Door de EU gefinancierde leninggarantie-instrumenten: positieve resultaten, maar betere gerichtheid op begunstigden en coördinatie met nationale regelingen zijn nodig

Samenvatting

Over leninggaranties voor kleine en middelgrote ondernemingen

Bijna twintig jaar heeft de EU Europese kleine en middelgrote ondernemingen geholpen om toegang te krijgen tot schuldfinanciering door leninggaranties af te geven. De garanties worden geboden aan financiële intermediairs waarvan wordt verwacht dat deze meer leningen verlenen aan levensvatbare ondernemingen die anders moeite zouden hebben om leningen te krijgen. Om deze ondernemingen te helpen, verstrekt de EU middelen aan twee centraal beheerde garantie-instrumenten en cofinanciert zij, in het kader van het cohesiebeleid, gelijksoortige instrumenten die door nationale of regionale autoriteiten zijn opgezet. Daarnaast hebben lidstaten hun eigen nationaal of regionaal gefinancierde garantie-instrumenten.

Hoe wij onze controle verrichtten

Wij richtten ons op de twee centraal beheerde instrumenten die momenteel operationeel zijn: de mkb-garantiefaciliteit InnovFin voor ondernemingen waarin onderzoek en innovatie centraal staan, en de leninggarantiefaciliteit. Er wordt voor de periode 2014-2020 verwacht dat er vanuit de EU-begroting 1,78 miljard euro (en wanneer de aanvulling van het Europees Fonds voor strategische investeringen wordt inbegrepen, tot 3,13 miljard euro) wordt verstrekt om potentiële verliezen op leningen en de kosten van het beheren van deze instrumenten, wat is gedelegeerd aan het Europees Investeringsfonds, te dekken.

Wij analyseerden of de EU-leninggaranties de groei en innovatie van kleinere ondernemingen ondersteunden door hen te helpen toegang tot financiering te krijgen.

Onze controleurs bezochten financiële intermediairs van de leninggarantiefaciliteit (in de Tsjechische Republiek, Roemenië en het Verenigd Koninkrijk) en van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin (in Duitsland en Zweden), evenals commerciële banken en overheidsorganen in Griekenland. Zij voerden ook een analyse uit van een willekeurige steekproef van 50 leningen die door de twee instrumenten werden gedekt en hielden telefonische vraaggesprekken met 46 voor de steekproef geselecteerde ondernemingen die door de mkb-garantiefaciliteit InnovFin worden gesteund.

Wat wij vaststelden

In vergelijking met het verleden begonnen de werkzaamheden in het kader van garantie-instrumenten al snel. Hoewel de beschikbare EU-middelen substantieel toenamen, betrof de uitgevoerde beoordeling van marktbehoeften niet alle instrumenten en bleek niet uit de beoordeling hoe de instrumenten moeten inspelen op deze behoeften, en de Commissie heeft tot dusver slechts beperkt bewijs geleverd over de effectiviteit van eerdere voorgaande leninggarantie-instrumenten. Hoewel de beoordelingsregelingen voor de huidige instrumenten zijn verbeterd, blijft een aantal tekortkomingen bestaan, zoals het gebrek aan gegevens voor het beoordelen van het effect op innovatieactiviteit en de beperkte reikwijdte voor het onderzoeken van de regelingen door middel van academisch onderzoek. De Commissie beschikte ook over weinig ondersteunend bewijs toen zij het vergoedingsonderhandelingsproces met het Europees Investeringsfonds inging.

Het belangrijkste doel van de leninggarantiefaciliteit en haar voorlopers was om de groei te bevorderen. Econometrisch bewijs toont aan dat de leninggaranties datgene hebben bewerkstelligd waarvoor ze zijn opgezet. Zij hielpen begunstigde ondernemingen om meer te groeien wat betreft hun totale activa, omzet, aantal werknemers en productiviteit. De effecten waren groter voor ondernemingen die potentieel moeite zouden kunnen hebben gehad om zonder een garantie een lening te verkrijgen. Dit heeft belangrijke gevolgen voor het selecteren van begunstigden in het kader van de regelingen.

Voor zowel de huidige als voorgaande instrumenten ontdekten we in onze steekproef echter dat een aanzienlijk deel van de begunstigde bedrijven geen moeite zou hebben gehad om toegang tot financiering te krijgen en dus geen gegarandeerde lening nodig zouden hebben. Van het lenen aan ondernemingen die toegang hadden tot financiering was vooral sprake bij private financiële intermediairs in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin. Ondernemingen die toegang hebben tot financiering, hebben eveneens profijt van de garantie, bijvoorbeeld in de vorm van een lager rentepercentage. Maar de verlaging van het rentepercentage is beperkt en brengt kosten met zich mee. Door bedrijven te ondersteunen die toegang hebben tot commerciële leningen ontstaat bovendien het risico dat de EU-instrumenten met de private sector concurreren.

Het is de bedoeling dat de mkb-garantiefaciliteit InnovFin gericht is op ondernemingen die onderzoek uitvoeren en innoveren met veel potentie om resultaten van topniveau te behalen. Twee derde van de ondernemingen in onze steekproef maakte echter slechts standaardproducten of procesontwikkelingen, of innoveerde helemaal niet. We stelden opnieuw een sterke tweedeling vast tussen private en openbare intermediairs: openbare intermediairs richten zich veel beter op ondernemingen in kennisintensieve sectoren, of anders gezegd op ondernemingen waarvan het waarschijnlijker is dat ze innoveren. Dit is een gebied waar Europa achterblijft.

Onze aanbevelingen

Wij deden een aantal aanbevelingen om de instrumenten beter te richten op “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering”. In het geval van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin moeten deze ondernemingen innovatiever zijn.

Aangezien er verschillende door de EU gefinancierde garantie-instrumenten zijn en deze groter zijn geworden, bevelen we aan dat de Commissie de effectiviteit van de voorgaande en de huidige garantie-instrumenten evalueert en de mogelijke vervolginstrumenten vooraf evalueert, met inbegrip van een grondige en uitgebreide analyse van marktbehoeften en kosteneffectiviteit. Met de evaluatie moet eveneens worden geïdentificeerd hoe de centraal beheerde instrumenten het best op de marktbehoeften kunnen inspelen door te zorgen voor coördinatie met nationaal en regionaal gefinancierde instrumenten die worden gecofinancierd door de structuurfondsen van de EU, alsmede gelijksoortige instrumenten die exclusief door nationale of regionale autoriteiten worden gefinancierd.

We bevelen eveneens aan dat de Commissie haar evaluatiesysteem verbetert.

Inleiding

Instrumenten om de toegang tot financiering voor kleinere ondernemingen te verbeteren

Kleine en middelgrote ondernemingen¹ (kmo’s, of mkb voor midden- en kleinbedrijf, hierna ook “kleinere ondernemingen” genoemd) worden veelal gezien als een belangrijke drijfveer voor de groei, de innovatie en het concurrentievermogen van Europa, en als een belangrijke factor in maatschappelijke integratie. Er wordt echter gedacht dat banken en financiële markten niet voorzien in de financiële behoeften van kleinere ondernemingen en zo hun investeringen en groei beperken. De belangrijkste gedachte achter leninggaranties is dat deze situatie moet worden aangepakt door kredietgevers over te halen om meer krediet aan te bieden tegen betere voorwaarden. Door een garantie te bieden, verplicht een derde partij zich om de gehele schuld of een gedeelte daarvan van een kredietnemer te betalen wanneer laatstgenoemde die zelf niet kan betalen.

De Europese Commissie is van mening dat financieringsinstrumenten, die vooral uit leningen en garanties bestaan, een “slimme manier [vormen] om de reële economie te financieren en groei en werkgelegenheid te stimuleren”². Financieringsinstrumenten worden daarom bij verschillende onderdelen van de EU-begroting gebruikt:

1. centraal beheerde financieringsinstrumenten worden gefinancierd uit verschillende begrotingsterreinen, zoals onderzoek, ondernemingen en industrie, onderwijs en cultuur. De Commissie is rechtstreeks betrokken bij het ontwerpen en ontwikkelen van deze instrumenten, de investeringsstrategie ervan en de bijdrage van de EU. Het besluit om deze instrumenten op te zetten, wordt door de begrotingsautoriteiten genomen (het Europees Parlement en de Raad) op basis van een voorstel van de Commissie;
2. financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer³, die op het gebied van cohesiebeleid worden gebruikt, worden vooral in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling gefinancierd en in minder mate via het Europees Sociaal Fonds (de eerste twee fondsen worden hierna “structuurfondsen” genoemd), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Visserijfonds. In de programmeringsperiode 2014-2020 kunnen financieringsinstrumenten ook worden gefinancierd via het Cohesiefonds. Elk instrument moet worden toegepast in het kader van een operationeel programma dat wordt beheerd door een beheersautoriteit. De beheersautoriteit is verantwoordelijk voor het ontwerpen van het financieringsinstrument en beslist over de financiële omvang ervan.

In de periode 2014-2020 zijn de twee belangrijkste centraal beheerde instrumenten die de Commissie gebruikt om kleinere Europese ondernemingen toegang te verlenen tot schuldfinanciering de volgende:

1. de leninggarantiefaciliteit in het kader van het programma voor het concurrentievermogen van bedrijven en kleine en middelgrote ondernemingen⁴; en
2. de mkb-garantiefaciliteit InnovFin in het kader van het Horizon 2020-programma⁵.

De twee instrumenten verschillen qua beleidsdoelstellingen. De leninggarantiefaciliteit is gericht op het steunen van kleinere ondernemingen die moeite hebben om toegang te krijgen tot schuldfinanciering wegens een verondersteld hoog risico of een gebrek aan voldoende beschikbaar onderpand⁶. De mkb-garantiefaciliteit InnovFin is gericht op het steunen van ondernemingen die innovatie- en/of onderzoeks- en ontwikkelingsgestuurd zijn, terwijl zij minder dan 500 werknemers in dienst hebben.

De twee instrumenten werden voorafgegaan door:

1. de mkb-garantiefaciliteit die werd toegepast in de periode 1998-2013⁷ en een soortgelijke doelstelling en financiële opzet had als de leninggarantiefaciliteit; en
2. het risicodelingsinstrument⁸ dat in 2012 als proefproject werd gelanceerd en vergelijkbaar was met de mkb-garantiefaciliteit InnovFin.

Operationele opzet

De Europese Commissie heeft de algehele verantwoordelijkheid voor deze centraal beheerde garantie-instrumenten. Dit omvat het indienen van het programmavoorstel, jaarlijkse werkprogramma's en verslagen over de uitvoering en beoordeling. De uitvoering is echter toevertrouwd aan het Europese Investeringsfonds (EIF) voor een overeengekomen vergoeding die is vastgelegd in de delegatieovereenkomst.

Het EIF selecteert financiële intermediairs (zoals commerciële banken, nationale stimuleringsinstellingen of wederzijdse waarborgfondsen) en ondertekent op eigen naam garantie-overeenkomsten met hen. De intermediairs lenen ofwel rechtstreeks aan ondernemingen, ofwel geven garanties aan andere financiële intermediairs die leningen aan ondernemingen verstrekken. Wanneer een onderneming in gebreke blijft, betaalt het EIF een deel van de verliezen van de intermediair zoals is vastgesteld in de garantie-overeenkomst.

Het EIF houdt een lijst bij van de leningen die intermediairs hebben geselecteerd en opgenomen in de garantie, en monitort de naleving van de garantie-overeenkomsten door de intermediairs. Het EIF doet bij de Commissie ook regelmatig verslag van de voortgang van de tenuitvoerbrenging van de instrumenten.

Financiële regelingen

Het EIF garandeert gedeeltelijk leningen die intermediairs verstrekken aan kleine ondernemingen (de leningportefeuille). Het doel hiervan is om financiële intermediairs te stimuleren om meer leningen te verstrekken aan kleinere ondernemingen. In de garantieovereenkomsten tussen het EIF en de intermediairs is daarom bepaald dat de intermediairs meer leningen moeten verstrekken tot boven een vooraf vastgestelde drempel. De drempel wordt vastgesteld op een niveau dat de intermediair zonder de garantieovereenkomst zou hebben gehaald, of op nul indien de intermediair dit soort leningen in het verleden niet verstrekte. In het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin is er geen drempel van toepassing.

De twee instrumenten verschillen qua dekking van kredietrisico’s. In beide gevallen compenseert het EIF de financiële intermediairs tot maximaal de helft van de verliezen op de afzonderlijke leningen in hun portefeuille (d.w.z. een garantiepercentage van maximaal 50 %). In het kader van de leninggarantiefaciliteit is het totale bedrag van de compensatie echter contractueel beperkt (voor garantieovereenkomsten die tot en met 31 december 2016 zijn ondertekend, lopen de maximaal gegarandeerde bedragen voor de leningportefeuille uiteen van 4 % tot 20 %). De verliezen boven de drempel worden volledig gedragen door de intermediair. Met andere woorden: bij elke lening waarbij de leningnemer in gebreke blijft, vergoedt het EIF de verliezen tegen het garantiepercentage tot de drempel is bereikt; deze wordt weer vergoed door de Commissie (EU-bijdrage genoemd). De drempel voor elke intermediair beperkt het risico voor de EU-begroting. In het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin bestaat een dergelijke drempel daarentegen niet en is het EIF verplicht om alle verliezen tegen het contractuele garantiepercentage, meestal tegen de 50 %, te dekken (zie figuur 1).

Noot: Het cijfer illustreert de situatie waarin de daadwerkelijke verliezen hoger zijn dan de verwachte verliezen.

Bron: ERK.

Om de verliezen te beperken die worden gedekt door de garantie in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin, moeten de intermediairs toezeggen om de leningkwaliteit van hun portefeuilles tenminste op een minimumniveau te houden. Dit niveau wordt gedefinieerd als i) een minimumkredietbeoordeling van de kredietnemers en ii) andere kenmerken van de portefeuille. Bovendien moeten, waar de gedeeltelijke garanties in het kader van de leninggarantiefaciliteit zonder kosten worden verstrekt, de intermediairs per jaar een garantierente van 0,5 % of 0,8 % (afhankelijk van de grootte van de kredietnemer) betalen voor het uitstaande gegarandeerde bedrag in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin.

Aangezien er in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin geen maximum is, zijn de Commissie en het EIF overeengekomen om de bijbehorende risico’s te delen, waarbij het EIF recht heeft op een overeengekomen risicovergoeding.

Betrokken EU-middelen

De voor de centraal beheerde leninggarantie-instrumenten beschikbaar gemaakte EU-middelen die worden gebruikt ten behoeve van kleinere ondernemingen zijn geleidelijk toegenomen, zoals te zien is in tabel 1.

Bron: ERK, op basis van: informatie van de Commissie voor instrumenten tot 2006, de EU-begroting voor het bedrag van de EU-bijdrage voor instrumenten vanaf 2007, de verslaglegging van het EIF voor de situatie per 31.12.2016, en de berekening van de Commissie van de verwachte situatie zodra de EU-bijdrage volledig is gebruikt.

Er wordt voor de periode 2014-2020 dus verwacht dat er vanuit de EU-begroting 1,78 miljard euro wordt verstrekt om zowel de toekomstige verliezen van de gegarandeerde portefeuille te dekken, als de kosten voor het beheren van de instrumenten. Per 31 december 2016 bedroegen de gemiddelde verwachte verliezen met betrekking tot de reeds getekende garantieovereenkomsten 9 %⁹ (of 0,98 miljard euro). Dit was hoger dan de voorgaande mkb-garantiefaciliteiten (de percentages van de gemiddelde verwachte verliezen waren 5,4 % voor de periode 1998-2000, 5,1 % voor de periode 2001-2006 en 6,8 % voor de periode 2007-2013).

In het kader van de mkb-garantiefaciliteit voor de periode 1998-2000 boekte 52 % van de financiële intermediairs verliezen die overeenkwamen met 90 % of meer van de verwachte verliezen in hun portefeuille. Dit was voor 53 % van de financiële intermediairs het geval in het kader van de faciliteit voor de periode 2001-2006. Het is nog te vroeg om soortgelijke gegevens voor de mkb-garantiefaciliteit voor de periode 2007-2013 te geven.

Voor de huidige instrumenten (zie tabel 1), per 31 december 2016, was de leningportefeuille (22,32 miljard euro) van de gecontracteerde intermediairs gegarandeerd voor een bedrag ad 10,79 miljard euro, of een percentage van bijna 50 %. Het totale verwachte bedrag aan leningen aan ondernemingen was 27,55 miljard euro.

In 2015 werd het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI)¹⁰ opgericht. In 2016 besloten de Commissie, de Europese Investeringsbank (EIB) en het EIF om een deel van de begrotingsmiddelen van het EFSI beschikbaar te maken om de EU-bijdrage voor de twee centraal beheerde instrumenten aan te vullen. De leninggarantiefaciliteit wordt aangevuld met 0,55 miljard euro en de mkb-garantiefaciliteit InnovFin met 0,88 miljard euro. De totale EU-middelen nemen daarom toe van 1,78 miljard euro (zie tabel 1) tot 3,13 miljard euro. De delegatieovereenkomsten tussen de Commissie en het EIF werden in juli 2017 nog geamendeerd.

De EU leverde onder gedeeld beheer ook substantiële middelen voor financieringsinstrumenten (zie paragraaf 2). Per 31 maart 2017 bedroeg de daadwerkelijke EU-bijdrage aan garantie-instrumenten in de periode van 2007-2013 2,5 miljard euro en werd het bedrag aan verstrekte leningen geschat op ten minste 18 miljard euro¹¹. Het bedrag van de bijdrage van de EU dat werd verdeeld over alle soorten financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer voor de periode 2014-2020 werd door de Commissie significant hoger geschat dan voor de periode 2007-2013. Met de meest recente gegevens (per 31 december 2015) kunnen de bedragen met betrekking tot garantie-instrumenten echter nog niet worden geïdentificeerd.

Tijdens de periode 2007-2013 bleef het relatieve gewicht voor de door de EU ge(co)financierde garantiebedragen klein in vergelijking met het totaalbedrag aan garanties die in lidstaten werden verstrekt (zie bijlage I voor verdere details). Door de toename in de begrotingsmiddelen voor deze garantie-instrumenten in de periode 2014-2020 (zie de paragrafen 13, 17 en 18) wordt er echter verwacht dat het aandeel toeneemt. Bovendien vertegenwoordigden de gemiddelde jaarlijkse door de EU gegarandeerde leningen in de periode 2007-2013 minder dan 0,5 % van de totale leningen van banken aan kmo’s (zij het met significante verschillen tussen de lidstaten) (zie bijlage II voor nadere details).

Aanpak van de controle

De controle was erop gericht om te beoordelen of de EU-leninggaranties de groei en innovatie van kleinere ondernemingen ondersteunden door hun toegang tot financiering te verbeteren. Daartoe onderzochten wij:

1. of de huidige garantie-instrumenten naar behoren zijn opgezet;
2. of de begunstigden zonder een garantie moeite zouden hebben gehad met het verkrijgen van een lening;
3. of de garantie-instrumenten hun doelstellingen bereikten of de beoogde begunstigden bereikten; en
4. of het evaluatiesysteem van de Commissie bewijs leverde van de doeltreffendheid van de garantie-instrumenten.

Om de langetermijnresultaten en het evaluatiesysteem te analyseren, richtten we ons voornamelijk op de leninggarantie-instrumenten die in de periode 2001-2013 in gebruik waren. Voor alle andere aspecten richtten we ons op de leninggarantiefaciliteit en de mkb-garantiefaciliteit InnovFin.

De controlecriteria werden afgeleid van de verordeningen waarbij deze instrumenten zijn ingesteld, de bijbehorende voorbereidende documenten, de voorgaande verslagen van de Rekenkamer die voor het onderwerp relevant zijn, de interne regels en procedures van de Commissie en wetenschappelijke literatuur. De criteria worden nader toegelicht in de verschillende onderdelen van dit verslag.

Het bewijsmateriaal voor de controle werd verzameld op basis van:

1. een beoordeling van relevante documentatie;
2. een analyse van een willekeurige steekproef van 50 leningen die door de twee huidige garantie-instrumenten werden gedekt, waaronder bezoeken aan drie financiële intermediairs van de leninggarantiefaciliteit (in de Tsjechische Republiek, Roemenië en het Verenigd Koninkrijk) en twee van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin (in Duitsland en Zweden);
3. telefonische vraaggesprekken met een willekeurige steekproef van46 eindbegunstigden van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin (waarmee zeven financiële intermediairs in de Tsjechische Republiek, Spanje, Frankrijk, Italië en Luxemburg worden bestreken);
4. bezoeken aan twee commerciële banken en overheidsorganen in Griekenland;
5. een econometrische studie naar de langetermijneffecten van de voorlopers van de leninggarantiefaciliteit op begunstigde ondernemingen in Frankrijk;
6. een analyse van gegevens van het EIF en de Commissie over garanties en over garantieregelingen die zijn gericht op kleinere ondernemingen in het Horizon 2020-programma; en
7. vraaggesprekken met personeel van de Commissie en het EIF.

Opmerkingen

De opzet van de garantie-instrumenten kende tekortkomingen

Bij het opzetten van een financieringsinstrument moet de Commissie onder meer de volgende elementen in overweging nemen: i) de marktbehoeften en de omvang van het instrument (d.w.z. het bedrag van de EU-bijdrage dat beschikbaar moet worden gemaakt) en ii) de kosten voor het beheren van het instrument.

Eenmaal opgezet moet het instrument operationeel worden om optimaal gebruik te maken van de uitvoeringsperiode.

Daarom zijn we nagegaan:

1. of de grootte van de instrumenten was vastgesteld op basis van een deugdelijke beoordeling van de marktbehoeften;
2. of de onderhandelingen van de Commissie met het EIF over kosten en vergoedingen op bewijs waren gebaseerd;
3. of de instrumenten zonder vertraging in werking waren gegaan.

De grootte van de instrumenten was niet gebaseerd op een uitgebreide en recente beoordeling van de marktbehoeften

Aangezien de EU een groot aantal financieringsinstrumenten financiert die naast nationaal of regionaal gefinancierde instrumenten functioneren, is het analyseren van de marktbehoeften cruciaal om de doeltreffendheid van de instrumenten te waarborgen.

De effectbeoordelingen en evaluaties vooraf die door de Commissie vóór het opstarten van een nieuwe generatie financieringsinstrumenten worden uitgevoerd, moeten informatie opleveren over marktbehoeften en moeten het mogelijk maken conclusies te trekken met betrekking tot het steunbedrag dat nodig is om in deze behoeften te voorzien. Daartoe onderzochten wij deze beoordelingen/evaluaties voor de garantie-instrumenten.

Voor beide programma’s waarin de twee centraal beheerde instrumenten zijn opgenomen (het programma voor het concurrentievermogen van bedrijven en kleine en middelgrote ondernemingen en Horizon 2020), werden de beoordelingen in 2011, respectievelijk 2013 uitgevoerd. Voor de financieringsinstrumenten in het kader van het Horizon 2020-programma (inclusief de mkb-garantiefaciliteit InnovFin) werd de specifieke beoordeling echter uitgevoerd nadat het wetgevingsvoorstel voor het programma al was ingediend en er over een indicatief begrotingsbedrag was overlegd met de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad.

Bij beide beoordelingen werd er een analyse gemaakt van de marktbehoeften (d.w.z. de financieringskloof). Door een gebrek aan volledige gegevens was het maken van een accurate kwantificering van deze kloof moeilijk; deze was daarom gebaseerd op een aantal schattingen en aannames (zie tekstvak 1). Als resultaat daarvan werd het aantal kmo's waarvan werd gedacht dat deze negatieve gevolgen zouden ondervinden van een gebrek aan toegang tot financiering (2 tot 3, miljoen van in totaal ongeveer 23 miljoen) dat niet is te wijten aan fundamentele tekortkomingen, maar eerder aan een gebrek aan/ontoereikend onderpand (naar wordt aangenomen 20 %), uitgedrukt als bandbreedte (van 0,4 tot 0,7 miljoen kmo's). In de beoordeling van 2013 werden de cijfers met betrekking tot de financieringskloof die in de beoordeling van 2011 werden gebruikt, niet bijgewerkt.

De beoordeling van 2011 en in het bijzonder de onderliggende studie¹⁴ die namens de Commissie werd uitgevoerd, bevat een gedetailleerde analyse van verschillende opties (verschillende financieringsinstrumenten en begrotingen) en de impact ervan werd daarin beoordeeld. De beoordeling van 2013 kende niet hetzelfde aantal opties en informatie over de impact. Met name was er geen beoordeling van de impact op de financieringskloof en van de absorptiecapaciteit¹⁵ waarbij eveneens rekening werd gehouden met de gecombineerde impact van alle andere door de EU gefinancierde garantie-instrumenten samen, hoewel er een veel hogere EU-bijdrage beschikbaar zou worden gemaakt voor de mkb-garantiefaciliteit InnovFin in vergelijking met zijn equivalent in de voorgaande periode (zie tabel 1).

De EU-bijdrage die beschikbaar is voor de twee centraal beheerde instrumenten wordt niet per lidstaat, regio of sector toegewezen. De instrumenten zijn, overeenkomstig hun rechtsgrondslagen, zijn vraaggestuurd en de financiële intermediairs reageren op de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling van het EIF. Hoewel de marktbehoeften en daarmee de mogelijke impact van garanties per lidstaat verschillen, werd de analyse van de financieringskloof voor de twee instrumenten slechts op EU-niveau uitgevoerd. Bij de beoordelingen van 2011 en 2013 werd geen gebruik gemaakt van de beschikbare informatie over marktbehoeften in een aantal lidstaten en regio’s. Op verzoek van 19 lidstaten voerde het EIF tussen 2006 en 2008 in het kader van het initiatief Gezamenlijke Europese middelen voor micro- tot middelgrote ondernemingen¹⁶ (JEREMIE) wel een analyse van de financieringskloof op nationaal niveau uit. In 2012 werd voor de Commissie een studie verricht om een overzicht te geven van leningen, garanties en aandelenregelingen die door nationale middelen in de EU-lidstaten worden ondersteund. In 2014 volgde een actualisering, maar door de beperkingen in de reikwijdte voor de studies zijn de overzichten voor elke lidstaat onvolledig.

In de beoordeling van 2011 werd er verwacht dat het grootste katalysatoreffect zou worden bereikt in lidstaten die vanaf 2004 tot de EU toetraden. Op basis van de garantieovereenkomst die tussen het EIF en de financiële intermediairs in het kader van de twee instrumenten tot eind 2016 werden gesloten, zal echter driekwart van de verwachte lonen worden gegenereerd in de vier lidstaten die vóór 2004 toetraden tot de EU. Voor het merendeel van de sinds 2014 tot de EU toegetreden lidstaten hadden de twee instrumenten wat betreft het opvullen van de financieringskloof minder impact dan voor deze belangrijkste begunstigde lidstaten.

Het EFSI (zie paragraaf 17) zal een significante aanvulling vormen op de twee instrumenten. In ons Advies nr. 2/2016¹⁷ merkten wij al op dat er voor het EFSI geen beoordeling en analyse was van de oorzaken van de kloof en de marktbehoeften en hoe deze het best aan te pakken zijn.

Met betrekking tot de instrumenten die worden gecofinancierd door de structuurfondsen werd er in een eerder speciaal verslag¹⁸ al benadrukt dat voor de periode 2007-2013 de marktbehoeften niet altijd naar behoren waren beoordeeld door de verantwoordelijke autoriteiten in de lidstaten. Dit leidde ertoe dat een aanzienlijk aantal financieringsinstrumenten te groot was.

Het niveau van kosten en vergoedingen was onvoldoende onderbouwd

Het EIF ontvangt een administratieve vergoeding voor de geleverde diensten en een prestatievergoeding om het bereiken van specifieke streefdoelen te stimuleren. Het maximale totaalbedrag aan administratieve en prestatievergoedingen die het EIF gedurende de looptijd van elke faciliteit in rekening kan brengen, zal 6 % van de EU-bijdrage zijn. Deze vergoeding was 9 % voor de instrumenten in de perioden 1998-2000 en 2001-2006, waarna het de Commissie lukte om dit terug te brengen tot 6 %.

De Commissie (i) betaalt het EIF ook een vergoeding voor het beheer van de kasmiddelen¹⁹ van de bedragen die uit de EU-begroting aan beide instrumenten worden betaald, en (ii) vergoedt het EIF bepaalde andere onvoorziene beheerskosten op basis van bewijsstukken. Het gecombineerde plafond voor deze kosten is 1 % van de EU-bijdrage aan de leninggarantiefaciliteit en 1,5 % van de EU-bijdrage aan de mkb-garantiefaciliteit InnovFin.

Het maximale bedrag aan beheerskosten en vergoedingen voor de twee instrumenten voor de gehele levensduur is 129,7 miljoen euro, zoals weergegeven in tabel 2. De kosten zullen toenemen wanneer de aanvulling van de bijdrage van het EFSI is geformaliseerd door middel van amendementen in de delegatieovereenkomsten (zie paragraaf 17).

Bron: ERK, op basis van EU-begrotingsinformatie en de delegatieovereenkomsten tussen de Commissie en het EIF.

De jaarlijkse²⁰ beheerskosten en -vergoedingen voor de twee instrumenten zullen ongeveer 6,5 miljoen euro bedragen (hierbij wordt geen rekening gehouden met de aanvulling van het EFSI). Hoewel het EIF hoofdzakelijk in handen van de overheid is²¹, en 29,81 % van het aandelenkapitaal in handen van de EU, is het desondanks belangrijk om ervoor te zorgen dat de vergoedingen passend zijn.

Daarom moet de Commissie, voordat zij de onderhandelingsfase met het EIF ingaat, op de hoogte zijn van de gegevens over de kosten i) die het EIF maakt voor het beheren van eerdere leninggarantie-instrumenten; ii) die de nationale garantie-instellingen maken voor het beheren van leninggarantie-instrumenten, en iii) die door het EIF aan andere organen worden opgelegd waarvan het EIF een beheersmandaat heeft gekregen (zoals de EIB of andere nationale autoriteiten). We onderzochten of dergelijke gegevens waren verkregen.

We stelden vast dat de Commissie geen gedetailleerde informatie over de daadwerkelijke kosten van eerdere beheerde regelingen tot haar beschikking had. Zij had beperkte informatie over de vergoedingen die werden betaald door andere organen die het EIF het mandaat hadden gegeven om namens deze financieringsinstrumenten uit te voeren, en er zijn in beperkte mate werkzaamheden uitgevoerd om de kosten ervan te vergelijken met de kosten van een steekproef van nationaal beheerde garantie-instrumenten.

Ter vergelijking: voor de garantie-instrumenten die worden gecofinancierd uit de structuurfondsen is het door de relevante verordeningen opgelegde plafond van de beheerskosten en -vergoedingen hoger dan de 6 % die wordt gerekend voor de centraal beheerde instrumenten. De daadwerkelijke kosten bleven echter beneden het plafond. Uit indicatieve gegevens over de uitvoering van garantie-instrumenten die werden gecofinancierd uit de structuurfondsen²² in de periode 2007-2013 blijkt dat de jaarlijkse gemiddelde²³ beheerskosten en -vergoedingen momenteel binnen dezelfde marge vallen als die welke door de Commissie voor de twee gecontroleerde instrumenten worden betaald.

Naast de bovengenoemde vergoedingen heeft het EIF in het geval van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin ook recht op een risicovergoeding ter compensatie van het delen van het risico voor dit instrument (zie paragraaf 12 en figuur 1).

Het risico dat verband houdt met de blootstelling van het EIF hangt af van het risicoprofiel van de onderliggende portefeuille en het bedrag van de EU-bijdrage, die in jaarlijkse termijnen en voorafgaand aan de daadwerkelijke goedkeuring van de garanties wordt betaald. Tot 2022 kunnen de leningen worden inbegrepen in de mkb-garantiefaciliteit InnovFin zodat het risicoprofiel van de portefeuille kan blijven veranderen.

Financiële intermediairs moeten een garantievergoeding betalen (zie paragraaf 11) die voor de faciliteit inkomsten vormt. De EU-bijdrage wordt alleen gebruikt voor het betalen van de risicovergoedingen als de garantievergoeding niet toereikend is om het volledige bedrag te dekken waar het EIF recht op heeft.

De risicovergoeding is 1,25 % per jaar over 80 % van het uitstaande gegarandeerde bedrag (aangezien de EU-bijdrage naar verwachting overeenkomt met 20 % van het totale gegarandeerde bedrag van alle intermediairs samen). Het maximale totaalbedrag aan risicovergoedingen dat het EIF gedurende de levensduur van de faciliteit in rekening kan brengen, is 10 % van de EU-bijdrage (ofwel 106 miljoen euro).

Er bestaat een risico dat het EIF door de vergoeding voor het feitelijk genomen risico wordt overgecompenseerd. Dit komt doordat de vergoeding wordt betaald over 80 % van het uitstaande gegarandeerde bedrag, zelfs wanneer de betaalde EU-bijdrage 20 % van het gegarandeerde bedrag overschrijdt (met andere woorden, wanneer de daadwerkelijke blootstelling van het EIF minder dan 80 % bedraagt). Er bestaat echter geen mechanisme om de aan het EIF betaalde risicovergoeding tot 2022 te onderzoeken. Zo overschreed de EU-bijdrage het uitstaande gegarandeerde bedrag in de periode 2014-2015, dus het EIF ging ervan uit dat er geen risico was, maar ontving wel ongeveer 0,5 miljoen euro aan risicovergoedingen.

Snelle start van de uitvoeringsfase

Uit onze eerdere controles is gebleken dat het in werking stellen van een financieringsinstrument een belangrijke uitdaging vormt, waarbij vertragingen het behalen van doelstellingen in gevaar brengen²⁴. We onderzochten daarom of vertragingen dit keer waren vermeden.

De leninggarantiefaciliteit was in feite een voortzetting van de voorgaande mkb-garantiefaciliteit, waardoor het snel konden worden opgestart. De snelle start van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin, dat in sommige aspecten een nieuw instrument was, vormde echter een belangrijke prestatie.

Voor beide instrumenten waren de overeenkomsten tussen de Commissie en het EIF tegen juli 2014 ondertekend. Tegen eind 2014 had het EIF al garantieovereenkomsten ondertekend met zes intermediairs met een verwachte lening ter waarde van bijna 1,4 miljard euro. Tegen eind 2016 was de uitvoeringsgraad (in de zin van gebruikte EU-bijdrage) 80 %. Tegelijkertijd hadden de financiële intermediairs leningen verstrekt ter waarde van ongeveer 27 % van hun verwachte leningvolume.

De leninggarantie-instrumenten waren niet voldoende gericht op ondernemingen die moeite hadden een lening te krijgen

Kredietverleners brengen gebruikelijk hogere rentetarieven en vergoedingen in rekening naarmate kredietnemers een hoger risicoprofiel hebben. Zij kunnen echter ook terughoudend zijn om een hoge rente te berekenen en risico’s boven een bepaald niveau nemen; in plaats daarvan kunnen ze ervoor kiezen om hun leningactiviteiten te beperken. Het kan dus voorkomen dat banken levensvatbare projecten niet financieren, omdat zij deze als te riskant zien, met name wanneer kredietnemers op geen enkele manier hun kredietwaardigheid en/of het realiteitsgehalte van de vooruitzichten van hun project²⁵ kunnen aantonen. In dit verslag wordt naar ondernemingen die geen lening kunnen krijgen van commerciële kredietverstrekkers verwezen met de term “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering”.

Het feit dat er kredietnemers met levensvatbare projecten zijn die geen toegang kunnen krijgen tot financiering is de belangrijkste gedachte achter de financiering van leninggarantie-instrumenten door de EU. Deze grondgedachte wordt genoemd in de voorbereidende documenten en de desbetreffende verordeningen tot oprichting van de twee gecontroleerde faciliteiten. Er wordt in het bijzonder genoemd dat “de leninggarantiefaciliteit (…) de specifieke moeilijkheden [moet] verminderen waarmee levensvatbare kleine en middelgrote ondernemingen worden geconfronteerd bij het verwerven van financiering ten gevolge van het veronderstelde hoge risico of van onvoldoende beschikbaar onderpand”²⁶. Voor de mkb-garantiefaciliteit InnovFin wordt er in de Horizon 2020-verordening²⁷ gerefereerd aan het feit dat “veel gevestigde innovatieve ondernemingen – zowel grote als kleine bedrijven – geen leningen kunnen krijgen voor onderzoeks- en innovatieactiviteiten met een hoger risico” en dat “de markt de risico's niet wil dragen die doorgaans aan de noodzakelijke innovaties verbonden zijn om de gestelde beleidsdoelen te kunnen verwezenlijken (…)”. De bepaling in het Financieel Reglement dat “met de financieringsinstrumenten niet [wordt] beoogd (…) particuliere financiering (…) te vervangen”²⁸ impliceert dat de focus moet liggen bij “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering”.

Deze instrumenten zijn dus niet ontworpen als algemene subsidies die zijn bedoeld om de rentekosten van kleinere bedrijven in het algemeen of innovatieve bedrijven te verminderen, maar om toegang tot financiering te verbeteren voor ondernemingen die geen lening zouden krijgen van commerciële kredietverstrekkers.

Daarom zijn we nagegaan:

1. of ondernemingen die profijt hebben van een leninggarantie moeite hadden met het verkrijgen van financiering;
2. of de Commissie doeltreffend gebruik heeft gemaakt van maatregelen voor een betere gerichtheid op “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering”; en
3. of de instrumenten succesvol zijn benut in lidstaten met financiële problemen.

Onvoldoende gerichtheid op levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering

Op basis van onze steekproef van leningen (96 ondernemingen) die de twee instrumenten bestreek, stelden we vast dat slechts 40 % van de leningen was verstrekt aan ondernemingen die anders moeite zouden hebben gehad met het verkrijgen van financiering van een commerciële kredietverlener. Dit niveau verschilt niet significant van de 43 %²⁹ die we bij onze eerdere controle van de mkb-garantiefaciliteit vaststelden³⁰ (de voorloper van de leninggarantiefaciliteit), die sterk overeenkomende doelstellingen had en voor een groot deel steunde op soortgelijke intermediairs.

In het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin zou 35 % van de ondernemingen moeite hebben gehad met het verkrijgen van een commerciële lening zonder de EU-garantie. Zelfs binnen deze subgroep van innovatieve ondernemingen had een aantal echter toegang tot durfkapitaalfinanciering of had een aantal een commerciële lening kunnen verkrijgen door persoonlijke garanties te bieden.

We vergeleken eveneens het gedrag van openbare en private intermediairs wat betreft de gerichtheid op de beoogde begunstigden³¹ door het gebruik van indirecte indicatoren die zijn gekoppeld aan de mate van financiële beperkingen:

1. leeftijd en omvang van de ondernemingen, aangezien jongere en kleinere ondernemingen vaker financieel zijn beperkt³²; en
2. de lening als deel van de totale activa van een onderneming om het financieel belang van de lening als bron van financiering in de kapitaalstructuur van de onderneming te meten.

Uit deze indicatoren blijkt een groot verschil in het gedrag van openbare versus private intermediairs in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin. Openbare intermediairs presteerden steevast beter dan de private wat betreft de gerichtheid op ondernemingen waarvan het waarschijnlijker was dat ze werkelijk een garantie nodig hadden. Zo maakten ondernemingen die jonger dan vijf jaar waren 35 % uit van de leningportefeuille van openbare intermediairs, maar 16 % van de private intermediairs. Openbare intermediairs verstrekten de begunstigden ook sneller een relatief substantieel bedrag aan financiering: meer dan de helft van de door hen verstrekte leningen vertegenwoordigde 10 % van de activa van de betreffende kredietnemer, terwijl dit bij slechts een kwart van de leningen die door private intermediairs waren verstrekt het geval was³³.

Het feit dat private intermediairs zich in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin meer hebben gericht op bedrijven die toegang hebben tot commerciële leningen houdt verband met de wijze waarop het instrument is opgezet. In de Horizon 2020-verordening staat dat de faciliteit is gericht op het verbeteren van toegang tot schuldfinanciering, maar bestaat er geen expliciet vereiste dat deze gericht moet zijn op “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering”. In de overeenkomst tussen de Commissie en het EIF staat dat het doel van de faciliteit slechts is om “intermediairs te stimuleren om rechtstreeks of indirect schuldfinanciering te verstrekken”. De overeenkomsten tussen het EIF en de intermediairs specificeren niet dat de intermediairs zich moeten richten op ondernemingen die moeite hebben toegang te verkrijgen tot commerciële leningen. Hoewel het waarschijnlijker is dat openbare intermediairs zich richten op dergelijke ondernemingen vanwege hun beleidsdoelstellingen, hebben private intermediairs deze motivatie niet en de garantieovereenkomst met het EIF verplicht hen niet om dat wel te doen. Een private intermediair die we hadden bezocht, was zich niet eens bewust van het feit dat bijzondere aandacht moest worden besteed aan levensvatbare ondernemingen die geen krediet hadden verkregen (zie paragraaf 52).

Ondernemingen met voldoende toegang tot financiering kunnentoch profijt hebben van de garantie door bijvoorbeeld een lening voor een langere periode of voor grotere bedragen af te sluiten. Bovendien kunnen intermediairs in het kader van de mkb-garantiefaciliteit het rentepercentage tot onder de marktrente verlagen. De rentebesparing is evenredig aan het risico dat de kredietnemer vormt. De besparing is echter marginaal, aangezien ondernemingen die toegang hebben tot commerciële leningen doorgaans minder risicovol zijn. De gemiddelde besparing die we in onze steekproef ontdekten lag tussen 0,3 en 0,4 %, ofwel niet meer dan 1 000 euro per jaar op een lening van 250 000 euro (gemiddelde waarde in het kader van de mkb-garantiefaciliteit).

Hoewel de Commissie succes heeft geboekt met één maatregel om zich beter te richten op “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering”, heeft zij andere mogelijke maatregelen nog niet onderzocht, met name voor de mkb-garantiefaciliteit InnovFin

We stelden al vast dat in het kader van de voorgaande mkb-garantiefaciliteit een aanzienlijk deel van de begunstigden ondernemingen die toegang hebben tot commerciële leningen waren en we bevalen aan dat “er passende maatregelen [dienen te] worden overwogen om het buitenkanseffect zo klein mogelijk te maken, waarbij onder meer gebruik kan worden gemaakt van beste praktijken die al worden gehanteerd bij bepaalde intermediairs”³⁴. In haar antwoord op de aanbeveling stemde de Commissie ermee in “dat in elk vervolgprogramma passende maatregelen worden overwogen om het buitenkanseffect zo klein mogelijk te maken”³⁵.

In haar wetgevingsvoorstel voor de huidige leninggarantiefaciliteit introduceerde de Commissie een plafond van 150 000 euro voor leningen waarvoor garanties kunnen worden gegeven. Er werd gedacht dat kredietnemers die om lagere bedragen vragen, meer moeite hebben om toegang te krijgen tot financiering.

Hoewel dit plafond werd goedgekeurd, introduceerden de wetgevers een uitzondering. Hogere leningen kunnen in het kader van de leninggarantiefaciliteit nog steeds worden gegarandeerd indien kan worden aangetoond dat de begunstigde niet in aanmerking komt voor een garantie in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin³⁶. Een intermediair die een lening boven het plafond wil goedkeuren, moet eerst controleren of de kredietnemer niet in staat is om te voldoen aan een van de 14 isubsidiabiliteitscriteria voor innovatie die in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin gelden (zie paragraaf 89). Aangezien dit een relatief omslachtig proces is en de achterliggende gedachte moeilijk te begrijpen is, houden de meeste financiële intermediairs hun gegarandeerde leningen onder het plafond.

Het plafond resulteerde er daarom in dat de leninggarantiefaciliteit was gericht op in het algemeen risicovollere, kleinere en jongere ondernemingen. Dit wordt geïllustreerd door een aantal portefeuillestatistieken:

1. de gemiddelde omvang van leningen nam af: het percentage leningen boven de 150 000 euro daalde van 37 % bij de voorgaande faciliteit tot 15,8 % in het kader van de leninggarantiefaciliteit; en
2. het percentage leningen aan micro-ondernemingen (met minder dan tien werknemers) nam toe tot 82 % vergeleken met 74 % in het kader van de voorgaande faciliteit.

Desondanks werden hogere leningen nog steeds gegarandeerd, waartoe soms zelfs de regels werden omzeild. Eén intermediair van de leninggarantiefaciliteit (een van de drie die we controleerden) omzeilde verschillende keren het plafond door op dezelfde datum meerdere leningen voor één onderneming te garanderen. Het EIF heeft deze gang van zaken waargenomen en verzocht voor één geval om aanvullende informatie op basis waarvan het heeft geaccepteerd dat er dit specifieke geval voldoende commerciële redenen voor waren. Dergelijke leningen vertegenwoordigde meer dan 10 % van de gegarandeerde leningportefeuille van de intermediair.

Door weldoordachte subsidiabiliteitscriteria kan er ook voor worden gezorgd dat garanties worden verstrekt aan levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering (zie tekstvak 2 voor een voorbeeld). Voor de leninggarantiefaciliteit zijn dergelijke subsidiabiliteitscriteria vastgelegd in de garantie-overeenkomsten met de financiële intermediairs. Voor de mkb-garantiefaciliteit InnovFin heeft de Commissie dergelijke criteria echter niet opgelegd in haar delegatieovereenkomst met het EIF (zie paragraaf 59). Desondanks merken wij op dat twee van de 14 bestaande subsidiabiliteitscriteria voor de beoordeling van het innovatieve karakter van een bedrijf (waarvan er aan één moet worden voldaan) verband houden met jongere bedrijven. Deze twee criteria werden echter slechts door een minderheid van de bedrijven gebruikt die van de voordelen van een gegarandeerde lening genoten in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin (20 % per 31.12.2016).

Het aanrekenen van rentepercentages die boven het gemiddelde marktniveau liggen, is een alternatieve benadering van openbare intermediairs om ervoor te zorgen dat vooral “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering” de garantie aanvragen. Ondernemingen met toegang tot financiering kunnen inderdaad leningen tegen het marktpercentage afsluiten en worden dan ook ontmoedigd om een veel duurdere gegarandeerde lening aan te vragen. Een dergelijk, door sommige nationale stimuleringsinstellingen gebruikt prijsbeleid wordt echter niet gebruikt in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin.

De opzet van de Commissie voor het monitoren van de garantie-instrumenten maakt het niet mogelijk om periodiek te verifiëren of intermediairs zich richten op “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering”. De toezichtindicator voor de leninggarantiefaciliteit is het aandeel van kmo's dat denkt dat zij zonder de garantie geen financiering hadden kunnen krijgen. De gegevens waarmee dit moet worden nagegaan, worden echter slechts twee keer tijdens de looptijd van de faciliteit verzameld aan de hand van een enquête. Een soortgelijke indicator werd gebruikt om de voorgaande faciliteit te evalueren, maar de omvang van de steekproef was te klein om conclusies te trekken op het niveau van afzonderlijke intermediairs. Voor de mkb-garantiefaciliteit InnovFin wordt een dergelijke indicator niet gebruikt.

Aan wetenschappelijke literatuur kan een aantal alternatieve indicatoren worden ontleend (zie tekstvak 3) die tijdiger indicaties kunnen geven van het aantal ondernemingen die toegang hebben tot commerciële leningen op het niveau van afzonderlijke intermediairs. Aangezien deze indicatoren afhankelijk zijn van gegevens die doorgaans afkomstig zijn van leningsbestanden, kunnen de vereiste gegevens via de intermediairs worden verzameld. De Commissie heeft echter de toepasbaarheid van de alternatieve indicatoren nog niet getest.

De instrumenten werden langzaam in gebruik genomen in de lidstaten met financiële moeilijkheden

Door conjuncturele dalingen, vooral financiële crises, groeit doorgaans het leningtekort (d.w.z. de benodigde, maar niet-beschikbare financiering) voor kleinere ondernemingen⁴⁰. Daarom was het verbeteren van toegang tot financiering voor kleinere ondernemingen een belangrijk element in het Europees economisch herstelplan van 2008⁴¹ en daartoe kwamen de Commissie en drie lidstaten die financiële steun van de EU genoten (Litouwen, Griekenland en Portugal) overeen om diverse maatregelen te treffen.

De nationale begrotingen van de betrokken drie lidstaten werden sterk beperkt. Hun regeringen konden de nationale garantieregelingen niet ondersteunen en het niveau van door de regering gesteunde garantieactiviteit nam sterk af. Aangezien de EU-regelingen zijn bedoeld als aanvulling op de inspanningen van lidstaten⁴², beoordeelden we of de centraal beheerde garantie-instrumenten van de EU en soortgelijke instrumenten die uit de structuurfondsen worden gecofinancierd in deze landen met succes zijn benut.

We stelden vast dat de centraal beheerde garantie-instrumenten van de EU significant minder succesvol waren wat betreft de ingebruikneming in deze lidstaten dan de instrumenten die uit de structuurfondsen werden gecofinancierd. Hoewel de voorloper van de leninggarantiefaciliteit bestond toen de crisis in deze lidstaten ontstond, ondertekende het EIF een contract met slechts één financiële intermediair in Letland in 2009. De voorloper van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin, die sinds eind 2012 bestond, werd wel voldoende benut in Portugal, maar niet in de andere twee lidstaten.

Met de structuurfondsen werden garanties en “gefinancierde financieringsinstrumenten voor risicodeling” gecofinancierd. Beide instrumenten waren erop gericht om het leningtekort voor kleinere ondernemingen te dichten, maar alleen het laatste van de instrumenten voorzag in zowel dekking van kredietrisico's als kasmiddelen voor intermediairs. Het nadeel van een “gefinancierd financieringsinstrument voor risicodeling” is dat leningen aan kleinere ondernemingen ofwel volledig, ofwel gedeeltelijk moeten worden gefinancierd uit openbare middelen⁴³, wat betekent dat er minder ondernemingen kunnen worden ondersteund. We stelden vast dat instrumenten waarbij openbare middelen werden gebruikt om ten minste de helft van de leningen te financieren, meer succes hadden bij het verdelen van geld onder de ondernemingen doordat de liquiditeitsverstrekking de liquiditeitsbeperkingen van commerciële banken compenseerde. Aangezien instrumenten commerciële banken geen liquiditeit verschaffen, verklaart dit waarom centraal beheerde leninggaranties van de EU niet voldoende in gebruik werden genomen in de betreffende lidstaten.

Maar zelfs voor financieringsinstrumenten die werden gecofinancierd uit de structuurfondsen vonden de betalingen aan bedrijven niet plaats toen de druk het hoogst was, maar eerder daarna. In Letland werd tussen 2009 en 2012 slechts 16 % van het beoogde bedrag voor de “gefinancierde financieringsinstrumenten voor risicodeling” in het kader van de door het EIF beheerde regeling⁴⁴ uitbetaald aan kleinere ondernemingen. De betalingen uit financieringsinstrumenten aan kleinere ondernemingen in Griekenland werden eveneens vertraagd en kwamen pas op gang tegen het einde van de periode waarin ze beschikbaar waren, namelijk 2015-2016.

De trage uitbetaling aan kleinere ondernemingen uit financieringsinstrumenten die werden gecofinancierd uit de structuurfondsen staat in contrast met de door het instituut voor groei in Griekenland bereikte resultaten. Dit was een niet-bancair financieel instituut dat door de Griekse staat en de Duitse ontwikkelingsbank Kreditanstalt für Wiederaufbau was opgericht als een eenmalige maatregel om leningen te verstrekken aan kleinere ondernemingen. Het had een kapitaal van 200 miljoen euro en wist dat in minder dan een jaar om te zetten in leningen. Volgens de Griekse commerciële banken die we hebben geïnterviewd, was de belangrijkste reden voor de snelle verspreiding dat de uitvoering onderhevig was aan veel eenvoudiger regels dan die voor instrumenten in het kader van de structuurfondsen.

De Commissie reageerde op moeilijkheden bij de ingebruikneming. Met name in 2011, toen de Commissie toestond dat financieringsinstrumenten in het kader van de structuurfondsen ook mochten worden gebruikt voor het financieren van werkkapitaal, iets wat eerder slechts onder uitzonderlijke omstandigheden was toegestaan. Dit heeft een positief effect gehad op de uitbetalingen aan kleinere ondernemingen en was gezien de omstandigheden toentertijd gerechtvaardigd.

De geschiedenis van leninggaranties laat echter zien dat dergelijke veranderingen niet worden teruggedraaid zodra de specifieke omstandigheden niet meer van toepassing zijn. Dit resulteert vervolgens in een algemene “versoepeling van de subsidiabiliteit”. Terwijl de voorlopers van de leninggarantiefaciliteit bijvoorbeeld gericht waren op investeringsleningen, is het financieren van werkkapitaal nu gebruikelijk geworden. De voorloper van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin steunde slechts leningen met een looptijd van minimaal twee jaar. De mkb-garantiefaciliteit InnovFin steunt eveneens leningen met een looptijd van één jaar, met inbegrip van kredieten. Hoewel dergelijke veranderingen onmiskenbaar de benutting van de regelingen doen toenemen, neemt hierdoor ook het risico toe dat het instrument niet doeltreffend overheidsbeleidsdoelstellingen verwezenlijkt of dat het uiteindelijk concurreert met de private sector (zie tekstvak 4).

Gedeeltelijk behaalde doelstellingen

De twee garantie-instrumenten hebben uiteenlopende doelstellingen. In deze sectie worden zij daarom apart behandeld. Wij onderzochten:

1. of de voorlopers van de leninggarantiefaciliteit de groei van ondernemingen bevorderden;
2. of de mkb-garantiefaciliteit InnovFin gericht was op bestaande ondernemingen die zich bezighielden met activiteiten op het gebied van onderzoek en innovatie met veel potentie om resultaten van topniveau te behalen.

De voorlopers van de leninggarantiefaciliteit hielpen ondernemingen te groeien

De groei van ondernemingen kan blijken uit schepping van banen, een toegenomen productiviteit en een hoger overlevingspercentage. Om het effect van een garantie na te gaan, is het niet genoeg om bijvoorbeeld het aantal werknemers in een bepaalde onderneming voordat het een garantie had te vergelijken met het aantal werknemers een paar jaar later, omdat andere factoren daaraan kunnen hebben bijgedragen⁴⁵. In plaats daarvan moet een beoordeling van de effecten gebaseerd zijn op een vergelijking tussen hetgeen er gebeurde met bedrijven die een garantie kregen en wat er zou zijn gebeurd zonder dergelijke steun.

Als onderdeel van deze controle lieten we een contrafeitelijk effectbeoordelingsonderzoek uitvoeren naar de langetermijneffecten van EU-leninggaranties in één lidstaat, Frankrijk⁴⁶. De EU-bijdrage voor de Franse intermediairs, waarvan de portefeuilles in het onderzoek werden geanalyseerd, vertegenwoordigde meer dan 25 % van de totale begroting van de mkb-garantiefaciliteiten die in de periode 2001-2013 liepen. In het onderzoek werd een aantal uitkomstvariabelen⁴⁷ voor de kleinere ondernemingen die profijt hadden gehad van de EU-leninggaranties in de periode 2002-2012, vergeleken met ondernemingen die dat niet hadden (de controlegroep). De effecten werden per jaar geschat voor de tienjarige periode na het jaar waarin de lening werd ontvangen. Bijlage III bevat meer details over de methodologie.

Wat betreft de geanalyseerde uitkomstvariabelen zijn de resultaten van het onderzoek positief. De begunstigde ondernemingen groeiden sterker dan de controlegroep waar het gaat om de totale activa, verkopen en de loonmassa. Na een aanvankelijke afname in productiviteit werden zij ook productiever dan de controlegroep. De aanvankelijke afname in productiviteit strookt met het feit dat het tijd kost voordat investeringen volledig productief worden. Hoewel de leningen de activa bijna direct een impuls gaven, deden de effecten van verkopen en de loonmassa er twee à drie jaar langer over om te worden gerealiseerd. Door de gegarandeerde leningen raakten de ondernemingen dieper in de schuld, maar door de extra schuld werden de ondernemingen niet kwetsbaarder. Het was zelfs minder waarschijnlijk dat begunstigde ondernemingen hun activiteiten stopzetten dan de controlegroep (zie figuur 2).

Bron: ERK, op basis van “Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs” performance”, door Bertoni, Colombo en Quas (2016, nog te publiceren).

Hoewel positieve resultaten een prestatie zijn, zijn de algemene effecten op kleinere Franse ondernemingen bescheidener dan de resultaten die werden geschat in twee andere studies waarin leninggarantie-instrumenten in Frankrijk of elders werden geanalyseerd waarbij een soortgelijkemethodologie werd gehanteerd (zie tabel 3).

In 2005 ging de Commissie ervan uit dat het creëren/ in stand houden van één baan in het kader van de mkb-garantiefaciliteit 1 330 euro zou kosten⁵⁰. Wij hebben berekend dat elke gecreëerde/ in stand gehouden baan als gevolg van de EU-garanties aan kleinere Franse ondernemingen in feite 8 000-11 000 euro kost, ofwel zeven keer meer dan de schatting, en bij deze berekening zijn wij ervan uitgegaan dat de groei van loonmassa (die is vastgesteld in de contrafeitelijke studie) slechts de groei van de werkgelegenheid weerspiegelt.

De studie bevestigde eveneens dat het beter afstemmen van de instrumenten deze effectiever kan maken. In het bijzonder hadden gegarandeerde leningen een groter effect op kleinere en jongere ondernemingen, dat wil zeggen ondernemingen die volgens de wetenschappelijke literatuur waarschijnlijker financiële beperkingen ondervinden. Gegarandeerde leningen hadden eveneens een groter effect waar het bedrag van een openbare bijdrage aan elke euro van de gegarandeerde leningen, ofwel het verwachte verlies, hoger was (zie tabel 4).

Noot: pp = procentpunt.

Bron: Bertoni et al. (2016).

In onze eerdere controle van de mkb-garantiefaciliteit stelden we vast dat “dezelfde effecten bereikt kunnen worden met financiering uit nationale begrotingen. (…) Gelet op (het grote aandeel) van kredietnemers, wier zakelijke activiteiten doorgaans lokaal zijn, is de behoefte aan EU-optreden onvoldoende aangetoond”⁵¹. De Commissie accepteerde de betreffende aanbeveling en stelde dat er door de Commissie “bij het overleg en de planning voor de financiële instrumenten van de volgende generatie (…) reeds rekening [wordt] gehouden met de aanbeveling. “Zorgen voor EU-meerwaarde” is een van de essentiële beginselen die door alle voorgestelde instrumenten in acht moeten worden genomen”⁵².

Onze eerdere conclusie dat er geen Europese meerwaarde kon worden aangetoond, blijft om de volgende twee redenen geldig voor de leninggarantiefaciliteit. Ten eerste stelde de Commissie in haar wetgevingsvoorstel met betrekking tot de leninggarantiefaciliteit dat “het vervolgprogramma zich meer [zal] richten op garanties die grensoverschrijdende leningen en leningen in verschillende landen ondersteunen, evenals op de effectisering ervan, in overeenstemming met de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer”⁵³. De wetgevers hebben dit echter niet omgezet in de verordening waarin bepalingen met betrekking tot de faciliteit zijn opgenomen. Op het moment van onze controle waren de grensoverschrijdende garanties en garanties in verschillende landen in het kader van de leninggarantiefaciliteit ook beperkt. Ook waren er geen securitisatieoperaties uitgevoerd. Zelfs in het kader van de voorgaande mkb-garantiefaciliteit van 2007-2013 hadden securitisatieoperaties weinig succes, aangezien er voor slechts twee operaties werd getekend. Een verklaring hiervoor is de beperkte activiteit op de securitisatiemarkt sinds 2008⁵⁴.

Ten tweede nemen het demonstratie-effect, de katalyserende werking en capaciteitsversterking⁵⁵ die vaak aangevoerd worden als argument voor toegevoegde waarde voor de EU in belang af, in het bijzonder voor lidstaten die vanaf 2004 tot de EU toetraden (zie ook paragraaf 33). Dit komt doordat het gebruik van de door de EU gefinancierde financieringsinstrumenten de laatste jaren significant is toegenomen (zie de paragrafen 13, 17 en 18), wat leidt tot een toename in de expertise van lidstaten die dergelijke instrumenten toepassen. Hierdoor neemt de behoefte aan EU-garantie-instrumenten weer af⁵⁶. Bovendien kunnen de lidstaten de structuurfondsen gebruiken om hun eigen nationale instrumenten te financieren (zie de paragrafen 72-74).

De mkb-garantiefaciliteit InnovFin werd onvoldoende gericht op onderzoek en innovatie met veel potentie om resultaten van topniveau te behalen

De bepalingen met betrekking tot mkb-garantiefaciliteit InnovFin zijn opgenomen in de Horizon 2020-verordening. Dit is een overkoepelende verordening die betrekking heeft op verschillende maatregelen, die de vorm kunnen hebben van subsidies, garanties of aandelenfinanciering. Aangezien het een overkoepelende verordening is, worden daarin alle soorten innovatie behandeld. In de verordening is echter gespecificeerd dat de mkb-garantiefaciliteit InnovFin erop moet zijn gericht ondernemingen te ondersteunen “die zich bezighouden met onderzoeks- en innovatieactiviteiten (…) met veel potentie om resultaten van topniveau te behalen”⁵⁷. Dergelijke activiteiten brengen risicodragende investeringen met zich mee.

Aangezien er in de Horizon 2020-verordening geen verdere definitie werd gegeven van “risicodragende investeringen” in onderzoek en innovatie “met veel potentie om resultaten van topniveau te behalen”, definieerde de Commissie 14 subsidiabiliteitscriteria voor innovatie (zie bijlage IV). Een bedrijf dat wil profiteren van een gegarandeerde lening moet aan een van deze criteria voldoen. De criteria omvatten een hele reeks mogelijke kenmerken van ondernemingen: of deze een bepaald niveau aan uitgaven voor onderzoek en innovatie kent, een innovatieprijs heeft gewonnen, een onderzoeks- en investeringssubsidie of -lening heeft gekregen, technologierechten heeft geregistreerd, snel groeit of dat er in de onderneming wordt geïnvesteerd door een risicokapitaalfonds of een business angel.

Twee van de drie meestgebruikte criteria zijn erg ruim:

1. criterium dat in 27 % van de gevallen wordt gebruikt (cijfers van eind 2016): begunstigde “beoogt te (…) investeren in het produceren, ontwikkelen of uitvoeren van producten, diensten of procedés die (…) nieuw zijn of een wezenlijke verbetering inhouden, innovatief zijn en die een risico op technologische of industriële mislukking inhouden (…)”;
2. criterium dat in 12 % van de gevallen wordt gebruikt: begunstigde die minder dan zeven jaar actief is op een markt en waarvan de “onderzoeks- en innovatiekosten ten minste 5 % van de totale operationele kosten vertegenwoordigen in een van de drie jaar voorafgaand aan de aanvraag van de begunstigde”.

Op basis van onze leningsteekproef onderzochten wij of de in de verordening gespecifieerde nadruk inderdaad wordt gelegd. We classificeerden ondernemingen in drie groepen: i) geen innovatie (15 % van onze steekproef), ii) ontwikkeling van standaardproducten of -processen (50 % van onze steekproef) en iii) innovatie met hoog risico (35 % in onze steekproef). In tekstvak 5 worden voorbeelden van projecten en ondernemingen van elke categorie gegeven. Innovaties die voortvloeien uit de ontwikkeling van standaardproducten of -processen worden gezien als nieuw voor alleen de onderneming (d.w.z. dat de producten of processen al op de markt kunnen bestaan)⁵⁸. Innovatie met hoog risico gaat verder en we stelden vast dat slechts 35 % van de ondernemingen binnen deze categorie valt. Zelfs hier viel echter de innovatie van slechts een aantal ondernemingen op.

65 % van de ondernemingen in onze steekproef weerspiegelde daarom een ruime definitie van innovatie, zelfs al lag de nadruk op het engere concept van innovatie met veel potentie om resultaten van topniveau te behalen (zie paragraaf 88).

Om de innovatieprestatie van ondernemingen die steun krijgen te volgen, hanteert de Commissie de indicator “percentage van deelnemende kmo’s dat innovaties introduceert die nieuw zijn voor het bedrijf of de markt”. Met deze indicator worden geen innovaties aangewezen met een hoog risico en veel potentie om prestaties van topniveau te behalen, en daarom houdt deze een bredere definitie van innovatie in⁵⁹. Bovendien stelt de Commissie een relatief bescheiden doelwaarde van 50 % van het aantal ondernemingen dat innovaties introduceert die nieuw zijn voor het bedrijf of de markt. Aangezien ongeveer de helft van de Europese ondernemingen innovatieactiviteiten in ruime zin ontplooit, kan het bereiken van dit doel niet worden gezien als een prestatie⁶⁰. De Commissie zou het doel hoogstwaarschijnlijk nog steeds behalen, zelfs als zij de financiering eenvoudigweg willekeurig verdeelt over de ondernemingen.

We vergeleken de mkb-garantiefaciliteit InnovFin met andere steunregelingen die gericht zijn op kleinere innovatieve ondernemingen en beoordeelden de prestaties van afzonderlijke intermediair wat betreft de gerichtheid op kennisintensieve ondernemingen⁶¹. We maakten gebruik van de kennisintensiteit van de belangrijkste bedrijfstak⁶² van de relevante ondernemingen, aangezien dit een goede indicatie is van de waarschijnlijkheid dat de onderneming onderzoekt en innoveert met veel potentie om resultaten van topniveau te behalen. Van ondernemingen die actief zijn in de hightechindustrie of kennisintensieve diensten is het namelijk waarschijnlijker dat ze innoveren. Indien de faciliteit doeltreffend op innovatie wordt gericht, zullen de begunstigde ondernemingen onvermijdelijk geconcentreerd zijn in innovatie-intensieve sectoren. Het bereiken van hightechindustrie en kennisintensieve diensten is ook belangrijk vanuit een beleidsperspectief (zie tekstvak 6).

We stelden vast dat de huidige mkb-garantiefaciliteit InnovFin de kennisintensieve ondernemingen meer ondersteunden dan zijn voorloper, het risicodelingsinstrument. De groeiende rol van openbare intermediairs heeft ertoe bijgedragen dat er meer aandacht is voor kennisintensieve ondernemingen. Het aandeel van dergelijke bedrijven in de portefeuilles van openbare intermediairs in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin (76 %) komt sterk overeen met het aandeel dat is bereikt in het kader van de garantieregelingen van Horizon 2020, die op kleinere ondernemingen zijn gericht. Private intermediairs zijn daarentegen veel minder gericht op kennisintensieve ondernemingen (41 %), waardoor het algehele aandeel van de faciliteit als geheel afneemt (zie figuur 3).

Noot: Kennis- en technologie-intensieve sectoren omvatten hightech- en medium-hightechindustrie en kennisintensieve diensten zoals gedefinieerd in het betreffende richtsnoer van Eurostat.

Bron: ERK, op basis van gegevens van het EIF en de Commissie.

Het evaluatiesysteem van de Commissie leverde slechts beperkt bewijs op van de doeltreffendheid van het instrument

De Commissie heeft sinds het eind van de jaren negentig leninggarantie-instrumenten voor kleinere ondernemingen gefinancierd. Het aandachtsgebied van deze garanties heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld, maar het hoofddoel is hetzelfde gebleven: om toegang tot financiering voor kleinere ondernemingen te verbeteren en om ondernemerschap en innovatie te ondersteunen teneinde de ontwikkeling van kleinere ondernemingen en werkgelegenheid in de hele de EU op een duurzame wijze te stimuleren. Voor elk instrument werden in de desbetreffende verordeningen termijnen voor tussentijdse en/of eindevaluaties vastgesteld, alsmede de inhoud ervan. In de evaluaties moest onder meer de vraag gesteld worden hoe effectief het EU-optreden (ofwel de leninggaranties) is geweest. Daarom hebben wij het volgende onderzocht:

1. of met eerdere evaluaties de doeltreffendheid van leninggarantie-instrumenten werd aangetoond; en
2. of bestaande regelingen voor de evaluatie van de huidige instrumenten passend zijn.

In eerdere evaluaties werd geen deugdelijk bewijs van de doeltreffendheid van de instrumenten gegeven

In de 18 jaar sinds de leninggarantie-instrumenten van de EU voor het eerst werden gepresenteerd, heeft de Commissie drie tussentijdse en twee eindevaluaties gepresenteerd. Geen van deze evaluaties leverde echter deugdelijk bewijs met betrekking tot de impact van de garanties op. In de evaluaties werden de totale gegarandeerde leningen of het aantal ondersteunde kleinere ondernemingen veelal goed ontvangen. Dergelijke indicatoren meten echter niet op passende wijze de doeltreffendheid of de voordelen op het gebied van welvaart⁶⁶.

De evaluaties waren vooral afhankelijk van kwalitatieve methoden zoals vraaggesprekken en enquêtes; kwantitatieve methoden werden genegeerd. Bovendien werd er in de evaluaties niet aangetoond dat de waargenomen veranderingen bij de begunstigden waren toe te schrijven aan de garanties, en niet zo zeer aan andere oorzakelijke factoren. Er werden enquêtes gebruikt om het gebrek aan volledige gegevens te compenseren, maar de enquêtes waren niet ontworpen om de waargenomen veranderingen aan het garantie-instrument toe te kennen. Aangezien de ondernemingen de enquêtes enkele jaren nadat zij de leningen hadden ontvangen pas invulden, steeg het betrouwbaarheidsrisico.

Er zijn nog twee redenen voor de afwezigheid van deugdelijke evaluaties. Ten eerste werden de evaluaties te vroeg uitgevoerd; de eindevaluatie werd ruim halverwege de programmacyclus uitgevoerd. Ten tweede werden de evaluaties vanuit een smalle invalshoek verricht: ze waren slechts op het lopende programma gericht en de effecten van eerdere, in grote lijnen overeenkomstige programma’s werden niet geëvalueerd.

De gegevensverzameling ter ondersteuning van toekomstige evaluaties verbeterde, maar er blijven tekortkomingen bestaan

De methodologie voor een impactevaluatie kan het eenvoudigst worden ontwikkeld en opgezet bij de ontwerpfase van een nieuw programma. De vereisten voor gegevensverzameling moeten aan het begin van het programma worden overwogen in plaats van op het moment dat het programma al vele jaren loopt⁶⁷.

Het EIF en de Commissie hebben onlangs enkele maatregelen getroffen om het evaluatieproces te verbeteren. Ten eerste is de Commissie nu van plan om de eindevaluaties veel later in de programmacyclus uit te voeren. Ten tweede publiceerde het personeel van het EIF en de Commissie in 2015 een onderzoeksverslag waarin de economische impact van leninggaranties aan kleinere ondernemingen in Centraal- en Oost-Europa in 2005-2007 werd geëvalueerd⁶⁸. De Commissie wil dit verslag gebruiken als blauwdruk voor het evalueren van de effecten van de garanties op de prestaties van kleinere ondernemingen. Ten slotte verkeert het EIF nu in een betere positie om begunstigden te identificeren door de bestaande externe databanken met tijdreeksen van financiële gegevens van ondernemingen te gebruiken, die kunnen worden gebruikt voor een meer kwantitatieve analyse.

Ten tijde van onze controle had de Commissie de opdracht voor een tussentijdse evaluatie van de huidige garantie-instrumenten al voorbereid, die naar verwachting tegen eind 2017 wordt afgerond. De Commissie heeft echter nog geen werk verricht voor de methodologie van de eindevaluatie. Zij heeft bijvoorbeeld nog niet vastgesteld (i) hoe er moet worden geëvalueerd of de mkb-garantiefaciliteit InnovFin de innovatieactiviteit verhoogt, wat haar hoofddoel is, en (ii) hoe haar effecten moeten worden geïsoleerd van die van andere programma’s⁶⁹. Onvolledige gegevens beïnvloeden waarschijnlijk ook de evaluatie van die faciliteit.

In de blauwdruk van Asdrubali en Signore (2015) werden de effecten van de EU-garantie-instrumenten vergeleken met alle andere mogelijke financieringsbronnen, waaronder andere garanties die door nationale of andere EU-instrumenten, zoals de structuurfondsen, worden gefinancierd. Hoewel schuldinstrumenten tot op zekere hoogte van elkaar verschillen (bijv. “geplafonneerd” of “niet-geplafonneerd”, of gericht op een subcategorie kleinere ondernemingen), opereren ze vaak als nauwe substituten voor commerciële banken of ondernemingen die financiering zoeken, en kennen ze sterk overeenkomende doelstellingen. Het gelijktijdig analyseren van zoveel mogelijk instrumenten zou de grootste beperking van de blauwdruk van de methodologie deels wegnemen. Op het moment van onze controle waren er echter nog geen stappen in deze richting gezet.

De evaluatiekloof kan bovendien worden gedicht door meer wetenschappelijk onderzoek. Hoewel het transparantiebeginsel⁷⁰ vereist dat elke subsidietoekenning wordt gepubliceerd tenzij deze is betaald aan een natuurlijk persoon, is dit niet van toepassing op de begunstigden van garanties. Dit impliceert dat onderzoekers van buiten het EIF geen toegang hebben tot gegevens over begunstigden. Andere openbare instellingen die te maken hebben met soortgelijke vertrouwelijke gegevens, hebben specifieke procedures ingevoerd om toegang te geven⁷¹ voor gerechtvaardigd onderzoek, door middel van een “safe centre”⁷² of door middel van een partnerschap tussen een onderzoeker van buitenaf en het personeel van de organisatie⁷³.

Tot nu toe was de aandacht vooral gericht op het beoordelen van de effecten aan de vraagzijde, ofwel het aantonen van het effect van het programma op de prestaties van kleinere ondernemingen. Er zijn veel minder analyses geweest van i) het effect op de aanbodzijde, bijvoorbeeld in welke mate garanties de kredietverlening verhogen boven het niveau dat zou worden bereikt door de intermediair zonder de garanties; ii) hoe de voordelen van de impliciete subsidie in de garantie-instrumenten in werkelijkheid worden verdeeld tussen de verleners en de begunstigden⁷⁴; en iii) hoe garanties de concurrentie tussen banken beïnvloeden. Hoewel het EIF vaak toegang heeft tot de juiste gegevens, zijn deze gegevens niet voor evaluatiedoeleinden vastgelegd. Toen we een aanbodsanalyse uitvoerden voor de Tsjechische Republiek, waar vijf grote banken in een periode van drie jaar begonnen samen te werken met het EIF, konden we voor slechts een van de banken een duidelijk positieve impact op de beschikbaarheid van krediet waarnemen.

Conclusies en aanbevelingen

In het kader van verschillende beleidsgebieden worden er via de EU-begroting middelen verstrekt voor leninggarantie-instrumenten die op kleinere ondernemingen zijn gericht en naast nationaal gefinancierde garantie-instrumenten opereren. Onze algemene conclusies zijn dat de financiële omvang van de garantie-instrumenten was vastgesteld zonder een uitgebreide analyse van de marktbehoeften en dat te veel begunstigde ondernemingen niet echt een gegarandeerde lening nodig hebben. Toch groeiden de ondernemingen die een gegarandeerde lening ontvingen wel. De mate van innovatieve activiteiten die door een van de instrumenten werden ondersteund, was echter nogal bescheiden en strookte niet met de aandacht en ambitie voor prestaties van topniveau, zoals staat omschreven in de verordening. De Commissie heeft nog niet voldoende bewijs geleverd voor de impact van de instrumenten en de kosteneffectiviteit ervan. De Commissie moet op het merendeel van onze onderstaande aanbevelingen ingaan bij de voorbereiding van voorafgaande evaluaties voor mogelijke opvolgers van de huidige instrumenten in het kader van het aankomende meerjarig financieel kader.

Opzet van de garantie-instrumenten

Uit de EU-begroting worden centraal beheerde garantie-instrumenten naast instrumenten onder gedeeld beheer gefinancierd. Hoewel de door de EU gefinancierde instrumenten alle in omvang toenamen in vergelijking met de periode 2007-2013, betroffen de uitgevoerde beoordelingen van de marktbehoeften niet alle instrumenten en werd er, ter vermijding van overlapping en onderlinge concurrentie, niet aangetoond hoe de instrumenten collectief moeten reageren op deze behoeften (zie de paragrafen 27-35).

De twee huidige centraal beheerde instrumenten werden zonder vertraging operationeel. Gezien de garantieovereenkomsten die eind 2016 waren ondertekend, zal ongeveer drie kwart van de verwachte leningen geconcentreerd zijn in de vier lidstaten met het grootste aantal kleinere ondernemingen dat behoefte heeft aan toegang tot financiering (zie de paragrafen 33 en 48-50).

Het invoeren van financieringsinstrumenten kost geld. De Commissie beschikte echter over weinig ondersteunend bewijs toen zij het vergoedingsonderhandelingsproces met het EIF inging (zie de paragrafen 36-47).

Aanbeveling 1 – Marktbehoeften analyseren en gegevens over beheerskosten verkrijgen

De Commissie moet het volgende doen:

1. de marktbehoeften beoordelen en nagaan hoe met de verschillende garantie-instrumenten van de EU het best op deze behoeften kan worden ingespeeld, samen met nationaal/regionaal gefinancierde instrumenten, waardoor toegevoegde waarde voor de EU wordt gewaarborgd.

   Streefdatum voor de uitvoering: voordat zij voorstellen indient voor de vaststelling van nieuwe garantie-instrumenten in het kader van het aankomende meerjarig financieel kader;

2. relevante gegevens verkrijgen en analyseren van de beheerskosten van garantieregelingen, zoals de werkelijke kosten voor het EIF of voor op nationaal niveau beheerde regelingen, om haar onderhandelingspositie jegens het EIF te versterken en om te zorgen dat de vergoedingen op een passend niveau liggen.

Streefdatum voor de uitvoering: voordat zij het onderhandelingsproces met het EIF ingaat voor nieuwe mandaten voor het aankomende meerjarige financiële kader.

Toegang tot financiering

Leninggarantie-instrumenten werden ontworpen om de ondernemingen te helpen die levensvatbare projecten hebben en moeite hebben om schuldfinanciering te verkrijgen. We hebben echter vastgesteld dat 60 % van de ondernemingen in onze steekproef een commerciële lening had kunnen verkrijgen zonder gebruik te maken van deze instrumenten. Het percentage van dergelijke ondernemingen dat steun ontvangt, is iets hoger voor de mkb-garantiefaciliteit InnovFin, namelijk 65 %. Bovendien stelden we vast dat in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin private intermediairs een groter aandeel aan dergelijke ondernemingen in hun portefeuille hadden. De Commissie specificeerde in haar delegatieovereenkomst met het EIF zelfs niet dat innovatieve “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering” de doelgroep voor het instrument waren (zie de paragrafen 55-59). Ondernemingen die toegang hebben tot commerciële leningen kunnen ook profijt hebben van de garantie, zoals een lager rentepercentage in het kader van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin (zie paragraaf 60).

Hoewel de beperking van de maximale omvang van een lening in het kader van de leninggarantiefaciliteit ertoe heeft geleid dat er meer steun naar “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering” gaat, heeft de Commissie slechts gedeeltelijk enkele andere maatregelen verkend om de situatie aan te pakken. Bovendien wordt er met de huidige monitoringsregelingen geen periodieke informatie verstrekt over het bereikte aandeel aan “levensvatbare ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering” (zie de paragrafen 61-69).

Toegang tot financiering werd nog belangrijker tijdens de financiële crisis, met name in ernstig getroffen lidstaten die macro-financiële steun ontvingen. De centraal beheerde garantie-instrumenten van de EU bleken voor deze landen echter maar van beperkt nut, vooral omdat deze niet waren ontworpen om liquiditeit te verstrekken aan intermediairs. Hoewel eveneens financieringsinstrumenten werden gebruikt die uit de structuurfondsen werden gecofinancierd, werden er hoofdzakelijk achteraf middelen uitbetaald aan kleinere ondernemingen, en niet tijdens de periode waarin de druk het hoogst was (zie de paragrafen 70-77).

Aanbeveling 2 – Ondernemingen bereiken die een garantie nodig hebben

De Commissie moet het volgende doen:

1. Neem in het wetgevingsvoorstel voor een mogelijke opvolger van de mkb-garantiefaciliteit InnovFin specifieke voorwaarden op waarmee deze kan worden gericht op levensvatbare innovatieve ondernemingen die geen toegang hebben tot financiering, en waarmee kan worden gewaarborgd dat de financiering uit de private sector niet wordt vervangen.

   Streefdatum voor de uitvoering: als zij voorstellen indient voor de vaststelling van mogelijke opvolgers van de huidige instrumenten voor het aankomende meerjarig financieel kader;

2. mechanismen invoeren ter vermindering van het aandeel van ondersteunde ondernemingen die zonder EU-steun commerciële leningen hadden kunnen verkrijgen. Zij moet beoordelen wat de kosten en baten zijn van de maatregelen waarmee een dergelijke vermindering zou kunnen worden bereikt.

   Streefdatum voor de uitvoering: voordat zij in het kader van het aankomende meerjarige financiële kader mogelijke opvolgers van de huidige instrumenten uitvoert;

3. bij de financiële intermediairs het aandeel van ondernemingen die zonder EU-steun toegang hebben tot commerciële leningen jaarlijks monitoren en corrigerende actie ondernemen wanneer dit aandeel te hoog is. Deze monitoring moet worden verricht op basis van informatie waarover financiële intermediairs beschikken, zodat bedrijven geen bijkomende administratieve last opgelegd krijgen.

Streefdatum voor de uitvoering: als zij in het kader van het aankomende meerjarige financiële kader mogelijke opvolgers van de huidige instrumenten uitvoert.

Het behalen van doelstellingen

De voorlopers van de leninggarantiefaciliteit waren erop gericht groei te bevorderen. Het beschikbare econometrische bewijs bevestigt het succes van de instrumenten in dit opzicht. Begunstigde ondernemingen groeiden meer dan de controlegroep als het gaat om hun totale activa, verkopen, loonmassa en productiviteit. Uit studies blijkt eveneens dat de effecten groter waren voor ondernemingen die potentieel moeite zouden hebben gehad om zonder een garantie een lening te krijgen (zie de paragrafen 79-87).

Het was de bedoeling dat de mkb-garantiefaciliteit InnovFin gericht is op het ondersteunen van onderzoek en innovatie met veel potentie om resultaten van topniveau te behalen. In de Horizon 2020-verordening werd deze term echter niet gedefinieerd. Twee derde van de ondernemingen in onze steekproef innoveerde slechts door standaardproducten of procesontwikkeling, of innoveerde helemaal niet. Met de vastgestelde innovatiesubsidiecriteria kon niet worden voorkomen dat dergelijke ondernemingen werden ondersteund. Het innovatiedoel van het instrument is zeer bescheiden, aangezien de Commissie van mening is dat het een succes is als slechts de helft van de ondernemingen innoveert, ongeacht de graad van innovatie. Zoals het geval was met toegang tot financiering, stelden we een grote kloof vast tussen private en openbare intermediairs, waarbij de laatste er veel beter in slaagden zich te richten op ondernemingen in meer kennisintensieve sectoren (zie de paragrafen 88-95).

Aanbeveling 3 – Gerichtheid op innovatie met hoog risico

De Commissie moet het volgende doen:

1. in het wetgevingsvoorstel voor een mogelijke opvolger van het huidige instrument een duidelijke definitie opnemen van het soort innovatie dat wordt ondersteund en de omvang van het instrument dienovereenkomstig vaststellen.

   Streefdatum voor de uitvoering: als zij voorstellen indient voor de vaststelling van mogelijke opvolgers van de huidige instrumenten voor het aankomende meerjarig financieel kader;

2. de subsidiabiliteitscriteria voor innovatie herzien om te waarborgen dat een eventuele opvolger van het huidige instrument met name steun biedt aan ondernemingen die zich bezighouden met activiteiten met veel potentie om resultaten van topniveau te behalen waarvoor risicodragende investeringen nodig zijn.

Streefdatum voor de uitvoering: voordat zij in het kader van het aankomende meerjarige financiële kader een mogelijke opvolger van het huidige instrument uitvoert.

Evaluatiesysteem

Ondanks een 18-jarige geschiedenis van EU-leninggaranties heeft de Commissie tot dusver slechts beperkt bewijs geleverd van de behaalde resultaten. De redenen hiervoor zijn: onvolledige gegevens, voortijdige evaluaties en ondeugdelijke meting. In het kader van toekomstige evaluaties heeft de Commissie nog niet overwogen hoe zij i) een uitgebreide evaluatie van de diverse lopende EU-garantie-instrumenten uitvoert, en ii) de effecten op de aanbodzijde en op de concurrentie tussen banken beoordeelt. De evaluatiekloof moet worden overbrugd door meer wetenschappelijk onderzoek, maar dit wordt belemmerd door beperkende vertrouwelijkheidsregels (zie de paragrafen 97-105).

Aanbeveling 4 – Verbetering van het evaluatiesysteem

De Commissie moet het volgende doen:

1. een omvattende evaluatie achteraf uitvoeren van de opvolger van de leninggarantiefaciliteit, waarbij de aandacht moet zijn gericht op de vraag of de garanties over het algemeen doeltreffend waren.

   Streefdatum voor de uitvoering: eind 2019;

2. een methodologie ontwikkelen voor het analyseren van het effect van garanties op het leningaanbod, de concurrentie tussen banken, en de innovatie-activiteit van ondernemingen, waarbij ook de verdeling van de impliciete subsidie tussen verlener en begunstigde wordt onderzocht.

   Streefdatum voor de uitvoering: eind 2019;

3. naast afzonderlijke eindevaluaties voor elk van de twee centraal beheerde garantie-instrumenten, één gecombineerde evaluatie presenteren waarin de relatieve prestaties worden beoordeeld en, indien mogelijk, een vergelijking wordt gemaakt met gelijksoortige EU-schuldinstrumenten die in het verleden werden, of tegelijkertijd worden gebruikt.

   Streefdatum voor de uitvoering: wanneer de volgende eindevaluaties moeten zijn voltooid;

4. een systeem ontwikkelen waarmee onderzoekers toegang tot gegevens over de begunstigden van de garanties kunnen krijgen;

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Baudilio TOMÉ MUGURUZA, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 7 november 2017.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Verklarende woordenlijst

Het cohesiebeleid omvatte in de programmeringsperiode 2007-2013 het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds (d.w.z. de twee structuurfondsen) alsmede het Cohesiefonds. Het doel ervan is om de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie te versterken door de belangrijkste regionale onevenwichtigheden weg te nemen en door de werkgelegenheid en het banenaanbod te verbeteren. In de programmeringsperiode 2014-2020 werd de coördinatie tussen het cohesiebeleid en ander beleid dat bijdraagt tot regionale ontwikkeling, namelijk het plattelandsontwikkelingsbeleid en het visserij- en maritiem beleid, verbeterd door de vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen voor de Europese structuur- en investeringsfondsen.

De Commissie moet een evaluatie vooraf uitvoeren voor financieringsinstrumenten die onder meer betrekking hebben op de behoeften waarin moet worden voorzien, de proportionaliteit van optreden met betrekking tot de grootte van de geconstateerde financieringskloof, de toegevoegde waarde van bijstandsverlening door de Unie en synergieën met andere nieuwe en bestaande financieringsinstrumenten. Deze aspecten kunnen ook worden opgenomen in de door de Commissie verrichte effectbeoordelingen van initiatieven waarvan wordt verwacht dat deze een significante economische, sociale of ecologische impact hebben.

Het doel van het “gefinancierde risicodelingsinstrument voor financiering” (in de periode 2007-2013) was om een financiële intermediair te financieren teneinde nieuwe leningen te ondersteunen en het risico van nieuwe leningen te delen.

Innovatie is, volgens de definitie van Eurostat, de ontwikkeling van een nieuw of significant verbeterd product (goed of dienst) of een proces, een nieuwe marketingmethode of een nieuwe organisatorische methode in bedrijfspraktijken, organisatie van de werkplek of externe betrekkingen. Innovatie houdt als minimaal vereiste in dat het product, het proces, de marketing- of organisatorische methode nieuw (of significant verbeterd) is voor de onderneming.

De kredietrating van een kredietnemer is de beoordeling die door de kredietgever wordt verleend nadat de kredietwaardigheid van de kredietnemer is beoordeeld.

In het meerjarig financieel kader van de EU worden de maximale bedragen vastgelegd die de EU op verscheidene politieke terreinen per jaar mag uitgeven gedurende een periode van ten minste vijf jaar. Het meerjarig financieel kader is niet de EU-begroting, maar biedt een kader voor financiële programmering en begrotingsdiscipline.

Securitisatie is het proces waarbij een kredietgever activa bundelt en herverpakt (hier: een portefeuille van leningen) om deze in verschillende risicocategorieën in te delen en om deze nieuwe instrumenten te verhandelen (bijv. effecten).

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd opgesteld door controlekamer IV, die onder leiding staat van ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza en gericht is op de gebieden marktregulering en concurrerende economie. De controle werd geleid door ERK-lid Neven Mates. Bij de voorbereiding van het verslag werd hij ondersteund door Georgios Karakatsanis, chef van het Kroatisch kabinet; Marko Mrkalj, kabinetsattaché; Marion Colonerus, hoofdmanager; Josef Jindra, taakleider. Het controleteam bestond uit Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi en Martin Puc.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

© Europese Unie, 2017.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: http://europa.eu/contact

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: http://europa.eu/contact

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: http://op.europa.eu/eubookshop (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.