Instrumentele finanțate de UE de garantare a împrumuturilor: rezultate pozitive, însă sunt necesare o mai bună direcționare a sprijinului către beneficiari și o mai bună coordonare cu schemele naționale în materie

Sinteză

Informații de fond privind garantarea împrumuturilor acordate întreprinderilor mici și mijlocii

De aproape 20 de ani, UE ajută întreprinderile mici și mijlocii europene să acceseze finanțare prin îndatorare, furnizând garanții pentru împrumuturi. Garanțiile sunt furnizate intermediarilor financiari, care ar trebui astfel să își mărească creditarea acordată întreprinderilor viabile ce nu ar putea obține cu ușurință împrumuturi comerciale în lipsa acestor garanții. Pentru a ajuta aceste întreprinderi, UE pune la dispoziție fonduri pentru două instrumente de garantare aflate sub gestiune centralizată și, în cadrul politicii de coeziune, cofinanțează instrumente similare instituite de autorități naționale sau regionale. În plus, statele membre dispun de propriile lor instrumente de garantare finanțate la nivel național sau regional.

Cum a fost efectuat auditul Curții

Curtea s-a axat pe cele două instrumente aflate sub gestiune centralizată care sunt operaționale în prezent: Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin pentru întreprinderile orientate spre cercetare și inovare și Mecanismul de garantare a împrumuturilor. În perioada 2014-2020, se preconizează că bugetul UE va asigura 1,78 miliarde de euro (și până la 3,13 miliarde de euro dacă se include suplimentarea de la Fondul european pentru investiții strategice) pentru a acoperi atât pierderile potențiale din împrumuturi, cât și costurile cu gestionarea acestor instrumente, a căror punere în aplicare a fost delegată Fondului European de Investiții.

Curtea a analizat dacă garanțiile pentru împrumuturi ale UE au sprijinit creșterea și inovarea întreprinderilor mai mici, facilitându-le accesul la finanțare.

Auditorii Curții au vizitat intermediari financiari din cadrul Mecanismului de garantare a împrumuturilor (în Republica Cehă, în România și în Regatul Unit) și din cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin (în Germania și în Suedia), precum și bănci comerciale și organisme guvernamentale din Grecia. De asemenea, aceștia au efectuat o analiză a unui eșantion aleatoriu de 50 de împrumuturi acoperite de cele două instrumente și au purtat discuții telefonice cu reprezentanții unui număr de 46 de întreprinderi beneficiare incluse într-un eșantion selectat pentru Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin.

Care au fost constatările Curții

Instrumentele de garantare și-au demarat operațiunile în mod mai rapid față de trecut. Deși finanțarea UE disponibilă a crescut substanțial, evaluarea efectuată cu privire la nevoile pieței nu a acoperit toate instrumentele și nu a arătat modul în care acestea ar trebui să răspundă nevoilor existente, iar Comisia nu a furnizat deocamdată decât un număr limitat de probe cu privire la eficacitatea instrumentelor anterioare de garantare a împrumuturilor. Deși mecanismele de evaluare a instrumentelor actuale s-au îmbunătățit, există încă o serie de deficiențe, cum ar fi lipsa datelor pentru evaluarea efectului asupra activității de inovare și posibilitățile limitate de examinare a schemelor prin cercetare academică. De asemenea, elementele justificative de care Comisia dispunea la momentul inițierii negocierii comisioanelor cu Fondul European de Investiții erau limitate.

Scopul principal al Mecanismului de garantare a împrumuturilor și al instrumentelor sale predecesoare era de a stimula creșterea economică. Dovezile econometrice arată că garanțiile pentru împrumuturi au obținut rezultatele pentru care au fost concepute. Acestea au ajutat întreprinderile beneficiare să înregistreze creșteri mai mari în ceea ce privește activele totale, vânzările, numărul angajaților și productivitatea. Efectele au fost mai mari pentru întreprinderile care s-ar fi confruntat probabil cu dificultăți la obținerea unui împrumut fără garanția respectivă. Acest lucru are implicații importante pentru direcționarea sprijinului către beneficiarii vizați de scheme.

Cu toate acestea, atât pentru instrumentele actuale, cât și pentru cele anterioare, Curtea a observat că o proporție semnificativă din întreprinderile beneficiare cuprinse în eșantionul său nu ar fi avut dificultăți la accesarea finanțării și, prin urmare, nu aveau cu adevărat nevoie de un împrumut garantat. Împrumuturile acordate întreprinderilor care aveau acces la finanțare au fost cu precădere evidente la intermediarii financiari privați din cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin. Întreprinderile care au acces la finanțare pot obține și ele anumite avantaje de pe urma acestor garanții, cum ar fi o rată a dobânzii mai scăzută. Această reducere a ratei dobânzii este însă limitată și implică anumite costuri. În plus, prin sprijinirea unor întreprinderi care au acces la împrumuturi comerciale, intervine riscul apariției unei concurențe între instrumentele UE și sectorul privat.

Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin este destinat în mod special întreprinderilor care desfășoară activități de cercetare și inovare cu un potențial ridicat pentru excelență. Cu toate acestea, două treimi din întreprinderile din eșantionul Curții fie doar au dezvoltat produse sau procese standard, fie nu au realizat nicio inovație. Din nou, Curtea a observat o diferență majoră între intermediarii publici și cei privați: cei publici reușesc mult mai bine să se concentreze asupra întreprinderilor din sectoarele cu grad ridicat de cunoștințe, cu alte cuvinte, cele mai susceptibile să inoveze. Acesta este un domeniu în care Europa are de recuperat.

Recomandările Curții

Curtea formulează un număr de recomandări vizând îmbunătățirea direcționării instrumentelor către acele „întreprinderi viabile care nu au acces la finanțare”. În cazul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, aceste întreprinderi ar trebui să fie mai inovatoare.

Având în vedere că există diverse instrumente de garantare finanțate de UE și că acestea au crescut ca dimensiune, Curtea recomandă Comisiei să evalueze eficacitatea instrumentelor de garantare anterioare și a celor actuale și să procedeze la o examinare ex ante a posibilelor instrumente succesoare, inclusiv la o analiză temeinică și exhaustivă a nevoilor pieței și a raportului cost-eficacitate. Evaluarea ar trebui să identifice, de asemenea, modul în care instrumentele aflate sub gestiune centralizată pot răspunde cel mai bine nevoilor pieței, asigurându-se o coordonare atât cu instrumente cofinanțate din fonduri naționale și regionale și din fondurile structurale ale UE, cât și cu instrumente similare finanțate exclusiv de autorități naționale sau regionale.

De asemenea, Curtea recomandă Comisiei să își îmbunătățească sistemul de evaluare.

Introducere

Instrumentele de îmbunătățire a accesului la finanțare pentru întreprinderile mai mici

Întreprinderile mici și mijlocii¹ (IMM-urile, denumite în continuare și „întreprinderi mai mici”) sunt adesea recunoscute ca fiind o forță motrice importantă pentru creștere, inovare și competitivitate în Europa, precum și un factor-cheie în ceea ce privește integrarea socială. Cu toate acestea, există o anumită idee, și anume aceea că băncile și piețele financiare nu răspund în mod satisfăcător nevoilor financiare ale întreprinderilor mai mici, limitând astfel investițiile și creșterea economică a acestora din urmă. Principalul raționament care stă la baza garanțiilor pentru împrumuturi este de a aborda această situație prin a determina creditorii să ofere un nivel sporit de creditare cu condiții mai bune. Prin acordarea unei garanții, o parte terță se angajează să plătească integral sau parțial datoria debitorului atunci când acesta din urmă nu poate să o ramburseze.

Comisia Europeană consideră că instrumentele financiare, constând în principal în împrumuturi și garanții, reprezintă „o modalitate inteligentă de finanțare a economiei reale și de stimulare a creșterii și a ocupării forței de muncă”². Prin urmare, instrumentele financiare sunt utilizate în diferite părți ale bugetului UE:

1. instrumentele financiare aflate sub gestiune centralizată sunt finanțate în cadrul diferitor domenii bugetare, cum ar fi cercetare, întreprinderi și industrie, educație și cultură. Comisia este implicată în mod direct în proiectarea și dezvoltarea acestor instrumente, în strategia lor de investiții și în contribuția adusă acestora din partea UE. Decizia privind constituirea acestor instrumente este luată de autoritățile bugetare (Parlamentul European și Consiliul) pe baza unei propuneri din partea Comisiei;
2. instrumentele financiare aflate sub gestiune partajată³, utilizate în domeniul politicii de coeziune, sunt finanțate în principal din Fondul european de dezvoltare regională și, într-o măsură mai mică, din Fondul social european (primele două fiind denumite în continuare „fondurile structurale”), din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și din Fondul european pentru pescuit. În perioada de programare 2014-2020, instrumentele financiare pot fi finanțate și prin Fondul de coeziune. Fiecare instrument trebuie pus în aplicare în cadrul unui program operațional gestionat de o autoritate de management. Autoritatea de management este responsabilă de proiectarea instrumentului financiar și de stabilirea dimensiunii sale financiare.

În perioada 2014-2020, cele două instrumente principale aflate sub gestiune centralizată, pe care Comisia le utilizează pentru a sprijini accesul la finanțarea prin îndatorare a întreprinderilor europene mai mici, sunt:

1. Mecanismul de garantare a împrumuturilor, din cadrul Programului pentru competitivitatea întreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii⁴; și
2. Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin din cadrul programului Orizont 2020⁵.

Cele două instrumente diferă din punctul de vedere al obiectivelor lor de politică. Mecanismul de garantare a împrumuturilor își propune să sprijine întreprinderile mai mici care se confruntă cu dificultăți în accesarea de finanțare prin îndatorare din cauza faptului că sunt percepute ca prezentând un risc ridicat sau din cauza faptului că nu dispun de garanții suficiente⁶. Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin urmărește să sprijine întreprinderile care sunt orientate spre inovare și/sau cercetare-dezvoltare și care au mai puțin de 500 de angajați.

Cele două instrumente au fost precedate de:

1. Fondul de garantare pentru IMM-uri pus în aplicare în perioada 1998-2013⁷, al cărui obiectiv și a cărui proiectare financiară erau similare cu cele ale Mecanismului de garantare a împrumuturilor; și
2. Instrumentul de partajare a riscurilor⁸, lansat ca proiect-pilot în 2012, care era asemănător Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin.

Structura operațională

Comisiei Europene îi revine responsabilitatea generală pentru aceste instrumente de garantare aflate sub gestiune centralizată. Aceasta include prezentarea propunerii de program, a programelor de activitate anuale și a rapoartelor privind punerea în aplicare și evaluarea. Cu toate acestea, punerea în aplicare este încredințată Fondului European de Investiții (FEI) în schimbul unei remunerații convenite, astfel cum este prevăzut în acordul de delegare.

FEI selectează intermediarii financiari (cum ar fi băncile comerciale, instituțiile naționale în materie de dezvoltare sau instituțiile de garantare reciprocă), cu care încheie acorduri de garantare în nume propriu. Intermediarii fie acordă împrumuturi direct întreprinderilor, fie oferă garanții altor intermediari financiari care acordă împrumuturi întreprinderilor. Atunci când o întreprindere nu își poate respecta obligațiile aferente unui împrumut, FEI rambursează o parte din pierderi intermediarului, astfel cum este prevăzut în acordul de garantare.

FEI ține lista împrumuturilor pe care intermediarii au ales să le includă în garanție și monitorizează respectarea de către intermediari a acordurilor de garantare. De asemenea, FEI raportează în mod regulat Comisiei cu privire la progresele realizate în ceea ce privește punerea în aplicare a instrumentelor.

Dispoziții financiare

FEI garantează parțial împrumuturile pe care intermediarii le oferă micilor întreprinderilor (portofoliul de credite). Scopul este de a încuraja intermediarii financiari să își extindă împrumuturile către întreprinderile mai mici. Prin urmare, acordurile de garantare încheiate între FEI și intermediari prevăd că intermediarii trebuie să își mărească creditarea peste un prag prestabilit. Pragul este stabilit la nivelul la care intermediarul ar fi ajuns fără acordul de garantare sau la zero, în cazul în care nu a mai acordat împrumuturi de acest tip în trecut. În cazul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, nu se aplică niciun prag.

Cele două instrumente diferă în ceea ce privește acoperirea riscului de credit. În ambele cazuri, FEI despăgubește intermediarii financiari până la maximum jumătate din pierderile pe care aceștia le suportă în legătură cu împrumuturile individuale din portofoliile lor (rata de garantare este de maximum 50 %). În schimb, în cadrul Mecanismului de garantare a împrumuturilor, valoarea totală a compensației este plafonată printr-un contract (pentru acordurile de garantare semnate până la 31 decembrie 2016, plafonul variază între 4 % și 20 % din suma garantată a portofoliului de credite). Pierderile care depășesc plafonul respectiv sunt suportate integral de intermediar. Cu alte cuvinte, pentru fiecare împrumut neonorat, FEI rambursează pierderile la rata de garantare până la atingerea plafonului, primind, la rândul lui, rambursări din partea Comisiei (prin ceea ce se numește contribuția UE). Plafonul stabilit pentru fiecare intermediar limitează riscurile pentru bugetul UE. În schimb, în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, nu există un astfel de plafon, iar FEI are obligația de a acoperi toate pierderile la rata de garantare contractată, care se apropie, de obicei, de 50 % (a se vedea figura 1).

Notă: figura prezintă situația în care pierderile efective sunt mai mari decât pierderile preconizate.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Pentru a limita cuantumul pierderilor care trebuie acoperite de garanție în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, intermediarii trebuie să se angajeze să mențină un nivel minim al calității împrumuturilor din portofoliile lor. Acest nivel este definit (i) printr-un rating de credit minim al debitorilor și (ii) ținând cont de alte caracteristici ale portofoliului. În plus, în timp ce garanțiile parțiale din cadrul Mecanismului de garantare a împrumuturilor sunt puse la dispoziție cu titlu gratuit, în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, intermediarului i se percepe un comision de garantare de 0,5 % sau de 0,8 % pe an (în funcție de dimensiunea financiară a debitorului) din suma garantată și încă nerambursată care este acoperită de acest din urmă fond.

Întrucât nu există niciun plafon în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, Comisia și FEI au convenit să partajeze riscurile asociate, FEI având dreptul la o primă de risc stabilită de comun acord.

Fondurile UE implicate

Resursele UE puse la dispoziția instrumentelor de garantare a împrumuturilor care fac obiectul gestiunii centralizate și care sunt destinate întreprinderilor mai mici au crescut de-a lungul timpului, după cum se arată în tabelul 1.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor Comisiei pentru instrumentele în vigoare până în 2006, a bugetului UE pentru valoarea contribuției UE pentru instrumentele în vigoare începând cu anul 2007, a raportării FEI la 31 decembrie 2016 și a calculului Comisiei privind situația preconizată după utilizarea integrală a contribuției UE.

Astfel, pentru perioada 2014-2020, se preconizează că bugetul UE va pune la dispoziție 1,78 miliarde de euro pentru a acoperi atât pierderi viitoare din portofoliul garantat, cât și costurile de gestionare a instrumentelor. La 31 decembrie 2016, pierderea medie preconizată pentru acordurile de garantare deja semnate era de 9 %⁹ (sau de 0,98 miliarde de euro). Aceasta a fost mai mare decât în cazul fondurilor precedente de garantare pentru IMM-uri (rata medie preconizată privind pierderile fusese de 5,4 % pentru perioada 1998-2000, de 5,1 % pentru perioada 2001-2006 și de 6,8 % pentru perioada 2007-2013).

În cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri pentru perioada 1998-2000, 52 % din intermediarii financiari înregistraseră pierderi corespunzând unui procent de cel puțin 90 % din pierderile preconizate pentru portofoliul lor. Pentru fondul vizând perioada 2001-2006, același lucru a avut loc în cazul a 53 % din intermediarii financiari. Este prea devreme să se furnizeze date similare pentru Fondul de garantare pentru IMM-uri aferent perioadei 2007-2013.

Pentru instrumentele actuale (a se vedea tabelul 1), la 31 decembrie 2016, portofoliul de credite (22,32 miliarde de euro) al intermediarilor contractați era garantat pentru suma de 10,79 miliarde euro sau la o rată de aproape 50 %. Valoarea totală preconizată a împrumuturilor acordate întreprinderilor era de 27,55 miliarde de euro.

În 2015, a fost constituit Fondul european pentru investiții strategice (FEIS)¹⁰. În 2016, Comisia, Banca Europeană de Investiții (BEI) și FEI au decis să pună la dispoziție o parte din resursele bugetare ale FEIS pentru a completa contribuția UE la cele două instrumente aflate sub gestiune centralizată. Mecanismul de garantare a împrumuturilor va fi suplimentat cu 0,55 miliarde de euro, iar Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin va fi suplimentat cu 0,88 miliarde de euro. Prin urmare, resursele totale ale UE vor crește de la 1,78 miliarde de euro (a se vedea tabelul 1) la 3,13 miliarde de euro. Acordurile de delegare încheiate între Comisie și FEI erau în curs de modificare în iulie 2017.

În cadrul gestiunii partajate, UE a furnizat, de asemenea, resurse substanțiale pentru instrumentele financiare (a se vedea punctul 2). La 31 martie 2017, contribuția efectivă pusă la dispoziție de UE pentru instrumentele de garantare în perioada 2007-2013 se ridica la 2,5 miliarde de euro, valoarea împrumuturilor acordate fiind estimată la cel puțin 18 miliarde de euro¹¹. Valoarea contribuției alocate de UE tuturor tipurilor de instrumente financiare din cadrul gestiunii partajate pentru perioada 2014-2020 a fost estimată de Comisie ca fiind semnificativ mai mare decât cea aferentă perioadei 2007-2013. Însă cele mai recente date disponibile (la 31 decembrie 2015) nu permit încă identificarea sumelor aferente instrumentelor de garantare.

În perioada 2007-2013, ponderea relativă a sumelor cu titlu de garanție (co)finanțate de UE a continuat să fie redusă comparativ cu valoarea totală a garanțiilor emise în statele membre (pentru detalii suplimentare, a se vedea anexa I). Cu toate acestea, datorită creșterii resurselor bugetare pentru aceste instrumente de garantare în perioada 2014-2020 (a se vedea punctele 13 și 17-18), se preconizează că această pondere va crește. În plus, în perioada 2007-2013, valoarea anuală medie a împrumuturilor garantate de UE a reprezentat mai puțin de 0,5 % din totalul împrumuturilor bancare acordate IMM-urilor (deși acest procent variază semnificativ de la un stat membru la altul) (pentru mai multe detalii, a se vedea anexa II).

Abordarea auditului

Curtea a urmărit să evalueze dacă garanțiile furnizate de UE pentru împrumuturi au sprijinit creșterea și inovarea întreprinderilor mai mici, prin îmbunătățirea accesului lor la finanțare. În acest scop, Curtea a analizat:

1. dacă instrumentele de garantare actuale fuseseră concepute în mod corespunzător;
2. dacă beneficiarii s-ar fi confruntat cu dificultăți la obținerea unui împrumut în lipsa acestei garanții;
3. dacă instrumentele de garantare și-au îndeplinit obiectivele și dacă acestea au oferit sprijin destinatarilor care erau într-adevăr vizați; și
4. dacă sistemul de evaluare al Comisiei furniza probe care să ateste eficacitatea instrumentelor de garantare.

Pentru a analiza rezultatele pe termen lung și sistemul de evaluare, Curtea s-a concentrat în primul rând pe instrumentele de garantare a împrumuturilor care au fost în vigoare în perioada 2001-2013. În ceea ce privește toate celelalte aspecte, Curtea s-a concentrat pe Mecanismul de garantare a împrumuturilor și pe Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin.

Criteriile de audit au fost derivate din regulamentele de instituire a acestor instrumente, din documentele pregătitoare aferente, din rapoartele anterioare ale Curții pe această temă, din normele și procedurile interne ale Comisiei și din literatura de specialitate. Criteriile sunt explicate în detaliu în diferitele secțiuni ale prezentului raport.

Probele de audit au fost colectate pe baza:

1. unei examinări a documentației relevante;
2. unei analize a unui eșantion aleatoriu de 50 de împrumuturi acoperite de cele două instrumente de garantare actuale, inclusiv pe baza vizitelor efectuate la trei intermediari financiari ai Mecanismului de garantare a împrumuturilor (în Republica Cehă, România și Regatul Unit) și la doi intermediari financiari ai Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin (în Germania și Suedia);
3. unor discuții telefonice purtate cu reprezentanții unui număr de 46 de întreprinderi beneficiare incluse într-un eșantion selectat aleatoriu pentru Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin (acoperind șapte intermediari financiari din Republica Cehă, Spania, Franța, Italia și Luxemburg);
4. vizitelor efectuate la două bănci comerciale și la organisme guvernamentale din Grecia;
5. unui studiu econometric al efectelor pe termen lung ale instrumentelor care preced Mecanismul de garantare a împrumuturilor asupra întreprinderilor beneficiare din Franța;
6. unei analize a datelor disponibile la nivelul FEI și la nivelul Comisiei cu privire la garanții și la schemele de granturi destinate întreprinderilor mai mici în cadrul programului Orizont 2020; și
7. unor discuții purtate cu membrii ai personalului Comisiei și al FEI.

Observații

Modul în care au fost concepute instrumentele de garantare prezenta neajunsuri

La instituirea unui instrument financiar, Comisia trebuie să ia în considerare, printre altele, următoarele elemente: (i) nevoile pieței și dimensiunea instrumentului (și anume, valoarea contribuției UE care urmează să fie pusă la dispoziție) și (ii) costul gestionării instrumentului.

Odată ce instrumentul este instituit, acesta ar trebui să inițieze rapid operațiunile astfel încât să poată utiliza în mod optim perioada de implementare.

Prin urmare, Curtea a examinat:

1. dacă dimensiunea instrumentelor a fost decisă pe baza unei evaluări adecvate a nevoilor pieței;
2. dacă negocierea dintre Comisie și FEI privind costurile, primele și comisioanele era bazată pe elemente justificative;
3. dacă instrumentele începuseră să funcționeze fără întârziere.

Dimensiunea instrumentelor nu era bazată pe o evaluare cuprinzătoare și actualizată a nevoilor pieței

Întrucât UE finanțează un număr mare de instrumente financiare care funcționează alături de instrumente finanțate la nivel național sau regional, analiza nevoilor pieței este esențială pentru a se asigura eficacitatea instrumentelor.

Evaluările de impact și examinările ex ante efectuate de Comisie înainte de lansarea unei noi generații de instrumente financiare ar trebui să furnizeze informații cu privire la nevoile pieței și ar trebui să permită formularea unor concluzii cu privire la valoarea sprijinului necesar pentru a răspunde acestor nevoi. Prin urmare, Curtea a analizat aceste evaluări/examinări pentru instrumentele de garantare.

Pentru ambele programe în care sunt încorporate cele două instrumente aflate sub gestiune centralizată (Programul pentru competitivitatea întreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii și programul Orizont 2020), s-au efectuat evaluări în 2011 și, respectiv, în 2013. Cu toate acestea, pentru instrumentele financiare din cadrul programului Orizont 2020 (inclusiv pentru Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin), evaluarea specifică a fost efectuată după ce propunerea legislativă privind programul fusese deja emisă și după ce suma bugetară indicativă fusese discutată deja între Comisia Europeană, Parlamentul European și Consiliu.

Ambele evaluări au inclus o analiză a nevoilor pieței (și anume, a deficitului de finanțare). Din cauza lipsei de date complete, cuantificarea exactă a acestui deficit a fost dificil de realizat și, prin urmare, s-a bazat pe o serie de estimări și ipoteze (a se vedea caseta 1). În consecință, numărul IMM-urilor considerate ca fiind afectate de lipsa accesului la finanțare (între 2 și 3,5 milioane dintr-un total de 23 de milioane), nu din cauza unor neajunsuri fundamentale, ci mai degrabă din cauza inexistenței/insuficienței garanțiilor (presupuse a fi la un nivel de 20 %), a fost exprimat ca interval (între 0,4 și 0,7 milioane de IMM-uri). Cifrele privind deficitul de finanțare care au fost utilizate pentru evaluarea din 2011 nu au fost actualizate atunci când s-a realizat evaluarea din 2013.

Evaluarea din 2011 și, în special, studiul subiacent¹⁴ realizat în numele Comisiei, au inclus o analiză detaliată a mai multor opțiuni (instrumente financiare diferite și bugete diferite) și au evaluat impactul acestora. Evaluarea din 2013 nu a avut același nivel de opțiuni și de informații privind impactul. În special, deși contribuția care urma să fie pusă la dispoziție de către UE pentru Fondul de garantare pentru IMM-uri era mai mare în comparație cu echivalentul său din perioada anterioară (a se vedea tabelul 1), nu a existat o evaluare a impactului asupra deficitului de finanțare și nici a capacității de absorbție¹⁵, ținând cont, de asemenea, de impactul combinat al tuturor celorlalte instrumente de garantare finanțate de UE, luate împreună.

Contribuția UE disponibilă pentru cele două instrumente aflate sub gestiune centralizată nu este alocată în funcție de stat membru, regiune sau sector. Instrumentele, în conformitate cu temeiul lor juridic, sunt orientate spre cerere, intermediarii financiari răspunzând solicitării de exprimare a interesului lansate de FEI. În timp ce nevoile pieței și, prin urmare, posibilul impact al garanțiilor, variază de la un stat membru la altul, analiza deficitului de finanțare pentru cele două instrumente a fost efectuată numai la nivelul UE. Evaluările din 2011 și 2013 nu s-au bazat pe informațiile disponibile privind nevoile pieței în mai multe state membre și regiuni. Într-adevăr, în perioada 2006-2008, în cadrul inițiativei JEREMIE¹⁶ (Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii), FEI a elaborat o „analiză a deficitelor” la nivel național, pentru 19 state membre, la cererea acestora. De asemenea, în 2012, Comisia a dispus efectuarea unui studiu în care a fost furnizată o prezentare de ansamblu a sistemelor de împrumut, de garantare și de capitaluri proprii sprijinite cu fonduri naționale în statele membre ale UE. În 2014 a fost efectuată o actualizare, însă din cauza limitărilor sferei de cuprindere stabilite pentru studii, prezentările generale pentru fiecare stat membru nu sunt complete.

Evaluarea din 2011 preconiza că cel mai ridicat efect catalizator urma să fie atins în statele membre care au aderat la UE începând cu 2004. Cu toate acestea, pe baza acordurilor de garantare semnate între FEI și intermediarii financiari în cadrul celor două instrumente până la sfârșitul anului 2016, aproximativ trei sferturi din împrumuturile preconizate vor fi generate în patru state membre care au aderat la UE înainte de 2004. Pentru majoritatea statelor membre care au aderat la UE începând cu 2004, impactul celor două instrumente din punctul de vedere al acoperirii deficitului de finanțare este mai mic decât cel de la nivelul acestor state membre beneficiare principale.

FEIS (a se vedea punctul 17) va suplimenta în mod semnificativ cele două instrumente. Curtea a subliniat deja în Avizul său nr. 2/2016¹⁷ că pentru FEIS nu se realizase nicio evaluare sau analiză privind cauzele deficitului și nevoile pieței sau privind cele mai bune modalități de a răspunde la acestea.

În ceea ce privește instrumentele cofinanțate din fondurile structurale, Curtea a subliniat într-un raport special anterior¹⁸ că, pentru perioada 2007-2013, nevoile pieței nu fuseseră întotdeauna evaluate în mod corespunzător de către autoritățile responsabile din statele membre. Acest lucru a dus la supradimensionarea unui număr semnificativ de instrumente financiare.

Nivelul costurilor, al primelor și al comisioanelor nu era justificat în mod suficient

FEI primește un comision de administrare ca remunerație pentru serviciile furnizate și un comision de performanță ca stimulent pentru îndeplinirea unor obiective specifice. Suma totală maximă a comisioanelor de administrare și a celor de performanță percepute de FEI pe toată durata de funcționare a fiecărui mecanism nu poate depăși 6 % din contribuția UE. Acest plafon a fost de 9 % pentru instrumentele din perioada 1998-2000 și 2001-2006, iar Comisia a reușit să îl reducă ulterior la 6 %.

De asemenea, Comisia (i) plătește către FEI un comision de gestiune a trezoreriei¹⁹, calculat la sumele plătite de la bugetul UE pentru ambele instrumente și (ii) rambursează către FEI alte costuri de gestiune specifice neprevăzute, pe baza unor documente justificative. Plafonul combinat pentru aceste costuri este de 1 % din contribuția UE la Mecanismul de garantare a împrumuturilor și de 1,5 % din contribuția acesteia la Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin.

Suma maximă a costurilor de gestiune și a comisioanelor care poate fi plătită pentru cele două instrumente pe întreaga durată de funcționare a acestora este de 129,7 milioane de euro, astfel cum este detaliat în tabelul 2. Costurile vor crește odată ce va fi formalizată, prin aducerea de amendamente la acordurile de delegare, suplimentarea din partea FEIS a contribuției UE (a se vedea punctul 17).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor bugetare de la nivelul UE și a acordurilor de delegare încheiate între Comisie și FEI.

Costurile și comisioanele anuale²⁰ de gestiune pentru cele două instrumente vor fi în jur de 6,5 milioane de euro (fără să se ia în calcul și suplimentarea din partea FEIS). Deși FEI este, în principal, deținut de organisme publice²¹, UE deținând 29,81 % din capitalul său social, este totuși important să se asigure un nivel adecvat al acestor comisioane.

Prin urmare, înainte de a începe faza de negociere cu FEI, Comisia ar fi trebuit să dispună de informații cu privire la cheltuielile (i) suportate de FEI pentru gestionarea unor instrumente anterioare de garantare a împrumuturilor, (ii) suportate de diverse instituții de garantare naționale la gestionarea unor instrumente de garantare a împrumuturilor și (iii) percepute de FEI altor organisme din partea cărora i-a fost încredințat un mandat de gestionare (cum ar fi BEI sau diferite autorități naționale). Curtea a examinat dacă aceste date fuseseră obținute.

Curtea a constatat că informațiile pe care Comisia le-a avut la dispoziție nu erau suficient de detaliate în ceea ce privește costurile reale ale schemelor care fuseseră gestionate în trecut. Informațiile pe care aceasta le avea cu privire la comisioanele plătite de alte organisme care însărcinaseră FEI cu gestionarea unor instrumente financiare în numele lor erau limitate și eforturile de a compara costurile acestuia cu cele suportate pentru un eșantion de instrumente de garantare administrate la nivel național au fost minime.

Cu titlu comparativ, în cazul instrumentelor de garantare cofinanțate din fondurile structurale, plafonul impus de reglementările aplicabile asupra costurilor de gestiune și asupra comisioanelor este mai mare decât cel de 6 % perceput pentru instrumentele aflate sub gestiune centralizată. Cu toate acestea, costurile efective s-au menținut sub plafon. Conform datelor indicative privind punerea în aplicare a instrumentelor de garantare cofinanțate din fondurile structurale²² în perioada 2007-2013, suma medie anuală a costurilor de gestiune și a comisioanelor²³ se situează, în prezent, în același interval ca cele plătite de Comisie pentru cele două instrumente auditate.

Pe lângă comisioanele menționate anterior, în cazul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, FEI are dreptul la o primă de risc drept compensație pentru partajarea unei părți a riscului asociat acestui instrument (a se vedea punctul 12 și figura 1).

Riscul corespunzător expunerii FEI depinde de profilul de risc al portofoliului-suport și de valoarea contribuției UE, aceasta din urmă fiind plătită în tranșe anuale și înainte de aprobarea efectivă a garanțiilor. Până în 2022, pot fi incluse noi împrumuturi în Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin, astfel încât profilul de risc al portofoliului se poate modifica.

Intermediarii financiari trebuie să plătească un comision de garantare (a se vedea punctul 11), care reprezintă un venit pentru fond. Contribuția UE va fi utilizată pentru plata primelor de risc numai atunci când comisionul de garantare este insuficient pentru a acoperi suma integrală a acestor prime la care are dreptul FEI.

Comisionul de risc este stabilit la 1,25 % pe an pentru 80 % din suma garantată nerambursată încă (deoarece contribuția UE este preconizată să corespundă unui procent de 20 % din suma totală garantată pentru toți intermediarii luați împreună). Suma totală maximă a primei de risc care poate fi percepută de FEI pe toată durata de funcționare a instrumentului este de 10 % din contribuția UE (și anume, de 106 milioane de euro).

Există riscul ca această primă să compenseze FEI în exces pentru riscul efectiv asumat. Aceasta deoarece prima se plătește pentru 80 % din suma garantată nerambursată încă, chiar și atunci când contribuția UE efectiv vărsată depășește 20 % din suma garantată (cu alte cuvinte, când expunerea reală a FEI este mai mică de 80 %). Cu toate acestea, nu există niciun mecanism de revizuire a primei de risc care va trebui plătită către FEI până în 2022. De exemplu, în perioada 2014-2015, contribuția UE a depășit suma garantată nerambursată încă, astfel încât FEI nu și-a asumat niciun risc, dar a beneficiat de prime de risc în valoare de aproximativ 0,5 milioane de euro.

Faza de implementare a demarat în mod rapid

O serie de audituri anterioare ale Curții au arătat că punerea în funcțiune a instrumentelor financiare reprezintă o provocare majoră, eventualele întârzieri putând pune în pericol realizarea obiectivelor²⁴. Prin urmare, Curtea a examinat dacă astfel de întârzieri au fost evitate.

Mecanismul de garantare a împrumuturilor a fost, în esență, o continuare a Fondului anterior de garantare pentru IMM-uri, astfel încât el a putut deveni operațional în mod rapid. Pe de altă parte, demararea în mod prompt a operațiunilor Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, care, în unele privințe, era un instrument ce aducea elemente de noutate, a fost o realizare semnificativă.

Pentru ambele instrumente, acordurile dintre Comisie și FEI fuseseră semnate până în iulie 2014. Până la sfârșitul anului 2014, FEI semnase deja acorduri de garantare cu șase intermediari, cu un volum de împrumuturi estimat la circa 1,4 miliarde de euro. Până la sfârșitul anului 2016, rata de execuție (din punctul de vedere al gradului în care contribuția UE a fost utilizată) era de 80 %. La aceeași dată, intermediarii financiari acordaseră împrumuturi ce corespundeau unui procent de aproximativ 27 % din volumul lor de împrumuturi preconizat.

Instrumentele de garantare a împrumuturilor nu s-au concentrat suficient pe întreprinderile care întâmpină probleme la obținerea unui împrumut

Creditorii percep, de obicei, rate mai mari ale dobânzii și comisioane proporționale cu profilul de risc mai ridicat al debitorilor. Aceștia ar putea fi însă, în același timp, reticenți în a percepe o dobândă ridicată și în a asuma riscuri peste un anumit nivel, alegând, în schimb, să restrângă activitatea lor de creditare. În consecință, unele proiecte viabile pot să nu fie finanțate de bănci pe motivul că sunt considerate a fi prea riscante, în special atunci când debitorii nu dispun de niciun mijloc prin care să demonstreze bonitatea lor și/sau validitatea perspectivelor proiectelor lor²⁵. În scopul prezentului raport, întreprinderile viabile care nu sunt în măsură să obțină un împrumut din partea creditorilor comerciali sunt denumite „întreprinderi viabile care nu au acces la finanțare”.

Faptul că există debitori cu proiecte viabile care nu reușesc să aibă acces la finanțare constituie motivul principal care stă la baza finanțării de către UE a instrumentelor de garantare a împrumuturilor, astfel cum se menționează în documentele pregătitoare și în regulamentele în temeiul cărora au fost instituite cele două instrumente analizate. Se precizează, în special, că „LGF […] reduc[e] […] dificultățile specifice cu care se confruntă IMM-urile viabile la accesarea finanțării, fie din cauza riscului ridicat cu care sunt percepute, fie din cauză că nu dispun de garanții colaterale suficiente”²⁶. În cazul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, Regulamentul privind programul Orizont 2020²⁷ face referire la faptul că „întreprinderi inovatoare bine poziționate – atât mari, cât și mici – nu pot obține împrumuturi pentru activități de cercetare și inovare cu risc ridicat” și că „inovațiile necesare pentru atingerea obiectivelor de politică se dovedesc, de obicei, prea riscante pentru a fi suportate de piață […]”. De asemenea, dispoziția din Regulamentul financiar conform căreia „instrumentele financiare nu vizează să […] înlocuiască […] finanțarea privată”²⁸ implică o concentrare asupra „întreprinderilor viabile care nu au acces la finanțare”.

Prin urmare, aceste instrumente nu sunt concepute ca subvenții generale menite să reducă cheltuielile cu dobânzile ale întreprinderilor mai mici în general sau ale întreprinderilor inovatoare, ci să îmbunătățească accesul la finanțare pentru întreprinderile care nu ar fi putut obține un împrumut de la creditorii comerciali.

Prin urmare, Curtea a examinat:

1. dacă întreprinderile care beneficiază de garanții pentru împrumuturi întâmpinaseră dificultăți în ceea ce privește accesul la finanțare;
2. dacă Comisia a utilizat în mod eficace măsurile existente pentru a spori accentul pe „întreprinderile viabile care nu au acces la finanțare”; și
3. dacă fondurile disponibile în cadrul acestor instrumente fuseseră absorbite cu succes în statele membre care se confruntau cu dificultăți financiare.

Neajunsuri în ceea ce privește orientarea către acele întreprinderi viabile care nu au acces la finanțare

Pe baza eșantionului de împrumuturi selectat de Curte (96 de întreprinderi) pentru cele două instrumente, Curtea a constatat că numai 40 % din împrumuturi au fost acordate întreprinderilor care, în lipsa acestor garanții, ar fi avut probleme să obțină finanțare din partea unui creditor comercial. Acest nivel nu diferă în mod semnificativ de procentul de 43 %²⁹ pe care Curtea l-a identificat în cadrul auditului său anterior realizat cu privire la Fondul de garantare pentru IMM-uri³⁰ (predecesorul Mecanismului de garantare a împrumuturilor), care avea obiective foarte asemănătoare și care se baza, într-o mare măsură, pe intermediari similari.

În cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, 35 % din întreprinderi ar fi avut probleme să obțină un împrumut comercial fără garanția UE. Dar chiar și în rândul acestui subgrup de întreprinderi inovatoare, o parte putea avea acces la finanțare cu capital de risc sau ar fi putut obține un împrumut comercial prin furnizarea unor garanții personale.

De asemenea, Curtea a comparat comportamentul intermediarilor publici și al celor privați în ceea ce privește selectarea beneficiarilor vizați³¹, pe baza unor indicatori indirecți ce măsoară gradul de constrângere financiară:

1. vechimea și mărimea întreprinderii, întrucât întreprinderile mai noi și mai mici tind să fie mai constrânse din punct de vedere financiar³²; și
2. ponderea împrumutului din totalul activelor unei întreprinderi, pentru a măsura importanța financiară a acestuia ca sursă de finanțare în structura capitalului întreprinderii.

Acești indicatori relevă o diferență izbitoare între comportamentul intermediarilor publici și comportamentul celor privați în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin. Intermediarii publici au înregistrat în mod constant performanțe mai bune decât intermediarii privați în vizarea întreprinderilor mai susceptibile să aibă cu adevărat nevoie de o garanție. Astfel, întreprinderile cu o vechime mai mică de cinci ani reprezentau 35 % din portofoliul de credite al intermediarilor publici, comparativ cu 16 % din portofoliul de credite al intermediarilor privați. În mod similar, intermediarii publici erau mai dispuși să furnizeze beneficiarilor o finanțare relativ substanțială: mai mult de jumătate din împrumuturile acordate de aceștia au reprezentat peste 10 % din activele debitorului, spre deosebire de intermediarii privați, unde acest procent era atins doar pentru un sfert din împrumuturile acordate³³.

Faptul că intermediarii privați din cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin s-au concentrat mai mult asupra întreprinderilor care ar fi avut acces la împrumuturi comerciale are legătură cu modul în care a fost conceput instrumentul. Regulamentul privind programul Orizont 2020 prevede că instrumentul vizează îmbunătățirea accesului la finanțare prin îndatorare, dar nu conține o cerință explicită să se vizeze în mod specific „întreprinderile viabile care nu au acces la finanțare”. Acordul dintre Comisie și FEI stipulează că obiectivul instrumentului este doar de „a stimula […] intermediarii să extindă, în mod direct sau indirect, finanțarea prin îndatorare […]”. Acordurile dintre FEI și intermediari nu specifică faptul că intermediarii ar trebui să se concentreze asupra întreprinderilor care întâmpină dificultăți în a accesa împrumuturi comerciale. În timp ce intermediarii publici sunt mai dispuși să se concentreze asupra unor astfel de întreprinderi datorită obiectivelor lor de politică, intermediarii privați nu au niciun fel de astfel de motivație, iar acordul de garantare cu FEI nu le impune nicio obligație în acest sens. Într-adevăr, un intermediar privat vizitat de Curte nici măcar nu era la curent cu faptul că accentul ar fi trebuit să fie pus pe întreprinderi viabile cărora li se refuză cereri de împrumut (a se vedea punctul 52).

Întreprinderile care se bucură de un acces suficient la finanțare pot totuși beneficia de garanție, de exemplu, prin obținerea unor împrumuturi pe o durată mai mare sau pentru sume mai mari. În plus, în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, intermediarii pot reduce rata dobânzii sub rata dobânzii de pe piață. Economia rezultată din dobândă este proporțională cu gradul de risc al debitorului. Cu toate acestea, întrucât întreprinderile care au acces la împrumuturi comerciale tind să prezinte un risc mai scăzut, economiile astfel rezultate sunt marginale. Valoarea medie a economiilor obținute care a fost observată în cazul eșantionului Curții era cuprinsă între 0,3 % și 0,4 %, adică nu mai mult de 1 000 de euro pe an pentru un împrumut de 250 000 de euro (valoare mediană din cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin).

Deși Comisia a reușit, printr-o măsură, să sporească accentul pe „întreprinderile viabile care nu au acces la finanțare”, ea nu a explorat încă și alte măsuri posibile, în special în ceea ce privește Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin

Curtea a observat deja că, în cadrul Fondului anterior de garantare pentru IMM-uri, o parte substanțială din beneficiari erau întreprinderi care ar fi avut acces la împrumuturi comerciale și a recomandat să se aibă în vedere „măsuri adecvate în vederea minimizării efectului de balast (deadweight), prin valorificarea, printre altele, a celor mai bune practici puse deja în aplicare de anumiți intermediari”³⁴. În răspunsul său la recomandarea respectivă, Comisia a fost de acord că „ar trebui avute în vedere în cazul unui eventual program ce va succede Fondului de garantare pentru IMM-uri măsuri adecvate pentru a minimiza efectul de balast”³⁵.

În propunerea sa legislativă pentru actualul Mecanism de garantare a împrumuturilor, Comisia a introdus un plafon de 150 000 de euro pentru împrumuturile eligibile pentru garanții. Debitorii care solicită sume mai mici erau considerați ca având dificultăți mai mari în a accesa finanțare.

Deși acest plafon a fost aprobat, legiuitorul a introdus o excepție. Împrumuturile mai mari pot fi totuși garantate în cadrul Mecanismului de garantare a împrumuturilor dacă se poate demonstra că beneficiarul nu este eligibil pentru o garanție în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin³⁶. Un intermediar care dorește să aprobe un împrumut care depășește plafonul respectiv trebuie să verifice mai întâi dacă debitorul are capacitatea de a le îndeplini pe oricare dintre cele 14 criterii de eligibilitate legate de inovare aferente Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin (a se vedea punctul 89). Întrucât acesta este un proces relativ oneros, iar raționamentul de la baza sa este dificil de înțeles, majoritatea intermediarilor financiari mențin sub acest plafon împrumuturile garantate.

Prin urmare, plafonul a dus la reorientarea Mecanismului de garantare a împrumuturilor către întreprinderile în general mai riscante, mai mici și mai noi. Acest lucru este ilustrat de mai multe statistici de portofoliu:

1. valoarea medie a unui împrumut a scăzut, ponderea împrumuturilor de peste 150 000 de euro scăzând de la 37 % în cadrul mecanismului anterior la 15,8 % în cadrul Mecanismului de garantare a împrumuturilor; și
2. ponderea împrumuturilor acordate microîntreprinderilor (și anume, celor cu cel mult 10 angajați) a crescut la 82 % față de 74 % în cadrul mecanismului anterior.

Cu toate acestea, împrumuturile mai mari continuă să fie garantate, uneori chiar și prin eludarea normelor. Un intermediar din cadrul Mecanismului de garantare a împrumuturilor (dintre cei trei pe care Curtea i-a auditat) nu a respectat acest plafon în mai multe rânduri, garantând mai multe împrumuturi pentru o singură întreprindere la aceeași dată. FEI a observat această practică și a solicitat informații suplimentare pentru un anumit caz, pe baza cărora a confirmat că exista un raționament comercial adecvat pentru acest caz specific. Astfel de împrumuturi au reprezentat peste 10 % din portofoliul de credite garantate al intermediarului.

Criteriile de eligibilitate bine concepute pot reprezenta un alt mijloc de asigurare a faptului că garanțiile sunt utilizate de acele întreprinderi viabile care nu au acces la finanțare (a se vedea caseta 2 pentru un exemplu în acest sens). În cazul Mecanismului de garantare a împrumuturilor, astfel de criterii de eligibilitate sunt stabilite în acordurile de garantare încheiate cu intermediarii financiari. Cu toate acestea, în cazul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, Comisia nu a impus niciun fel de criterii de acest gen în acordul său de delegare cu FEI (a se vedea punctul 59). Curtea observă însă că, dintre cele 14 criterii de eligibilitate stabilite pentru evaluarea caracterului inovator al unei întreprinderi (dintre care cel puțin una trebuie îndeplinită), două se referă la întreprinderile mai noi. Aceste două criterii nu au fost utilizate însă decât de o minoritate de întreprinderi care au beneficiat de un împrumut garantat prin Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin (20 %, la 31.12.2016).

Perceperea unor rate ale dobânzii care depășesc nivelul mediu de pe piață reprezintă o altă abordare pentru intermediarii publici de a se asigura că, în cea mai mare parte, „întreprinderile viabile care nu au acces la finanțare” fac apel la garanție. Într-adevăr, întreprinderile care au acces la finanțare pot obține împrumuturi la rata dobânzii de pe piață și, prin urmare, sunt descurajate să solicite un împrumut garantat mai scump. Acest tip de politică de tarifare, astfel cum este ea aplicată de unele instituții naționale în materie de dezvoltare, nu este însă utilizat în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin.

Cadrul conceput de Comisie pentru monitorizarea instrumentelor de garantare nu permite verificarea în mod periodic a gradului în care intermediarii pun accentul pe „întreprinderile viabile care nu au acces la finanțare”. Pentru Mecanismul de garantare a împrumuturilor, indicatorul de monitorizare este dat de ponderea întreprinderilor care consideră că nu ar fi obținut finanțare fără această garanție. Cu toate acestea, datele necesare pentru a calcula acest indicator sunt prevăzute să fie colectate prin sondaj doar de două ori pe parcursul duratei de funcționare a instrumentului. Un indicator similar a fost utilizat pentru a evalua mecanismul precedent, însă dimensiunea eșantionului era prea mică pentru a se putea trage concluzii la nivelul fiecărui intermediar. În cazul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, nu se utilizează niciun astfel de indicator.

Literatura de specialitate oferă o serie de indicatori alternativi (a se vedea caseta 3) care ar putea măsura, cu o mai mare promptitudine, la nivelul fiecărui intermediar, ponderea întreprinderilor care ar fi avut acces la împrumuturi comerciale. Dat fiind faptul că acești indicatori se bazează pe date care se regăsesc de obicei în dosarele de împrumut, datele necesare ar putea fi colectate de la intermediari. Cu toate acestea, Comisia nu a testat deocamdată aplicabilitatea altor indicatori alternativi.

Adoptarea instrumentelor a fost lentă în statele membre care se confruntă cu dificultăți financiare

Încetinirile ciclice ale creșterii economice, în special crizele financiare, sporesc, de obicei, deficitul de creditare (și anume, finanțarea necesară, dar nedisponibilă) pentru întreprinderile mai mici⁴⁰. Acesta este motivul pentru care îmbunătățirea accesului la finanțare pentru întreprinderile mai mici a reprezentat un element important al Planului european de redresare economică din 2008⁴¹ și pentru care Comisia și cele trei state membre care beneficiază de asistență financiară din partea UE (Letonia, Grecia și Portugalia) au convenit să pună în aplicare diverse măsuri în acest sens.

Bugetele naționale ale celor trei state membre în cauză erau grav afectate. Guvernele lor nu își puteau consolida sistemele naționale de garantare, iar nivelul activității de garantare cu sprijin de la guvern scăzuse drastic. Întrucât schemele UE sunt menite să fie complementare eforturilor statelor membre⁴², Curtea a evaluat dacă, în aceste țări, instrumentele de garantare ale UE aflate sub gestiune centralizată și instrumentele similare cofinanțate din fondurile structurale fuseseră adoptate cu succes.

Curtea a constatat că instrumentele de garantare ale UE care fac obiectul gestiunii centralizate au avut un succes semnificativ mai scăzut în ceea ce privește adoptarea lor în aceste state membre față de instrumentele cofinanțate din fondurile structurale. Deși predecesorul Mecanismului de garantare a împrumuturilor era operațional la momentul declanșării crizei, dintre aceste trei state membre, FEI a semnat un contract doar cu un singur intermediar financiar în Letonia în 2009. Adoptarea mecanismului care a precedat Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin și care fusese operațional încă de la sfârșitul anului 2012 a fost satisfăcătoare în Portugalia, dar nu și în celelalte două state membre.

Fondurile structurale au cofinanțat garanții și „instrumente financiare finanțate de partajare a riscurilor”. Ambele instrumente aveau ca scop acoperirea deficitului de creditare pentru întreprinderile mai mici, însă doar cel din urmă le asigură intermediarilor atât acoperirea riscului de credit, cât și lichidități. Dezavantajul unui „instrument financiar finanțat de partajare a riscurilor” este acela că împrumuturile acordate întreprinderilor mai mici trebuie finanțate integral sau parțial din fonduri publice⁴³, ceea ce înseamnă că pot fi sprijinite mai puține întreprinderi. Curtea a constatat că instrumentele în cadrul cărora erau utilizate fonduri publice pentru a finanța cel puțin jumătate din împrumuturi au avut mai mult succes în vărsarea de capital către întreprinderi, deoarece furnizarea de lichidități compensa insuficiența lor în cadrul băncilor comerciale. Aceasta explică de ce instrumentele UE de garantare a împrumuturilor, aflate sub gestiune centralizată nu au fost preluate într-o măsură satisfăcătoare în statele membre în cauză, ele neoferind lichidități băncilor comerciale.

Cu toate acestea, chiar și în cazul instrumentelor financiare cofinanțate din fondurile structurale, marea majoritate a vărsămintelor către întreprinderi nu au avut loc în perioada cea mai dificilă, ci mai degrabă ulterior. În Letonia, doar 16 % din suma prevăzută pentru „instrumentele financiare finanțate de partajare a riscurilor” în cadrul schemei gestionate de FEI⁴⁴ a fost efectiv vărsată întreprinderilor mai mici în perioada 2009-2012. Finanțarea provenită din partea instrumentelor financiare către întreprinderile mai mici din Grecia a fost, de asemenea, vărsată cu întârziere și nu a fost accelerată decât abia spre sfârșitul perioadei de disponibilitate, mai exact în 2015-2016.

Execuția lentă a vărsămintelor către întreprinderile mai mici din partea instrumentelor financiare cofinanțate din fondurile structurale contrastează cu realizările Institutului pentru Creștere Economică din Grecia. Acesta este un institut financiar din afara sistemului bancar, care a fost înființat de statul elen și de banca germană pentru dezvoltare Kreditanstalt für Wiederaufbau ca măsură unică de creditare a întreprinderilor mai mici. Institutul dispunea de un capital de 200 de milioane de euro, pe care a reușit să îl transforme, în mai puțin de un an, în împrumuturi. Potrivit reprezentanților unor bănci comerciale din Grecia cu care Curtea a discutat, rapiditatea vărsării sumelor către întreprinderi se datora faptului că execuția acestor vărsăminte era reglementată de norme mult mai simple decât cele ale instrumentelor din cadrul fondurilor structurale.

Comisia a reacționat la dificultățile de absorbție. În special, în 2011, Comisia a permis ca instrumentele financiare din cadrul fondurilor structurale să fie utilizate și pentru finanțarea capitalului circulant, ceea ce anterior fusese permis numai în circumstanțe excepționale. Acest lucru a avut un efect pozitiv în ceea ce privește vărsarea sumelor către întreprinderile mai mici și era justificat de circumstanțele de la momentul respectiv.

Cu toate acestea, datele din trecut privind garantarea împrumuturilor arată că astfel de schimbări nu dispar în momentul în care circumstanțele specifice nu mai sunt valabile. Acest lucru duce ulterior la o „relaxare generală a eligibilității”. De exemplu, în timp ce instrumentele care au precedat Mecanismul de garantare a împrumuturilor se concentraseră inițial pe împrumuturi pentru investiții, finanțarea capitalului circulant a devenit acum o practică comună. Instrumentul care a precedat Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin nu sprijinea decât împrumuturi cu o scadență minimă de doi ani. Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin acoperă și împrumuturi cu scadență anuală, inclusiv linii de credit. Deși astfel de modificări sporesc în mod incontestabil gradul de absorbție a schemelor, ele sporesc totodată și riscul ca instrumentul să nu își atingă în mod eficace obiectivele politicii publice sau să concureze cu sectorul privat (a se vedea caseta 4).

Obiective îndeplinite parțial

Cele două instrumente de garantare au obiective diferite. Prin urmare, în prezenta secțiune, acestea sunt abordate separat. Curtea a examinat:

1. dacă instrumentele care au precedat Mecanismul de garantare a împrumuturilor au stimulat dezvoltarea întreprinderilor;
2. dacă Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin s-a concentrat pe sprijinirea întreprinderilor care desfășoară activități de cercetare și inovare cu un potențial ridicat pentru excelență.

Instrumentele care au precedat Mecanismul de garantare a împrumuturilor au contribuit la dezvoltarea întreprinderilor

Dezvoltarea întreprinderilor se poate reflecta în crearea de locuri de muncă, în creșterea productivității și în creșterea ratei de supraviețuire a acestora. Pentru a observa efectul unei garanții, nu este suficient, de exemplu, să se compare numărul de angajați dintr-o anumită întreprindere valabil înaintea obținerii garanției cu numărul de angajați existent câțiva ani mai târziu, deoarece efectivul de personal mai poate fi influențat și de alți factori⁴⁵. Evaluarea efectelor ar trebui să se bazeze mai curând pe compararea a ceea ce s-a întâmplat cu întreprinderile după ce au beneficiat de garanții cu ceea ce s-ar fi întâmplat fără un astfel de sprijin.

În cadrul acestui audit, Curtea a dispus efectuarea unui studiu de evaluare contrafactuală a efectelor pe termen lung ale schemei de garantare a împrumuturilor de către UE într-un stat membru, și anume Franța⁴⁶. Contribuția din partea UE către intermediarii francezi, ale căror portofolii au fost analizate în cadrul studiului, au reprezentat peste 25 % din bugetul total al mecanismelor de garantare pentru IMM-uri care au funcționat în perioada 2001-2013. Studiul a comparat o serie de variabile-rezultat⁴⁷ pentru întreprinderile mai mici care au beneficiat de împrumuturi garantate de UE în perioada 2002-2012 cu cele ale întreprinderilor care nu au beneficiat de această facilitate („grupul de comparație”). Efectele au fost estimate pentru fiecare an din perioada de 10 ani care a urmat anului în care a fost obținut împrumutul. În anexa III sunt prezentate mai multe detalii cu privire la metodologia utilizată.

Rezultatele studiului sunt pozitive în raport cu toate variabilele-rezultat analizate. Întreprinderile beneficiare s-au dezvoltat într-o măsură mai mare decât cele din grupul de comparație în ceea ce privește totalul activelor, al vânzărilor și al masei salariale. După o scădere inițială a productivității, acestea au devenit ulterior mai productive decât cele din grupul de comparație. Scăderea inițială a productivității se explică prin faptul că este nevoie de timp pentru ca investițiile să devină pe deplin productive. În timp ce împrumuturile au consolidat aproape imediat activele, efectul asupra vânzărilor și asupra masei salariale a avut nevoie de încă 2-3 ani pentru a se materializa. Împrumuturile garantate au generat și mai multe datorii pentru întreprinderi, însă datoria suplimentară nu le-a făcut mai vulnerabile. Într-adevăr, întreprinderile beneficiare erau, de fapt, mai puțin susceptibile să își înceteze activitatea comercială decât cele din grupul de comparație (a se vedea figura 2).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza raportului final intitulat Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance, Bertoni, Colombo și Quas (în curs de publicare în 2016).

Deși rezultatele pozitive sunt o realizare, efectele globale observate pentru întreprinderile mai mici din Franța sunt mai modeste decât cele estimate în alte două studii care analizează instrumentele de garantare a împrumuturilor în Franța sau în alte locuri, utilizând o metodologie similară (a se vedea tabelul 3).

În 2005, Comisia se baza pe ipoteza că menținerea/crearea unui loc de muncă în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri ar costa 1 330 de euro⁵⁰. Presupunând că creșterea masei salariale reflectă, astfel cum este stabilit în studiul contrafactual, doar creșterea ocupării forței de muncă, Curtea a calculat că fiecare loc de muncă creat/menținut ca urmare a garantării de către UE a împrumuturilor acordate unor întreprinderi mai mici din Franța costă de fapt între 8 000 și 11 000 de euro, adică de șapte ori mai mult decât fusese estimat.

Studiul a confirmat, de asemenea, că o mai bună direcționare a instrumentului l-ar putea face mai eficient. În special, împrumuturile garantate au avut un efect mai mare asupra întreprinderilor mai mici și mai noi, adică asupra întreprinderilor care, conform literaturii de specialitate, sunt mai predispuse să fie constrânse din punct de vedere financiar. Împrumuturile garantate au avut, de asemenea, un efect mai mare atunci când valoarea contribuției publice pentru fiecare euro din împrumuturile garantate, și anume pierderile anticipate, a fost mai mare (a se vedea tabelul 4).

Notă: pp = punct procentual.

Sursa: Bertoni et al. (2016).

În cadrul auditului anterior efectuat de Curte cu privire la Fondul de garantare pentru IMM-uri, aceasta a observat că „rezultatele acestui instrument ar fi putut fi obținute și cu finanțare în cadrul unor sisteme naționale.” […] „Având în vedere [numărul mare] de împrumutați care își desfășoară activitatea de regulă pe plan local, necesitatea intervenției UE nu este suficient demonstrată”⁵¹. Comisia a acceptat recomandarea aferentă și a afirmat că aceasta a fost „deja avută în vedere în cadrul discuțiilor și al planificării pentru următoarea generație de instrumente financiare […] deoarece «garantarea valorii adăugate a UE» este unul dintre principiile-cheie pe care trebuie să le respecte toate instrumentele propuse”⁵².

Concluzia anterioară a Curții, și anume aceea că valoarea adăugată a UE nu putea fi demonstrată, rămâne valabilă pentru Mecanismul de garantare a împrumuturilor din următoarele două motive. În primul rând, în propunerea sa legislativă privind Mecanismul de garantare a împrumuturilor, Comisia a afirmat că „succesorul […] se va concentra mai mult pe garanțiile care sprijină creditarea transfrontalieră și multinațională, precum și pe securizare, în conformitate cu recomandarea Curții Europene de Conturi [pentru a maximiza valoarea adăugată la nivelul UE]”⁵³. Legiuitorii nu au transpus însă acest lucru în regulamentul care stă la baza acestui mecanism. În plus, la momentul auditului Curții, garanțiile transfrontaliere sau multinaționale din cadrul Mecanismului de garantare a împrumuturilor erau limitate. Nu avuseseră loc nici operațiuni de securitizare. Astfel de operațiuni avuseseră un succes slab chiar și în cadrul instrumentului precedent, și anume Fondul de garantare pentru IMM-uri din perioada 2007-2013, având în vedere că doar două operațiuni de acest tip fuseseră încheiate. Acest fenomen se explică, printre altele, prin activitatea limitată de pe piața securitizărilor începând cu 2008⁵⁴.

În al doilea rând, efectul demonstrativ, catalizator și de consolidare a capacităților⁵⁵, prezentat ca argument al valorii adăugate a UE, în special pentru statele membre care au aderat la UE începând cu 2004 (a se vedea și punctul 33), are o importanță din ce în ce mai mică. Motivul constă în faptul că utilizarea instrumentelor financiare finanțate de UE a crescut semnificativ în ultimii ani (a se vedea punctele 13 și 17-18), ceea ce a dus la o creștere a expertizei statelor membre în punerea în aplicare a unor astfel de instrumente. Acest lucru are ca efect, la rândul său, diminuarea necesității unor instrumente de garantare ale UE⁵⁶. În plus, statele membre pot recurge la fondurile structurale pentru a-și finanța propriile instrumente naționale (a se vedea punctele 72-74).

Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin nu s-a concentrat suficient asupra întreprinderilor care desfășoară activități de cercetare și inovare cu un potențial ridicat pentru excelență

Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin face obiectul Regulamentului privind Orizont 2020. Acesta este un regulament general care acoperă diverse intervenții, cum ar fi granturi, garanții sau finanțări prin capitaluri proprii, și, prin natura sa, se referă la toate tipurile de inovare. Cu toate acestea, pentru Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin, regulamentul prevede că accentul ar trebui să fie pus pe sprijinirea întreprinderilor „angajate în activități de cercetare și inovare […] cu potențial ridicat pentru excelență”⁵⁷. Astfel de activități implică investiții riscante.

Întrucât Regulamentul privind programul Orizont 2020 nu a oferit o definiție mai detaliată pentru „activități de cercetare și inovare care necesită investiții riscante […] cu potențial ridicat pentru excelență”, Comisia a definit 14 criterii de eligibilitate pentru inovare (a se vedea anexa IV). O întreprindere care dorește să beneficieze de un împrumut garantat trebuie să îndeplinească unul sau altul dintre aceste criterii. Criteriile cuprind o gamă largă de posibile caracteristici ale întreprinderilor, cum ar fi: existența unui anumit nivel de cheltuieli pentru cercetare și inovare, câștigarea unui premiu pentru inovare, obținerea unui grant sau a unui împrumut pentru cercetare sau inovare, drepturi tehnologice înregistrate, dezvoltarea rapidă sau primirea de investiții de la un fond de capital de risc sau de la un investitor providențial.

Două dintre cele trei criterii care sunt utilizate cel mai des au un caracter general:

1. criteriu utilizat în 27 % din cazuri (cifre valabile la sfârșitul anului 2016): beneficiarul „intenționează să investească […] în producerea, dezvoltarea sau punerea în aplicare a unor produse, procese sau servicii noi sau substanțial îmbunătățite care sunt inovatoare și acolo unde există un risc de eșec tehnologic sau industrial […]”;
2. criteriu utilizat în 12 % din cazuri: beneficiarul își desfășoară activitatea pe piață de mai puțin de șapte ani, iar „costurile de cercetare și inovare reprezintă cel puțin 5 % din costurile sale totale de funcționare în cel puțin unul dintre cei trei ani care preced depunerea cererii de către beneficiar”.

Curtea a examinat, pe baza eșantionului său de împrumuturi, dacă accentul a fost pus astfel cum era specificat în regulament. Curtea a clasificat întreprinderile în trei grupuri: (i) nicio inovație (15 % din eșantionul Curții); (ii) dezvoltare a unui produs sau proces standard (50 % din eșantionul Curții); și (iii) inovare cu risc ridicat (35 % din eșantionul Curții). Caseta 5 prezintă exemple de proiecte și întreprinderi pentru fiecare categorie. Inovațiile rezultate din dezvoltarea unor produse sau a unor procese standard sunt înțelese ca fiind noi numai pentru întreprindere (adică produsele sau procesele respective ar putea exista deja pe piață)⁵⁸. Inovarea cu grad de risc ridicat presupune o noutate care nu se limitează doar la nivelul unei întreprinderi; Curtea a constatat că doar 35 % din întreprinderile eșantionate erau incluse în această categorie. Totuși, chiar și în cazul acestora din urmă, activitatea de inovare nu s-a evidențiat decât la nivelul câtorva întreprinderi.

Astfel, 65 % din totalul întreprinderilor cuprinse în eșantionul Curții sunt întreprinderi care reflectă definiția mai largă a inovării, deși se urmărea ca accentul să fie pus pe conceptul mai restrâns al inovării, și anume pe activitățile de inovare cu un potențial ridicat pentru excelență (a se vedea punctul 88).

Pentru a urmări performanța în materie de inovare a întreprinderilor care beneficiază de sprijin, Comisia utilizează indicatorul „procentul IMM-urilor participante care introduc inovații noi pentru întreprindere sau pe piață”. Acest indicator nu identifică în mod clar inovațiile cu grad ridicat de risc și cu un potențial ridicat pentru excelență, reflectând astfel o definiție mai largă a inovării⁵⁹. Mai mult, Comisia stabilește o valoare-țintă relativ modestă, și anume de 50 %, pentru ponderea întreprinderilor care introduc inovații noi pentru întreprindere sau pe piață. Având în vedere că aproximativ jumătate din întreprinderile europene desfășoară o activitate de inovare într-un sens larg, atingerea acestei ținte nu poate fi considerată o realizare⁶⁰. Comisia își va putea, cel mai probabil, atinge acest obiectiv chiar și numai prin distribuirea aleatorie a finanțării între întreprinderi.

De asemenea, Curtea a comparat Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin cu alte scheme de sprijin destinate întreprinderilor inovatoare mai mici și a evaluat performanța intermediarilor individuali în a selecta întreprinderile cu un grad ridicat de cunoștințe⁶¹. În evaluarea sa, Curtea a luat în calcul nivelul cunoștințelor deținute de întreprindere în domeniul său de activitate principal⁶², deoarece acesta este un bun indicator al probabilității ca întreprinderea respectivă să desfășoare activități de cercetare și inovare cu un potențial ridicat pentru excelență. Într-adevăr, întreprinderile care activează în sectorul tehnologic de vârf sau în servicii cu grad ridicat de cunoștințe sunt mai susceptibile la inovare. Prin urmare, dacă instrumentul se concentrează cu eficacitate pe inovare, atunci va exista, în mod inevitabil, o concentrare a întreprinderilor beneficiare în sectoare cu grad ridicat de inovare. Punerea accentului pe sectorul tehnologic de vârf și pe serviciile cu un grad ridicat de cunoștințe este, de asemenea, importantă din perspectiva orientării politicii (a se vedea caseta 6).

Curtea a constatat că actualul Fond de garantare pentru IMM-uri InnovFin a sprijinit întreprinderile cu un grad ridicat de cunoștințe mai mult decât predecesorul său, Instrumentul de partajare a riscurilor. Rolul din ce în ce mai activ al intermediarilor publici a contribuit la punerea unui accent mai mare pe întreprinderile cu un grad ridicat de cunoștințe. Ponderea acestor întreprinderi din portofoliile intermediarilor publici din cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri (76 %) este foarte asemănătoare cu cea înregistrată în cadrul schemelor de granturi din cadrul programului Orizont 2020, care sunt orientate către întreprinderile mai mici. În schimb, intermediarii privați se concentrează mult mai puțin pe întreprinderile cu un grad ridicat de cunoștințe (41 %), reducând astfel ponderea globală per ansamblul instrumentului (a se vedea figura 3).

Notă: sectoarele cu grad ridicat de cunoștințe și cele cu grad ridicat de tehnologie includ industria de înaltă tehnologie și industria de tehnologie medie și servicii cu grad ridicat de cunoștințe, astfel cum sunt definite în orientările relevante ale Eurostat.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de FEI și Comisie.

Probele furnizate de sistemul de evaluare al Comisiei în sprijinul eficacității instrumentelor de garantare erau limitate

Comisia Europeană finanțează instrumente de garantare a împrumuturilor pentru întreprinderile mai mici începând cu sfârșitul anilor '90. Focalizarea acestor garanții a evoluat în timp, însă obiectivul principal a rămas același: creșterea accesului la finanțare pentru întreprinderile mai mici și sprijinirea antreprenoriatului și a inovării pentru a promova în mod durabil dezvoltarea întreprinderilor mai mici și creșterea ocupării forței de muncă în întreaga UE. Pentru fiecare instrument, regulamentul corespondent prevedea termene-limită pentru evaluările la jumătatea perioadei și/sau pentru evaluările finale, precum și conținutul pe care acestea trebuiau să îl aibă. Printre altele, evaluările trebuiau să identifice răspunsuri la următoarea întrebare: „Cât de eficace a fost intervenția UE (adică garanțiile pentru împrumuturi)?” Prin urmare, Curtea a examinat:

1. dacă evaluările anterioare au demonstrat eficacitatea instrumentelor de garantare a împrumuturilor; și
2. dacă modalitățile existente de evaluare a instrumentelor actuale sunt adecvate.

Evaluările anterioare nu au furnizat dovezi solide cu privire la eficacitatea instrumentelor

În cei 18 ani de la introducerea pentru prima dată a instrumentelor UE de garantare a împrumuturilor, Comisia a prezentat trei evaluări la jumătatea perioadei și două evaluări finale. Cu toate acestea, niciuna dintre aceste evaluări nu a furnizat dovezi solide în legătură cu impactul garanțiilor. În general, evaluările menționau, printre reușite, valoarea totală a împrumuturilor garantate sau numărul de întreprinderi mai mici sprijinite. Cu toate acestea, astfel de indicatori nu măsoară în mod adecvat eficacitatea sau beneficiile obținute în materie de prosperitate⁶⁶.

Evaluările erau bazate în principal pe metode calitative, cum ar fi interviuri și anchete; metodele cantitative au fost neglijate. Mai mult, acestea nu demonstrau că schimbările observate la nivelul beneficiarilor fuseseră determinate mai curând de garanții decât de alți factori contributivi. Anchetele au fost utilizate pentru a compensa caracterul incomplet al datelor, dar nu au fost astfel concepute încât să poată atribui schimbările observate instrumentului de garantare. Întrucât anchetele cu privire la întreprinderile sprijinite nu au fost desfășurate decât la câțiva ani după ce acestea beneficiaseră de împrumuturile garantate, riscul ca ele să nu fie fiabile era mai mare.

Există două cauze suplimentare care explică de ce evaluările nu sunt suficient de riguroase. În primul rând, evaluările au fost efectuate prea devreme, evaluarea finală fiind realizată la puțin timp după prima jumătate a ciclului programului. În al doilea rând, evaluările au adoptat o viziune foarte restrânsă, concentrându-se doar pe programul în curs la acea dată, fără să examineze efectele unor programe anterioare, care prezentau caracteristici în mare parte similare.

Colectarea datelor în vederea evaluărilor viitoare s-a îmbunătățit, însă persistă unele deficiențe

Metodologia pentru o evaluare a impactului poate fi cel mai ușor dezvoltată și pusă în aplicare în faza de proiect a unui nou program. Cerințele privind colectarea datelor trebuie luate în considerare de la bun început și nu după mai mulți ani de la momentul la care programul a devenit operațional⁶⁷.

FEI și Comisia au luat recent unele măsuri vizând îmbunătățirea procesului de evaluare. În primul rând, în prezent, Comisia plănuiește să realizeze evaluările finale mult mai târziu în cadrul ciclului programului. În al doilea rând, personalul FEI și al Comisiei au publicat în 2015 un document de cercetare în care a fost evaluat impactul economic al garanțiilor acordate pentru împrumuturi întreprinderilor mai mici din Europa Centrală și de Est în perioada 2005-2007⁶⁸. Comisia intenționează să utilizeze acest studiu ca model de evaluare a efectelor garanțiilor asupra performanței întreprinderilor mai mici. Nu în ultimul rând, FEI se află în prezent, de asemenea, într-o poziție mai bună în ceea ce privește identificarea beneficiarilor potențiali, prin faptul că utilizează bazele de date externe existente, care conțin serii cronologice ale datelor financiare privind întreprinderile, ele putând fi utilizate pentru o analiză mai cantitativă.

La momentul auditului Curții, Comisia elaborase deja termenii de referință pentru o evaluare la jumătatea perioadei a instrumentelor de garantare actuale, care este estimată a fi finalizată până la sfârșitul anului 2017. Cu toate acestea, Comisia nu a făcut încă niciun demers în legătură cu metodologia pentru evaluarea finală. De exemplu, nu a fost stabilită încă (i) modalitatea de a evalua dacă Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin are cu adevărat capacitatea de a spori activitatea de inovare, acesta fiind, de altfel, obiectivul său principal și (ii) modalitatea de a izola efectele sale de cele ale altor programe⁶⁹. Caracterul incomplet al datelor poate, la rândul lui, afecta evaluarea instrumentului respectiv.

Modelul furnizat de Asdrubali și Signore (2015) compara efectul instrumentelor de garantare ale UE în raport cu toate celelalte surse de finanțare posibile, inclusiv alte garanții finanțate de instrumente naționale sau de alte instrumente ale UE, cum ar fi fondurile structurale. Deși instrumentele de îndatorare diferă într-o oarecare măsură (de exemplu, „plafonate” față de „neplafonate” sau care se concentrează pe o subserie de întreprinderi mai mici), ele funcționează adesea ca substitute apropiate fie pentru băncile comerciale, fie pentru întreprinderile care caută finanțare, și urmăresc obiective foarte asemănătoare. Analiza a cât mai multor instrumente laolaltă ar putea să atenueze parțial principala limitare a metodologiei bazate pe acest model. Cu toate acestea, la momentul auditului Curții, nu se luase nicio măsură în acest sens.

În plus, lacunele în materie de evaluare ar putea fi completate cu un nivel mai mare de cercetare academică. Cu toate acestea, deși principiul transparenței⁷⁰ presupune publicarea fiecărui grant acordat, cu excepția cazului în care suma aferentă este vărsată unei persoane fizice, acest lucru nu se aplică și beneficiarilor garanțiilor. Aceasta înseamnă că cercetătorii externi din afara FEI nu au acces la datele privind beneficiarii. Alte instituții publice care lucrează cu date confidențiale similare au introdus proceduri specifice pentru a asigura accesul la ele⁷¹ în cazul unor cercetări justificate, prin intermediul unui „centru sigur”⁷² sau printr-un parteneriat între cercetătorul extern și personalul organizației⁷³.

Până în prezent, accentul a fost pus în primul rând pe evaluarea efectelor asupra cererii, mai exact, pe demonstrarea efectului programului asupra performanței întreprinderilor mai mici. S-au efectuat mult mai puține analize ale (i) efectului asupra ofertei, cum ar fi măsura în care garanțiile sporesc oferta de credite peste nivelul care ar fi atins de intermediar fără acest tip de garantare; (ii) modului în care beneficiile subvenției implicite pe care o presupun instrumentele de garantare sunt efectiv împărțite între furnizori și beneficiari⁷⁴ și (iii) modului în care garanțiile afectează concurența între bănci. Deși FEI are adesea acces la date adecvate, acestea nu sunt colectate în scopuri de evaluare. Curtea a efectuat o analiză a ofertei pentru Republica Cehă, unde cinci bănci mari începuseră să coopereze cu FEI pe o perioadă de trei ani, și a putut identifica un impact clar și pozitiv asupra disponibilității de credite doar pentru una dintre bănci.

Concluzii și recomandări

În cadrul diferitor domenii de politică, bugetul UE pune la dispoziție resurse pentru instrumentele de garantare a împrumuturilor destinate întreprinderilor mai mici, care funcționează alături de instrumente de garantare finanțate la nivel național. Concluziile generale ale Curții sunt acelea că dimensiunea financiară a instrumentelor de garantare a fost stabilită fără o analiză exhaustivă a nevoilor pieței și că un număr prea mare de întreprinderi beneficiare nu au o nevoie reală de un împrumut garantat, deși este adevărat că întreprinderile care au obținut un împrumut garantat s-au dezvoltat. Cu toate acestea, nivelul activităților inovatoare sprijinite prin intermediul unuia dintre instrumente a fost relativ modest și nu corespundea obiectivului și ambiției pentru excelență stipulate în regulament. De asemenea, Comisia nu a furnizat încă probe suficiente care să demonstreze impactul instrumentelor și raportul lor cost-eficacitate. Comisia ar trebui să pună în aplicare cea mai mare parte a recomandărilor următoare ale Curții atunci când va efectua examinările ex ante în vederea unor posibile instrumente succesoare pentru următorul cadru financiar multianual.

Implementarea instrumentelor de garantare

Bugetul UE finanțează instrumente de garantare care fac obiectul gestiunii centralizate, alături de instrumente care fac obiectul gestiunii partajate. Deși dimensiunea fiecăruia dintre instrumentele finanțate de UE a crescut comparativ cu perioada anterioară 2007-2013, evaluările nevoilor pieței nu au acoperit toate instrumentele și nu au arătat modul în care instrumentele ar trebui să răspundă, în mod colectiv, acestor nevoi, astfel încât să se evite suprapunerile și concurența între ele (a se vedea punctele 27-35).

Cele două instrumente actuale aflate sub gestiune centralizată au început să funcționeze fără întârziere. Pe baza acordurilor de garantare semnate până la sfârșitul anului 2016, aproximativ trei sferturi din împrumuturile preconizate vor fi concentrate în cele patru state membre în care numărul întreprinderilor mai mici care nu au acces la finanțare este cel mai mare (a se vedea punctele 33 și 48-50).

Punerea în aplicare a instrumentelor financiare implică unele costuri. Cu toate acestea, elementele justificative de care Comisia dispunea la momentul inițierii negocierii comisioanelor cu Fondul European de Investiții erau limitate (a se vedea punctele 36-47).

Recomandarea 1 – Evaluarea nevoilor pieței și obținerea datelor privind costurile de gestiune

Comisia ar trebui:

1. Să evalueze nevoile pieței și modul în care diferitele instrumente de garantare ale UE pot răspunde cel mai bine acestor nevoi, alături de instrumentele finanțate la nivel național/regional, asigurându-se astfel valoarea adăugată a UE.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: înainte de prezentarea propunerilor privind instituirea unor noi instrumente de garantare pentru următorul cadru financiar multianual.

2. Să obțină și să analizeze date relevante cu privire la costurile de gestiune pe care le implică sistemele de garantare, cum ar fi costurile efective suportate de FEI sau costurile suportate de scheme gestionate la nivel național, pentru a contribui la consolidarea poziției sale de negociere cu FEI și la asigurarea unui nivel adecvat al comisioanelor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: înainte de negocierea cu FEI a unor noi mandate pentru următorul cadru financiar multianual.

Accesul la finanțare

Instrumentele de garantare a împrumuturilor au fost concepute pentru a ajuta acele întreprinderi cu proiecte viabile, dar care întâmpină dificultăți în obținerea de finanțare prin îndatorare. Cu toate acestea, Curtea a observat că 60 % din întreprinderile din eșantionul său ar fi putut să obțină un împrumut comercial fără să recurgă la aceste instrumente. Ponderea acestor întreprinderi care ar fi putut obține împrumuturi comerciale, dar care beneficiază de sprijin, este puțin mai mare în cazul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin, și anume de 65 %. Mai mult, Curtea a observat că, la fel, astfel de întreprinderi formau ponderea mai mare din portofoliile intermediarilor privați din cadrul acestui instrument. De fapt, în acordul său de delegare cu FEI, Comisia nu specificase că grupul-țintă al instrumentului trebuia să fie reprezentat de acele „întreprinderi viabile care nu au acces la finanțare”, dar care sunt inovatoare (a se vedea punctele 55-59). Întreprinderile care au acces la împrumuturi comerciale pot obține și ele anumite avantaje de pe urma acestor garanții, cum ar fi o rată a dobânzii mai redusă în cadrul Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin (a se vedea punctul 60).

Deși măsura privind reducerea valorii maxime a împrumuturilor eligibile în cadrul Mecanismului de garantare a împrumuturilor a sporit cota de sprijin acordat „întreprinderilor viabile care nu au acces la finanțare”, Comisia nu a explorat decât parțial alte măsuri posibile pentru abordarea acestei situații. În plus, mecanismele de monitorizare actuale nu oferă informații periodice cu privire la cota atinsă în ceea ce privește „întreprinderile viabile care nu au acces la finanțare” (a se vedea punctele 61-69).

Accesul la finanțare a devenit o problemă și mai importantă în timpul crizei financiare, în special în statele membre care au fost grav afectate și care au obținut asistență macrofinanciară. Cu toate acestea, sprijinul acordat de instrumentele de garantare ale UE aflate sub gestiune centralizată s-a dovedit a fi unul limitat în aceste țări, în principal deoarece ele nu erau concepute să furnizeze lichidități intermediarilor. Deși au fost utilizate și instrumente financiare cofinanțate din fondurile structurale, vărsămintele către întreprinderile mai mici au avut loc în principal după perioada cea mai dificilă, în loc să fie efectuate în timpul acesteia (a se vedea punctele 70-77).

Recomandarea 2 – Punerea accentului pe întreprinderile care au într-adevăr nevoie de garanție

Comisia ar trebui:

1. Să includă în propunerea legislativă pentru un posibil instrument succesor al Fondului de garantare pentru IMM-uri InnovFin o serie de dispoziții specifice care să vizeze întreprinderile viabile inovatoare fără acces suficient la finanțare și care să asigure că nu are loc o substituire a finanțării din sectorul privat.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: la prezentarea propunerii privind instituirea unui posibil instrument succesor pentru următorul cadru financiar multianual.

2. Să introducă mecanisme care să reducă ponderea întreprinderilor sprijinite care ar fi putut obține împrumuturi comerciale fără sprijinul UE. Comisia ar trebui să evalueze costurile și beneficiile unor posibile măsuri care ar putea duce la reducerea acestei ponderi.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: înainte de implementarea unor posibile instrumente succesoare pentru următorul cadru financiar multianual.

3. Să monitorizeze anual ponderea pe care o reprezintă întreprinderile ce ar fi avut acces la împrumuturi comerciale fără sprijinul UE din portofoliile intermediarilor financiari și să ia măsuri de remediere ori de câte ori această pondere este prea mare. Această monitorizare ar trebui să se realizeze pe baza informațiilor disponibile din partea intermediarilor financiari, fără să se impună deci întreprinderilor o sarcină administrativă suplimentară.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: cu ocazia implementării unor posibile instrumente succesoare pentru următorul cadru financiar multianual.

Atingerea obiectivelor

Instrumentele premergătoare Mecanismului de garantare a împrumuturilor aveau drept scop stimularea creșterii economice. Dovezile econometrice disponibile confirmă succesul instrumentelor respective în această privință. Întreprinderile beneficiare s-au dezvoltat într-o măsură mai mare față de cele din grupul de comparație, din punctul de vedere al activelor totale, al vânzărilor, al masei salariale și al productivității. Studiile arată, de asemenea, că efectele au fost mai mari pentru acele întreprinderi care s-ar confrunta probabil cu dificultăți la obținerea unui împrumut în lipsa acestei garanții (a se vedea punctele 79-87).

Fondul de garantare pentru IMM-uri InnovFin a fost astfel conceput încât să se axeze pe sprijinirea cercetării și inovării cu un potențial ridicat pentru excelență. Cu toate acestea, Regulamentul privind Orizont 2020 nu a definit acest termen. Două treimi din întreprinderile cuprinse în eșantionul Curții fie au inovat numai prin dezvoltarea unor produse sau procese standard, fie nu au realizat nicio inovație. Criteriile de eligibilitate pentru inovare care au fost stabilite nu au reușit să evite sprijinirea acestor întreprinderi. Ținta stabilită pentru inovare în cadrul acestui instrument este foarte modestă, deoarece Comisia consideră că aceasta este atinsă și dacă doar jumătate din totalitatea întreprinderilor realizează inovări, indiferent de gradul de inovare. La fel ca în cazul accesului la finanțare, Curtea a observat o diferență majoră între intermediarii privați și cei publici, cei din urmă reușind într-o măsură mult mai mare să se axeze mai mult pe întreprinderile din sectoare cu un grad ridicat de cunoștințe (a se vedea punctele 88-95).

Recomandarea 3 – Punerea accentului pe inovațiile cu grad de risc ridicat

Comisia ar trebui:

1. Să includă în propunerea legislativă pentru un posibil instrument succesor o definiție clară a tipului de inovare sprijinit și să stabilească dimensiunea instrumentului în consecință.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: la prezentarea propunerii privind instituirea unui posibil instrument succesor pentru următorul cadru financiar multianual.

2. Să revizuiască criteriile de eligibilitate privind inovarea pentru a se asigura că orice eventual instrument succesor sprijină cu preponderență întreprinderile care desfășoară activități cu potențial ridicat pentru excelență care necesită investiții riscante.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: înainte de implementarea unui posibil instrument succesor pentru următorul cadru financiar multianual.

Sistemul de evaluare

Deși instrumentele de garantare a împrumuturilor de către UE există de 18 ani, Comisia nu a furnizat deocamdată decât dovezi limitate cu privire la rezultatele obținute. Motivele care stau la baza acestei situații sunt următoarele: date incomplete, evaluări realizate prematur și măsurători inadecvate. În ceea ce privește evaluările viitoare, Comisia nu a analizat încă modul în care (i) să efectueze o evaluare cuprinzătoare a diverselor instrumente de garantare ale UE existente și în care (ii) să evalueze efectul asupra ofertei și asupra concurenței între instituțiile bancare. Lacunele în materie de evaluare ar putea fi completate cu un nivel mai mare de cercetare academică, însă acest lucru este îngreunat de unele norme restrictive privind confidențialitatea (a se vedea punctele 97-105).

Recomandarea 4 – Îmbunătățirea sistemului de evaluare

Comisia ar trebui:

1. Să efectueze o examinare ex post aprofundată a instrumentului premergător Mecanismului de garantare a împrumuturilor, care să evalueze în primul rând dacă garanțiile au fost, în general, eficace.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2019.

2. Să elaboreze o metodologie de analiză a efectului garanțiilor asupra ofertei de împrumuturi, asupra concurenței între instituțiile bancare și asupra activității de inovare în afaceri, precum și de analiză a repartizării subvenției implicite între furnizor și beneficiar.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2019.

3. Pe lângă evaluările finale separate realizate pentru fiecare dintre cele două instrumente de garantare aflate sub gestiune centralizată, să prezinte o singură evaluare combinată în care să examineze performanța lor relativă și, pe cât posibil, să prezinte o comparație cu instrumente de îndatorare similare ale UE utilizate în trecut sau concomitent.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la data la care trebuie prezentate următoarele evaluări finale.

4. Să elaboreze un sistem care să permită cercetătorilor să obțină acces la date privind beneficiarii garanțiilor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2018.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Baudilio TOMÉ MUGURUZA, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 7 noiembrie 2017.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Glosar

Cadrul financiar multianual al UE stabilește sumele anuale maxime pe care Uniunea le poate cheltui în diferitele domenii de politici pe o perioadă de cel puțin cinci ani. El nu reprezintă bugetul UE, ci servește drept cadru pentru programarea financiară și pentru disciplina bugetară.

Comisia trebuie să efectueze o examinare ex ante a instrumentelor financiare, în care să fie abordate, printre altele, nevoile la care trebuie să se răspundă, proporționalitatea intervenției în raport cu amploarea deficitului de finanțare identificat, valoarea adăugată a implicării Uniunii și sinergiile cu alte instrumente financiare noi și cu cele deja existente. Aceste aspecte pot fi, de asemenea, incluse în evaluările de impact, pe care Comisia le efectuează cu privire la inițiativele preconizate să aibă un impact semnificativ la nivel economic, social sau asupra mediului.

Conform definiției furnizate de Eurostat, inovarea constă în punerea în aplicare a unui produs (bun sau serviciu) sau a unui proces nou sau îmbunătățit în mod semnificativ, a unei noi metode de comercializare sau a unei noi metode de organizare în practicile comerciale, la locul de muncă sau în relațiile externe. Cerința minimă pentru ca o inovație să poată fi considerată ca atare este ca produsul, procesul, metoda de comercializare sau metoda organizatorică respectivă să reprezinte o noutate (sau să fie semnificativ îmbunătățite) în cadrul întreprinderii respective.

Scopul „instrumentului financiar finanțat de partajare a riscurilor” (în perioada 2007-2013) era de a furniza intermediarului financiar finanțarea necesară pentru a susține acordarea de noi împrumuturi și pentru a partaja riscurile asociate împrumuturilor respective.

Politica de coeziune a acoperit, în perioada de programare 2007-2013, Fondul european de dezvoltare regională și Fondul social european (denumite, împreună, cele două „fonduri structurale”), precum și Fondul de coeziune. Obiectivul acestei politici este de a consolida coeziunea economică și socială în Uniunea Europeană, prin redresarea principalelor dezechilibre regionale și prin îmbunătățirea ocupării forței de muncă și a oportunităților de angajare. Pentru perioada de programare 2014-2020, coordonarea dintre politica de coeziune și celelalte politici care contribuie la dezvoltarea regională, și anume politica de dezvoltare rurală, politica în domeniul pescuitului și politica maritimă, a fost ameliorată prin stabilirea unor dispoziții comune referitoare la fondurile structurale și de investiții europene.

Ratingul de credit este evaluarea dată de creditor cu privire la un debitor după analiza bonității acestuia.

Securitizarea este un proces prin care un creditor grupează și restructurează active (în acest caz: un portofoliu de credite), pentru a le organiza în diferite categorii de risc și pentru a tranzacționa aceste noi instrumente (valorile mobiliare).

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest raport a fost elaborat de Camera de audit IV – condusă de domnul Baudilio Tomé Muguruza, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră axată pe domeniile legate de reglementarea piețelor și de economia competitivă. Auditul a fost condus de domnul Neven Mates, membru al Curții de Conturi Europene. La elaborarea acestui raport, el a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Georgios Karakatsanis, șeful cabinetului croat, Marko Mrkalj, atașat în cadrul cabinetului, Marion Colonerus, manager principal, și Josef Jindra, coordonator. Din echipa de audit au făcut parte Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi și Martin Puc.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

© Uniunea Europeană, 2017

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: http://europa.eu/contact

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: http://europa.eu/contact

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: http://europa.eu

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://op.europa.eu/ro/web/general-publications/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.