Instrumenty gwarancji kredytowych finansowane przez UE – rezultaty są pozytywne, konieczne jest jednak lepsze ukierunkowanie na beneficjentów i skoordynowanie z systemami krajowymi

Streszczenie

Ogólne informacje na temat gwarancji kredytowych dla małych i średnich przedsiębiorstw

Od prawie 20 lat UE pomaga europejskim małym i średnim przedsiębiorstwom w uzyskiwaniu dostępu do finansowania dłużnego, udzielając gwarancji kredytowych. Gwarancje te są udzielane pośrednikom finansowym, od których oczekuje się zwiększonego udzielania kredytów rentownym przedsiębiorstwom, które w przeciwnym razie miałyby trudności z uzyskaniem kredytu. Aby wspomóc te przedsiębiorstwa, UE przekazuje środki finansowe na rzecz dwóch centralnie zarządzanych instrumentów gwarancji oraz współfinansuje, w ramach polityki spójności, podobne instrumenty ustanowione przez organy krajowe lub regionalne. Ponadto państwa członkowskie posiadają własne instrumenty gwarancji finansowane na szczeblu krajowym lub regionalnym.

Sposób przeprowadzenia kontroli

Trybunał skoncentrował się na dwóch centralnie zarządzanych instrumentach, które są obecnie w użyciu: instrumencie InnovFin do celów gwarancji dla MŚP, przeznaczonym dla przedsiębiorstw prowadzących działalność badawczą i ukierunkowaną na innowacje, oraz instrumencie gwarancji kredytowych. W latach 2014-2020 z budżetu UE ma zostać przekazana kwota w wysokości 1,78 mld euro (lub do 3,13 mld euro, jeśli uwzględnić dopłaty uzupełniające z Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych) w celu pokrycia zarówno potencjalnych strat kredytowych, jak i kosztów wdrażania tych instrumentów, które to zadanie zostało powierzone Europejskiemu Funduszowi Inwestycyjnemu.

Trybunał przeanalizował, czy unijne gwarancje kredytowe wspierały rozwój i innowacyjność mniejszych przedsiębiorstw poprzez zapewnianie im dostępu do finansowania.

Kontrolerzy złożyli wizyty u pośredników finansowych w ramach instrumentu gwarancji kredytowych (w Republice Czeskiej, Rumunii i Zjednoczonym Królestwie) oraz w ramach InnovFin do celów gwarancji dla MŚP (w Niemczech i Szwecji), a także w bankach komercyjnych i organach rządowych w Grecji. Przeprowadzili także analizę próby dobranych losowo 50 kredytów objętych tymi dwoma instrumentami oraz rozmowy telefoniczne z przedstawicielami próby 46 przedsiębiorstw będących beneficjentami instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP.

Ustalenia Trybunału

W porównaniu z poprzednimi okresami instrumenty gwarancji zaczęły funkcjonować szybko. Choć pula dostępnych unijnych środków finansowych została istotnie zwiększona, przeprowadzona ocena potrzeb rynkowych nie objęła wszystkich instrumentów i nie wykazała, w jaki sposób miałyby one zaspokoić te potrzeby, a Komisja do tej pory przedstawiła niewiele dowodów na potwierdzenie skuteczności wcześniejszych instrumentów gwarancji kredytowych. Chociaż mechanizmy oceny obecnych instrumentów zostały udoskonalone, wciąż występują pewne niedociągnięcia, takie jak brak danych, które można by wykorzystać w celu oceny wpływu na działalność innowacyjną, czy ograniczony zakres, w jakim można by skontrolować programy w drodze akademickich badań naukowych. Komisja nie dysponowała ponadto wystarczającymi dowodami, przystępując do negocjowania opłat z Europejskim Funduszem Inwestycyjnym.

Głównym zadaniem instrumentu gwarancji kredytowych i istniejących wcześniej instrumentów było wspieranie rozwoju. Jak wynika z dowodów ekonometrycznych, gwarancje kredytowe osiągnęły zamierzony cel – wsparły one rozwój przedsiębiorstw będących beneficjentami pod względem łącznych aktywów, sprzedaży, liczby pracowników i produktywności. Efekty były większe w przypadku przedsiębiorstw, które w razie braku gwarancji miałyby trudności z uzyskaniem kredytu. Ma to istotne konsekwencje z punktu widzenia ukierunkowania tych programów na odpowiednich beneficjentów.

W odniesieniu zarówno do obecnych, jak i wcześniej istniejących instrumentów Trybunał zaobserwował w dobranej przez siebie próbie, że znaczny odsetek przedsiębiorstw, którym udzielono gwarancji, nie miałby problemów z uzyskaniem dostępu do finansowania, a zatem nie potrzebował kredytu objętego gwarancją. Udzielanie kredytów przedsiębiorstwom, które miały dostęp do finansowania, stwierdzono przede wszystkim w przypadku prywatnych pośredników finansowych w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP. Przedsiębiorstwa, które nie miałyby problemów z uzyskaniem finansowania, także czerpią korzyści z gwarancji, na przykład w formie niższych stóp procentowych. Ta różnica jest jednak niewielka, a ponadto wiąże się to z pewnymi kosztami. Co więcej, poprzez wspieranie przedsiębiorstw mających dostęp do kredytów komercyjnych instrumenty unijne mogą stanowić konkurencję dla sektora prywatnego.

Instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP miał być ukierunkowany na przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie badań naukowych i innowacji o wysokim potencjale doskonałości. Dwie trzecie przedsiębiorstw objętych próbą do celów kontroli przez Trybunał wprowadzało jednak wyłącznie udoskonalenia standardowych produktów lub procesów albo w ogóle nie wprowadzało innowacji. Również w tym przypadku Trybunał stwierdził wyraźną różnicę między pośrednikami prywatnymi i publicznymi – pośrednicy publiczni o wiele skuteczniej koncentrują swoją działalność na przedsiębiorstwach z sektorów wymagających specjalistycznej wiedzy, czyli takich, które z większym prawdopodobieństwem będą wprowadzać innowacje. Jest to obszar, w którym Europa ma zaległości.

Zalecenia Trybunału

Trybunał przedstawia szereg zaleceń w celu lepszego ukierunkowania instrumentów na rentowne przedsiębiorstwa, które nie mają dostępu do finansowania. W przypadku instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP przedsiębiorstwa te powinny być bardziej innowacyjne.

Jako że istnieją rozmaite instrumenty gwarancji finansowane przez UE, a pula środków dostępnych w ich ramach się zwiększyła, Trybunał zaleca, by Komisja sporządziła ocenę skuteczności poprzednich i obecnych instrumentów gwarancji oraz ocenę ex ante ewentualnych przyszłych instrumentów, w tym także wnikliwą i kompleksową analizę potrzeb rynkowych i opłacalności. W ocenie tej należałoby wskazać, w jaki sposób centralnie zarządzane instrumenty mogłyby najskuteczniej reagować na potrzeby rynkowe poprzez zapewnienie koordynacji z instrumentami finansowanymi na szczeblu krajowym i regionalnym współfinansowanymi z funduszy strukturalnych UE, a także z podobnymi instrumentami finansowanymi wyłącznie przez organy krajowe lub regionalne.

Trybunał zaleca także, by Komisja udoskonaliła swój system oceny.

Wstęp

Instrumenty ułatwiające mniejszym przedsiębiorstwom dostęp do finansowania

Małe i średnie przedsiębiorstwa¹ (MŚP, zwane dalej także „mniejszymi przedsiębiorstwami”) są często określane mianem koła napędowego wzrostu gospodarczego, innowacji i konkurencyjności w Europie, a także postrzegane jako kluczowy czynnik integracji społecznej. Panuje jednak przekonanie, że banki i rynki finansowe nie zaspokajają w zadowalający sposób ich potrzeb finansowych, tym samym ograniczając ich inwestycje i rozwój. Podstawowym argumentem za udzielaniem gwarancji kredytowych jest przyczynienie się do rozwiązania tego problemu poprzez zachęcanie kredytodawców, by na większą skalę oferowali kredyty udzielane na lepszych warunkach. Udzielając gwarancji, strona trzecia zobowiązuje się do spłaty całego lub części długu kredytobiorcy, w przypadku gdy ten nie będzie w stanie spłacić go samodzielnie.

Komisja Europejska uważa, że instrumenty finansowe obejmujące przede wszystkim kredyty i gwarancje „stanowią inteligentny sposób na finansowanie gospodarki realnej oraz pobudzenie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia”². Instrumenty finansowe są zatem wykorzystywane w różnych sekcjach budżetu UE:

1. centralnie zarządzane instrumenty finansowe są finansowane w ramach różnych obszarów budżetowych, takich jak badania naukowe, przedsiębiorstwa i przemysł oraz edukacja i kultura. Komisja jest bezpośrednio zaangażowana w projektowanie i opracowywanie tych instrumentów, ich strategię inwestycyjną i wkład ze strony UE. Decyzję dotyczącą ustanowienia takich instrumentów podejmują władze budżetowe (Parlament Europejski i Rada) na podstawie wniosku Komisji;
2. instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym³ wykorzystywane w obszarze polityki spójności są finansowane głównie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz w mniejszym zakresie z Europejskiego Funduszu Społecznego (te dwa fundusze są zwane dalej „funduszami strukturalnymi”), Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Rybackiego. W okresie programowania 2014-2020 instrumenty finansowe mogą być także finansowane z Funduszu Spójności. Każdy instrument musi być wdrażany w ramach programu operacyjnego, którym zarządza instytucja zarządzająca. Instytucja ta jest odpowiedzialna za zaprojektowanie instrumentu finansowego i decyzję w sprawie wielkości jego wyposażenia finansowego.

W celu wspierania dostępu do finansowania dłużnego dla mniejszych przedsiębiorstw europejskich w latach 2014-2020 Komisja korzysta z dwóch centralnie zarządzanych instrumentów. Są to:

1. instrument gwarancji kredytowych w ramach programu na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw⁴;
2. instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP w ramach programu „Horyzont 2020”⁵.

Cele tych dwóch instrumentów są różne. Instrument gwarancji kredytowych ma na celu wspieranie mniejszych przedsiębiorstw napotykających trudności w uzyskaniu dostępu do finansowania ze względu na postrzegane wysokie ryzyko lub brak dostępu do wystarczającego zabezpieczenia⁶. Instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP jest z kolei przeznaczony do wspierania przedsiębiorstw prowadzących działalność ukierunkowaną na innowacje lub badania i rozwój i zatrudniających mniej niż 500 pracowników.

Poprzednikami tych dwóch instrumentów były:

1. system poręczeń dla MŚP wdrażany w latach 1998-2013⁷, którego cel i koncepcja finansowa były podobne do instrumentu gwarancji kredytowych;
2. instrument oparty na podziale ryzyka⁸, zainicjowany jako projekt pilotażowy w 2012 r., podobny do instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP.

Struktura operacyjna

Komisja Europejska ponosi ogólną odpowiedzialność za instrumenty gwarancji zarządzane centralnie. Odpowiedzialność ta obejmuje składanie wniosków programowych oraz przedstawianie rocznych programów prac i sprawozdań z wykonania i z oceny. Samo wdrażanie zostało jednak powierzone Europejskiemu Funduszowi Inwestycyjnemu (EFI), który otrzymuje za to uzgodnione wynagrodzenie, zgodnie z umową o delegowaniu zadań.

EFI wybiera pośredników finansowych (takich jak banki komercyjne, krajowe instytucje prorozwojowe lub instytucje gwarancji wzajemnych) i zawiera z nimi we własnym imieniu umowy gwarancji. Pośrednicy udzielają kredytów bezpośrednio przedsiębiorstwom lub wydają gwarancje na rzecz innych pośredników finansowych udzielających kredytów przedsiębiorstwom. Gdy przedsiębiorstwo zalega ze spłatą kredytu, zgodnie z umową gwarancji EFI pokrywa część strat poniesionych przez pośrednika.

EFI prowadzi wykaz kredytów, które pośrednicy zdecydowali się objąć gwarancją, oraz monitoruje stosowanie się przez pośredników do umów gwarancji. Ponadto regularnie przekazuje Komisji sprawozdania na temat postępów we wdrażaniu instrumentów.

Ustalenia finansowe

EFI udziela częściowych gwarancji na kredyty udzielane przez pośredników mniejszym przedsiębiorstwom (portfel kredytów). Celem jest zachęcenie pośredników finansowych do rozszerzenia zakresu ich działalności kredytowej na mniejsze przedsiębiorstwa. Umowy gwarancji między EFI a pośrednikami stanowią w związku z tym, że pośrednicy muszą zwiększyć działalność kredytową powyżej określonej wartości progowej. Wartość progowa jest ustalana na poziomie, który pośrednik osiągnąłby bez zawierania umowy gwarancji, lub na poziomie zerowym, jeśli pośrednik w przeszłości nie udzielał tego rodzaju kredytów. W ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP nie ustanowiono żadnej wartości progowej.

Dwa omawiane instrumenty różnią się pod względem zabezpieczenia przed ryzykiem kredytowym. W obydwu przypadkach EFI rekompensuje pośrednikom finansowym maksymalnie połowę strat, jakie poniosą w przypadku kredytów indywidualnych w ich portfelach (tj. stopa gwarancji wynosi maksymalnie 50%). W przypadku instrumentu gwarancji kredytowych łączna kwota rekompensaty jest jednak ograniczona umownie (w przypadku umów gwarancji podpisanych do dnia 31 grudnia 2016 r. pułapy wynosiły od 4% do 20% wartości portfela kredytów objętych gwarancjami). Straty powyżej tego pułapu (powyżej tzw. stopy ograniczenia) są ponoszone w pełni przez pośrednika. Innymi słowy, w przypadku każdego niespłaconego kredytu EFI pokrywa straty według stopy gwarancji do momentu osiągnięcia kwoty odpowiadającej stopie ograniczenia, która to kwota jest z kolei zwracana EFI przez Komisję (jako wkład ze strony UE). Stopa ograniczenia ustanowiona w przypadku każdego pośrednika pozwala ograniczyć ryzyko dla budżetu UE. Dla porównania, w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP nie wprowadzono pułapu, a EFI jest zobowiązany do pokrycia wszystkich strat według umownej stopy gwarancji, zwykle do około 50% (zob. wykres 1).

Uwaga: Na wykresie przedstawiono sytuację, w której faktyczne straty są wyższe niż oczekiwane.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Aby ograniczyć kwotę strat pokrywanych z gwarancji w ramach instrumentu InnovFin, pośrednicy muszą zobowiązać się do utrzymywania minimalnego poziomu jakości kredytów w swoich portfelach. Poziom ten jest definiowany pod względem (i) minimalnego ratingu kredytowego kredytobiorców oraz (ii) innych właściwości portfela. Ponadto, podczas gdy gwarancje częściowe w ramach instrumentu gwarancji kredytowych są udzielane bezpłatnie, w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP pośrednik jest obciążany opłatą gwarancyjną w wysokości 0,5% lub 0,8% rocznie (w zależności od wielkości kredytobiorcy) kwoty kredytów gwarantowanych pozostającej do spłaty.

Jako że w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP nie przewidziano stopy ograniczenia, Komisja i EFI uzgodniły, że będą razem ponosić ryzyko, przy czym EFI ma prawo do pobierania uzgodnionej opłaty za to ryzyko.

Udostępnione unijne środki finansowe

Unijne zasoby przeznaczane na potrzeby centralnie zarządzanych instrumentów gwarancji kredytowych skierowanych do mniejszych przedsiębiorstw zwiększały się wraz z upływem czasu, jak pokazano w tabeli 1.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie: informacji Komisji na temat instrumentów do 2006 r.; budżetu UE w odniesieniu do kwoty wkładu UE na rzecz instrumentów począwszy od 2007 r.; sprawozdawczości EFI w odniesieniu do stanu na dzień 31.12.2016 r. oraz obliczeń Komisji w odniesieniu do sytuacji spodziewanej w momencie pełnego wykorzystania wkładu UE.

Oczekuje się zatem, że w latach 2014-2020 z budżetu UE przekazanych zostanie 1,78 mld euro w celu pokrycia zarówno przyszłych strat w gwarantowanym portfelu, jak i kosztów zarządzania instrumentami. Na dzień 31 grudnia 2016 r. średnie oczekiwane straty w odniesieniu do już podpisanych umów gwarancji wynosiły 9%⁹ (tj. 0,98 mld euro). Był to wskaźnik wyższy niż w przypadku wcześniejszych systemów poręczeń dla MŚP (średnia oczekiwana stopa strat wynosiła 5,4% w latach 1998-2000, 5,1% w latach 2001-2006 i 6,8% w latach 2007-2013).

W ramach systemu poręczeń dla MŚP na lata 1998-2000 52% pośredników finansowych poniosło straty w wysokości co najmniej 90% oczekiwanych strat na swoich portfelach. W ramach systemu poręczeń na lata 2001-2006 taka sama sytuacja miała miejsce w przypadku 53% pośredników finansowych. Jest zbyt wcześnie, aby podać analogiczne dane w odniesieniu do systemu poręczeń dla MŚP na lata 2007-2013.

W przypadku obecnie obowiązujących instrumentów (zob. tabela 1) na dzień 31 grudnia 2016 r. portfel kredytów pośredników (22,32 mld euro), z którymi zawarto umowy, był objęty gwarancjami na kwotę 10,79 mld euro, czyli w niespełna 50%. Łączna oczekiwana wartość kredytów na rzecz przedsiębiorstw wynosiła 27,55 mld euro.

W 2015 r. utworzono Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)¹⁰. W 2016 r. Komisja, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) i EFI zdecydowały o udostępnieniu części zasobów budżetowych EFIS w celu uzupełnienia wkładu UE na rzecz dwóch instrumentów zarządzanych centralnie. Instrument gwarancji kredytowych zostanie uzupełniony kwotą 0,55 mld euro, a instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP – kwotą 0,88 mld euro. Tym samym łączne zasoby unijne wzrosną z 1,78 mld euro (zob. tabela 1) do 3,13 mld euro. Według stanu na lipiec 2017 r. umowy o delegowaniu zadań zawarte między Komisją a EFI były w trakcie modyfikacji.

Także w ramach zarządzania dzielonego UE przekazała znaczne zasoby na rzecz instrumentów finansowych (zob. pkt 2). Na dzień 31 marca 2017 r. faktyczny udział UE w instrumentach gwarancji w latach 2007-2013 wyniósł 2,5 mld euro, przy czym szacowana wartość udzielonych kredytów wyniosła co najmniej 18 mld euro¹¹. Komisja szacuje, że kwota wkładu UE na rzecz wszystkich rodzajów instrumentów finansowych w ramach zarządzania dzielonego na lata 2014-2020 będzie znacznie wyższa niż w latach 2007-2013. Najnowsze dostępne dane (na dzień 31 grudnia 2015 r.) nie pozwalają jednak jeszcze jednoznacznie określić kwot, jakie zostaną przekazane na rzecz instrumentów gwarancji.

W latach 2007-2013 relatywna waga kwot gwarancji (współ)finansowanych przez UE była niewielka w stosunku do łącznej kwoty gwarancji udzielonych w państwach członkowskich (zob. szczegółowe informacje w załączniku I). Ze względu na zwiększenie zasobów budżetowych przeznaczonych na instrumenty gwarancji na lata 2014-2020 (zob. pkt 13 i 17-18) oczekuje się jednak, że udział ten wzrośnie. Ponadto w latach 2007-2013 średnia roczna wartość udzielonych kredytów objętych gwarancjami UE nie przekraczała 0,5% wartości wszystkich kredytów udzielanych MŚP przez banki (choć sytuacja w poszczególnych państwach członkowskich pod tym względem znacznie się różniła) (zob. szczegółowe informacje w załączniku II).

Podejście kontrolne

Celem kontroli była ocena, czy unijne gwarancje kredytowe wspierały rozwój i innowacyjność mniejszych przedsiębiorstw, zapewniając im lepszy dostęp do finansowania. W tym celu Trybunał zbadał:

1. czy obecne instrumenty gwarancji zostały odpowiednio ustanowione;
2. czy beneficjenci mieliby trudności z uzyskaniem kredytu w przypadku braku gwarancji;
3. czy instrumenty gwarancji osiągnęły swoje cele lub udało się dotrzeć do zamierzonych odbiorców;
4. czy system oceny, którym dysponuje Komisja, dostarczył dowodów na skuteczność instrumentów gwarancji.

Aby ocenić rezultaty długoterminowe i przeanalizować system oceny, Trybunał skupił się przede wszystkim na instrumentach gwarancji kredytowych obowiązujących w latach 2001-2013. W odniesieniu do pozostałych aspektów Trybunał skupił się na instrumencie gwarancji kredytowych i instrumencie InnovFin do celów gwarancji dla MŚP.

Kryteria kontroli opracowano na podstawie rozporządzeń ustanawiających te instrumenty, odpowiednich dokumentów przygotowawczych, wcześniejszych sprawozdań Trybunału związanych z tym tematem, wewnętrznych procedur Komisji oraz publikacji akademickich. Kryteria są wyjaśnione bardziej szczegółowo w dalszych częściach sprawozdania.

Dowody kontroli zgromadzono w drodze:

1. przeglądu odpowiedniej dokumentacji;
2. analizy próby dobranych losowo 50 kredytów objętych dwoma obowiązującymi obecnie instrumentami gwarancji, w tym w drodze wizyt u trzech pośredników finansowych w ramach instrumentu gwarancji kredytowych (w Republice Czeskiej, Rumunii i Zjednoczonym Królestwie) oraz dwóch pośredników finansowych w ramach InnovFin do celów gwarancji dla MŚP (w Niemczech i Szwecji);
3. rozmów telefonicznych z wybranymi losowo 46 beneficjentami końcowymi instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP (dobranymi z próby obejmującej siedmiu pośredników finansowych w Republice Czeskiej, Hiszpanii, Francji, Włoszech i Luksemburgu);
4. wizyt w dwóch bankach komercyjnych i w organach rządowych w Grecji;
5. analizy ekonometrycznej długoterminowych skutków instrumentów poprzedzających instrument gwarancji kredytowych dla przedsiębiorstw we Francji;
6. analizy danych EFI i Komisji na temat gwarancji i programów dotacji skierowanych do mniejszych przedsiębiorstw w ramach programu „Horyzont 2020”;
7. rozmów z pracownikami Komisji i EFI.

Uwagi

W koncepcji instrumentów gwarancji występowały uchybienia

Podczas ustanawiania instrumentu finansowego Komisja musi rozważyć m.in. następujące elementy: (i) potrzeby rynkowe i wielkość instrumentu (tj. kwotę, która ma zostać udostępniona przez UE) oraz (ii) koszt zarządzania instrumentem.

Instrument powinien zacząć funkcjonować w niedługim czasie po jego ustanowieniu, aby w optymalny sposób wykorzystać okres przewidziany na jego wdrożenie.

W związku z tym Trybunał zbadał:

1. czy decyzja w sprawie wyposażenia kapitałowego instrumentów opierała się na prawidłowej ocenie potrzeb rynkowych;
2. czy negocjacje prowadzone przez Komisję z EFI w sprawie kosztów i opłat były oparte na konkretnych dowodach;
3. czy instrumenty zaczęły funkcjonować bez opóźnień.

Wielkość instrumentów nie została ustalona w oparciu o kompleksową i aktualną ocenę potrzeb rynkowych

Jako że UE finansuje dużą liczbę instrumentów finansowych, które funkcjonują równolegle z instrumentami finansowanymi na szczeblu krajowym lub regionalnym, kluczowe znaczenie dla zapewnienia ich skuteczności ma analiza potrzeb rynkowych.

Oceny skutków i oceny ex ante przeprowadzane przez Komisję przed uruchomieniem nowej generacji instrumentów finansowych powinny dostarczać informacji na temat potrzeb rynkowych oraz umożliwiać wyciągnięcie wniosków na temat wielkości wsparcia wymaganego w celu zaspokojenia tych potrzeb. Trybunał przeanalizował zatem te oceny dotyczące instrumentów gwarancji.

W odniesieniu do obydwu programów, w ramach których funkcjonują dwa instrumenty zarządzane centralnie (tj. programu na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw, a także programu „Horyzont 2020”), oceny zostały przeprowadzone odpowiednio w 2011 i 2013 r. W przypadku instrumentów finansowych w ramach programu „Horyzont 2020” (w tym instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP) szczegółowa ocena została jednak przeprowadzona już po przedstawieniu wniosku ustawodawczego dotyczącego tego programu oraz po tym, jak Komisja Europejska, Parlament Europejski i Rada omówiły orientacyjny budżet.

Obydwie oceny obejmowały analizę potrzeb rynkowych (tj. luki w finansowaniu). Ze względu na brak kompletnych danych trudno było precyzyjnie określić tę lukę pod względem ilościowym, w związku z czym jej wielkość ustalono w oparciu o szereg danych szacunkowych i założeń (zob. ramka 1). W rezultacie liczbę MŚP, które uznano za nieposiadające dostępu do finansowania (między 2 i 3,5 miliona z ogólnej liczby ok. 23 milionów MŚP) z powodu nie tyle ich słabości, ile braku wystarczającego zabezpieczenia (szacunkowo w przypadku 20%), wyrażono w postaci przedziału (między 0,4 i 0,7 miliona MŚP). W ocenie z 2013 r. nie zaktualizowano danych na temat luki w finansowaniu wykorzystanych w ocenie z 2011 r.

W ocenie z 2011 r. oraz w szczególności w badaniu leżącym u jej podstaw¹⁴, przeprowadzonym na zlecenie Komisji, zawarto szczegółową analizę różnych opcji (różnych instrumentów finansowych i różnych budżetów) i oceniono ich oddziaływanie. Z kolei ocena z 2013 r. nie obejmowała równie szczegółowego opisu opcji ani informacji na temat oddziaływania. W szczególności, mimo że wkład UE na rzecz instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP miał być znacznie większy niż w przypadku jego odpowiednika w poprzednim okresie (zob. tabela 1), nie dokonano oceny oddziaływania na lukę w finansowaniu ani oceny zdolności absorpcyjnej¹⁵, które uwzględniałyby łączne oddziaływanie wszystkich innych instrumentów gwarancji finansowanych przez UE.

Wkład UE dostępny na rzecz dwóch centralnie zarządzanych instrumentów nie jest przydzielany według państwa członkowskiego, regionu lub sektora. Zgodnie z podstawą prawną instrumenty kierują się popytem, a od pośredników finansowych wymaga się odpowiedzi na zaproszenie do wyrażenia zainteresowania wystosowane przez EFI. Choć potrzeby rynkowe, a tym samym potencjalne oddziaływanie gwarancji, różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, analiza luki w finansowaniu na potrzeby dwóch instrumentów została przeprowadzona wyłącznie na szczeblu UE. W ocenach z 2011 i 2013 r. nie wykorzystano dostępnych informacji na temat potrzeb rynkowych w szeregu państw członkowskich i regionów. Tymczasem w latach 2006-2008 w ramach inicjatywy JEREMIE¹⁶ (Wspólne europejskie zasoby dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw) EFI opracował na wniosek 19 państw członkowskich „analizę luk” na szczeblu krajowym. Ponadto w 2012 r. przeprowadzono badanie zlecone przez Komisję w celu uzyskania informacji zbiorczych na temat programów kredytów, gwarancji i kapitału własnego wspieranych z zasobów krajowych w państwach członkowskich UE. Aktualizacji dokonano w 2014 r., ale ze względu na ograniczony zakres tych badań przeglądy dotyczące poszczególnych państw członkowskich nie są kompletne.

W ocenie z 2011 r. zakładano, że największy efekt katalityczny zostanie osiągnięty w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. i później. Jak jednak wynika z umów gwarancji zawartych między EFI i pośrednikami finansowymi w ramach dwóch instrumentów do końca 2016 r., oczekuje się, że około trzech czwartych kredytów zostanie udzielonych w czterech państwach członkowskich, które przystąpiły do UE przed 2004 r. W przypadku większości państw, które uzyskały członkostwo w UE w 2004 r. lub później, wpływ tych dwóch instrumentów na lukę w finansowaniu jest mniejszy niż w czterech państwach członkowskich będących największymi beneficjentami.

Oba omawiane instrumenty zostaną w istotnym stopniu uzupełnione środkami z EFIS (zob. pkt 17). W swojej opinii nr 2/2016¹⁷ Trybunał podkreślił już, że w odniesieniu do EFIS nie przeprowadzono oceny ani analizy pod kątem potrzeb rynkowych i przyczyn powstania luki oraz najlepszego sposobu zaradzenia temu problemowi.

W odniesieniu do instrumentów współfinansowanych z funduszy strukturalnych w swym wcześniejszym sprawozdaniu specjalnym¹⁸ Trybunał zauważył, że w latach 2007-2013 odpowiedzialne organy w państwach członkowskich nie zawsze przeprowadzały należytą ocenę potrzeb rynkowych. Prowadziło to do nadmiernego dokapitalizowania znacznej liczby instrumentów finansowych.

Poziom kosztów i opłat nie został wystarczająco uzasadniony

EFI otrzymuje opłatę administracyjną jako wynagrodzenie za świadczone usługi oraz opłatę za wyniki jako zachętę do osiągania określonych celów. Maksymalna łączna kwota opłat administracyjnych i za wyniki naliczana przez EFI w okresie obowiązywania każdego instrumentu będzie wynosić 6% wkładu UE. W przypadku instrumentów w latach 1998-2000 i 2001-2006 stawka ta wynosiła 9%, ale Komisji udało się ją następnie obniżyć do 6%.

Ponadto Komisja (i) przekazuje na rzecz EFI opłatę za zarządzanie zasobami finansowymi¹⁹ obejmującymi kwoty wypłacane z budżetu UE na rzecz obydwu instrumentów oraz (ii) zwraca EFI pewne inne nieprzewidziane koszty zarządzania na podstawie dokumentów potwierdzających. Łączny pułap dla tych kosztów wynosi 1% wkładu UE w odniesieniu do instrumentu gwarancji kredytowych oraz 1,5% w przypadku instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP.

Maksymalna kwota należnych kosztów zarządzania i opłat w odniesieniu do obu instrumentów w okresie ich obowiązywania wynosi 129,7 mln euro, jak podano w tabeli 2. Koszty te zwiększą się po oficjalnym potwierdzeniu uzupełniającego wkładu z EFIS w drodze zmiany umów o delegowaniu zadań (zob. pkt 17).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji budżetowych UE oraz umów o delegowaniu zadań między Komisją a EFI.

Roczne²⁰ koszty zarządzania i opłaty w przypadku obu instrumentów wyniosą ok. 6,5 mln euro (nie uwzględniając dodatkowych środków z EFIS). Choć EFI stanowi w głównej mierze własność publiczną²¹, przy czym UE posiada 29,81% jego kapitału podstawowego, mimo wszystko istotne jest zapewnienie, by opłaty kształtowały się na odpowiednim poziomie.

W związku z tym przed rozpoczęciem negocjacji z EFI Komisja powinna zaznajomić się z danymi na temat (i) kosztów poniesionych przez EFI w związku z obsługą wcześniejszych instrumentów gwarancji kredytowych, (ii) kosztów ponoszonych przez krajowe instytucje gwarancyjne w związku z obsługą instrumentów gwarancji kredytowych oraz (iii) kosztów naliczonych przez EFI względem innych organów, które powierzyły mu zarządzanie (takich jak EBI lub organy krajowe). W tym celu zbadano, czy uzyskano takie dane.

Trybunał stwierdził, że Komisja nie dysponowała szczegółowymi informacjami na temat faktycznych kosztów wcześniej wdrażanych programów. Posiadała także niewiele informacji na temat opłat wnoszonych przez inne organy, które upoważniły EFI do obsługi instrumentów finansowych w swoim imieniu, i jedynie w ograniczonym zakresie dokonała porównania swoich kosztów z kosztami ponoszonymi w ramach wybranych instrumentów gwarancji na szczeblu krajowym.

Dla porównania w przypadku instrumentów gwarancji współfinansowanych z funduszy strukturalnych pułap kosztów zarządzania i opłat ustanowiony w odnośnych rozporządzeniach jest wyższy niż stawka 6% pobierana w przypadku instrumentów zarządzanych centralnie. Rzeczywiste koszty nie przekroczyły jednak tego pułapu. Według danych szacunkowych dotyczących wdrażania instrumentów gwarancji współfinansowanych z funduszy strukturalnych²² w latach 2007-2013 średnie roczne²³ koszty zarządzania i opłaty mieszczą się obecnie w takim samym przedziale co koszty ponoszone przez Komisję w przypadku obu instrumentów objętych kontrolą.

Oprócz wyżej wspomnianych opłat w przypadku instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP EFI uprawniony jest również do pobierania opłaty za ryzyko, która stanowi rekompensatę za podział ryzyka w ramach tego instrumentu (zob. pkt 12 i wykres 1).

Ryzyko związane z ekspozycją EFI zależy od profilu ryzyka danego portfela oraz kwoty wkładu UE, który jest wnoszony w rocznych ratach i przed faktycznym zatwierdzeniem gwarancji. Kredyty mogą zostać objęte gwarancjami z instrumentu InnovFin dla MŚP do 2022 r., w związku z czym profil ryzyka portfela może ulegać zmianom.

Pośrednicy finansowi muszą wnosić opłatę gwarancyjną (zob. pkt 11), która stanowi dochód dla instrumentu. Wkład UE zostanie wykorzystany do pokrycia opłat za ryzyko na rzecz EFI jedynie wówczas, gdy opłata gwarancyjna nie wystarczy do pokrycia w pełni kwoty, do której uprawniony jest EFI.

Opłata za ryzyko jest ustalona na poziomie 1,25% rocznie od 80% niespłaconej kwoty objętej gwarancjami (wkład UE ma bowiem odpowiadać 20% łącznej gwarantowanej kwoty dla wszystkich pośredników łącznie). Maksymalna łączna kwota opłaty za ryzyko naliczana przez EFI w okresie obowiązywania instrumentu wynosi 10% wkładu UE (tj. 106 mln euro).

Istnieje zagrożenie, że opłata ta może stanowić nadmierną rekompensatę za ryzyko faktycznie podejmowane przez EFI. Wynika to z faktu, że opłata jest przekazywana od 80% niespłaconej kwoty gwarantowanej, nawet jeśli wpłacony wkład UE przekracza 20% gwarantowanej kwoty (innymi słowy, gdy faktyczna ekspozycja EFI wynosi mniej niż 80%). Niemniej jednak nie ma mechanizmu, który umożliwiałby modyfikację wysokości opłaty za ryzyko wnoszonej na rzecz EFI do 2022 r. Na przykład w latach 2014-2015 wkład UE przekraczał niespłaconą gwarantowaną kwotę, w związku z czym EFI nie ponosił żadnego ryzyka, a mimo to otrzymał 0,5 mln euro z tytułu opłat za ryzyko.

Szybkie rozpoczęcie etapu wdrażania

Wcześniejsze kontrole przeprowadzone przez Trybunał wykazały, że kluczowym wyzwaniem jest uruchomienie instrumentów finansowych, a wszelkie opóźnienia w tym względzie zagrażają osiągnięciu wyznaczonych celów²⁴. Trybunał zbadał w związku z tym, czy tym razem udało się uniknąć opóźnień.

Instrument gwarancji kredytowych był zasadniczo kontynuacją wcześniejszego systemu poręczeń dla MŚP, co ułatwiło jego szybkie uruchomienie. Sprawne uruchomienie instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP, który pod pewnymi względami był instrumentem nowatorskim, stanowiło jednak poważne osiągnięcie.

W odniesieniu do obydwu instrumentów umowy między Komisją i EFI zostały zawarte do lipca 2014 r. Do końca 2014 r. EFI zdążył podpisać umowy gwarancji z sześcioma pośrednikami, przy czym oczekiwana wartość udzielanych kredytów miała wynieść niemal 1,4 mld euro. Do końca 2016 r. wskaźnik wykonania (pod względem wykorzystanego wkładu UE) wynosił 80%. W tym samym czasie pośrednicy finansowi udzielili kredytów na kwotę odpowiadającą około 27% oczekiwanego wolumenu kredytów.

Instrumenty gwarancji kredytowych nie zostały wystarczająco ukierunkowane na przedsiębiorstwa mające trudności z uzyskaniem kredytu

Kredytodawcy zwykle naliczają wyższe stopy procentowe i opłaty proporcjonalne do wyższego profilu ryzyka kredytobiorców. Powyżej pewnego poziomu mogą jednak także być niechętni do naliczania wysokich odsetek i przyjmowania na siebie ryzyka, w związku z czym ograniczają działalność kredytową. W rezultacie może się zdarzyć, że rentowne projekty nie uzyskają finansowania, ponieważ zostaną uznane przez banki za zbyt ryzykowne, w szczególności gdy kredytobiorcy nie dysponują żadnymi środkami potwierdzającymi ich zdolność kredytową lub potencjalną rentowność planowanych projektów²⁵. Na potrzeby niniejszego sprawozdania rentowne przedsiębiorstwa, które nie są w stanie uzyskać kredytu od kredytodawców komercyjnych, są określane mianem „przedsiębiorstw niemogących uzyskać dostępu do finansowania”.

Kluczowym uzasadnieniem dla finansowania przez UE instrumentów gwarancji kredytowych jest fakt, że istnieją kredytobiorcy posiadający rentowne projekty, którzy nie mogą uzyskać dostępu do finansowania Uzasadnienie to pojawia się w dokumentach przygotowawczych i w rozporządzeniach ustanawiających dwa instrumenty objęte kontrolą. W przypadku instrumentu gwarancji kredytowych stwierdzono w szczególności, że zmniejsza on „szczególne trudności, na jakie napotykają rentowne MŚP w dostępie do finansowania, ze względu na przewidywane wysokie ryzyko lub brak wystarczających dostępnych zabezpieczeń”²⁶. W odniesieniu do instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP rozporządzenie w sprawie programu „Horyzont 2020”²⁷ stanowi z kolei, że „wiele innowacyjnych przedsiębiorstw o ugruntowanej pozycji, tak dużych, jak i małych, nie może uzyskać pożyczek na obarczone wyższym ryzykiem działania w zakresie badań naukowych i innowacji” oraz że „innowacje niezbędne dla osiągnięcia celów strategicznych wiążą się zwykle z ryzykiem zbyt wysokim, aby rynek był skłonny je zaakceptować (…)”. Ponadto zapis w rozporządzeniu finansowym, zgodnie z którym „celem instrumentów finansowych nie jest zastąpienie (…) finansowania prywatnego”²⁸, sugeruje ukierunkowanie na przedsiębiorstwa niemogące uzyskać dostępu do finansowania.

Instrumenty te nie zostały zatem zaprojektowane jako ogólne dotacje mające na celu obniżenie kosztów odsetek w przypadku mniejszych przedsiębiorstw w ogóle lub w przypadku tych spośród mniejszych przedsiębiorstw, które są innowacyjne, lecz mają za zadanie zapewnić lepszy dostęp do finansowania przedsiębiorstwom, które nie byłyby w stanie uzyskać kredytu od kredytodawców komercyjnych.

W związku z tym Trybunał zbadał:

1. czy przedsiębiorstwa korzystające z gwarancji kredytowych miały problemy z dostępem do finansowania;
2. czy Komisja skutecznie korzystała ze środków mających na celu lepsze ukierunkowanie na przedsiębiorstwa niemogące uzyskać dostępu do finansowania;
3. czy instrumenty zostały z powodzeniem wdrożone w państwach członkowskich doświadczających trudności finansowych.

Uchybienia w ukierunkowaniu na rentowne przedsiębiorstwa niemogące uzyskać dostępu do finansowania

Na podstawie próby kredytów (96 przedsiębiorstw) udzielonych w ramach obu analizowanych instrumentów Trybunał ustalił, że jedynie 40% kredytów udzielono przedsiębiorstwom, które w przeciwnym razie miałyby trudności z uzyskaniem finansowania od kredytodawcy komercyjnego. Odsetek ten nie różni się istotnie od wartości 43%²⁹ stwierdzonej przez Trybunał podczas wcześniejszej kontroli dotyczącej systemu poręczeń dla MŚP³⁰ (poprzednika instrumentu gwarancji kredytowych), który miał bardzo zbliżone cele i w dużej mierze opierał się na podobnych pośrednikach.

W ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP 35% przedsiębiorstw miałoby faktycznie trudności z uzyskaniem kredytu komercyjnego bez gwarancji UE. Nawet w tej podgrupie innowacyjnych przedsiębiorstw niektóre firmy miały jednak dostęp do finansowania typu venture capital lub mogłyby uzyskać kredyt komercyjny dzięki zapewnieniu gwarancji osobistych.

Trybunał porównał także zachowanie pośredników publicznych i prywatnych w zakresie ukierunkowania na planowanych beneficjentów³¹, korzystając w tym celu ze wskaźników pośrednich, które mogą świadczyć o stopniu ograniczeń finansowych:

1. wiek i wielkość przedsiębiorstwa (młodsze i mniejsze przedsiębiorstwa częściej borykają się z ograniczeniami finansowymi³²);
2. kredyt wyrażony jako odsetek łącznych aktywów przedsiębiorstwa – w celu pomiaru finansowego znaczenia kredytu jako źródła finansowania w strukturze kapitałowej przedsiębiorstwa.

Te wskaźniki pokazują rażącą rozbieżność między zachowaniem pośredników publicznych i prywatnych w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP. Pośrednicy publiczni konsekwentnie osiągali lepsze wyniki niż pośrednicy prywatni w docieraniu do przedsiębiorstw, co do których istniało większe prawdopodobieństwo, że faktycznie potrzebują gwarancji. Na przykład przedsiębiorstwa istniejące nie dłużej niż pięć lat stanowiły 35% portfela kredytów pośredników publicznych w porównaniu z 16% w przypadku pośredników prywatnych. Podobnie pośrednicy publiczni częściej zapewniali beneficjentom stosunkowo pokaźne wsparcie finansowe: ponad połowa udzielonych przez nich kredytów stanowiła ponad 10% aktywów danego kredytobiorcy, podczas gdy w przypadku pośredników prywatnych miało to miejsce jedynie w odniesieniu do jednej czwartej kredytów³³.

Fakt, że prywatni pośrednicy w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP skupiali się w większym stopniu na przedsiębiorstwach mających dostęp do kredytów komercyjnych, wynika z samej koncepcji instrumentu. Rozporządzenie w sprawie programu „Horyzont 2020” określa, że celem instrumentu jest poprawa dostępu do finansowania dłużnego, ale nie zawiera wyraźnego wymogu dotyczącego ukierunkowania na rentowne przedsiębiorstwa niemające dostępu do finansowania. Umowa między Komisją a EFI stanowi, że celem instrumentu jest jedynie „zachęcanie (…) pośredników do bezpośredniego lub pośredniego poszerzania zakresu finansowania dłużnego (…)”. W umowach między EFI a pośrednikami nie zaznaczono, że pośrednicy powinni koncentrować się na przedsiębiorstwach mających trudności w uzyskiwaniu dostępu do kredytów komercyjnych. Podczas gdy pośrednicy publiczni w większym stopniu skupią się na takich przedsiębiorstwach ze względu na cele w ramach polityki, pośrednicy prywatni nie mają takiej motywacji, a umowa gwarancji zawarta z EFI nie wymaga od nich takiego działania. Jeden z prywatnych pośredników, którego odwiedzili kontrolerzy Trybunału, nie był nawet świadomy tego, że powinien koncentrować się na rentownych przedsiębiorstwach, którym odmówiono kredytu (zob. pkt 52).

Przedsiębiorstwa posiadające wystarczający dostęp do finansowania mogą mimo to korzystać z gwarancji, na przykład w celu uzyskania kredytów na dłuższy okres lub na większą kwotę. Ponadto w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP pośrednicy mogą zaoferować stopy procentowe poniżej poziomu rynkowego. Oszczędności na odsetkach są proporcjonalne do poziomu ryzyka kredytobiorcy. Jako że przedsiębiorstwa mające dostęp do kredytów komercyjnych charakteryzują się zwykle mniejszym ryzykiem, oszczędności są marginalne. Średnie oszczędności obliczone przez Trybunał na podstawie próby wynosiły od 0,3% do 0,4%, tj. nie więcej niż 1 000 euro rocznie w przypadku kredytu w wysokości 250 000 euro (mediana w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP).

Wprawdzie Komisja pomyślnie zrealizowała jedno działanie w celu lepszego ukierunkowania na rentowne przedsiębiorstwa niemające dostępu do finansowania, ale nie skorzystała jeszcze z innych możliwości działania, zwłaszcza w przypadku instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP

Już w odniesieniu do wcześniejszego systemu poręczeń dla MŚP Trybunał stwierdził, że znaczny odsetek beneficjentów stanowiły przedsiębiorstwa, które miały dostęp do kredytów komercyjnych, oraz zalecił podjęcie „odpowiednich działań mających na celu zminimalizowanie efektu »deadweight« poprzez czerpanie między innymi z najlepszych praktyk stosowanych już przez niektórych pośredników”³⁴. W odpowiedzi na zalecenie Komisja zgodziła się, że „w kolejnym programie należy przewidzieć odpowiednie środki minimalizujące efekt »deadweight«”³⁵.

W swoim wniosku ustawodawczym dotyczącym obecnego instrumentu gwarancji kredytowych Komisja ustanowiła pułap w wysokości 150 000 euro dla kredytów kwalifikujących się do objęcia gwarancją. Uznano bowiem, że kredytobiorcy wnioskujący o mniejsze kwoty mają większe trudności z uzyskaniem dostępu do finansowania.

Pułap ten został zatwierdzony, jednak ustawodawcy przewidzieli wyjątek. Kredyty na większe kwoty mogą zostać objęte gwarancjami w ramach instrumentu gwarancji kredytowych, jeśli można wykazać, że beneficjent nie kwalifikuje się do uzyskania gwarancji w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP³⁶. Pośrednik, który chciałby zatwierdzić kredyt powyżej tego pułapu, musi najpierw sprawdzić, czy kredytobiorca nie może spełnić żadnego z 14 kryteriów kwalifikowalności dotyczących innowacyjności w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP (zob. pkt 89). Jako że jest to dosyć uciążliwy proces i trudno zrozumieć jego zasadność, większość pośredników finansowych udzieliła kredyty objęte gwarancją na kwoty nieprzekraczające pułapu.

W związku z tym ustanowienie pułapu sprawiło, że instrument gwarancji kredytowych został ukierunkowany na zasadniczo mniejsze i młodsze przedsiębiorstwa obarczone większym ryzykiem. Potwierdzają to dane statystyczne dotyczące portfela:

1. średnia wielkość kredytu zmniejszyła się, przy czym odsetek kredytów powyżej 150 000 euro spadł z poziomu 37% w ramach poprzedniego instrumentu do 15,8% w przypadku instrumentu gwarancji kredytowych;
2. udział kredytów udzielanych mikroprzedsiębiorstwom (tj. przedsiębiorstwom zatrudniającym mniej niż 10 pracowników) wzrósł do 82% w porównaniu z 74% w ramach poprzedniego instrumentu.

Niemniej kredyty na większe kwoty nadal są obejmowane gwarancjami, co wiąże się niekiedy nawet z obchodzeniem zasad. Jeden z pośredników w ramach instrumentu gwarancji kredytowych (z trzech objętych kontrolą przeprowadzoną przez Trybunał) kilkakrotnie zignorował pułap, udzielając gwarancji na kilka kredytów dla jednego przedsiębiorstwa z tą samą datą. EFI odnotował tę praktykę i zwrócił się o dodatkowe informacje w odniesieniu do jednego przypadku. Na ich podstawie uznał on, że w tym konkretnym przypadku istniało właściwe uzasadnienie biznesowe przemawiające za takim rozwiązaniem. Kredyty te stanowiły ponad 10% portfela kredytów pośrednika objętych gwarancjami.

Kolejnym sposobem na zapewnienie, by gwarancje były wykorzystywane przez rentowne przedsiębiorstwa niemające dostępu do finansowania, mogą być odpowiednio opracowane kryteria kwalifikowalności (zob. przykłady w ramce 2). W przypadku instrumentu gwarancji kredytowych kryteria takie są określone w umowach gwarancji zawieranych z pośrednikami finansowymi. Jeśli z kolei chodzi o instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP, Komisja w swojej umowie o delegowaniu zadań zawartej z EFI nie przewidziała takich kryteriów (zob. pkt 59). Trybunał odnotował, że spośród 14 kryteriów kwalifikowalności służących do oceny innowacyjnego charakteru przedsiębiorstwa (z których jedno musi zostać spełnione) dwa dotyczą przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku od stosunkowo niedługiego czasu. Te dwa kryteria zostały jednak wykorzystane jedynie w przypadku mniejszej części przedsiębiorstw (20% według stanu na dzień 31.12.2016), które skorzystały z kredytu objętego gwarancjami w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP.

Alternatywną metodą zapewnienia, by o gwarancję ubiegały się głównie rentowne przedsiębiorstwa niemające dostępu do finansowania, jest naliczanie przez pośredników publicznych odsetek według stóp procentowych, które przekraczają średni poziom rynkowy. Przedsiębiorstwa, które nie mają problemów z uzyskaniem finansowania, są bowiem w stanie uzyskać kredyty z oprocentowaniem po kursie rynkowym, w związku z czym nie będą skłonne do wnioskowania o droższy kredyt objęty gwarancją. Taka polityka cenowa, stosowana przez niektóre krajowe instytucje prorozwojowe, nie jest jednak stosowana w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP.

Mechanizmy ustanowione przez Komisję na potrzeby monitorowania instrumentów gwarancji nie umożliwiają okresowego weryfikowania, czy pośrednicy ukierunkowują swoje działania na rentowne przedsiębiorstwa niemające dostępu do finansowania. W przypadku instrumentu gwarancji kredytowych wskaźnikiem na potrzeby monitorowania jest „odsetek przedsiębiorstw, które uważają, że nie uzyskałyby finansowania w przypadku braku gwarancji”. Dane niezbędne w celu jego ustalenia mają być jednak gromadzone tylko dwukrotnie w okresie obowiązywania instrumentu. Podobny wskaźnik był stosowany do oceny poprzedniego instrumentu, jednak próba była zbyt mała, by wyciągać jakiekolwiek wnioski na poziomie poszczególnych pośredników. W przypadku instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP wskaźnik taki nie jest stosowany.

W publikacjach fachowych proponowany jest szereg alternatywnych wskaźników (zob. ramka 3), które mogłyby zapewniać bardziej aktualne dane na temat odsetka przedsiębiorstw mających dostęp do kredytów komercyjnych na poziomie poszczególnych pośredników. Jako że te wskaźniki opierają się na danych, które najczęściej pochodzą z dokumentacji kredytowej, konieczne dane mogłyby być pozyskiwane od pośredników. Komisja jak dotąd nie przetestowała jednak możliwości zastosowania alternatywnych wskaźników.

Wykorzystanie instrumentów w państwach członkowskich doświadczających trudności finansowych przebiegało w powolnym tempie

Cykliczne pogorszenia koniunktury, w szczególności kryzysy finansowe, prowadzą zwykle do zwiększenia luki w kredytowaniu (tj. potrzebnych, ale niedostępnych środków finansowych) dla mniejszych przedsiębiorstw⁴⁰. Z tego względu poprawa dostępu do finansowania dla mniejszych przedsiębiorstw stanowiła istotny element Europejskiego planu naprawy gospodarczej⁴¹ przyjętego w 2008 r., a Komisja i trzy państwa członkowskie korzystające z unijnej pomocy finansowej (Łotwa, Grecja i Portugalia) zgodziły się wdrożyć w tym celu różne instrumenty.

Budżety krajowe tych trzech wspomnianych państw członkowskich były poważnie nadwerężone. Ich rządy nie były w stanie zasilać krajowych programów gwarancji, a poziom wspieranej przez rząd działalności gwarancyjnej znacznie się obniżył. Jako że programy UE mają stanowić uzupełnienie działań podejmowanych przez państwa członkowskie⁴², Trybunał ocenił, czy centralnie zarządzane instrumenty gwarancji UE i podobne instrumenty współfinansowane z funduszy strukturalnych zostały z powodzeniem wdrożone w tych krajach.

Trybunał ustalił, że centralnie zarządzane instrumenty gwarancji UE odniosły o wiele mniejszy sukces z punktu widzenia ich wykorzystania w tych państwach członkowskich niż instrumenty współfinansowane z funduszy strukturalnych. Chociaż w momencie wybuchu kryzysu działał poprzednik instrumentu gwarancji kredytowych, w przypadku tych trzech państw członkowskich EFI podpisał umowę tylko z jednym pośrednikiem finansowym na Łotwie w 2009 r. Stopień wykorzystania instrumentu poprzedzającego instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP, który funkcjonował od końca 2012 r., był zadowalający w Portugalii, ale nie w pozostałych dwóch państwach członkowskich.

Z funduszy strukturalnych współfinansowane były gwarancje i „instrumenty finansowe oparte na podziale ryzyka”. Obydwa te instrumenty miały na celu zmniejszenie luki w kredytowaniu dla mniejszych przedsiębiorstw, jednak tylko drugi z nich zapewnia pośrednikom zarówno zabezpieczenie przed ryzykiem kredytowym, jak i płynność. Słabym punktem „instrumentu finansowego opartego na podziale ryzyka” jest fakt, że kredyty dla mniejszych przedsiębiorstw muszą być finansowane w pełni lub częściowo z funduszy publicznych⁴³, co oznacza możliwość wsparcia mniejszej liczby przedsiębiorstw. Trybunał odnotował, że instrumenty, w ramach których fundusze publiczne wykorzystano do sfinansowania co najmniej połowy kredytów, były skuteczniejsze pod względem wypłacania środków przedsiębiorstwom, ponieważ zapewniana w ten sposób płynność rekompensowała ograniczenia po stronie banków komercyjnych. Tłumaczy to, dlaczego centralnie zarządzane gwarancje kredytowe UE – będące instrumentami, które nie zapewniały płynności bankom komercyjnym – nie zostały wykorzystane w zadowalającym stopniu w analizowanych państwach członkowskich.

Jednakże nawet w przypadku instrumentów finansowych współfinansowanych z funduszy strukturalnych wypłaty na rzecz przedsiębiorstw nie miały miejsca w momencie występowania największych napięć, ale raczej w późniejszym okresie. Na Łotwie w latach 2009-2012 na rzecz mniejszych przedsiębiorstw wypłacono jedynie 16% kwoty przewidzianej dla „instrumentów finansowych opartych na podziale ryzyka” w ramach programu realizowanego przez EFI⁴⁴. Wypłaty w ramach instrumentów finansowych dla mniejszych przedsiębiorstw w Grecji także były opóźnione i nabrały tempa dopiero pod koniec okresu dostępności w latach 2015-2016.

Powolne tempo wypłat na rzecz mniejszych przedsiębiorstw w ramach instrumentów finansowych współfinansowanych z funduszy strukturalnych kontrastuje z osiągnięciami Instytutu Wzrostu Gospodarczego (Institute for Growth) w Grecji. Był to niebankowy instytut finansowy utworzony przez państwo greckie i niemiecki bank rozwoju Kreditanstalt für Wiederaufbau w ramach jednorazowego działania mającego na celu udzielanie kredytów mniejszym przedsiębiorstwom. Jego kapitał wynosił 200 mln euro i został przekształcony w kredyty w ciągu niespełna roku. Zdaniem przedstawicieli banków komercyjnych w Grecji, z którymi rozmawiali kontrolerzy Trybunału, głównym powodem szybkiej wypłaty środków było zastosowanie o wiele prostszych zasad niż w przypadku instrumentów w ramach funduszy strukturalnych.

Komisja zareagowała na problemy związane z korzystaniem z instrumentów. W szczególności w 2011 r. zezwoliła ona na wykorzystywanie instrumentów finansowych w ramach funduszy strukturalnych także w celu finansowania kapitału obrotowego, co wcześniej było dozwolone tylko w wyjątkowych okolicznościach. Krok ten miał korzystny wpływ na wypłaty na rzecz mniejszych przedsiębiorstw oraz był uzasadniony ówczesnymi okolicznościami.

Historia pokazuje jednak, że takie zmiany nie są wycofywane w momencie, gdy szczególne okoliczności zanikają, co prowadzi do ogólnego „złagodzenia kryteriów kwalifikowalności”. Na przykład o ile instrumenty poprzedzające instrument gwarancji kredytowych skupiały się początkowo na kredytach inwestycyjnych, obecnie powszechne stało się finansowanie kapitału obrotowego. Instrument poprzedzający InnovFin do celów gwarancji dla MŚP wspierał jedynie kredyty, w przypadku których termin wymagalności wynosił co najmniej dwa lata. W ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP z kolei wspierane są także kredyty o terminie wymagalności wynoszącym rok, w tym linie kredytowe. Takie zmiany niewątpliwie przyczyniają się do większego wykorzystania tych programów, ale jednocześnie zwiększają ryzyko, że instrument nie będzie skutecznie osiągać publicznych celów polityki lub będzie stanowił konkurencję dla sektora prywatnego (zob. ramka 4).

Cele zostały osiągnięte częściowo

Dwa analizowane instrumenty gwarancji mają różne cele. W związku z tym zostały one omówione osobno w tej sekcji. Trybunał przeanalizował:

1. czy instrumenty poprzedzające instrument gwarancji kredytowych wspierały rozwój przedsiębiorstw;
2. czy instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP był ukierunkowany na wspieranie przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie badań naukowych i innowacji o wysokim potencjale doskonałości.

Instrumenty poprzedzające instrument gwarancji kredytowych wspierały rozwój przedsiębiorstw

Rozwój przedsiębiorstw może się przejawiać w tworzeniu miejsc pracy, w zwiększonej produktywności i w wyższym wskaźniku przetrwania firm. Aby zaobserwować oddziaływanie gwarancji, nie wystarczy na przykład porównać liczbę pracowników w danym przedsiębiorstwie przed skorzystaniem z gwarancji z liczbą pracowników kilka lat później, ponieważ wpływ na tę kwestię mogły mieć również inne czynniki⁴⁵. Ocena skutków powinna raczej opierać się na porównaniu tego, jak potoczyły się losy przedsiębiorstw korzystających z gwarancji, ze scenariuszem przewidującym brak takiego wsparcia.

W ramach przedmiotowej kontroli Trybunał zlecił przeprowadzenie badania obejmującego ewaluację wpływu opartą na metodach kontrfaktycznych, które dotyczyło długoterminowych skutków gwarancji kredytowych UE w jednym państwie członkowskim, tj. we Francji⁴⁶. Wkład UE przekazany francuskim pośrednikom, których portfele zostały przeanalizowane w ramach badania, stanowił ponad 25% całkowitego budżetu systemów poręczeń dla MŚP funkcjonujących w latach 2001-2013. W badaniu porównano szereg zmiennych dotyczących wyników⁴⁷ w odniesieniu do mniejszych przedsiębiorstw, które skorzystały z gwarancji kredytowych UE w latach 2002-2012, oraz przedsiębiorstw, które z nich nie korzystały („grupa porównawcza”). Skutki zostały oszacowane w ujęciu rocznym dla 10-letniego okresu po roku, w którym udzielono kredytu. W załączniku III przedstawiono szczegółowe informacje na temat przyjetej metodyki.

Wyniki badania są pozytywne w odniesieniu do wszystkich przeanalizowanych zmiennych dotyczących wyników. Przedsiębiorstwa, które skorzystały z gwarancji, rozwijały się w większym stopniu niż przedsiębiorstwa z grupy porównawczej pod względem aktywów ogółem, sprzedaży i kosztów wynagrodzeń. Po początkowym spadku produktywności stawały się także bardziej produktywne niż przedsiębiorstwa z grupy porównawczej. Początkowy spadek produktywności wynika z faktu, że osiągnięcie pełnej produktywności inwestycji wymaga czasu. Podczas gdy kredyty niemal od razu przyczyniały się do zwiększenia aktywów, skutki z perspektywy sprzedaży i kosztów wynagrodzeń były zauważalne po 2-3 latach. Kredyty objęte gwarancją zwiększały co prawda zadłużenie przedsiębiorstw, ale ten dodatkowy dług nie sprawiał, że przedsiębiorstwa te stawały się bardziej podatne na zagrożenia. W przypadku przedsiębiorstw będących beneficjentami istniało ponadto mniejsze prawdopodobieństwo zaprzestania działalności niż w grupie porównawczej (zob. wykres 2).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie „Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance” [Sprawozdanie końcowe: długoterminowe skutki gwarancji udzielonych na rzecz portfeli kredytów z perspektywy wyników MŚP], Bertoni, Colombo i Quas (2016, publikacja wkrótce).

Chociaż pozytywne rezultaty stanowią godne podkreślenia osiągnięcie, ogólne skutki zaobserwowane w przypadku mniejszych przedsiębiorstw we Francji są bardziej umiarkowane niż skutki szacowane w ramach dwóch innych badań polegających na analizie instrumentów gwarancji kredytowych we Francji lub w innych krajach, które przeprowadzono z zastosowaniem podobnej metodyki (zob. tabela 3).

W 2005 r. Komisja założyła, że utworzenie/utrzymanie jednego miejsca pracy w ramach systemu poręczeń dla MŚP kosztowałoby 1 330 euro⁵⁰. Zakładając, że wzrost kosztów wynagrodzeń – zgodnie z założeniami przyjętymi w badaniu opartym na metodach kontrfaktycznych – odzwierciedla jedynie wzrost zatrudnienia, Trybunał obliczył, że każde miejsce pracy utworzone/utrzymane za sprawą gwarancji UE udzielonych mniejszym przedsiębiorstwom we Francji kosztowało w rzeczywistości 8 000-11 000 euro, tj. siedem razy więcej, niż szacowano.

Badanie potwierdziło także, że lepsze ukierunkowanie instrumentu może przyczynić się do jego większej skuteczności. Kredyty objęte gwarancją wywierały większe skutki w szczególności w przypadku mniejszych i młodszych przedsiębiorstw, tj. przedsiębiorstw, co do których zgodnie z literaturą fachową zachodzi większe prawdopodobieństwo, że napotkają trudności z dostępem do finansowania. Kredyty objęte gwarancją przyniosły także lepsze efekty, gdy wkład publiczny w przeliczeniu na każde euro kredytów objętych gwarancją był wyższy, tj. w przypadku większego udziału publicznego w oczekiwanych stratach (zob. tabela 4).

Uwaga: p.p. = punkt procentowy.

Źródło: Bertoni i in. (2016).

W ramach wcześniejszej kontroli dotyczącej systemu poręczeń dla MŚP Trybunał zauważył, że rezultaty gwarancji „można było także osiągnąć dzięki finansowaniu z programów krajowych. […] Przykłady (dużego odsetka) kredytobiorców, których działalność gospodarcza ma zwykle charakter lokalny, nie świadczą w sposób wystarczająco przekonujący o konieczności udzielania pomocy przez UE”⁵¹. Komisja zaakceptowała odnośne zalecenie i stwierdziła, że „uwzględniono to już w dyskusjach i planach dotyczących kolejnej generacji instrumentów finansowych […], w odniesieniu do których jedną z podstawowych zasad, jaką muszą spełniać wszystkie proponowane instrumenty, jest »zapewnienie europejskiej wartości dodanej«”⁵².

Wcześniejsze wnioski Trybunału, że nie można było wykazać unijnej wartości dodanej, mają również zastosowanie do instrumentu gwarancji kredytowych z poniższych dwóch powodów. Po pierwsze, w swoim wniosku ustawodawczym dotyczącym tego instrumentu Komisja stwierdziła, że „skupi się on bardziej na gwarancjach pożyczek transgranicznych i międzynarodowych, jak również na sekurytyzacji, zgodnie z zaleceniami Europejskiego Trybunału Obrachunkowego” w celu maksymalizacji unijnej wartości dodanej⁵³. Prawodawcy nie uwzględnili jednak zapisów tego rodzaju w rozporządzeniu dotyczącym instrumentu. Ponadto w momencie przeprowadzania kontroli przez Trybunał liczba gwarancji transgranicznych lub międzynarodowych w ramach instrumentu gwarancji kredytowych była ograniczona. Nie przeprowadzono także żadnych operacji sekurytyzacji. Nawet w ramach poprzedniego systemu poręczeń dla MŚP na lata 2007-2013 operacje sekurytyzacji nie odniosły dużego sukcesu, gdyż podpisano tylko dwie umowy dotyczące takich operacji. Jedną z przyczyn wyjaśniających to zjawisko jest ograniczona aktywność na rynku sekurytyzacji od 2008 r.⁵⁴

Po drugie, efekt demonstracyjny, katalityczny i w zakresie budowania zdolności⁵⁵ przedstawiany jako argument przemawiający za unijną wartością dodaną, zwłaszcza w przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. i w kolejnych latach (zob. także pkt 33), traci stopniowo na znaczeniu. Wynika to z faktu, że stopień wykorzystania instrumentów finansowych finansowanych przez UE znacznie wzrósł w ostatnich kilku latach (zob. pkt 13 i 17-18), co doprowadziło do poszerzenia wiedzy eksperckiej w państwach członkowskich na temat wdrażania takich instrumentów. To z kolei ogranicza zapotrzebowanie na unijne instrumenty gwarancji⁵⁶. Ponadto państwa członkowskie mogą korzystać z funduszy strukturalnych do finansowania własnych instrumentów krajowych (zob. pkt 72-74).

Instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP nie był w wystarczającym stopniu ukierunkowany na badania naukowe i innowacje o wysokim potencjale doskonałości

Instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP jest uregulowany rozporządzeniem dotyczącym programu „Horyzont 2020”. Rozporządzenie to ma charakter ogólny i odnosi się do różnych rodzajów interwencji w postaci dotacji, gwarancji czy finansowania kapitału własnego. Uwzględnia ono również wszystkie rodzaje innowacji. Jeśli chodzi o instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP, w rozporządzeniu tym stwierdzono, że instrument te powinien skupiać się na wspieraniu przedsiębiorstw „zaangażowanych w działania w zakresie badań naukowych i innowacji (…) o wysokim potencjale doskonałości”⁵⁷. Takie działania wiążą się z ryzykownymi inwestycjami.

Jako że rozporządzenie w sprawie programu „Horyzont 2020” nie zawiera szczegółowej definicji „ryzykownych inwestycji” w obszarze „badań naukowych i innowacji o wysokim potencjale doskonałości”, Komisja określiła 14 kryteriów kwalifikowalności dotyczących innowacyjności (zob. załącznik IV). Przedsiębiorstwo pragnące skorzystać z kredytu objętego gwarancją musi spełnić jedno z tych kryteriów. Kryteria obejmują szeroki zakres możliwych aspektów działalności przedsiębiorstw, jak na przykład określony poziom wydatków na badania naukowe i innowacje, otrzymanie nagrody w dziedzinie innowacyjności, uzyskanie dotacji lub kredytu na badania naukowe lub innowacje, zarejestrowane prawa do technologii, szybki rozwój lub uzyskanie środków na inwestycje z funduszu venture capital lub od anioła biznesu.

Dwa z trzech najczęściej stosowanych kryteriów mają charakter ogólny:

1. kryterium wykorzystane w 27% przypadków (dane na koniec 2016 r.): beneficjent „zamierza (…) inwestować w produkcję, rozwój lub wdrażanie nowych bądź znacznie udoskonalonych produktów, procesów lub usług, które są innowacyjne i niosą ze sobą ryzyko technologicznego lub przemysłowego niepowodzenia (…)”;
2. kryterium wykorzystane w 12% przypadków: beneficjent działa na rynku krócej niż od siedmiu lat, a „koszty badań naukowych i innowacji stanowią co najmniej 5% jego łącznych kosztów operacyjnych w co najmniej jednym z trzech lat poprzedzających złożenie wniosku przez beneficjenta”.

Na podstawie przeglądu próby kredytów Trybunał zbadał, czy osiągnięto cel określony w rozporządzeniu. Przedsiębiorstwa zostały podzielone na trzy grupy: (i) brak innowacji (15% próby), (ii) rozwój standardowych produktów lub procesów (50% próby) oraz (iii) innowacje obarczone wysokim ryzykiem (35% próby). W ramce 5 przedstawiono przykłady projektów i przedsiębiorstw w każdej z kategorii. Innowacje wynikające z rozwoju standardowych produktów lub procesów są uznawane za nowe wyłącznie dla danego przedsiębiorstwa (tj. produkty lub procesy mogą już istnieć na rynku)⁵⁸. Z kolei innowacje obarczone wysokim ryzykiem mają większy potencjał, a Trybunał stwierdził, że tylko 35% przedsiębiorstw należało do tej kategorii. Nawet w tym przypadku jedynie kilka przedsiębiorstw wyróżniało się na tle innych pod względem innowacyjności.

Tym samym w przypadku 65% przedsiębiorstw objętych próbą do celów kontroli przeprowadzonej przez Trybunał zastosowanie miała szeroka definicja innowacji, chociaż nacisk miał zostać położony na innowacje w węższym rozumieniu, tj. innowacje o wysokim potencjale doskonałości (zob. pkt 88).

Aby monitorować wyniki przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie w obszarze innowacji, Komisja wykorzystuje wskaźnik „odsetek uczestniczących MŚP wprowadzających innowacje nowe dla przedsiębiorstwa lub rynku”. Wskaźnik ten nie przyznaje szczególnego statusu innowacjom obarczonym wysokim ryzykiem o wysokim potencjale doskonałości, a zatem odzwierciedla szerszą definicję innowacji⁵⁹. Ponadto Komisja przyjęła stosunkowo umiarkowaną wartość docelową (wynoszącą 50%) dla udziału przedsiębiorstw wprowadzających innowacje nowe dla przedsiębiorstwa lub rynku. Mając na uwadze, że około połowy europejskich przedsiębiorstw prowadzi pewną działalność innowacyjną w szerokim rozumieniu, osiągnięcie tego celu nie może być postrzegane jako sukces⁶⁰. Komisja prawdopodobnie i tak uzyskałaby taki rezultat, nawet gdyby po prostu rozdzielała środki finansowe losowo między przedsiębiorstwa.

Trybunał porównał także instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP z innymi programami wsparcia ukierunkowanymi na innowacyjne mniejsze przedsiębiorstwa oraz ocenił, na ile skutecznie poszczególni pośrednicy docierali do przedsiębiorstw opartych na wiedzy⁶¹. Trybunał wykorzystał poziom wiedzy specjalistycznej w głównym obszarze działalności danego przedsiębiorstwa⁶² jako wskaźnik prawdopodobieństwa, że prowadzi ono działania w zakresie badań naukowych i innowacji o wysokim potencjale doskonałości. Przedsiębiorstwa działające w branży nowoczesnych technologii lub usług opartych na wiedzy z większym prawdopodobieństwem wprowadzają innowacje. W związku z tym jeśli instrument jest faktycznie ukierunkowany na innowacje, powinno to nieuchronnie doprowadzić do sytuacji, w której największa liczba beneficjentów to przedsiębiorstwa z sektorów opartych na innowacjach. Skoncentrowanie się na branży nowoczesnych technologii lub usług opartych na wiedzy jest także ważne z perspektywy całej polityki (zob. ramka 6).

Trybunał odnotował, że obecny instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP wspierał przedsiębiorstwa oparte na wiedzy w większym stopniu niż jego poprzednik, tj. instrument oparty na podziale ryzyka. Do skupienia się w większym stopniu na przedsiębiorstwach opartych na wiedzy przyczyniła się rosnąca rola pośredników publicznych. Udział przedsiębiorstw opartych na wiedzy w portfelach pośredników publicznych w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP (76%) jest bardzo podobny do udziału w dotacjach w ramach programu „Horyzont 2020”, które są ukierunkowane na mniejsze przedsiębiorstwa. Z kolei pośrednicy prywatni poświęcają znacznie mniej uwagi takim przedsiębiorstwom (41%), co przekłada się na ich niższy udział ogółem w tym instrumencie (zob. wykres 3).

Uwaga: sektory wymagające specjalistycznej wiedzy i technologii obejmują branże o wysokim i średniowysokim zaawansowaniu technologicznym oraz usługi oparte na wiedzy, zgodnie z definicją zawartą w wytycznych Eurostatu.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez EFI i Komisję.

System oceny, którym dysponuje Komisja, dostarczył jedynie ograniczonych dowodów na skuteczność instrumentów

Komisja Europejska finansuje instrumenty gwarancji kredytowych dla mniejszych przedsiębiorstw od końca lat 90. XX w. Ukierunkowanie tych gwarancji zmieniało się wraz z upływem czasu, ale ich główny cel pozostał ten sam: zwiększenie dostępu do finansowania mniejszym przedsiębiorstwom oraz wspieranie przedsiębiorczości i innowacji w celu trwałego promowania rozwoju mniejszych przedsiębiorstw i wzrostu zatrudnienia w całej UE. W przypadku każdego instrumentu w odnośnym rozporządzeniu przewidziano terminy przeprowadzenia ocen śródokresowych lub końcowych oraz ich zakres. Oceny te miały między innymi odpowiedzieć na pytanie: „Jaka jest skuteczność interwencji UE (tj. gwarancji kredytowych)?”. Trybunał przeanalizował zatem:

1. czy we wcześniejszych ocenach wykazano skuteczność instrumentów gwarancji kredytowych;
2. czy istniejące mechanizmy oceny obecnych instrumentów są odpowiednie.

Wcześniejsze oceny nie przyniosły solidnych dowodów na skuteczność instrumentów

W ciągu18 lat od wprowadzenia unijnych instrumentów gwarancji kredytowych Komisja przedstawiła trzy oceny śródokresowe i dwie oceny końcowe. Żadna z nich nie przyniosła jednak solidnych dowodów na oddziaływanie gwarancji. W ocenach zazwyczaj z zadowoleniem odnotowywano łączną kwotę udzielonych kredytów objętych gwarancją lub liczbę wspieranych mniejszych przedsiębiorstw. Takie wskaźniki nie stanowią jednak odpowiedniej miary skuteczności ani korzyści społecznych⁶⁶.

Oceny opierały się głównie na metodach jakościowych, takich jak rozmowy i ankiety. Metody ilościowe nie były brane pod uwagę. Ponadto w ocenach nie wykazano, że zmiany obserwowane u beneficjentów były rezultatem gwarancji, a nie innych sprzyjających czynników. Z ankiet korzystano, aby zrekompensować brak kompletnych danych, lecz nie zostały one opracowane w taki sposób, aby stwierdzone zmiany można było powiązać z instrumentem gwarancji. Jako że przedsiębiorstwa zostały objęte badaniem dopiero kilka lat po otrzymaniu kredytu objętego gwarancją, wzrastało ryzyko związane z wiarygodnością danych.

Brak solidnych ocen jest spowodowany jeszcze dwoma innymi czynnikami. Po pierwsze, oceny zostały przeprowadzone zbyt wcześnie, gdyż ocena końcowa miała miejsce niedługo po upływie połowy cyklu programowego. Po drugie, w ocenach przyjęto bardzo wąską perspektywę, skupiając się tylko na bieżącym programie, a zatem nie uwzględniając skutków podobnych programów, które zostały zrealizowane wcześniej.

Ulepszono proces gromadzenia danych na potrzeby przyszłych ocen, lecz nadal występują niedociągnięcia

Metodykę oceny oddziaływania najłatwiej jest opracować i wdrożyć na etapie projektowania nowego programu. Wymogi dotyczące gromadzenia danych należy wziąć pod uwagę od samego początku, a nie dopiero po wielu latach funkcjonowania programu⁶⁷.

EFI i Komisja poczyniły ostatnio pewne kroki w celu udoskonalenia procesu oceny. Po pierwsze, Komisja planuje przeprowadzanie ocen końcowych na znacznie późniejszym etapie cyklu programowego. Po drugie, EFI i służby Komisji opublikowały w 2015 r. opracowanie badawcze oceniające oddziaływanie ekonomiczne gwarancji kredytowych udzielonych mniejszym przedsiębiorstwom w Europie Środkowo-Wschodniej w latach 2005-2007⁶⁸. Komisja zamierza wykorzystać je jako model na potrzeby oceny wpływu gwarancji na wyniki osiągane przez mniejsze przedsiębiorstwa. Ponadto EFI jest obecnie lepiej przygotowany do wyszukiwania beneficjentów z wykorzystaniem istniejących zewnętrznych baz danych zawierających dane finansowe na temat firm ujęte w formie szeregów czasowych i nadające się do wykorzystania na potrzeby analiz o bardziej ilościowym charakterze.

W czasie gdy Trybunał przeprowadzał kontrolę, istniały już opracowane przez Komisję ogólne warunki oceny śródokresowej obecnych instrumentów gwarancji, która to ocena ma zostać ukończona przed końcem 2017 r. Komisja nie podjęła jednak jak dotąd żadnych prac nad metodyką przeprowadzenia oceny końcowej. Przykładowo, nie ustaliła jeszcze, (i) w jaki sposób ocenić, czy instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP faktycznie pobudza działalność innowacyjną, co jest jego głównym celem, oraz (ii) w jaki sposób odróżnić jego skutki od skutków innych programów⁶⁹. Na ocenę tego instrumentu wpłynie także prawdopodobnie brak kompletnych danych.

W modelu przedstawionym przez Asdrubaliego i Signore’a (2015) porównano wpływ unijnych instrumentów gwarancji ze wszystkimi innymi możliwymi źródłami finansowania, w tym z innymi gwarancjami finansowanymi przez instrumenty krajowe lub inne instrumenty unijne, takie jak fundusze strukturalne. Chociaż instrumenty dłużne różnią się od siebie pod pewnym względami (np. z ograniczeniem lub bez ograniczenia bądź przeznaczone dla pewnej podgrupy mniejszych przedsiębiorstw), często stanowią bliskie substytuty z perspektywy zarówno banków komercyjnych, jak i przedsiębiorstw ubiegających się o finansowanie, a ponadto mają bardzo podobne cele. Przeanalizowanie łącznie jak największej liczby instrumentów częściowo złagodziłoby główne ograniczenia wynikające z metodyki przedstawionej w modelu. W momencie przeprowadzania kontroli przez Trybunał nie poczyniono jednak żadnych kroków w tym kierunku.

W celu wyeliminowania luki w ocenach można by także przeprowadzić dodatkowe badania naukowe. Zasada przejrzystości⁷⁰, która przewiduje wymóg publikacji każdej decyzji o udzieleniu dotacji, chyba że dotacja jest wypłacana osobie fizycznej, nie ma jednak zastosowania do beneficjentów gwarancji. Oznacza to, że badacze niebędący pracownikami EFI nie mają dostępu do danych na temat beneficjentów. Inne instytucje publiczne mające do czynienia z poufnymi danymi ustanowiły specjalne procedury zapewniania dostępu⁷¹ na potrzeby badań naukowych, oferując dostęp w tzw. bezpiecznych ośrodkach⁷² lub w ramach współpracy partnerskiej między zewnętrznym badaczem a personelem organizacji⁷³,

Dotychczas koncentrowano się przede wszystkim na ocenie skutków po stronie popytu, tj. na wykazaniu wpływu programu na wyniki osiągane przez mniejsze przedsiębiorstwa. O wiele mniej analiz dotyczyło natomiast (i) skutków po stronie podaży, takich jak stopień, w jakim gwarancje podnoszą podaż kredytów powyżej poziomu, jaki zostałby osiągnięty przez pośrednika w przypadku braku gwarancji; (ii) tego, jak korzyści wynikające z dotacji udzielanej pośrednio za pomocą instrumentu gwarancji rozkładają się faktycznie między dostawców i beneficjentów⁷⁴, oraz (iii) wpływu gwarancji na konkurencję między bankami. Chociaż EFI często ma dostęp do odpowiednich danych, nie są one brane pod uwagę do celów oceny. Dokonując oceny podaży w przypadku Republiki Czeskiej, gdzie pięć dużych banków zaczęło współpracować z EFI przez okres trzech lat, Trybunał zdołał wskazać wyraźne pozytywne skutki z punktu widzenia dostępności kredytów tylko w przypadku jednego z banków.

Wnioski i zalecenia

W ramach różnych obszarów polityki budżet UE zapewnia środki na potrzeby instrumentów gwarancji kredytowych przeznaczonych dla mniejszych przedsiębiorstw, funkcjonujących równolegle względem instrumentów gwarancji na szczeblu krajowym. Ogólne wnioski Trybunału są takie, że wielkość puli środków finansowych na rzecz instrumentów gwarancji została ustanowiona bez kompleksowej analizy potrzeb rynkowych oraz że zbyt wiele przedsiębiorstw będących beneficjentami w rzeczywistości nie potrzebowało kredytu objętego gwarancją. Niemniej jednak przedsiębiorstwa, które otrzymały kredyt objęty gwarancją, rozwijały się. Zakres innowacyjnych działań wspieranych przez jeden z instrumentów był jednak stosunkowo umiarkowany, co było niezgodne z ukierunkowaniem na doskonałość i aspiracjami w tym zakresie ustanowionymi w rozporządzeniu. Ponadto Komisja nie przedstawiła jak dotąd wystarczających dowodów na oddziaływanie instrumentów oraz ich opłacalność. Komisja powinna uwzględnić większość z przedstawionych poniżej zaleceń Trybunału podczas opracowywania ocen ex ante na potrzeby ewentualnych przyszłych instrumentów w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

Struktura instrumentów gwarancji

Z budżetu UE finansowane są zarówno instrumenty zarządzane centralnie, jak i instrumenty podlegające zarządzaniu dzielonemu. Podczas gdy pula środków w ramach wszystkich instrumentów finansowanych przez UE zwiększyła się w porównaniu z poprzednim okresem obejmującym lata 2007-2013, przeprowadzone oceny potrzeb rynkowych nie uwzględniały wszystkich instrumentów ani nie wykazały, w jaki sposób instrumenty powinny łącznie zareagować na te potrzeby, unikając jednocześnie nakładania się ich zakresów i konkurencji między nimi (zob. pkt 27-35).

Dwa przeanalizowane instrumenty zarządzane centralnie zaczęły funkcjonować bez opóźnienia. Jak wynika z umów gwarancji, które zostały podpisane przed końcem 2016 r., przewiduje się, że około trzech czwartych kredytów zostanie udzielonych w czterech państwach członkowskich, w których liczba mniejszych przedsiębiorstw potrzebujących dostępu do finansowania jest największa (zob. pkt 33 i 48-50).

Wdrażanie instrumentów finansowych wiąże się z kosztami. Komisja dysponowała jednak jedynie ograniczonymi dowodami, przystępując do procesu negocjowania opłat z EFI (zob. pkt 36-47).

Zalecenie 1 – Ocena potrzeb rynkowych i uzyskanie danych na temat kosztów zarządzania

Komisja powinna:

1. ocenić potrzeby rynkowe oraz sposób, w jaki różne unijne instrumenty gwarancji mogą najlepiej sprostać tym potrzebom równolegle z instrumentami finansowanymi na szczeblu krajowym/regionalnym, zapewniając tym samym unijną wartość dodaną;

   Docelowy termin wdrożenia: przed przedstawieniem wniosków w sprawie ustanowienia nowych instrumentów gwarancji w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

2. uzyskać i przeanalizować odpowiednie dane na temat kosztów zarządzania programami gwarancji, takich jak faktyczne koszty ponoszone przez EFI lub koszty ponoszone w ramach programów realizowanych na szczeblu krajowym, co pozwoliłoby wzmocnić podstawę do negocjacji z EFI oraz zapewnić właściwą wysokość opłat.

Docelowy termin wdrożenia: przed rozpoczęciem negocjacji z EFI w sprawie nowych upoważnień w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

Dostęp do finansowania

Instrumenty gwarancji kredytowych zostały zaprojektowane tak, aby zapewnić wsparcie przedsiębiorstwom posiadającym rentowne projekty, które mają trudności z uzyskaniem finansowania dłużnego. Trybunał odnotował jednak, że 60% przedsiębiorstw objętych próbą byłoby w stanie uzyskać kredyt komercyjny bez konieczności korzystania z tych instrumentów. Odsetek takich przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie jest jeszcze większy w przypadku instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP, gdzie sięga on 65%. Ponadto Trybunał stwierdził, że w ramach tego instrumentu udział takich przedsiębiorstw w portfelach kredytów był większy w przypadku pośredników prywatnych. Komisja faktycznie nie określiła w umowie o delegowaniu zadań zawartej z EFI, że grupą docelową dla tego instrumentu miały być innowacyjne, rentowne przedsiębiorstwa niemające dostępu do finansowania (zob. pkt 55-59). Przedsiębiorstwa, które mają dostęp do kredytów komercyjnych, mogą również czerpać korzyści z gwarancji, na przykład w postaci niższych stóp procentowych w ramach instrumentu InnovFin do celów gwarancji dla MŚP (zob. pkt 60).

Zmniejszenie maksymalnej kwoty kredytów kwalifikowalnych w ramach instrumentu gwarancji kredytowych doprowadziło wprawdzie do zwiększenia udziału wsparcia trafiającego do rentownych przedsiębiorstw niemających dostępu do finansowania, jednak Komisja jedynie częściowo rozważyła inne działania, jakie można było podjąć w celu rozwiązania tego problemu. Ponadto obecne mechanizmy monitorowania nie zapewniają okresowych informacji na temat osiągniętego udziału rentownych przedsiębiorstw niemających dostępu do finansowania (zob. pkt 61-69).

Dostęp do finansowania zyskał na znaczeniu w czasie kryzysu finansowego, zwłaszcza w państwach członkowskich, które najdotkliwiej odczuły jego skutki i otrzymały pomoc makrofinansową. Okazało się jednak, że centralnie zarządzane instrumenty gwarancji UE przydały się tym krajom jedynie w niewielkim stopniu, przede wszystkim dlatego, że nie zostały zaprojektowane tak, by zapewniać płynność pośrednikom. Co prawda korzystano również z instrumentów finansowych współfinansowanych z funduszy strukturalnych, jednak wypłaty dla mniejszych przedsiębiorstw zazwyczaj nie miały miejsca w momencie występowania największych napięć, lecz w późniejszym okresie (zob. pkt 70-77).

Zalecenie 2 – Ukierunkowanie na przedsiębiorstwa potrzebujące gwarancji

Komisja powinna:

1. uwzględnić we wniosku ustawodawczym w sprawie ewentualnego nowego instrumentu zastępującego instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP konkretne zapisy przewidujące ukierunkowanie na rentowne, innowacyjne przedsiębiorstwa, które nie mają dostępu do finansowania, i gwarantujące, że udzielane w ten sposób wsparcie nie będzie zastępować finansowania z sektora prywatnego;

   Docelowy termin wdrożenia: w momencie przedstawiania wniosku w sprawie ustanowienia ewentualnego nowego instrumentu w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

2. ustanowić mechanizmy mające na celu zmniejszenie odsetka przedsiębiorstw objętych wsparciem, które mogłyby uzyskać kredyty na warunkach komercyjnych bez wsparcia UE. Powinna także przeanalizować koszty i korzyści wynikające z wprowadzenia ewentualnych środków, które miałyby się przyczynić do takiego zmniejszenia;

   Docelowy termin wdrożenia: przed wdrożeniem ewentualnych nowych instrumentów w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

3. monitorować co roku odsetek przedsiębiorstw mających dostęp do kredytów na warunkach komercyjnych nawet bez wsparcia UE w portfelach pośredników finansowych oraz podejmować działania naprawcze, jeśli ten odsetek jest zbyt wysoki. Monitorowanie należy prowadzić w oparciu o informacje udostępniane przez pośredników finansowych, bez dodatkowego obarczania przedsiębiorstw formalnościami administracyjnymi.

Docelowy termin wdrożenia: w momencie wdrażania ewentualnych nowych instrumentów w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

Osiąganie celów

Instrumenty poprzedzające instrument gwarancji kredytowych były ukierunkowane na wspieranie rozwoju. Dostępne dane ekonometryczne potwierdzają sukces tych instrumentów pod tym względem. Przedsiębiorstwa będące beneficjentami rozwijały się w większym stopniu niż przedsiębiorstwa z grupy porównawczej pod względem aktywów ogółem, sprzedaży, kosztów wynagrodzeń i produktywności. Badania pokazują także, że efekty były większe w przypadku przedsiębiorstw, które w razie braku gwarancji miałyby trudności z uzyskaniem kredytu (zob. pkt 79-87).

Instrument InnovFin do celów gwarancji dla MŚP został opracowany tak, aby koncentrować się na wspieraniu badań naukowych i innowacji o wysokim potencjale doskonałości. W rozporządzeniu w sprawie programu „Horyzont 2020” nie zdefiniowano jednak tego pojęcia. Dwie trzecie przedsiębiorstw objętych próbą do celów kontroli przez Trybunał wprowadziło innowacje wyłącznie w ramach udoskonalenia standardowych produktów lub procesów albo w ogóle nie wprowadziło innowacji. Przyjęte kryteria kwalifikowalności dotyczące innowacyjności nie zdołały jednak przeszkodzić tym przedsiębiorstwom w uzyskaniu wsparcia. Wartość docelowa dotycząca innowacji w ramach tego instrumentu jest bardzo skromna, ponieważ Komisja uznaje za sukces sytuację, w której jedynie połowa wszystkich przedsiębiorstw wprowadza innowacje, niezależnie od stopnia innowacyjności. Podobnie jak w przypadku dostępu do finansowania Trybunał stwierdził duże różnice między pośrednikami prywatnymi a pośrednikami publicznymi – ci ostatni o wiele skuteczniej ukierunkowywali wsparcie na przedsiębiorstwa w sektorach wymagających specjalistycznej wiedzy (zob. pkt 88-95).

Zalecenie 3 – Ukierunkowanie na innowacje wiążące się z wysokim ryzykiem

Komisja powinna:

1. jednoznacznie określić we wniosku ustawodawczym w sprawie ewentualnego nowego instrumentu rodzaj innowacji objętych wsparciem oraz odpowiednio ustalić wielkość instrumentu;

   Docelowy termin wdrożenia: w momencie przedstawiania wniosku w sprawie ustanowienia ewentualnego nowego instrumentu w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

2. dokonać przeglądu kryteriów kwalifikowalności w obszarze innowacyjności, tak aby w ramach ewentualnego kolejnego instrumentu wsparciem objąć przedsiębiorstwa prowadzące działalność o wysokim potencjale doskonałości, która wymaga ryzykownych inwestycji.

Docelowy termin wdrożenia: przed wdrożeniem ewentualnego nowego instrumentu w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

System oceny

Mimo że unijne gwarancje kredytowe są udzielane od 18 lat, Komisja jak dotąd przedstawiła jedynie ograniczone dowody na potwierdzenie osiągniętych rezultatów. Przyczyny takiej sytuacji to niekompletne dane, oceny dokonywane przedwcześnie oraz nieodpowiednie pomiary. W odniesieniu do przyszłych ocen Komisja nie rozważyła jeszcze, w jaki sposób (i) przeprowadzić kompleksową ocenę różnych istniejących już unijnych instrumentów gwarancji oraz (ii) ocenić skutki po stronie podaży i wpływ na konkurencję między bankami. Aby wyeliminować luki w ocenach, można by przeprowadzić dodatkowe badania naukowe, ale utrudniają to restrykcyjne zasady poufności (zob. pkt 97-105).

Zalecenie 4 – Udoskonalenie systemu oceny

Komisja powinna:

1. przeprowadzić kompleksową ocenę ex post instrumentu poprzedzającego instrument gwarancji kredytowych, kładąc nacisk na ogólną skuteczność gwarancji;

   Docelowy termin wdrożenia: do końca 2019 r.

2. opracować metodykę analizowania skutków gwarancji z perspektywy podaży kredytów, konkurencji między bankami i działalności innowacyjnej przedsiębiorstw oraz z perspektywy tego, jak rozkładają się korzyści z dotacji między dostawcę i beneficjenta;

   Docelowy termin wdrożenia: do końca 2019 r.

3. oprócz odrębnych ocen końcowych dla każdego z dwóch instrumentów gwarancji zarządzanych centralnie, przedstawić jedną łączną ocenę ich relatywnych wyników, obejmującą, o ile to możliwe, porównanie z podobnymi unijnymi instrumentami dłużnymi wykorzystywanymi w przeszłości lub w tym samym czasie;

   Docelowy termin wdrożenia: w momencie, kiedy wymagane będzie przedłożenie kolejnych ocen końcowych.

4. opracować system umożliwiający osobom prowadzącym badania naukowe uzyskanie dostępu do danych na temat beneficjentów gwarancji.

Docelowy termin wdrożenia: do końca 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Baudilio Tomé MUGURUZA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 7 listopada 2017 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Glosariusz

Innowacja zgodnie z definicją Eurostatu oznacza wdrożenie nowego lub znacząco udoskonalonego produktu (towaru lub usługi) lub procesu, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w praktyce gospodarczej, organizacji miejsca pracy lub stosunkach z otoczeniem. Minimalnym wymogiem zaistnienia innowacji jest, aby produkt, proces, metoda marketingowa lub metoda organizacyjna były nowe (lub znacząco udoskonalone) dla firmy.

Celem „instrumentu finansowego opartego na podziale ryzyka” (w latach 2007-2013) było zapewnienie finansowania pośrednikowi finansowemu, by w ten sposób wesprzeć udzielanie nowych kredytów i dokonać podziału ryzyka związanego z nowymi kredytami.

Komisja musi przeprowadzić ocenę ex ante instrumentów finansowych. Ocena taka obejmuje między innymi potrzeby, które należy zaspokoić, proporcjonalność interwencji w odniesieniu do wielkości zidentyfikowanej luki w finansowaniu, wartość dodaną wynikającą z zaangażowania Unii oraz synergię z innymi nowymi i istniejącymi już instrumentami finansowymi. Aspekty te mogą także być uwzględniane w ocenach skutków, przeprowadzanych przez Komisję w odniesieniu do inicjatyw, w przypadku których spodziewane są znaczące skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne.

Polityka spójności w okresie programowania 2007-2013 obejmowała Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny (tj. dwa fundusze strukturalne) oraz Fundusz Spójności. Jej celem jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej w drodze wyrównywania głównych dysproporcji regionalnych oraz poprzez poprawę możliwości zatrudnienia i zwiększenie szans na rynku pracy. W okresie programowania 2014-2020 koordynacja między polityką spójności a innymi politykami przyczyniającymi się do rozwoju regionalnego, a mianowicie politykami w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich i rybołówstwa oraz polityką morską, została polepszona za sprawą ustanowienia wspólnych przepisów dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

Rating kredytowy kredytobiorcy to rating przyznawany przez kredytodawcę po przeprowadzeniu oceny zdolności kredytowej kredytobiorcy.

Sekurytyzacja to proces, w którym kredytodawca grupuje i przekształca aktywa (w tym przypadku portfel kredytów) w celu przydzielenia ich do różnych kategorii ryzyka oraz obrotu tymi nowymi instrumentami (tj. papierami wartościowymi).

Wieloletnie ramy finansowe UE określają maksymalne kwoty roczne, które Unia może wydać w różnych obszarach polityki w okresie co najmniej 5 lat. Ramy te nie są budżetem UE, lecz wytyczają ogólny zarys programowania finansowego i dyscypliny budżetowej.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności z przepisami, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało opracowane przez Izbę kontroli IV, której przewodniczył członek Trybunału Baudilio Tomé Muguruza i która odpowiada za obszary wydatków dotyczące regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował członek Trybunału Neven Mates. W przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli również: Georgios Karakatsanis, szef gabinetu chorwackiego; Marko Mrkalj, attaché; Marion Colonerus, kierownik, oraz Josef Jindra, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli: Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi i Martin Puc.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

© Unia Europejska, 2017

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: http://europa.eu/contact.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: http://europa.eu/contact.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://op.europa.eu/eubookshop. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.