún no ha sido fijada.

30

En 2016, los equipos internos de resolución de la JUR habían empezado a preparar exhaustivos planes de segunda fase. La JUR declaró que se trataba de planes pormenorizados con una longitud de 150 a 300 páginas, y, en la segunda mitad de 2016, tomó la decisión política, en sesión ejecutiva, de preparar planes de resolución más breves, de aproximadamente 40 páginas. La decisión se tomó para facilitar el proceso de adopción de decisiones y hacerlo más manejable.

31

Aunque los bancos difieren considerablemente en su complejidad, esta longitud máxima indicativa se aplica a todos los planes, lo cual supone que se deja de incluir gran cantidad de información necesaria u obligatoria, tal y como se expone en la siguiente sección.

32

En el cuadro 4 se resume la estructura de la JUR para los planes de resolución a partir de 2017 y se muestra a qué partes interesadas se envía cada parte de un plan. No todas las partes interesadas reciben la misma información por parte de la Junta Única de Resolución. Un extremo significativo es que las notas técnicas de referencia, que incluyen elementos relevantes, como las estrategias de resolución alternativas, no se facilitan ni a los colegios de autoridades de resolución ni a la JUR en sesión ejecutiva. En la legislación no se prevé limitar el intercambio de información con los miembros del colegio de autoridades de resolución¹⁴.

Cuadro 4

Estructura y destinatarios de los planes de resolución a partir de 2017

	Plan	Anexos	Notas técnicas de referencia	Diapositivas de presentación
Contenido	Resultados y resumen de alto nivel del análisis requerido	Anexos normalizados, como listas (personas de contacto, sistemas informáticos, etc.), datos sobre los pasivos/plantillas de la ABE, evaluación de la resolubilidad, propuesta motivada del MREL, planes de activación múltiple, propuestas bancarias sobre el modo de eliminar los obstáculos	Análisis técnicos o hipótesis en los que se basen los principales elementos del plan de resolución (por ejemplo, funciones esenciales, acceso a la infraestructura de los mercados financieros, instrumentos de resolución o estrategias alternativas, acceso a liquidez a corto plazo, gravámenes que pesan sobre los activos, continuidad operativa)	Para la presentación del plan a los colegios de autoridades de resolución (CAR)
Compartido con15:	MUR, sesión ejecutiva ampliada, miembros de los CAR	MUR, sesión ejecutiva ampliada, miembros de los CAR	MUR, BCE	Miembros de los CAR, observadores de los CAR

Fuente: Adaptación. de la JUR.

33

El plan de trabajo para 2017 de la JUR preveía la preparación de 27 PRT de los 33 planes que aún no habían comenzado a finales de enero de 2017. Los 32 PRT existentes iban a pasar a la segunda fase, y los 65 planes de segunda fase iban a avanzar hasta la tercera fase. La fecha límite era el primer trimestre de 2018.

34

Teniendo en cuenta los avances logrados hasta finales de julio de 2017, la carga de trabajo prevista y el personal actual de que dispone la JUR, este plan pecaba de excesivo optimismo (véanse también los apartados 114, 124 y 125).

Síntesis del contenido de los planes de resolución

35

El código normativo único proporciona orientaciones sobre el contenido de los planes de resolución. Para evaluar la conformidad por parte de la JUR, se desarrolló un amplio conjunto de criterios basados en los requisitos del código normativo único para los planes de resolución, y se estudiaron estos planes incluidos en la muestra. Como se mostrará en los siguientes apartados, los propios planes de resolución solo cumplían una parte mínima de los criterios aplicados.

36

La JUR comunicó al Tribunal que, aunque los propios planes de resolución carecieran de detalles, el organismo disponía de considerable información de referencia adicional para complementar casi la mitad del número total de planes previstos. Si bien no se incluía formalmente en los planes de resolución, esta información era parte importante de la base informativa para la comprensión y toma de decisiones por parte de la JUR en relación con los bancos incluidos en su ámbito de competencias.El examen de este material en el caso de tres bancos reafirmó al Tribunal en la idea de que existían menos lagunas en los datos de la JUR de lo que se podría deducir con solo la lectura de los planes de resolución. Sin embargo, persisten considerables deficiencias en relación con los requisitos del código normativo único.

Elementos clave de los planes de resolución que aún faltan

37

En los siguientes apartados se definen aquellos ámbitos en los que la evaluación del Tribunal demostró que los planes de resolución de la JUR no cumplían los requisitos del código normativo único.

Análisis empresarial estratégico

38

En este ámbito, los planes de resolución mostraban diversas carencias. Por ejemplo, no describían adecuadamente la estructura de los grupos bancarios en cuestión ni evaluaban los modelos de negocio, gobernanza o propiedad, a efectos de la planificación de la resolución, mientras que la única información financiera disponible era de carácter general y consolidada, en lugar de referirse específicamente a cada entidad. Estas deficiencias se mitigaron en parte, aunque no enteramente, gracias a la disponibilidad de datos adicionales incluidos en la información de referencia y las notas.

39

Un extremo significativo es que a los planes de la muestra les faltaban elementos referentes a interdependencias organizativas esenciales, tanto internas como externas¹⁶. Si bien la JUR cuenta con información sobre las contrapartes significativas, el Tribunal no pudo encontrar ningún análisis sobre las mismas en el que se determinaran posibles riesgos de contagio.

Funciones esenciales

40

En el análisis empresarial estratégico había que valorar qué funciones son tan esenciales que su cese tendría efectos en la estabilidad financiera o en la economía real, y también en qué grado las funciones de un banco podrían ser sustituidas por las de otro banco o bancos del mercado. La justificación aportada por la JUR para estas valoraciones no siempre era clara en los capítulos incluidos en la muestra.

41

No obstante, la JUR ha logrado importantes avances al ofrecer orientaciones a los equipos internos de resolución por medio de una plantilla destinada a recabar datos sobre las funciones esenciales, que será aplicada a partir de 2017.

42

La JUR no pudo facilitar una síntesis de las funciones esenciales de cada una de las entidades incluidas en su ámbito de competencias. La mayoría de los capítulos incluidos en la muestra consideraba esencial la captación de depósitos. Algunos planes de resolución distinguían entre depósitos minoristas y corporativos, pero no todos.

43

La potencial necesidad de que ciertos pasivos como los depósitos queden exentos de la recapitalización interna, al formar parte de una «función esencial», reduce el importe de los pasivos disponibles para la recapitalización interna y aumenta aún más la trascendencia de prever un colchón adecuado del MREL. Sin embargo, los planes de resolución desarrollados hasta la fecha no han fijado un importe del MREL, lo que aumenta la probabilidad de que se considere que no se puede llevar a cabo la resolución de los bancos.

Estrategia de resolución preferida

Evaluación de la credibilidad y factibilidad de la liquidación

44

Antes de que la JUR defina una estrategia de resolución, ha de evaluar si la liquidación con arreglo al procedimiento de insolvencia ordinario es creíble y, en ese caso, si también es factible.

45

A la hora de evaluar la credibilidad de una liquidación, la JUR toma en consideración el probable impacto en el sistema financiero, y, en concreto, si la liquidación lograría los objetivos de la resolución¹⁷, entre los que se incluye la protección de los depósitos garantizados¹⁸.

46

En su evaluación de la credibilidad, la JUR afirmó en varios casos que el sistema de garantía de depósitos (SGD) aplicable no podía cumplir las exigencias de la Directiva SGD, ni disponía de fondos suficientes para gestionar la liquidación de un banco importante. Por tanto es más difícil lograr el objetivo de proteger los depósitos cubiertos mediante la liquidación.

47

Para evaluar la factibilidad de la liquidación, la Junta debe examinar si los sistemas de información de gestión del banco son capaces de comunicar la información que exige la Directiva SGD. Por ejemplo, se necesita el valor total de los depósitos cubiertos, por depositante, ya que el SGD tiene que pagar el importe garantizado de 100 000 euros por depositante dentro de un plazo determinado¹⁹.

48

El Tribunal no encontró ninguna información en los planes de resolución de la muestra de financiación disponible del SGD que facilite dicha evaluación.

49

Los SGD nacionales no tienen obligación jurídica de cooperar con la JUR., aunque esta consulta no se ha llevado a cabo. Pese a ello, el Reglamento Delegado sugiere que la JUR consulte a los SGD nacionales²⁰,aunque esta consulta no se ha llevado a cabo.

50

Si bien la mayoría de los planes de resolución llegaban a la conclusión de que la liquidación no era creíble, el Tribunal solo constató motivos vagos para sustentar este tipo de conclusiones, por ejemplo, que habría repercusiones significativamente nocivas en el sector bancario nacional. No se facilitaron los detalles más específicos que exige el código normativo único²¹.

51

Se puede adoptar una medida de resolución, en interés público, si es necesario para la consecución de los objetivos de la resolución, y si es proporcional a dichos objetivos. Otro requisito es que se haya determinado que la liquidación no cumpliría los objetivos de resolución en la misma medida. Las únicas declaraciones de este tipo incluidas en los planes de resolución eran de carácter muy general y carecían de detalles adicionales.

52

Por último, faltaba asimismo la declaración obligatoria sobre la incidencia que la liquidación tendría en la obtención por el banco de ayudas públicas extraordinarias²².

Identificación de una estrategia de resolución preferida

53

A finales de enero de 2017, la JUR había desarrollado estrategias de resolución sobre la base de que los potenciales obstáculos (que podrían ser importantes) serán abordados en algún momento en el futuro, cuando también se hayan definido los porcentajes del MREL.

54

El Tribunal no encontró ninguna estrategia de resolución preferida que abordara igualmente cambios no previstos a corto plazo. Por tanto, si se requirieran decisiones de resolución en un futuro próximo, es probable que estas se desviaran de los planes.

55

El código normativo único exige una descripción de todas las alternativas a la estrategia de resolución preferida si esta no pudiera aplicarse²³. El Tribunal constató que la amplia mayoría de los capítulos incluidos en la muestra no abordaban alternativas a la estrategia preferida.

56

El código normativo único exige que en el capítulo de la estrategia de resolución se proporcione un plazo estimado para la ejecución de todos los aspectos pertinentes del plan²⁴. Sin embargo, ninguno de los capítulos objeto de la muestra incluía dicho plazo.

Establecimiento de los instrumentos y de las competencias de resolución

57

En la gran mayoría de los planes de resolución, el instrumento elegido es la recapitalización bancaria abierta. En este supuesto, el banco cerraría teóricamente el viernes y volvería a abrir con normalidad el lunes siguiente, porque las medidas de resolución de recapitalización se habían adoptado durante el fin de semana.

58

Algunos planes de resolución indican que los sistemas informáticos de los bancos tendrían problemas para facilitar los datos necesarios a tiempo para la recapitalización interna.

59

Un estudio interno de la JUR ha tratado de distintos problemas operativos en relación con el instrumento de recapitalización interna. El estudio llega a la conclusión de que es preciso seguir trabajando, en particular, con respecto al plazo previsto y a la factibilidad de las amortizaciones y conversiones en cascada. No está previsto que la JUR facilite orientaciones internas sobre la aplicación de la recapitalización interna hasta el cuarto trimestre de 2017, aunque la amplia mayoría de los planes de resolución ya prevén el uso de este instrumento.

60

La recapitalización interna de depósitos y bonos en un plazo de 48 horas constituiría un inmenso desafío técnico para la mayoría de los bancos, dada la complejidad de sus sistemas informáticos y de gestión. Antes de ejecutar un plan de recapitalización interna, es necesario que los sistemas de gestión puedan calcular el importe disponible para llevarla a cabo. Según la práctica actual de la JUR, no se exige a las entidades que comprueben el uso potencial del instrumento de recapitalización interna para demostrar su viabilidad.

61

En opinión del Tribunal, se sobrestimará la capacidad de absorción de pérdidas de un banco si se incluyen pasivos que no pueden recapitalizarse en el plazo que prevé la estrategia de resolución.

62

La Comisión ha propuesto recientemente la introducción de un instrumento de moratoria para toda la UE que podría utilizarse, por ejemplo, para suspender las obligaciones de pago del banco durante un máximo de cinco días laborables. Con arreglo a la propuesta, si bien la autoridad de supervisión estará obligada a consultar a la autoridad de resolución, esta última no podría por sí misma estar facultada para activar la herramienta²⁵. La opción de un instrumento de moratoria utilizable por las propias autoridades de resolución podría aportar flexibilidad (en particular para el banco afectado) a la preparación para una recapitalización interna.

63

El código normativo único exige una evaluación de la eficacia jurídica de los instrumentos de resolución²⁶. El Tribunal no encontró esta información en ninguno de los planes de resolución incluidos en la muestra.

64

El código normativo único exige la JUR mencionar todas las competencias de resolución su intención de hacer uso de los planes de resolución²⁷. No obstante, el Tribunal no encontró dicha mención en ninguna de las muestras. Estas competencias pueden comprender, por ejemplo, la capacidad para ampliar los vencimientos o para extinguir contratos específicos, más que para actuar de manera global, como en el caso de las moratorias. Las competencias se recogen en la plantilla del dispositivo de resolución. Sin embargo, al definir cuál debería utilizarse, es necesario analizar y comprender los tipos de pasivo a los que se aplicarían las competencias, y los planes de resolución de la muestra no contenían esta información detallada.

Evaluación de la factibilidad y la credibilidad de la estrategia de resolución preferida

65

El Tribunal no encontró ninguna evaluación de la factibilidad de las estrategias de resolución seleccionadas en ninguno de los capítulos incluidos en la muestra. En consecuencia, los planes no llegaban a ninguna conclusión sobre si la estrategia de resolución preferida se podría aplicar en el momento oportuno y de manera eficaz, tal y como exige el código normativo único²⁸.

66

Otro requisito es que las autoridades de resolución evalúen la credibilidad de una estrategia, lo que supone tomar en consideración el probable impacto de la resolución en los sistemas financieros y en la economía real. Sin embargo, esta evaluación tampoco se incluía en los planes objeto de la muestra. La JUR no había evaluado el impacto potencial de los instrumentos de resolución seleccionados (en particular, el instrumento de recapitalización interna), ni tampoco había tenido en cuenta el impacto en otras entidades financieras, en las pymes y en los inversores minoristas²⁹.

Valoración en el contexto de la resolución

67

El código normativo único exige la descripción de la información que sea necesaria para aplicar la estrategia de resolución³⁰. Una parte importante de dicha información está constituida por los datos sobre la valoración del banco a efectos de la resolución, lo que constituye un procedimiento extremadamente complejo y prolongado. En ninguno de los capítulos incluidos en la muestra encontró el Tribunal declaraciones a este respecto. De ello se infiere que la JUR no pudo, según lo exigido, evaluar si es factible el suministro de dicha información³¹.

Continuidad financiera y operativa

68

El código normativo único dispone que los planes de resolución deben incluir un análisis de los requisitos de financiación contemplados en la estrategia de resolución. Los planes que estudió el Tribunal, sin embargo, no ofrecían nada aparte de declaraciones de carácter general sobre financiación en el capítulo dedicado a la continuidad financiera. Faltaba información sobre el modo de financiación de las sucursales y filiales situadas en Estados miembros no participantes durante la resolución³².

69

Los planes tampoco informaban de la aplicabilidad de los acuerdos de nivel de servicio en caso de una resolución. En los casos donde las funciones esenciales están separadas, no queda claro si los acuerdos de nivel de servicio se pueden seguir aplicando. Muchos de los planes no recogían ninguna disposición de emergencia, en particular respecto de los sistemas de pago y liquidación.

Evaluación de la resolubilidad

70

Se debería considerar que un banco es resoluble si resulta factible y creíble liquidarlo con arreglo al procedimiento de insolvencia ordinario o resolverlo mediante la aplicación de medidas de resolución.

71

En ninguno de los documentos incluidos en la muestra llegaba la JUR a la conclusión categórica de que realmente se podía llevar a cabo la resolución de un banco. Si bien algunos capítulos contenían un breve resumen de la evaluación de la pertinencia de la resolución, en la mayoría de ellos, este resumen se limitaba a un pequeño número de posibles impedimentos.

72

El Reglamento del MUR exige que la Junta informe oportunamente a la ABE cuando se considere que no puede llevarse a cabo la resolución de un banco. En julio de 2017, la JUR no había enviado estas notificaciones a la ABE.

Obstáculos importantes

73

El código normativo único exige a la JUR que identifique y aborde los obstáculos importantes a las resoluciones, clasificándolos, como mínimo, en las siguientes categorías: (a) estructura y operaciones; (b) recursos financieros; (c) información; (d) aspectos transfronterizos; (e) aspectos legales. A pesar de esta obligación jurídica, el proceso para abordar los obstáculos importantes aún no ha comenzado. En sus planes de segunda fase, la JUR no ha ido más allá de la identificación de los potenciales obstáculos.

74

Según la JUR, el proceso completo de definición de los obstáculos importantes, incluida la consulta a las autoridades competentes y las decisiones conjuntas por parte de los colegios de autoridades de resolución, durará cerca de un año, y no se espera que comience hasta 2018.

75

La ilustración 5 procede del manual de planificación de la resolución e indica el plazo previsto para la supresión de los obstáculos, en función de la factibilidad de ejecución y de la importancia de la medida.

76

Tal y como se ha indicado en el apartado 28, se espera que solo 65 planes de tercera fase estén disponibles para finales del primer trimestre de 2018. Suponiendo que los planes de resolución avancen hasta la fase cuatro a mediados de 2019, los bancos dispondrán de tiempo para suprimir todos los obstáculos importantes antes de mediados de 2022.

Requisito mínimo de pasivos admisibles (MREL)

77

Uno de los componentes fundamentales de un plan de resolución es la implantación del requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles (MREL). Se trata del cálculo del importe mínimo de fondos propios y pasivos (incluidos los depósitos) que necesita un banco para la conversión o la amortización en caso de recapitalización interna. La JUR no ha establecido aún los objetivos de MREL consolidado o para cada entidad.

78

Los porcentajes indicativos y no vinculantes para el MREL calculados a nivel consolidado fueron objeto de un debate informal con los bancos en talleres celebrados en 2016, pero no se compartieron con los colegios de autoridades de resolución. Hasta la fecha, no han sido tomados en consideración factores específicos de las entidades, como la exclusión de determinados pasivos en la recapitalización interna, los obstáculos importantes y los requisitos derivados de la evaluación supervisora (PRES) (resultados de la revisión y evaluación supervisoras).

79

Dado que aún no se han definido requisitos para el MREL, no se realiza un seguimiento de sus porcentajes reales.

Resúmenes de la gestión

80

La JUR deberá incluir, en todos los planes de resolución, un resumen de la gestión que abarque una síntesis de todos los aspectos del marco jurídico³³.La información incluida en los resúmenes que examinó el Tribunal dista mucho de cumplir este requisito. Los elementos ausentes se recogen en el anexo III.

Divulgación de los planes de resolución

81

La JUR tiene la obligación de divulgar todas las partes significativas de los planes de resolución a los bancos afectados, que, por el momento, solo han recibido información indicativa limitada, como los cálculos del MREL a nivel de grupo o los posibles obstáculos. El Reglamento del MUR también exige que la JUR tenga en cuenta la respuesta de los bancos. Sin embargo, los planes de resolución que estudió el Tribunal no contenían comentarios de los bancos afectados.

82

La JUR alega que los distintos componentes del código normativo único tratan la cuestión de la divulgación de modos diversos y de manera no intencionada. Mientras que el Reglamento del MUR³⁴ se refiere a elementos importantes de los planes de resolución, la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias³⁵ y el Reglamento Delegado³⁶ solo exigen la divulgación del resumen de la gestión.

Cumplimiento limitado del código normativo único

83

Resumiendo lo ya señalado en los apartados 37 a 82, los planes de la muestra no cumplen el código normativo único. El grado de cumplimiento mejora si se toma en consideración la información de referencia que menciona el apartado 36, aunque se constató que dicha información de referencia no se recopila en el caso de todos los bancos.

Las orientaciones fijadas para planificar la resolución deben mejorar

84

El Tribunal procedió a fiscalizar el sistema propio de manuales y procedimientos de la JUR para la planificación de la resolución, y constató que existen orientaciones básicas, pero que es necesario trabajar más en este ámbito.

Los manuales y plantillas requieren actualizaciones y mejoras

85

Al planificar la resolución hay que contar con procedimientos, manuales y directrices adecuados para garantizar un enfoque correcto y coherente entre las numerosas partes que actúan en el proceso. La JUR implantó mecanismos idóneos para guiar este proceso mediante la preparación de un manual de planificación de la resolución, que se redactó con la ayuda de las ANR. La JUR también está desarrollando en la actualidad varios documentos estratégicos tanto internos como externos.

86

El manual de planificación de la resolución tiene por finalidad promover un enfoque coherente para planificar la resolución en la JUR y en las ANR. La JUR lo aprobó como un proyecto de documento interno en marzo de 2016. Desde entonces, se ha exigido a los equipos internos de resolución que lo utilicen al preparar los planes de resolución. El manual de planificación de la resolución fue congelado (no sujeto a actualizaciones) durante un año a fin de recabar información sobre las primeras experiencias de los equipos internos de resolución en su trabajo con el mismo.

87

Además de lo anterior, la JUR ha elaborado o tiene previsto elaborar plantillas de comunicación de información³⁷, con el objetivo de garantizar que toda la información necesaria que reciba de los bancos está en un formato estándar para la planificación y la toma de decisiones. Estas plantillas completan la información ya facilitada en los modelos del el BCE y de la ABE³⁸. En casos específicos, la JUR también puede pedir información directamente a un banco.

88

Por los motivos que se recogen a continuación, es necesario seguir desarrollando el manual de planificación de la resolución. No obstante, la JUR ha pospuesto dos veces una actualización prevista, primero hasta finales de 2017 y, a continuación, hasta el segundo trimestre de 2018.

89

El primer motivo para actualizar el manual de planificación de la resolución es incluir orientaciones normativas sobre una serie de cuestiones específicas. Por ejemplo, tal y como exige el código normativo único, el manual de planificación de la resolución aborda la definición de los obstáculos importantes, pero no exige que esto tenga que tratarse en los planes de resolución de segunda fase.

90

En segundo lugar, el manual de planificación de la resolución no tiene en cuenta determinadas disposiciones legislativas relevantes. Así, por ejemplo, aunque el Reglamento Delegado³⁹ exige que los planes de resolución incluyan un resumen de gestión, el manual de planificación de la resolución no se refiere a este requisito. Igualmente, aunque el manual de planificación de la resolución requiere una evaluación de la resolubilidad, la plantilla que ofrece para el resumen de la gestión no prevé dicha declaración. Además, ni el capítulo sobre el resumen de la gestión ni el capítulo sobre la evaluación de la resolubilidad recogen la obligación de informar a la ABE si se considera que no es posible llevar a cabo la resolución de un banco⁴⁰.

91

En tercer lugar, el manual de planificación de la resolución debe actualizarse para incluir la decisión política de septiembre de 2016 de dejar de redactar planes de resolución exhaustivos, y preparar en su lugar versiones condensadas de 40 páginas aproximadamente (véase el apartado 30). Sin embargo, aún no se han facilitado orientaciones sobre el contenido de los planes de resolución condensados. Este cambio en el enfoque respecto de la planificación de la resolución se produjo en el mismo momento en que numerosos PRT y planes de la segunda fase ya se habían desarrollado o se estaban elaborando sobre la base de un análisis en profundidad. En una encuesta que elaboró el Tribunal, algunas ANR contestaron que se habían visto obligadas a gastar valiosos recursos en la reelaboración de los planes de resolución.

92

El código normativo único⁴¹ permite la aplicación de obligaciones simplificadas para determinados bancos⁴² en el contexto de la planificación de resolución. En mayo de 2017, la JUR no había utilizado aún esta opción para ninguna entidad incluida en su ámbito de competencias⁴³, y el manual de planificación de la resolución no aborda el contenido de los planes de resolución simplificados y los correspondientes criterios de admisibilidad⁴⁴. La mitad de las autoridades nacionales de resolución de la encuesta del Tribunal confirmaron la falta de orientaciones de la JUR en este sentido. Durante la fiscalización, la JUR no nos facilitó una nota de orientación sobre dicho tema.

93

Además de las mejoras en el manual de planificación de la resolución, también hay margen para perfeccionar las plantillas de comunicación que desarrolla la JUR. Uno de los objetivos de dichas plantillas era obtener información que no esté disponible pueda obtenerse de otras fuentes. No existen vínculos entre las plantillas de la JUR y de la ABE, aunque ambas solicitan algunos datos paralelos. Por ejemplo, en la inmensa mayoría de los casos, las plantillas de datos sobre el pasivo (PDP) de la JUR y la plantilla de la estructura del pasivo del ABE⁴⁵ piden información similar sobre derivados. Para 2017, y a fin de evitar sobrecargar a los bancos con solicitudes de datos si existe un solapamiento, la JUR permitió que las entidades facilitaran datos únicamente en la plantilla de la JUR. La situación descrita muestra la complejidad del sistema tal y como se ha configurado.

Notas de orientación

94

A fin de garantizar la aplicación coherente de la legislación vigente y una metodología armonizada en todos los planes de resolución, la JUR ha establecido un detallado programa de trabajo, con la preparación de una serie de notas de orientación en 2017 y en la primera mitad de 2018. Dado que estas orientaciones normativas sobre asuntos fundamentales aún están en fase de desarrollo, será difícil incluirlas en los planes de resolución de 2017.

95

El calendario interno de la JUR para preparar las notas de orientación en 2017 se revisó en julio de ese año, lo que retrasó la finalización de varias notas. Dado que el departamento encargado de esta tarea sufre actualmente una gran escasez de personal (véase el apartado 109), las actuales fechas de finalización también parecen difíciles de respetar.

96

En varios puntos de la encuesta, las autoridades de resolución afirmaron que la JUR debería hacer más hincapié en definir las mejores prácticas y ofrecer orientaciones uniformes para planificar de la resolución.

97

El código normativo único⁴⁶ exige que los planes de resolución tengan en cuenta los supuestos que puedan producirse, incluido el de la inviabilidad de carácter idiosincrásico (específica del banco) o el de la inviabilidad en un momento de inestabilidad financiera general o de otros factores que afecten a todo el sistema. No obstante, una nota de orientación de la JUR insta a que los planes de resolución se basen únicamente en el supuesto idiosincrásico, y que se empleen otros supuestos para probar la credibilidad y factibilidad de la estrategia de resolución preferida. En los planes de resolución incluidos en la muestra no constaba que dichas pruebas se hubieran llevado a cabo, ni descripción alguna de los presuntos supuestos en el caso de los planes incluidos en la muestra. En los planes de resolución incluidos en la muestra no se encontraron evidencias de que dichas pruebas se hubieran llevado a cabo, ni descripción alguna de los supuestos escenarios en el caso de los planes incluidos en la muestra.

98

El propio análisis interno que hace la JUR de los planes de resolución demuestra que no tienen en cuenta todos los supuestos pertinentes. La JUR ha declarado que se requieren directrices suplementarias para definir de manera coherente el supuesto que debe utilizarse.

99

El análisis transversal de la JUR llevado a cabo en la primera ola de planes de resolución (los que se redactaron en 2016) reveló una falta adicional de metodología coherente. En el análisis se constató que las diferentes interpretaciones de la legislación vigente y la ausencia de una metodología armonizada habían provocado incoherencias entre los planes así como un nivel insuficiente de detalle. Por ejemplo, algunos equipos internos de resolución llevaron a cabo evaluaciones en función de las ramas de actividad y no en función de las entidades jurídicas. Algunos planes consideraron esenciales los servicios de banca privada o de gestión de activos, mientras que otros, en circunstancias similares, los consideraron no esenciales.

Política sobre obstáculos importantes y el MREL

100

Otras dos decisiones políticas de la JUR afectan a la conformidad de los planes de resolución con el marco legislativo. En primer lugar, el código normativo único exige que los planes de resolución incluyan una relación de los obstáculos importantes⁴⁷. Este es un proceso de consulta que requiere recursos, dura alrededor de un año y debe dar lugar a medidas de seguimiento por parte de la JUR para suprimir los obstáculos identificados. La JUR ha adoptado una decisión de política interna para iniciar este proceso en 2018, y hasta entonces (véanse los apartados 73 y 74), se limitará a identificar los potenciales obstáculos respecto de los cuales, dado que no se consideran «importantes», no adoptará medidas formales. En opinión del Tribunal, esta política provisional no se ajusta a las exigencias legislativas.

101

En segundo lugar, no existe una política definitiva relativa al cálculo del MREL. La JUR ha publicado el enfoque preliminar que había seguido en 2016⁴⁸, basado en objetivos del MREL «informativo» (véase el apartado 78). El documento estratégico final sobre el MREL, con miras a fijar metas vinculantes, no se ha programado hasta finales de 2017. La encuesta del Tribunal demostró que las autoridades nacionales de resolución tienen especial interés en que la JUR logre avances en este documento estratégico y en uno sobre obstáculos importantes. Hay que actuar sobre estos puntos para garantizar que los planes son conformes con el código normativo único y que los bancos cuentan con capacidad suficiente para absorber las pérdidas.

Control de la gestión y garantía de calidad

102

La JUR facilitó al Tribunal únicamente una descripción general de sus marcos de control interno y garantía de la calidad. El balance de las constataciones del presente informe (véanse los apartados 37 a 82) revela insuficiencias en estos controles de gestión, lo cual queda corroborado por el propio análisis transversal llevado a cabo por la JUR, que reveló varias deficiencias cualitativas en los planes de resolución.

La JUR sufre una grave falta de personal

103

En la fiscalización se examinaron cuestiones relativas a recursos humanos desde el momento de la creación de la JUR y se constató una falta de priorización de la contratación, necesaria en la fase de puesta en marcha.

Incumplimiento persistente de los objetivos en materia de personal

104

La Comisión calculó en un principio que los requisitos en materia de personal de la JUR serían de 309 equivalentes a tiempo completo (ETC)⁴⁹. La cifra se obtuvo en parte de la evaluación comparativa con el Organismo federal de garantía de depósitos estadounidense, que tiene atribuida una gama similar de funciones en el ámbito de la resolución. El plan inicial era que la JUR alcanzara esta cifra a finales de 2015. En septiembre de 2016 la JUR revisó sus necesidades de personal y aumentó la cifra inicial hasta los 350 ETC, que debían alcanzarse en 2017. El proyecto de presupuesto plurianual para el período 2018-2020 prevé un aumento adicional hasta los 410 ETC para finales de 2019, una subida del 33 % en comparación con la cifra inicial.

105

Las cifras reales de personal han incumplido persistentemente el objetivo desde el principio. Las campañas iniciales de contratación fueron organizadas por la Comisión. Cuando la JUR asumió plenas competencias de contratación en marzo de 2015, contaba con 35 empleados, y esta cifra aumentó a 101 al final de 2015 y a los 171 al final de 2016.

106

La situación es especialmente grave en el caso de la contratación de expertos en resolución y en políticas, pues las necesidades en estos ámbitos se infravaloraron en 2015 y 2016. También se observa una carencia grave de personal informático y de secretaría.

107

Las carencias de personal en las direcciones de planificación de la resolución han afectado significativamente al proceso de planificación y han incidido especialmente en la carga de trabajo de los coordinadores de los equipos internos de resolución, la mayoría de los cuales son responsables de más de diez bancos. Las obligaciones que la legislación impone a la JUR, como su función de planificación de la resolución en el caso de entidades bancarias transfronterizas menos significativas, ejercen aún más presión sobre unos recursos ya escasos.

108

El cuadro de efectivos de la JUR aborda esta necesidad de personal en términos de cifras globales y puestos y grados deseados. La JUR ha determinado el número de empleados que necesita para cubrir el trabajo en función del tamaño de un grupo bancario, pero no ha evaluado los conocimientos especializados y otras cualificaciones necesarias en cada una de las direcciones y departamentos de planificación de la resolución. Algunas direcciones tienen pocos expertos en campos específicos (por ejemplo, expertos en valoración) y personal con cualificaciones lingüísticas pertinentes, o carecen totalmente de ellos. En algunos departamentos hay un elevado porcentaje de profesionales de escasa experiencia.

109

Debido a la falta de personal, no se ha completado un trabajo importante de formulación de políticas y directrices. Al final de marzo de 2017, la dirección competente en cuestiones de estrategia, procesos y metodología de la resolución solo contaba con un tercio de su personal previsto. Para compensar en parte estas carencias, las direcciones de planificación de la resolución dedicaban una parte considerable de su tiempo a las cuestiones de estrategia y otras que no estaban relacionadas con la resolución (un 25 % en 2016), en lugar de centrarse en sus funciones esenciales.

110

La elevada rotación de los efectivos se ha traducido en falta de personal en el departamento de informática, que tampoco cuenta con sistemas adecuados, por lo que no puede respaldar de manera eficiente el proceso de planificación de la resolución. La introducción de un sistema informático mejorado para la planificación de la resolución tendría que formar parte de la estrategia informática que se está desarrollando en la actualidad.

111

Las carencias de personal en la JUR han provocado elevados porcentajes de horas extraordinarias, que representaron alrededor de 15 000 horas o un 6 % del tiempo total de trabajo en los primeros diez meses de 2016.

112

En Europa, la resolución bancaria es un ámbito naciente y la profesión de experto en resolución es relativamente nueva, por lo que la mayor parte del personal contratado para puestos de planificación de la resolución ha de recibir formación en su puesto de trabajo. Además, en los últimos dos o tres años, la JUR ha tenido que competir duramente con otros órganos de la UE (la Comisión y el BCE) y con el sector bancario por la contratación de personal cualificado⁵⁰. Casi el 75 % de las ANR de la encuesta del Tribunal afirmaron que también era difícil contratar personal experto en resolución para puestos nacionales.

113

La JUR ha confirmado que la contratación supone un desafío, debido a la lentitud de los procesos correspondientes, al limitado número de candidatos idóneos en un mercado de trabajo extremadamente competitivo y a la falta de solicitantes que deseen trabajar para la JUR con contratos temporales.

114

La JUR también ha informado al Tribunal de que no cumplirá sus objetivos en materia de personal para 2017, lo que dificulta cumplir plenamente su mandato legal, y que, incluso en 2020, el número total de efectivos no será el considerado necesario para que pueda cumplir plenamente sus obligaciones.

La escasez de efectivos en el departamento de recursos humanos afecta a la contratación de personal

115

La contratación es un tema crucial para la JUR en la actualidad, al estar en sus primeros años, debido a la duración de los procesos correspondientes y al gran volumen de personal que se necesita. En su informe anual de 2015, la JUR fijó como una de las prioridades clave para su fase de puesta en marcha la instauración de un departamento de recursos humanos con un funcionamiento eficaz.

116

En marzo de 2015, cuando la JUR asumió las tareas de contratación de la Comisión, su departamento de recursos humanos estaba compuesto por dos empleados, uno de los cuales trabajaba en la contratación. Al final de 2015, el número de empleados había aumentado hasta un total de siete, y únicamente dos tenían competencias de contratación. En diciembre de 2016, el departamento todavía tenía capacidades limitadas, estando compuesto por siete empleados, de los que solo tres trabajaban en contratación.

117

Para anunciar las vacantes, el departamento solo ha utilizado canales de contratación limitados, como su propio sitio web y los sitios web de contratación de la UE, así como las redes sociales, pero no la prensa financiera especializada. Faltan además herramientas informáticas a medida para la contratación y la gestión del personal, lo que ha provocado un error en la verificación de las solicitudes de empleo e insuficiencias en el inventario de los expedientes del personal.

118

El programa de formación de la JUR, parte del cual está abierto al personal de las autoridades nacionales de resolución, se centra en reforzar los conocimientos sobre los aspectos esenciales de la resolución y en concienciar sobre los casos de resolución reales. Los eventos de formación seleccionados constituyen ejemplos de buenas prácticas, y comprenden presentaciones de estudios de casos con el objetivo, entre otros, de desarrollar una cultura común de resolución, y seminarios en la pausa del mediodía.

Es necesario mejorar el marco de cooperación con las ANR y el BCE

119

La fiscalización estudió la relación entre la JUR y las ANR y el BCE, respectivamente, y constató que se requieren un mejor intercambio de información y una mayor cooperación.

Falta de claridad en la cooperación con las ANR

120

La JUR debe coordinarse y cooperar con las ANR en el marco del MUR.

121

La JUR decidió crear equipos internos de resolución para la resolución de todos los grupos bancarios en su ámbito de competencias, con una combinación de su propio personal y del personal de las ANR. Los equipos internos de resolución siempre están presididos por personal de la JUR. La JUR ha creado un total de 75 equipos internos de resolución, algunos con responsabilidad respecto de más de un grupo.

122

Aún no está clara la división de tareas entre la JUR y las ANR. A finales de 2016, la JUR creó un grupo de trabajo para acordar el reparto operativo de las tareas. En opinión del Tribunal, es difícil calcular las necesidades presupuestarias y de personal sin una asignación de funciones clara.

123

El Reglamento del MUR no especifica el grado exacto de la respectiva participación de la JUR y de las ANR en los equipos internos de resolución. En consecuencia, la JUR carece de control sobre la composición, la antigüedad, la experiencia o la evaluación de rendimiento del personal nombrado por las ANR para trabajar en los equipos internos de resolución, y solo podrá expresar sus puntos de vista sobre el número mínimo de efectivos necesarios para un equipo interno de resolución y sobre el nivel de la contribución de la ANR. Las cifras previstas para 2017 ofrecen una proporción de cinco empleados de la JUR por cada seis de las ANR. En comparación, la proporción media en los equipos conjuntos de supervisión es de un empleado del BCE por cada tres empleados de la autoridad nacional competente⁵¹.

124

La dotación actual de efectivos en los equipos internos de resolución no es suficiente para la labor que se les encomienda. La JUR asignó aproximadamente 60 ETC a los equipos internos de resolución para finales de 2016. Se prevé que esta cifra aumente hasta 170 al final de 2017, aunque está claro que, a menos que cambie la asignación actual de tareas, parte importante de este personal seguirá estando asignada a las cuestiones estratégicas y a otras distintas de la resolución.

125

Los objetivos para 2017 en materia de personal no eran realistas, dadas las dificultades registradas en la contratación. En 2017, las ANR se están planteando asignar 155 ETC para trabajar en los equipos internos de resolución. Así, al final de 2017, la asignación media de personal de la JUR para cada banco sería de 0,9 ETC, y el de las ANR de 1,1 ETC, lo que supone un total de solo 2,0 ETC por banco. Teniendo en cuenta el tamaño y la complejidad de numerosos bancos y el grado necesario de planificación en profundidad, esta cifra parece baja.

126

Como coordinadora principal en el MUR, la JUR no solo formula orientaciones para las autoridades de resolución, sino que también es competente para la aplicación coherente del marco legislativo. A este fin, la JUR tiene competencias para solicitar información a las autoridades nacionales de resolución sobre el desempeño de sus tareas. El seguimiento de la labor de las ANR en las entidades bancarias menos significativas también es importante, dado que la JUR puede asumir responsabilidad directa para dichas entidades en determinadas circunstancias. En mayo de 2017, la JUR aún no había utilizado su opción de ejercer competencias directas respecto de las entidades menos significativas, ni tampoco había establecido aún una función para la supervisión de las ANR, por lo que carece de información sobre el trabajo en curso en as ANR.

127

Sin embargo, la JUR ha establecido un sistema de alerta temprana conforme al cual las ANR deben notificarle si las entidades menos significativas muestran señales de deterioro grave. Sin embargo, el BCE facilita a la JUR una relación de las entidades menos significativas altamente prioritarias, y de esto modo había identificado 93 entidades en mayo de 2017⁵².

128

Para garantizar la aplicación coherente del marco legislativo, la JUR podrá revisar los proyectos de decisiones de las ANR, por ejemplo, sobre los planes de resolución, y, en su caso, añadir comentarios. En 2016, las ANR se centraron en bancos importantes y, por tanto, prepararon pocos planes de resolución para los bancos menos significativos. No obstante, en el curso de la fiscalización, la JUR informó al Tribunal de que, en el futuro, las ANR harían más hincapié en la planificación para entidades menos significativas. En su programa de trabajo de 2017, la JUR anunció que seguiría desarrollando su función en el MUR mediante el seguimiento y la evaluación de los proyectos de decisiones de resolución adoptadas por las ANR sobre las entidades menos significativas incluidas en su ámbito de competencias. Esto incrementaría significativamente la carga de trabajo de la JUR.

129

Poco después de su creación, la JUR organizó varios simulacros de quiebra bancaria, con la participación del BCE, la Comisión, el Consejo y autoridades pertinentes del Reino Unido y de los Estados Unidos. Sin embargo, ninguna ANR tomó parte en dichas pruebas, que abarcaban la toma de decisiones, pero no la totalidad del proceso de resolución. Sin embargo, ninguna ANR tomó parte en estos ejercicios, que abarcaban la toma de decisiones, pero no la totalidad del proceso de resolución. Asimismo, aunque la organización de la JUR (también su personal y sus recursos informáticos) ha cambiado significativamente desde entonces, no se han organizado más simulacros.

Deficiencias del marco de cooperación con el BCE

130

En calidad de supervisor directo de la mayoría de las entidades incluidas en el ámbito de competencias de la JUR, el BCE debe facilitar a esta gran cantidad de información sobre dicho tipo de entidades.

131

La JUR y el BCE han suscrito un memorando de entendimiento para facilitar la cooperación entre ellas que se basa en la obligación jurídica de cooperación entre las partes. Tal y como exige el Reglamento del MUR⁵³, la JUR y el BCE han publicado el memorando en sus sitios web, pero hasta la fecha faltan aún cuatro anexos por publicar

132

El Tribunal considera que el memorando y sus anexos no son lo suficientemente exhaustivos para garantizar que la JUR cuente con toda la información necesaria del BCE para realizar sus tareas a tiempo y con eficiencia. En el contexto de la preparación de la resolución, hay cierta información sobre liquidez y capital que el BCE no comparte automáticamente y que resultaría útil para la JUR⁵⁴, la cual se ve obligada a solicitarla de manera específica al BCE, con la consiguiente lo que le consume tiempo y también recursos. La evidencia de auditoría indicaba que el BCE solo comparte otros datos (como los resultados de las inspecciones in situ), parcialmente y no siempre con rapidez. Las evaluaciones del PRES no se comparten en la medida exigida por el código normativo único⁵⁵.

133

Además, el memorando no garantiza que la JUR reciba información del departamento de gestión de crisis del BCE, lo que también resultaría útil para planificar la resolución. Incluso datos de carácter general (como la lista de entidades que actualmente son objeto de supervisión por parte de dicho departamento) no han sido compartidos formalmente hasta la fecha.

134

El memorando establece que el BCE y la JUR puedan participar en las inspecciones in situ del otro organismo. Hasta el momento, la JUR no ha realizado ninguna inspección in situ ni ha participado en las del BCE.

135

La JUR es responsable de quince entidades transfronterizas menos significativas supervisadas directamente por las ANC e indirectamente por el BCE. Esta falta de congruencia entre el mandato de las dos autoridades supone un desafío para la JUR. Por ejemplo, el BCE cuenta con información de supervisión sobre todas las entidades de la zona del euro, que recibe de los bancos o de las ANC, pero el BCE no ha concedido a la JUR el acceso a la información pertinente respecto de las quince entidades transfronterizas menos significativas. Por tanto, la JUR está obligada a establecer nuevos marcos de cooperación que implican sistemas de intercambio de información con diecisiete supervisores nacionales⁵⁶, y a organizar la transferencia de datos por separado con cada uno de ellos. Esta duplicación de esfuerzos consume los recursos de la JUR y resulta ineficiente.

136

La parte más importante de la cooperación entre la JUR y el BCE es la gestión de crisis. Tal y como se describe en los apartados 9 a 11, el procedimiento para abordar una entidad en crisis consta de tres fases, una de las cuales es la actuación temprana.

137

El código normativo único exige que se determine un conjunto de desencadenantes de la activación de las medidas de intervención temprana⁵⁷. La ABE ha publicado directrices para promover el uso coherente de estos activadores. En primer lugar, la directriz identifica activadores sobre la base de la puntuación del PRES, que se actualiza al menos una vez al año. El BCE utiliza este activador. En segundo lugar, la directriz indica que las medidas de intervención temprana podrían activarse por acontecimientos de importancia significativa. El BCE señala que también utiliza este activador, que sigue simplemente un enfoque discrecional. El tercer enfoque que podría utilizarse consiste en identificar los activadores en función de los indicadores clave, lo que proporcionaría un enfoque cuantitativo, pero el BCE no lo utiliza en la actualidad. Si se supera el nivel de activación, el supervisor debe llevar a cabo una evaluación para determinar si ha de activarse una fase de intervención temprana. Según la directriz de la ABE, la intervención temprana no se activa automáticamente, pero el supervisor debe documentar claramente las superaciones del nivel de activación, así como los motivos para no adoptar una medida. Una vez que el BCE ha decidido aplicar medidas de actuación temprana, es necesario⁵⁸ que comunique su decisión a la JUR.

138

Una fase de actuación temprana adecuada, tal y como prevé el marco legislativo, resulta fundamental si la JUR quiere estar preparada para una crisis. La notificación de actuación temprana le permite actualizar su plan de resolución y proyectar un dispositivo de resolución basado en la información más actualizada. Las normas sobre la actuación temprana también conceden a la JUR determinados derechos específicos, como el de exigir a la entidad que tome contacto con posibles compradores⁵⁹. Sin embargo, una entidad puede ser declarada «inviable o con probabilidad de serlo» (FOLTF), incluso si no se produce una actuación temprana, y así sucedió en 2017.

139

Durante una fase de actuación temprana, el BCE y la JUR deben cooperar estrechamente en el seguimiento de la entidad y compartir toda la información necesaria para actualizar el plan de resolución y preparar la resolución.

140

Se espera que el BCE y la JUR garanticen la coherencia de todas las medidas durante la fase de actuación temprana⁶⁰. A tal fin, la JUR ha elaborado —aunque en julio de 2017 estaba aún sin aprobar— un conjunto de medidas procedimentales. En la actualidad no existe ningún marco formal u orientación ex ante para abordar aquellas entidades en la fase previa a la resolución.

141

Tal y como se ha mencionado en el apartado 11, la JUR puede llevar a cabo su propia evaluación de FOLTF en determinadas circunstancias⁶¹. La JUR aún no ha establecido un marco para evaluar si una entidad es inviable o tiene probabilidad de serlo. A título informativo, al final del trabajo de campo del Tribunal, la JUR aún no había procedido a una evaluación de FOLTF.

142

El actual marco legislativo concede al BCE el estatuto de observador permanente en todas las sesiones de la JUR, lo que le otorga el derecho de acceso a información importante en una amplia gama de políticas. Sin embargo, la JUR no goza del mismo estatuto en las reuniones del Consejo de Supervisión del BCE, el cual puede invitar al presidente de la JUR a participar en calidad de observador en determinadas reuniones, pero no está obligado a hacerlo. Aunque, según la presentación del BCE, en la práctica el presidente de la JUR está invitado a las reuniones en las que se debaten cuestiones incluidas en el ámbito de sus competencias, esto no es obligatorio. Por este motivo, la JUR depende de la buena voluntad del BCE con respecto al flujo de información sobre la preparación de resoluciones.

Conclusiones y recomendaciones

143

El diseño y la instauración de un marco de resolución para los bancos en Europa era una tarea compleja, dado que los bancos no pueden ser liquidados fácilmente de manera ordenada. Se requería un nuevo enfoque, ya que, antes de la crisis, la resolución bancaria no formaba parte de la actividad normal de los reguladores y supervisores bancarios. La JUR aún se encuentra en su fase de desarrollo temprano. Su creación desde cero en un plazo muy breve supuso un desafío muy importante para su gestión, y la legislación pertinente no preveía un enfoque por fases en cuanto a la ejecución, pero al mismo tiempo establecía un enorme programa de tareas que debían realizarse. Todas las insuficiencias que se identificaron deben ser vistas en este contexto.

144

Por diversos motivos, la JUR ha tenido dificultades a la hora de contratar a personal suficiente con las cualificaciones adecuadas y, ya en su inicio en 2015, incumplía sus objetivos en materia de personal. A unos procesos de contratación ineficientes para una tarea complicada y a un mercado de trabajo extremadamente competitivo, se sumó el lento ritmo registrado en la contratación. Estos retrasos en la contratación han afectado negativamente a todos los ámbitos de actividad de la JUR (en particular, la planificación de la resolución y la labor política), a pesar del compromiso y la motivación de su personal.

145

La conclusión general del Tribunal es que, en esta etapa relativamente temprana, existen deficiencias en la preparación de la JUR para desarrollar sus tareas, y es preciso aplicar una serie de medidas (véase a continuación) para mejorar el sistema.

La planificación de la resolución es un trabajo inacabado

146

La JUR aún no ha completado la planificación de la resolución para los bancos incluidos en su ámbito de competencias. Si bien el enfoque de la JUR es redactar planes en varias fases, hasta ahora ninguno ha llegado a la fase final, y se ha vulnerado repetidamente el código normativo único (véanse los apartados 27 a 83).

147

Entre los ámbitos problemáticos se incluye la definición de los obstáculos importantes y el porcentaje del MREL. La JUR no ha cumplido su obligación de fijar una fecha para la elaboración del primer plan de resolución para cada entidad (véase el apartado 29).

148

Aunque la JUR ha trabajado muy duro y ha demostrado un elevado nivel de compromiso para garantizar que, al menos, la mayoría de los bancos cuenten con versiones preliminares de los planes de resolución, los planes que ha adoptado hasta la fecha no se pueden considerar conformes con el código normativo único. Aunque este problema se vea mitigado en parte por la disponibilidad de información de referencia sobre muchos de los bancos para los que se han preparado planes, persisten considerables deficiencias en cuanto a las exigencias legislativas.

149

El Reglamento del MUR exige que la JUR informe oportunamente a la ABE cuando se considere que no puede llevarse a cabo la resolución de un banco (véase el apartado 72). En ninguno de los planes de resolución incluidos en la muestra se encontró una declaración explícita de la JUR de que se pudiera realmente llevar a cabo la resolución de un banco (véase el apartado 71).

150

Los planes de resolución no incluyen evaluaciones de la factibilidad de las estrategias de resolución seleccionadas (véase el apartado 65). En consecuencia, los planes que examinó el Tribunal no llegaban a ninguna conclusión respecto a si la estrategia preferida se podría aplicar de manera eficaz y oportuna, tal y como exige el código normativo único. Tampoco se incluían evaluaciones de la credibilidad de la estrategia seleccionada (véase el apartado 66). Por último, la JUR no exige a los bancos probar la aplicación del instrumento de recapitalización interna (véase el apartado 60).

Recomendación 1

La JUR debería completar su planificación de la resolución para los bancos incluidos en su ámbito de competencias y para ello debería:

1. fijar una fecha para la finalización de un plan de resolución plenamente conforme para cada banco incluido en su ámbito de competencias, siguiendo un enfoque priorizado para garantizar un nivel elevado de preparación en el caso de los bancos con más riesgo, así como un plan de acción para una aplicación tempestiva;
2. incluir una declaración específica sobre la resolubilidad en todos los planes de resolución, e informar inmediatamente a la ABE si considera que no puede llevar a cabo la resolución de un banco;
3. evaluar, en cada uno de los planes de resolución, la factibilidad y la credibilidad de la estrategia de resolución seleccionada, teniendo en cuenta si se puede aplicar de manera eficaz y oportuna. Para evaluar la credibilidad, la JUR debería estudiar el posible impacto de los instrumentos de resolución seleccionados en otras entidades financieras, en las pymes y en los inversores minoristas y contrapartes. La JUR debería exigir a los bancos que realicen pruebas que demuestren que se puede realizar eficazmente la recapitalización interna de pasivos en el plazo previsto por el plan de resolución.

Fecha objetivo de aplicación para la recomendación a): lo antes posible, como máximo junio de 2018.

Fecha objetivo de aplicación para las recomendaciones b) y c): Lo antes posible, pero no más tarde del final de 2018.

El sistema de normas para la planificación de la resolución aún no está completo

151

La JUR aún no implantado un sistema completo de normas para abordar la planificación de la resolución. En concreto, las orientaciones son todavía insuficientes o inadecuadas en los siguientes ámbitos:

1. Pese a la relevancia del establecimiento del MREL y de los obstáculos importantes, el personal de la JUR y de las ANR ha recibido orientaciones incompletas, o ninguna orientación, sobre el modo de actuar en este sentido respecto de las entidades incluidas en su ámbito de competencias (véase el apartado 100).
2. El manual de planificación de la resolución no ha sido actualizado para reflejar los principales cambios de las políticas y la evolución jurídica; en su versión actual solo ofrece orientaciones limitadas y no vinculantes para las ANR (véase el apartado 88).
3. LA nota de orientación sobre los supuestos aplicados no cumple las exigencias de la Directiva RRB (véase el apartado 97).

Recomendación 2

La JUR debería completar su sistema de normas para la planificación de la resolución. En concreto, debería:

1. elaborar políticas claras y coherentes sobre el MREL y los obstáculos importantes, teniendo en cuenta el actual marco regulatorio de la UE. Las políticas tendría que aplicarse en todos los planes de resolución como medio para garantizar que los bancos incluidos en el ámbito de competencias de la JUR tienen suficiente capacidad de absorción de pérdidas.
2. actualizar el manual de planificación de la resolución al menos una vez al año para que refleje los grandes cambios de las políticas, la evolución del marco legislativo y la experiencia obtenida, y declarar vinculante el manual de planificación de la resolución;
3. incluir en el manual de planificación de la resolución orientaciones relativas a todos los supuestos de resolución exigidos por la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias.

Fecha objetivo de aplicación: junio de 2018.

Recursos humanos insuficientes

152

La JUR ha tenido escasez de personal desde que pasó a ser independiente desde el punto de vista operativo (véanse los apartados 105 a 110). Pese a algunas mejoras recientes, la gestión de la JUR no ha garantizado que el departamento de recursos humanos cuente con suficientes efectivos y no ha concedido prioridad suficiente a la contratación (véase el apartado 116). Hasta que la JUR no se aproxime al logro de sus objetivos de personal, la asignación al propio departamento de recursos humanos de personal que incluya expertos altamente cualificados en contratación debe seguir siendo una prioridad permanente.

153

Debido a la falta de personal, la JUR no ha podido cumplir plenamente su mandato legal de elaborar planes de resolución, adoptar decisiones de resolución y garantizar la armonización y la coherencia en el seno del MUR (véase el apartado 114).

Recomendación 3

La JUR debería acelerar sus esfuerzos de contratación y dotar adecuadamente de efectivos al departamento de recursos humanos para que pueda hacer frente a las exigencias de la contratación. Habría que prestar especial atención a la contratación de expertos en resolución y en políticas, también en los puestos de mayor categoría. Si no es posible cumplir los objetivos en materia de personal, o si se requieren medidas provisionales, la JUR debería estudiar soluciones alternativas, como potenciar las comisiones de servicio o la externalización.

Fecha objetivo de aplicación: junio de 2018.

El marco de cooperación con las ANR y el MUS debe mejorar

154

Aún no está claro el reparto de las tareas operativas entre las ANR y la JUR, incluido el reparto de competencias (véase el apartado 122). La dotación actual de efectivos en los equipos internos de resolución es insuficiente (véanse los apartados 124 y 125). La asignación de personal a los equipos internos de resolución es tarea de la JUR y de las ANR, y la JUR no tiene atribuidas competencias formales para influir en la asignación de personal de las ANR a los equipos internos de resolución (véase el apartado 123). No se han realizado simulacros periódicos con la participación de las ANR para probar el funcionamiento del proceso de resolución (véase el apartado 129).

Recomendación 4

La JUR debería:

1. aclarar el reparto operativo de las tareas y responsabilidades con las ANR;
2. garantizar que los equipos internos de resolución cuentan con efectivos suficientes, instando también a las ANR a asignar personal adicional, en su caso;
3. realizar simulacros periódicos de resolución bancaria, y garantizar que las ANR participan plenamente en los mismos.

Fecha objetivo de aplicación para la recomendación a): lo antes posible.

Fecha objetivo de aplicación para la recomendación b): a más tardar a finales de 2018.

Fecha objetivo de aplicación para la recomendación c): lo antes posible y, a continuación, periódicamente.

El memorando de entendimiento con el BCE requiere mejoras

155

En opinión del Tribunal, el actual memorando suscrito con el BCE no garantiza que este remita a la JUR información de manera coherente y a su debido tiempo (véanse los apartados 132 y 133). Asimismo, no todas las partes del memorando son de dominio público, lo que no guarda coherencia con el marco legislativo (véase el apartado 131). Las negociaciones actualmente en marcha entre la JUR y el BCE suponen una oportunidad para abordar plenamente estas cuestiones.

Recomendación 5

La JUR debería colaborar con el BCE para ajustar el memorando de entendimiento de modo que pueda recibir toda la información necesaria para su función de resolución. Si se modifica, el memorando debería publicarse tal y como exige el marco legislativo.

Fecha objetivo de aplicación: Como parte de los debates en curso con el BCE, pero no más tarde de marzo de 2018.

El marco legislativo plantea desafíos para la JUR

156

En el marco legislativo actual, existe una falta de congruencia entre los mandatos de la JUR y el BCE. Mientras que la JUR tiene competencias directas en la planificación de la resolución de las entidades transfronterizas menos significativas, el BCE se encarga únicamente de supervisarlas. Esto supone para la JUR una carga administrativa adicional al tener que comunicarse directamente y de manera separada con numerosas ANE (véase el apartado 135).

157

En la situación actual, el BCE asiste en calidad de observador permanente a todas las sesiones de la JUR, pero no a la inversa, por lo que la JUR depende completamente de la buena voluntad del BCE en lo que respecta al flujo de información (véase el apartado 142).

158

En la actualidad, el marco legislativo no permite a la JUR imponer una moratoria operativa a una entidad objeto de resolución, y la actual propuesta de la Comisión para modificar la Directiva RRB no prevé un instrumento de esas características en el futuro (véase el apartado 62).

Recomendación 6

A la luz de la experiencia adquirida hasta la fecha con la aplicación en la práctica del marco actual, la JUR debería instar a los legisladores a:

1. adaptar las reglamentaciones pertinentes para delimitar los mandatos del supervisor y de la autoridad de resolución respecto de las entidades transfronterizas menos significativas o, de lo contrario, garantizar el acceso total de la JUR al flujo de información;
2. hacer más automático que ahora el flujo de información procedente del supervisor sobre las entidades en riesgo y otros cambios que afecten al ámbito de competencias de la JUR;
3. estudiar la posibilidad de que la JUR también tenga acceso al instrumento de moratoria.

Fecha objetivo de aplicación: marzo de 2018.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 28 de noviembre de 2017.

Abreviaturas

ABE: Autoridad Bancaria Europea

ANC: Autoridad nacional competente

ANR: Autoridad nacional de resolución

BCE: Banco Central Europeo

CAR: Colegio de autoridades de resolución

Directiva RRB: Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias (Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014 por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 173 de 12.6.2014, p. 190).

Directiva SGD: Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DO L 173 de 12.6.2014, p. 149).

ETC: Equivalente a tiempo completo

FOLTF: Entidad inviable o con probabilidad de serlo

FUR: Fondo Único de Resolución

JUR: Junta Única de Resolución

ME: Memorando de entendimiento

MREL: Requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles

MUR: Mecanismo Único de Resolución

MUS: Mecanismo Único de Supervisión

PRES: Proceso de revisión y evaluación supervisoras

PRT: Plan de resolución transitorio

Reglamento del MUR: Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.º 1093/2010 (DO L 225 de 30.7.2014, p. 1).

SGD: Sistema de garantía de depósitos

TCE: Tribunal de Cuentas Europeo

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Glosario

Colegios de autoridades de resolución: Organismos que incluyen miembros de múltiples autoridades nacionales de resolución y que se crean para garantizar la cooperación de todas las autoridades pertinentes en todas las fases de la resolución de un grupo bancario transfronterizo.

Equipos internos de resolución: De conformidad con el artículo 83 del Reglamento del MUR, la Junta Única de Resolución puede establecer equipos internos de resolución integrados por su propio personal y por personal de las autoridades nacionales de resolución, así como, en su caso, por observadores de los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro. Los equipos internos de resolución son esenciales para la cooperación y la comunicación entre la JUR y las ANR sobre la preparación de los planes de resolución. Estos equipos se crean en todas las entidades incluidas en el ámbito de competencias de la JUR y están presididos por coordinadores designados entre su personal más experimentado.

Funciones esenciales: Actividades, servicios u operaciones de un banco cuya interrupción puede provocar la perturbación de la estabilidad financiera o de servicios esenciales para la economía real.

Instrumento de recapitalización interna: Instrumento de resolución que entraña la reducción de los pasivos de un banco, lo que conlleva la reducción obligatoria del valor nominal de los depósitos y bonos de los clientes. Los pasivos que pueden ser sujetos al instrumento de recapitalización interna se denominan «recapitalizables».

Obstáculos importantes: Obstáculos graves que podrían lastrar la liquidación o la resolución de un banco, identificados por las autoridades de resolución durante la evaluación de la resolubilidad de una entidad. Las autoridades de resolución disponen de amplias competencias para exigir a las entidades que aborden o eliminen dichos obstáculos en un plazo determinado. Por ejemplo, la JUR puede exigir a una entidad que se deshaga de determinados activos, que limite sus actividades o que cambie sus estructuras jurídicas u operativas.

Ramas de actividad principales: Principal fuente material de ingresos o beneficios de un banco.

Requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles: Requisito que deben cumplir todas las entidades en todo momento mediante la tenencia de instrumentos fácilmente «recapitalizables», al objeto de garantizar la absorción de las pérdidas y la recapitalización de los bancos si entran en dificultades financieras y posteriormente optan a la resolución.

Resolución: La resolución es la liquidación ordenada de un banco en quiebra con objeto de garantizar la continuidad de sus funciones esenciales, preservar la estabilidad financiera, y proteger además los fondos públicos minimizando la dependencia respecto de ayudas financieras públicas extraordinarias.

Sistema de garantía de depósitos: Sistema para la protección de los depositantes que garantiza su protección hasta un determinado umbral y en el marco de determinados límites frente a las pérdidas en caso de inviabilidad de una entidad.

Supervisión: La supervisión bancaria es la actividad de seguimiento del rendimiento financiero y las operaciones de los bancos por parte de las autoridades públicas, para garantizar que operan de manera segura y sólida conforme a las reglas y normas establecidas.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala IV (presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo) que se ocupa principalmente de los ámbitos de regulación de mercados y economía competitiva. La auditoría fue dirigida por Kevin Cardiff, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. Colaboraron en la elaboración del informe Gediminas Mačys, jefe de Gabinete, y Shane Enright, agregado de Gabinete; Zacharias Kolias, director y gerente principal, y Helmut Kern, jefe de tarea. El equipo auditor estaba integrado por Matthias Blaas, Helmut Frank, Vasileia Kalafati, Anna Ludwikowska, Radek Majer, Heikki Kivisto y Natalie Hagmayer.

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