Strumenti ta’ garanzija fuq is-self iffinanzjati mill-UE: inkisbu riżultati pożittivi, iżda jeħtieġ orjentament akbar lejn il-benefiċjarji u koordinazzjoni aħjar mal-iskemi nazzjonali

Sommarju eżekuttiv

Dwar garanziji fuq is-self għall-intrapriżi żgħar u medji

Għal kważi 20 sena, l-UE għenet lill-intrapriżi żgħar u medji Ewropej jiksbu aċċess għall-finanzjament ta’ dejn billi pprovdiet garanziji fuq is-self. Il-garanziji jiġu pprovduti lil intermedjarji finanzjarji, li huma mistennija jżidu s-self li jagħtu lil negozji vijabbli li altrimenti jesperjenzaw diffikultà biex jissellfu. Biex tgħin lil dawn l-impriżi, l-UE tipprovdi fondi għal żewġ strumenti ta’ garanzija mmaniġġjati ċentralment u, taħt il-politika ta’ koeżjoni, hija tikkofinanzja strumenti simili stabbiliti mill-awtoritajiet nazzjonali jew reġjonali. Barra minn hekk, l-Istati Membri għandhom l-istrumenti ta’ garanzija proprji tagħhom li huma ffinanzjati fil-livell nazzjonali jew reġjonali.

Kif wettaqna l-awditu tagħna

Aħna ffukajna fuq iż-żewġ strumenti mmaniġġjati ċentralment li qed joperaw bħalissa: il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, li hija maħsuba għall-kumpaniji mmexxija mir-riċerka u l-innovazzjoni, u l-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self. Matul il-perjodu 2014-2020, il-baġit tal-UE huwa mistenni jipprovdi EUR 1.78 biljun (u sa EUR 3.13 biljun meta jiġi inkluż s-suppliment mill-Fond Ewropew għall-Investimenti Strateġiċi) sabiex ikopri kemm it-telf potenzjali fuq is-self, kif ukoll l-ispejjeż għat-tħaddim ta’ dawn l-istrumenti, li ġiet iddelegata lill-Fond Ewropew tal-Investiment.

Aħna analizzajna jekk il-garanziji tal-UE fuq is-self kinux jappoġġjaw it-tkabbir u l-innovazzjoni ta’ negozji aktar żgħar billi ppermettewlhom jiksbu aċċess għall-finanzjament.

L-awdituri tagħna żaru lill-intermedjarji finanzjarji tal-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self (fir-Repubblika Ċeka, ir-Rumanija u r-Renju Unit) u tal-Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs (fil-Ġermanja u l-Iżvezja), kif ukoll lil banek kummerċjali u korpi tal-Gvern fil-Greċja. Huma wettqu wkoll analiżi ta’ kampjun aleatorju ta’ 50 selfa koperti miż-żewġ strumenti kif ukoll intervisti bit-telefon ma’ kampjun ta’ 46 kumpanija benefiċjarja tal-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs.

X’sibna

Meta mmqabbla mal-passat, l-istrumenti ta’ garanzija bdew l-operazzjonijiet malajr. Filwaqt li l-finanzjament disponibbli tal-UE żdied sostanzjalment, il-valutazzjoni tal-ħtiġijiet tas-suq li twettqet ma koprietx l-istrumenti kollha u ma wrietx kif jenħtieġ li jwieġbu għal dawn il-ħtiġijiet, u l-Kummissjoni sa issa pprovdiet biss evidenza limitata rigward l-effettività tal-istrumenti ta’ garanzija li ntużaw preċedentement. Għalkemm l-arranġamenti ta’ evalwazzjoni għall-istrumenti attwali tjiebu, għad hemm diversi nuqqasijiet, bħal nuqqas ta’ data għall-evalwazzjoni tal-effett fuq l-attività ta’ innovazzjoni, u ambitu limitat għall-iskrutinju tal-iskemi permezz ta’ riċerka akkademika. Minbarra dan, l-evidenza ta’ sostenn li l-Kummissjoni kellha meta daħlet fil-proċess għan-negozjar ta’ tariffi mal-Fond Ewropew tal-Investiment, kienet limitata.

L-għan prinċipali tal-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self u tal-predeċessuri tagħha kien li jrawmu t-tkabbir. L-evidenza ekonometrika turi li l-garanziji fuq is-self laħqu l-iskop li tfasslu għalih. Huma għenu lill-kumpaniji benefiċjarji jikbru aktar f’termini ta’ assi totali, bejgħ, numri ta’ impjegati u produttività. L-effetti kienu ogħla għal negozji li potenzjalment kien ikollhom diffikultà biex jissellfu mingħajr il-garanzija. Dan għandu implikazzjonijiet importanti għall-orjentament lejn il-benefiċjarji taħt l-iskemi.

Madankollu, kemm għall-istrumenti attwali kif ukoll għal dawk preċedenti, aħna osservajna li fil-kampjun tagħna kien hemm perċentwal sinifikanti ta’ kumpaniji benefiċjarji li ma kienx ikollhom diffikultà biex jiksbu aċċess għall-finanzjament u b’hekk ma kinux jeħtieġu self garantit. L-għoti ta’ self lil kumpaniji li fil-fatt kellhom aċċess għall-finanzjament kien partikolarment evidenti f’intermedjarji finanzjarji privati taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs. Negozji li jkollhom aċċess għall-finanzjament jibbenefikaw ukoll mill-garanzija, pereżempju fil-forma ta’ rata tal-imgħax aktar baxxa. Iżda t-tnaqqis fir-rata tal-imgħax huwa limitat u ma jiġix b’xejn. Barra minn hekk, billi jappoġġjaw lil negozji li jkollhom aċċess għal self kummerċjali, hemm riskju li l-istrumenti tal-UE jikkompetu mas-settur privat.

Il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs hija maħsuba biex tiffoka fuq il-kumpaniji li jwettqu riċerka u innovazzjoni b’potenzjal għoli għall-eċċellenza. Madankollu, żewġ terzi tal-kumpaniji fil-kampjun tagħna jew għamlu biss żviluppi standard tal-prodotti jew tal-proċessi, jew inkella assolutament ma wettqu l-ebda innovazzjoni. Għal darba oħra, aħna osservajna diviżjoni ċara bejn l-intermedjarji pubbliċi u dawk privati: dawk pubbliċi tassew jirnexxilhom jiffukaw ferm aktar fuq negozji f’setturi b’intensità għolja ta’ għarfien, fi kliem ieħor dawk li għandhom probabbiltà akbar li jinnovaw. Dan huwa qasam li fih l-Ewropa għadha lura.

X’nirrakkomandaw

Aħna nagħmlu għadd ta’ rakkomandazzjonijiet biex intejbu l-orjentament tal-istrumenti lejn “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament”. Fil-każ tal-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, jenħtieġ li dawn in-negozji jkunu aktar innovattivi.

Minħabba li hemm diversi strumenti ta’ garanzija ffinanzjati mill-UE u billi dawn żdiedu fid-daqs, aħna nirrakkomandaw li l-Kummissjoni tipproduċi evalwazzjoni tal-effettività tal-istrumenti ta’ garanzija preċedenti u attwali kif ukoll evalwazzjoni ex ante tal-istrumenti suċċessuri possibbli, inkluża analiżi bir-reqqa u komprensiva tal-ħtiġijiet tas-suq u tal-kosteffettività. Jenħtieġ li l-evalwazzjoni tidentifika wkoll kif l-istrumenti mmaniġġjati ċentralment jistgħu jirrispondu l-aħjar għall-ħtiġijiet tas-suq billi tiġi żgurata l-koordinazzjoni mal-istrumenti ffinanzjati mill-awtoritajiet reġjonali u nazzjonali kkofinanzjati mill-Fondi Strutturali tal-UE, kif ukoll ma’ strumenti simili ffinanzjati esklussivament mill-awtoritajiet nazzjonali jew reġjonali.

Aħna nirrakkomandaw ukoll li l-Kummissjoni ttejjeb is-sistema ta’ evalwazzjoni tagħha.

Introduzzjoni

Strumenti għat-titjib tal-aċċess għall-finanzjament għal negozji aktar żgħar

L-intrapriżi żgħar u medji¹ (SMEs, minn hawn ’il quddiem imsejħa wkoll “negozji aktar żgħar”) ta’ spiss jiġu rikonoxxuti bħala forza importanti li tmexxi t-tkabbir, l-innovazzjoni u l-kompetittività tal-Ewropa, kif ukoll bħala fattur ewlieni fl-integrazzjoni soċjali. Madankollu, hemm il-fehma li l-banek u s-swieq finanzjarji ma jissodisfawx biżżejjed il-ħtiġijiet finanzjarji ta’ negozji aktar żgħar, u b’hekk jillimitaw l-investiment u t-tkabbir tagħhom. Ir-raġunar loġiku ewlieni għall-garanziji fuq is-self huwa li jindirizzaw din is-sitwazzjoni billi jipperswadu lill-mutwanti joffru livelli ogħla ta’ kreditu b’kundizzjonijiet aħjar. Billi tipprovdi garanzija, parti terza tidħol għall-impenn li tħallas id-dejn kollu ta’ mutwatarju, jew parti minnu, meta dan tal-aħħar ma jkunx jista’ jħallsu huwa stess.

Il-Kummissjoni Ewropea tqis li l-istrumenti finanzjarji, li jikkonsistu primarjament f’self u garanziji, huma “mod intelliġenti kif tiġi ffinanzjata l-ekonomija reali, u tingħata spinta lit-tkabbir u l-impjiegi”². Għalhekk, l-istrumenti finanzjarji jintużaw f’partijiet differenti tal-baġit tal-UE:

1. strumenti finanzjarji mmaniġġjati ċentralment jiġu ffinanzjati minn diversi oqsma baġitarji, bħar-riċerka; l-intrapriża u l-industrija; l-edukazzjoni u l-kultura. Il-Kummissjoni hija direttament involuta fit-tfassil u l-iżvilupp ta’ dawn l-istrumenti, tal-istrateġija ta’ investiment tagħhom u tal-kontribuzzjoni mill-UE għalihom. Id-deċiżjoni li jitwaqqfu dawn l-istrumenti tittieħed mill-awtoritajiet baġitarji (jiġifieri l-Parlament Ewropew u l-Kunsill) fuq il-bażi ta’ proposta tal-Kummissjoni;
2. strumenti finanzjarji b’ġestjoni kondiviża,³ li jintużaw fil-qasam tal-politika ta’ koeżjoni, jiġu ffinanzjati prinċipalment taħt il-Fond Ewropew għall-Iżvilupp Reġjonali u, sa livell inqas, taħt il-Fond Soċjali Ewropew (bl-ewwel tnejn minn hawn ’il quddiem imsejħa “Fondi Strutturali”), il-Fond Agrikolu Ewropew għall-Iżvilupp Rurali u l-Fond Ewropew għas-Sajd. Fil-perjodu ta’ programmazzjoni 2014-2020, l-istrumenti finanzjarji jistgħu jiġu ffinanzjati wkoll taħt il-Fond ta’ Koeżjoni. Kull strument irid jiġi implimentat fil-qafas ta’ programm operazzjonali mmaniġġjat minn awtorità maniġerjali. L-awtorità maniġerjali hija responsabbli sabiex tfassal l-istrument finanzjarju u biex tiddeċiedi fuq id-daqs finanzjarju tiegħu.

Fil-perjodu 2014-2020, iż-żewġ strumenti ewlenin immaniġġjati ċentralment li l-Kummissjoni tuża sabiex tappoġġja l-aċċess għall-finanzjament ta’ dejn ta’ negozji aktar żgħar Ewropej huma:

1. il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self taħt il-Programm għall-Kompetittività tal-Intrapriżi u l-Intrapriżi Żgħar u ta’ daqs Medju⁴; u
2. il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs taħt il-programm Orizzont 2020⁵.

Iż-żewġ strumenti jvarjaw fl-objettivi ta’ politika tagħhom. Il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self għandha l-għan li tappoġġja lil negozji aktar żgħar li jiffaċċjaw diffikultajiet sabiex jiksbu aċċess għall-finanzjament ta’ dejn minħabba riskju għoli perċepit jew nuqqas ta’ kollateral disponibbli suffiċjenti⁶. Il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs għandha l-għan li tappoġġja lil negozji li huma mmexxija mill-innovazzjoni u/jew mir-riċerka u l-iżvilupp u li għandhom inqas minn 500 impjegat.

Iż-żewġ strumenti kienu ppreċeduti minn:

1. il-Faċilità ta’ Garanziji għall-SMEs implimentata fil-perjodu 1998-2013⁷, li kellha objettiv u tfassil finanzjarju simili għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self; u
2. l-Istrument għall-Kondiviżjoni tar-Riskji⁸ mniedi bħala proġett pilota fl-2012, li kien simili għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs.

Struttura operazzjonali

Il-Kummissjoni Ewropea għandha r-responsabbiltà ġenerali għal dawn l-istrumenti ta’ garanzija mmaniġġjati ċentralment. Din tinkludi l-preżentazzjoni tal-proposta tal-programm, tal-programmi ta’ ħidma annwali u tar-rapporti dwar l-implimentazzjoni u l-evalwazzjoni. Madankollu, l-implimentazzjoni hija fdata lill-Fond Ewropew tal-Investiment (FEI) għal rimunerazzjoni li dwarha jkun intlaħaq qbil, kif stipulat fil-ftehim ta’ delega.

Il-FEI jagħżel l-intermedjarji finanzjarji (bħal banek kummerċjali, istituzzjonijiet promozzjonali nazzjonali jew istituzzjonijiet ta’ garanzija reċiproka) u jiffirma l-ftehimiet ta’ garanzija magħhom f’ismu stess. L-intermedjarji jew isellfu direttament lil negozji jew inkella joħorġu garanziji lil intermedjarji finanzjarji oħra li jipprovdu self lil negozji. Meta negozju jkun inadempjenti fuq selfa, il-FEI jħallas lura parti mit-telf lill-intermedjarju, kif stipulat fil-ftehim ta’ garanzija.

Il-FEI jżomm il-lista ta’ selfiet li l-intermedjarji jkunu għażlu li jinkludu taħt il-garanzija u jimmonitorja l-konformità tal-intermedjarji mal-ftehimiet ta’ garanzija. Il-FEI jirrapporta regolarment lill-Kummissjoni dwar il-progress li jkun sar fl-implimentazzjoni tal-istrumenti.

Arranġamenti finanzjarji

Il-FEI jiggarantixxi parzjalment is-self li l-intermedjarji jipprovdu lil negozji żgħar (il-portafoll tas-self). L-għan huwa li l-intermedjarji finanzjarji jiġu mħeġġa jespandu s-self li jagħtu lil negozji aktar żgħar. Għalhekk, il-ftehimiet ta’ garanzija bejn il-FEI u l-intermedjarji jistipulaw li l-intermedjarji jridu jżidu s-self li jagħtu għal livell ogħla minn soll li jkun ġie stabbilit minn qabel. Is-soll jiġi stabbilit fil-livell li l-intermedjarju kien jilħaq, kieku, mingħajr il-ftehim ta’ garanzija jew fil-livell żero meta huwa ma jkunx ipprovda self ta’ dan it-tip fil-passat. Taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, ma hemm l-ebda soll applikabbli.

Iż-żewġ strumenti jvarjaw f’dak li jirigwarda l-kopertura tar-riskju ta’ kreditu. Fiż-żewġ każijiet, il-FEI jikkumpensa lill-intermedjarji finanzjarji sa massimu ta’ nofs it-telf li jġarrbu fuq is-self individwali fil-portafolli tagħhom (jiġifieri rata ta’ garanzija b’massimu ta’ 50 %). Madankollu, taħt il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self, l-ammont totali ta’ kumpens huwa limitat kuntrattwalment (għall-ftehimiet ta’ garanzija ffirmati sal-31 ta’ Diċembru 2016, ir-rati tal-limitu massimu jvarjaw minn 4 % sa 20 % tal-ammont tal-portafoll tas-self garantit). It-telf li jkun ogħla mil-limitu massimu jiġġarrab kollu kemm hu mill-intermedjarju. Fi kliem ieħor, għal kull selfa inadempjenti, il-FEI jirrimborża t-telf bir-rata tal-garanzija sakemm jintlaħaq l-ammont tal-limitu massimu, li min-naħa tiegħu jiġi rrimborżat mill-Kummissjoni (imsejħa l-kontribuzzjoni mill-UE). Il-limitu massimu stabbilit għal kull intermedjarju jillimita r-riskju għall-baġit tal-UE. B’kuntrast ma’ dan, taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, ma hemm l-ebda limitu massimu ta’ dan it-tip u l-FEI huwa obbligat li jkopri t-telf kollu bir-rata tal-garanzija kkuntrattata, normalment qrib il-50 % (ara l-Figura 1).

Nota: Iċ-ċifra turi s-sitwazzjoni fejn it-telf reali huwa ogħla mit-telf mistenni.

Sors: Il-QEA.

Biex jillimitaw l-ammonti ta’ telf li jiġu koperti mill-garanzija taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, l-intermedjarji jridu jidħlu għall-impenn li jżommu livell minimu ta’ kwalità tas-self fil-portafolli tagħhom. Dan il-livell huwa ddefinit f’termini ta’ (i) klassifikazzjoni ta’ kreditu minima tal-mutwatarji u (ii) karatteristiċi oħra tal-portafolli. Barra minn hekk, filwaqt li l-garanziji parzjali taħt il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self huma pprovduti mingħajr ħlas, l-intermedjarju jintalab iħallas tariffa ta’ garanzija b’rata ta’ 0.5 % jew 0.8 % fis-sena (skont id-daqs tal-mutwatarju) fuq l-ammont garantit pendenti taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs.

Minħabba li ma hemm l-ebda limitu massimu taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, il-Kummissjoni u l-FEI qablu li jikkondividu r-riskji assoċjati, bil-FEI jkun intitolat għal tariffa ta’ riskju li dwarha jkun intlaħaq qbil.

Fondi tal-UE involuti

Ir-riżorsi tal-UE li saru disponibbli għall-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self, immaniġġjati ċentralment, li jindirizzaw lil negozji aktar żgħar żdiedu matul iż-żmien, kif jidher fit-Tabella 1.

Sors: Il-QEA, fuq il-bażi ta': l-informazzjoni tal-Kummissjoni għall-istrumenti sal-2006, il-baġit tal-UE għall-ammont tal-kontribuzzjoni mill-UE għall-istrumenti mill-2007 ’l quddiem, ir-rapportar mill-FEI għas-sitwazzjoni fil-31.12.2016, u l-kalkolu mwettaq mill-Kummissjoni għas-sitwazzjoni mistennija ladarba l-kontribuzzjoni mill-UE tkun intużat kollha.

Matul il-perjodu 2014-2020, il-baġit tal-UE huwa b’hekk mistenni jipprovdi EUR 1.78 biljun sabiex jiġu koperti kemm it-telf fil-ġejjieni fuq il-portafoll garantit, kif ukoll l-ispejjeż għall-ġestjoni tal-istrumenti. Fil-31 ta’ Diċembru 2016, il-medja tat-telf mistenni fir-rigward tal-ftehimiet ta’ garanzija diġà ffirmati kienet ta’ 9 %⁹ (jew EUR 0.98 biljun). Din kienet ogħla milli kienet taħt il-Faċilitajiet ta’ Garanziji għall-SMEs predeċessuri (il-medja tar-rata tat-telf mistenni kienet ta’ 5.4 % għall-perjodu 1998-2000, 5.1 % għall-perjodu 2001-2006 u 6.8 % għall-perjodu 2007-2013).

Taħt il-Faċilità ta’ Garanziji għall-SMEs 1998-2000, 52 % tal-intermedjarji finanzjarji ġarrbu telf li jikkorrispondi għal 90 % jew aktar tat-telf mistenni fuq il-portafoll tagħhom. Taħt il-Faċilità 2001-2006, dan kien il-każ għal 53 % tal-intermedjarji finanzjarji. Għadu kmieni wisq biex tiġi pprovduta data simili għall-Faċilità ta’ Garanzija għall-SMEs 2007-2013.

Għall-istrumenti attwali (ara t-Tabella 1), fil-31 ta’ Diċembru 2016, il-portafoll tas-self (EUR 22.32 biljun) tal-intermedjarji kkuntrattati kien garantit għal ammont ta’ EUR 10.79 biljun, jew b’rata ta’ kważi 50 %. It-total mistenni tal-ammont tas-self li ngħata lin-negozji kien ta’ EUR 27.55 biljun.

Fl-2015, twaqqaf il-Fond Ewropew għall-Investimenti Strateġiċi¹⁰ (FEIS). Fl-2016 il-Kummissjoni, il-Bank Ewropew tal-Investiment (BEI) u l-FEI ddeċidew li jagħmlu parti mir-riżorsi baġitarji tal-FEIS disponibbli biex jissupplimentaw il-kontribuzzjoni mill-UE għaż-żewġ strumenti mmaniġġjati ċentralment. Il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self se tiżdied b’EUR 0.55 biljun u l-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs se tiġi supplimentata b’EUR 0.88 biljun. Għalhekk, it-total tar-riżorsi tal-UE se jiżdied minn EUR 1.78 biljun (ara t-Tabella 1) għal EUR 3.13 biljun. F’Lulju 2017, il-ftehimiet ta’ delega bejn il-Kummissjoni u l-FEI kienu fil-proċess li jiġu emendati.

Taħt ġestjoni kondiviża, l-UE pprovdiet ukoll riżorsi sostanzjali għall-istrumenti finanzjarji (ara l-paragrafu 2). Fil-31 ta’ Marzu 2017, il-kontribuzzjoni reali mill-UE għall-istrumenti ta’ garanzija matul il-perjodu 2007-2013 kienet ta’ EUR 2.5 biljun, bl-ammont ta’ self ipprovdut stmat bħala EUR 18-il biljun mill-inqas¹¹. L-ammont tal-kontribuzzjoni mill-UE li ġie allokat għat-tipi kollha ta’ strumenti finanzjarji taħt ġestjoni kondiviża għall-perjodu 2014-2020 kien stmat mill-Kummissjoni li huwa sinifikattivament ogħla minn dak għall-perjodu 2007-2013. Iżda d-data disponibbli l-aktar reċenti (fil-31 ta’ Diċembru 2015) għadha ma tippermettix li jiġu identifikati l-ammonti relatati mal-istrumenti ta’ garanzija.

Matul il-perjodu 2007-2013, il-piż relattiv tal-ammonti ta’ garanziji (ko)finanzjati mill-UE baqa’ żgħir meta mqabbel mal-ammont totali ta’ garanziji maħruġa fl-Istati Membri (ara l-Anness I għal aktar dettalji). Madankollu, minħabba ż-żieda fir-riżorsi baġitarji għal dawn l-istrumenti ta’ garanzija fil-perjodu 2014-2020 (ara l-paragrafi 13 u 17 sa 18), is-sehem huwa mistenni jiżdied. Barra minn hekk, matul il-perjodu 2007-2013, il-medja annwali tal-għoti ta’ self garantit mill-UE kienet tirrappreżenta inqas minn 0.5 % tat-total tal-għoti ta’ self bankarju lill-SMEs (għalkemm b’varjazzjonijiet sinifikanti bejn l-Istati Membri) (ara l-Anness II għal aktar dettalji).

Approċċ tal-awditjar

L-awditu kellu l-għan li jeżamina jekk il-garanziji tal-UE fuq is-self appoġġjawx it-tkabbir u l-innovazzjoni ta’ negozji aktar żgħar permezz ta’ titjib tal-aċċess tagħhom għall-finanzjament. Għal dik il-fini, aħna eżaminajna:

1. jekk l-istrumenti ta’ garanzija attwali kinux twaqqfu b’mod xieraq;
2. jekk il-benefiċjarji kienx ikollhom diffikultà biex jissellfu mingħajr garanzija;
3. jekk l-istrumenti ta’ garanzija ssodisfawx l-objettivi tagħhom jew waslux għand il-benefiċjarji intenzjonati tagħhom; u
4. jekk is-sistema ta’ evalwazzjoni tal-Kummissjoni pprovdietx evidenza dwar l-effettività tal-istrumenti ta’ garanzija.

Sabiex nanalizzaw ir-riżultati fit-tul u s-sistema ta’ evalwazzjoni, aħna ffukajna primarjament fuq l-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self li kien hemm fis-seħħ fil-perjodu 2001-2013. Għall-aspetti l-oħra kollha, aħna ffukajna fuq il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self u l-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs.

Il-kriterji tal-awditjar kienu dderivati mir-regolamenti li jistabbilixxu dawn l-istrumenti, mid-dokumenti ta’ tħejjija korrispondenti, mir-rapporti preċedenti tal-Qorti rilevanti għas-suġġett, mir-regoli u l-proċeduri interni tal-Kummissjoni u mid-dokumentazzjoni akkademika. Il-kriterji huma spjegati aktar fit-taqsimiet differenti ta’ dan ir-rapport.

L-evidenza għall-awditjar inġabret fuq il-bażi ta':

1. analiżi tad-dokumentazzjoni rilevanti;
2. analiżi ta’ kampjun aleatorju ta’ 50 selfa koperti miż-żewġ strumenti ta’ garanzija attwali, inklużi żjarat lil tliet intermedjarji finanzjarji mill-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self (fir-Repubblika Ċeka, ir-Rumanija u r-Renju Unit) u tnejn mill-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs (fil-Ġermanja u l-Iżvezja);
3. intervisti bit-telefon ma’ kampjun aleatorju ta’ 46 benefiċjarji finali tal-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs (li jkopru seba’ intermedjarji finanzjarji fir-Repubblika Ċeka, Spanja, Franza, l-Italja u l-Lussemburgu);
4. żjarat lil żewġ banek kummerċjali u korpi tal-Gvern fil-Greċja;
5. studju ekonometriku tal-effetti, fuq terminu twil, li l-predeċessuri tal-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self kellhom fuq il-kumpaniji benefiċjarji fi Franza;
6. analiżi tad-data tal-FEI u tal-Kummissjoni dwar il-garanziji, kif ukoll dwar l-iskemi ta’ għotjiet orjentati lejn negozji aktar żgħar fil-programm Orizzont 2020; kif ukoll
7. intervisti mal-persunal tal-FEI u tal-Kummissjoni.

Osservazzjonijiet

L-istruttura tal-istrumenti ta’ garanzija ġarrbet dgħufijiet

Meta tkun qed twaqqaf strument finanzjarju, jeħtieġ li l-Kummissjoni tqis, fost affarijiet oħra, l-elementi li ġejjin: (i) il-ħtiġijiet tas-suq u d-daqs tal-istrument (jiġifieri l-ammont tal-kontribuzzjoni mill-UE li trid issir disponibbli) u (ii) l-ispiża tal-ġestjoni tal-istrument.

Ladarba l-istrument jiġi stabbilit, jenħtieġ li dan jibda l-operazzjonijiet malajr sabiex jagħmel l-aħjar użu mill-perjodu ta’ implimentazzjoni.

Għalhekk, aħna eżaminajna:

1. jekk id-daqs tal-istrumenti ġiex deċiż abbażi ta’ valutazzjoni xierqa tal-ħtiġijiet tas-suq;
2. jekk in-negozjati tal-Kummissjoni mal-FEI dwar l-ispejjeż u t-tariffi kinux ibbażati fuq l-evidenza;
3. jekk l-istrumenti kinux bdew l-operazzjonijiet mingħajr dewmien.

Id-daqs tal-istrumenti ma kienx ibbażat fuq valutazzjoni komprensiva u aġġornata tal-ħtiġijiet tas-suq

Billi l-UE tiffinanzja għadd kbir ta’ strumenti finanzjarji li joperaw flimkien ma’ strumenti ffinanzjati fil-livell nazzjonali jew reġjonali, l-analiżi tal-ħtiġijiet tas-suq hija kruċjali sabiex l-effettività tal-istrumenti tiġi żgurata.

Il-valutazzjonijiet tal-impatt u l-evalwazzjonijiet ex ante mwettqa mill-Kummissjoni qabel it-tnedija ta’ ġenerazzjoni ġdida ta’ strumenti finanzjarji għandhom jipprovdu informazzjoni dwar il-ħtiġijiet tas-suq, u għandhom jippermettu li jinsiltu konklużjonijiet rigward l-ammont ta’ appoġġ meħtieġ sabiex jiġu indirizzati dawn il-ħtiġijiet. Għalhekk, aħna eżaminajna dawn il-valutazzjonijiet/evalwazzjonijiet għall-istrumenti ta’ garanzija.

Għaż-żewġ programmi li fi ħdanhom huma inkorporati ż-żewġ strumenti mmaniġġjati ċentralment (jiġifieri l-Programm għall-Kompetittività tal-Intrapriżi u l-Intrapriżi Żgħar u ta’ Daqs Medju u Orizzont 2020), il-valutazzjonijiet twettqu fl-2011 u fl-2013, rispettivament. Madankollu, għall-istrumenti finanzjarji taħt il-programm Orizzont 2020 (inkluża l-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs), il-valutazzjoni speċifika twettqet wara li l-proposta leġiżlattiva għall-programm kienet diġà ħarġet u wara li ammont tal-baġit indikattiv bejn il-Kummissjoni Ewropea, il-Parlament Ewropew u l-Kunsill kien diġà ġie diskuss.

Iż-żewġ valutazzjonijiet wettqu analiżi tal-ħtiġijiet tas-suq (jiġifieri n-nuqqas fil-finanzjament). Minħabba nuqqas ta’ data kompleta, kien diffiċli li titwettaq kwantifikazzjoni preċiża ta’ dan in-nuqqas u, għalhekk, din kienet ibbażata fuq għadd ta’ stimi u suppożizzjonijiet (ara l-Kaxxa 1). B’riżultat ta’ dan, l-għadd ta’ SMEs li kienu meqjusa li jġarrbu nuqqas ta’ aċċess għall-finanzjament (2 sa 3.5 miljun minn madwar 23 miljun) u li mhux attribwibbli għal dgħufijiet fundamentali iżda pjuttost għan-nuqqas/insuffiċjenza ta’ kollateral (preżunt fil-livell ta’ 20 %) kien espress bħala firxa (minn 0.4 sa 0.7 miljun SMEs). Il-valutazzjoni tal-2013 ma aġġornatx iċ-ċifri dwar in-nuqqas fil-finanzjament li ntużaw fil-valutazzjoni tal-2011.

Il-valutazzjoni tal-2011 u, b’mod partikolari, l-istudju sottostanti¹⁴ mwettaq f’isem il-Kummissjoni kienu jinkludu analiżi dettaljata ta’ diversi għażliet (strumenti finanzjarji differenti u baġits differenti) u vvalutaw l-impatt tagħhom. Il-valutazzjoni tal-2013 ma kellhiex l-istess livell ta’ għażliet u informazzjoni dwar l-impatt. B’mod partikolari, għalkemm kellha ssir disponibbli kontribuzzjoni ferm ogħla mill-UE għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs meta mqabbla mal-ekwivalenti tagħha fil-perjodu preċedenti (ara t-Tabella 1), ma twettqitx valutazzjoni tal-impatt fuq in-nuqqas fil-finanzjament u lanqas tal-kapaċità ta’ assorbiment¹⁵ li tkun tieħu inkunsiderazzjoni wkoll l-impatt ikkombinat tal-istrumenti ta’ garanzija l-oħra kollha ffinanzjati mill-UE meħuda flimkien.

Il-kontribuzzjoni mill-UE li kien hemm disponibbli għaż-żewġ strumenti mmaniġġjati ċentralment ma tiġix allokata skont l-Istat Membru, ir-reġjun jew is-settur. L-istrumenti, f’konformità mal-bażi ġuridika tagħhom, huma mmexxija mid-domanda, bl-intermedjarji finanzjarji jirrispondu għas-sejħa għal espressjoni ta’ interess li tinħareġ mill-FEI. Filwaqt li l-ħtiġijiet tas-suq u, b’hekk, l-impatt possibbli tal-garanziji jvarjaw bejn l-Istati Membri, l-analiżi tan-nuqqas fil-finanzjament għaż-żewġ strumenti twettqet fil-livell tal-UE biss. Il-valutazzjonijiet tal-2011 u tal-2013 ma użawx l-informazzjoni disponibbli dwar il-ħtiġijiet tas-suq f’għadd ta’ Stati Membri u reġjuni. Tabilħaqq, bejn l-2006 u l-2008, taħt l-Inizjattiva JEREMIE¹⁶ (Riżorsi Ewropej Konġunti għall-Impriżi Mikro sa Medji), il-FEI kien ipproduċa “analiżi tan-nuqqas” fil-livell nazzjonali għal 19-il Stat Membru fuq talba tagħhom. Barra minn hekk, fl-2012 sar studju għall-Kummissjoni biex tingħata stampa ġenerali tal-iskemi ta’ self, garanzija u ekwità li ngħataw appoġġ mir-riżorsi nazzjonali fl-Istati Membri tal-UE. Fl-2014 sar aġġornament iżda, minħabba l-limitazzjonijiet fl-ambitu stabbilit għall-istudji, l-istampi ġenerali għal kull Stat Membru mhumiex kompleti.

Il-valutazzjoni tal-2011 kienet tistenna li jkun jinkiseb l-ogħla effett katalitiku fl-Istati Membri li ssieħbu fl-UE mill-2004 ’l quddiem. Madankollu, fuq il-bażi tal-ftehimiet ta’ garanzija ffirmati bejn il-FEI u l-intermedjarji finanzjarji taħt iż-żewġ strumenti sa tmiem l-2016, bejn wieħed u ieħor tliet kwarti tas-self mistenni se jiġi ġġenerat f’erba’ Stati Membri li ssieħbu fl-UE qabel l-2004. Għall-maġġoranza tal-Istati Membri li ssieħbu fl-UE mill-2004 ’l quddiem, l-impatt taż-żewġ strumenti f’dak li jirrigwarda r-rimedjar tan-nuqqas fil-finanzjament huwa inqas milli għal dawn l-Istati Membri benefiċjarji prinċipali.

Il-FEIS (ara l-paragrafu 17) se jissupplimenta ż-żewġ strumenti b’mod sinifikanti. Fl-Opinjoni Nru 2/2016 tagħna¹⁷, aħna diġà ġbidna l-attenzjoni għall-fatt li għall-FEIS ma kienu twettqu l-ebda valutazzjoni u analiżi tal-kawżi tan-nuqqas u tal-ħtiġijiet tas-suq u kif dawn jistgħu jiġu indirizzati bl-aħjar mod.

Fir-rigward tal-istrumenti kkofinanzjati mill-Fondi Strutturali, Rapport Speċjali preċedenti¹⁸ enfasizza l-fatt li, għall-perjodu 2007-2013, il-ħtiġijiet tas-suq mhux dejjem kienu ġew ivvalutati sew mill-awtoritajiet responsabbli fl-Istati Membri. Dan wassal biex għadd sinifikanti ta’ strumenti finanzjarji kienu kbar iżżejjed.

Il-livell ta’ spejjeż u tariffi ma kienx ġie sostanzjat b’mod suffiċjenti

Il-FEI jirċievi tariffa amministrattiva bħala rimunerazzjoni għas-servizzi pprovduti u tariffa fuq il-prestazzjoni maħsuba biex tinċentiva l-ilħuq ta’ miri speċifiċi. L-ammont totali massimu ta’ tariffi amministrattivi u tariffi fuq il-prestazzjoni li jistgħu jiġu imposti mill-FEI matul il-ħajja ta’ kull faċilità se jkun 6 % tal-kontribuzzjoni mill-UE. Din it-tariffa kienet f’livell ta’ 9 % għall-istrumenti tal-perjodi 1998-2000 u 2001-2006 u l-Kummissjoni rnexxielha tnaqqasha għal 6 % minn hemm ’il quddiem.

Minbarra dan, il-Kummissjoni (i) tħallas tariffa lill-FEI għall-immaniġġjar ta' flus¹⁹ tal-ammonti mħallsa mill-baġit tal-UE għaż-żewġ strumenti u (ii) tirrimborża lill-FEI għal ċerti spejjeż oħra tal-ġestjoni mhux previsti, abbażi ta’ evidenza dokumentarja. Il-limitu massimu kkombinat għal dawn l-ispejjeż huwa 1 % tal-kontribuzzjoni mill-UE għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self u 1.5 % tal-kontribuzzjoni tagħha għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs.

L-ammont massimu ta’ spejjeż u tariffi tal-ġestjoni pagabbli għaż-żewġ strumenti matul il-ħajja tagħhom huwa ta’ EUR 129.7 miljun, kif spjegat fid-dettall fit-Tabella 2. L-ispejjeż se jiżdiedu ladarba s-suppliment tal-kontribuzzjoni mill-FEIS jiġi formalizzat permezz ta’ emendi għall-ftehimiet ta’ delega (ara l-paragrafu 17).

Sors: Il-QEA, fuq il-bażi tal-informazzjoni baġitarja tal-UE u l-ftehimiet ta’ delega bejn il-Kummissjoni u l-FEI.

L-ispejjeż u t-tariffi tal-ġestjoni annwali²⁰ għaż-żewġ strumenti se jkunu madwar EUR 6.5 miljun (mingħajr ma jittieħed inkunsiderazzjoni s-suppliment tal-kontribuzzjoni mill-FEIS). Filwaqt li l-FEI huwa prinċipalment proprjetà pubblika²¹, fejn l-UE għandha 29.81 % tal-kapital azzjonarju, madankollu huwa importanti li jiġi żgurat li t-tariffi jkunu xierqa.

Għalhekk, qabel tidħol fil-fażi tan-negozjati mal-FEI, jenħtieġ li l-Kummissjoni tkun konxja tad-data dwar l-ispejjeż (i) imġarrba mill-FEI għat-tmexxija tal-istrumenti ta’ garanzija li ntużaw preċedentement, (ii) imġarrba mill-istituzzjonijiet ta’ garanzija nazzjonali għat-tmexxija tal-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self u (iii) imposti mill-FEI lil korpi oħra li mingħandhom huwa rċieva mandat ta’ ġestjoni (bħall-BEI jew l-awtoritajiet nazzjonali). Aħna eżaminajna jekk din id-data kinitx inkisbet.

Aħna sibna li l-Kummissjoni ma kellhiex għad-dispożizzjoni tagħha informazzjoni dettaljata dwar l-ispejjeż reali tal-iskemi li kien hemm qabel. Hija kellha informazzjoni limitata dwar it-tariffi mħallsa minn korpi oħra li kienu taw mandat lill-FEI biex imexxi l-istrumenti finanzjarji f’isimhom, u sar xogħol limitat biex jitqabblu l-ispejjeż tiegħu ma’ dawk imġarrba minn kampjun ta’ strumenti ta’ garanzija mmexxija fuq livell nazzjonali.

Bħala kwistjoni ta’ tqabbil, għall-istrumenti ta’ garanzija kkofinanzjati mill-Fondi Strutturali, il-limitu massimu impost, mir-regolamenti rilevanti, fuq l-ispejjeż u t-tariffi tal-ġestjoni huwa ogħla mis-6 % li ġie impost għall-istrumenti mmaniġġjati ċentralment. Madankollu, l-ispejjeż reali baqgħu taħt il-limitu massimu. Skont id-data indikattiva dwar l-implimentazzjoni tal-istrumenti ta’ garanzija kkofinanzjati mill-Fondi Strutturali²² matul il-perjodu 2007-2013, il-medja annwali tal-ispejjeż u t-tariffi tal-ġestjoni²³ attwalment jinsabu fl-istess firxa bħal dawk imħallsa mill-Kummissjoni għaż-żewġ strumenti awditjati.

Minbarra t-tariffi msemmija hawn fuq, għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin, il-FEI huwa intitolat li jirċievi tariffa ta’ riskju bħala kumpens talli jerfa’ parti mir-riskju għal dan l-istrument (ara l-paragrafu 12 u l-Figura 1).

Ir-riskju assoċjat mal-iskopertura tal-FEI jiddependi mill-profil tar-riskju tal-portafoll sottostanti u l-ammont tal-kontribuzzjoni mill-UE, b’din tal-aħħar titħallas f’pagamenti akkont annwali u qabel l-approvazzjoni effettiva tal-garanziji. Sal-2022, is-self jista’ jiġi inkluż taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, għalhekk il-profil tar-riskju tal-portafoll jista’ jkompli jinbidel.

L-intermedjarji finanzjarji jridu jħallsu tariffa ta’ garanzija (ara l-paragrafu 11), li hija introjtu għall-Faċilità. Il-kontribuzzjoni mill-UE tintuża biss sabiex jitħallsu t-tariffi ta’ riskju meta t-tariffa ta’ garanzija ma tkunx biżżejjed biex tkopri l-ammont sħiħ tat-tariffa ta’ riskju li l-FEI huwa intitolat għaliha.

It-tariffa ta’ riskju hija stabbilita f’rata ta’ 1.25 % fis-sena fuq 80 % tal-ammont garantit pendenti (billi l-kontribuzzjoni mill-UE hija mistennija li tkun tikkorrispondi għal 20 % tat-total tal-ammont garantit lill-intermedjarji kollha meħuda flimkien). It-total tal-ammont massimu ta’ tariffi ta’ riskju li jistgħu jiġu imposti mill-FEI matul il-ħajja tal-Faċilità huwa 10 % tal-kontribuzzjoni mill-UE (jiġifieri EUR 106 miljun).

Hemm riskju li t-tariffa tista’ tikkumpensa żżejjed lill-FEI għar-riskju effettivament meħud. Dan minħabba li t-tariffa titħallas fuq 80 % tal-ammont garantit pendenti anki meta l-kontribuzzjoni mill-UE mħallsa taqbeż l-20 % tal-ammont garantit (fi kliem ieħor, meta l-esponiment reali tal-FEI ikun inqas minn 80 %). Madankollu, ma hemmx mekkaniżmu għar-reviżjoni tat-tariffa ta’ riskju mħallsa lill-FEI sal-2022. Pereżempju, fil-perjodu 2014-2015, il-kontribuzzjoni mill-UE kienet taqbeż l-ammont garantit pendenti, għalhekk il-FEI ma assuma l-ebda riskju, u minkejja dan huwa rċieva bejn wieħed u ieħor EUR 0.5 miljun f’tariffi ta’ riskju.

Bidu rapidu għall-fażi ta’ implimentazzjoni

L-awditi li wettaqna fil-passat urew li t-tħaddim tal-istrumenti finanzjarji huwa sfida ewlenija, u d-dewmien ipoġġi f’riskju l-ilħuq tal-objettivi²⁴. Għalhekk, aħna eżaminajna jekk dan id-dewmien fiż-żmien kienx ġie evitat.

Il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self kienet essenzjalment kontinwazzjoni tal-Faċilità ta’ Garanziji għall-SMEs preċedenti, li għamlitha faċli li din tibda topera malajr. Iżda l-bidu rapidu tal-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, li f’xi aspetti kienet strument ġdid, kien kisba sinifikanti.

Għaż-żewġ strumenti, il-ftehimiet bejn il-Kummissjoni u l-FEI ġew iffirmati sa Lulju 2014. Sa tmiem l-2014, il-FEI kien diġà ffirma ftehimiet ta’ garanzija ma’ sitt intermedjarji b’volum mistenni ta’ għoti ta’ self ta’ kważi EUR 1.4 biljun. Sa tmiem l-2016, ir-rata ta’ implimentazzjoni (f’termini tal-kontribuzzjoni mill-UE li ntużat) kienet ta’ 80 %. Fl-istess data, l-intermedjarji finanzjarji kienu pprovdew self li jikkorrispondi għal madwar 27 % tal-volum ta’ self mistenni tagħhom.

L-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self ma ffukawx biżżejjed fuq negozji li qed ikollhom diffikultà biex jissellfu

Il-mutwanti ġeneralment jitolbu rati tal-imgħax ogħla u tariffi proporzjonati mal-mutwatarji li jkollhom profil ta’ riskju ogħla. Madankollu, huma jistgħu jsibuha bi tqila wkoll biex jitolbu mgħax għoli u biex jieħdu riskji li jkunu ogħla minn ċertu livell u minflok jagħżlu li jirrestrinġu l-attività ta’ għoti ta’ self. Konsegwentement, jista’ jkun li proġetti vijabbli ma jiġux iffinanzjati minħabba li l-banek iqisuhom riskjużi wisq, b’mod partikolari meta l-mutwatarji ma jkollhom l-ebda mezz kif juru l-affidabbiltà kreditizja tagħhom u/jew il-validità tal-prospetti tagħhom għall-proġett²⁵. Għall-iskopijiet ta’ dan ir-rapport, negozji vijabbli li ma jkunux f’pożizzjoni li jissellfu mingħand mutwanti kummerċjali jissejħu “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament”.

Il-fatt li hemm mutwatarji bi proġetti vijabbli li ma jistgħux jiksbu aċċess għall-finanzjament huwa r-raġunar loġiku ewlieni wara l-iffinanzjar, mill-UE, tal-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self. Dan ir-raġunar loġiku huwa ddikjarat fid-dokumenti ta’ tħejjija u fir-regolamenti rispettivi li jistabbilixxu ż-żewġ Faċilitajiet eżaminati. B’mod partikolari, huwa ddikjarat li “l-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self għandha (…) tnaqqas id-diffikultajiet partikolari li jiffaċċjaw l-SMEs vijabbli biex ikollhom aċċess għall-finanzi, jew minħabba r-riskju għoli pperċepit tagħhom jew minħabba n-nuqqas ta’ kollateral disponibbli suffiċjenti tagħhom”²⁶. Għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, ir-Regolament dwar Orizzont 2020²⁷ jirreferi għall-fatt li “kumpaniji innovattivi stabbiliti – kemm kbar kif ukoll żgħar – ma jkunux jistgħu jiksbu self għal attivitajiet ta’ riċerka u innovazzjoni ta’ riskju ogħla” u li “l-innovazzjonijiet meħtieġa biex jintlaħqu l-għanijiet ta’ politika qed jirriżultaw li huma, tipikament, riskjużi wisq għas-suq (…)”. Barra minn hekk, id-dispożizzjoni tar-Regolament Finanzjarju li “l-istrumenti finanzjarji ma għandux ikollhom l-għan li jissostitwixxu (…) il-finanzjament privat”²⁸ timplika li hemm fokus fuq “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament”.

B’hekk, dawn l-istrumenti mhumiex maħsuba bħala sussidji ġenerali intenzjonati biex inaqqsu l-ispejjeż tal-imgħax ta’ negozji aktar żgħar b’mod ġenerali, jew ta’ dawk li huma innovattivi, iżda huma maħsuba biex itejbu l-aċċess għall-finanzjament għal dawk il-kumpaniji li ma kinux ikunu jistgħu jissellfu mingħand mutwanti kummerċjali.

Għalhekk, aħna eżaminajna:

1. jekk il-kumpaniji li jibbenefikaw mill-garanziji fuq is-self kellhomx diffikultajiet biex jaċċessaw il-finanzjament;
2. jekk il-Kummissjoni għamlitx użu effettiv mill-miżuri maħsuba biex itejbu l-orjentament lejn “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament”; u
3. jekk l-istrumenti kinux ġew adottati b’suċċess fl-Istati Membri li għandhom diffikultajiet finanzjarji.

Dgħufijiet fl-orjentament lejn dawk in-negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament

Ibbażat fuq il-kampjun tas-self li ħadna (96 negozju), u li kien ikopri ż-żewġ strumenti, aħna sibna li 40 % biss tas-self ġie pprovdut lil negozji li altrimenti kien ikollhom diffikultà biex jiksbu finanzjament mingħand mutwanti kummerċjali. Dan il-livell mhuwiex sinifikattivament differenti mit-43 %²⁹ li sibna fl-awditu preċedenti tagħna tal-Faċilità ta’ Garanziji għall-SMEs³⁰ (il-predeċessur għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self), li kellha objettivi simili ħafna u li, fil-biċċa l-kbira, kienet ibbażata fuq intermedjarji simili.

Taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, 35 % tan-negozji kien ikollhom diffikultà biex jiksbu self kummerċjali mingħajr il-garanzija tal-UE. Iżda anki fost dan is-sottogrupp ta’ negozji innovattivi, xi wħud kellhom aċċess għall-finanzjament tal-kapital ta’ riskju jew setgħu kisbu self kummerċjali billi jipprovdu garanziji personali.

Aħna qabbilna wkoll l-imġiba tal-intermedjarji pubbliċi u privati fl-orjentament lejn il-benefiċjarji intenzjonati³¹ bl-użu ta’ indikaturi indiretti li huma marbuta mal-livell ta’ restrizzjoni finanzjarja:

1. l-età u d-daqs tal-kumpanija, minħabba li negozji aktar żgħar u aktar ġodda għandhom it-tendenza li jkollhom aktar restrizzjonijiet finanzjarji³²; u
2. is-selfa bħala proporzjon tal-assi totali ta’ kumpanija biex l-importanza finanzjarja tas-selfa titkejjel bħala sors ta’ finanzjament fl-istruttura tal-kapital tal-kumpanija.

Dawn l-indikaturi juru differenza qawwija bejn l-imġiba tal-intermedjarji pubbliċi versus dawk privati taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs. L-intermedjarji pubbliċi konsistentement marru aħjar minn dawk privati f’dak li għandu x’jaqsam mal-orjentament lejn in-negozji li huma aktar probabbli li ġenwinament ikunu jeħtieġu garanzija. Pereżempju, in-negozji li ilhom stabbiliti inqas minn ħames snin kienu jirrappreżentaw 35 % tal-portafoll tas-self tal-intermedjarji pubbliċi, meta mqabbla ma’ 16 % ta’ dawk privati. Bl-istess mod, l-intermedjarji pubbliċi kienu aktar probabbli li jipprovdu ammont relattivament sostanzjali ta’ finanzjament lill-benefiċjarji: aktar minn nofs is-self ipprovdut minnhom kien jirrappreżenta aktar minn 10 % tal-assi tal-mutwatarju rilevanti, filwaqt li dan kien il-każ biss għal kwart tas-self ipprovdut minn intermedjarji privati³³.

Il-fatt li l-intermedjarji privati taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs iffukaw aktar fuq li l-kumpaniji jkollhom aċċess għal self kummerċjali huwa marbut ma’ kif l-istrument ġie stabbilit. Ir-Regolament dwar Orizzont 2020 jindika li l-Faċilità għandha l-mira li ttejjeb l-aċċess għall-finanzjament ta’ dejn, iżda ma jinkludi l-ebda rekwiżit espliċitu biex il-fokus ikun fuq “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament”. Il-ftehim bejn il-Kummissjoni u l-FEI jiddikjara li l-iskop tal-Faċilità huwa biss li tinċentiva lill-intermedjarji biex jestendu direttament jew indirettament il-finanzjament ta’ dejn. Il-ftehimiet bejn il-FEI u l-intermedjarji ma jispeċifikawx li l-intermedjarji jkollhom jiffukaw fuq negozji li jiltaqgħu ma’ diffikultajiet biex jaċċessaw self kummerċjali. Filwaqt li huwa aktar probabbli li l-intermedjarji pubbliċi jiffukaw fuq dawn in-negozji minħabba l-objettivi ta’ politika tagħhom, l-intermedjarji privati ma għandhomx din il-motivazzjoni u l-ftehim ta’ garanzija mal-FEI ma jitlobhomx jagħmlu dan. Tabilħaqq, intermedjarju privat li żorna lanqas biss kien konxju tal-fatt li l-enfasi għandha tkun fuq negozji vijabbli li jiġu miċħuda kreditu (ara l-paragrafu 52).

Il-kumpaniji b’aċċess suffiċjenti għall-finanzi xorta jistgħu jibbenefikaw mill-garanzija, pereżempju, billi jissellfu għal durata itwal jew għal ammonti akbar. Barra minn hekk, taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, l-intermedjarji jistgħu jnaqqsu r-rata tal-imgħax taħt ir-rata tas-suq. L-iffrankar fuq l-imgħax huwa proporzjonali għall-istat ta’ riskju tal-mutwatarju. Madankollu, peress li negozji b’aċċess għal self kummerċjali jkollhom it-tendenza li jkunu ta’ riskju aktar baxx, l-iffrankar huwa marġinali. L-iffrankar medju li osservajna fil-kampjun tagħna kien ta’ bejn 0.3 % u 0.4 %, jiġifieri mhux aktar minn EUR 1 000 fis-sena fuq selfa ta’ EUR 250 000 (il-valur medjan taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs).

Filwaqt li fil-każ ta’ miżura waħda l-Kummissjoni rnexxielha tikseb orjentament akbar lejn “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament”, hija għadha ma esploratx xi miżuri possibbli oħra b’mod partikolari għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs

Aħna diġà osservajna li, taħt il-Faċilità ta’ Garanziji għall-SMEs preċedenti, perċentwal sostanzjali ta’ benefiċjarji kien magħmul minn negozji li jkollhom aċċess għal self kummerċjali u rrakkomandajna li “għandhom jiġu previsti miżuri xierqa biex jitnaqqas it-telf nett fil-benessri ekonomika, ikkawżat mill-programm, kemm jista’ jkun, bl-użu fost l-oħrajn tal-aqwa prattiki diġà fis-seħħ għand ċerti intermedjarji”³⁴. Fir-risposta tagħha għar-rakkomandazzjoni, il-Kummissjoni qablet “li miżuri xierqa sabiex jiġi minimizzat il-piż mejjet għandhom jiġu previsti fi kwalunkwe programm suċċessiv”³⁵.

Fil-proposta leġiżlattiva tagħha għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self attwali, il-Kummissjoni introduċiet limitu massimu ta’ EUR 150 000 għas-self eliġibbli għall-garanziji. Il-mutwatarji li talbu ammonti aktar baxxi tqiesu li kellhom aktar diffikultajiet biex jaċċessaw il-finanzjament.

Filwaqt li dan il-limitu massimu ġie approvat, il-leġiżlaturi introduċew eċċezzjoni. Xorta jista’ jiġi garantit self akbar taħt il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self jekk ikun jista’ jiġi ddimostrat li l-benefiċjarju huwa ineliġibbli għal garanzija taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs³⁶. Intermedjarju li jkun lest li japprova self ogħla mil-limitu massimu jrid l-ewwel jivverifika li l-mutwatarju ma jista’ jissodisfa l-ebda wieħed mill-14-il kriterju ta’ eliġibbiltà relatati mal-innovazzjoni taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs (ara l-paragrafu 89). Billi dan huwa proċess relattivament diffiċli u r-raġunar loġiku tiegħu diffiċli jinftiehem, il-biċċa l-kbira tal-intermedjarji finanzjarji jżommu s-self garantit tagħhom taħt il-limitu massimu.

Għalhekk, il-limitu massimu tassew wassal biex il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self ġiet iffukata mill-ġdid fuq negozji ġeneralment aktar riskjużi, aktar żgħar u aktar ġodda. Dan jintwera minn ammont ta’ statistika tal-portafoll:

1. id-daqs medju ta’ selfa naqas, u s-sehem tas-self ta’ aktar minn EUR 150 000 naqas minn 37 % taħt il-Faċilità preċedenti għal 15.8 % taħt il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self; u
2. is-sehem tas-self lil negozji mikro (jiġifieri b’inqas minn 10 impjegati) żdied għal 82 %, meta mqabbel ma’ 74 % taħt il-Faċilità preċedenti.

Madankollu, qed ikompli jiġi garantit self akbar, xi drabi anki billi ma jiġux osservati r-regoli. Intermedjarju wieħed tal-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self (minn fost it-tlieta li awditjajna) qabeż il-limitu massimu f’diversi okkażjonijiet billi ggarantixxa bosta selfiet lil kumpanija waħda fl-istess data. Il-FEI nnota din il-prattika u talab informazzjoni addizzjonali għal każ wieħed, li huwa sab aċċettabbli, u fuq il-bażi tiegħu ddeċieda li kien hemm raġunar kummerċjali loġiku u adegwat għal dan il-każ speċifiku. Self bħal dan kien jirrappreżenta aktar minn 10 % tal-portafoll tas-self garantit tal-intermedjarju.

Kriterji ta’ eliġibbiltà mfassla tajjeb jistgħu jkunu mezz ieħor ta’ kif jiġi żgurat li l-garanziji jiġu adottati minn negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament (ara l-Kaxxa 2 għal eżempju). Għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self, kriterji ta' eliġibbiltà bħal dawn huma stabbiliti fil-ftehimiet ta’ garanzija mal-intermedjarji finanzjarji. Madankollu, għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, il-Kummissjoni ma imponietx kriterji bħal dawn fil-ftehim ta’ delega tagħha mal-FEI (ara l-paragrafu 59). Minkejja dan, aħna nosservaw il-fatt li mill-14-il kriterju ta' eliġibbiltà stabbiliti biex jiġi vvalutat il-karattru innovattiv ta’ negozju (li wieħed minnhom għad irid jiġi ssodisfat) 2 kriterji jirrigwardaw negozji aktar ġodda. Iżda dawn iż-żewġ kriterji ntużaw biss minn minoranza ta’ negozji li bbenefikaw minn selfa garantita taħt il-Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs (20 % fil-31.12.2016).

L-impożizzjoni ta’ rati tal-imgħax ogħla mil-livell medju tas-suq hija approċċ alternattiv biex l-intermedjarji pubbliċi jkunu jistgħu jiżguraw li fil-biċċa l-kbira huma n-“negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament” li japplikaw għall-garanzija. Tabilħaqq, negozji li għandhom aċċess għall-finanzjament jistgħu jissellfu bir-rata tas-suq u, għalhekk, huma skoraġġuti milli japplikaw għal self garantit aktar għali. Madankollu, politika tal-ipprezzar ta’ dan it-tip, kif tiġi applikata minn xi istituzzjonijiet promozzjonali nazzjonali, ma tintużax taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs.

L-istruttura tal-Kummissjoni għall-monitoraġġ tal-istrumenti ta’ garanzija ma tagħmilhiex possibbli li jiġi vverifikat perjodikament jekk l-intermedjarji humiex qed ikunu orjenti lejn “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament”. Għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self, l-indikatur tal-monitoraġġ huwa: il-perċentwal ta’ negozji li jqisu li ma kinux ikunu jistgħu jiksbu finanzjament mingħajr il-garanzija. Madankollu, id-data meħtieġa sabiex dan jiġi aċċertat trid tinġabar permezz ta’ stħarriġ li jsir darbtejn biss matul il-ħajja tal-Faċilità. Indikatur simili ntuża għall-evalwazzjoni tal-Faċilità predeċessur, iżda d-daqs tal-kampjun kien żgħir wisq biex jinsiltu xi konklużjonijiet fil-livell tal-intermedjarji individwali. Għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, ma jintuża l-ebda indikatur bħal dan.

Id-dokumentazzjoni akkademika toffri għadd ta’ indikaturi alternattivi (ara l-Kaxxa 3) li jistgħu jipprovdu indikazzjonijiet aktar f’waqthom tal-perċentwal ta’ negozji li jkollhom aċċess għal self kummerċjali fil-livell tal-intermedjarji individwali. Billi dawn l-indikaturi joqogħdu fuq data tipikament derivata mill-fajls tas-self, id-data neċessarja tista’ tinġabar mingħand l-intermedjarji. Madankollu, sal-lum, il-Kummissjoni għadha ma ttestjatx l-applikabbiltà ta’ indikaturi alternattivi.

L-adozzjoni tal-istrumenti saret bil-mod fl-Istati Membri li kienu jinsabu f’diffikultajiet finanzjarji

Tnaqqis fir-ritmu ċikliku, b’mod partikolari l-kriżijiet finanzjarji, ġeneralment iżid in-nuqqas fis-self (jiġifieri l-finanzjament ikun meħtieġ iżda mhux disponibbli) li jingħata lil negozji aktar żgħar⁴⁰. Huwa għalhekk li t-titjib tal-aċċess għall-finanzjament għal negozji aktar żgħar kien element importanti tal-Pjan Ewropew ta’ Rkupru Ekonomiku tal-2008⁴¹ u għalhekk li l-Kummissjoni u tliet Stati Membri li bbenefikaw mill-assistenza finanzjarja tal-UE (il-Latvja, il-Greċja u l-Portugall) qablu li jimplimentaw diversi miżuri għal din il-fini.

Il-baġits nazzjonali tat-tliet Stati Membri inkwistjoni kienu mġebbda ħafna. Il-gvernijiet tagħhom ma setgħux jirfdu l-iskemi ta’ garanzija nazzjonali tagħhom u l-livell ta’ attività ta’ garanzija li ngħatat appoġġ mill-gvernijiet naqas drastikament. Billi l-iskemi tal-UE huma maħsuba biex jikkomplementaw l-isforzi tal-Istati Membri⁴², aħna eżaminajna jekk, f’dawn il-pajjiżi, l-istrumenti ta’ garanzija tal-UE mmaniġġjati ċentralment u strumenti simili kkofinanzjati mill-Fondi Strutturali kinux ġew adottati b’suċċess.

Aħna sibna li l-istrumenti ta’ garanzijatal-UE mmaniġġjati ċentralment kellhom sinifikattivament inqas suċċess f’termini tal-adozzjoni f’dawn l-Istati Membri milli kellhom l-istrumenti kkofinanzjati mill-Fondi Strutturali. Għalkemm il-predeċessur għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self kien diġà jeżisti fiż-żmien meta seħħet il-kriżi, minn fost dawn it-tliet Stati Membri, il-FEI ffirma kuntratt ma’ intermedjarju finanzjarju wieħed biss fil-Latvja fl-2009. L-adozzjoni tal-predeċessur għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, li kien ilu jeżisti mill-aħħar xhur tal-2012, kienet sodisfaċenti fil-Portugall, iżda mhux fiż-żewġ Stati Membri l-oħra.

Il-Fondi Strutturali kkofinanzjaw il-garanziji u l-“istrumenti finanzjarji għall-kondiviżjoni tar-riskji ffinanzjati”. Dawn iż-żewġ strumenti t-tnejn kellhom l-għan li jirrimedjaw in-nuqqas fis-self li jingħata lil negozji aktar żgħar, iżda huwa biss it-tieni strument li jipprovdi kemm kopertura għar-riskju ta’ kreditu kif ukoll likwidità lill-intermedjarji. L-iżvantaġġ ta’ “strument finanzjarju għall-kondiviżjoni tar-riskji ffinanzjat” huwa li s-self lil negozji aktar żgħar irid jiġi ffinanzjat kompletament jew parzjalment minn fondi pubbliċi⁴³, li jfisser li għadd inqas ta’ negozji jistgħu jingħataw appoġġ. Aħna sibna li l-istrumenti fejn il-fondi pubbliċi ntużaw biex jiffinanzjaw mill-inqas nofs is-self kellhom aktar suċċess fl-iżborżament tal-flus lin-negozji, minħabba li l-provvediment ta’ likwidità kkumpensa għar-restrizzjonijiet tal-likwidità ffaċċjati mill-banek kummerċjali. Dan jispjega għaliex, bħala strumenti li ma joffrux likwidità lill-banek kummerċjali, il-garanziji tal-UE fuq is-self mmaniġġjati ċentralment ma ġewx adottati sa livell sodisfaċenti fl-Istati Membri inkwistjoni.

Madankollu, anki għall-istrumenti finanzjarji kkofinanzjati mill-Fondi Strutturali, l-iżborżamenti lin-negozji ma seħħewx fiż-żmien meta kien hemm l-akbar stress, iżda pjuttost wara. Fil-Latvja, 16 % biss tal-ammont previst għall-“istrumenti finanzjarji għall-kondiviżjoni tar-riskji ffinanzjati” taħt l-iskema mmexxija mill-FEI⁴⁴ ġie żborżat lil negozji aktar żgħar bejn l-2009 u l-2012. L-iżborżamenti minn strumenti finanzjarji lil negozji aktar żgħar fil-Greċja ġew ittardjati wkoll u aċċelleraw biss lejn l-aħħar tal-perjodu ta’ disponibbiltà fl-2015-2016.

L-iżborżamenti bil-mod lil negozji aktar żgħar, minn strumenti finanzjarji kkofinanzjati mill-Fondi Strutturali, jikkuntrastaw mal-kisbiet li saru mill-Istitut għat-Tkabbir fil-Greċja. Dan kien istitut finanzjarju mhux bankarju li ġie stabbilit mill-Istat Grieg u mill-bank ta’ żvilupp Ġermaniż Kreditanstalt für Wiederaufbau bħala miżura ta’ darba bl-iskop li jipprovdi self lil negozji aktar żgħar. Huwa kellu kapital ta’ EUR 200 miljun, li rnexxielu jikkonverti f’self f’inqas minn sena. Skont il-banek kummerċjali fil-Greċja li intervistajna, ir-raġuni ewlenija għall-iżborżament rapidu kienet li l-implimentazzjoni kienet soġġetta għal regoli ferm aktar sempliċi minn dawk għall-istrumenti taħt il-Fondi Strutturali.

Il-Kummissjoni tabilħaqq irreaġiet għad-diffikultajiet fl-adozzjoni. B’mod partikolari fl-2011, il-Kummissjoni ppermettiet li l-istrumenti finanzjarji taħt il-Fondi Strutturali jintużaw ukoll għall-finanzjament tal-kapital operatorju, xi ħaġa li qabel kienet permessa biss f’ċirkostanzi eċċezzjonali. Dan kellu effett pożittiv fuq l-iżborżamenti lil negozji aktar żgħar, u kien ġustifikat miċ-ċirkostanzi ta’ dak iż-żmien.

Madankollu, l-istorja tal-garanziji fuq is-self turi li bidliet bħal dawn ma jitreġġgħux lura ladarba dawn iċ-ċirkostanzi speċifiċi ma jibqgħux japplikaw. Dan imbagħad jirriżulta f’“rilassament tal-eliġibbiltà” ġenerali. Pereżempju, filwaqt li l-predeċessuri għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self iffukaw għall-ewwel fuq is-self ta’ investiment, issa l-finanzjament tal-kapital operatorju sar komuni. Il-predeċessur għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs kien jagħti appoġġ biss lil self b’maturità minima ta’ sentejn. Il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs tagħti appoġġ ukoll lil self b’maturità annwali, inklużi l-linji ta’ kreditu. Filwaqt li, bla dubju, bidliet bħal dawn iżidu l-adozzjoni tal-iskemi, huma jżidu wkoll ir-riskju li l-istrument ma jilħaqx b’mod effettiv l-objettivi tal-ordni pubbliku jew jispiċċa jikkompeti mas-settur privat (ara l-Kaxxa 4).

Objettivi parzjalment milħuqa

Iż-żewġ strumenti ta’ garanzija għandhom objettivi differenti. Għalhekk, din it-taqsima tindirizzahom separatament. Aħna eżaminajna:

1. jekk il-predeċessuri tal-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self rawmux it-tkabbir tan-negozju;
2. jekk il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs iffukatx fuq l-għoti ta’ appoġġ lil negozji li huma involvuti f’attivitajiet ta’ riċerka u innovazzjoni b’potenzjal għoli għall-eċċellenza.

Il-predeċessuri għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self għenu lin-negozji jikbru

It-tkabbir tan-negozji jista’ jimmanifesta ruħu fil-ħolqien tal-impjiegi, fil-produttività akbar u f’rata ogħla ta’ sopravivenza. Sabiex jiġi osservat l-effett ta’ garanzija, mhuwiex biżżejjed, pereżempju, li jitqabbel l-għadd ta’ impjegati f’kumpanija partikolari, qabel ma din tkun ibbenefikat mill-garanzija, mal-għadd ta’ dawn l-impjegati ftit snin wara, billi seta’ kien hemm fatturi oħra li kkontribwew⁴⁵. Minflok, jenħtieġ li valutazzjoni tal-effetti tkun ibbażata fuq it-tqabbil ta’ x’ġara lin-negozji li bbenefikaw mill-garanziji ma’ dak li kien jiġri mingħajr appoġġ ta’ dan it-tip.

Bħala parti minn dan l-awditu, aħna kkummissjonajna studju ta’ evalwazzjoni tal-impatt kontrafattwali tal-effetti, fuq terminu twil, tal-garanziji tal-UE fuq is-self fi Stat Membru wieħed, Franza⁴⁶. Il-kontribuzzjoni mill-UE lill-intermedjarji Franċiżi, li l-portafolli tagħhom ġew analizzati fl-istudju, kienet tirrappreżenta aktar minn 25 % tal-baġit totali tal-Faċilitajiet ta’ Garanziji għall-SMEs li operaw fil-perjodu 2001-2013. L-istudju qabbel għadd ta’ varjabbli tal-eżiti⁴⁷ għal negozji aktar żgħar li bbenefikaw mill-garanziji tal-UE fuq is-self fil-perjodu 2002-2012 ma’ negozji li ma bbenefikawx minnhom (il-“grupp ta’ tqabbil”). L-effetti ġew stmati kull sena għall-perjodu ta’ 10 snin wara s-sena li fiha ġie riċevut is-self. L-Anness III jipprovdi aktar dettalji dwar il-metodoloġija.

Ir-riżultati tal-istudju huma pożittivi fir-rigward tal-varjabbli tal-eżiti kollha analizzati. Il-kumpaniji benefiċjarji kibru aktar mill-grupp ta’ tqabbil f’termini ta’ assi totali, bejgħ u l-ispiża tal-pagi. Wara tnaqqis inizjali fil-produttività, huma saru wkoll aktar produttivi mill-grupp ta’ tqabbil. It-tnaqqis inizjali fil-produttività huwa konsistenti mal-fatt li jinħtieġ iż-żmien biex l-investimenti jsiru produttivi b’mod sħiħ. Filwaqt li s-self ta spinta lill-assi kważi immedjatament, l-effett fuq il-bejgħ u l-ispiża tal-pagi ħa bejn sentejn u tliet snin addizzjonali biex jimmaterjalizza. Is-self garantit kompla poġġa lill-kumpaniji f’aktar dejn, iżda d-dejn addizzjonali ma għamilhomx aktar vulnerabbli. Tabilħaqq, fil-fatt kien hemm probabbiltà inqas li l-kumpaniji benefiċjarji jieqfu min-negozjati milli l-grupp ta’ tqabbil (ara l-Figura 2).

Sors: Il-QEA, fuq il-bażi tal-“Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance”, minn Bertoni, Colombo u Quas (2016, għad irid jiġi ppubblikat).

Għalkemm ir-riżultati pożittivi huma kisba, l-effetti globali osservati għal negozji Franċiżi aktar żgħar huma aktar modesti minn dawk stmati fiż-żewġ studji l-oħra li janalizzaw l-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self fi Franza jew bnadi oħra bl-użu ta’ metodoloġija simili (ara t-Tabella 3).

Fl-2005, il-Kummissjoni assumiet li l-ħolqien/iż-żamma ta’ impjieg wieħed taħt il-Faċilità ta’ Garanziji għall-SMEs jkun jiswa EUR 1 330⁵⁰. Bis-suppożizzjoni li t-tkabbir tal-ispiża tal-pagi, kif stabbilit mill-istudju kontrafattwali, jirrifletti t-tkabbir tal-impjiegi biss, aħna kkalkulajna li kull impjieg li nħoloq/inżamm b’riżultat tal-garanziji tal-UE pprovduti lil negozji Franċiżi aktar żgħar fil-fatt kien jiswa bejn EUR 8 000 u EUR 11 000, jiġifieri seba’ darbiet aktar mill-istima.

L-istudju kkonferma wkoll li orjentament akbar jista’ jagħmel l-istrument aktar effettiv. B’mod partikolari, is-self garantit kellu effett akbar fuq il-kumpaniji aktar żgħar u aktar ġodda, jiġifieri l-kumpaniji li, skont id-dokumentazzjoni akkademika, għandhom probabbiltà akbar li jkunu finanzjarjament ristretti. Is-self garantit kellu wkoll effett akbar fejn l-ammont tal-kontribuzzjoni pubblika fuq kull euro ta’ self garantit, jiġifieri t-telf mistenni, kien ogħla (ara t-Tabella 4).

Nota: pp = punt perċentwali.

Sors: Bertoni et al. (2016).

Fl-awditu preċedenti tagħna tal-Faċilità ta’ Garanziji għall-SMEs, aħna osservajna li r-riżultati tal-garanzija jistgħu jinkisbu wkoll b’finanzjament mill-baġits nazzjonali. Minħabba l-perċentwal kbir ta’ mutwatarji li n-negozji tagħhom ġeneralment ikunu lokali, il-ħtieġa għal intervent mill-UE mhijiex ddimostrata biżżejjed⁵¹. Il-Kummissjoni aċċettat ir-rakkomandazzjoni relatata u ddikjarat li din kienet diġà ttieħdet inkunsiderazzjoni fid-diskussjonijiet u l-ippjanar għall-ġenerazzjoni li jmiss tal-istrumenti finanzjarji, fejn l-iżgurar tal-valur miżjud tal-UE jkun wieħed mill-prinċipji ewlenin li jridu jiġu rrispettati mill-istrumenti proposti kollha⁵².

Il-konklużjoni preċedenti tagħna, li l-valur miżjud tal-UE ma setax jiġi ddimostrat, għadha valida għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ Self għaż-żewġ raġunijiet li ġejjin. L-ewwel nett, fil-proposta leġiżlattiva tagħha rigward il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self, il-Kummissjoni ddikjarat li s-“suċċessur se jiffoka aktar fuq garanziji li jappoġġaw is-self transkonfinali u f’aktar minn pajjiż wieħed, kif ukoll it-titolizzazzjoni, f’konformità ma’ rakkomandazzjoni tal-Qorti Ewropea tal-Awdituri” biex jiġi massimizzat il-valur miżjud tal-UE⁵³. Madankollu, il-leġiżlaturi ma kkonkretizzawx dan fir-regolament li jirregola l-Faċilità. Minbarra dan, fiż-żmien meta wettaqna l-awditu tagħna, il-garanziji transkonfinali jew f’aktar minn pajjiż wieħed taħt il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self kienu limitati. L-operazzjonijiet ta’ titolizzazzjoni kienu għadhom ma seħħewx lanqas. Anki taħt il-Faċilità ta’ Garanziji għall-SMEs preċedenti tal-perjodu 2007-2013, l-operazzjonijiet ta’ titolizzazzjoni ftit kellhom suċċess, billi ġew iffirmati biss żewġ operazzjonijiet. Spjegazzjoni waħda għal dan hija l-attività limitata fis-suq tat-titolizzazzjoni mill-2008 ’l hawn⁵⁴.

It-tieni nett, l-effett ta’ dimostrazzjoni, katalitiku u ta’ bini tal-kapaċità⁵⁵ mressaq bħala argument ta’ valur miżjud tal-UE, b’mod partikolari għall-Istati Membri li ssieħbu fl-UE mill-2004 ’l quddiem (ara wkoll il-paragrafu 33) qed jonqos fl-importanza. Dan minħabba li l-użu tal-istrumenti finanzjarji ffinanzjati mill-UE żdied sinifikattivament matul l-aħħar snin (ara l-paragrafi 13 u 17 sa 18), tant li wassal għal żieda fl-għarfien espert tal-Istati Membri fl-implimentazzjoni ta’ strumenti bħal dawn. Min-naħa tiegħu, dan inaqqas il-ħtieġa għall-istrumenti ta’ garanzija tal-UE⁵⁶. Barra minn hekk, l-Istati Membri jistgħu jużaw il-Fondi Strutturali biex jiffinanzjaw l-istrumenti nazzjonali proprji tagħhom (ara l-paragrafi 72 sa 74).

Il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs ma ffukatx biżżejjed fuq ir-riċerka u l-innovazzjoni b’potenzjal għoli għall-eċċellenza

Il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs hija rregolata mir-Regolament dwar Orizzont 2020. Dan huwa regolament globali li jirregola diversi interventi, sew fil-forma ta’ għotjiet, u sew fil-forma ta’ garanziji jew finanzjament mill-bejgħ ta' ishma. Bħala regolament globali, huwa jindirizza t-tipi kollha ta’ innovazzjoni. Madankollu, għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, ir-regolament jispeċifika li l-fokus irid ikun fuq l-għoti ta’ appoġġ lil negozji li jkunu “involvuti f’attivitajiet tar-riċerka u l-innovazzjoni (…) b’potenzjal għoli għall-eċċellenza”⁵⁷. Attivitajiet bħal dawn jinvolvu investimenti riskjużi.

Billi r-Regolament dwar Orizzont 2020 ma pprovdiex xi definizzjoni ulterjuri ta’ “investimenti riskjużi” fir-“riċerka u l-innovazzjoni b’potenzjal għoli għall-eċċellenza”, il-Kummissjoni ddefiniet 14-il kriterju ta' eliġibbiltà relatati mal-innovazzjoni (see l-Anness IV). Jeħtieġ li kumpanija li tixtieq tibbenefika minn selfa garantita tissodisfa wieħed minn dawn il-kriterji. Il-kriterji jikkomprendu firxa wiesgħa ta’ karatteristiċi possibbli tan-negozji, bħal jekk negozju għandux ċertu livell ta’ nefqa fuq ir-riċerka u l-innovazzjoni, jekk rebaħx premju għall-innovazzjoni, kisibx għotja jew selfa għar-riċerka u l-innovazzjoni, irreġistrax id-drittijiet tat-teknoloġija, huwiex qed jikber b’mod rapidu jew huwiex qed jirċievi investiment minn fond ta’ kapital ta’ riskju jew “investment angel”.

Tnejn mill-aktar tliet kriterji użati ta’ spiss huma wiesgħa fin-natura tagħhom:

1. il-kriterju użat f’27 % tal-każijiet (iċ-ċifri fi tmiem l-2016): il-benefiċjarju għandu l-ħsieb li jinvesti fil-produzzjoni, fl-iżvilupp jew fl-implimentazzjoni ta’ prodotti, proċessi jew servizzi ġodda jew imtejba b’mod sostanzjali li huma innovattivi u fejn ikun hemm riskju ta’ falliment teknoloġiku jew industrijali;
2. il-kriterju użat fi 12 % tal-każijiet: il-benefiċjarju li jkun ilu jopera f’suq għal inqas minn seba’ snin u l-ispejjeż għar-riċerka u l-innovazzjoni jirrappreżentaw mill-inqas 5 % tal-ispejjeż operatorji totali tiegħu f’mill-inqas waħda mit-tliet snin qabel l-applikazzjoni tal-benefiċjarju.

Ibbażat fuq il-kampjun tas-self tagħna, aħna eżaminajna jekk il-fokus li huwa speċifikat fir-regolament kienx inkiseb. Aħna kklassifikajna l-kumpaniji fi tliet gruppi: (i) l-ebda innovazzjoni (15 % tal-kampjun tagħna), (ii) żvilupp ta’ prodott jew proċess standard (50 % tal-kampjun tagħna) u (iii) innovazzjoni b’riskju għoli (35 % tal-kampjun tagħna). Il-Kaxxa 5 tagħti eżempji ta’ proġetti u kumpaniji għal kull kategorija. Innovazzjonijiet li jirriżultaw minn żvilupp ta’ prodott jew proċess standard huma mifhuma bħala li huma ġodda għall-kumpanija biss (jiġifieri l-prodotti jew proċessi jistgħu jeżistu diġà fuq is-suq)⁵⁸. Innovazzjoni b’riskju għoli tmur ’lil hinn minn dan, u aħna sibna li 35 % tal-kumpaniji biss jaqgħu taħt din il-kategorija. Anke hawn, madankollu, spikkat l-attività ta’ innovazzjoni ta’ ftit kumpaniji biss.

B’hekk, 65 % tal-kumpaniji fil-kampjun tagħna kienu jirriflettu definizzjoni wiesgħa tal-innovazzjoni, minkejja li l-enfasi kellha tkun fuq il-kunċett aktar ristrett tal-innovazzjoni b’potenzjal għoli għall-eċċellenza (ara l-paragrafu 88).

Biex tittraċċa l-prestazzjoni tal-innovazzjoni tal-kumpaniji li jirċievu l-appoġġ, il-Kummissjoni tuża l-indikatur “il-perċentwal tal-SMEs parteċipanti li jintroduċu innovazzjonijiet ġodda għall-kumpanija jew għas-suq”. Dan l-indikatur ma jidentifikax l-innovazzjoni b’riskju għoli u b’potenzjal għoli għall-eċċellenza u b’hekk jirrifletti definizzjoni usa’ ta’ innovazzjoni⁵⁹. Barra minn hekk, il-Kummissjoni tistabbilixxi valur fil-mira relattivament modest ta’ 50 % għall-perċentwal ta’ negozji li jintroduċu innovazzjonijiet li jkunu ġodda għall-kumpanija jew għas-suq. Minħabba li, bejn wieħed u ieħor, nofs il-kumpaniji Ewropej iwettqu xi forma ta’ attività ta’ innovazzjoni f’sens wiesa’, l-ilħuq ta’ din il-mira ma jistax jitqies bħala kisba⁶⁰. Probabbilment li l-Kummissjoni xorta kien jirnexxielha tilħaq il-mira anki li kieku sempliċiment kellha tqassam il-finanzjament b’mod aleatorju bejn il-kumpaniji.

Aħna qabbilna wkoll il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs ma’ skemi ta’ appoġġ oħra mmirati għal negozji aktar żgħar innovattivi, u vvalutajna l-prestazzjoni ta’ intermedjarji individwali fl-orjentament lejn negozji b’intensità għolja ta’ għarfien⁶¹. Aħna użajna l-intensità ta’ għarfien tal-industrija ewlenija tal-kumpanija rilevanti⁶² minħabba li din hija indikatur tajjeb għall-probabbiltà li l-kumpanija twettaq riċerka u innovazzjoni b’potenzjal għoli għall-eċċellenza. Tabilħaqq hemm probabbiltà akbar li jkunu l-kumpaniji li huma attivi fl-industrija tat-teknoloġija avvanzata, jew f’servizzi b’intensità għolja ta’ għarfien, li jinnovaw. Għalhekk, jekk il-Faċilità tiffoka fuq l-innovazzjoni b’mod effettiv, il-kumpaniji benefiċjarji inevitabbilment jiġu kkonċentrati f’setturi b’intensità għolja ta’ innovazzjoni. L-iffukar fuq l-industrija tat-teknoloġija avvanzata u s-servizzi b’intensità għolja ta’ għarfien huwa wkoll importanti minn perspettiva ta’ politika (ara l-Kaxxa 6).

Aħna sibna li l-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs attwali tat appoġġ lil negozji b’intensità għolja ta’ għarfien aktar mill-predeċessur tagħha, jiġifieri l-Istrument għall-Kondiviżjoni tar-Riskji. Ir-rwol tal-intermedjarji pubbliċi, li dejjem qed jikber, ikkontribwixxa għal fokus akbar fuq negozji b’intensità għolja ta’ għarfien. Il-perċentwal ta’ negozji bħal dawn fil-portafolli tal-intermedjarji pubbliċi taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs (76 %) huwa simili ħafna għall-perċentwal miksub taħt l-iskemi tal-għotjiet ta’ Orizzont 2020, li huma orjentati lejn negozji aktar żgħar. B’kuntrast ma’ dan, l-intermedjarji privati jiffukaw ferm inqas fuq negozji b’intensità għolja ta’ għarfien (41 %), u b’hekk inaqqsu l-perċentwal kumplessiv għall-Faċilità fl-intier tagħha (ara l-Figura 3).

Nota: Is-setturi b’b’intensità għolja ta’ għarfien u teknoloġija jinkludu l-industrija tat-teknoloġija avvanzata u tat-teknoloġija medja-avvanzata, u s-servizzi b’intensità għolja ta’ għarfien kif iddefiniti fil-linja gwida rilevanti tal-Eurostat.

Sors: Il-QEA, ibbażat fuq id-data pprovduta mill-FEI u mill-Kummissjoni.

Is-sistema ta’ evalwazzjoni tal-Kummissjoni pprovdiet biss evidenza limitata dwar l-effettività tal-istrumenti

Il-Kummissjoni Ewropea ilha mill-aħħar snin tad-disgħinijiet (1990s) tiffinanzja l-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self għal negozji aktar żgħar. Il-fokus ta’ dawn il-garanziji evolva matul iż-żmien, iżda l-objettiv prinċipali baqa’ l-istess: li jittejjeb l-aċċess għall-finanzjament għal negozji aktar żgħar u li jingħata appoġġ lill-intraprenditorija u l-innovazzjoni għall-promozzjoni sostenibbli tal-iżvilupp ta negozji aktar żgħar u tat-tkabbir tal-impjiegi madwar l-UE. Għal kull strument, ir-regolament rilevanti stipula l-iskadenzi għall-evalwazzjonijiet interim u/jew finali u l-kontenut tagħhom. Fost affarijiet oħra, l-evalwazzjonijiet kienu mistennija li jindirizzaw il-mistoqsija “Kemm kien effettiv l-intervent tal-UE (jiġifieri l-garanziji fuq is-self)?” Għalhekk, aħna eżaminajna:

1. jekk l-evalwazzjonijiet preċedenti ddimostrawx l-effettività tal-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self; u
2. jekk l-arranġamenti eżistenti għall-evalwazzjoni tal-istrumenti attwali humiex xierqa.

L-evalwazzjonijiet preċedenti ma rnexxilhomx jipprovdu evidenza robusta dwar l-effettività tal-istrumenti

Fit-18-il sena minn meta l-istrumenti ta’ garanzija tal-UE fuq is-self ġew introdotti għall-ewwel darba, il-Kummissjoni ppreżentat tliet evalwazzjonijiet interim u tnejn oħra finali. Madankollu, l-ebda waħda minn dawn l-evalwazzjonijiet ma pprovdiet evidenza robusta fir-rigward tal-impatt tal-garanziji. Tipikament, l-evalwazzjonijiet laqgħu b’sodisfazzjon l-għoti ta’ self totali garantit jew l-għadd ta’ negozji aktar żgħar li ngħatalhom appoġġ. Madankollu, indikaturi bħal dawn ma jkejlux l-effettività jew il-benefiċċju soċjali⁶⁶ b’mod xieraq.

L-evalwazzjonijiet straħu l-aktar fuq metodi kwalitattivi bħal intervisti u stħarriġiet; il-metodi kwantitattivi ġew injorati. Barra minn hekk, huma ma ddimostrawx li l-bidliet osservati fil-benefiċjarji kienu dovuti għall-garanziji aktar milli għal fatturi kontributorji oħra. L-istħarriġiet intużaw biex jikkumpensaw għan-nuqqas ta’ kompletezza tad-data, iżda ma kinux maħsuba biex jattribwixxu l-bidliet osservati għall-istrument ta’ garanzija. Billi l-kumpaniji ġew mistħarrġa biss bosta snin wara li kienu rċevew selfa garantita, żdied ir-riskju li jikkonċerna l-affidabbiltà.

Hemm żewġ raġunijiet addizzjonali għan-nuqqas ta’ evalwazzjonijiet robusti. L-ewwel nett, l-evalwazzjonijiet twettqu kmieni wisq, bl-evalwazzjoni finali ssir f’nofs triq matul iċ-ċiklu tal-programm. It-tieni nett, l-evalwazzjonijiet adottaw perspettiva ristretta ħafna, billi ffukaw biss fuq il-programm attwali, u b’hekk ma evalwawx l-effetti ta’ programmi preċedenti u ġeneralment simili.

Il-ġbir tad-data biex issostni lill-evalwazzjonijiet futuri tjieb, iżda xorta għad hemm xi nuqqasijiet

Il-metodoloġija għal evalwazzjoni tal-impatt tista’ faċilment tiġi żviluppata u stabbilita fil-fażi tat-tfassil ta’ programm ġdid. Ir-rekwiżiti tal-ġbir tad-data jridu jitqiesu mill-bidu, aktar milli wara li l-programm ikun ilu jopera għal ħafna snin⁶⁷.

Reċentement, il-FEI u l-Kummissjoni ħadu xi passi biex itejbu l-proċess tal-evalwazzjoni. L-ewwel nett, il-Kummissjoni issa qed tippjana li twettaq l-evalwazzjonijiet finali ferm aktar tard matul iċ-ċiklu tal-programm. It-tieni nett, fl-2015, il-persunal tal-Kummissjoni u l-FEI ppubblikaw dokument ta’ riċerka li jevalwa l-impatt ekonomiku tal-garanziji fuq is-self ipprovduti lil negozji aktar żgħar fl-Ewropa Ċentrali u tal-Lvant fil-perjodu 2005-2007⁶⁸. Il-Kummissjoni għandha l-ħsieb li tuża dan bħala pjan ta’ azzjoni għall-evalwazzjoni tal-effetti tal-garanziji fuq il-prestazzjoni ta’ negozji aktar żgħar. Fl-aħħar nett, il-FEI issa jinsab f’pożizzjoni aħjar biex jidentifika l-benefiċjarji billi juża l-bażijiet ta’ data esterni eżistenti b’data finanzjarja f’serje kronoloġika dwar id-ditti, li jistgħu jintużaw għal analiżi aktar kwantitattiva.

Fiż-żmien meta wettaqna l-awditu tagħna, il-Kummissjoni kienet diġà ħejjiet it-termini ta’ referenza għal evalwazzjoni interim tal-istrumenti ta’ garanzija attwali, li hija mistennija titlesta sa tmiem l-2017. Madankollu, sa issa għadha ma wettqet l-ebda ħidma fuq il-metodoloġija għall-evalwazzjoni finali. Pereżempju, hija għadha ma stabbilietx (i) kif għandu jiġi evalwat jekk il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs tabilħaqq iżżidx l-attività ta’ innovazzjoni, li hija l-objettiv prinċipali tagħha, u (ii) kif jiġu iżolati l-effetti tagħha minn dawk ta’ programmi oħra⁶⁹. Id-data inkompleta x’aktarx li taffettwa wkoll l-evalwazzjoni ta’ dik il-Faċilità.

Il-pjan ta’ azzjoni pprovdut minn Asdrubali u Signore (2015) qabbel l-effett tal-istrumenti ta’ garanzija tal-UE mas-sorsi ta’ finanzjament l-oħra kollha possibbli, inklużi garanziji oħra ffinanzjati minn strumenti nazzjonali jew strumenti oħra tal-UE, bħall-Fondi Strutturali. Għalkemm l-istrumenti tad-dejn ivarjaw sa ċertu punt (pereżempju, “b’limitu massimu” vs “mingħajr limitu massimu”, jew dawk li jiffukaw fuq subsett ta’ negozji aktar żgħar), huma ta’ spiss jaħdmu bħala sostituti mill-qrib għal banek kummerċjali jew negozji li jkunu qed ifittxu l-finanzi u fil-fatt isegwu objettivi simili ħafna. L-analiżi tal-akbar għadd possibbli ta’ strumenti flimkien tkun ittaffi parzjalment il-limitazzjoni prinċipali tal-metodoloġija tal-pjan ta’ azzjoni. Madankollu, fiż-żmien meta wettaqna l-awditu tagħna, ma kinux ittieħdu passi f’din id-direzzjoni.

Barra minn hekk, in-nuqqas fl-evalwazzjoni jista’ jiġi rimedjat b’aktar riċerka akkademika. Madankollu, filwaqt li l-prinċipju tat-trasparenza⁷⁰ jirrikjedi li tiġi ppubblikata kull għotja ta’ għajnuna finanzjarja, dment li din ma titħallasx lil persuna fiżika, dan ma japplikax għall-benefiċjarji tal-garanziji. Dan jimplika li r-riċerkaturi li huma esterni għall-FEI ma jkollhomx aċċess għad-data dwar il-benefiċjarji. Istituzzjonijiet pubbliċi oħra li jittrattaw data li b’mod simili hija kunfidenzjali introduċew proċeduri speċifiċi biex jipprovdu aċċess⁷¹ għal riċerka ġustifikata u joffru aċċess permezz ta’ “ċentru sikur”⁷² jew permezz ta’ sħubija bejn riċerkatur estern u l-persunal ta’ organizzazzjoni⁷³.

Sa issa, l-enfasi kienet primarjament fuq il-valutazzjoni tal-effetti fuq in-naħa tad-domanda, jiġifieri d-dimostrazzjoni tal-effett tal-programm fuq il-prestazzjoni ta’ negozji aktar żgħar. Twettqet analiżi ferm inqas ta’ (i) l-effett fuq in-naħa tal-provvista, bħal kemm il-garanziji jżidu l-provvista ta’ kreditu ’l fuq mil-livell li jinkiseb kieku mill-intermedjarju mingħajr il-garanziji; (ii) kif il-benefiċċji tas-sussidju impliċiti fl-istrumenti ta’ garanzija huma effettivament maqsuma bejn il-fornituri u l-benefiċjarji⁷⁴, u (iii) kif il-garanziji jaffettwaw il-kompetizzjoni bejn il-banek. Għalkemm il-FEI ta’ spiss ikollu aċċess għal data xierqa, din id-data ma tinġabarx għall-iskopijiet ta’ evalwazzjoni. Meta wettaqna din l-analiżi tal-provvista għar-Repubblika Ċeka, fejn ħames banek kbar bdew jikkooperaw mal-FEI fuq perjodu ta’ tliet snin, aħna stajna nidentifikaw impatt ċar u pożittiv fuq id-disponibbiltà tal-kreditu għal wieħed biss mill-banek.

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

Taħt l-oqsma ta’ politika differenti, il-baġit tal-UE jipprovdi riżorsi għall-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self immirati għal negozji aktar żgħar, li joperaw flimkien mal-istrumenti ta’ garanzija ffinanzjati mill-awtoritajiet nazzjonali. Il-konklużjonijiet kumplessivi tagħna huma li d-daqs finanzjarju tal-istrumenti ta’ garanzija ġie stabbilit mingħajr ma twettqet analiżi komprensiva tal-ħtiġijiet tas-suq, kif ukoll li hemm wisq kumpaniji benefiċjarji li mhumiex fil-bżonn reali ta’ self garantit. Madankollu, dawk li rċevew selfa garantita kibru tassew. Madankollu, il-livell ta’ attivitajiet innovattivi li ngħataw appoġġ minn wieħed mill-istrumenti kien pjuttost modest, u mhux konformi mal-fokus u l-ambizzjoni għall-eċċellenza iddikjarati fir-regolament. Fl-aħħar nett, il-Kummissjoni għadha ma pprovdietx evidenza suffiċjenti dwar l-impatt tal-istrumenti u dwar il-kosteffettività tagħhom. Jenħtieġ li l-Kummissjoni tindirizza l-biċċa l-kbira mir-rakkomandazzjonijiet tagħna ta’ hawn taħt meta tkun qed tħejji l-evalwazzjonijiet ex ante għall-istrumenti suċċessuri possibbli taħt il-qafas finanzjarju pluriennali li jmiss.

Struttura tal-istrumenti ta’ garanzija

Il-baġit tal-UE jiffinanzja l-istrumenti ta’ garanzija mmaniġġjati ċentralment flimkien mal-istrumenti taħt ġestjoni kondiviża. Filwaqt li l-istrumenti ffinanzjati mill-UE kollha kibru fid-daqs tagħhom, meta mqabbla mal-perjodu preċedenti 2007-2013, il-valutazzjonijiet tal-ħtiġijiet tas-suq imwettqa ma koprewx l-istrumenti kollha u ma wrewx kif l-istrumenti għandhom jirrispondu kollettivament għal dawn il-ħtiġijiet bil-ħsiebli jiġu evitati t-trikkib u l-kompetizzjoni bejniethom (ara l-paragrafi 27 sa 35).

Iż-żewġ strumenti attwali mmaniġġjati ċentralment bdew l-operazzjonijiet mingħajr dewmien. Abbażi tal-ftehimiet ta’ garanzija li kienu ġew iffirmati sa tmiem l-2016, tliet kwarti tas-self mistenni, bejn wieħed u ieħor, se jkun ikkonċentrat f’dawk l-erba’ Stati Membri fejn l-għadd ta’ negozji aktar żgħar li jeħtieġu aċċess għall-finanzjament huwa l-ogħla (ara l-paragrafi 33 u 48 sa 50).

L-implimentazzjoni tal-istrumenti finanzjarji ma tiġix b’xejn. Madankollu, l-evidenza ta’ sostenn li l-Kummissjoni kellha meta daħlet fil-proċess għan-negozjar ta’ tariffi mal-FEI, kienet limitata (ara l-paragrafi 36 sa 47).

Rakkomandazzjoni 1 – Valutazzjoni tal-ħtiġijiet tas-suq u kisba ta’ data dwar l-ispejjeż għall-ġestjoni

Jenħtieġ li l-Kummissjoni:

1. Tivvaluta l-ħtiġijiet tas-suq u kif id-diversi strumenti ta’ garanzija tal-UE jistgħu jirrispondu l-aħjar għal dawn il-ħtiġijiet flimkien mal-istrumenti ffinanzjati fil-livell nazzjonali/reġjonali, biex b’hekk jiġi żgurat il-valur miżjud tal-UE;

   Data mmirata għall-implimentazzjoni: qabel ma jiġu ppreżentati l-proposti għall-istabbiliment ta’ strumenti ta’ garanzija ġodda taħt il-qafas finanzjarju pluriennali li jmiss.

2. Tikseb u tanalizza d-data rilevanti dwar l-ispejjeż għall-ġestjoni tal-iskemi ta’ garanzija, bħall-ispejjeż li verament jiġġarrbu mill-FEI jew l-ispejjeż li jiġġarrbu minn skemi li jsiru fil-livell nazzjonali, bħala input biex issaħħaħ il-bażi tagħha għan-negozjar mal-FEI u biex tiżgura li l-livell tat-tariffi jkun xieraq.

Data mmirata għall-implimentazzjoni: qabel ma jiġu nnegozjati mandati ġodda mal-FEI taħt il-qafas finanzjarju pluriennali li jmiss.

Aċċess għall-finanzjament

L-istrumenti ta’ garanzija fuq is-self kienu maħsuba biex jgħinu lil dawk in-negozji bi proġetti vijabbli li għandhom diffikultajiet biex jiksbu finanzjament ta’ dejn. Madankollu, aħna osservajna li 60 % tan-negozji fil-kampjun tagħna setgħu jiksbu self kummerċjali mingħajr ma jużaw dawn l-istrumenti. Il-proporzjon ta’ negozji bħal dawn li rċevew appoġġ huwa kemxejn ogħla għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, fejn dan ilaħħaq il-65 %. Barra minn hekk aħna osservajna li, taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, l-intermedjarji privati kellhom perċentwal akbar ta’ negozji bħal dawn fil-portafolli tagħhom. Fil-fatt, fil-ftehim ta’ delega tagħha mal-FEI, il-Kummissjoni ma speċifikatx li “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament”, u li kienu innovattivi, kienu l-grupp fil-mira għall-istrument (ara l-paragrafi 55 sa 59). Negozji li jkollhom aċċess għal self kummerċjali jistgħu wkoll jiksbu benefiċċji mill-garanzija, bħal rata tal-imgħax aktar baxxa taħt il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs (ara l-paragrafu 60).

Filwaqt li t-tnaqqis tad-daqs massimu tas-self eliġibbli taħt il-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self żied is-sehem tal-appoġġ li jingħata lil “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament”, il-Kummissjoni ma esploratx għalkollox miżuri possibbli oħra biex tindirizza s-sitwazzjoni. Barra minn hekk, l-arranġamenti ta’ monitoraġġ attwali ma jipprovdux informazzjoni perjodika dwar il-perċentwal miksub ta’ “negozji vijabbli li ma jkollhomx aċċess għall-finanzjament” (ara l-paragrafi 61 sa 69).

L-aċċess għall-finanzjament sar kwistjoni jerġa’ aktar importanti matul il-kriżi finanzjarja, b’mod partikolari fl-Istati Membri li ntlaqtu ħażin u li kellhom jiksbu assistenza makrofinanzjarja. Madankollu, l-istrumenti ta’ garanzija tal-UE li huma mmaniġġjati ċentralment kienu ta’ għajnuna limitata f’dawn il-pajjiżi, prinċipalment minħabba li ma kinux maħsuba biex jipprovdu likwidità lill-intermedjarji. Filwaqt li ntużaw ukoll l-istrumenti finanzjarji kkofinanzjati mill-Fondi Strutturali, l-iżborżamenti li saru lil negozji aktar żgħar prinċipalment seħħew wara, u mhux matul, il-perjodu meta kien hemm l-akbar stress (ara l-paragrafi 70 sa 77).

Rakkomandazzjoni 2 - Orjentament lejn negozji li jeħtieġu garanzija

Jenħtieġ li l-Kummissjoni:

1. Fil-proposta leġiżlattiva għal strument suċċessur possibbli għall-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs, tinkludi dispożizzjonijiet speċifiċi orjentati lejn negozji innovattivi u vijabbli li ma jkollhomx aċċess suffiċjenti għall-finanzjament, u tiżgura li l-finanzjament mis-settur privat ma jiġix sostitwit.

   Data mmirata għall-implimentazzjoni: meta tiġi ppreżentata l-proposta għall-istabbiliment ta’ strument suċċessur possibbli taħt il-qafas finanzjarju pluriennali li jmiss.

2. Tintroduċi mekkaniżmi biex tnaqqas il-perċentwal ta’ negozji li setgħu kisbu self kummerċjali mingħajr appoġġ mill-UE. Jenħtieġ li hija tivvaluta l-ispejjeż u l-benefiċċji tal-miżuri possibbli biex jinkiseb dan it-tnaqqis.

   Data mmirata għall-implimentazzjoni: qabel ma jiġu implimentati strumenti suċċessuri possibbli taħt il-qafas finanzjarju pluriennali li jmiss.

3. Timmonitorja kull sena s-sehem li l-intermedjarji finanzjarji jkollhom tan-negozji b’aċċess għal self kummerċjali mingħajr appoġġ mill-UE, u tieħu azzjoni korrettiva kull meta dan il-perċentwal ikun għoli wisq. Jenħtieġ li dan il-monitoraġġ isir fuq il-bażi ta’ informazzjoni disponibbli mill-intermedjarji finanzjarji, biex b’hekk ma jiġix impost piż amministrattiv addizzjonali fuq in-negozji.

Data mmirata għall-implimentazzjoni: meta jkunu qed jiġu implimentati strumenti suċċessuri possibbli taħt il-qafas finanzjarju pluriennali li jmiss.

Ilħuq tal-objettivi

Il-predeċessuri għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self kellhom l-għan li jrawmu t-tkabbir. L-evidenza ekonometrika disponibbli tikkonferma s-suċċess tal-istrumenti f’dan ir-rigward. Il-kumpaniji benefiċjarji kibru aktar mill-grupp ta’ tqabbil f’termini tal-assi totali, il-bejgħ, l-ispiża tal-pagi u l-produttività tagħhom. L-istudji juru wkoll li l-effetti kienu ogħla għal dawk in-negozji li potenzjalment kien ikollhom diffikultà biex jissellfu mingħajr il-garanzija (ara l-paragrafi 79 sa 87).

Il-Faċilità ta’ Garanziji ta’ InnovFin għall-SMEs kienet maħsuba biex tiffoka fuq l-appoġġ għar-riċerka u l-innovazzjoni b’potenzjal għall-eċċellenza. Madankollu, ir-Regolament dwar Orizzont 2020 ma ta l-ebda definizzjoni ta’ dan it-terminu. Żewġ terzi tal-kumpaniji fil-kampjun tagħna jew innovaw biss permezz ta’ żviluppi standard tal-prodotti jew tal-proċessi, jew inkella assolutament ma wettqu l-ebda innovazzjoni. Il-kriterji ta’ eliġibbiltà relatati mal-innovazzjoni stabbiliti ma rnexxilhomx jeliminaw dawn il-kumpaniji milli jingħatalhom appoġġ. Il-mira tal-innovazzjoni għall-istrument hija modesta ħafna, billi l-Kummissjoni tqisha suċċess jekk ikun hemm sempliċiment nofs il-kumpaniji kollha li jinnovaw, irrispettivament mil-livell ta’ innovazzjoni tagħhom. Kif inhu l-każ tal-aċċess għall-finanzjament, aħna osservajna diviżjoni kbira bejn l-intermedjarji privati u dawk pubbliċi, b’tal-aħħar jiksbu aktar suċċess fl-orjentament lejn negozji f’setturi b’intensità għolja ta’ għarfien (ara l-paragrafi 88 sa 95).

Rakkomandazzjoni 3 – Orjentament lejn innovazzjoni b’riskju għoli

Jenħtieġ li l-Kummissjoni:

1. Fil-proposta leġiżlattiva għal strument suċċessur possibbli, tinkludi definizzjoni ċara tat-tip ta’ innovazzjoni li tingħatalha appoġġ, u tistabbilixxi d-daqs tal-istrument kif meħtieġ.

   Data mmirata għall-implimentazzjoni: meta tiġi ppreżentata l-proposta għall-istabbiliment ta’ strument suċċessur possibbli taħt il-qafas finanzjarju pluriennali li jmiss.

2. Tirrevedi l-kriterji ta’ eliġibbiltà relatati mal-innovazzjoni biex tiżgura li kwalunkwe strument suċċessur jappoġġja, b’mod predominanti, lil kumpaniji li jieħdu sehem f’attivitajiet b’potenzjal għoli għall-eċċellenza u li jkunu jirrikjedu investimenti riskjużi.

Data mmirata għall-implimentazzjoni: qabel ma jiġi implimentat strument suċċessur possibbli taħt il-qafas finanzjarju pluriennali li jmiss.

Sistema ta’ evalwazzjoni

Minkejja storja ta’ 18-il sena ta’ garanziji tal-UE fuq is-self, il-Kummissjoni sa issa pprovdiet biss evidenza limitata dwar ir-riżultati miksuba. Ir-raġunijiet għal din is-sitwazzjoni huma: data inkompleta, evalwazzjonijiet prematuri u kejl inadegwat. Fir-rigward tal-evalwazzjonijiet futuri, il-Kummissjoni għadha ma qisitx kif se (i) twettaq evalwazzjoni komprensiva tad-diversi strumenti ta’ garanzija tal-UE stabbiliti u (iii) tivvaluta l-effett fuq in-naħa tal-provvista u fuq il-kompetizzjoni bejn il-banek. In-nuqqas fl-evalwazzjoni jista’ rimedjat b’aktar riċerka akkademika, iżda din hija mxekkla minn regoli restrittivi ta’ kunfidenzjalità (ara l-paragrafi 97 sa 105).

Rakkomandazzjoni 4 – Titjib tas-sistema ta’ evalwazzjoni

Jenħtieġ li l-Kummissjoni:

1. Twettaq evalwazzjoni ex post komprensiva tal-predeċessur għall-Faċilità ta’ Garanzija ta’ Self, b’fokus fuq jekk il-garanziji kinux effettivi inġenerali.

   Data mmirata għall-implimentazzjoni: sa tmiem l-2019.

2. Tiżviluppa metodoloġija għall-analiżi tal-effett tal-garanziji fuq il-provvista tas-self, il-kompetizzjoni bejn il-banek u l-attività ta’ innovazzjoni tan-negozji, u għall-analiżi tad-diviżjoni tas-sussidju impliċitu bejn il-fornitur u l-benefiċjarju.

   Data mmirata għall-implimentazzjoni: sa tmiem l-2019.

3. Minbarra evalwazzjonijiet finali separati għal kull wieħed miż-żewġ strumenti ta’ garanzija mmaniġġjati ċentralment, tippreżenta evalwazzjoni waħda kkombinata li tivvaluta l-prestazzjoni relattiva tagħhom u, sa fejn ikun possibbli, tipprovdi tqabbil ma’ strumenti ta’ dejn simili tal-UE li ntużaw fl-imgħoddi jew qed jintużaw fl-istess ħin.

   Data mmirata għall-implimentazzjoni: meta l-evalwazzjonijiet finali li jmiss ikunu dovuti.

4. Tfassal sistema li tippermetti lir-riċerkaturi jiksbu aċċess għal data dwar il-benefiċjarji tal-garanziji.

Data mmirata għall-implimentazzjoni: sa tmiem l-2018.

Dan ir-Rapport ġie adottat mill-Awla IV, immexxija mis-Sur Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membru tal-Qorti tal-Awdituri, fil-Lussemburgu fil-laqgħa tagħha tas-7 ta’ Novembru 2017.

Għall-Qorti tal-Awdituri

Klaus-Heiner LEHNE
President

Glossarju

Il-Kummissjoni trid twettaq evalwazzjoni ex ante għall-istrumenti finanzjarji li jindirizzaw, fost l-oħrajn, il-ħtiġijiet li jridu jiġu ssodisfati, il-proporzjonalità tal-intervent fir-rigward tad-daqs tan-nuqqas fil-finanzjament identifikat, il-valur miżjud tal-involviment tal-Unjoni u s-sinerġiji kemm ma’ strumenti finanzjarji ġodda kif ukoll ma’ dawk eżistenti. Dawn l-aspetti jistgħu jiġu inklużi wkoll fil-valutazzjonijiet tal-impatt li il-Kummissjoni twettaq fuq l-inizjattivi li mistennija jkollhom impatti ekonomiċi, soċjali jew ambjentali sinifikanti.

Innovazzjoni, skont id-definizzjoni li tingħata mill-Eurostat, hija l-implimentazzjoni ta’ prodott (oġġett jew servizz) jew ta’ proċess, ġdid jew sinifikattivament imtejjeb, ta’ metodu ta’ kummerċjalizzazzjoni ġdid, jew ta’ metodu organizzazzjonali ġdid fil-prattiki tan-negozju, fl-organizzazzjoni tal-post tax-xogħol jew fir-relazzjonijiet esterni. Ir-rekwiżit minimu għal innovazzjoni huwa li l-prodott, il-proċess, il-metodu ta’ kummerċjalizzazzjoni jew il-metodu organizzazzjonali jrid ikun ġdid (jew sinifikattivament imtejjeb) għad-ditta.

L-għan tal-“istrument finanzjarju għall-kondiviżjoni tar-riskji ffinanzjat” (fil-perjodu 2007-2013) kien li jipprovdi finanzjament lil intermedjarju finanzjarju sabiex jappoġġja l-għoti ta’ self ġdid u jikkondividi r-riskju tas-self ġdid.

Il-klassifikazzjoni tal-kreditu ta’ mutwatarju hija l-klassifikazzjoni mogħtija mill-mutwanti wara li jkun ivvaluta l-affidabbiltà kreditizja tal-mutwatarju.

Il-politika ta’ Koeżjoni fil-perjodu ta’ programmazzjoni 2007-2013 kienet tkopri l-Fond Ewropew għall-Iżvilupp Reġjonali u l-Fond Soċjali Ewropew (jiġifieri ż-żewġ Fondi Strutturali) u l-Fond ta’ Koeżjoni. L-għan huwa li tissaħħaħ il-koeżjoni ekonomika u soċjali fl-Unjoni Ewropea billi jiġu rrimedjati l-iżbilanċi reġjonali ewlenin u billi jittejbu l-impjiegi u l-opportunitajiet ta’ xogħol. Fil-perjodu ta’ programmazzjoni 2014-2020, il-koordinazzjoni bejn il-politika ta’ koeżjoni u l-politiki l-oħra li jikkontribwixxu għall-iżvilupp reġjonali, jiġifieri l-politika ta’ żvilupp rurali u l-politika tas-sajd u l-affarijiet marittimi, tjiebet permezz tal-istabbiliment ta’ dispożizzjonijiet komuni għall-Fondi Strutturali u ta’ Investiment Ewropej.

Il-qafas finanzjarju pluriennali tal-UE jistabbilixxi l-ammonti massimi li l-UE tista’ tonfoq kull sena f’oqsma politiċi differenti matul perjodu ta’ mill-inqas ħames snin. Il-qafas finanzjarju pluriennali mhuwiex il-baġit tal-UE iżda jipprovdi qafas għall-programmazzjoni finanzjarja u għad-dixxiplina baġitarja.

Titolizzazzjoni hija proċess li permezz tiegħu mutwanti jaggrega u jerġa’ jippakkja l-assi (hawnhekk: portafoll tas-self), biex jorganizzahom f’kategoriji ta’ riskju differenti u biex jinnegozja dawn l-istrumenti ġodda (jiġifieri t-titoli).

Tim tal-awditjar

Ir-rapporti speċjali tal-QEA jippreżentaw ir-riżultati tal-awditi tagħha f’dak li jirrigwarda l-politiki u l-programmi tal-UE jew suġġetti ta' ġestjoni relatati ma’ oqsma baġitarji speċifiċi. Il-QEA tagħżel u tfassal dawn il-kompiti tal-awditjar biex timmassimizza l-impatt tagħhom billi tqis ir-riskji għall-prestazzjoni jew għall-konformità, il-livell ta' introjtu jew ta' nfiq involut, l-iżviluppi li jkunu għad iridu jseħħu u l-interess politiku u pubbliku.

Dan ir-rapport ġie prodott mill-Awla IV tal-Awditjar, li hija mmexxija minn Baudilio Tomé Muguruza, Membru tal-QEA, u li tiffoka fuq l-oqsma ta’ regolamentazzjoni tas-swieq u ekonomija kompetittiva. L-awditu tmexxa mill-Membru tal-QEA Neven Mates. Fit-tħejjija tar-rapport, huwa ngħata appoġġ minn Georgios Karakatsanis, Kap tal-kabinett Kroat, Marko Mrkalj, Attaché; Marion Colonerus, Maniġer prinċipali; Josef Jindra, Kap tal-kompitu. It-tim tal-awditjar kien magħmul minn Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi u Martin Puc.

Kuntatt

IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Mistoqsijiet: eca.europa.eu/mt/Pages/ContactForm.aspx
Sit web: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Ħafna informazzjoni addizzjonali dwar l-Unjoni Ewropea hija disponibbli fuq l-Internet.
Jista’ jsir aċċess għaliha permezz tas-server Europa (http://europa.eu).

Il-Lussemburgu: L-Uffiċċju tal-Pubblikazzjonijiet tal-Unjoni Ewropea, 2017

© L-Unjoni Ewropea, 2017

Għal kull użu jew riproduzzjoni ta’ ritratti jew materjal ieħor li ma jaqax taħt id-drittijiet tal-awtur tal-Unjoni Ewropea, irid jintalab il-permess direttament mingħand id-detenturi tad-drittijiet tal-awtur.

KIF TIKKUNTATTJA LILL-UE

Personalment
Madwar l-Unjoni Ewropea kollha hemm mijiet ta’ ċentri ta’ informazzjoni tal-Europe Direct. Tista’ ssib l-indirizz tal-eqreb ċentru għalik f’dan is-sit: http://europa.eu/contact

Bit-telefown jew bil-posta elettronika
Europe Direct huwa servizz li jwieġeb il-mistoqsijiet tiegħek dwar l-Unjoni Ewropea. Tista’ tikkuntattja dan is-servizz:

• bit-telefown bla ħlas: 00 800 6 7 8 9 10 11 (ċerti operaturi jafu jimponu ħlas għal dawn it-telefonati),
• fuq dan in-numru standard: +32 22999696, jew
• bil-posta elettronika permezz: http://europa.eu/contact

KIF ISSIB TAGĦRIF DWAR L-UE

Onlajn
L-informazzjoni dwar l-Unjoni Ewropea bil-lingwi uffiċjali kollha tal-UE hija disponibbli fuq is-sit web Europa fuq: http://europa.eu

Pubblikazzjonijiet tal-UE
Tista’ tniżżel mill-internet jew tordna l-pubblikazzjonijiet tal-UE, li xi wħud minnhom huma bla ħlas u xi oħrajn bil-ħlas, mill-EU Bookshop fl-indirizz li ġej: http://op.europa.eu/eubookshop. Kopji multipli ta’ pubblikazzjonijiet bla ħlas tista’ tiksibhom billi tikkuntattja lil Europe Direct jew liċ-ċentru tal-informazzjoni lokali tiegħek (ara http://europa.eu/contact).

Il-liġi tal-UE u dokumenti relatati
Għal aċċess għall-informazzjoni legali tal-UE, inkluż il-liġijiet kollha tal-UE mill-1951 ’l hawn, fil-verżjonijiet lingwistiċi uffiċjali kollha, żur is-sit EUR-Lex hawnhekk: http://eur-lex.europa.eu

Dejta Miftuħa mill-UE
Il-portal tad-Dejta Miftuħa mill-UE (http://data.europa.eu/euodp) jipprovdi aċċess għal settijiet tad-dejta mill-UE. Id-dejta tista’ titniżżel mill-internet u tintuża mill-ġdid bla ħlas, kemm għal skopijiet kummerċjali kif ukoll mhux kummerċjali.