Uniós finanszírozású hitelgarancia-eszközök: születtek pozitív eredmények, de a kedvezményezettek célzottabb kiválasztására és a tagállami programokkal való jobb koordinációra van szükség

Összefoglalás

A kis- és középvállalkozásoknak nyújtott hitelgaranciák

Az EU közel 20 éve segíti hitelgarancia nyújtása révén az európai kis- és középvállalkozások hitelfinanszírozáshoz jutását. A garanciákat olyan pénzügyi közvetítők számára biztosítják, amelyek várhatóan fokozzák az olyan életképes vállalkozásokra irányuló hitelezési tevékenységüket, amelyek egyébként nehezen jutnának hitelhez. E vállalkozások támogatása céljából az EU két központi irányítású garanciaeszköz számára biztosít forrást, továbbá – a kohéziós politika keretében – részt vesz a nemzeti vagy regionális hatóságok által bevezetett hasonló eszközök társfinanszírozásában. Emellett a tagállamok rendelkeznek saját nemzeti vagy regionális forrásokból finanszírozott garanciaeszközökkel is.

Hogyan végeztük az ellenőrzést?

Ellenőrzésünk középpontjában a jelenleg működő két központi irányítású eszköz állt: a kutatás- és innováció-orientált vállalatok számára biztosított InnovFin kkv-garanciaeszköz és a hitelgarancia-eszköz. A 2014–2020-as időszakban az Unió költségvetéséből várhatóan 1,78 milliárd eurót (és ha az Európai Stratégiai Beruházási Alapból származó kiegészítést is beleszámítjuk, akár 3,13 milliárd eurót is) biztosít az esetleges hitelveszteségek és az eszközök működtetési költségeinek fedezésére. Az eszközök működtetésével egyébként az Unió az Európai Beruházási Alapot bízta meg.

Megvizsgáltuk, hogy az uniós hitelgaranciák elősegítik-e a kisebb vállalkozások növekedését és innovációját azáltal, hogy lehetővé teszik számukra a forráshoz jutást.

Számvevőink a hitelgarancia-eszköz és az InnovFin kkv-garanciaeszköz pénzügyi közvetítőit keresték fel – előbbieket a Cseh Köztársaságban, Romániában és az Egyesült Királyságban, utóbbiakat pedig Németországban és Svédországban –, emellett Görögországban működő kereskedelmi bankokhoz és kormányzati szervekhez is ellátogattak. Elemzést végeztek továbbá egy a két eszköz által fedezett és véletlenszerűen kiválasztott 50 hitelből álló mintán, az InnovFin kkv-garanciaeszköz 46 kedvezményezett vállalkozásából álló minta esetében pedig telefonos interjúkat készítettek.

Megállapításaink

A garanciaeszközök az eddigieknél gyorsabban kezdték meg működésüket. Noha a rendelkezésre álló uniós finanszírozás jelentősen megnövekedett, a piaci igények felmérése nem terjedt ki valamennyi eszközre, és nem tért ki arra, hogy azoknak miként kellene reagálniuk ezen igényekre, emellett a Bizottság mindeddig csak korlátozott bizonyítékot szolgáltatott a korábbi hitelgarancia-eszközök eredményességére vonatkozóan. Bár a jelenlegi eszközökre irányuló értékelési keretek javultak, több hiányosság továbbra is fennmaradt, például az innovációs tevékenységre gyakorolt hatás értékeléséhez szükséges adatok hiánya, és a programok tudományos kutatás révén történő vizsgálatával kapcsolatos korlátozott hatókör. A Bizottság azonban az Európai Beruházási Alappal a díjakról folytatott tárgyalások megkezdésekor csak kevés alátámasztó bizonyítékkal rendelkezett.

A hitelgarancia-eszköz és elődeinek fő célja a növekedés támogatása. Az ökonometriai adatok azt mutatják, hogy a hitelgaranciák teljesítették azt, amire létrehozták őket. Elősegítették, hogy a kedvezményezett vállalkozások jobban növekedjenek az összes eszköz, az árbevétel, a foglalkoztatottak száma és termelékenység tekintetében. A hatások jelentősebbek voltak azon vállalkozások esetében, amelyek garancia nélkül valószínűleg nehezen jutottak volna hitelhez. Ez fontos következményekkel jár a kedvezményezetteknek a programok keretében történő célirányos kiválasztása szempontjából.

Mind a jelenlegi, mind a korábbi eszközöknél azonban azt figyeltük meg, hogy a mintánkban szereplő kedvezményezett vállalatoknak jelentős része számára nem jelentett volna nehézséget a forráshoz jutás, és valójában nem volt szüksége a garantált hitelre. Különösen a magánszektorbeli pénzügyi közvetítők esetében volt jelentős mértékű az olyan vállalatoknak az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében történő hitelezése, amelyek más forrásból is finanszírozási forráshoz juthattak volna. A forrásokhoz egyébként is hozzájutó vállalkozások például alacsonyabb kamatláb formájában profitálnak a garanciából. A kamatlábcsökkentés azonban csekély mértékű, és költséggel jár. Továbbá a kereskedelmi hitelhez is hozzájutó vállalkozások támogatása esetén felmerülhet annak kockázata, hogy az uniós eszközök a magánszektorral versenyeznek.

Az InnovFin kkv-garanciaeszköz célja elsősorban a kiválóság tekintetében nagy potenciállal rendelkező kutatást és innovációt végző vállalatok támogatása. A mintánkban szereplő vállalatok kétharmada ugyanakkor csak szabványtermék- vagy -folyamatfejlesztést hajtott végre, illetve egyáltalán nem végzett innovációt. Azt is megfigyelhettük, hogy éles különbség van a magán- és állami közvetítők között: az állami közvetítők sokkal nagyobb hangsúlyt fektetnek a tudásigényes ágazatokban működő vállalatokra, azokra, amelyek nagyobb valószínűséggel fognak innovációt végrehajtani. Ezen a területen Európa elmarad versenytársaitól.

Ajánlásaink

Egy sor ajánlást fogalmaztunk meg annak érdekében, hogy a garanciaeszközök fokozottabban irányuljanak az „életképes, de forrásokhoz nem jutó”, vállalkozásokra. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében e vállalkozásoknak innovatívabbnak kell lenniük.

Mivel különféle uniós finanszírozású garanciaeszközök léteznek, és ezek mérete is megnőtt, javasoljuk, hogy a Bizottság készítsen értékelést az előző és a jelenlegi garanciaeszközök eredményességéről, valamint egy előzetes értékelést az ezek helyébe lépő lehetséges eszközökre vonatkozóan, amely kitér a piaci igények és a költséghatékonyság alapos és átfogó elemzésére is. Az értékelés térjen ki arra, hogy a központi irányítású eszközök hogyan tudnak a legjobban reagálni a piaci igényekre egyrészt az EU strukturális alapjaiból társfinanszírozott nemzeti és regionális finanszírozású eszközökkel, másrészt a kizárólag a nemzeti és regionális hatóságok által finanszírozott hasonló eszközökkel való koordináció révén.

Javasoljuk továbbá, hogy a Bizottság fejlessze tovább értékelési rendszerét.

Bevezetés

A kisebb vállalkozások forráshoz jutását javító eszközök

A kis- és középvállalkozásokat¹ (kkv-k, amelyekre a továbbiakban „kisebb vállalkozásokként” is hivatkozunk) gyakran Európa növekedésének, innovációjának és versenyképességének fontos mozgatóerejeként, valamint a társadalmi integráció egyik legfőbb tényezőjeként is üdvözlik. Ugyanakkor létezik egy olyan nézet is, amely szerint a bankok és pénzügyi piacok nem elégítik ki kellőképpen a kisebb vállalkozások pénzügyi szükségleteit, ezáltal pedig korlátozzák beruházásaikat és növekedésüket. A hitelgaranciák mögötti logika azzal kínál megoldást erre a helyzetre, hogy a hitelezőket jobb kondíciók és magasabb szintű hitelek kínálására ösztönzi. Garancia biztosításával egy harmadik fél kötelezettséget vállal arra, hogy részben vagy egészben kifizeti a hitelfelvevő adósságát, amennyiben az nem tud fizetni.

Az Európai Bizottság véleménye szerint az elsősorban kölcsönökből és garanciákból álló pénzügyi eszközök „intelligens eszközök a reálgazdaság finanszírozására, illetve a növekedés és a foglalkoztatás fellendítésére”². A pénzügyi eszközök ezért az uniós költségvetés különböző részein használatosak:

1. a központi irányítású pénzügyi eszközök finanszírozása különféle költségvetési területekről – például kutatás, vállalkozáspolitika és ipar, oktatás és kultúra – történik. A Bizottság közvetlenül részt vesz ezen eszközöknek, beruházási stratégiájuknak és uniós hozzájárulásuknak megtervezésében és kidolgozásában. Az ilyen eszközök létrehozásáról a költségvetési hatóságok (az Európai Parlament és a Tanács) döntenek a Bizottság javaslata alapján;
2. a kohéziós politika területén használt megosztott irányítású³pénzügyi eszközök finanszírozása többnyire az Európai Regionális Fejlesztési Alap, kisebb mértékben pedig az Európai Szociális Alap (az első kettőre a továbbiakban „strukturális alapokként” hivatkozunk), az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap keretében történik. A 2014–2020-as programidőszakban a Kohéziós Alap keretében is finanszírozhatók pénzügyi eszközök. Az egyes eszközöket az irányító hatóság által kezelt valamely operatív program keretében kell végrehajtani. Az irányító hatóság felelős a pénzügyi eszköz kialakításáért és annak pénzügyi méretére vonatkozó döntés meghozataláért.

A 2014–2020-as időszakban a Bizottság által a kisebb európai vállalkozások hitelfinanszírozáshoz jutásának támogatására használt két fő központi irányítású eszköz:

1. a vállalkozások versenyképességét és a kis- és középvállalkozásokat segítő programhoz tartozó hitelgarancia-eszköz⁴; valamint
2. a Horizont 2020 programhoz tartozó InnovFin kkv-garanciaeszköz⁵.

A két eszköz politikai célkitűzéseik tekintetében különbözik egymástól. A hitelgarancia-eszköz célja, hogy támogassa a vélt magas kockázat vagy a megfelelő fedezet hiánya miatt a hitelfinanszírozáshoz jutás terén nehézségekkel küzdő kisebb vállalkozásokat⁶ Az InnovFin kkv-garanciaeszköz célja az 500 munkavállalónál kevesebb főt foglalkoztató innováció- és/vagy a kutatás- és fejlesztésorientált vállalkozások támogatása.

Korábban e két eszköz helyett a következők léteztek:

1. az 1998–2013-as időszakban működő kkv-garanciaeszköz⁷, amelynek célkitűzései és pénzügyi kialakítása hasonló volt a hitelgarancia-eszközéhez; és
2. a kockázatmegosztási eszköz⁸, amely 2012-ben kísérleti programként indult és az InnovFin kkv-garanciaeszközhöz volt hasonló.

Működési struktúra

A központi irányítású garanciaeszközökért az általánosan felelősséget az Európai Bizottság viseli. Ebbe beletartozik a programjavaslat és az éves munkaprogramok, valamint a végrehajtásról szóló, illetve az értékelő jelentések benyújtása. Ugyanakkor a hatáskör-átruházási megállapodás értelmében a végrehajtás – megállapodás szerinti díjazás ellenében – az Európai Beruházási Alap (EBA) feladata.

Az EBA a pénzügyi közvetítők (többek között kereskedelmi bankok, nemzeti fejlesztési intézmények vagy kölcsönös garanciaintézetek) kiválasztása után saját nevében köt velük garanciamegállapodást. A közvetítők vagy közvetlenül nyújtanak hitelt a vállalkozásoknak, vagy garanciát bocsátanak ki a vállalkozásoknak hitelt nyújtó más pénzügyi közvetítők számára. Amikor egy vállalkozás nem teljesíti a hitelhez kapcsolódó kötelezettségeit, az EBA a garanciamegállapodásban foglaltak szerint megtéríti a közvetítőnek a kár egy részét.

Az EBA listát vezet azon hitelekről, amelyeket a közvetítők a garanciafedezet alá vontak, és figyelemmel kíséri, hogy a közvetítők betartják-e a garanciamegállapodások rendelkezéseit. Az EBA továbbá rendszeres időközönként jelentést készít a Bizottságnak az eszközök végrehajtásában tett előrelépésekről.

Pénzügyi feltételek

Az EBA részben garantálja azokat a hiteleket, amelyeket a közvetítők a kisvállalkozásoknak nyújtanak (hitelportfólió). A cél a pénzügyi közvetítők ösztönzése hitelezési tevékenységük kisebb vállalkozásokra történő kiterjesztésére. Az EBA és a közvetítők közötti garanciamegállapodások ezért kikötik, hogy a közvetítőknek hitelezési tevékenységüket egy előre meghatározott küszöbérték fölé kell növelniük. A küszöbérték meghatározott szintje az a szint, amelyet a közvetítő a garanciamegállapodás nélkül is elért volna, illetve nulla, amennyiben a múltban ilyen típusú hiteleket nem nyújtott. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében nem alkalmaznak küszöbértéket.

A két eszköz a hitelkockázati fedezet tekintetében különbözik egymástól. Az EBA mindkét esetben a portfóliójukban szereplő egyedi hiteleken keletkezett veszteségeiknek legfeljebb feléig kompenzálja a pénzügyi közvetítőket (vagyis a garanciavállalás aránya maximum 50%). A hitelgarancia-eszköz keretében ugyanakkor a kompenzáció teljes összegének felső határa szerződésben rögzített (a 2016. december 31-ig megkötött garanciamegállapodásoknál a maximált garanciavállalási arány a garantált hitelportfólió összegének 4–20%-a). A maximált garanciavállalási arány feletti veszteséget teljes mértékben a közvetítő viseli. Másképp fogalmazva, minden egyes nem teljesített hitel után az EBA a veszteséget a garanciavállalási arány mértékéig téríti meg mindaddig, amíg a maximált garanciavállalási arányt el nem érik: ezt az összeget a Bizottság megtéríti (ez az uniós hozzájárulás). Az egyes közvetítőkre meghatározott maximált garanciavállalási arány mérsékeli az uniós költségvetés tekintetében jelentkező kockázatot. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében ezzel szemben nincs maximált garanciavállalási arány, és az EBA a szerződéses garanciavállalási arány mértékéig (ez rendszerint közel 50%) köteles fedezni minden veszteséget (lásd: 1. ábra).

Megjegyzés: Az ábra azt az esetet szemlélteti, amikor a tényleges veszteségek összege meghaladja a várt veszteségek összegét.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A garancia által fedezendő veszteségek összegének csökkentése érdekében a közvetítőknek kötelezettséget kell vállalniuk arra, hogy portfóliójukban fenntartanak egy minimális hitelminőségszintet. E szintet i. a hitelfelvevő minimális hitelminősítése és ii. egyéb portfóliójellemzők tekintetében határozzák meg. Továbbá, míg a hitelgarancia-eszköz keretében a részleges garanciavállalás ingyenesen történik, az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében a vissza nem térített garantált összegre a közvetítőnek (a hitelfelvevő méretétől függően) évi 0,5% vagy 0,8%-os garanciadíjat kell fizetnie.

Mivel az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében nincs maximált garanciavállalási arány, a Bizottság és az EBA a garanciához kapcsolódó kockázatokat úgy osztják meg, hogy az EBA egy megállapított kockázatvállalási díjra jogosult.

Érintett uniós források

A kisebb vállalkozásokat célzó, központi irányítású hitelgarancia-eszközök számára az Unió egyre nagyobb összegű forrásokat bocsát rendelkezésre (lásd: 1. táblázat).

Forrás: Európai Számvevőszék, a következők alapján: 2006-ig a Bizottság tájékoztatása az eszközökre vonatkozóan, 2007-től kezdődően az Unió eszközökhöz való hozzájárulásának összegét illetően az uniós költségvetés, a 2016.12.31-i állapotról az EBA jelentései és az uniós hozzájárulás teljes felhasználása után várható állapotról a Bizottság számításai.

A 2014–2020 közötti időszakban tehát az uniós költségvetés várhatóan 1,78 milliárd eurót biztosít a garantált portfóliók jövőbeli veszteségeinek és az eszközök kezelési költségeinek fedezésére. 2016. december 31-én a már megkötött garanciamegállapodásokkal kapcsolatos várható veszteség átlagosan 9%⁹ (azaz 0,98 milliárd euró) volt. Ez magasabb volt, mint a megelőző kkv-garanciaeszközök keretében (a várható veszteségráta a 1998–2000-es időszakban átlagosan 5,4%, a 2001–2006-os időszakban 5,1%, míg a 2007–2013-as időszakban 6,8% volt).

Az 1998–2000-es kkv-garanciaeszköz keretében a pénzügyi közvetítők 52%-a szenvedett el portfólióján a várható veszteség 90%-ának megfelelő vagy annál nagyobb veszteséget. A 2001–2006-os eszköz keretében ugyanez a pénzügyi közvetítők 53%-ánál következett be. A 2007–2013-as kkv-garanciaeszközre vonatkozóan egyelőre még nem állnak rendelkezésre összehasonlító adatok.

A jelenlegi eszközök esetében (lásd: 1. táblázat) a szerződött közvetítők hitelportfólióján (22,32 milliárd euró) belül 2016. december 31-én 10,79 milliárd euró összegre, azaz közel 50%-ra nyújtottak garanciát. A vállalkozásoknak nyújtandó összes várható hitel összege 27,55 milliárd euró volt.

2015-ben létrehozták az Európai Stratégiai Befektetési Alapot (ESBA)¹⁰. 2016-ban a Bizottság, az Európai Beruházási Bank (EBB) és az EBA úgy határozott, hogy a két központi irányítású eszköz uniós hozzájárulását az ESBA költségvetési forrásainak egy részével egészítik ki: a hitelgarancia-eszközt 0,55 milliárd euróval, az InnovFin kkv-garanciaeszközt pedig 0,88 milliárd euróval. Így az uniós források teljes összege 1,78 milliárd euróról (lásd: 1. táblázat) 3,13 milliárd euróra emelkedik. A Bizottság és az EBA között fennálló hatáskör-átruházási megállapodások 2017 júliusában módosítás alatt voltak.

Az Unió a megosztott irányítás keretében is jelentős forrásokat biztosított a pénzügyi eszközökhöz (lásd: 2. bekezdés). 2017. március 31-éig az Unió a 2007–2013-as időszak garanciaeszközeihez ténylegesen 2,5 milliárd euróval járult hozzá, az eddig az időpontig kihelyezett hitelek becsült összege legalább 18 milliárd euró volt¹¹. A Bizottság becslése szerint a 2014–2020-as időszakban a megosztott irányítású pénzügyi eszközök valamennyi típusához juttatott uniós hozzájárulásának összege jelentősen meghaladta a 2007–2013-as időszak összegét. A legfrissebb (2015. december 31.) rendelkezésre álló adatok alapján a garanciaeszközökhöz kapcsolódó összegek azonban még nem határozhatók meg.

A 2007–2013-as időszakban az uniós (társ)finanszírozású garanciaösszegek relatív súlya kicsi maradt a tagállamokban kibocsátott garanciák teljes összegéhez viszonyítva (bővebb információkért lásd: I. melléklet). Az e garanciaeszközökre elkülönített költségvetési források növekedése miatt azonban a 2014–2020-as időszakban (lásd: 13. és 17–18. bekezdés) az arány várhatóan növekszik majd. Ráadásul a 2007–2013-as időszakban az Unió által garantált hitelek éves átlagos szintje a kkv-knek nyújtott összes banki hitel 0,5%-át sem érte el (habár jelentős különbségek figyelhetők meg a tagállamok között) (bővebb információkért lásd: II. melléklet).

Az ellenőrzés módszere

Ellenőrzésünk célja annak felmérése volt, hogy az uniós hitelgaranciák támogatják-e a kisebb vállalkozások növekedését és innovációját azáltal, hogy megkönnyítik számukra a forráshoz jutást. Ennek érdekében a következőket vizsgáltuk:

1. megfelelő-e a jelenlegi garanciaeszközök struktúrája;
2. a kedvezményezettek számára valóban nehézségbe ütközött volna-e az, hogy garancia nélkül vegyenek fel hitelt;
3. teljesítették-e a garanciaeszközök a célkitűzéseiket, vagy elérték-e célzott jogosultjaikat;
4. szolgáltatott-e a Bizottság értékelési rendszere bizonyítékot a garanciaeszközök eredményességére vonatkozóan.

A hosszú távú eredmények és az értékelési rendszer elemzésekor elsősorban a 2001–2013-as időszakban érvényben lévő hitelgarancia-eszközökre összpontosítottunk. Minden egyéb szempont esetében ellenőrzésünk középpontjában a hitelgarancia-eszköz és az InnovFin kkv-garanciaeszköz állt.

Az ellenőrzési kritériumokat az eszközöket létrehozó rendeletek, a megfelelő előkészítő dokumentumok, a Számvevőszéknek e tárgyhoz kapcsolódó korábbi jelentései, a Bizottság belső szabályai és eljárásai, valamint a szakirodalomból alapján állítottuk össze. A kritériumokat később, jelentésünk különböző szakaszaiban fejtjük ki.

Ellenőrzési bizonyítékokat a következők alapján gyűjtöttünk:

1. a vonatkozó dokumentáció áttekintése;
2. egy véletlenszerűen kiválasztott, a jelenlegi két garanciaeszköz által fedezett 50 hitelből álló minta elemzése, és ennek részeként helyszíni ellenőrzés a hitelgarancia-eszköz három és az InnovFin kkv-garanciaeszköz két pénzügyi közvetítőjénél (előbbieket a Cseh Köztársaságban, Romániában és az Egyesült Királyságban, utóbbiakat pedig Németországban és Svédországban kerestük fel);
3. telefonos interjú készítése az InnovFin kkv-garanciaeszköz 46 kedvezményezettjéből álló, véletlenszerűen kiválasztott minta esetében (ebben a Cseh Köztársaság, Spanyolország, Franciaország, Olaszország és Luxemburg összesen hét pénzügyi közvetítője szerepelt);
4. látogatás két görögországi kereskedelmi banknál, valamint kormányzati szerveknél;
5. a megelőző hitelgarancia-eszköz franciaországi kedvezményezett vállalatokra gyakorolt hosszú távú hatásait vizsgáló ökonometriai tanulmány;
6. az EBA és a Bizottság garanciákra vonatkozó adatainak, valamint a Horizont 2020 program keretében a kisebb vállalkozásokra irányuló támogatási programoknak az elemzése;
7. a Bizottság és az EBA munkatársaival készített interjúk

Észrevételek

A garanciaeszközök kialakítását hiányosságok jellemezték

Egy pénzügyi eszköz kialakításakor az Európai Bizottságnak többek között a következőket kell mérlegelnie: i. a piaci igények és az eszköz mérete (vagyis a rendelkezésre bocsátott uniós hozzájárulás összege), és ii. az eszköz kezelésének költségei.

Miután létrehozták az eszközt, annak a végrehajtási időszak optimális kihasználása érdekében mielőbb meg kell kezdenie működését.

Ezért megvizsgáltuk, hogy:

1. az eszközök mérete a piaci igények megfelelő felmérésén alapult-e;
2. bizonyítékokon alapultak-e a Bizottság és az EBA között a költségekre és díjakra vonatkozóan folytatott tárgyalások;
3. az eszközök haladéktalanul megkezdték-e működésüket.

Az eszközök mérete nem a piaci igények átfogó és naprakész felmérésén alapult

Mivel az EU nagy számban finanszíroz olyan pénzügyi eszközöket, amelyek a nemzeti vagy regionális finanszírozású eszközökkel párhuzamosan működnek, a piaci igények elemzése döntő fontosságú az eszközök eerdményességének biztosítása szempontjából.

Az új generációs pénzügyi eszközök bevezetése előtt a Bizottság által elvégzett hatásvizsgálatoknak és előzetes értékeléseknek információt kell szolgáltatniuk a piaci igényekre vonatkozóan, és lehetővé kell tenniük következtetések levonását az igények kielégítéséhez szükséges támogatások összegét illetően. Ezért megvizsgáltuk ezeket a garanciaeszközökkel kapcsolatos hatásvizsgálatokat és értékeléseket.

Azon két program esetében, amelyek keretében a két központi irányítású eszköz működik (vagyis a vállalkozások versenyképességét és a kis- és középvállalkozásokat segítő program, valamint a Horizont 2020), a hatásvizsgálatokat 2011-ben, illetve 2013-ban végezték el. A Horizont 2020 program keretében elérhető pénzügyi eszközöknél (beleértve az InnovFin kkv-garanciaeszközt) azonban a vizsgálatot azután végezték el, hogy már kibocsátották a programra vonatkozó jogalkotási javaslatot, és az Európai Bizottság, az Európai Parlament, valamint a Tanács már megvitatott egy indikatív költségvetési összeget.

Mindkét vizsgálat elemezte a piaci igényeket (vagyis a finanszírozási rést). Teljes körű adatok hiányában e rés pontos számszerűsítése nehéz volt, és ezért egy sor becslésen és feltevésen alapult (lásd: 1. háttérmagyarázat). Ennek eredményeként az olyan kkv-k számát, amelyek nem jutnak forráshoz (mintegy 23 millióból 2–3,5 millió) és amelyek esetében ez nem alapvető hiányosságoknak, hanem a fedezet hiányának, illetve elégtelenségének tudható be (feltételezés szerint 20%-uk), tartományként fejezték ki (0,4–0,7 millió kkv). A 2013-as vizsgálat nem aktualizálta a 2011-es vizsgálatban használt finanszírozási résre vonatkozó adatokat.

A 2011-es hatásvizsgálat és különösen a Bizottság nevében elvégzett háttértanulmány¹⁴ tartalmazta a különböző lehetőségek részletes elemzését (különböző pénzügyi eszközök és különböző költségvetések) és értékelte azok hatását. A 2013-as hatásvizsgálat nem tartalmazott ugyanannyi lehetőséget, illetve a határsra vonatkozó információt. Noha a megelőző időszak hasonló eszközéhez képest az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében sokkal nagyobb mértékű uniós hozzájárulást terveztek nyújtani (lásd: 1. táblázat), ennek a finanszírozási résre és a forrásfelhasználási képességre¹⁵ gyakorolt hatását – figyelembe véve az összes egyéb uniós finanszírozású garanciaeszköz együttes hatását is – nem vizsgálták meg.

A két központi irányítású eszköz számára rendelkezésre álló uniós hozzájárulás nincs felosztva tagállamok, régiók vagy ágazatok között, jogalapjukkal összhangban az eszközök keresletvezéreltek, vagyis a pénzügyi közvetítők az EBA pályázati felhívására reagálnak. Noha a piaci igények – és így a garanciák lehetséges hatása – tagállamonként változó, a finanszírozási rés elemzését mindkét eszköz tekintetében csak uniós szinten végezték el. A 2011-es és 2013-as hatásvizsgálatok számos tagállam és régió tekintetében nem vették figyelembe a piaci igényekre vonatkozó elérhető információkat. Sőt, 2006 és 2008 között a JEREMIE kezdeményezés¹⁶ (mikro-, kis- és középvállalkozásokat támogató közös európai források) keretében az EBA 19 tagállamra vonatkozóan – azok kérésére – tagállami szintű elemzést készített a finanszírozási résről („gap analysis”). 2012-ben továbbá olyan tanulmány készült a Bizottság számára, amely az uniós tagállamok nemzeti forrásokból támogatott hitel-, garancia- és sajáttőke-programjait tekintette át. 2014-ben a tanulmányt aktualizálták ugyan, de a vizsgálatok hatókörére vonatkozó korlátozások miatt az áttekintések az egyes tagállamok esetében nem teljesek.

A 2011. évi hatásvizsgálatban az szerepelt, hogy a legnagyobb katalizátorhatás várhatóan az Unióhoz 2004-ben és azt követően csatlakozott tagállamokban következik be. Az EBA és a pénzügyi közvetítők között a két eszköz esetében 2016 végéig megkötött garanciamegállapodások alapján azonban a várható hiteleknek nagyjából háromnegyede négy olyan tagállamban fog realizálódni, amelyek 2004 előtt csatlakoztak az Unióhoz. Az Unióhoz 2004-ben és azt követően csatlakozó tagállamok döntő része esetében e két eszköz kisebb hatást ért el a finanszírozási rés áthidalása tekintetében, mint a fő kedvezményezett tagállamok esetében.

Az ESBA (lásd: 17. bekezdés) jelentős összeggel fogja kiegészíteni a két eszközt. 2/2016. sz. véleményünkben¹⁷ már rámutattunk arra, hogy az ESBA esetében nem történt meg a finanszírozási rés okainak és a piaci igényeknek, valamint ezek legkedvezőbb kezelési módjának az értékelése és elemzése.

A strukturális alapokból társfinanszírozott eszközök tekintetében egy korábbi különjelentésünk¹⁸ kiemelte, hogy a 2007–20 013-as időszakra vonatkozóan az illetékes tagállami hatóságok nem mindig mérték fel megfelelően a piaci igényeket. Ez jelentős számú pénzügyi eszköz túlméretezését eredményezte.

Nem volt kellően indokolt a költségek és díjak mértéke

Az EBA szolgáltatásai ellenértékeként igazgatási díjat, míg a konkrét célok elérésének ösztönzésére teljesítménydíjat kap. Az egyes eszközök élettartama alatt az EBA által felszámítható összes igazgatási és teljesítménydíj legfeljebb az uniós hozzájárulás 6%-a lehet. Az 1998–2000-es és a 2001–2006-os időszakban ez az arány az eszközök 9%-ának felelt meg, de a Bizottságnak később sikerült lecsökkentenie 6%-ra.

A Bizottság az EBA-nak i. pénzgazdálkodási díjat¹⁹ is fizet az uniós költségvetésből a két eszközre kifizetett összegek után, valamint ii. igazoló dokumentumok alapján bizonyos egyéb, előre nem látható kezelési költségeket is megtérít az EBA-nak. A hitelgarancia-eszköz esetében e költségek összesített felső határa az uniós hozzájárulás 1%-a, míg az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében 1,5%-a.

A két eszköz után azok teljes élettartama alatt fizetendő kezelési költségek és díjak maximális összege 129,7 millió euró a 2. táblázatban részletezettek szerint. Miután a hatáskör-átruházási megállapodások módosításai (lásd: 17. bekezdés) rögzítik a hozzájárulás ESBA általi kiegészítését, a költségek növekedni fognak.

Forrás: Európai Számvevőszék, az uniós költségvetési információk, valamint a Bizottság és az EBA között létrejött hatáskör-átruházási megállapodások alapján.

A két eszköz éves²⁰ kezelési költsége és díja kb. 6,5 millió euró lesz (az ESBA kiegészítése nélkül). Noha az EBA (az Unió 29,81%-os részesedése mellett) többségében állami tulajdonú²¹, ennek ellenére fontos biztosítani, hogy a költségek megfelelőek maradjanak.

Ezért mielőtt az EBA-val tárgyalási szakaszba lépne, a Bizottságnak meg kell ismernie i. az EBA korábbi hitelgarancia-eszközök működtetésével és ii. a nemzeti garanciaintézetek hitelgarancia-eszközök működtetésével összefüggésben keletkezett költségeit, valamint iii. az EBA által olyan egyéb testületeknek felszámított költségeket, amelyektől kezelési megbízást kapott (ilyenek például az EBB vagy tagállami hatóságok). Megvizsgáltuk, hogy ezeket az adatokat beszerezték-e.

Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem rendelkezett részletes információval a korábban működtetett programok tényleges költségeire vonatkozóan. A Bizottságnak kevés információja volt az egyéb, az EBA-nak pénzügyi eszközök működtetésére megbízást adó testületek által fizetett díjakról, és kevés erőfeszítést tett saját költségeinek a nemzeti szinten működtetett garanciaeszközök mintája esetében keletkezett költségekkel való összehasonlítása érdekében.

Összehasonlításképpen, a strukturális alapokból társfinanszírozott garanciaeszközöknél a kezelési költségekre és díjakra a vonatkozó rendeletekben meghatározott plafon magasabb, mint a központi irányítású eszközök után felszámított 6%. A tényleges költségek ugyanakkor a plafon alatt maradtak. A 2007–2013-as időszakban a strukturális alapokból társfinanszírozott garanciaeszközök végrehajtására vonatkozó indikatív adatok szerint²² az éves átlagos²³ kezelési költségek és díjak jelenleg esetükben azonos tartományban mozognak, mint a Bizottság által a két vizsgált eszközre fizetett költségek és díjak.

A fent említett díjak mellett az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében az EBA kockázatvállalási díj beszedésére is jogosult az eszközzel kapcsolatos kockázat megosztásának ellentételezésére (lásd: 12. bekezdés és 1. ábra).

Az EBA kitettségéhez kapcsolódó kockázat függ a mögöttes portfólió kockázati profiljától és az uniós hozzájárulás összegétől, mely utóbbit éves részletekben és a garanciák tényleges jóváhagyását megelőzően fizetik. 2022-ig a hiteleket be lehet vonni az InnovFin kkv-garanciaeszköz alá, így a portfólió kockázati profilja folyamatosan változhat.

A pénzügyi közvetítőknek garanciadíjat kell fizetniük (lásd: 11. bekezdés), amely az eszköz számára bevételt jelent. Az uniós hozzájárulást csak akkor használják fel a kockázativállalási díjak megfizetésére, ha a garanciadíjak nem elegendők annak a teljes összegnek a fedezésére, amelyre az EBA kockázatvállalási díjként jogosult.

A kockázatvállalási díj mértéke a vissza nem térített garantált összeg 80%-a után évi 1,25% (mivel az EU hozzájárulása várhatóan megfelel az összes közvetítő felé együttesen garantált összeg 20%-ának). Az eszköz élettartama alatt az EBA által felszámítható összes kockázatvállalási díj legfeljebb az uniós hozzájárulás 10%-a (vagyis 106 millió euró) lehet.

Fennáll a veszély, hogy a díj a ténylegesen vállalt kockázathoz képest túlkompenzálja az EBA-t. Ennek oka, hogy a díjat a vissza nem térített garantált összeg 80%-a után fizetik, még akkor is, ha a befizetett uniós hozzájárulás meghaladja a garantált összeg 20%-át (másképp fogalmazva, amikor az EBA tényleges kitettsége nem éri el a 80%-ot). Arra nézve azonban nincs mechanizmus, hogy ellenőrizzék az EBA-nak 2022-ig fizetett kockázatvállalási díjat. Például, a 2014–2015-ös időszakban az uniós hozzájárulás mértéke meghaladta a vissza nem térített garantált összeget, így az EBA egyáltalán nem vállalt kockázatot, mégis kapott mintegy 0,5 millió eurót kockázatvállalási díj gyanánt.

A megvalósítási szakasz gyors megkezdése

Korábbi ellenőrzéseink kimutatták, hogy a pénzügyi eszközök működésbe hozatala komoly kihívást jelent, és a késedelmek kockázatossá teszik a célkitűzések elérését²⁴. Ezért megvizsgáltuk, hogy sikerült-e elkerülni az időbeli csúszásokat.

A hitelgarancia-eszköz lényegében a korábbi kkv-garanciaeszköz folytatása volt, ami elősegítette, hogy gyorsan működőképessé váljon. A bizonyos tekintetben az új eszköznek minősülő InnovFin kkv-garanciaeszköz gyors indulása azonban komoly teljesítmény volt.

A Bizottság és az EBA közötti megállapodás aláírására mindkét eszköz esetében 2014 júliusában került sor. 2014 végére az EBA már hat közvetítővel kötött garanciamegállapodást közel 1,4 milliárd euró összegű várható hitelvolumenre. 2016 végére a felhasználási arány (az uniós hozzájárulás felhasználása szempontjából) 80% volt. Ugyanebben az időpontban a pénzügyi közvetítők a várható hitelvolumenük mintegy 27%-áig nyújtottak hiteleket.

A hitelgarancia-eszközök nem összpontosítottak kellőképpen a nehezen hitelhez jutó vállalkozásokra

A magasabb kockázati profilú hitelfelvevőkkel szemben a hitelezők rendszerint magasabb kamatlábat számolnak fel, és a díjak is arányosan magasabbak. Előfordulhat azonban az is, hogy vonakodnak a magasabb kamat felszámolásától és egy bizonyos szint feletti kockázat vállalásától, és ehelyett inkább a hitelezési tevékenységük korlátozása mellett döntenek. Így előfordulhat, hogy életképes projektek maradnak finanszírozás nélkül, mert azokat a bankok túl kockázatosnak minősítik, különösen, ha a hitelfelvevőknek semmilyen eszköz nem áll rendelkezésükre, hogy jelezzék hitelképességüket és/vagy igazolják projektjük kilátásait²⁵. E jelentés alkalmazásában az olyan életképes vállalkozásokat, amelyek kereskedelmi hitelezőktől nem kapnak hitelt, „életképes, de forrásokhoz nem jutó” vállalkozásoknak nevezzük.

A hitelgarancia-eszközök uniós finanszírozásának a legfőbb indoka, hogy vannak olyan életképes projektekkel rendelkező hitelfelvevők, akik nem jutnak forráshoz. Ez az indok szerepel az előkészítő dokumentumokban és a két vizsgált eszközt létrehozó rendeletekben. Elsősorban azt szögezik le, hogy „a hitelgarancia-eszköz (…) csökkenti azokat a nehézségeket, amelyekkel az életképes kkv-k szembesülnek a forráshoz jutás során a feltételezett nagy kockázat vagy a megfelelő biztosíték hiánya miatt”²⁶. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében a Horizont 2020 rendelet²⁷ arra hivatkozik, hogy „számos létező innovatív vállalat – legyen az akár kicsi, akár nagy – nem kap hitelt a nagyobb kockázatú K+I tevékenységek végzésére” és „a szakpolitikai célok eléréséhez szükséges innovációk a piac számára általában túl kockázatosnak bizonyulnak (…)”. A költségvetési rendelet azon rendelkezése, hogy „a pénzügyi eszközöknek nem lehet célja (…) a magánfinanszírozás (…) helyettesítése”²⁸ szintén az „életképes, de forrásokhoz nem jutó vállalatokat” helyezi a figyelem középpontjába.

Ezeknek az eszközöknek a célja tehát nem az általában kisebb vagy innovatív vállalkozások kamatköltségeit csökkentő általános támogatás, hanem az, hogy javítsák a kereskedelmi hitelezőktől hitelhez nem jutó vállalatok forráshoz jutását.

Ezért megvizsgáltuk, hogy:

1. a hitelgaranciákat igénybe vevő vállalatok számára nehézséget okozott-e a forráshoz jutás;
2. a Bizottság eredményesen alkalmazta-e az „életképes, de forrásokhoz nem jutó vállalatok” célzott kiválasztását javító intézkedéseket;
3. az eszközök használatát sikeresen megkezdték-e a pénzügyi nehézségekkel küzdő tagállamokban.

Az „életképes, de forrásokhoz nem jutó vállalatok” célzott kiválasztásában hiányosságok mutatkoztak

A két eszközt lefedő hitelmintánk (96 vállalkozás) alapján azt állapítottuk meg, hogy a felvett hiteleknek mindössze 40%-át nyújtották olyan vállalkozásoknak, amelyek egyébként kereskedelmi hitelezőtől nehezen jutottak volna forráshoz. Ez a szint nem tér el jelentősen a hitelgarancia-eszközt megelőző kkv-garanciaeszközre²⁹ vonatkozóan végzett előző ellenőrzésünk során megállapított 43%-tól³⁰. A kkv-garanciaeszköz célkitűzései hitelgarancia-eszközéhez nagyon hasonlóak voltak, és nagymértékben hasonló közvetítőkkel is működött.

Az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében mindössze a vállalatok 35%-a számára okozott volna valóban nehézséget, hogy uniós garancia nélkül jusson kereskedelmi hitelhez. De még az innovatív vállalkozásoknak ez az alcsoportja is hozzájutott valamennyi kockázatitőke-finanszírozáshoz, vagy személyes kezességvállalással kaphatott volna kereskedelmi hitelt.

Összehasonlítottuk továbbá azt, hogy az állami és magánközvetítők hogyan célirányosítják a finanszírozási forrásokat a célcsoportot alkotó kedvezményezettek körére³¹. Ehhez olyan közvetett mutatókat használtunk, amelyek a pénzügyi korlátok mértékéhez kapcsolódnak:

1. a vállalat kora és mérete, mivel a fiatalabb és kisebb vállalkozások esetében rendszerint nagyobb a külső finanszírozásra utaltság³²; és
2. a hitel aránya a vállalat összes eszközéhez viszonyítva, a hitelnek a vállalat tőkeszerkezetében finanszírozási forrásként betöltött pénzügyi jelentőségének méréséhez.

Ezek a mutatók kiugró különbségeket mutatnak az állami, illetve a magánközvetítők InnovFin kkv-garanciaeszközzel kapcsolatban tanúsított viselkedése között. Azon vállalkozások célzott kiválasztása terén, amelyeknek nagyobb valószínűséggel volt valóban szükségük garanciára, az állami közvetítők következetesen jobban teljesítettek, mint a magánközvetítők. Az öt évnél fiatalabb vállalkozások az állami közvetítők hitelportfóliójának például 35%-át képviselték, szemben a magánközvetítőknél megfigyelt 16%-kal. Hasonlóképpen az állami közvetítők nagyobb valószínűséggel biztosítottak viszonylag jelentős összegű finanszírozást a kedvezményezettek számára: az általuk nyújtott hitelek több mint fele az illető hitelfelvevő eszközeinek több mint 10%-át képviselte, míg a magánközvetítők által nyújtott hiteleknél ez az esetek egynegyedénél fordult csak elő³³.

Az, hogy a magánközvetítők az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében inkább a kereskedelmi hitelhez is hozzájutó vállalkozásokra összpontosítottak, az eszköz kialakításának módjához kapcsolódik. A Horizont 2020 rendelet értelmében az eszköz célja a hitelfinanszírozáshoz jutás javítása, arra vonatkozóan azonban nem tartalmaz egyértelmű követelményt, hogy az „életképes, de forrásokhoz nem jutó vállalkozásokat” kell előtérbe helyezni. A Bizottság és az EBA közötti megállapodás kimondja: az eszköz célja csupán az, hogy „arra ösztönözze (…) a közvetítőket, hogy közvetlenül vagy közvetetten kiterjesszék a hitelfinanszírozást (…)”. Az EBA és a közvetítők között fennálló megállapodások nem rögzítik, hogy a közvetítőknek a kereskedelmi hitelhez nehezen jutó vállalkozásokra kell összpontosítaniuk. Miközben szakpolitikai célkitűzéseik miatt az állami közvetítők nagyobb valószínűséggel összpontosítanak az ilyen vállalkozásokra, a magánközvetítőknél nincs ilyen motiváció, és az EBA-val kötött garanciamegállapodás sem írja ezt elő számukra. Az egyik általunk meglátogatott magánközvetítő még csak nem is volt tisztában azzal, hogy olyan életképes vállalkozáskora kellene összpontosítania, amelyektől megtagadták a hitelt (lásd: 52. bekezdés).

A kellő forráshoz hozzáférő vállalatok is tudnak profitálni a garanciából, például úgy, hogy hosszabb futamidejű vagy nagyobb összegű hitelt kapnak. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében továbbá a közvetítők a piaci kamatláb alá is tudják csökkenteni a kamatot. A kamatmegtakarítás arányos a hitelfelvevő kockázatosságával. Azonban miután a kereskedelmi hitelhez is hozzájutó vállalkozások rendszerint alacsonyabb kockázatúak, a megtakarítás elenyésző. Az általunk a mintán megfigyelt átlagos megtakarítás 0,3% és 0,4% volt, vagyis egy 250 000 eurós hitelen (mediánérték az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében) éves szinten nem több, mint 1000 euró.

Az „életképes, de forrásokhoz nem jutó vállalkozások” célzottabb kiválasztásában egy intézkedés bevezetése eredményes ugyan, de a Bizottság még nem vizsgált meg néhány egyéb lehetséges intézkedést, különösen ami az InnovFin kkv-garaciaeszközt illeti

Már korábban megállapítottuk, hogy az előző kkv-garanciaeszköz keretében a kedvezményezettek jelentős része kereskedelmi hitelhez is hozzájutó vállalkozás volt, és azt javasoltuk, hogy „az egyes közvetítőknél már bevált módszereket is figyelembe véve hozzanak megfelelő intézkedéseket a holtteher (azaz a talált pénz hatás) minimalizálására”³⁴. Az ajánlásra megfogalmazott válaszában a Bizottság egyetértett azzal, „hogy minden utódprogramban elő kell irányozni megfelelő intézkedéseket a holtteher minimalizálására”³⁵.

A jelenlegi hitelgarancia-eszközre vonatkozó jogalkotási javaslatában a Bizottság egy 150 000 eurós felső határt vezetett be a garanciára jogosult hitelekre. A javaslat úgy tekinti, hogy az alacsonyabb összegeket igénylő hitelfelvevők számára nehezebb a finanszírozási forráshoz jutás.

A felső határt jóváhagyták ugyan, de a jogalkotók egy kivételt is bevezettek: a nagyobb összegű hitelek is garantálhatók a hitelgarancia-eszköz keretében abban az esetben, ha igazolható, hogy a kedvezményezett az InnovFin kkv-garanciaeszköz³⁶ keretében nem jogosult garanciára. A felső határt meghaladó hitelösszeget jóváhagyni szándékozó közvetítőnek először ellenőriznie kell, hogy a hitelfelvevő valóban nem tudja-e teljesíteni az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében az innovációval kapcsolatban meghatározott 14 támogathatósági kritériumot (lásd: 89. bekezdés). Mivel ez egy meglehetősen nehézkes folyamat, és a logikai alapja nagyon nehezen érthető, a legtöbb pénzügyi közvetítő a felső határ alatt tartja a garantált hiteleket.

A felső határ bevezetése tehát azt eredményezte, hogy a hitelgarancia az általában kockázatosabb, kisebb és fiatalabb vállalkozásokra helyezte a hangsúlyt. Ezt számos portfólió-statisztika szemlélteti:

1. a hitelek átlagos nagysága lecsökkent, ezen belül a 150 000 eurót meghaladó hitelek részaránya az előző eszköznél megfigyelt 37%-ról a hitelgarancia-eszköz keretében 15,8%-ra csökkent; és
2. a mikrovállalkozásoknak (vagyis a 10 főnél kevesebb munkavállalót foglalkoztató vállalkozásoknak) nyújtott hitelek részaránya az előző eszköznél nyújtott 74%-ról 82%-ra emelkedett.

Mindazonáltal a nagyobb hitelek továbbra is garantáltak, néha a szabályok kijátszásával is. A hitelgarancia-eszköz egyik közvetítője (az ellenőrzött három közül) számos alkalommal úgy lépte túl a felső határt, hogy ugyanazon vállalatnak ugyanazon a napon több hitelre is nyújtott garanciát. Az EBA észrevételezte ezt a gyakorlatot és további tájékoztatást kért az egyik esetről, majd ez alapján egyetértett azzal, hogy ebben a konkrét esetben a gyakorlat kereskedelmileg megfelelően indokolt. Az ilyen hitelek a közvetítő garantált hitelportfóliójának több mint 10%-át tették ki.

A megfelelően kidolgozott támogathatósági kritériumok szintén biztosíthatják, hogy a garanciákat az életképes, de forrásokhoz nem jutó vállalkozások vegyék igénybe (példákért lásd: 2. háttérmagyarázat). A hitelgarancia-eszköz esetében a pénzügyi közvetítőkkel kötött garanciamegállapodások meghatároznak ilyen támogathatósági kritériumokat. A Bizottság ugyanakkor az EBA-val kötött hatáskör-átruházási megállapodásban az InnovFin kkv-garanciaeszközre nézve nem határozott meg ilyen kritériumokat (lásd: 59. bekezdés) Megjegyezzük ugyanakkor, hogy az adott vállalkozás innovatív jellegének értékeléséhez használt 14 támogathatósági kritériumból (és amelyekből egynek kell teljesülnie) összesen kettő vonatkozott a fiatal vállakozásokra. Ezt a két kritériumot azonban a vállalkozásoknak csak az a kisebb része alkalmazta, amely az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében részesült garanciával fedezett hitelben (2016.12.31-én ezek aránya 20% volt).

Az állami közvetítők az átlagos piaci szintet meghaladó kamatlábak felszámításának módszerével is biztosíthatják, hogy a garanciát többségében az „életképes, de forrásokhoz nem jutó” vállalkozások igényeljék. A forrásokhoz jutó vállalkozások piaci kamatláb mellett is kaphatnak hitelt, ezért ez visszatarthatja őket attól, hogy drágább garanciával fedezett hitelt igényeljenek. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében azonban ilyen, egyes tagállami fejlesztési intézmények által alkalmazott árpolitikát nem alkalmaznak.

A Bizottságnak a garanciaeszközök nyomon követésére kialakított mechanizmusa nem teszi lehetővé annak rendszeres időszakonkénti ellenőrzését, hogy a közvetítők célközönségét valóban „életképes, de forrásokhoz nem jutó” vállalkozások alkotják-e. A hitelgarancia-eszköz esetében a monitoringmutató „azon vállalkozások részaránya, amelyek úgy vélik, hogy a garancia nélkül nem jutottak volna forráshoz”. Az ennek megállapításához szükséges adatokat azonban az eszköz teljes élettartama alatt mindössze két ízben elvégzendő felméréssel kell összegyűjteni. Hasonló mutatót használtak a megelőző eszköz értékelésére, a minta mérete azonban túl kicsi volt ahhoz, hogy az egyedi közvetítők szintjén bármilyen következtetést le lehessen vonni. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében ilyen mutatót nem használnak.

A szakirodalom számos alternatív mutatót kínál (lásd: 3. háttérmagyarázat), amelyek a kereskedelmi hitelhez is hozzájutó vállalkozások részesedésére vonatkozóan időszerűbb jelzéseket adhatnak az egyedi közvetítők szintjén. Mivel ezek a mutatók jellemzően a hiteldokumentumokból származó adatokra támaszkodnak, a szükséges adatokat a közvetítőktől lehetne beszerezni. A Bizottság azonban mindeddig nem vizsgálta az alternatív mutatók alkalmazhatóságát.

A pénzügyi nehézségekkel küzdő tagállamokban lassú volt az eszközök felhasználása

A konjunkturális visszaesések, különösen pénzügyi válságok, rendszerint növelik a hitelezési rést (azaz a szükséges, de rendelkezésre nem álló forrásokat) a kisebb vállalkozások számára⁴⁰. Ez az oka annak, hogy a kisebb vállalkozások forráshoz jutásának javítása a 2008-as európai gazdaságélénkítési terv⁴¹ fontos elemét képezte, és hogy a Bizottság és az EU pénzügyi támogatásában részesülő három tagállam (Lettország, Görögország és Portugália) e célból különféle intézkedések végrehajtásában állapodott meg.

A három szóban forgó tagállam nemzeti költségvetése súlyosan terhelt volt. a kormányzatok nem tudták támogatni a nemzeti garanciaprogramokat, és a kormányzati támogatású garancianyújtási tevékenység szintje erősen visszaesett. Mivel az uniós programok célja a tagállami törekvések kiegészítése⁴², megvizsgáltuk, hogy ezekben az országokban az EU központi irányítású garanciaeszközeinek és a strukturális alapokból társfinanszírozott hasonló eszközöknek a felhasználása eredményes volt-e.

Megállapítottuk, hogy az EU központi irányítású garanciaeszközei a strukturális alapokból társfinanszírozott eszközöknél lényegesen kevesebb eredményt értek el e tagállamokban történő igénybevételük szempontjából. Noha a hitelgarancia-eszköz elődje létezett a válság bekövetkeztekor, e három tagállam közül az EBA csak az egyetlen lett közvetítővel kötött szerződést 2009-ben. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz 2012 végétől létező elődjének felhasználása Portugáliában kielégítő volt, a két másik tagállamban azonban nem volt az.

A strukturális alapok garanciákat és „finanszírozott kockázatmegosztási pénzügyi eszközöket” is társfinanszíroztak. Mindkét eszköz célja a kisebb vállalkozások esetében a hitelezési rés bezárása, azonban csak az utóbbi eszköz biztosít hitelkockázati fedezetet és likviditást is a közvetítők számára. A „finanszírozott kockázatmegosztási pénzügyi eszköz” hátránya, hogy a kisebb vállalkozásoknak nyújtott hiteleket részben vagy egészben állami forrásokból kell finanszírozni⁴³, ami azt jelenti, hogy kevesebb vállalkozás támogatható. Megállapítottuk, hogy azok az eszközök, amelyeknél a hitelek legalább felének finanszírozásához állami forrásokat használtak, eredményesebben folyósítottak a vállalkozások számára forrásokat, mivel a likviditás nyújtása kompenzálta a kereskedelmi bankok likviditási hiányát. Ez magyarázatot ad arra, hogy a központi irányítású uniós hitelgaranciák mint a kereskedelmi bankok számára likviditást nem kínáló eszközök felhasználása miért nem volt kielégítő a szóban forgó tagállamokban.

Ugyanakkor a vállalatoknak történő kifizetésekre még a strukturális alapokból társfinanszírozott pénzügyi eszközök esetében sem a legnagyobb nyomás közepette került sor, hanem túlnyomórészt azt követően. Lettországban az EBA által működtetett program⁴⁴ keretében a „finanszírozott kockázatmegosztási pénzügyi eszközökre” előirányzott összegeknek mindössze 16%-át fizették ki a kisebb vállalkozásoknak 2009 és 2012 között. A pénzügyi eszközökből a kisebb vállalkozásoknak teljesített kifizetések Görögországban is késedelmesek voltak, és csak a rendelkezésre tartási időszak vége felé gyorsultak fel a 2015–2016 közötti időszakban.

A strukturális alapokból társfinanszírozott pénzügyi eszközökből a kisebb vállalkozások számára folyósított kifizetések lassúságával szemben állnak a görögországi Növekedési Intézet eredményei. Az intézet a görög állam és a Kreditanstalt für Wiederaufbau német fejlesztési bank által egyszeri intézkedésként, kisebb vállalkozások számára történő hitelnyújtás céljából létrehozott nem banki pénzintézet volt. Az intézet 200 millió euró összegű tőkével rendelkezett, amelyet kevesebb mint egy év alatt sikerült hitelekre váltania. A megkérdezett görögországi kereskedelmi bankok szerint a gyors kifizetések fő oka az volt, hogy a végrehajtásra sokkal egyszerűbb szabályok vonatkoztak, mint a strukturális alapokból finanszírozott eszközökre.

Az igénybevétel során jelentkező nehézségekre a Bizottság megoldást kínált. Kiemelendő, hogy 2011-ben a Bizottság lehetővé tette, hogy a strukturális alapokból finanszírozott pénzügyi eszközöket is fel lehessen használni működőtőke-finanszírozásra, ami korábban csak kivételes körülmények között volt megengedett. Ez a lehetőság, amely az akkori körülmények között indokolt volt, pozitív hatással volt a kisebb vállalkozások számára folyósított kifizetésekre.

A hitelgaranciákra visszatekintve azonban azt látjuk, hogy az ilyen változtatásokat nem helyezik hatályon kívül, ha a sajátos körülmények már nem állnak fenn. Ez a „támogathatósági feltételek általános enyhítését” eredményezi. Például, miközben a hitelgarancia-eszköz elődei kezdetben a beruházási hitelekre összpontosítottak, mára általánossá vált a működőtőke-finanszírozás. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz elődje csak a legalább kétéves futamidejű hiteleket támogatta. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz egyéves lejáratú hiteleket is támogat, beleértve a hitelkereteket is. Miközben ezek a változások tagadhatatlanul növelik a programok kihasználtságát, fokozzák annak kockázatát is, hogy az eszköz nem fogja ténylegesen elérni a közérdekű politikai célokat, vagy végül a magánszektorral fog versenyezni (lásd: 4. háttérmagyarázat).

A célokat részben sikerült elérni

A két garanciaeszköz célkitűzései eltérőek, ezért ebben a részben külön foglalkozunk velük. Megvizsgáltuk, hogy:

1. a hitelgarancia-eszköz elődei elősegítették-e a vállalkozások növekedését;
2. az InnovFin kkv-garanciaeszköz a kiválóság tekintetében nagy potenciállal rendelkező kutatást és innovációt végző vállalatok támogatására összpontosított-e.

A hitelgarancia-eszköz elődei támogatták a vállalkozások növekedését

A vállalkozások növekedése megnyilvánulhat munkahelyteremtésben, nagyobb termelékenységben és jobb túlélési arányban. Egy garancia hatásának megfigyeléséhez például nem elegendő összehasonlítani egy adott vállalat foglalkoztatottjainak számát a garancia igénybevétele előtt, majd néhány évvel később, mivel egyéb tényezők is közrejátszhatnak⁴⁵. Ehelyett a hatások elemzését inkább azt összehasonlítva kell elvégezni, hogy mi történt a garanciát igénybe vevő vállalkozásokkal, és hogy mi történt volna velük e támogatás nélkül.

Jelen ellenőrzésünk részeként megbízást adtunk egy olyan kontrafaktuális hatásértékelő tanulmány elkészítésére, amely az uniós hitelgaranciák hosszú távú hatásait vizsgálja az egyik tagállamban (Franciaország)⁴⁶. Azon francia közvetítőknek nyújtott uniós hozzájárulás, akiknek a portfólióját elemezte a tanulmány, a 2001–2013-as időszakban működő kkv-garanciaeszközök teljes költségkeretének több mint 25%-át tette ki. A tanulmány a 2002–2012 között uniós hitelgaranciában részesülő kisebb vállalkozások számos eredményváltozóját⁴⁷hasonlította össze a támogatásban nem részesülő vállalkozásokéval (a „kontrollcsoport”). A hatásokat a hitel folyósítását követő 10 éves időszakra évente becsülték meg. A III. melléklet bővebb információkat tartalmaz a módszertanra vonatkozóan.

A tanulmány eredményei az összes elemzett eredményváltozó vonatkozásában pozitívak. A kedvezményezett vállalatok az összes eszköz, az árbevétel és a bértömeg tekintetében nagyobb mértékben növekedtek, mint a kontrollcsoportban szereplő vállalkozások. Termelékenységük kezdetben csökkent, majd az is növekedett a kontrollcsoporthoz képest. A termelékenység kezdeti csökkenésének oka, hogy idő szükséges ahhoz, hogy a beruházás teljes mértékben termelékennyé váljon. Míg az eszközök szinte azonnal növekedtek a hitelek hatására, az árbevételre és bértömegre gyakorolt hatás megvalósulásához további 2–3 évre volt szükség. A garantált hitelek következtében a vállalatok jobban eladósodtak, de ez a további adósság nem tette őket sérülékenyebbé. Sőt, a kontrollcsoporthoz képest ténylegesen kevésbé volt valószínű, hogy a kedvezményezett vállalatok megszüntetik a tevékenységüket (lásd: 2. ábra).

Forrás: Európai Számvevőszék, a következő tanulmány alapján: Bertoni, Colombo és Quas, „Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance” (Végleges jelentés: A hitelportfólió-garanciáknak a kkv-k teljesítményére gyakorolt hosszú távú hatásai), (2016, nyilvános közzététel előkészületben).

Noha a pozitív eredmények fontosak, de a kisebb francia vállalkozások esetében megfigyelt általános hatások már szerényebbek, mint a – Franciaországban vagy más országban alkalmazott – hitelgarancia-eszközöket hasonló módszer alapján elemző két másik tanulmányban (lásd: 3. táblázat).

2005-ben a Bizottság feltételezése szerint egy munkahely kkv-garanciaeszköz segítségével történő megteremtésének/megőrzésének költsége 1330 euró volt⁵⁰. Ha azt feltételezzük, hogy a bértömeg emelkedése – amint azt a kontrafaktuális tanulmány megállapította – kizárólag a foglalkoztatás növekedését tükrözi, akkor számításunk szerint a kisebb franciaországi vállalkozásoknak nyújtott uniós garanciák eredményeként megteremtett/megőrzött minden egyes munkahely költsége valójában 8000–11 000 euró, vagyis a becsült összeg hétszerese.

A tanulmány azt is megerősítette, hogy a kedvezményezettek célzottabb kiválasztása növelheti az eszköz eredményességét. A garantált hitelek a kisebb és fiatalabb vállalkozásokra gyakoroltak nagyobb hatást, vagyis azokra a vállalkozásokra, amelyek pénzügyi lehetőségei a szakirodalom szerint nagyobb valószínűséggel korlátozottak. A garantált hitelek akkor is nagyobb hatást értek el, ha a garantált hitel – vagyis a várható veszteség – esetében nagyobb volt az összegarányos állami hozzájárulás (lásd: 4. táblázat).

Megjegyzés: pp = százalékpont.

Forrás: Bertoni et al. (2016).

A kkv-garanciaeszközre vonatkozó korábbi ellenőrzésünk során azt figyeltük meg, hogy a garancia eredményeit „nemzeti finanszírozással is el lehetett volna érni. (Ebből a nagyszámú példából) is látszik, hogy a hitelfelvevők rendszerint helyi vállalkozások, amelyeknél nincs kellően bizonyítva az uniós beavatkozás haszna”⁵¹. A Bizottság elfogadta a kapcsolódó ajánlást, és leszögezte, hogy ezt már „figyelembe vette a pénzügyi eszközök következő generációjának megvitatása és megtervezése során, ahol »az uniós értéknövelő hatás biztosítása« az összes javasolt eszköz által teljesítendő egyik legfőbb elv”⁵².

Az arra vonatkozó korábbi következtetésünk, hogy uniós értéknövelő hatás nem volt kimutatható, a következő két okból továbbra is érvényes a hitelgarancia-eszközre. Először is, a hitelgarancia-eszközre vonatkozó jogalkotási javaslatában a Bizottság leszögezte, hogy az „utódprogram inkább a határokon átnyúló és több országot érintő hitelezést támogató garanciákra, valamint az értékpapírosításra összpontosítana az Európai Számvevőszék ajánlásaival összhangban, az uniós értéknövelő hatás maximalizálása érdekében”⁵³. A jogalkotók azonban ezt nem szerepeltették az eszközt szabályozó rendeletben. Továbbá, ellenőrzésünk idején a hitelgarancia-eszköz keretében a határokon átnyúló vagy több országot érintő garanciák száma csekély volt. Értékpapírosítási műveletekre sem került sor. Az értékpapírosítási műveletek még az előző, 2007–2013-as kkv-garanciaeszköz keretében is kudarcot vallottak, mivel csak két műveletet írtak alá. Ennek egyik magyarázata az értékpapírosítási piacon 2008 óta folyó korlátozott mértékű tevékenység⁵⁴.

Másodszor, az uniós értéknövelő hatás mellett – különösen az Unióhoz 2004-ben és azt követően csatlakozott tagállamok esetében – érvként felhozott demonstrációs-, katalizátor- és kapacitásépítő hatás⁵⁵ jelentősége folyamatosan csökken (lásd még: 33. bekezdés). Ennek az az oka, hogy az uniós finanszírozású pénzügyi eszközök jelentősen növekedtek az elmúlt évek alatt (lásd: 13. és 17–18. bekezdés), és ennek nyomán az ilyen eszközök alkalmazásához szükséges szakértelem is nőtt a tagállamokban. Ez viszont csökkenti az uniós garanciaeszközök szükségességét⁵⁶. A tagállamok emellett a strukturális alapokat is felhasználhatják saját nemzeti eszközeik finanszírozására (lásd: 72–74. bekezdés).

Az InnovFin kkv-garanciaeszköz nem összpontosított kellő mértékben a kiválóság tekintetében nagy potenciállal rendelkező kutatásra és innovációra

Az InnovFin kkv garanciakeretet a Horizont 2020 rendelet szabályozza. A Horizont 2020 rendelet egy különbözö – vissza nem térítendő támogatások, garanciák vagy tőkefinanszírozás formájában nyújtott – beavatkozásokat szabályozó, átfogó rendelet. Átfogó jellegéből adódóan az innováció valamennyi típusával foglalkozik. A rendelet értelmében ugyanakkor az InnovFin kkv-garanciaeszköznek „a kiválóság tekintetében nagy potenciállal rendelkező kutatást és innovációt” végző vállalatok támogatására kell összpontosítania⁵⁷. Az ilyen tevékenységek kockázatos beruházásokkal járnak.

Mivel a Horizont 2020 rendelet nem határozza meg részletesebben „a kockázatos beruházásokat a kiválóság tekintetében nagy potenciállal rendelkező kutatás és innováció terén”, a Bizottság meghatározott 14 innovációs támogathatósági kritériumot (lásd: IV. melléklet). Egy garantált hitelt igénylő vállalatnak teljesítenie kell e kritériumok valamelyikét. A kritériumok a vállalkozások lehetséges jellemzőinek széles körét foglalják magukban: például, hogy vannak-e bizonyos szintű kutatási és innovációs ráfordításai, nyert-e innovációs díjat, kapott-e kutatási vagy innovációs támogatást vagy hitelt, jegyeztetett-e be technológiai jogot, gyorsan növekszik-e, illetve a vállalkozás részesült-e befektetésben kockázati tőkealap vagy üzleti angyal részéről.

A három leggyakrabban alkalmazott kritérium közül kettő jellegét tekintve tág:

1. az esetek 27%-ában alkalmazott kritérium (2016. végi adatok): a kedvezményezett szándékában áll beruházni olyan új vagy alapvetően továbbfejlesztett termékek, gyártási eljárások vagy szolgáltatások előállításába, fejlesztésébe vagy megvalósításába, amelyek innovatívak, és amelyek a technológiai vagy ipari kudarc kockázatát hordozzák (…)”;
2. az esetek 12%-ában alkalmazott kritérium: a kedvezményezett hét évnél rövidebb ideje folytat tevékenységet egy adott piacon, és a kutatási és innovációs költségei összes működési költségének legalább 5%-át teszik ki legalább a kedvezményezett kérelmének benyújtását megelőző három év egyikében.

A hitelminta áttekintése alapján megvizsgáltuk, hogy teljesültek-e a rendeletben előírt fő szempontok. A vállalkozásokat három csoportba soroltuk: i. nem történt innováció (a mintánk 15%-a), ii. szabványtermékek vagy -eljárások fejlesztése (a mintánk 50%-a) és iii. nagy kockázattal járó innováció (a mintánk 35%-a). Az 5. háttérmagyarázat példákat mutat be az egyes kategóriákba tartozó projektekre és vállalatokra. A szabványtermékek vagy -eljárások fejlesztése alatt olyan innováció értendő, amely kizárólag az adott vállalat számára új (vagyis a termékek vagy eljárások már létezhetnek a piacon)⁵⁸. A nagy kockázattal járó innovációk ezen túlmutatnak, és mindössze a vállalatok 35%-át tudtuk e kategóriába sorolni. Azonban még ezek körében is csak néhány vállalat innovációs tevékenysége volt kiemelkedő.

A mintánkban szereplő vállalatok 65%-a tehát az innováció tág definícióját tükrözte, jóllehet, a hangsúlyt a kiválóság tekintetében nagy potenciállal rendelkező innovációk fogalmára kellett volna fektetni (lásd: 88. bekezdés).

A támogatásban részesülő vállalatok innovációs teljesítményének nyomon követésére a Bizottság „a vállalat vagy a piac számára innovációkat bevezető résztvevő kkv-k százalékos aránya” mutatót használja. Ez a mutató nem csak a nagy potenciállal rendelkező nagy kockázattal járó innovációkra összpontosít, ezért az innovációk tág definícióját tükrözi⁵⁹. A Bizottság ráadásul viszonylag szerény, 50%-os célt tűz ki a vállalat vagy a piac számára innovációkat bevezető vállalkozások aránya tekintetében. Tekintettel arra, hogy az európai vállalatoknak hozzávetőlegesen fele végez valamilyen tágabb értelemben vett innovációs tevékenységet, e cél elérése nem tekinthető teljesítménynek⁶⁰. A Bizottság nagy valószínűséggel még akkor is elérné ezt a célt, ha egyszerűen véletlenszerűen osztaná szét a forrást a vállalatok között.

Összehasonlítottuk továbbá az InnovFin kkv-garanciaeszközt a kisebb innovatív vállalkozásokra irányuló egyéb támogatási programokkal, és értékeltük, hogy az egyedi közvetítők milyen teljesítményt értek el a tudásigényes vállalkozások célzott kiválasztását illetően⁶¹. A vonatkozó vállalat fő iparágának tudásintenzitását vettük figyelembe⁶², mivel az jól helyettesíti annak valószínűségét, hogy a vállalat a kiválóság tekintetében nagy potenciállal rendelkező kutatást és innovációt végez-e. A csúcstechnológiákat képviselő ágazatokban vagy a tudásigényes szolgáltatások terén tevékenységet folytató vállalatok nagyobb valószínűséggel végeznek innovációt. Ezért, ha az eszköz eredményesen összpontosít az innovációra, akkor a kedvezményezett vállalatok szükségszerűen az innováció-intenzív ágazatokban koncentrálódnak. A csúcstechnológiákat képviselő ágazatokra vagy tudásigényes szolgáltatásokra való összpontosítás szakpolitikai szempontból is fontos (lásd: 6. háttérmagyarázat).

Megállapítottuk, hogy a jelenlegi InnovFin kkv-garanciaeszköz jobban támogatta a tudásintenzív vállalkozásokat, mint elődje, a kockázatmegosztási eszköz. Az állami közvetítők növekvő szerepéből adódóan egyre nagyobb hangsúlyt fektetnek a tudásintenzív vállalkozásokra. Az InnovFin kkv-garanciaeszköz keretében az ilyen vállalkozások hasonló részaránnyal szerepelnek az állami közvetítők portfóliójában (76%), mint a Horizont 2020-nak a kisebb vállalatokra irányuló támogatási programjai keretében elért részarány. A magánközvetítők ugyanakkor jóval kevésbé összpontosítanak a tudásintenzív vállalkozásokra (41%), ami az eszköz egészét tekintve csökkenti a teljes részarányt (lásd: 3. ábra).

Megjegyzés: A tudás- és technológiaintenzív ágazatok közé tartoznak az Eurostat vonatkozó iránymutatásában meghatározottak szerinti csúcstechnológiai és a közepes-csúcstechnológiai ágazatok, valamint a tudásintenzív szolgáltatások.

Forrás: Európai Számvevőszék, az EBA és a Bizottság által szolgáltatott adatok alapján.

A Bizottság értékelő rendszere csak korlátozott mértékben szolgáltatott bizonyítékot az eszközök eredményességéről

Az Európai Bizottság az 1990-es évek vége óta finanszírozott kisebb vállalkozásokra irányuló hitelgarancia-eszközöket. E garanciák hangsúlya az idők folyamán átalakult, a fő célkitűzés azonban változatlan maradt: a kisebb vállalkozások forráshoz jutásának fokozása, valamint a vállalkozói készség és innováció támogatása a kisebb vállalkozások fejlesztésének és a foglalkoztatás növekedésének tartós előmozdítása érdekében az Unió egész területén. Az egyes eszközök időközi és/vagy végleges értékelésének határidejét és tartalmát a vonatkozó rendelet határozta meg. Az értékeléseknek többek között arra a kérdésre kellett választ adniuk, hogy „Mennyire volt eredményes az uniós beavatkozás (vagyis a hitelgarancia)?” Ezért megvizsgáltuk, hogy:

1. a korábbi értékelések bemutatták-e a hitelgarancia-eszközök eredményességét; és
2. megfelelők-e a jelenlegi eszközök értékelésére vonatkozó meglévő rendelkezések.

A korábbi értékelések nem szolgáltattak megalapozott bizonyítékot az eszközök eredményességére vonatkozóan

Az uniós hitelgarancia-eszközök első bevezetése óta eltelt 18 évben a Bizottság három időközi és két végleges értékelést nyújtott be. Az értékelések közül azonban egy sem szolgáltatott megalapozott bizonyítékot a garanciák hatására vonatkozóan. Az értékelések jellemzően a garantált hitelek teljes összegét vagy a támogatott kisebb vállalkozások számát méltatták. E mutatók azonban nem mérik megfelelően az eredményességet vagy jóléti előnyöket⁶⁶.

Az értékelések többnyire kvalitatív módszereken alapultak (pl. interjúk és felmérések), a kvantitatív módszereket mellőzték. Azt sem igazolták továbbá, hogy a kedvezményezetteknél megfigyelt változások a garanciák, nem pedig inkább egyéb tényezők miatt következtek be. Az adatok hiányosságát felmérésekkel ellensúlyozták, azok azonban nem úgy voltak kialakítva, hogy a megfigyelt változásokat segítségükkel a garanciaeszközre lehessen visszavezetni. Mivel a vállalatokat csak több évvel a garantált hitel folyósítása után kérdezték meg, a megbízhatósággal kapcsolatos kockázat növekedett.

Annak, hogy nincsenek megalapozott értékelések, két további oka is van. Először is az értékeléseket túl korán végezték el, a végleges értékelést pedig már akkor elkészítették, amikor a programciklus éppen túljutott a felén. Másodszor az értékelések nagyon szűk körre vonatkoztak, csak az aktuális programra összpontosítottak, így nem értékelték a korábbi, nagyjából hasonló programok hatásait.

A jövőbeli értékeléseket alátámasztó adatgyűjtés javult, de vannak még hiányosságok

Egy hatásvizsgálat elvégzésének módszertanát a legegyszerűbben az új program tervezési szakaszában lehet kialakítani és bevezetni. Az adatgyűjtési követelményeket a program elejétől kezdve kell figyelembe venni, nem pedig a program többéves működése után⁶⁷.

Az EBA és a Bizottság a közelmúltban lépéseket tettek az értékelési folyamat javítására. Először is a Bizottság azt tervezi, hogy a végleges értékeléseket a programciklus sokkal későbbi szakaszában végzi el. Másodszor az EBA és a Bizottság 2015-ben kiadott egy kutatási háttéranyagot, amely a közép- és kelet-európai kisebb vállalkozásoknak 2005 és 2007 között juttatott hitelgaranciák gazdasági hatását értékelte⁶⁸. A Bizottság ezt az anyagot tervezetként kívánja felhasználni a garanciáknak a kisebb vállalkozások teljesítményére gyakorolt hatásának értékeléséhez. Végezetül pedig az EBA a vállalatok pénzügyi idősoradatait tartalmazó meglévő külső adatbázisok használatával jobban tudja azonosítani a kedvezményezetteket, és ennek alapján részletesebb számszerű elemzés készíthető.

Ellenőrzésünk idejére a Bizottság már elkészítette a feladatmeghatározást a jelenlegi garanciaeszközök időközi értékeléséhez, amely várhatóan 2017 végére készül el. A végleges értékelés módszertanának kidolgozásával azonban még egyáltalán nem foglalkozott. Nem határozta meg például, hogy i. miként fogja értékelni, hogy az InnovFin kkv-garanciaeszköz valóban növeli-e az innovációs tevékenységet, ami a legfőbb célja, és ii. miként különítse el az eszköz hatásait más programok hatásaitól⁶⁹. A hiányos adatok valószínűleg majd ennek az eszköznek az értékelését is érintik.

Az Asdrubali és Signore (2015) által benyújtott tervezet az uniós garanciaeszközök hatását minden egyéb lehetséges pénzügyi forrással összehasonlította, beleértve a nemzeti vagy egyéb uniós eszközökből, például a strukturális alapokból finanszírozott egyéb garanciákat is. Noha a hitelviszonyt megtestesítő instrumentumok bizonyos mértékben eltérőek (pl. „maximált” vagy „nem maximált”, illetve a kisebb vállalkozások egy alhalmazára összpontosító instrumentumok), gyakran a kereskedelmi bankok vagy finanszírozást kereső vállalkozások számára ennek ellenére közeli helyettesítő termékként szolgálnak, és nagyon hasonló célok elérését tűzték ki. A lehető legtöbb eszköz együttes elemzése részben ellensúlyozhatná a tervezetben szereplő módszertan fő korlátait. Ellenőrzésünk végzésekor azonban ebbe az irányba nem történt lépés.

Az értékelés hiányára emellett több tudományos kutatás elvégzése is megoldást nyújthatna. Azonban miközben az átláthatóság elve⁷⁰ megköveteli minden egyes odaítélt támogatás közzétételét, kivéve, ha azt természetes személynek fizetik ki, ez a garanciák kedvezményezettjeire nem vonatkozik. Ez azt jelenti, hogy az EBA szempontjából külső kutatóknak nincs hozzáférése a kedvezményezettekre vonatkozó adatokhoz. A hasonló bizalmas adatokat kezelő állami intézmények külön eljárásokat vezettek be arra, hogy az indokolt kutatások esetében hozzáférést biztosítsanak ezekhez az adatokhoz⁷¹ vagy egy kutatószobán⁷² vagy a külső kutató és a szervezet személyzete közötti partnerségen⁷³ keresztül.

Eddig a hangsúly elsősorban a keresleti oldalra gyakorolt hatások értékelésén volt, vagyis azon, hogy a programnak a kisebb vállalkozások teljesítményére gyakorolt hatását igazolják. Sokkal kevesebb elemzés készült i. a kínálati oldalra gyakorolt hatást illetően, például arra vonatkozóan, hogy a garanciák milyen mértékben emelik a hitelkínálatot egy olyan szint fölé, amelyet a közvetítő a garanciák nélkül is elért volna; ii. a támogatás garanciaeszközben foglalt előnyei mennyire eredményesen vannak megosztva a szolgáltatók és a kedvezményezettek között⁷⁴, és iii. a garanciák miként befolyásolják a bankok közötti versenyt. Noha az EBA gyakran hozzáfér a megfelelő adatokhoz, értékelési célból nem rögzíti ezeket. Amikor a Cseh Köztársaságra vonatkozóan végeztünk ilyen kínálati elemzést, ahol öt bank kezdett együttműködni az EBA-val egy hároméves időszak alatt, mindössze egy bank esetében tudtuk azonosítani a hitelhez való hozzáférésre gyakorolt egyértelműen pozitív hatást.

Következtetések és ajánlások

Az uniós költségvetés különböző szakpolitikai területek keretében biztosít forrásokat a kisebb vállalkozásokra irányuló hitelgarancia-eszközök számára, amelyek a nemzeti szinten finanszírozott garanciaeszközökkel párhuzamosan működnek. Általános következtetésünk az, hogy a garanciaeszközök pénzügyi mérete a piaci igények átfogó elemzése nélkül került megállapításra, és hogy túl sok kedvezményezett vállalatnak valójában nincs szüksége garantált hitelre. A garanciában részesült vállalkozások ugyanakkor valóban növekedtek. Az egyik eszköz által támogatott innovációs tevékenységek mértéke azonban meglehetősen szerény volt, és nem volt összhangban a rendeletben előírt kiválóságra való összpontosítással és törekvéssel. Végezetül a Bizottság még nem szolgáltatott kellő bizonyítékot az eszközök hatására és költséghatékonyságára vonatkozóan. A Bizottság a többéves pénzügyi kereten belül a jelenlegi garanciaeszközök helyébe lépő lehetséges eszközökre vonatkozó előzetes értékelés elkészítésekor vegye figyelembe alábbi ajánlásainkat.

A garanciaeszközök kialakítása

Az uniós költségvetés a megosztott irányítású eszközökkel párhuzamosan központi irányítású garanciaeszközöket is finanszíroz. Noha az összes uniós finanszírozású eszköz méretét tekintve növekedett az előző, 2007–2013-as időszakhoz képest, a piaci igények felmérése nem terjedt ki az összes eszközre, és nem mutatta ki, hogy az eszközök az átfedések, illetve az eszközök közötti verseny elkerülése érdekében miként reagáljanak együttesen ezen igényekre (lásd: 27–35. bekezdés).

A jelenlegi két központi irányítású eszköz haladéktalanul megkezdte működését. A 2016 végéig megkötött garanciamegállapodások alapján a várható hiteleknek mintegy háromnegyede abban a négy tagállamban koncentrálódik majd, ahol a legnagyobb a finanszírozásra szoruló kisebb vállalkozások száma (lásd: 33. és 48–50. bekezdés).

A pénzügyi eszközök végrehajtása költséggel jár. A Bizottság azonban az Európai Beruházási Alappal a díjakról folytatott tárgyalások megkezdésekor csak kevés alátámasztó bizonyítékkal rendelkezett (lásd: 36–47. bekezdés).

1. ajánlás. A piaci igények értékelése és a kezelési költségekre vonatkozó adatok beszerzése

A Bizottság:

1. Mérje fel a piaci igényeket és azt, hogy a különféle uniós garanciaeszközök miként tudnak a legjobban reagálni ezekre az igényekre a nemzeti/regionális szinten finanszírozott eszközökkel párhuzamosan úgy, hogy közben biztosítják az uniós értéknövelő hatást.

   Ajánlott megvalósítási határidő: a többéves pénzügyi kereten belül új garanciaeszközök létrehozására irányuló javaslatok benyújtása előtt.

2. Szerezze be és elemezze a garanciaprogramok kezelési költségeire vonatkozó megfelelő adatokat, például az EBA-nál ténylegesen felmerült költségekre vagy a nemzeti programoknál felmerült költségekre vonatozó adatokat, és ezzel erősítse pozícióját az EBA-val folytatott tárgyalások során, továbbá biztosítsa a díjak megfelelő mértékét.

Ajánlott megvalósítási határidő: az EBA többéves pénzügyi kereten belüli új megbízásaival kapcsolatos tárgyalások előtt.

Forráshoz jutás

A hitelgarancia-eszközök célja, hogy támogassák az életképes projektekkel rendelkező, és nehezen hitelfinanszírozáshoz jutó vállalkozásokat. Ezzel szemben azt állapítottuk meg, hogy a mintákban szereplő vállalkozások 60%-a képes lett volna ezen eszközök igénybevétele nélkül is kereskedelmi hitelhez jutni. Az ilyen, támogatásban részesülő vállalkozások aránya valamennyivel nagyobb az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében, ahol arányuk eléri a 65%-ot. Megfigyelhettük azt is, hogy az InnovFin kkv-garanciaeszköz esetében a magánközvetítők portfóliójában nagyobb arányban szerepeltek ilyen vállalkozások. Sőt, a Bizottság az EBA-val kötött hatáskör-átruházási megállapodásban nem kötötte ki, hogy az „életképes, de forrásokhoz nem jutó” vállalkozások képezzék az eszköz célcsoportját (lásd: 55–59. bekezdés). A garanciából a kereskedelmi hitelhez is hozzájutó vállalkozások is tudnak profitálni, például az InnovFin garanciaeszköz keretében alacsonyabb kamatláb formájában (lásd: 60. bekezdés).

Noha a hitelgarancia-eszköz keretében igényelhető maximális hitelösszeg csökkentésével nőtt az „életképes, de forrásokhoz nem jutó” vállalkozásoknak juttatott támogatás részaránya, a helyzet kezelését szolgáló egyéb lehetőségeket azonban a Bizottság mindeddig még csak részben vizsgálta meg. Továbbá a jelenlegi nyomon követési rendelkezések nem nyújtanak időszakos adatokat az elért „életképes, de forrásokhoz nem jutó” vállalkozások arányáról (lásd: 61–69. bekezdés).

A forráshoz jutás a pénzügyi válság során még fontosabb kérdéssé vált, különösen azokban a válság által keményen sújtott tagállamokban, amelyek makroszintű pénzügyi támogatásban részesültek. Az Unió központi irányítású garanciaeszközei ezekben az országokban csak korlátozott mértékben tudtak segíteni, főként azért, mert nem úgy voltak kialakítva, hogy likviditást biztosítsanak a közvetítők számára. Noha igénybe vettek a strukturális alapokból társfinanszírozott pénzügyi eszközöket is, a kisebb vállalkozásoknak történő kifizetésekre többségében a válság után, nem pedig a válság legnehezebb időszakában került sor (lásd: 70–77. bekezdés).

2. ajánlás. Azon vállalkozások célirányos kiválasztása, amelyeknek szükségük van a garanciára

A Bizottság:

1. A jelenlegi InnovFin garanciaeszköz helyébe lépő lehetséges eszközre vonatkozó jogalkotási javaslatában szerepeltessen olyan konkrét rendelkezéseket, amelyek az életképes és innovatív, de forrásokhoz nem kellő mértékben jutó vállalkozásokat célozzák meg, és biztosítsa, hogy a támogatások ne a magánszektor támogatásait helyettesítsék;

   Ajánlott megvalósítási határidő: a többéves pénzügyi kereten belül új garanciaeszköz létrehozására irányuló javaslatok benyújtása előtt.

2. Vezessen be mechanizmusokat az olyan támogatott vállalkozások arányának csökkentésére, amelyek uniós támogatás nélkül is kereskedelmi hitelhez juthattak volna. Mérje fel az ennek elérését szolgáló lehetséges intézkedések költségeit és előnyeit.

   Ajánlott megvalósítási határidő: a többéves pénzügyi kereten belül a lehetséges új garanciaeszközök bevezetése előtt.

3. Évente kövesse nyomon a pénzügyi közvetítők portfóliójában az uniós támogatás nélkül is kereskedelmi hitelhez jutó vállalkozások részarányát, és amennyiben ez az arány túl nagy, tegyen korrekciós intézkedéseket. A nyomon követés alapuljon a pénzügyi közvetítők által rendelkezésre bocsátott információn, így elkerülhető, hogy a vállalkozásokra további adminisztratív teher járuljon.

Ajánlott megvalósítási határidő: a többéves pénzügyi kereten belül a lehetséges új garanciaeszközök bevezetésekor.

A célok elérése

A hitelgarancia-eszköz elődeinek célja a növekedés támogatása volt. A rendelkezésre álló ökonometriai adatok e tekintetben igazolják az eszközök sikerét. A kedvezményezett vállalatok az összes eszköz, árbevétel, bértömeg és termelékenység tekintetében nagyobb mértékben növekedtek, mint a kontrollcsoportban szereplő vállalkozások. A tanulmányok azt is kimutatták, hogy a hatások jelentősebbek voltak azon vállalkozások esetében, amelyek garancia nélkül valószínűleg nehezen jutnának hitelhez (lásd: 79–87. bekezdés).

Az InnovFin kkv-garanciaeszköznek a kiválóság tekintetében nagy potenciállal rendelkező kutatás és innováció támogatására kellett volna irányulnia. A Horizont 2020 rendelet azonban ezt nem kötötte ki. A mintánkban szereplő vállalatok kétharmada csak szabványtermék- vagy -eljárásfejlesztést hajtott végre, vagy egyáltalán nem végzett innovációt. Az ilyen vállalatokat az innovációra vonatkozó támogathatósági kritérium révén sem lehetett kizárni a támogatásból. Az eszköz innovációs célja nem kellően ambiciózus, mivel a Bizottság már azt is sikernek tekinti, ha a vállalatok mindössze fele hajt végre innovációt, függetlenül az innovációjuk mértékétől. Akárcsak a forráshoz jutás esetében, nagy különbséget figyeltünk meg a magán és állami közvetítők között is. Ez utóbbiak sokkal sikeresebbek voltak a tudásintenzívebb vállalatokban működő vállalkozások célirányos kiválasztásában (lásd: 88–95. bekezdés).

3. ajánlás. Nagy kockázattal járó innováció célirányos kiválasztása

A Bizottság:

1. A garanciaeszköz helyébe lépő lehetséges eszközre vonatkozó jogalkotási javaslatában szerepeltessen egyértelmű meghatározást a támogatott innováció típusáról, és annak megfelelően határozza meg az eszköz méretét.

   Ajánlott megvalósítási határidő: a többéves pénzügyi kereten belül új garanciaeszköz létrehozására irányuló javaslatok benyújtása előtt.

2. Vizsgálja felül az innovációra vonatkozó támogathatósági kritériumokat annak biztosításához, hogy a garanciaeszköz helyébe lépő eszköz elsősorban a nagy kockázatú beruházást igénylő, a kiválóság tekintetében nagy potenciállal rendelkező tevékenységet végző vállalatokat támogassa.

Ajánlott megvalósítási határidő: a többéves pénzügyi kereten belül a lehetséges új garanciaeszközök bevezetése előtt.

Értékelési rendszer

Noha az uniós hitelgaranciák története már 18 évre tekint vissza, a Bizottság mindeddig csak korlátozott mértékben szolgáltatott bizonyítékot az elért eredményekre vonatkozóan. Ennek okai a hiányos adatok, az idő előtti értékelések és a nem megfelelő mérés. A jövőbeli értékeléseket illetően a Bizottság még nem mérlegelte, hogy i. miként fogja átfogóan értékelni a különféle érvényben lévő uniós garanciaeszközöket, és ii. miként fogja felmérni a kínálati oldalra, valamint a bankok közötti versenyre gyakorolt hatást. Az értékelés hiányát több tudományos kutatás elvégzése is orvosolhatná, ezt azonban gátolják a korlátozó titoktartási szabályok (lásd: 97–105. bekezdés).

4. ajánlás. Az értékelési rendszer javítása

A Bizottság:

1. Készítsen mélyreható utólagos értékelést a hitelgarancia-eszközt megelőző eszköre vonatkozóan, arra összpontosítva, hogy a garanciák általánosságban eredményesek voltak-e.

   Ajánlott megvalósítási határidő: 2019 vége.

2. Dolgozzon ki módszertant a garanciáknak a hitelkínálati oldalra, a bankok közötti versenyre és a vállalkozások innovációs tevékenységére gyakorolt hatásainak, valamint az implicit támogatás a szolgáltatók és kedvezményezettek közötti megoszlásának elemzésére.

   Ajánlott megvalósítási határidő: 2019 vége.

3. A két központi irányítású garanciaeszközre külön-külön elkészített végleges értékeléseken kívül mutasson be összesített értékelést, amely felméri egymáshoz viszonyított teljesítményüket, és amennyire lehet, összehasonlítja azokat a múltban vagy párhuzamosan használt hasonló uniós, hitelviszonyt megtestesítő instrumentumokkal.

   Ajánlott megvalósítási határidő: a következő végleges értékelés esedékessé válásakor.

4. Dolgozzon ki egy olyan rendszert, amely lehetővé teszi a kutatók számára, hogy hozzáférjenek a garanciák kedvezményezettjeire vonatkozó adatokhoz.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018 vége.

A jelentést 2017. november 7-i luxembourgi ülésén fogadta el a Baudilio TOMÉ MUGURUZA számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara.

A Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner Lehne
elnök

Glosszárium

A Bizottságnak el kell végeznie a pénzügyi eszközök előzetes értékelését: ennek keretében fel kell mérnie többek között a teljesítendő igényeket, a megállapított forráshiány méretétől függően a beavatkozás arányát, az uniós szerepvállalás értéknövelő hatását, valamint az egyéb új és meglévő pénzügyi eszközökkel való szinergiákat. E szempontokat tartalmazhatják azok a hatásvizsgálatok is, amelyeket a Bizottság a várhatóan jelentős gazdasági, társadalmi vagy környezeti hatással járó kezdeményezések tekintetében elvégez.

Az értékpapírosítás egy olyan folyamat, amely révén a hitelező összevonja és újracsomagolja az eszközöket (itt: a hitelportfóliót), hogy azokat különböző kockázati kategóriákba sorolja, és ezekkel az új eszközökkel (azaz az értékpapírokkal) kereskedjen.

A „finanszírozott kockázatmegosztó pénzügyi eszköz” célja (a 2007–2013-as időszakban) az volt, hogy finanszírozást nyújtson valamely pénzügyi közvetítő részére az új hitelkihelyezések támogatására, és az új hitelek kockázatának megosztására.

A hitelfelvevő hitelminősítése a kölcsönadó által a hitelfelvevő hitelképességének vizsgálata után adott minősítés.

Az innováció az Eurostat definíciója szerint új vagy jelentős fejlesztésen átesett termék (áru vagy szolgáltatás) vagy folyamat, új marketingmódszer, vagy új szervezési módszer bevezetése az üzletvitel, a munkaszervezés vagy a külkapcsolatok terén. Az innovációval szemben támasztott minimális követelmény az, hogy a termék, folyamat, marketingmódszer vagy szervezési módszer a cég számára új (vagy jelentős fejlesztésen átesett) legyen.

A kohéziós politika a 2007–2013-as programidőszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és az Európai Szociális Alapból (azaz a két strukturális alapból), valamint a Kohéziós Alapból folyósított támogatásokat jelentette. E szakpolitika célja a gazdasági és társadalmi kohézió erősítése az Európai Unión belül a legjelentősebb regionális egyenlőtlenségek kezelése és a foglalkoztatás, valamint a munkalehetőségek javítása révén. A 2014–2020-as programidőszakban az európai strukturális és beruházási alapokra vonatkozó közös rendelkezések létrehozásával javult a koordináció a kohéziós politika és a regionális fejlesztéshez hozzájáruló más uniós szakpolitikák, azaz a vidékfejlesztési, halászati és tengerügyi politika között.

Az Unió többéves pénzügyi kerete azokat az éves maximális összegeket határozza meg, amelyeket az Unió a különböző szakpolitikai területekre egy legalább ötéves időszak során fordíthat. A többéves pénzügyi keret nem egyezik meg az Unió költségvetésével, hanem a pénzügyi programozáshoz és költségvetési fegyelemhez biztosít keretet.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve irányítási területekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a jelentést a piacszabályozás és versenyalapú gazdaság ellenőrzésére szakosodott, Baudilio Tomé Muguruza számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara készítette. Az ellenőrzést Neven Mates számvevőszéki tag vezette. A jelentés elkészítésében támogatást nyújtottak: Georgios Karakatsanis, a horvát kabinet vezetője, Marko Mrkalj attasé, Marion Colonerus ügyvezető és Josef Jindra feladatfelelős. Az ellenőrző csoport tagjai Jiří Beneš, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi és Martin Puc voltak.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

© Európai Unió, 2017

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: http://europa.eu/contact

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: http://europa.eu/contact

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (http://op.europa.eu/eubookshop). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.