Nástroje záruk za úvery financované z EÚ: pozitívne výsledky, potrebné je však lepšie zameranie na príjemcov a koordinácia s vnútroštátnymi systémami

Zhrnutie

O zárukách za úver pre malé a stredné podniky

Už takmer 20 rokov EÚ pomáha európskym malým a stredným podnikom získavať prístup k dlhovému financovaniu poskytovaním záruk za úver. Záruky sa poskytujú finančným sprostredkovateľom, od ktorých sa očakáva, že zvýšia požičiavanie životaschopným podnikom, ktoré by inak mali pri získavaní úverov ťažkosti. V snahe pomôcť týmto podnikom Európska únia poskytuje finančné prostriedky pre dva centrálne riadené záručné nástroje a v rámci politiky súdržnosti spolufinancuje podobné nástroje, ktoré zaviedli vnútroštátne alebo regionálne orgány. Okrem toho majú členské štáty svoje vlastné záručné nástroje, ktoré financujú na vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni.

Ako sme vykonali audit

Zamerali sme sa na dva centrálne riadené nástroje, ktoré sa v súčasnosti používajú: záručný fond InnovFin pre MSP určený pre spoločnosti orientované na výskum a na inovácie a nástroj na poskytovanie záruk za úvery. Predpokladá sa, že v období 2014 – 2020 sa z rozpočtu EÚ poskytne 1,78 mld. EUR (a až 3,13 mld. EUR, keď sa započíta navýšenie z Európskeho fondu pre strategické investície) na krytie možných strát z úverov, ako aj nákladov na riadenie týchto nástrojov, ktorým bol poverený Európsky investičný fond.

Analyzovali sme, či záruky EÚ za úver podporili rast a inovácie v menších podnikoch tým, že im umožnili prístup k financovaniu.

Naši audítori navštívili finančných sprostredkovateľov nástroja na poskytovanie záruk za úvery (v Českej republike, Rumunsku a Spojenom kráľovstve) a Záruky InnovFin pre MSP (v Nemecku a vo Švédsku), ako aj komerčné banky a vládne orgány v Grécku. Analyzovali aj náhodnú vzorku 50 úverov krytých týmito dvomi nástrojmi a uskutočnili telefonické rozhovory so vzorkou 46 spoločností, ktoré boli príjemcami v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP.

Čo sme zistili

Záručné nástroje v porovnaní s minulosťou začali fungovať rýchlo. Hoci sa dostupné financovanie z EÚ podstatne zvýšilo, vykonané posúdenie potrieb trhu nezahŕňalo všetky nástroje a nevyplývalo z neho, ako by uvedené nástroje mali reagovať na tieto potreby, a Komisia doteraz poskytla len obmedzené dôkazy o účinnosti predchádzajúcich nástrojov záruk za úvery. Hoci sa mechanizmy hodnotenia súčasných nástrojov zlepšili, pretrváva niekoľko nedostatkov, ako sú chýbajúce údaje na vyhodnotenie účinku na inovačné činnosti a obmedzený rozsah kontroly systémov prostredníctvom akademického výskumu. Komisia taktiež obmedzila podporné dôkazy pri začatí procesu rokovaní o poplatkoch s Európskym investičným fondom.

Hlavným cieľom nástroja na poskytovanie záruk za úvery a jeho predchodcov je podporiť rast. Z ekonometrických dôkazov vyplýva, že zárukami za úver sa dosiahol cieľ, na ktorý boli určené. Prijímajúcim spoločnostiam pomohli dosiahnuť vyšší rast z hľadiska celkových aktív, tržieb, počtu zamestnancov a produktivity. Ich účinky viac pociťovali podniky, ktoré mohli mať ťažkosti pri získavaní úverov bez záruky, čo má významný vplyv na to, že sa zameriavajú na príjemcov v rámci systémov.

Pokiaľ ide o súčasné i predchádzajúce nástroje, zaznamenali sme, že v našej vzorke by výrazný podiel spoločností, ktoré boli príjemcami, nemal ťažkosti s prístupom k financovaniu, a tieto spoločnosti teda nepotrebovali garantovaný úver. Poskytovanie úverov spoločnostiam, ktoré nemali prístup k financovaniu, bolo obzvlášť výrazné pri súkromných finančných sprostredkovateľoch v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP. Zo záruky majú prospech aj podniky s prístupom k financovaniu, a to napríklad v podobe nižšej úrokovej sadzby. Zníženie úrokovej miery je však obmedzené a nákladné. Navyše podporou podnikov, ktoré majú prístup ku komerčným úverom, nástroje EÚ konkurujú súkromnému sektoru.

Záručný fond InnovFin pre MSP sa má zameriavať na spoločnosti zaoberajúce výskumom a inováciami s vysokým potenciálom excelentnosti. Dve tretiny spoločností v našej vzorke však buď iba rozvíjali štandardný produkt či proces, alebo nevykonávali vôbec nijaké inovácie. Znovu sme si všimli obrovskú priepasť medzi súkromnými a verejnými sprostredkovateľmi: verejní sprostredkovatelia dosahujú oveľa lepšie výsledky pri zameriavaní sa na podniky v sektoroch s intenzívnym využívaním znalostí, inak povedané na podniky s vyššou pravdepodobnosťou inovácií. Toto je oblasť, v ktorej Európa zaostáva.

Čo odporúčame

Predkladáme niekoľko odporúčaní na zlepšenie zamerania nástrojov na „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“. V prípade záručného fondu InnovFin pre MSP by tieto podniky mali byť inovačnejšie.

Keďže existujú rozličné záručné nástroje financované z EÚ a keďže sa zväčšil ich objem, odporúčame, aby Komisia vypracovala hodnotenie efektívnosti predchádzajúcich a súčasných záručných nástrojov a predbežné hodnotenie možných nástupníckych nástrojov vrátane dôkladnej a komplexnej analýzy potrieb trhu a nákladovej účinnosti. V hodnotení by sa malo určiť aj to, ako by centrálne riadené nástroje mohli čo najlepšie reagovať na potreby trhu zabezpečením koordinácie s nástrojmi financovanými na vnútroštátnej a regionálnej úrovni, ktoré sa spolufinancujú zo štrukturálnych fondov EÚ, ako aj s podobnými nástrojmi, ktoré financujú výlučne vnútroštátne alebo regionálne orgány.

Ďalej odporúčame, aby Komisia zlepšila svoj systém hodnotenia.

Úvod

Nástroje na zlepšenie prístupu k financovaniu pre menšie podniky

Malé a stredné podniky¹ (MSP, ďalej uvádzané aj ako „menšie podniky“) sú často oslavované ako dôležitá hybná sila európskeho rastu, inovácií a konkurencieschopnosti, ako aj kľúčový faktor pri sociálnej integrácii. Existuje však názor, že banky a finančné trhy uspokojivo neplnia finančné potreby menších podnikov, čím obmedzujú ich investície a rast. Hlavné odôvodnenie záruk za úver je riešenie tejto situácie, a to tak, že veritelia budú podnecovaní k tomu, aby ponúkali vyššie úrovne úverov s lepšími podmienkami. Poskytnutím záruky sa tretia strana zaväzuje, že za dlžníka zaplatí celý dlh alebo jeho časť, keď dlžník nemôže dlh splatiť sám.

Európska komisia sa domnieva, že finančné nástroje, ktoré pozostávajú predovšetkým z úverov a záruk, „predstavujú inteligentný spôsob financovania reálnej ekonomiky a podpory rastu a zamestnanosti“². Finančné nástroje sa preto používajú v rôznych častiach rozpočtu EÚ:

1. centrálne riadené finančné nástroje sa financujú z rôznych rozpočtových oblastí, ako je výskum, podnikanie a priemysel, vzdelávanie a kultúra. Pri týchto nástrojoch je Komisia priamo zapojená do navrhovania a vytvárania týchto nástrojov, ich investičnej stratégie a ich prínosu pre EÚ. Rozhodnutie zriadiť tieto nástroje prijímajú rozpočtové orgány (Európsky parlament a Rada) na základe návrhu Komisie;
2. finančné nástroje spoločného hospodárenia³ používané v oblasti politiky súdržnosti sa financujú najmä v rámci Európskeho fondu regionálneho rozvoja a v menšej miere v rámci Európskeho sociálneho fondu (tieto dva fondy sa ďalej označujú ako „štrukturálne fondy“), Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka a Európskeho fondu pre rybné hospodárstvo. V programovom období 2014 – 2020 sa finančné nástroje môžu financovať aj v rámci Kohézneho fondu. Každý nástroj sa musí vykonať v rámci operačného programu, ktorý riadi riadiaci orgán. Riadiaci orgán zodpovedá za návrh finančného nástroja a rozhoduje o jeho finančnom objeme.

Dvomi hlavnými centrálne riadenými nástrojmi, ktoré Komisia používa na podporu prístupu menších európskych podnikov k dlhovému financovaniu, v období 2014 – 2020 sú:

1. nástroj na poskytovanie záruk za úvery v rámci programu pre konkurencieschopnosť podnikov a malé a stredné podniky⁴; a
2. Záručný fond InnovFin pre MSP v rámci programu Horizont 2020⁵.

Tieto dva nástroje majú odlišné ciele politiky. Cieľom nástroja na poskytovanie záruk za úvery je podpora menších podnikov, ktoré čelia ťažkostiam pri prístupe k dlhovému financovaniu preto, lebo predstavujú vysoké riziko alebo im chýba dostatočný dostupný kolaterál⁶. Účelom záručného fondu InnovFin pre MSP je podpora podnikov, ktoré sú orientované na inovácie a/alebo na výskum a vývoj a ktoré majú menej než 500 zamestnancov.

Tieto dva nástroje nadväzujú na:

1. Záručný fond pre MSP vykonávaný v období 1998 – 2013⁷, ktorý mal podobný cieľ a finančnú koncepciu ako nástroj na poskytovanie záruk za úvery; a
2. nástroj na rozdelenie rizika⁸ vykonávaný ako pilotný projekt od roku 2012, ktorý sa podobá záručnému fondu InnovFin pre MSP.

Prevádzková štruktúra

Európska komisia nesie za tieto centrálne riadené záručné nástroje celkovú zodpovednosť, čo zahŕňa predloženie návrhu programu, ročných pracovných programov a správ o vykonávaní a hodnotení. Vykonávaním je však za dohodnutú odmenu stanovenú v dohode o delegovaní poverený Európsky investičný fond (EIF).

Európsky investičný fond vyberá finančných sprostredkovateľov (ako sú komerčné banky, vnútroštátne podporné inštitúcie alebo inštitúcie vzájomného ručenia) a vo vlastnom mene s nimi podpisuje dohody o zárukách. Sprostredkovatelia buď požičiavajú priamo podnikom, alebo vydávajú záruky iným finančným sprostredkovateľom, ktorí podnikom poskytujú úvery. Keď podnik nespláca úver, EIF sprostredkovateľovi zaplatí časť straty, ako sa stanovuje v dohode o zárukách.

Európsky investičný fond vedie zoznam úverov, na ktoré sa sprostredkovatelia rozhodli poskytnúť záruku, a monitoruje dodržiavanie dohôd o zárukách zo strany sprostredkovateľov. Európsky investičný fond takisto pravidelne podáva Komisii správy o pokroku pri vykonávaní nástrojov.

Finančné ustanovenia

Európsky investičný fond čiastočne ručí za úvery, ktoré sprostredkovatelia poskytujú malým podnikom (úverové portfólio). Cieľom je podporiť finančných sprostredkovateľov, aby rozšírili svoje pôžičky menším podnikom. V dohodách o zárukách medzi EIF a sprostredkovateľmi sa preto uvádza, že sprostredkovatelia musia zvýšiť úroveň poskytovania úverov nad vopred stanovenú prahovú hodnotu. Prahová hodnota je nastavená na úroveň, ktorú by sprostredkovateľ dosiahol bez dohody o poskytnutí záruky, alebo na nulu v prípade, že v minulosti neposkytoval úvery tohto typu. V rámci záručného fondu InnovFin pre MSP sa neuplatňuje nijaká prahová hodnota.

Obidva nástroje sa líšia krytím úverového rizika. Európsky investičný fond v obidvoch prípadoch finančných sprostredkovateľov odškodní do výšky maximálne polovice strát, ktoré im vznikli pri individuálnych pôžičkách v ich portfóliách (miera záruky je maximálne 50 %). V rámci nástroja na poskytovanie záruk za úvery je však zmluvne stanovený strop celkovej sumy náhrady (pri dohodách o zárukách uzavretých do 31. decembra 2016 sa horná hranica záruky pohybuje v rozpätí od 4 do 20 % výšky portfólia garantovaných úverov). Straty prevyšujúce hornú hranicu nesie v plnej miere sprostredkovateľ. Inými slovami, pri každom nesplatenom úvere EIF nahradí stratu vo výške miery záruky až do výšky hornej hranice záruky, ktorú zas nahradí Komisia (čo sa označuje ako príspevok EÚ). Horná hranica stanovená pre každého sprostredkovateľa obmedzuje riziko pre rozpočet EÚ. Naproti tomu v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP neexistuje podobná horná hranica a EIF má povinnosť uhradiť všetky straty vo výške zmluvne dohodnutej miery záruky, ktorá sa zvyčajne blíži k 50 % (pozri graf 1).

Poznámka: V grafe je znázornená situácia, keď sú skutočné straty vyššie ako očakávané straty.

Zdroj: EDA.

Na obmedzenie výšky strát krytých zárukou v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP sa sprostredkovatelia musia zaviazať, že budú udržiavať minimálnu úroveň kvality úverov vo svojich portfóliách. Táto úroveň je vymedzená z hľadiska i) minimálneho úverového ratingu dlžníkov a ii) ďalších charakteristík portfólia. Okrem toho, kým v rámci nástroja na poskytovanie záruk za úvery sa čiastočné záruky poskytujú bezodplatne, v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP sa sprostredkovateľovi účtuje záručný poplatok vo výške 0,5 alebo 0,8 % ročne (v závislosti od veľkosti dlžníka) garantovanej sumy, ktorá nebola uhradená.

Keďže v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP neexistuje horná hranica záruky, Komisia a EIF sa dohodli, že si súvisiace riziká rozdelia a EIF bude oprávnený získať dohodnutý rizikový poplatok.

Použité finančné prostriedky EÚ

Zdroje EÚ poskytnuté centrálne riadeným nástrojom záruk za úvery pre menšie podniky sa časom zvyšujú, ako sa uvádza v tabuľke 1.

Zdroj: EDA na základe: informácií Komisie týkajúcich sa nástrojov do roku 2006 a rozpočtu EÚ týkajúceho sa výšky príspevku EÚ na nástroje od roku 2007, správy EIF o situácii k 31. decembru 2016 a výpočtu Komisie týkajúceho sa očakávanej situácie po úplnom využití príspevku EÚ.

Predpokladá sa preto, že v období 2014 – 2020 sa z rozpočtu EÚ poskytne 1,78 mld. EUR na krytie budúcich strát z portfólia krytého zárukou, ako aj nákladov na správu nástrojov. K 31. decembru 2016 dosiahla priemerná očakávaná strata vzhľadom na dohody o zárukách, ktoré už boli uzavreté, 9 %⁹ (alebo 0,98 mld. EUR). Táto suma bola vyššia ako v rámci predchádzajúcich záručných fondov pre MSP (priemerná očakávaná strata predstavovala 5,4 % na obdobie 1998 – 2000, 5,1 % na obdobie 2001 – 2006 a 6,8 % na obdobie 2007 – 2013).

V rámci záručného fondu pre MSP na obdobie 1998 – 2000 vznikli 52 % finančných sprostredkovateľov straty zodpovedajúce najmenej 90 % očakávaných strát z ich portfólia. V rámci záručného fondu na obdobie 2001 – 2006 sa to týkalo 53 % finančných sprostredkovateľov. Na poskytnutie podobných údajov za záručný fond pre MSP na obdobie 2007 – 2013 je priskoro.

V prípade súčasných nástrojov (pozri tabuľku 1) k 31. decembru 2016 bola na úverové portfólio (22,32 mld. EUR) zmluvne viazaných sprostredkovateľov poskytnutá záruka na sumu 10,79 mld. EUR alebo na sumu vo výške takmer 50 %. Celková očakávaná výška úverov pre podniky bola 27,55 mld. EUR.

V roku 2015 bol zriadený Európsky fond pre strategické investície (EFSI)¹⁰. V roku 2016 sa Komisia, Európska investičná banka (EIB) a EIF rozhodli poskytnúť časť rozpočtových prostriedkov EFSI na zvýšenie príspevku EÚ pre dva centrálne riadené nástroje. Nástroj na poskytovanie záruk za úvery sa zvýši o 0,55 mld. EUR a záručný fond InnovFin pre MSP sa zvýši o 0,88 mld. EUR. Celkové zdroje EÚ sa preto zvýšia z 1,78 mld. EUR (pozri tabuľku 1) na 3,13 mld. EUR. Dohody o delegovaní medzi Komisiou a EIF sa v júli 2017 práve menili.

Európska únia v rámci spoločného hospodárenia poskytla aj značné prostriedky pre finančné nástroje (pozri bod 2). K 31. marcu 2017 bol skutočný príspevok EÚ pre záručné nástroje v období 2007 – 2013 na úrovni 2,5 mld. EUR a výška poskytnutých úverov bola odhadnutá na najmenej 18 mld. EUR¹¹. Výška príspevku EÚ vyčleneného na všetky typy finančných nástrojov v rámci spoločného hospodárenia na obdobie 2014 – 2020 bola podľa odhadu Komisie podstatne vyššia než v období 2007 – 2013. Najnovšie dostupné údaje (k 31. decembru 2015) však zatiaľ neumožňujú určiť sumy spojené so záručnými nástrojmi.

Relatívna váha súm záruk (spolu)financovaných z EÚ ostala v období 2007 – 2013 nízka v porovnaní s celkovou sumou záruk vydaných v členských štátoch (podrobnejšie informácie sa nachádzajú v prílohe I). Z dôvodu zvýšenia rozpočtových prostriedkov na tieto záručné nástroje v období 2014 – 2020 (pozri body 13 a 17 až 18) sa však predpokladá zvýšenie tohto podielu. Navyše priemerný ročný objem úverov garantovaných EÚ v období 2007 – 2013 predstavoval menej než 0,5 % všetkých bankových úverov poskytnutých MSP (i keď medzi členskými štátmi boli značné rozdiely) (podrobnejšie informácie sa nachádzajú v prílohe II).

Audítorský prístup

Audit bol zameraný na posúdenie toho, či záruky EÚ za úver podporili rast a inovácie v menších podnikoch tým, že zlepšili ich prístup k financiám. Na tento účel sme preskúmali:

1. či súčasné záručné nástroje boli vhodne nastavené;
2. či by príjemcovia mali ťažkosti získať úver bez záruky;
3. či záručné nástroje splnili svoje ciele alebo či sa dostali k zamýšľaným príjemcom; a
4. či hodnotiaci systém Komisie poskytol dôkazy o účinnosti záručných nástrojov.

S cieľom analyzovať dlhodobé výsledky a hodnotiaci systém sme sa sústredili v prvom rade na nástroje záruk za úver, ktoré existovali v období 2001 – 2013. Pri zvyšných aspektoch sme sa zamerali na nástroj na poskytovanie záruk za úvery a záručný fond InnovFin pre MSP.

Audítorské kritériá boli odvodené z právnych predpisov, ktorými sa zriadili tieto nástroje, z príslušných prípravných dokumentov, predchádzajúcich správ Dvora audítorov týkajúcich sa tejto témy, vnútorných pravidiel a postupov Komisie a z vedeckej literatúry. Vysvetlenie týchto kritérií sa nachádza ďalej v jednotlivých častiach tejto správy.

Audítorské dôkazy sa zhromažďovali na základe:

1. preskúmania príslušnej dokumentácie;
2. analýzy náhodnej vzorky 50 úverov krytých dvomi súčasnými záručnými nástrojmi vrátane kontrolných návštev troch finančných sprostredkovateľov nástroja na poskytovanie záruk za úvery (v Českej republike, Rumunsku a Spojenom kráľovstve) a dvoch sprostredkovateľov záručného fondu InnovFin pre MSP (v Nemecku a vo Švédsku);
3. telefonických rozhovorov s náhodnou vzorkou 46 konečných prijímateľov záručného fondu InnovFin pre MSP (čo sa týkalo siedmich finančných sprostredkovateľov v Českej republike, Španielsku, vo Francúzsku, v Taliansku a Luxembursku);
4. kontrolných návštev v dvoch komerčných bankách a vo vládnych orgánoch v Grécku;
5. ekonometrickej štúdie dlhodobých účinkov predchodcov nástroja na poskytovanie záruk za úvery na spoločnosti, ktoré boli príjemcami vo Francúzsku;
6. analýzy údajov EIF a Komisie o zárukách, ako aj o grantových režimoch orientovaných na menšie podniky v rámci programu Horizont 2020; a
7. rozhovorov so zamestnancami Komisie a EIF.

Pripomienky

Zriadenie záručných nástrojov malo nedostatky

Komisia pri vytváraní finančného nástroja musí okrem iného zohľadniť tieto prvky: i) potreby trhu a veľkosť nástroja (t. j. výšku príspevku EÚ, ktorý má byť k dispozícii) a ii) náklady na správu nástroja.

Nástroj by po svojom vytvorení mal rýchlo začať svoju činnosť, aby sa ideálne využilo obdobie vykonávania.

Preskúmali sme preto:

1. či sa o veľkosti nástrojov rozhodlo na základe riadneho posúdenia potrieb trhu;
2. či sa Komisia pri rokovaniach s EIF o nákladoch a poplatkoch opierala o dôkazy;
3. či nástroje začali svoju činnosť bez odkladu.

Veľkosť nástrojov sa nezakladala na komplexnom a aktuálnom posúdení potrieb trhu

Keďže EÚ financuje veľa finančných nástrojov, ktoré fungujú spoločne s nástrojmi financovanými na vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni, analýza potrieb trhu je na zabezpečenie účinnosti nástrojov kľúčová.

Posúdenia vplyvu a predbežné hodnotenia vykonané Komisiou pred uvedením novej generácie finančných nástrojov do činnosti by mali poskytnúť informácie o potrebách trhu a mali by umožniť dospieť k záverom týkajúcim sa výšky podpory potrebnej na riešenie týchto potrieb. Tieto posúdenia/hodnotenia záručných nástrojov sme preto preskúmali.

V prípade obidvoch programov, v ktorých sú dva centrálne riadené nástroje zakotvené (t. j. v prípade programu pre konkurencieschopnosť podnikov a malé a stredné podniky a programu Horizont 2020), sa uskutočnili posúdenia v roku 2011 (program pre konkurencieschopnosť podnikov a malých a stredných podnikov) a v roku 2013 (Horizont 2020). V prípade finančných nástrojov v rámci programu Horizont 2020 (vrátane záručného fondu InnovFin pre MSP) sa však osobitné posúdenie uskutočnilo až po uverejnení legislatívneho návrhu k programu a po tom, ako Európska komisia, Európsky parlament a Rada prerokovali orientačnú výšku rozpočtu.

V obidvoch posúdeniach sa analyzovali potreby trhu (t. j. rozdiel vo financovaní). Z dôvodu nedostatku úplných údajov bolo náročné tento rozdiel presne vyčísliť, a preto sa vychádzalo z niekoľkých odhadov a predpokladov (pozri rámček 1). V dôsledku toho počet MSP, o ktorých sa usudzovalo, že im chýba prístup k financiám (od 2 do 3,5 milióna z približne 23 miliónov) a ktorým nebolo možné pripísať podstatné nedostatky, len chýbajúci/nedostatočný kolaterál (podľa predpokladu 20 %), bol vyjadrený ako rozpätie (od 0,4 do 0,7 milióna MSP). V posúdení z roku 2013 sa neaktualizovali číselné údaje týkajúce sa rozdielu vo financovaní použité v posúdení z roku 2011.

Posúdenie z roku 2011, a najmä súvisiaca štúdia¹⁴, vykonané v mene Komisie obsahovali podrobnú analýzu rozličných možností (odlišné finančné nástroje a odlišné rozpočty) a posúdenie ich vplyvu. Posúdenie z roku 2013 nezahŕňalo rovnakú úroveň možností a informácií o vplyve. Konkrétne, hoci bol na záručný fond InnovFin pre MSP poskytnutý oveľa vyšší príspevok EÚ v porovnaní s jeho ekvivalentom v predchádzajúcom období (pozri tabuľku 1), neuskutočnilo sa nijaké posúdenie vplyvu na rozdiel vo financovaní a absorpčnej kapacity¹⁵ aj vzhľadom na súhrnný vplyv všetkých ďalších záručných nástrojov financovaných z EÚ braných spoločne.

Príspevok EÚ dostupný pre dva centrálne riadené nástroje neprideľuje členský štát, región ani odvetvie. Nástroje sú v súlade s ich právnym základom orientované na dopyt, pričom finanční sprostredkovatelia reagujú na výzvy EIF na vyjadrenie záujmu. Hoci sa potreby trhu a s nimi aj možný vplyv záruk medzi členskými štátmi líšia, analýza rozdielu vo financovaní obidvoch nástrojov sa uskutočnila iba na úrovni EÚ. Posúdenia z rokov 2011 a 2013 nevychádzali z dostupných informácií o potrebách trhu vo viacerých členských štátoch a regiónoch. V skutočnosti EIF medzi rokmi 2006 a 2008 v rámci iniciatívy JEREMIE¹⁶ (Spoločné európske zdroje pre veľmi malé až stredné podniky) vypracoval na žiadosť 19 členských štátov „analýzu rozdielov“ na vnútroštátnej úrovni. V roku 2012 sa vykonala aj štúdia pre Komisiu, aby získala prehľad o systémoch úverov, záruk a vlastného imania, ktoré sa v členských štátoch EÚ podporujú z vnútroštátnych prostriedkov. V roku 2014 sa táto štúdia aktualizovala, ale pre obmedzenia týkajúce sa rozsahu stanoveného pre štúdie nie sú prehľady za jednotlivé členské štáty úplné.

V posúdení v roku 2011 sa predpokladalo, že najväčší katalytický účinok sa dosiahne v členských štátoch, ktoré vstúpili do EÚ po roku 2004. Na základe dohôd o zárukách uzavretých medzi EIF a finančnými sprostredkovateľmi v rámci obidvoch nástrojov do konca roku 2016 sa však približne tri štvrtiny predpokladaných úverov poskytnú v štyroch členských štátoch, ktoré do EÚ vstúpili pred rokom 2004. Dosah týchto dvoch nástrojov je z hľadiska vyrovnania rozdielu vo financovaní vo väčšine členských štátov, ktoré vstúpili do EÚ po roku 2004, nižší ako v týchto hlavných prijímateľských členských štátoch.

Európsky fond pre strategické investície (pozri bod 17) významne doplní obidva nástroje. Už v stanovisku č. 2/2016¹⁷ sme poukázali na to, že pre EFSI nebolo vypracované nijaké posúdenie a analýza príčin rozdielu a potrieb trhu, ani spôsobu, akým by sa dali najlepšie vyriešiť.

Pokiaľ ide o nástroje spolufinancované zo štrukturálnych fondov, v predchádzajúcej osobitnej správe¹⁸ sa poukázalo na skutočnosť, že na obdobie 2007 – 2013 neboli potreby trhu príslušnými orgánmi v členských štátoch vždy primerane posúdené. To viedlo k tomu, že značný počet finančných nástrojov bol príliš veľký.

Úroveň nákladov a poplatkov nebola dostatočne odôvodnená

Európsky investičný fond vyberá administratívny poplatok ako odmenu za poskytnuté služby a výkonnostný poplatok na povzbudenie k dosahovaniu špecifických cieľov. Maximálna celková výška administratívnych a výkonnostných poplatkov, ktoré môže EIF účtovať počas životnosti každého nástroja, je 6 % príspevku EÚ. V prípade nástrojov v období 1998 – 2000 a 2001 – 2006 bol tento poplatok vo výške 9 % a Komisii sa odvtedy podarilo tento poplatok znížiť na 6 %.

Aj Komisia i) platí EIF poplatok za správu pokladne¹⁹ zo súm vyplatených z rozpočtu EÚ na obidva nástroje a ii) prepláca EIF určité iné nepredvídané náklady na riadenie na základe písomných dôkazov. V prípade nástroja na poskytovanie záruk za úvery je kombinovaný strop na tieto výdavky vo výške 1 % príspevku EÚ a v prípade záručného fondu InnovFin pre MSP vo výške 1,5 % príspevku EÚ.

Maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie splatných za dva nástroje počas ich životnosti je 129,7 mil. EUR, ako sa podrobne uvádza v tabuľke 2. Náklady sa zvýšia, keď sa formálne potvrdí navýšenie príspevku zo strany EFSI zmenami v dohodách o delegovaní (pozri bod 17).

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe rozpočtových informácií EÚ a dohôd o delegovaní medzi Komisiou a EIF.

Ročné²⁰ náklady na riadenie a poplatky za riadenie obidvoch nástrojov budú v približnej výške 6,5 mil. EUR (bez započítania zvýšenia EFSI). Hoci EIF je prevažne vo verejnom vlastníctve²¹ a EÚ vlastní 29,81 % podiel základného imania, je predsa len dôležité zabezpečiť, aby boli poplatky primerané.

Komisia by sa preto ešte pred začatím rokovacieho štádia s EIF mala informovať o údajoch týkajúcich sa nákladov, ktoré i) vznikli EIF v súvislosti s riadením predchádzajúcich nástrojov záruk za úver; ii) vznikli národným záručným inštitúciám v súvislosti s riadením nástrojov záruk za úver a iii) účtoval EIF ostatným subjektom, od ktorých získal mandát na správu (ako je EIB alebo vnútroštátne orgány). Skúmali sme, či boli takéto údaje získané.

Zistili sme, že Komisia nemala k dispozícii podrobné informácie o skutočných nákladoch na systémy, ktoré sa vykonávali v minulosti. Mala obmedzené informácie o poplatkoch platených ostatnými subjektmi, ktoré poverili EIF riadením finančných nástrojov v ich mene a nebola vykonaná dostatočná práca na porovnanie jej nákladov s nákladmi vzorky záručných nástrojov riadených na vnútroštátnej úrovni.

Na porovnanie, v prípade záručných nástrojov spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov je strop nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie zavedený na základe príslušných právnych predpisov vyšší než 6 % účtovaných za centrálne riadené nástroje. Skutočné náklady však ostali nižšie, než je strop. Podľa orientačných údajov o vykonávaní záručných nástrojov spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov²² v priebehu obdobia 2007 – 2013 sa ročné priemerné²³ náklady na riadenie a poplatky za riadenie v súčasnosti pohybujú na rovnakej úrovni ako náklady a poplatky hradené Komisiou za dva kontrolované nástroje.

Okrem uvedených poplatkov EIF je v prípade záručného fondu InnovFin pre MSP oprávnený prijať rizikový poplatok ako náhradu za rozdelenie časti rizika za tento nástroj (pozri bod 12 a graf 1).

Riziko spojené s expozíciou EIF závisí od rizikového profilu podkladového portfólia a od výšky príspevku EÚ, ktorý sa vypláca v ročných splátkach a pred samotným schválením záruk. Do roku 2022 sa úvery môžu zahŕňať do záručného fondu InnovFin pre MSP, aby sa rizikový profil portfólia mohol naďalej meniť.

Finanční sprostredkovatelia musia platiť záručný poplatok (pozri bod 11), ktorý pre nástroj predstavuje príjem. Príspevok EÚ sa na zaplatenie rizikových poplatkov fondu EIF použije iba vtedy, keď záručný poplatok nestačí na pokrytie celej sumy rizikového poplatku, na ktorý má EIF nárok.

Rizikový poplatok je stanovený vo výške 1,25 % ročne z 80 % garantovanej sumy, ktorá nebola uhradená (keďže sa predpokladá, že príspevok EÚ bude zodpovedať 20 % celkovej garantovanej sumy pre všetkých sprostredkovateľov spoločne). Maximálna celková výška rizikových poplatkov, ktoré môže EIF účtovať počas životnosti nástroja, je 10 % príspevku EÚ (t. j. 106 mil. EUR).

Existuje riziko, že poplatok môže viesť k nadmernej kompenzácii EIF za riziko, ktoré fond v skutočnosti niesol. Dôvodom je to, že poplatok sa platí z 80 % garantovanej sumy, ktorá nebola uhradená, a to aj vtedy, keď splatený príspevok EÚ prevyšuje 20 % garantovanej sumy (inak povedané, keď skutočná expozícia EIF je nižšia než 80 %). Neexistuje však nijaký mechanizmus preskúmania rizikového poplatku uhrádzaného fondu EIF až do roku 2022. Napríklad v období 2014 – 2015 príspevok EÚ prevyšoval garantovanú sumu, ktorá nebola uhradená, takže EIF neprevzal nijaké riziko, i tak však prijal približne 0,5 milióna EUR z rizikových poplatkov.

Rýchly začiatok fázy vykonávania

Z našich predchádzajúcich auditov vyplynulo, že uvedenie finančných nástrojov do prevádzky je kľúčovým problémom, pričom oneskorenia ohrozujú dosahovanie cieľov²⁴. Preskúmali sme preto, či sa týmto oneskoreniam predišlo.

Nástroj na poskytovanie záruk za úvery bol v podstate pokračovaním predchádzajúceho záručného fondu pre MSP, čo mu uľahčilo rýchle uvedenie do prevádzky. Rýchly začiatok záručného fondu InnovFin pre MSP, ktorý bol v určitých ohľadoch nový nástroj, bol značným úspechom.

V prípade obidvoch nástrojov Komisia a EIF do júla 2014 podpísali medzi sebou dohody. Európsky investičný fond do konca roku 2014 stihol podpísať dohody o zárukách so šiestimi sprostredkovateľmi s predpokladaným objemom úverov takmer 1,4 mld. EUR. Do konca roku 2016 bola miera realizácie (z hľadiska použitých príspevkov EÚ) 80 %. V rovnakom termíne finanční sprostredkovatelia poskytli úvery, ktoré zodpovedali približne 27 % ich očakávaného objemu úverov.

Nástroje záruk za úver neboli dostatočne zamerané na podniky s ťažkosťami pri získavaní úverov

Veritelia zvyčajne účtujú vyššiu úrokovú sadzbu a poplatky úmerne s vyšším rizikovým profilom dlžníkov. Môžu sa však tiež zdráhať účtovať vysoký úrok a prevziať riziká prevyšujúce určitú úroveň a namiesto toho sa môžu rozhodnúť, že obmedzia činnosti súvisiace s poskytovaním úverov. Následkom toho životaschopné projekty nemusia byť financované bankami, pretože sa považujú za príliš riskantné, najmä ak dlžníci nemajú nijaké prostriedky, ako preukázať svoju úverovú bonitu a/alebo presvedčivosť vyhliadok svojho projektu²⁵. Na účely tejto správy sa životaschopné podniky, ktoré nie sú schopné získať úver u komerčných veriteľov, označujú ako „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“.

Skutočnosť, že existujú dlžníci so životaschopnými projektmi, ktorí nie sú schopní získať prístup k financovaniu, je hlavným dôvodom, prečo EÚ financuje nástroje záruk za úvery. Toto odôvodnenie sa uvádza v prípravných dokumentoch a príslušných právnych predpisoch, ktorými boli zriadené obidva skúmané nástroje. Konkrétne sa uvádza, že „nástroj na poskytovanie záruk za úvery […] znižuje osobitné ťažkosti, ktorým čelia životaschopné MSP pri prístupe k financiám buď preto, že predstavujú vysoké riziko, alebo preto, že im chýba dostatočný dostupný kolaterál“²⁶. V prípade záručného fondu InnovFin pre MSP sa v nariadení o programe Horizont 2020²⁷ uvádza skutočnosť, že „uznávané inovačné spoločnosti, či už veľké alebo malé, nevedia získať úvery na výskumné a inovačné činnosti s vyšším rizikom“ a že „inovácie potrebné na dosiahnutie cieľov politiky sa spravidla javia ako príliš rizikové na to, aby ich vedel trh zniesť […]“. Aj ustanovenie nariadenia o rozpočtových pravidlách, že „finančné nástroje nemajú za cieľ nahradiť […] súkromné financovanie“²⁸ v sebe zahŕňa zameranie na „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“.

Tieto nástroje teda nie sú navrhnuté ako všeobecné dotácie určené na zníženie úrokových nákladov menších podnikov vo všeobecnosti alebo tých podnikov, ktoré sú inovačné, ale na zlepšenie prístupu k financiám pre spoločnosti, ktoré by nezískali úver u komerčných veriteľov.

Preskúmali sme preto:

1. či spoločnosti využívajúce záruky za úver mali ťažkosti s prístupom k financiám;
2. či Komisia účinne používala opatrenia na zlepšenie zamerania na „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“; a
3. či členské štáty s finančnými ťažkosťami úspešne prijali tieto nástroje.

Nedostatky zamerania na životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu

Na základe našej vzorky úverov (96 podnikov) týkajúcej sa obidvoch nástrojov sme zistili, že iba 40 % úverov bolo poskytnutých podnikom, ktoré by v opačnom prípade mali ťažkosti získať financovanie od komerčného veriteľa. Táto úroveň sa nijako výrazne nelíši od 43 %²⁹, ktoré sme zistili v našom predchádzajúcom audite záručného fondu pre MSP³⁰ (predchodcu nástroja na poskytovanie záruk za úvery) s veľmi podobnými cieľmi, ktorý vo veľkej miere závisel od podobných sprostredkovateľov.

V rámci záručného fondu InnovFin pre MSP by 35 % podnikov malo bez záruky EÚ ťažkosti získať komerčný úver. Dokonca aj v tejto podskupine inovačných podnikov však niektoré mali prístup k financovaniu z rizikového kapitálu alebo mohli získať komerčný úver poskytnutím osobných záruk.

Porovnávali sme aj správanie verejných a súkromných sprostredkovateľov pri zameriavaní sa na plánovaných príjemcov³¹ prostredníctvom nepriamych ukazovateľov, ktoré sú spojené s mierou finančných obmedzení:

1. vek a veľkosť spoločnosti, keďže mladšie a menšie podniky obvykle bývajú viac finančne obmedzené³²; a
2. úver ako podiel všetkých aktív spoločnosti na posúdenie finančného významu úveru ako zdroja financovania v kapitálovej štruktúre spoločnosti.

Tieto ukazovatele odhaľujú pozoruhodný rozdiel medzi správaním verejných a súkromných sprostredkovateľov v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP. Výsledky verejných sprostredkovateľov boli trvalo lepšie než výsledky súkromných sprostredkovateľov, pokiaľ ide o zameranie na podniky, v prípade ktorých je pravdepodobnejšie, že skutočne potrebujú poskytnúť záruku. Napríklad podniky, ktoré fungovali menej než päť rokov, predstavovali 35 % úverového portfólia verejných sprostredkovateľov na rozdiel od 16 % portfólia súkromných sprostredkovateľov. Podobne bolo pravdepodobnejšie, že verejní sprostredkovatelia poskytnú príjemcom pomerne vysokú sumu finančných prostriedkov: vyše polovica úverov, ktoré poskytli, predstavovala viac než 10 % aktív daného dlžníka, ale to isté platilo iba v prípade štvrtiny úverov poskytnutých súkromnými sprostredkovateľmi³³.

Skutočnosť, že sa súkromní sprostredkovatelia v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP viac sústredili na spoločnosti, ktoré majú prístup ku komerčným úverom, súvisí s tým, ako je nástroj nastavený. V nariadení o programe Horizont 2020 sa uvádza, že cieľom nástroja je zlepšiť prístup k dlhovému financovaniu, neobsahuje však jasnú požiadavku na zameranie sa na „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“. V dohode medzi Komisiou a EIF sa uvádza, že účelom nástroja je iba „podnietiť […] sprostredkovateľov, aby priamo či nepriamo rozšírili dlhové financovanie […]“ V dohodách medzi EIF a sprostredkovateľmi sa nestanovuje, že sprostredkovatelia by sa mali zamerať na podniky, ktoré majú ťažkosti s prístupom ku komerčným úverom. Hoci je pravdepodobnejšie, že verejní sprostredkovatelia sa z dôvodu cieľov svojich politík zamerajú na takéto podniky, súkromní sprostredkovatelia nemajú takúto motiváciu a v dohode o zárukách s EIF sa to od nich nevyžaduje. V skutočnosti jeden súkromný sprostredkovateľ, ktorého sme navštívili, ani nevedel o tom, že by sa mal zamerať na životaschopné podniky, ktorým bol zamietnutý úver (pozri bod 52).

Spoločnosti s dostatočným prístupom k financovaniu stále môžu využívať záruky napríklad tak, že získajú úvery s dlhšou dobou splácania alebo na vyššie sumy. Okrem toho v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP môžu sprostredkovatelia znížiť úrokovú sadzbu pod úroveň trhovej sadzby. Úspory na úrokoch sú úmerné riskantnosti dlžníka. No vzhľadom na to, že podniky, ktoré majú prístup ku komerčným úverom, zvyknú byť menej rizikové, úspory sú zanedbateľné. Priemerné úspory, ktoré sme v našej vzorke pozorovali, sa pohybovali v rozpätí od 0,3 do 0,4 %, t. j. pri úvere vo výške 250 000 EUR neboli úspory vyššie než 1 000 EUR ročne (stredná hodnota v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP).

Napriek úspechu pri jednom opatrení na lepšie zameranie na „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“ Komisia ešte nepreskúmala ďalšie možné opatrenia, najmä v prípade záručného fondu InnovFin pre MSP

Už sme uviedli, že značnú časť príjemcov v rámci predchádzajúceho záručného fondu pre MSP tvorili podniky, ktoré majú prístup ku komerčným úverom, a odporučili sme „zvážiť primerané opatrenia na minimalizovanie účinku mŕtvej váhy, okrem iného vychádzajúc z osvedčených postupov, ktoré už zaviedli niektorí sprostredkovatelia“³⁴. Vo svojej odpovedi na toto odporúčanie Komisia súhlasila „s tým, že v prípadnom nástupníckom programe by sa mali navrhnúť vhodné opatrenia na minimalizáciu mŕtvej váhy“³⁵.

Komisia vo svojom legislatívnom návrhu súčasného nástroja na poskytovanie záruk za úvery zaviedla strop vo výške 150 000 EUR pre úvery, ktoré sú oprávnené na poskytnutie záruky. Dlžníci žiadajúci nižšie sumy sa považovali za dlžníkov, ktorí majú viac ťažkostí so získaním finančných prostriedkov.

Hoci bol tento strop schválený, zákonodarcovia zaviedli výnimku. Vyššie úvery možno stále kryť zárukou v rámci nástroja na poskytovanie záruk za úvery, ak je možné preukázať, že príjemca nie je oprávnený získať záruku v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP³⁶. Sprostredkovateľ, ktorý je ochotný schváliť úver vyšší než uvedený strop, musí najprv overiť, či dlžník nie je schopný splniť niektoré zo 14 kritérií oprávnenosti pre inovácie v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP (pozri bod 89). Keďže ide o pomerne ťažkopádny proces a jeho odôvodnenie je ťažké na pochopenie, väčšina finančných sprostredkovateľov udržiava svoje garantované úvery pod úrovňou stropu.

Výsledkom zavedenia stropu teda nebolo preorientovanie nástroja na poskytovanie záruk za úvery na celkovo rizikovejšie, menšie a mladšie podniky. To dokazuje niekoľko štatistík týkajúcich sa portfólia:

1. priemerná výška úveru sa znížila, pričom podiel úverov vyšších než 150 000 EUR klesol z 37 % v rámci predchádzajúceho nástroja na 15,8 % v rámci nástroja na poskytovanie záruk za úvery; a
2. podiel úverov poskytnutých mikropodnikom (t. j. podnikom s menej než desiatimi zamestnancami) sa zvýšil na 82 % v porovnaní so 74 % v predchádzajúcom nástroji.

Vyšším úverom sa však naďalej poskytujú záruky, pričom sa niekedy dokonca obchádzajú pravidlá. Jeden sprostredkovateľ nástroja na poskytovanie záruk za úvery (z troch, ktorých sme kontrolovali) sa niekoľkokrát vyhol stropu tým, že zaručil viacero úverov jednej spoločnosti v rovnaký deň. EIF si všimol tento postup a v jednom prípade požiadal o dodatočné informácie, na základe ktorých uznal, že tento konkrétny prípad bol primerane doložený obchodnými dôvodmi. Takéto úvery predstavovali vyše 10 % sprostredkovateľovho portfólia garantovaných úverov.

Riadne vypracované kritériá oprávnenosti môžu predstavovať ďalší spôsob, ako zabezpečiť, že záruky sa poskytnú životaschopným podnikom, ktorým chýba prístup k financovaniu (príklady sa uvádzajú v rámčeku 2). V prípade nástroja na poskytovanie záruk za úvery sú takéto kritériá oprávnenosti stanovené v dohodách o zárukách s finančnými sprostredkovateľmi. Komisia však v prípade záručného fondu InnovFin pre MSP tieto kritériá vo svojej dohode o delegovaní uzavretej s EIF nestanovila (pozri bod 59). Napriek tomu konštatujeme, že zo 14 zavedených kritérií oprávnenosti na posúdenie inovatívneho charakteru podniku (z ktorých musí byť splnené jedno kritérium) sa dve týkajú mladších podnikov. No tieto dve kritériá využila len menšia časť podnikov, ktoré využili záruku za úver v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP (20 % k 31.12.2016).

Alternatívnym prístupom verejných sprostredkovateľov, ako zabezpečiť, aby o záruku žiadali väčšinou „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“, je účtovanie úrokových sadzieb, ktoré sú vyššie než priemerná trhová sadzba. Podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu v skutočnosti môžu získať úvery za trhovú sadzbu, a preto ich vyššia sadzba odrádza od toho, aby žiadali o drahší garantovaný úver. Takáto cenová politika, ktorú používajú niektoré vnútroštátne podporné inštitúcie, sa však v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP nepoužíva.

Plán Komisie na monitorovanie záručných nástrojov neumožňuje pravidelné overovanie, či sprostredkovatelia zameriavajú záruku na „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“. V prípade nástroja na poskytovanie záruk za úvery je ukazovateľom monitorovania: podiel podnikov, ktoré sa domnievajú, že by financovanie nezískali bez záruky. Údaje potrebné na uistenie sa, že toto tvrdenie platí, sa však musia zozbierať prostredníctvom prieskumu iba dvakrát počas životnosti nástroja. Podobný ukazovateľ sa použil na vyhodnotenie predchodcu nástroja, veľkosť vzorky však bola príliš malá na vyvodenie akýchkoľvek záverov na úrovni jednotlivých sprostredkovateľov. V prípade záručného fondu InnovFin pre MSP sa podobný ukazovateľ nepoužíva.

Odborná literatúra ponúka niekoľko alternatívnych ukazovateľov (pozri rámček 3), ktoré by mohli poskytnúť aktuálnejšie údaje o podiele podnikov, ktoré majú prístup ku komerčným úverom, na úrovni jednotlivých sprostredkovateľov. Keďže tieto ukazovatele závisia od údajov, ktoré za normálnych okolností pochádzajú z úverových spisov, potrebné údaje by sa od sprostredkovateľov mohli získať. Komisia však doteraz neotestovala uplatniteľnosť alternatívnych ukazovateľov.

Prijímanie nástrojov v členských štátoch s finančnými ťažkosťami bolo pomalé

Cyklickými poklesmi poklesy, najmä finančné krízy, sa zvyčajne zvyšuje nedostatok pôžičiek (t. j. financovanie je potrebné, ale nedostupné) pre menšie podniky⁴⁰. Práve preto bolo zlepšenie prístupu menších podnikov k financovaniu významným prvkom európskeho plánu na oživenie hospodárstva z roku 2008⁴¹ a preto sa Komisia na tento účel dohodla s tromi členskými štátmi čerpajúcimi finančnú pomoc EÚ (Lotyšsko, Grécko a Portugalsko) na vykonaní rôznych opatrení.

Štátne rozpočty troch dotknutých členských štátov boli závažne obmedzené. Ich vlády nemohli posilniť svoje vnútroštátne programy poskytovania záruk a úroveň vládou podporovaných činností v oblasti záruk sa prudko znížila Keďže systémy EÚ by mali dopĺňať úsilie členských štátov⁴², posudzovali sme, či v týchto krajinách boli úspešne prijaté centrálne riadené záručné nástroje EÚ a podobné nástroje spolufinancované zo štrukturálnych fondov.

Zistili sme, že centrálne riadené záručné nástroje EÚ boli podstatne menej úspešné z hľadiska prijatia v týchto členských štátoch než nástroje spolufinancované zo štrukturálnych fondov. Hoci predchodca nástroja na poskytovanie záruk za úvery existoval v čase, keď sa začala kríza, EIF v týchto troch členských štátoch uzatvoril zmluvu iba s jedným finančným sprostredkovateľom v Lotyšsku v roku 2009. Predchodca záručného fondu InnovFin pre MSP, ktorý existoval od konca roku 2012, bol uspokojivo prijatý v Portugalsku, ale nie v ostatných dvoch členských štátoch.

Zo štrukturálnych fondov sa spolufinancovali záruky a “financované finančné nástroje na rozdelenie rizika“. Obidva nástroje boli zamerané na ukončenie nedostatku pôžičiek pre menšie podniky, ale iba druhý nástroj poskytuje sprostredkovateľom krytie úverového rizika a likviditu. Nevýhodou „financovaného finančného nástroja na rozdelenie rizika“ je to, že úvery pre menšie podniky sa musia financovať buď celé alebo čiastočne z verejných finančných prostriedkov⁴³, čo znamená, že podporiť možno menej podnikov. Zistili sme, že nástroje, v ktorých sa verejné finančné prostriedky použili na financovanie najmenej polovice úverov, boli úspešnejšie, pokiaľ ide o vyplácanie peňazí podnikom, pretože poskytnutie likvidity vynahrádzalo obmedzenia likvidity komerčných bánk. Tým sa vysvetľuje, prečo centrálne riadené záruky EÚ za úver neboli ako nástroje, ktoré neponúkajú likviditu komerčným bankám, v dotknutých členských štátoch v dostatočnej miere prijaté.

Dokonca ani v prípade finančných nástrojov spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov sa však výplaty podnikom neuskutočnili v čase najväčšieho stresu, ale skôr potom. V Lotyšsku bolo menším podnikom v rokoch 2009 až 2012 vyplatených iba 16 % sumy určenej pre „financovaný finančný nástroj na rozdelenie rizika“ v rámci programu riadeného zo strany EIF⁴⁴. Úhrady z finančných nástrojov pre menšie podniky v Grécku sa takisto omeškali a zrýchlili sa až ku koncu obdobia dostupnosti v rokoch 2015 a 2016.

Pomalé úhrady určené menším podnikom z finančných nástrojov spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov sa nápadne líšia od úspechov inštitútu pre rast v Grécku. Išlo o nebankový inštitút zriadený Gréckom a nemeckou rozvojovou bankou Kreditanstalt für Wiederaufbau ako jednorazové opatrenie na poskytovanie úverov menším podnikom. Disponoval základným imaním vo výške 200 mil. EUR, ktoré spravoval s cieľom previesť ich za menej ako rok na úvery. Podľa gréckych komerčných bánk, s ktorými sme sa rozprávali, hlavným dôvodom rýchleho vyplatenia bolo to, že vykonávanie sa riadilo oveľa jednoduchšími pravidlami, než boli pravidlá nástrojov v rámci štrukturálnych fondov.

Komisia reagovala na ťažkosti pri prijímaní. Konkrétne v roku 2011 dovolila, aby sa finančné nástroje v rámci štrukturálnych fondov použili aj na financovanie prevádzkového kapitálu, čo bolo v minulosti možné iba za výnimočných okolností. Tento krok mal pozitívny vplyv na vyplácanie menším podnikom a ospravedlňovali ho aktuálne okolnosti.

Z histórie záruk za úver však vyplýva, že takéto zmeny sa nezrušia, keď tieto osobitné okolnosti pominú. Vedie to potom k celkovému „uvoľneniu kritérií oprávnenosti“. Napríklad kým nástroje predchádzajúce nástroju na poskytovanie záruk za úvery boli pôvodne zamerané na investičné úvery, v súčasnosti sa bežným stalo financovanie prevádzkového kapitálu. Prostredníctvom predchodcu záručného fondu InnovFin pre MSP sa podporovali iba úvery s minimálne dvojročnou splatnosťou. Z nástroja záruk InnovFin pre MSP sa podporujú aj úvery s ročnou splatnosťou vrátane úverových liniek. Hoci tieto zmeny nepochybne zvyšujú prijímanie programov, zvyšujú aj riziko, že nástroj v skutočnosti nedosiahne ciele verejnej politiky alebo skončí ako konkurencia súkromného sektora (pozri rámček 4).

Čiastočne dosiahnuté ciele

Obidva záručné nástroje majú rozdielne ciele. V tejto časti sa preto venujeme každému zvlášť. Preskúmali sme:

1. či nástroje predchádzajúce nástroju na poskytovanie záruk za úvery podporovali rast podnikov;
2. či bol záručný fond InnovFin pre MSP zameraný na podporu podnikov zaoberajúcich sa výskumnými a inovačnými činnosťami s vysokým potenciálom excelentnosti.

Predchodcovia nástroja na poskytovanie záruk za úvery pomohli podnikom rásť

Rast podnikov sa môže prejaviť vytváraním pracovných miest, vyššou produktivitou a vyššou mierou prežitia. Na sledovanie účinku záruky nestačí napríklad porovnať počet zamestnancov v danej spoločnosti pred tým, ako využila záruku, s počtom zamestnancov o niekoľko rokov neskôr, pretože prispieť mohli aj iné faktory⁴⁵. Posúdenie účinkov by namiesto toho malo vychádzať z porovnania toho, čo sa stalo s podnikmi, ktoré využili záruky, a toho, čo by sa stalo bez tejto podpory.

V rámci tohto auditu sme objednali kontrafaktuálnu štúdiu o hodnotení vplyvu dlhodobých účinkov záruk EÚ za úver v jednom členskom štáte, vo Francúzsku⁴⁶. Príspevok EÚ francúzskym sprostredkovateľom, ktorých portfóliá sa analyzovali v tejto štúdii, predstavoval vyše 25 % celkového rozpočtu záručných fondov pre MSP, ktoré fungovali v období 2001 – 2013. V štúdii sa porovnávalo niekoľko výsledných premenných⁴⁷ pre menšie podniky, ktoré využili záruky EÚ za úver v období 2002 – 2012, s premennými podnikov, ktoré tieto záruky nevyužili (porovnávacia skupina). Účinky sa odhadovali ročne na desaťročné obdobie po roku, v ktorom bol prijatý úver. V prílohe III sa uvádzajú podrobnejšie údaje o metodike.

Výsledky štúdie sú vzhľadom na všetky analyzované výsledné premenné pozitívne. Pokiaľ ide o celkové aktíva, tržby a mzdové náklady, rástli prijímajúce spoločnosti viac ako spoločnosti z porovnávacej skupiny. Po počiatočnom poklese produktivity začali byť aj produktívnejšie než spoločnosti z porovnávacej skupiny. Počiatočný pokles produktivity je v súlade so skutočnosťou, že trvá určitý čas, než sa investície stanú plne produktívnymi. Hoci úvery takmer okamžite viedli k zvýšeniu aktív, účinok na tržby a mzdové náklady sa prejavil až po ďalších dvoch až troch rokoch. Garantované úvery prehĺbili dlh spoločností, ale ďalším dlhom sa nezvýšila ich zraniteľnosť. V skutočnosti bola pravdepodobnosť, že prijímajúce spoločnosti skončia s obchodovaním, nižšia než v prípade spoločností z porovnávacej skupiny (pozri graf 2).

Zdroj: Európsky dvor audítorov, na základe Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance (Záverečná správa: dlhodobé účinky úverového portfólia záruk na výkonnosť MSP), autori: Bertoni, Colombo a Quasová (2016, vydanie v príprave).

Hoci pozitívne výsledky sú úspechom, celkové účinky pozorované pri menších francúzskych podnikoch sú skromnejšie než účinky, ktorých odhady boli uvedené v dvoch ďalších štúdiách obsahujúcich analýzu nástrojov záruk za úver vo Francúzsku alebo inde s použitím podobnej metodiky (pozri tabuľku 3).

V roku 2005 Komisia predpokladala, že vytvorenie/udržanie jedného pracovného miesta v rámci záručného fondu pre MSP bude stáť 1 330 EUR⁵⁰. Za predpokladu, že rast mzdových nákladov, ako sa uvádza v kontrafaktuálnej štúdii, odzrkadľuje iba rast zamestnanosti, sme vypočítali, že každé pracovné miesto, ktoré vzniklo/udržalo sa v dôsledku záruk EÚ poskytnutých menším francúzskym podnikom, v skutočnosti stálo 8 000 až 11 000 EUR, t. j. sedemnásobok odhadu.

Štúdiou sa takisto potvrdilo, že lepším zameraním sa dosiahne vyššia účinnosť nástroja. Konkrétne garantované úvery mali väčší vplyv na menšie a mladšie spoločnosti, t. j. spoločnosti, pri ktorých bola podľa vedeckej literatúry väčšia pravdepodobnosť, že budú finančne obmedzené. Garantované úvery mali väčší vplyv aj vtedy, keď výška verejného príspevku na každé euro garantovaných úverov, t. j. očakávaná strata, bola vyššia (pozri tabuľku 4).

Poznámka: pb = percentuálny bod.

Zdroj: Bertoni a kol. (2016).

V predchádzajúcom audite záručného fondu pre MSP sme zistili, že „výsledky záruky bolo možné dosiahnuť aj financovaním zo štátnych rozpočtov. […] Keďže (veľký podiel) prijímateľov úverov má obyčajne miestny charakter, potreba zásahu zo strany EÚ nebola dostatočne preukázaná“⁵¹. Komisia prijala súvisiace odporúčanie a uviedla, že už bolo „zohľadnené v diskusiách a plánoch týkajúcich sa novej generácie finančných nástrojov, kde je ‚zabezpečenie európskej pridanej hodnoty‘ jednou z hlavných zásad, ktoré sa musia dodržiavať vo všetkých navrhovaných nástrojoch“⁵².

Náš predchádzajúci záver, že pridaná hodnota EÚ sa nedala preukázať, platí aj pre nástroj na poskytovanie záruk za úvery, a to z dvoch dôvodov. Po prvé, Komisia vo svojom legislatívnom návrhu týkajúcom sa nástroja na poskytovanie záruk za úvery uviedla, že „nástupca sa väčšmi zameria na záruky podporujúce cezhraničné a medzinárodné pôžičky, ako aj na sekuritizáciu, a to v súlade s odporúčaniami Európskeho dvora audítorov,“⁵³ s cieľom maximalizovať pridanú hodnotu EÚ. Zákonodarcovia to však nepremietli do nariadenia, ktorým sa riadi tento nástroj. A cezhraničné alebo medzinárodné záruky v rámci nástroja na poskytovanie záruk boli v čase nášho auditu obmedzené. Neuskutočnili sa ani nijaké sekuritizačné operácie. Dokonca aj v rámci predchádzajúceho záručného fondu pre MSP na obdobie 2007 – 2013 boli sekuritizačné operácie málo úspešné, pretože sa podpísali iba dve operácie. Jedným z vysvetlení je obmedzená činnosť na sekuritizačnom trhu po roku 2008⁵⁴.

Po druhé, najmä v členských štátoch, ktoré vstúpili do EÚ po roku 2004 (pozri aj bod 33), klesá význam demonštračného a katalytického účinku a účinku na budovanie kapacít⁵⁵, ktoré sa uvádzajú ako odôvodnenie pridanej hodnoty EÚ. Dôvodom je to, že používanie finančných nástrojov financovaných z EÚ sa v posledných rokoch podstatne zvýšilo (pozri body 13 a 17 až 18), čo viedlo k nárastu odborných znalostí členských štátov pri vykonávaní týchto nástrojov. V dôsledku toho sa zas znižuje potreba záručného nástroja EÚ⁵⁶. Členské štáty okrem toho môžu na financovanie vlastných vnútroštátnych nástrojov využívať štrukturálne fondy (pozri body 72 až 74).

Záručný fond InnovFin pre MSP nebol dostatočne zameraný na výskum a inovácie s vysokým potenciálom excelentnosti

Záručný fond InnovFin pre MSP je riadený v rámci nariadenia o programe Horizont 2020. Ide o všeobecné nariadenie, ktorým sa riadia rôzne intervencie, či už vo forme grantov, záruk alebo kapitálového financovania. Všeobecné nariadenie sa vzťahuje na všetky typy inovácií. Pokiaľ ide o záručný fond InnovFin pre MSP, v nariadení sa uvádza, že je potrebné zamerať sa na podporu podnikom „zapojeným do výskumných a inovačných činností […] s vysokým potenciálom excelentnosti“⁵⁷. Súčasťou takýchto činností sú rizikové investície.

Keďže sa v nariadení o programe Horizont 2020 neuvádzalo podrobnejšie vymedzenie toho, čo znamenajú „rizikové investície v oblasti (…) výskumu a inovácií s vysokým potenciálom excelentnosti“, Komisia vytýčila 14 kritérií oprávnenosti pre inovácie (pozri prílohu IV). Spoločnosť, ktorá bude chcieť získať garantovaný úver, musí splniť jedno z týchto kritérií. Kritériá zahŕňajú široký okruh možných vlastností podniku, napríklad to, či má podnik určitú úroveň výdavkov na výskum a inovácie, či získal nejaké ocenenie za inovácie, či dostal grant alebo úver na výskum alebo inovácie, či registroval technologické práva, či rýchlo rastie alebo či prijal investície z fondu rizikového kapitálu alebo od podnikateľského anjela.

Dve z troch najčastejšie používaných kritérií sú svojou povahou široké:

1. kritérium použité v 27 % prípadov (údaje platné ku koncu roku 2016): príjemca „plánuje […] investovať do výroby, vývoja alebo zavedenia nových alebo podstatne zlepšených výrobkov, postupov alebo služieb, ktoré sú inovatívne a pri ktorých existuje riziko technologického alebo priemyselného zlyhania […]“;
2. kritérium použité v 12 % prípadov: príjemca, ktorý pôsobí na trhu menej než sedem rokov a ktorého „náklady na výskum a inovácie predstavujú aspoň 5 % jeho celkových prevádzkových nákladov aspoň v jednom z troch rokov pred podaním žiadosti zo strany príjemcu“.

Na základe našej vzorky úverov sme overili, či bol dosiahnutý zámer stanovený v nariadení. Spoločnosti sme rozdelili na tri skupiny: i) skupina bez inovácií (15 % našej vzorky); ii) skupina so štandardným vývojom výrobkov alebo postupov (50 % našej vzorky) a iii) skupina s inováciami s vysokým rizikom (35 % našej vzorky). V rámčeku 5 sa uvádzajú príklady projektov a spoločností ku každej kategórii. Inovácie, ktoré sú výsledkom štandardného vývoja výrobkov alebo postupov, sa ako nové chápu, iba pokiaľ ide o danú spoločnosť (t. j. výrobky alebo postupy už na trhu môžu existovať)⁵⁸. Inovácie s vysokým rizikom prekračujú rámec štandardného vývoja a zistili sme, že do tejto kategórie patrí iba 35 % spoločností. Dokonca aj tu však vynikali inovačné činnosti iba malého počtu spoločností.

Takže v prípade 65 % spoločností z našej vzorky sa odzrkadľovalo široké vymedzenie pojmu inovácia, hoci zámerom malo byť užšie chápanie inovácií s vysokým potenciálom excelentnosti (pozri bod 88).

Komisia na sledovanie inovačnej výkonnosti spoločností prijímajúcich podporu používa ukazovateľ „percentuálny podiel zúčastnených MSP, ktoré zavádzajú inovácie, ktoré sú nové pre spoločnosť alebo trh“. V tomto ukazovateli sa nezdôrazňujú inovácie s vysokým rizikom a vysokým potenciálom excelentnosti, a tak odzrkadľuje širšie vymedzenie inovácií⁵⁹. Komisia okrem toho stanovuje pre podiel podnikov zavádzajúcich inovácie, ktoré sú nové pre spoločnosť alebo trh, pomerne skromnú cieľovú hodnotu 50 %. Vzhľadom na to, že približne polovica európskych spoločností vykonáva určité inovačné činnosti v širokom zmysle slova, dosiahnutie tohto cieľa nemožno považovať za úspech⁶⁰. Komisia by tento cieľ s najväčšou pravdepodobnosťou dosiahla, aj keby finančné prostriedky jednoducho náhodne rozdelila medzi spoločnosti.

Záručný fond InnovFin pre MSP sme porovnali aj s ďalšími systémami podpory zameranými na inovačné menšie podniky a posúdili sme výkonnosť jednotlivých sprostredkovateľov pri cielení na podniky s intenzívnym využívaním znalostí⁶¹. Použili sme intenzitu využívania znalostí hlavného odvetvia príslušnej spoločnosti⁶², pretože je dobrým indikátorom pravdepodobnosti, že spoločnosť vykonáva výskum a inovácie s vysokým potenciálom excelentnosti. V skutočnosti sú inovácie viac pravdepodobné pri spoločnostiach pôsobiacich v technologicky vyspelých priemyselných odvetviach alebo v službách s intenzívnym využívaním znalostí. Ak sa teda nástroj účinne zameriava na inovácie, prijímajúce spoločnosti sa nevyhnutne budú sústreďovať v sektoroch s vysokou mierou inovácií. Zameranie na technologicky vyspelé priemyselné odvetvia a služby s intenzívnym využívaním znalostí je dôležité aj z hľadiska politík (pozri rámček 6).

Zistili sme, že zo súčasného záručného fondu InnovFin pre MSP sa podporovali podniky s intenzívnym využívaním znalosti vo väčšej miere ako pri jeho predchodcovi, nástroji na rozdelenie rizika. K väčšiemu zameraniu na podniky s intenzívnym využívaním znalostí prispela čoraz významnejšia úloha verejných sprostredkovateľov. Podiel takýchto podnikov v portfóliách verejných sprostredkovateľov v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP (76 %) je veľmi podobný podielu dosiahnutému v rámci grantových režimov programu Horizont 2020, ktoré sú orientované na menšie podniky. Naproti tomu súkromní sprostredkovatelia sa oveľa menej zameriavajú na podniky s intenzívnym využívaním znalostí (41 %), čím znižujú celkový podiel nástroja ako celku (pozri graf 3).

Poznámka: K odvetviam s intenzívnym využívaním znalostí a k technologicky náročným odvetviam patrí technologicky vyspelý priemysel a priemysel so stredne vyspelými technológiami, ako aj služby s intenzívnym využívaním znalostí vymedzené v príslušnom usmernení Eurostatu.

Zdroj: Európsky dvor audítorov, na základe údajov, ktoré poskytol EIF a Komisia.

Hodnotiaci systém Komisie poskytol iba obmedzené dôkazy o účinnosti nástrojov

Európska komisia financuje nástroje záruk za úver pre menšie podniky od konca 90. rokov 20. storočia. Zameranie týchto záruk sa časom vyvíjalo, hlavný cieľ sa však nezmenil: zlepšiť prístup menších podnikov k financiám a podporiť podnikanie a inovácie s cieľom udržateľne podporovať rozvoj menších podnikov a rast zamestnanosti v EÚ. Pre každý nástroj sa v príslušných právnych predpisoch stanovili termíny na predbežné a/alebo záverečné hodnotenie a jeho obsah. Okrem iného sa hodnoteniami mala riešiť otázka „Ako účinná bola intervencia EÚ (t. j. záruka za úver)?“ Preskúmali sme preto:

1. či sa v predchádzajúcich hodnoteniach preukázala účinnosť nástrojov záruk za úver; a
2. či sú existujúce opatrenia na hodnotenie súčasných nástrojov primerané.

Predchádzajúce hodnotenia neposkytli spoľahlivé dôkazy o účinnosti nástrojov

Za 18 rokov od prvého zavedenia nástrojov záruk za úver EÚ Komisia predložila tri priebežné a dve záverečné hodnotenia. Ani v jednom z týchto hodnotení sa neposkytli spoľahlivé dôkazy týkajúce sa vplyvu záruk. Zvyčajne sa v hodnoteniach privítal celkový objem garantovaných úverov alebo počet menších podnikov, ktoré dostali podporu. Takéto ukazovatele však primerane nemerajú účinnosť ani sociálne výhody⁶⁶.

Hodnotenia sa zväčša opierali o kvalitatívne metódy, ako sú rozhovory a prieskumy, pričom kvantitatívne metódy sa zanedbávali. Navyše sa v nich nepreukázalo, že zmeny pozorované u príjemcov boli spôsobené zárukami, a nie inými prispievajúcimi faktormi. Prieskumy sa použili ako náhrada za neúplnosť údajov, neboli však navrhnuté tak, aby prisúdili pozorované zmeny záručnému nástroju. Keďže spoločnosti sa skúmali iba niekoľko rokov po prijatí garantovaného úveru, riziko týkajúce sa spoľahlivosti sa zvýšilo.

Existujú dva ďalšie dôvody neprítomnosti spoľahlivých hodnotení. Po prvé, hodnotenia sa vykonali priskoro, pričom záverečné hodnotenia sa vykonali iba tesne po polovici programového cyklu. Po druhé, v hodnoteniach sa zaujal veľmi úzky pohľad, ktorý bol zameraný iba na aktuálny program, a tak sa nehodnotili účinky predchádzajúcich, vo všeobecnosti podobných programov.

Zber údajov na podporu budúcich hodnotení sa zlepšil, nedostatky však pretrvávajú

Metodiku na hodnotenie vplyvu možno veľmi ľahko vytvoriť a zaviesť vo fáze návrhu nového programu. Požiadavky na zber údajov sa musia zohľadňovať od začiatku, a nie vtedy, keď program prebieha už veľa rokov⁶⁷.

Európsky investičný fond a Komisia nedávno podnikli určité kroky na zlepšenie hodnotiaceho procesu. Po prvé, Komisia teraz plánuje, že záverečné hodnotenia sa budú vykonávať oveľa neskôr v programovom cykle. Po druhé, EIF a zamestnanci Komisie v roku 2015 uverejnili výskumnú štúdiu, v ktorej sa hodnotil hospodársky vplyv záruk za úver poskytovaných v období 2005 – 2007 menším podnikom v strednej a východnej Európe⁶⁸. Komisia túto štúdiu zamýšľa použiť ako koncepciu hodnotenia účinkov záruk na výkonnosť menších podnikov. A napokon, EIF má teraz takisto lepšie postavenie na určovanie príjemcov s použitím existujúcich externých databáz s časovými radmi finančných údajov o spoločnostiach, ktoré sa môžu použiť na kvantitatívnejšiu analýzu.

V čase nášho auditu už Komisia pripravila referenčný rámec pre predbežné hodnotenie súčasných záručných nástrojov, ktorého dokončenie sa očakáva koncom roku 2017. Doteraz sa však nezaoberala metodikou záverečného hodnotenia. Napríklad zatiaľ neurčila, i) ako vyhodnotiť, či záručný fond InnovFin pre MSP skutočne zvyšuje inovačné činnosti, čo je jeho hlavným cieľom; a ii) ako oddeliť jeho účinky od účinkov ostatných programov⁶⁹. Neúplné údaje majú pravdepodobne takisto vplyv na hodnotenie tohto nástroja.

Koncepcia, ktorú poskytli Asdrubali a Signore (2015), obsahovala porovnanie účinku záručných nástrojov EÚ so všetkými ostatnými možnými zdrojmi financovania vrátane ďalších záruk financovaných prostredníctvom vnútroštátnych nástrojov alebo iných nástrojov EÚ, ako sú štrukturálne fondy. Hoci sa dlhové nástroje do určitej miery líšia (napr. „obmedzené“ a “neobmedzené“ alebo zamerané na podmnožinu menších podnikov), často fungujú ako blízke náhrady za komerčné banky alebo podniky hľadajúce financie a sledujú veľmi podobné ciele. Analýzou čo najväčšieho počtu nástrojov súčasne sa čiastočne zmierni hlavné obmedzenie metodiky tejto koncepcie. V čase, keď prebiehal náš audit, však v tomto smere neboli podniknuté nijaké kroky.

Navyše nedostatky v hodnotení by sa mohli odstrániť ďalším akademickým výskumom. Kým však zásada transparentnosti⁷⁰ si vyžaduje, aby sa zverejňovali všetky udelené granty, pokiaľ sa grant nevypláca fyzickej osobe, táto zásada sa nevzťahuje príjemcov záruk. To znamená, že externí výskumníci pracujúci pre EIF nemajú prístup k údajom o príjemcoch. Iné verejné inštitúcie pracujúce s podobnými dôvernými údajmi zaviedli osobitné postupy na poskytovanie prístupu⁷¹ na účely opodstatneného výskumu a ponúkajú prístup prostredníctvom tzv. bezpečného strediska⁷² alebo prostredníctvom partnerstiev medzi externými výskumnými pracovníkmi a zamestnancami organizácie⁷³.

Až doteraz bola pozornosť zameraná predovšetkým na posudzovanie účinkov na strane dopytu, t. j. na preukázanie účinku programu na výkonnosť menších podnikov. Uskutočnilo sa oveľa menej analýz i) účinku na stranu ponuky, ako je to, do akej miery sa zárukami zvýši úverová ponuka nad úroveň, ktorú by sprostredkovateľ dosiahol bez záruk; ii) ako sa prínosy dotácie nepriamo prítomnej v záručných nástrojoch v skutočnosti rozdelia medzi poskytovateľov a príjemcov⁷⁴; a iii) ako záruky ovplyvňujú hospodársku súťaž medzi bankami. Hoci má EIF často prístup k príslušným údajom, tieto údaje sa nezískavajú na účely hodnotenia. Keď sme vykonali takúto analýzu ponuky v prípade Českej republiky, kde začalo v priebehu troch rokov spolupracovať s EIF päť veľkých bánk, jasný, pozitívny vplyv na dostupnosť úverov sme dokázali určiť iba v prípade jednej z týchto bánk.

Závery a odporúčania

Rozpočet EÚ v jednotlivých oblastiach politiky poskytuje zdroje pre nástroje záruk za úver zamerané na menšie podniky, ktoré fungujú popri vnútroštátne financovaných záručných nástrojoch. Naším celkovým záverom je, že finančný objem záručných nástrojov bol stanovený bez komplexnej analýzy potrieb trhu a že priveľa prijímajúcich spoločností garantovaný úver v skutočnosti nepotrebuje. Spoločnosti, ktoré garantovaný úver dostali, však predsa len rástli. Úroveň inovačných činností s podporou jedného z nástrojov však bola celkom nízka a nebola v súlade so zámerom a ambíciami excelentnosti uvedenými v nariadení. A napokon, Komisia ešte neposkytla dostatočné dôkazy o vplyve nástrojov a ich nákladovej účinnosti. Komisia by sa mala pri príprave predbežných hodnotení na možné nástupnícke nástroje v rámci viacročného finančného rámca zaoberať väčšinou našich nižšie uvedených odporúčaní.

Fungovanie záručných nástrojov

Centrálne riadené záručné nástroje sa financujú z rozpočtu EÚ spoločne s nástrojmi v rámci spoločného hospodárenia. Hoci sa v porovnaní s predchádzajúcim obdobím 2007 – 2013 zväčšil objem všetkých nástrojov financovaných z EÚ, vykonané posúdenia potrieb trhu sa nezaoberali všetkými nástrojmi a neobjasňovalo sa v nich, ako by mali nástroje spoločne reagovať na tieto potreby s cieľom vyhnúť sa prekrývaniu a konkurencii medzi nimi (pozri body 27 až 35).

Dva súčasné centrálne riadené nástroje začali prevádzku bez odkladu. Na základe dohôd o zárukách, ktoré boli uzavreté do konca roku 2016, sa približne tri štvrtiny predpokladaných úverov sústredí v tých štyroch členských štátoch, v ktorých je najviac menších podnikov, ktorým chýba prístup k financiám (pozri body 33 a 48 až 50).

Vykonávanie finančných nástrojov niečo stojí. Komisia však mala obmedzené podporné dôkazy pri začatí procesu rokovaní o poplatkoch s EIF (pozri body 36 až 47).

Odporúčanie 1 – Posúdenie potrieb trhu a získanie údajov o nákladoch na riadenie

Komisia by mala:

1. posúdiť potreby trhu a to, akým spôsobom by rozličné záručné nástroje EÚ mohli čo najlepšie reagovať na tieto potreby spoločne s nástrojmi financovanými na vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni, čím sa zabezpečí pridaná hodnota EÚ;

   plánovaný dátum vykonávania: pred predložením návrhov na vytvorenie nových záručných nástrojov na nadchádzajúci viacročný finančný rámec;

2. získať a analyzovať príslušné údaje o nákladoch záručných systémov na riadenie, ako sú skutočné náklady Európskeho investičného fondu alebo náklady vnútroštátne riadených programov, s cieľom posilniť svoj oporný bod pre rokovania s EIF a zabezpečiť primeranú úroveň poplatkov;

Plánovaný dátum vykonávania: pred rokovaním EIF o nových mandátoch v rámci viacročného finančného rámca.

Prístup k financovaniu

Nástroje záruk za úver boli navrhnuté na pomoc podnikom so životaschopnými projektmi, ktoré majú ťažkosti pri získavaní dlhového financovania. Pozorovali sme však, že 60 % podnikov v našej vzorke by bolo schopných získať komerčný úver bez využitia týchto nástrojov. Podiel týchto podnikov, ktoré dostali podporu, je o niečo vyšší v prípade záručného fondu InnovFin pre MSP, kde dosahuje 65 %. Okrem toho sme pozorovali, že súkromní sprostredkovatelia mali v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP vo svojich portfóliách väčší podiel týchto podnikov. V skutočnosti Komisia vo svojej dohode o delegovaní s EIF výslovne neuviedla, že cieľovou skupinou nástroja boli inovatívne „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“ (pozri body 55 až 59). Podniky, ktoré majú prístup ku komerčným úverom, môžu mať zo záruky aj výhody, ako je nižšia úroková sadzba v rámci záručného fondu InnovFin pre MSP (pozri bod 60).

Hoci sa znížením maximálnej výšky úverov poskyktovaných v rámci nástroja na poskytovanie záruk za úvery zvýšil podiel podpory pre „životaschopné podniky, ktorým chýba prístup k financovaniu“, Komisia len čiastočne skúmala iné možnosti riešenia tohto stavu. Súčasné mechanizmy monitorovania navyše neposkytujú pravidelné informácie o dosiahnutom podiele „životaschopných podnikov, ktorým chýba prístup k financovaniu“ (pozri body 61 až 69).

Prístup k financiám sa stal ešte dôležitejšou otázkou v priebehu finančnej krízy, a to najmä v ťažko postihnutých členských štátoch, ktoré dostali makrofinančnú pomoc. Pomoc centrálne riadených záručných nástrojov EÚ v týchto krajinách sa však ukázala ako obmedzená, a to najmä z toho dôvodu, že neboli určené na poskytovanie likvidity sprostredkovateľom. Hoci sa použili aj finančné nástroje spolufinancované zo štrukturálnych fondov, výplaty menším podnikom sa uskutočnili prevažne po skončení obdobia najvyššieho napätia, a nie počas neho (pozri body 70 až 77).

Odporúčanie 2 – Zameranie na podniky, ktoré potrebujú záruku

Komisia by mala:

1. zahrnúť do legislatívneho návrhu možného nástupníckeho nástroja záručného fondu InnovFin pre MSP osobitné ustanovenia týkajúce sa zamerania na životaschopné inovatívne podniky, ktorým chýba dostatočný prístup k financovaniu, a zabezpečiť, aby tento nástroj nebol nahradený finančnými prostriedkami súkromného sektora.

   Plánovaný dátum vykonávania: pri predložení návrhu na vytvorenie možného nástupníckeho nástroja v rámci nadchádzajúceho viacročného finančného rámca.

2. zaviesť mechanizmy na zníženie podielu podporovaných podnikov, ktoré mohli získať komerčné úvery bez podpory EÚ. Mala by posúdiť náklady a prínosy možných opatrení, ktorých cieľom je toto zníženie;

   Plánovaný dátum vykonávania: pred implementáciou možných nástupníckych nástrojov v rámci viacročného finančného rámca.

3. každoročne monitorovať podiel podnikov, ktoré majú prístup ku komerčným úverom bez podpory EÚ, a vždy, keď bude tento podiel príliš vysoký, prijímať nápravné opatrenia. Toto monitorovanie by sa malo vykonať na základe dostupných informácií od finančných sprostredkovateľov, a na podniky by teda nemala byť kladená dodatočná administratívna záťaž.

Plánovaný dátum vykonávania: pri implementácii možných nástupníckych nástrojov v rámci viacročného finančného rámca.

Dosahovanie cieľov

Nástroje, ktoré boli predchodcami nástroja na poskytovanie záruk za úvery, boli zamerané na podporu rastu. Dostupné ekonometrické dôkazy potvrdzujú, že nástroj bol v tomto ohľade úspešný. Pokiaľ ide o celkové aktíva, tržby, mzdové náklady a produktivitu, rástli prijímajúce spoločnosti viac ako spoločnosti z porovnávacej skupiny. Zo štúdií takisto vyplýva, že účinky viac pociťovali tie podniky, ktoré mohli mať bez záruky ťažkosti pri získavaní úverov (pozri body 79 až 87).

Záručný fond InnovFin pre MSP bol navrhnutý tak, aby bol zameraný na podporu výskumu a inovácií s vysokým potenciálom excelentnosti. V nariadení o programe Horizont 2020 však tento pojem nie je vymedzený. Dve tretiny spoločností v našej vzorke buď inovovali iba prostredníctvom vývoja štandardného produktu či procesu, alebo nevykonávali vôbec nijaké inovácie. Na základe stanovených kritérií oprávnenosti pre inovácie nebolo možné tieto spoločnosti vyradiť z podpory. Cieľ nástroja v oblasti inovácií je veľmi skromný, keďže Komisia za úspech považuje, ak iba polovica všetkých spoločností vykonáva inovácie bez ohľadu na úroveň inovácií. Podobne ako v prípade prístupu k financiám sme si všimli veľkú priepasť medzi súkromnými a verejnými sprostredkovateľmi, pričom verejní sprostredkovatelia sa oveľa úspešnejšie zameriavajú na podniky v sektoroch s intenzívnejším využívaním znalostí (pozri body 88 až 95).

Odporúčanie 3 – Zameranie na inovácie s vysokým rizikom

Komisia by mala:

1. zahrnúť do legislatívneho návrhu možného nástupníckeho nástroja jasnú definíciu typu podporovanej inovácie a podľa toho stanoviť veľkosť nástroja;

   Plánovaný dátum vykonávania: pri predložení návrhu na vytvorenie možného nástupníckeho nástroja v rámci nadchádzajúceho viacročného finančného rámca.

2. preskúmať kritériá oprávnenosti pre inovácie, aby sa zabezpečilo, že z nástupníckeho nástroja sa podporujú predovšetkým spoločnosti, ktoré sa zapájajú do činností s vysokým potenciálom excelentnosti vyžadujúcim si rizikové investície;

Plánovaný dátum vykonávania: pred implementáciou možného nástupníckeho nástroja v rámci viacročného finančného rámca.

Hodnotiaci systém

Napriek osemnásťročnej histórii záruk EÚ za úver Komisia zatiaľ poskytla iba obmedzené dôkazy o dosiahnutých výsledkov. Dôvodmi tejto situácie sú: neúplné údaje, predčasne hodnotenia a nevhodné meranie. Pokiaľ ide o budúce hodnotenia, Komisia ešte neuvažovala o tom, ako i) vykonať komplexné hodnotenie jednotlivých záručných nástrojov EÚ a ii) posúdiť účinok na stranu ponuky a na hospodársku súťaž medzi bankami. Nedostatky v hodnotení by sa mohli odstrániť ďalším akademickým výskumom, čomu však bránia reštriktívne pravidlá zachovávania dôvernosti (pozri body 97 až 105).

Odporúčanie 4 – Zlepšenie hodnotiaceho systému

Komisia by mala:

1. vykonať komplexné následné hodnotenie predchodcu nástroja na poskytovanie záruk za úvery zamerané na to, či boli záruky vo všeobecnosti účinné;

   Plánovaný dátum vykonávania: do konca roku 2019.

2. vypracovať metodiku analýzy účinku záruk na ponuku úverov, hospodársku súťaž medzi bankami, inovačné činnosti podnikov a metodiku analýzy rozdelenia nepriamej dotácie medzi poskytovateľa a príjemcu.

   Plánovaný dátum vykonávania: do konca roku 2019.

3. okrem samostatných záverečných hodnotení každého z dvojice centrálne riadených záručných nástrojov predložiť jedno spoločné hodnotenie, v ktorom sa bude posudzovať ich relatívna výkonnosť a ktoré bude obsahovať, pokiaľ to bude možné, porovnanie s podobnými dlhovými nástrojmi EÚ používanými v minulosti alebo súbežne so súčasnými nástrojmi.

   Plánovaný dátum vykonávania: k dátumu vypracovania budúcich konečných hodnotení.

4. navrhnúť systém, ktorý výskumným pracovníkom umožní prístup k údajom o príjemcoch záruk;

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roku 2018.

Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Baudilio Tomé MUGURUZA, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 7. novembra 2017.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Glosár

Účelom „financovaného finančného nástroja na rozdelenie rizika“ (v období 2007 – 2013) bolo financovanie pre finančného sprostredkovateľa na podporu nových úverov a na rozdelenie rizika nových úverov.

Komisia musí vykonávať hodnotenie ex ante finančných nástrojov, ktoré sa okrem iného zaoberá potrebami, ktoré treba splniť, primeranosťou zásahu s ohľadom na veľkosť zistenej likvidnej medzery, pridanou hodnotou zapojenia Únie a synergiami s inými novými a existujúcimi finančnými nástrojmi. Tieto aspekty sa môžu zahrnúť aj do posúdení vplyvu iniciatív vykonávaných Komisiou, o ktorých sa predpokladá, že budú mať závažný hospodársky, sociálny alebo environmentálny vplyv.

Inovácia je podľa vymedzenia pojmu Eurostatom zavedenie nového alebo významne vylepšeného výrobku (tovaru alebo služby) alebo procesu, novej marketingovej metódy alebo novej organizačnej metódy do podnikateľskej praxe, organizácie pracoviska alebo vonkajších vzťahov. Minimálnou požiadavkou inovácie je, aby boli dané výrobky, procesy, marketingové metódy alebo organizačné metódy pre firmu nové (alebo výrazne zlepšené).

Politika súdržnosti sa v programovom období 2007 – 2013 týkala Európskeho fondu regionálneho rozvoja a Európskeho sociálneho fondu (t. j. dvoch štrukturálnych fondov) a Kohézneho fondu. Zameriava sa na posilnenie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v Európskej únii prostredníctvom vyrovnávania hlavných regionálnych rozdielov a zlepšovania zamestnanosti a pracovných príležitostí. V programovom období 2014 – 2020 sa vytvorením spoločných ustanovení pre európske štrukturálne a investičné fondy zlepšila koordinácia medzi politikou súdržnosti a ostatnými politikami, ktoré prispievajú k regionálnemu rozvoju, najmä politikou rozvoja vidieka a rybárskou a námornou politikou.

Sekuritizácia je proces, prostredníctvom ktorého veriteľ zoskupí aktíva a usporiada ich (ďalej len „úverové portfólio“) s cieľom zatriediť ich do rozličných kategórií rizika a obchodovať s týmito novými nástrojmi (t. j. cenné papiere).

Úverový rating dlžníka je hodnotenie vydané veriteľom na základe posúdenia úverovej bonity dlžníka.

Vo viacročnom finančnom rámci EÚ sa stanovujú maximálne ročné sumy, ktoré EÚ môže vynaložiť v rôznych politických oblastiach počas minimálne piatich rokov. Viacročný finančný rámec nie je rozpočet EÚ, ale poskytuje rámec pre finančné programovanie a rozpočtovú disciplínu.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Túto správu vypracovala audítorská komora IV, ktorej predsedá člen EDA Baudilio Tomé Muguruza a ktorá sa zameriava na oblasti regulácie trhov a konkurencieschopnej ekonomiky. Audit sa vykonával pod vedením člena EDA Nevena Matesa. Pri vypracovaní správy mu podporu poskytli Georgios Karakatsanis, vedúci chorvátskeho kabinetu, Marko Mrkalj, atašé; Marion Colonerus, hlavná manažérka; Josef Jindra, vedúci úlohy. Audítorský tím tvorili Jiří Beneš, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi a Martin Puc.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017.

© Európska únia, 2017

V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: http://europa.eu

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: http://op.europa.eu/eubookshop. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.