Instruments de garantie de prêts financés par l'Union européenne: des résultats positifs, mais un ciblage des bénéficiaires et une coordination avec les dispositifs nationaux à améliorer

Synthese

À propos des garanties de prêts en faveur des petites et moyennes entreprises

Depuis près de 20 ans, l'Union européenne apporte des garanties de prêts afin d'aider les petites et moyennes entreprises européennes à accéder au financement par l'emprunt. Ces garanties sont fournies à des intermédiaires financiers censés intensifier, de ce fait, leur activité de crédit en faveur d'entreprises viables qui, sans cela, rencontreraient des difficultés pour obtenir des prêts. Pour aider ces entreprises, l'UE finance deux instruments de garantie en gestion centralisée et, dans le contexte de la politique de cohésion, apporte un cofinancement à des instruments similaires mis en place par les autorités nationales ou régionales. Les États membres disposent en outre de leurs propres instruments de garantie financés au niveau national ou régional.

Comment avons-nous réalisé notre audit?

Nous nous sommes intéressés aux deux instruments en gestion centralisée actuellement en vigueur: le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, qui vise les entreprises axées sur la recherche et l'innovation, et la facilité de garantie de prêts. Au cours de la période 2014-2020, une contribution se montant à 1,78 milliard d'euros (et allant jusqu'à 3,13 milliards d'euros si l'on tient compte du complément à verser par le Fonds européen pour les investissements stratégiques) devrait être prélevée sur le budget de l'Union européenne pour couvrir les pertes potentielles sur les prêts, mais aussi les coûts de gestion des instruments dont la mise en œuvre a été déléguée au Fonds européen d'investissement (FEI).

Nous avons examiné si les garanties de prêts de l'UE aidaient les entreprises de petite taille à se développer et à innover en leur donnant accès au financement.

Nos auditeurs ont effectué des visites auprès d'intermédiaires financiers couverts par la facilité de garantie de prêts (en République tchèque, en Roumanie et au Royaume-Uni) et par le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin (en Allemagne et en Suède) ainsi que dans des banques commerciales et auprès d'organismes publics en Grèce. Ils ont également analysé un échantillon aléatoire de 50 prêts garantis par les deux instruments et ont mené des entretiens téléphoniques avec un échantillon de 46 entreprises bénéficiaires du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin.

Qu'avons-nous constaté?

Les instruments de garantie ont commencé à fonctionner plus rapidement que dans le passé. Bien que le montant des fonds de l'UE disponibles ait fortement augmenté, l'évaluation des besoins du marché réalisée n'a ni couvert tous les instruments ni montré comment les utiliser pour répondre aux besoins et la Commission n'a, à ce jour, guère fourni d'éléments probants attestant l'efficacité des précédents instruments de garantie de prêts. Certes, des dispositions améliorées ont été prises pour l'évaluation des instruments actuels, mais diverses faiblesses persistent, par exemple le manque de données pour apprécier leur effet sur les activités d'innovation et le caractère limité des possibilités d'examen des dispositifs dans le cadre de la recherche universitaire. En outre, la Commission n'avait guère d'éléments probants à sa disposition lorsqu'elle a engagé les négociations concernant le niveau des frais avec le Fonds européen d'investissement.

Le principal objectif assigné à la facilité de garantie de prêts et à ses prédécesseurs consiste à favoriser la croissance. Les données économétriques montrent que les garanties de prêts ont produit les résultats attendus: elles ont aidé les entreprises bénéficiaires à se développer davantage du point de vue du total du bilan, du chiffre d'affaires, du nombre de salariés et de la productivité. Les effets ont été plus marqués dans le cas des entreprises qui auraient probablement rencontré des difficultés pour obtenir un prêt sans ces garanties. Cette constatation a des implications importantes pour le ciblage des bénéficiaires des dispositifs.

Nous avons toutefois observé, tant pour les instruments actuels que pour leurs prédécesseurs, qu'une grande partie des entreprises bénéficiaires comprises dans notre échantillon n'auraient pas peiné à obtenir un financement sans ces instruments et n'avaient donc pas besoin d'un prêt garanti. Les intermédiaires financiers privés recourant au volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin se sont montrés particulièrement enclins à octroyer des prêts à des entreprises qui avaient accès au financement. Celles-ci tirent également avantage de la garantie, qui leur permet par exemple d'obtenir un taux d'intérêt minoré. Cependant la réduction de taux d'intérêt est limitée et présente un coût. En outre, en soutenant des entreprises qui ont accès à des prêts commerciaux, les instruments de l'UE risquent de faire concurrence au secteur privé.

Le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin est censé cibler prioritairement les entreprises qui mènent des activités de recherche et d'innovation à fort potentiel d'excellence. Or les deux tiers des entreprises de notre échantillon se cantonnaient au développement de produits et de processus standard ou n'avaient pas d'activité d'innovation du tout. Ici encore, nous avons observé une différence considérable entre les intermédiaires publics et les intermédiaires privés: les intermédiaires publics obtiennent de bien meilleurs résultats lorsqu'il s'agit de privilégier les entreprises des secteurs à forte intensité de connaissances, c'est-à-dire celles qui sont le plus susceptibles d'innover. Dans le domaine de l'innovation, l'Europe accuse un retard.

Quelles sont nos recommandations?

Nous formulons plusieurs recommandations visant à améliorer le ciblage des instruments sur les «entreprises viables sans accès suffisant au financement». Dans le cas du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, il conviendrait que les entreprises ciblées soient plus innovantes.

Eu égard à la diversité et à la taille accrue des instruments de garantie financés par l'UE, nous recommandons à la Commission d'établir une évaluation de l'efficacité des instruments de garantie anciens et actuels, de même qu'une évaluation ex ante des instruments ultérieurs envisageables, avec une analyse approfondie et exhaustive des besoins du marché ainsi que du rapport coût-efficacité. L'évaluation devrait également indiquer comment répondre au mieux aux besoins du marché avec les instruments en gestion centralisée, en assurant la coordination tant avec les instruments financés à la fois au niveau national ou régional et par les Fonds structurels de l'UE qu'avec les instruments similaires financés exclusivement par les autorités nationales ou régionales.

Enfin, nous recommandons à la Commission d'améliorer son système d'évaluation.

Introduction

Les instruments visant à faciliter l'accès au financement des entreprises de petite taille

Les petites et moyennes entreprises¹ (PME, ou, dans le présent rapport, «entreprises de petite taille») sont souvent reconnues comme un important élément moteur de la croissance, de l'innovation et de la compétitivité en Europe, ainsi que comme un acteur clé de l'intégration sociale. Toutefois, une idée veut que les banques et les marchés financiers ne répondent pas de façon satisfaisante aux besoins financiers des entreprises de petite taille, limitant ainsi leurs investissements de même que leur croissance. La principale raison d'être des garanties de prêts consiste à influer sur cette situation en incitant les prêteurs à proposer davantage de crédit, à de meilleures conditions. Lorsqu'un tiers fournit une garantie, il s'engage à rembourser tout ou partie de la dette d'un emprunteur si ce dernier ne peut pas l'honorer lui-même.

Selon la Commission européenne, les instruments financiers, qui comprennent principalement les prêts et les garanties, représentent «un moyen astucieux de financer l'économie réelle et de stimuler la croissance et l'emploi»². Des instruments financiers sont ainsi utilisés à différents niveaux du budget de l'UE:

1. les instruments financiers en gestion centralisée sont financés au titre de divers domaines budgétaires tels que ceux de la recherche, des entreprises et de l'industrie, ou de l'éducation et de la culture. La Commission intervient directement dans la conception et l'élaboration de ces instruments, de leur stratégie d'investissement et de la contribution de l'UE à ces instruments. Ils sont créés par décision de l'autorité budgétaire (qui se compose du Parlement européen et du Conseil) sur proposition de la Commission;
2. les instruments financiers en gestion partagée³, utilisés dans le contexte de la politique de cohésion, sont financés par l'intermédiaire du Fonds européen de développement régional, pour l'essentiel, et, dans une moindre mesure, du Fonds social européen (ces deux Fonds sont réunis, dans le présent rapport, sous l'appellation de «Fonds structurels») ainsi que du Fonds européen agricole pour le développement rural et du Fonds européen pour la pêche. Au cours de la période de programmation 2014-2020, ils peuvent aussi être financés sur le budget du Fonds de cohésion. Chaque instrument doit être mis en œuvre dans le cadre d'un programme opérationnel administré par une autorité de gestion, à laquelle incombe la responsabilité de concevoir l'instrument financier et de déterminer sa taille financière.

Au cours de la période 2014-2020, les deux principaux instruments en gestion centralisée auxquels la Commission recourt pour faciliter l'accès à l'emprunt des entreprises européennes de petite taille sont:

1. la facilité de garantie de prêts, qui relève du programme pour la compétitivité des entreprises et des petites et moyennes entreprises⁴;
2. le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, qui relève du programme Horizon 2020⁵.

Les deux instruments diffèrent par leur objectif premier. La facilité de garantie de prêts vise à aider les entreprises de petite taille qui rencontrent des difficultés pour accéder à l'emprunt en raison du risque élevé qui y semble associé ou parce qu'elles ne disposent pas de sûretés suffisantes⁶. Le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin vise à soutenir les entreprises axées sur l'innovation ou sur la recherche-développement qui comptent moins de 500 salariés.

Ils ont succédé aux instruments suivants:

1. le mécanisme de garantie pour les PME, mis en œuvre de 1998 à 2013⁷, dont l'objectif et la conception financière étaient analogues à ceux de la facilité de garantie de prêts;
2. l'instrument de partage des risques⁸, lancé à titre de projet pilote en 2012, qui était similaire au volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin.

Cadre opérationnel

La Commission assume la pleine responsabilité de ces instruments de garantie en gestion centralisée, depuis la présentation de la proposition de programme jusqu'aux rapports sur la mise en œuvre et l'évaluation, en passant par les programmes de travail annuels. Leur mise en œuvre est toutefois confiée au Fonds européen d'investissement (FEI), moyennant une rémunération convenue, fixée dans la convention de délégation.

Le FEI sélectionne des intermédiaires financiers (tels que des banques commerciales, des institutions nationales de développement ou des organismes de cautionnement mutuel) avec lesquels il passe, en son nom propre, des accords de garantie. Les intermédiaires octroient directement des prêts à des entreprises ou apportent des garanties à d'autres intermédiaires financiers qui accordent des prêts à des entreprises. Lorsqu'une entreprise manque à son engagement de solder un prêt, le FEI rembourse une partie de la perte à l'intermédiaire conformément aux stipulations de l'accord de garantie.

Le FEI tient une liste des prêts que les intermédiaires ont décidé de faire relever de la garantie et contrôle le respect, par les intermédiaires, des accords de garantie. En outre, il informe régulièrement la Commission des progrès accomplis dans la mise en œuvre des instruments.

Organisation financière

Le FEI garantit partiellement les prêts attribués par les intermédiaires aux petites entreprises (le portefeuille de prêts). L'objectif est d'encourager les intermédiaires financiers à octroyer davantage de prêts aux entreprises de petite taille. Aussi les accords de garantie entre le FEI et les intermédiaires stipulent-ils que ces derniers doivent accroître le montant de leurs prêts jusqu'à dépasser un seuil préétabli. Le seuil est fixé au niveau que l'intermédiaire aurait atteint sans l'accord de garantie ou à zéro si l'intermédiaire ne consentait pas de prêts de ce type auparavant. Dans le cas du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, aucun seuil ne s'applique.

Les deux instruments diffèrent du point de vue de la couverture du risque de crédit. Dans les deux cas, le FEI dédommage les intermédiaires financiers jusqu'à concurrence de la moitié des pertes qu'ils subissent du fait des différents prêts de leur portefeuille (ce qui revient à dire que le taux de garantie s'élève à 50 % au maximum). Cependant, en ce qui concerne la facilité de garantie de prêts, le montant total du dédommagement est contractuellement plafonné (dans les accords de garantie conclus avant le 31 décembre 2016, les taux plafonds varient entre 4 % et 20 % du montant du portefeuille de prêts garanti). Au delà du plafond, les pertes sont supportées dans leur intégralité par l'intermédiaire. En d'autres termes, pour chaque prêt non soldé, le FEI rembourse la perte au taux de garantie jusqu'à concurrence du montant plafond et se fait lui-même rembourser par la Commission (la «contribution de l'UE»). Le plafond fixé pour chaque intermédiaire limite les risques pour le budget de l'UE. Par contre, avec le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, il n'existe pas de plafond de ce type et le FEI est obligé de couvrir la totalité des pertes au taux de garantie contractuel, qui est généralement voisin de 50 % (voir figure 1).

Note: La situation illustrée est celle où les pertes réelles sont plus élevées que les pertes attendues.

Source: Cour des comptes européenne.

Pour limiter le montant des pertes devant être couvertes par la garantie au titre du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, les intermédiaires doivent s'engager à maintenir un niveau minimal de qualité des prêts dans leur portefeuille. Ce niveau est défini i) par une notation minimale de crédit des emprunteurs et ii) compte tenu d'autres caractéristiques du portefeuille. En outre, alors que les garanties partielles au titre de la facilité de garantie de prêts sont fournies gratuitement, une commission de garantie à un taux de 0,5 % ou de 0,8 % par an (selon la taille de l'emprunteur) sur le montant garanti non remboursé couvert par le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin est facturée à l'intermédiaire.

Puisque le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin ne comporte pas de plafonnement, la Commission et le FEI sont convenus de partager les risques correspondants, le FEI étant en droit de percevoir une prime de risque établie d'un commun accord.

Fonds de l'UE engagés

Le montant des ressources de l'UE allouées aux instruments de garantie de prêts en gestion centralisée destinés aux entreprises de petite taille a augmenté au fil du temps, comme le montre le tableau 1.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données suivantes: pour les instruments en vigueur jusqu'à 2006, informations fournies par la Commission; pour le montant de la contribution de l'UE aux instruments en vigueur à partir de 2007, budget de l'UE; pour la situation au 31 décembre 2016, rapports du FEI; pour la situation escomptée une fois la contribution de l'UE intégralement utilisée, calculs de la Commission.

Au cours de la période 2014-2020, une contribution de 1,78 milliard d'euros devrait donc être prélevée sur le budget de l'UE pour couvrir les pertes à venir sur le portefeuille garanti, mais aussi les coûts de gestion des instruments. Au 31 décembre 2016, la perte moyenne attendue concernant les accords de garantie déjà conclus se montait à 9 %⁹ (soit 0,98 milliard d'euros). Ce taux est plus élevé qu'il ne l'était dans le cadre du mécanisme de garantie pour les PME des périodes précédentes (le taux de perte moyen attendu se chiffrait à 5,4 % pour la période 1998-2000, à 5,1 % pour la période 2001-2006 et à 6,8 % pour la période 2007-2013).

Parmi les intermédiaires financiers ayant recouru au mécanisme de garantie pour les PME de la période 1998-2000, 52 % ont subi des pertes atteignant au moins 90 % de la perte attendue sur leur portefeuille. Parmi ceux qui ont recouru au mécanisme équivalent de la période 2001-2006, 53 % ont été dans ce cas. Il est encore trop tôt pour fournir des données similaires concernant le mécanisme de garantie pour les PME de la période 2007-2013.

Pour ce qui a trait aux instruments actuels (voir tableau 1), le portefeuille de prêts (22,32 milliards d'euros) des intermédiaires avec lesquels des accords avaient été conclus était garanti, au 31 décembre 2016, pour un montant de 10,79 milliards d'euros, soit un taux de garantie avoisinant les 50 %. Le montant total prévu des prêts aux entreprises s'élevait à 27,55 milliards d'euros.

En 2015, le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI)¹⁰ a été établi. En 2016, la Commission, la Banque européenne d'investissement (BEI) et le FEI ont décidé de mettre une partie des ressources budgétaires de l'EFSI à disposition pour apporter un complément à la contribution de l'UE affectée aux deux instruments en gestion centralisée. La dotation de la facilité de garantie de prêts sera accrue de 0,55 milliard d'euros et celle du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin le sera de 0,88 milliard d'euros. Le montant total des ressources fournies par l'UE passera ainsi de 1,78 milliard d'euros (voir tableau 1) à 3,13 milliards d'euros. En juillet 2017, les conventions de délégation entre la Commission et le FEI étaient en cours de modification.

L'UE a également affecté d'importantes ressources aux instruments financiers dans le cadre de la gestion partagée (voir point 2). Au 31 mars 2017, sa contribution réelle aux instruments de garantie sur l'ensemble de la période 2007-2013 s'élevait à 2,5 milliards d'euros, pour un montant des prêts consentis évalué à 18 milliards d'euros minimum¹¹. La Commission a estimé que le montant de la contribution de l'UE allouée à tous les types d'instruments financiers en gestion partagée serait nettement plus élevé au cours de la période 2014-2020 qu'il ne l'a été durant la période 2007-2013. Toutefois, les dernières informations disponibles (données au 31 décembre 2015) ne permettent pas encore de mettre en évidence les montants liés aux instruments de garantie.

Au cours de la période 2007-2013, le poids relatif des montants de garantie (co)financés par l'UE est resté faible par rapport au montant total des garanties accordées dans les États membres (voir annexe I pour de plus amples informations). Cependant, compte tenu de l'augmentation des ressources budgétaires allouées à ces instruments de garantie pour la période 2014-2020 (voir points 13, 17 et 18), ce poids devrait augmenter. Du reste, sur l'ensemble de la période 2007-2013, le montant annuel moyen des prêts garantis par l'UE a représenté moins de 0,5 % du montant total des prêts octroyés par les banques aux PME, quoique avec d'importantes variations d'un État membre à l'autre (voir annexe II pour de plus amples informations).

Approche d'audit

L'audit a visé à déterminer si les garanties de prêts de l'UE aidaient les entreprises de petite taille à se développer et à innover en améliorant leur accès au financement. Pour ce faire, nous avons examiné:

1. si la mise en place des instruments de garantie actuels a été assurée de manière appropriée;
2. si, en l'absence d'une garantie, les bénéficiaires auraient peiné à obtenir un prêt;
3. si les instruments de garantie ont atteint leurs objectifs ou ont permis d'aider ceux à qui ils étaient véritablement destinés;
4. si le système d'évaluation de la Commission a fourni des éléments probants attestant l'efficacité des instruments de garantie.

Nous avons axé notre analyse des résultats à long terme et du système d'évaluation sur les instruments de garantie de prêts de la période 2001-2013. Pour tous les autres aspects, nous nous sommes focalisés sur la facilité de garantie de prêts et sur le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin.

Les critères d'audit ont été tirés des règlements établissant ces instruments, des documents préparatoires correspondants, des précédents rapports de la Cour ayant trait aux questions examinées, des règles et procédures internes de la Commission et de la littérature universitaire. Ils sont présentés plus en détail dans les différentes sections du présent rapport.

La collecte des éléments probants a comporté:

1. une analyse documentaire;
2. une analyse d'un échantillon aléatoire de 50 prêts couverts par les deux instruments de garantie actuels, avec notamment des visites auprès de trois intermédiaires financiers couverts par la facilité de garantie de prêts (en République tchèque, en Roumanie et au Royaume-Uni) et auprès de deux intermédiaires financiers couverts par le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin (en Allemagne et en Suède);
3. des entretiens téléphoniques avec un échantillon aléatoire de 46 bénéficiaires finals du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin (correspondant à sept intermédiaires financiers en République tchèque, en Espagne, en France, en Italie et au Luxembourg);
4. des visites dans deux banques commerciales et dans des organismes publics en Grèce;
5. une étude économétrique des effets à long terme des prédécesseurs de la facilité de garantie de prêts sur des entreprises bénéficiaires, en France;
6. une analyse des données du FEI et de la Commission concernant les garanties ainsi que les programmes de subventions relevant d'Horizon 2020 qui sont axés sur les entreprises de petite taille;
7. des entretiens avec des agents de la Commission et du FEI.

Observations

La mise en place des instruments de garantie a été affectée par des faiblesses

Lorsqu'elle met en place un instrument financier, la Commission doit se pencher, entre autres: i) sur les besoins du marché et la taille de l'instrument (c'est-à-dire le montant de la contribution de l'UE à allouer) et ii) sur le coût de gestion de l'instrument.

Une fois établi, l'instrument devrait commencer à fonctionner rapidement pour tirer le meilleur parti possible de sa période de validité.

Nous avons donc examiné:

1. si la détermination de la taille des instruments a reposé sur une évaluation appropriée des besoins du marché;
2. si la Commission s'est fondée sur des éléments probants pour négocier le niveau des coûts et frais avec le FEI;
3. si les instruments ont commencé à fonctionner sans délai.

La détermination de la taille des instruments n'a pas reposé sur une évaluation complète et à jour des besoins du marché

Puisque l'UE soutient un grand nombre d'instruments financiers utilisés parallèlement à des instruments financés au niveau national ou régional, il s'avère crucial d'analyser les besoins du marché pour garantir l'efficacité des instruments.

Les analyses d'impact ainsi que les évaluations ex ante réalisées par la Commission avant le lancement d'une nouvelle génération d'instruments financiers devraient apporter des informations sur les besoins du marché et permettre de tirer des conclusions sur le montant d'aide nécessaire pour répondre à ces besoins. C'est pourquoi nous avons examiné ces analyses/évaluations effectuées pour les instruments de garantie.

Pour l'un et l'autre programmes dans lesquels s'intègrent les deux instruments en gestion centralisée (à savoir le programme pour la compétitivité des entreprises et des petites et moyennes entreprises et le programme Horizon 2020), des évaluations ont été menées, en 2011 et en 2013 respectivement. Cependant, en ce qui concerne les instruments financiers relevant du programme Horizon 2020 (y compris le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin), la proposition législative relative au programme avait déjà été présentée, et la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil avaient déjà débattu d'une enveloppe budgétaire indicative, lorsque l'évaluation spécifique a été réalisée.

Les évaluations ont toutes les deux comporté un examen analytique des besoins du marché (c'est-à-dire du déficit de financement). Faute de données complètes, ce déficit s'est avéré difficile à chiffrer avec exactitude, et plusieurs estimations et hypothèses ont été adoptées pour l'apprécier (voir encadré 1). De ce fait, le nombre de PME présumées rencontrer des difficultés pour accéder à un financement (2 à 3,5 millions, sur un total d'environ 23 millions) pour des raisons ne résidant pas dans des faiblesses fondamentales, mais dans un manque de sûretés ou de sûretés suffisantes (pourcentage supposé de 20 %) a été exprimé sous la forme d'une fourchette (de 0,4 à 0,7 million de PME). Les chiffres relatifs au déficit de financement utilisés lors de l'évaluation de 2011 n'ont pas été actualisés lors de celle de 2013.

L'évaluation de 2011 et, plus précisément, l'étude préparatoire¹⁴ réalisée au nom de la Commission comprenait un examen détaillé de diverses options (différents instruments financiers et différents budgets) avec une analyse de leur impact. Dans l'évaluation de 2013, les options et les informations sur l'impact n'étaient pas aussi détaillées. En particulier, alors que la contribution de l'UE allouée au volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin devait être bien plus importante que son équivalent de la période précédente (voir tableau 1), aucune analyse de l'impact sur le déficit de financement et de la capacité d'absorption¹⁵ tenant également compte de l'incidence combinée de tous les autres instruments de garantie financés par l'UE n'était présentée.

La contribution de l'UE allouée aux deux instruments financiers en gestion centralisée n'est pas ventilée par État membre, par région ou par secteur. Comme le veut leur base juridique, ces instruments sont axés sur la demande, les intermédiaires financiers répondant aux appels à manifestation d'intérêt lancés par le FEI. Bien que les besoins du marché et, par conséquent, l'impact que peuvent produire les garanties varient d'un État membre à l'autre, l'analyse du déficit de financement réalisée pour les deux instruments l'a été au niveau de l'UE uniquement. Les évaluations de 2011 et de 2013 n'ont pas tenu compte des informations, pourtant disponibles, concernant les besoins du marché dans différents États membres et régions. Entre 2006 et 2008, le FEI avait en effet établi, dans le cadre de l'initiative JEREMIE¹⁶ (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises, ressources européennes conjointes pour les PME et les micro-entreprises), une «analyse des déficits» au niveau national pour 19 États membres qui en avaient fait la demande. En outre, en 2012, une étude visant à donner une vue d'ensemble des instruments de prêt, de garantie et de fonds propres financés par des ressources nationales dans les États membres de l'UE a été réalisée pour le compte de la Commission. Une nouvelle étude a été menée en 2014, mais en raison de limitations du champ assigné à ces études, les «tours d'horizon» relatifs aux différents États membres sont incomplets.

D'après l'évaluation de 2011, l'effet catalyseur était appelé à culminer dans les États membres ayant adhéré à l'UE depuis 2004. Cependant, les accords de garantie conclus entre le FEI et les intermédiaires financiers au titre des deux instruments jusque fin 2016 laissent présager que près des trois quarts des prêts attendus seront octroyés dans quatre États membres ayant adhéré à l'UE avant 2004. Pour la plupart des États membres ayant adhéré à l'UE depuis cette date, l'impact des deux instruments, au niveau de la résorption du déficit de financement, est moins fort que pour ces principaux États membres bénéficiaires.

L'EFSI (voir point 17) apportera un important complément de fonds aux deux instruments. Nous avons déjà fait observer, dans notre avis n° 2/2016¹⁷, qu'il n'existait pour l'EFSI aucune évaluation ou analyse des causes du retard et des besoins du marché, ni de la manière dont il serait possible d'y remédier au mieux.

En ce qui concerne les instruments cofinancés par les Fonds structurels, un rapport spécial antérieur¹⁸ a souligné que, pour la période 2007-2013, les autorités compétentes dans les États membres n'avaient pas toujours évalué correctement les besoins du marché. Partant, un nombre élevé d'instruments financiers ont été surdimensionnés.

Les éléments probants fournis pour justifier le niveau des coûts et frais n'étaient pas suffisants

Le FEI perçoit des frais administratifs, en rétribution des services fournis, et une commission liée aux résultats, à titre d'incitation à la réalisation d'objectifs spécifiques. Le montant total des frais administratifs et de la commission liée aux résultats que le FEI peut facturer pendant la durée de vie de chaque instrument s'élèvera, au maximum, à 6 % de la contribution de l'UE. Il a atteint 9 % pour les instruments des périodes 1998-2000 et 2001-2006, et la Commission est parvenue à le ramener à 6 % par la suite.

Par ailleurs, la Commission i) règle au FEI des frais de gestion de trésorerie¹⁹ pour les montants alloués aux deux instruments sur le budget de l'UE et ii) lui rembourse d'autres coûts de gestion imprévus, sur présentation de justificatifs. L'ensemble de ces frais et coûts est plafonné à 1 % de la contribution de l'UE pour la facilité de garantie de prêts et à 1,5 % de sa contribution pour le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin.

Le montant maximal des coûts et frais de gestion qui devront être acquittés du fait des deux instruments sur l'ensemble de la durée de vie de ces derniers s'élève à 129,7 millions d'euros (le détail de ce montant est présenté dans le tableau 2). Les coûts augmenteront lorsque le versement, par l'EFSI, d'un complément à la contribution aura été acté au moyen d'avenants aux conventions de délégation (voir point 17).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'informations relatives au budget de l'UE et des conventions de délégation entre la Commission et le FEI.

Les coûts et frais de gestion annuels²⁰ relatifs aux deux instruments avoisineront 6,5 millions d'euros (compte non tenu du complément à verser par l'EFSI). S'il est vrai que le FEI est, pour l'essentiel, un Fonds public²¹ – l'UE détenant 29,81 % du capital social –, il importe toutefois de faire en sorte que les frais soient raisonnables.

Préalablement à toute négociation avec le FEI, la Commission devrait donc disposer d'informations sur i) les coûts supportés par le FEI dans le cadre de la gestion d'anciens instruments de garantie de prêts, ii) les coûts liés à la gestion des instruments de garantie de prêts, supportés par des organismes nationaux de cautionnement, iii) les frais facturés par le FEI à d'autres organismes lui ayant confié un mandat de gestion (par exemple, la BEI ou certaines autorités nationales). Nous avons examiné si de telles données avaient été obtenues.

Nous avons constaté que la Commission ne disposait pas d'informations détaillées sur le coût réel des instruments mis en œuvre précédemment et qu'elle n'avait guère de données sur les frais réglés par les autres organismes ayant chargé le FEI de gérer des instruments financiers pour leur compte. En outre, elle a peu fait pour comparer les frais qu'elle acquittait avec ceux qu'engendraient différents instruments de garantie gérés au niveau national.

De son côté, le plafond en matière de coûts et de frais de gestion défini dans les règlements applicables, en ce qui concerne les instruments de garantie cofinancés par les Fonds structurels, est plus élevé que les 6 % facturés dans le cas des instruments en gestion centralisée. Les coûts réels n'ont cependant pas atteint le plafond. D'après des données indicatives sur la mise en œuvre des instruments de garantie cofinancés par les Fonds structurels²² au cours de la période 2007-2013, les coûts et frais de gestion annuels moyens²³ sont actuellement du même ordre que ceux acquittés par la Commission pour les deux instruments couverts par l'audit.

Dans le cas du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, le FEI est en droit de percevoir, outre les frais mentionnés ci-dessus, une prime de risque destinée à rétribuer le partage d'une partie des risques liés à l'instrument (voir point 12 et figure 1).

Le risque associé aux engagements du FEI dépend du profil de risque du portefeuille sous-jacent et du montant de la contribution de l'UE, qui est payée par tranches annuelles avant que les garanties soient approuvées. La couverture du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin pouvant être étendue à de nouveaux prêts jusqu'en 2022, le profil de risque du portefeuille est susceptible de continuer à évoluer.

Les intermédiaires financiers doivent verser une commission de garantie (voir point 11) qui constitue une recette pour l'instrument. La contribution de l'UE ne sera utilisée pour payer une prime de risque que si la commission de garantie ne suffit pas à couvrir le montant total de la prime que le FEI est en droit de percevoir.

Le niveau annuel de la prime est fixé à 1,25 % de 80 % du montant garanti non remboursé (puisque la contribution de l'UE doit correspondre à 20 % du montant total garanti à l'ensemble des intermédiaires). Le montant total de la prime de risque que le FEI peut facturer sur toute la durée de vie de l'instrument s'élève, au maximum, à 10 % de la contribution de l'UE (soit 106 millions d'euros).

Il est possible que la prime apporte au FEI une compensation excessive par rapport au risque réellement pris. En effet, la prime payée l'est sur 80 % du montant garanti non remboursé même si la contribution versée par l'UE dépasse 20 % du montant garanti (c'est-à-dire si la part des risques encourus par le FEI est en fait inférieure à 80 %). Il n'existe cependant pas de mécanisme de révision de la prime de risque versée au FEI jusqu'en 2022. Ainsi, en 2014 et 2015, la contribution de l'UE a excédé le montant garanti non remboursé, si bien que le FEI n'a pris aucun risque, mais a néanmoins touché près de 0,5 million d'euros de primes de risque.

La phase de mise en œuvre a commencé rapidement

Nos audits précédents ont montré que mettre en fonctionnement des instruments financiers constitue un défi majeur et que les retards compromettent la réalisation des objectifs²⁴. Nous avons donc examiné si ces retards avaient été évités.

La facilité de garantie de prêts était, fondamentalement, la continuation de l'ancien mécanisme de garantie pour les PME, ce qui a limité les difficultés pour la rendre rapidement opérationnelle. Le démarrage rapide du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, qui constituait, à certains égards, un instrument innovant, a par contre été une grande réussite.

Pour l'un et l'autre instruments, les accords entre la Commission et le FEI ont été signés dès juillet 2014. À la fin de 2014, le FEI avait déjà passé des accords de garantie avec six intermédiaires, pour un volume de prêts attendu avoisinant 1,4 milliard d'euros. Fin 2016, le taux de mise en œuvre (en l'occurrence, le pourcentage de la contribution de l'UE utilisé) s'élevait à 80 % et les intermédiaires financiers avaient accordé des prêts équivalant à quelque 27 % de leur volume de prêts attendu.

Les instruments de garantie de prêts n'ont pas été suffisamment centrés sur les entreprises qui peinaient à obtenir des prêts

Lorsque l'emprunteur présente un profil de risque élevé, les prêteurs appliquent généralement des taux d'intérêt et des frais majorés en proportion. Cependant, ils peuvent également hésiter à facturer des intérêts élevés ainsi qu'à prendre des risques au delà d'un certain niveau et, au lieu de cela, décider de restreindre leur activité de crédit. Il est donc possible que des projets viables ne soient pas financés parce que les banques les jugent trop risqués, en particulier lorsque les emprunteurs ne possèdent aucun moyen de montrer qu'ils sont solvables et/ou que leur projet offre de réelles perspectives²⁵. Pour les besoins du présent rapport, les entreprises viables qui ne sont pas en mesure d'obtenir un emprunt auprès des prêteurs commerciaux sont désignées sous l'appellation d'«entreprises viables sans accès suffisant au financement».

Le fait que des emprunteurs porteurs de projets viables se trouvent dans l'impossibilité d'accéder à un financement constitue la principale raison pour laquelle l'UE finance des instruments de garantie de prêts, comme l'indiquent tant les documents préparatoires que les règlements en vertu desquels ont été établis les deux instruments examinés. La législation prévoit notamment que la facilité de garantie de prêts réduise «les difficultés particulières auxquelles les PME viables font face pour accéder au financement, soit en raison de leur risque élevé perçu, soit en raison de leur manque de garanties suffisantes»²⁶. En ce qui concerne le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, le règlement établissant le programme Horizon 2020²⁷ (le «règlement Horizon 2020») évoque le fait que des «entreprises innovantes établies, qu'elles soient de grande ou de petite taille, ne parviennent pas à emprunter pour financer des activités de recherche et d'innovation à haut risque» et que «les innovations qui permettraient d'atteindre les objectifs stratégiques se révèlent souvent trop risquées pour [que le marché] puisse les soutenir». Enfin, la disposition du règlement financier selon laquelle «les instruments financiers ne visent pas à remplacer […] un financement priv黲⁸ implique que l'accent soit mis sur les «entreprises viables sans accès suffisant au financement».

Ces instruments ne sont donc pas conçus pour être des subventions génériques vouées à réduire la charge d'intérêts supportée par les entreprises de petite taille en général, ou par celles qui sont innovantes, mais pour améliorer l'accès au financement pour les entreprises auxquelles les prêteurs commerciaux n'accorderaient pas d'emprunts.

Nous avons donc examiné:

1. si les entreprises bénéficiaires des garanties de prêts rencontraient des difficultés pour accéder à un financement;
2. si la Commission tirait efficacement parti des mesures permettant de cibler davantage les «entreprises viables sans accès suffisant au financement»;
3. si les instruments avaient été absorbés avec succès dans les États membres en difficulté financière.

Des faiblesses ont affecté le ciblage des entreprises viables sans accès suffisant au financement

L'examen de notre échantillon de prêts (consentis à 96 entreprises) a fait apparaître que seuls 40 % de ceux-ci avaient été accordés à des entreprises qui, sans cette garantie, auraient rencontré des difficultés pour obtenir un financement auprès d'un prêteur commercial. Ce chiffre ne diffère pas sensiblement du pourcentage de 43 %²⁹ précédemment établi lors de notre audit du mécanisme de garantie pour les PME³⁰ (le prédécesseur de la facilité de garantie de prêts), qui visait des objectifs très similaires et, dans une large mesure, reposait sur le même type d'intermédiaires.

Concernant le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, seules 35 % des entreprises bénéficiaires auraient peiné à obtenir un prêt commercial sans la garantie de l'UE. En outre, même dans ce sous-groupe d'entreprises innovantes, certaines avaient accès au financement par capital-risque ou auraient pu obtenir un prêt commercial en fournissant des garanties personnelles.

Nous avons également comparé le comportement des intermédiaires publics et des intermédiaires privés en matière de ciblage des bénéficiaires³¹. Pour ce faire, nous avons utilisé des indicateurs indirects liés au degré de contrainte financière:

1. l'âge et la taille de l'entreprise, car les jeunes entreprises et les entreprises de petite taille ont tendance à subir davantage de contraintes financières³²;
2. le montant du prêt par rapport au total du bilan de l'entreprise, pour mesurer l'importance financière du prêt en tant que source de financement dans la structure du capital de l'entreprise.

Ces indicateurs font apparaître une différence frappante entre le comportement des intermédiaires publics et celui des intermédiaires privés lorsqu'ils recourent au volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin. Les intermédiaires publics ont systématiquement obtenu de meilleurs résultats pour ce qui est du ciblage des entreprises susceptibles d'avoir réellement besoin d'une garantie. Par exemple, les entreprises de moins de cinq ans représentaient 35 % du portefeuille de prêts des intermédiaires publics, mais seulement 16 % de celui des intermédiaires privés. De même, les intermédiaires publics ont eu davantage tendance à apporter un montant de financement relativement substantiel aux bénéficiaires: plus de la moitié des prêts qu'ils ont accordés dépassaient 10 % de l'actif de l'emprunteur, alors que tel n'était le cas que pour un quart des prêts octroyés par des intermédiaires privés³³.

Le fait que les intermédiaires privés recourant au volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin ont davantage ciblé les entreprises qui avaient accès à des prêts commerciaux tient à la manière dont l'instrument a été mis en place. Le règlement Horizon 2020 indique que l'instrument vise à améliorer l'accès au financement par l'emprunt, mais n'exige pas expressément que l'accent soit mis sur les «entreprises viables sans accès suffisant au financement». L'accord entre la Commission et le FEI prévoit seulement que l'objet de l'instrument consiste à inciter les intermédiaires à étendre, directement ou indirectement, le financement par l'emprunt. Les accords entre le FEI et les intermédiaires ne précisent pas que ces derniers devraient concentrer leurs efforts sur les entreprises qui rencontrent des difficultés pour obtenir des prêts commerciaux. Si les intermédiaires publics sont, du fait de leurs objectifs politiques, plus enclins à privilégier ces entreprises, les intermédiaires privés n'ont pas de raison d'agir de la sorte et l'accord de garantie passé avec le FEI ne les y oblige pas. En fait, l'un des intermédiaires privés auprès desquels des visites ont été effectuées ne savait même pas qu'il était censé privilégier les entreprises viables qui se voient refuser un crédit (voir point 52).

Les entreprises disposant d'un accès suffisant au financement peuvent néanmoins tirer avantage de la garantie, par exemple en obtenant des prêts de plus longue durée ou de montant plus élevé. En outre, dans le cadre du volet «Garanties pour les PME» du dispositif InnovFin, les intermédiaires peuvent ramener le taux d'intérêt à un niveau inférieur à celui du marché. Les intérêts économisés sont proportionnels au degré de risque que présente l'emprunteur. Cependant, les risques tendant à être moindres avec les entreprises qui ont accès à des prêts commerciaux, les économies dégagées sont marginales. Le niveau moyen des économies observé dans notre échantillon était compris entre 0,3 % et 0,4 %, soit au plus 1 000 euros par an pour un prêt de 250 000 euros (ce qui correspond à la médiane dans le cadre du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin).

La Commission a certes obtenu de bons résultats avec une mesure d'amélioration du ciblage des «entreprises viables sans accès suffisant au financement», mais elle n'a pas encore étudié certaines autres mesures possibles, en particulier pour le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin

Nous avons déjà observé qu'une grande partie des bénéficiaires de l'ancien mécanisme de garantie pour les PME étaient des entreprises qui avaient accès à des prêts commerciaux et émis une recommandation aux termes de laquelle «il conviendrait d'envisager des mesures appropriées pour minimiser l'effet d'aubaine en s'appuyant entre autres sur les meilleures pratiques déjà mises en place par certains intermédiaires»³⁴. Dans sa réponse à la recommandation, la Commission a convenu que «des mesures appropriées destinées à minimiser les effets d'aubaine devraient être envisagées dans tout programme ultérieur»³⁵.

Dans sa proposition législative relative à la facilité de garantie de prêts actuelle, la Commission a introduit un plafond de 150 000 euros pour les prêts éligibles aux garanties. Il a été présumé que les emprunteurs qui demandent des montants plus faibles rencontrent davantage de difficultés pour accéder au financement.

Certes, ce plafond a été approuvé, mais le législateur a introduit une exception: les prêts de montant plus élevé peuvent néanmoins être couverts par la facilité de garantie de prêts, s'il est possible de démontrer que le bénéficiaire n'est pas éligible à une garantie au titre du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin³⁶. Un intermédiaire disposé à approuver un prêt plus élevé que le plafond doit tout d'abord s'assurer que l'emprunteur ne peut remplir aucun des 14 critères d'éligibilité au volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin qui ont trait au caractère innovant du demandeur (voir point 89). Cette vérification étant assez complexe et sa raison d'être, difficile à comprendre, la plupart des intermédiaires financiers maintiennent leurs prêts garantis au-dessous du plafond.

Le plafond a donc bien eu pour effet de recentrer la facilité de garantie de prêts sur des entreprises généralement plus à risque, plus petites et plus jeunes. Plusieurs statistiques relatives au portefeuille l'attestent:

1. le montant moyen des prêts a diminué. Le pourcentage de prêts dépassant 150 000 euros est passé de 37 % dans le cadre de l'ancien mécanisme à 15,8 % avec la facilité de garantie de prêts;
2. la part des prêts aux micro-entreprises (entreprises de moins de 10 salariés), qui s'élevait à 74 % dans le cadre de l'ancien mécanisme, est passée à 82 %.

Des prêts plus importants continuent toutefois d'être garantis, parfois même moyennant une entorse aux règles. Un intermédiaire couvert par la facilité de garantie de prêts (sur les trois que nous avons contrôlés) a contourné le plafond à maintes reprises en garantissant plusieurs prêts pour une unique entreprise le même jour. Le FEI a pris acte de cette pratique et, dans un cas, a demandé des informations complémentaires, sur la base desquelles il a conclu qu'en l'occurrence, cette pratique était valablement justifiée d'un point de vue commercial. Les prêts concernés contribuaient pour plus de 10 % au portefeuille garanti de l'intermédiaire.

Des critères d'éligibilité bien conçus peuvent constituer un autre moyen de faire en sorte que les garanties soient utilisées par des entreprises viables sans accès suffisant au financement (voir exemple dans l'encadré 2). Dans le cas de la facilité de garantie de prêts, ces critères d'éligibilité sont définis dans les accords de garantie conclus avec les intermédiaires financiers. Pour le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, en revanche, la Commission n'a pas imposé de critères de ce type dans la convention de délégation qu'elle a passée avec le FEI (voir point 59). Nous notons néanmoins que, sur les 14 critères d'éligibilité mis en place pour permettre d'apprécier si une entreprise est innovante (l'un de ces critères devant être rempli), deux ciblent les jeunes entreprises. Toutefois, parmi les entreprises qui ont souscrit un prêt garanti au titre du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, seule une minorité (20 %, au 31 décembre 2016) s'est prévalue de ces critères.

Pour les intermédiaires financiers, un autre moyen de faire en sorte que les «entreprises viables sans accès suffisant au financement» soient majoritaires parmi celles qui demandent à bénéficier de la garantie consiste à pratiquer des taux d'intérêt supérieurs au taux moyen du marché. En effet, les entreprises qui ont accès au financement peuvent obtenir des prêts au taux du marché, ce qui les dissuade de solliciter un prêt garanti plus onéreux. Une politique tarifaire de ce type, appliquée par quelques institutions nationales de développement, ne l'est toutefois pas dans le cadre du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin.

Les dispositifs de la Commission qui visent à assurer le suivi des instruments de garantie ne permettent pas de vérifier périodiquement si les intermédiaires ciblent les «entreprises viables sans accès suffisant au financement». Pour la facilité de garantie de prêts, l'indicateur de suivi est la proportion d'entreprises qui estiment qu'elles n'auraient pas obtenu de financement sans la garantie. Cependant, il n'est prévu de collecter (au moyen d'une enquête) les données nécessaires pour s'en assurer que deux fois au cours de la durée de vie de l'instrument. Un indicateur similaire a été employé pour évaluer le mécanisme précédent, mais l'échantillon était trop petit pour permettre de tirer des conclusions au niveau de chaque intermédiaire. Dans le cas du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, aucun indicateur de ce type n'est utilisé.

La littérature universitaire propose plusieurs autres indicateurs (voir encadré 3) susceptibles de fournir des indications plus à jour sur la proportion d'entreprises ayant accès à des prêts commerciaux au niveau de l'intermédiaire. Ces indicateurs reposant sur des données qui proviennent généralement des dossiers de prêt, il serait possible de collecter les informations nécessaires auprès des intermédiaires. La Commission n'a toutefois pas encore examiné l'applicabilité d'autres indicateurs envisageables.

Dans les États membres en difficulté financière, l'absorption des instruments financiers s'est effectuée lentement

Les ralentissements de la conjoncture, en particulier les crises financières, se soldent généralement par une aggravation du déficit de crédit (le financement nécessaire, mais indisponible) pour les entreprises de petite taille⁴⁰. C'est pour cette raison que l'amélioration de l'accès de ces dernières au financement a constitué un élément important du plan européen pour la relance économique de 2008⁴¹ et que la Commission et trois États membres bénéficiant de l'aide financière de l'UE (la Lettonie, la Grèce et le Portugal) se sont entendus pour mettre en œuvre diverses mesures visant à amener cette amélioration.

Les budgets nationaux des trois États membres en question étaient lourdement obérés. Leurs gouvernements n'étaient pas à même de renforcer leurs dispositifs nationaux de garantie et l'activité de garantie soutenue au niveau national déclinait rapidement. Les dispositifs de l'UE visant à venir en appoint des efforts des États membres⁴², nous avons examiné, si, dans ces pays, les instruments de garantie de l'UE qui relevaient de la gestion centralisée ainsi que les instruments similaires cofinancés par les Fonds structurels avaient été absorbés avec succès.

Nous avons constaté que, du point de vue de leur absorption dans ces trois États membres, les instruments de garantie de l'UE qui relevaient de la gestion centralisée avaient connu nettement moins de succès que les instruments cofinancés par les Fonds structurels. Le prédécesseur de la facilité de garantie de prêts était déjà en place lorsque la crise a éclaté, mais, pour l'ensemble de ces trois États, le FEI n'a passé un contrat qu'avec un seul intermédiaire financier, en Lettonie, en 2009. L'absorption du prédécesseur du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, qui existait depuis la fin de 2012, a été satisfaisante au Portugal, mais pas dans les deux autres États membres en cause.

Les Fonds structurels ont cofinancé des garanties ainsi que des «instruments financiers de partage des risques financés». Ces deux types d'instruments visaient l'un comme l'autre à combler le déficit de crédit pour les entreprises de petite taille, mais seul le second apporte aussi bien des liquidités qu'une couverture du risque de crédit aux intermédiaires. L'inconvénient d'un «instrument financier de partage des risques financé» réside dans le fait qu'il oblige à financer les prêts aux entreprises de petite taille soit totalement, soit en partie, sur des fonds publics⁴³, limitant ainsi le nombre d'entreprises qu'il est possible d'aider. Nous avons observé que les instruments finançant au moins la moitié des prêts grâce à des fonds publics obtenaient de meilleurs résultats pour ce qui est du versement de fonds aux entreprises, car l'apport de liquidités compensait le manque de liquidités des banques commerciales. Cela explique que l'utilisation des garanties de prêts de l'UE relevant de la gestion centralisée, qui ne fournissent pas de liquidités aux banques commerciales, n'ait pas été satisfaisante dans les trois États membres susmentionnés.

Toutefois, même avec les instruments financiers cofinancés par les Fonds structurels, l'essentiel des versements aux entreprises ont été effectués alors que le moment le plus dur était passé. En Lettonie, seuls 16 % du montant prévu des «instruments financiers de partage des risques financés» relevant du dispositif mis en œuvre par le FEI⁴⁴ ont été versés à des entreprises de petite taille entre 2009 et 2012. En Grèce, les déboursements des instruments financiers en faveur des entreprises de petite taille ont également été retardés et leur rythme ne s'est intensifié que vers la fin de la période de disponibilité, en 2015-2016.

La lenteur des versements aux entreprises de petite taille au titre des instruments financiers cofinancés sur le budget des Fonds structurels contraste avec les résultats obtenus par l'«Institut pour la croissance en Grèce» (Institute for Growth in Greece). Celui-ci, un établissement financier non bancaire établi par l'État grec et la banque allemande de développement Kreditanstalt für Wiederaufbau à titre de mesure exceptionnelle pour apporter des prêts aux entreprises de petite taille, était doté d'un capital de 200 millions d'euros, qu'il est parvenu à convertir en prêts en moins d'un an. D'après les représentants de banques commerciales opérant en Grèce avec lesquels nous nous sommes entretenus, la rapidité de ses décaissements s'explique principalement par le fait que ses règles de mise en œuvre étaient bien plus simples que celles des instruments relevant des Fonds structurels.

La Commission n'a pas manqué de réagir aux difficultés en matière d'absorption des instruments. En 2011, notamment, elle a autorisé une utilisation supplémentaire des instruments financiers relevant des Fonds structurels qui, jusque-là, n'avait été permise que dans des circonstances exceptionnelles, et qui consiste à financer le fonds de roulement. Cette mesure, qui a produit un effet positif sur les versements aux entreprises de petite taille, était justifiée par la situation qui prévalait alors.

Cependant, l'histoire des garanties de prêts montre que des aménagements de ce type ne sont pas supprimés lorsque la situation qui y a donné lieu prend fin, ce qui se solde alors par un assouplissement général des conditions d'éligibilité. Ainsi, alors que les prédécesseurs de la facilité de garantie de prêts étaient initialement centrés sur le crédit à l'investissement, le financement du fonds de roulement est devenu pratique courante. De même, alors que son prédécesseur ne visait que les prêts d'une durée minimale de deux ans, le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin couvre également les prêts à échéance d'un an, y compris les lignes de crédit. Certes, ces changements se traduisent indéniablement par une utilisation accrue des dispositifs, mais, dans le même temps, ils majorent le risque que les instruments ne permettent pas d'atteindre efficacement les objectifs de l'intervention publique ou entrent en concurrence avec le secteur privé (voir encadré 4).

Les objectifs ont été partiellement atteints

Les deux instruments de garantie ont des objectifs différents; c'est pourquoi ils font l'objet de développements séparés dans la présente section. Nous avons examiné:

1. si les prédécesseurs de la facilité de garantie de prêts ont favorisé la croissance des entreprises;
2. si le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin a été axé sur l'aide aux entreprises menant des activités de recherche et d'innovation à fort potentiel d'excellence.

Les prédécesseurs de la facilité de garantie de prêts ont aidé les entreprises à se développer

La croissance des entreprises peut se manifester par la création d'emplois, par l'amélioration de la productivité et par l'augmentation du taux de survie. Pour observer l'effet d'une garantie, comparer le nombre de salariés d'une entreprise avant qu'elle bénéficie de la garantie et quelques années plus tard (par exemple) ne suffit pas, car l'effectif a pu être influencé par d'autres facteurs⁴⁵. L'évaluation des effets des garanties devrait plutôt s'articuler autour d'une comparaison entre ce qui est arrivé aux entreprises bénéficiaires et ce qui leur serait arrivé sans les garanties.

Pour les besoins du présent audit, nous avons commandé une étude d'évaluation d'impact contrefactuelle concernant les effets à long terme des garanties de prêts de l'UE dans un État membre (la France)⁴⁶. La contribution apportée par l'UE aux intermédiaires français dont les portefeuilles ont été analysés lors de l'étude représentait plus de 25 % du budget du mécanisme de garantie pour les PME de la période 2001-2013. L'étude a reposé sur un examen comparatif de diverses variables de résultat⁴⁷ dans les entreprises de petite taille ayant bénéficié des garanties de prêts de l'UE entre 2002 et 2012 et dans des entreprises n'en ayant pas bénéficié (le «groupe témoin»). Les effets ont été évalués chaque année pendant une période de 10 ans à compter de l'année d'octroi du prêt (voir annexe III pour de plus amples informations sur la méthodologie).

Les résultats de l'étude sont positifs pour toutes les variables de résultat analysées. Les entreprises bénéficiaires se sont davantage développées que les autres du point de vue du total du bilan, du chiffre d'affaires et de la masse salariale. En outre, bien que leur productivité ait d'abord décliné, elles sont ensuite devenues plus productives que les entreprises du groupe témoin. La baisse initiale de la productivité cadre avec le fait que les investissements ne sont pleinement productifs qu'après un certain temps. S'il est vrai que les prêts ont presque immédiatement renforcé le bilan, leurs effets sur le chiffre d'affaires et sur la masse salariale ne se sont fait sentir que deux ou trois ans plus tard. Les prêts garantis ont augmenté l'endettement des entreprises, mais cet endettement supplémentaire ne les a pas rendues plus vulnérables. Au contraire, les entreprises bénéficiaires se sont avérées moins susceptibles de cesser leurs activités que celles du groupe témoin (voir figure 2).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de Bertoni, Colombo et Quas (2016), Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs' performance (à paraître).

Bien que des résultats positifs constituent une réussite, les effets globaux observés dans les entreprises françaises de petite taille sont plus modestes que l'estimation qu'en ont donnée deux autres études concernant les instruments de garantie de prêts en France ou dans d'autres pays, menées selon une méthodologie similaire (voir tableau 3).

En 2005, la Commission considérait qu'un emploi créé/préservé grâce au mécanisme de garantie pour les PME coûterait 1 330 euros⁵⁰. En partant du principe que la croissance de la masse salariale, telle qu'elle a été établie dans l'étude contrefactuelle, est uniquement fonction de celle de l'emploi, nous avons calculé que le coût réel de chaque emploi créé/préservé du fait des garanties de l'UE apportées aux entreprises françaises de petite taille a été compris entre 8 000 et 11 000 euros, c'est-à-dire sept fois plus élevé que l'estimation.

L'étude a également confirmé qu'un meilleur ciblage peut rendre l'instrument plus efficace. Plus précisément, l'effet des prêts garantis était plus marqué pour les entreprises de petite taille et les jeunes entreprises, lesquelles, d'après la littérature universitaire, sont plus susceptibles de connaître des difficultés financières. Cet effet augmentait également avec le montant de la contribution publique pour chaque euro de prêt garanti, c'est-à-dire avec la perte attendue (voir tableau 4).

Note: pp = point de pourcentage.

Source: Bertoni et al. (2016).

Lors de notre précédent audit consacré au mécanisme de garantie pour les PME, nous avons observé que les résultats obtenus par la garantie auraient tout aussi bien pu l'être au moyen de financements par les budgets nationaux et que «compte tenu [du grand nombre] d'emprunteurs […] dont les activités sont généralement locales, la nécessité d'une intervention de l'UE n'apparai[ssai]t pas suffisamment justifiée»⁵¹. La Commission a accepté la recommandation correspondante en précisant que celle-ci était «déjà prise en considération dans les discussions et la planification concernant la nouvelle génération d'instruments financiers, puisque “garantir la valeur ajoutée européenne” [était] l'un des principes essentiels que devr[aie]nt respecter tous les instruments proposés»⁵².

Notre précédente conclusion selon laquelle la valeur ajoutée européenne n'avait pas pu être démontrée reste valable en ce qui concerne la facilité de garantie de prêts, pour les deux raisons suivantes. Premièrement, dans sa proposition législative relative à la facilité de garantie de prêts, la Commission a indiqué: «le successeur [du mécanisme de garantie pour les PME] sera davantage axé sur les garanties couvrant des prêts transfrontaliers et multipays et sur la titrisation, conformément à [une] recommandation de la Cour des comptes européenne [visant à la maximalisation de la valeur ajoutée européenne]»⁵³, mais les législateurs n'en ont pas tenu compte lorsqu'ils ont établi le règlement correspondant. En outre, au moment de notre audit, les garanties transfrontalières et multipays offertes par la facilité de garantie de prêts restaient limitées et les opérations de titrisation n'avaient pas eu lieu. Même dans le cadre de l'instrument précédent (le mécanisme de garantie pour les PME de la période 2007-2013), la titrisation n'avait rencontré qu'un maigre succès, avec seulement deux opérations conclues. Cela peut s'expliquer par la faiblesse de l'activité sur le marché de la titrisation depuis 2008⁵⁴.

Deuxièmement, l'effet de démonstration, l'effet catalyseur et l'effet de renforcement des capacités⁵⁵ évoqués pour démontrer l'existence d'une valeur ajoutée européenne, en particulier pour les États membres ayant adhéré à l'Union depuis 2004 (voir point 33), perdent de leur importance. En effet, l'utilisation des instruments financiers financés par l'UE a nettement augmenté dans les dernières années (voir points 13, 17 et 18), entraînant un accroissement de l'expertise des États membres en matière de mise en œuvre d'instruments de ce type, si bien que le besoin d'instruments de garantie de l'UE se fait moins sentir⁵⁶. De plus, les États membres peuvent utiliser les Fonds structurels pour financer leurs propres instruments nationaux (voir points 72 à 74).

Le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin n'a pas été suffisamment centré sur la recherche et l'innovation à fort potentiel d'excellence

Le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin est régi par le règlement Horizon 2020, un acte législatif général qui gouverne diverses interventions, qu'elles prennent la forme de subventions, de garanties ou du financement de fonds propres, et qui, en tant que règlement général, couvre tous les types d'innovation. En ce qui concerne le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, toutefois, le règlement spécifie que l'accent doit être mis sur le soutien aux entreprises «menant des activités de recherche et d'innovation […] disposant d'un potentiel élevé d'excellence»⁵⁷. Ces activités s'accompagnent d'investissements à risque.

Le règlement Horizon 2020 n'ayant pas précisé ce qu'il faut entendre par investissements à risque dans des activités de recherche et d'innovation à fort potentiel d'excellence, la Commission a fixé 14 critères d'éligibilité relatifs à l'innovation (voir annexe IV). Pour pouvoir bénéficier d'un prêt garanti, une entreprise doit remplir un de ces critères. Ceux-ci couvrent un large éventail de caractéristiques possibles des entreprises: par exemple, l'entreprise présente-t-elle un certain niveau de dépenses de recherche et d'innovation? A-t-elle remporté un prix en matière d'innovation? A-t-elle obtenu une subvention ou un prêt visant à soutenir la recherche ou l'innovation? A-t-elle déclaré ses droits sur une technologie? Se développe-t-elle rapidement? Ou encore, bénéficie-t-elle d'investissements engagés par un fonds de capital-risque ou par un «investisseur providentiel» (business angel)?

Sur les trois critères les plus fréquemment utilisés, deux sont imprécis par nature:

1. le critère, employé dans 27 % des cas (chiffres à la fin de 2016), selon lequel le bénéficiaire entend investir dans la production, le développement ou la mise en œuvre de produits, de processus ou de services nouveaux ou sensiblement améliorés, qui présentent un caractère innovant et s'accompagnent d'un risque d'échec technologique ou industriel;
2. le critère, appliqué dans 12 % des cas, selon lequel le bénéficiaire exerce des activités sur un marché depuis moins de sept ans, et les coûts de recherche et d'innovation ont représenté au minimum 5 % du total de ses frais d'exploitation au cours d'une au moins des trois années qui ont précédé la demande.

En nous fondant sur notre échantillon de prêts, nous avons examiné si l'accent avait bien été mis sur le soutien aux entreprises menant des activités de recherche et d'innovation à fort potentiel d'excellence, comme le voulait le règlement. Nous avons classé les entreprises en trois groupes: i) celles qui n'assuraient aucune innovation (15 % de notre échantillon); ii) celles qui n'avaient que des activités de développement de produits et de processus standard (50 % de notre échantillon); iii) celles qui menaient des activités d'innovation à haut risque (35 % de notre échantillon). L'encadré 5 présente des exemples de projets et d'entreprises relevant de chaque catégorie. Par innovations résultant du développement de produits ou de processus standard, nous entendons des innovations ne constituant une nouveauté que pour l'entreprise en question (c'est-à-dire concernant des produits ou des processus qui existent peut-être déjà sur le marché)⁵⁸. Le caractère innovant des innovations à haut risque ne se limite pas à l'entreprise en cause; or, d'après nos constatations, 35 % seulement des entreprises menaient des activités entrant dans cette catégorie. En outre, même parmi ces dernières, seules quelques-unes assuraient des activités d'innovation qui sortaient du lot.

Ainsi, 65 % des entreprises de notre échantillon s'écartaient de la définition étroite d'innovation à fort potentiel d'excellence, alors que l'accent aurait dû être mis sur l'innovation prise dans cette acception restreinte (voir point 88).

Pour surveiller la performance en matière d'innovation des entreprises bénéficiaires, la Commission utilise l'indicateur que représente la «part des PME participantes qui introduisent des innovations constituant une nouveauté pour l'entreprise ou pour le marché». Cet indicateur ne permet pas d'isoler les activités d'innovation à haut risque et à fort potentiel d'excellence, et procède donc d'une définition plus extensive de l'innovation⁵⁹. La valeur cible en la matière, fixée par la Commission, est en outre relativement modeste, avec un niveau de 50 %. Étant donné que près d'une entreprise européenne sur deux mène des activités d'innovation au sens large, la réalisation de cet objectif ne peut pas être considérée comme une réussite⁶⁰. Selon toute vraisemblance, la Commission continuerait d'atteindre cet objectif si elle se contentait de répartir les fonds au hasard entre les entreprises.

Nous avons également procédé à un examen comparatif entre le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin et plusieurs autres régimes d'aide visant les entreprises innovantes de petite taille, et évalué la performance des différents intermédiaires en matière de ciblage des entreprises à forte intensité de connaissances⁶¹. Nous nous sommes fondés sur l'intensité de connaissances de l'activité principale⁶² de chaque entreprise, car elle constitue un bon indicateur indirect de la probabilité que l'entreprise mène des activités de recherche et d'innovation à fort potentiel d'excellence. De fait, les entreprises œuvrant dans les secteurs des industries de haute technologie ou des services à forte intensité de connaissances sont plus susceptibles d'innover. Partant, si l'instrument est efficacement centré sur l'innovation, une concentration des entreprises bénéficiaires dans les secteurs à forte intensité d'innovation sera inévitablement observée. Privilégier les industries de haute technologie ainsi que les services à forte intensité de connaissances revêt également de l'importance d'un point de vue politique (voir encadré 6).

Nous avons constaté que le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin soutenait davantage les entreprises à forte intensité de connaissances que ne l'avait fait son prédécesseur, l'instrument de partage des risques. Le rôle croissant des intermédiaires publics a contribué à ce recentrage sur les entreprises de ce type. La part de ces dernières dans les portefeuilles des intermédiaires publics recourant au volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin (76 %) est très similaire à leur part dans les programmes de subventions d'Horizon 2020, qui sont axés sur les entreprises de petite taille. Par contre, les intermédiaires privés font nettement moins porter leurs efforts sur les entreprises à forte intensité de connaissances (41 %), ce qui réduit la part globale de ces dernières dans l'ensemble du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin (voir figure 3).

Note: Les secteurs à forte intensité de connaissances et à forte intensité technologique incluent l'industrie de haute technologie, l'industrie de technologie moyenne à haute et les services à forte intensité de connaissances au sens de la ligne directrice d'Eurostat en la matière.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données fournies par le FEI et par la Commission.

Le système d'évaluation de la Commission n'a guère fourni d'éléments probants attestant l'efficacité des instruments

La Commission européenne finance des instruments de garantie de prêts à l'intention des entreprises de petite taille depuis la fin des années 1990. L'orientation donnée à ces garanties a évolué au fil du temps, mais leur objectif principal n'a pas changé: améliorer l'accès au financement des entreprises de petite taille et soutenir l'entrepreneuriat et l'innovation afin de promouvoir de façon durable le développement des entreprises de petite taille ainsi que la croissance de l'emploi dans l'ensemble de l'Union européenne. Pour chacun des instruments, les règlements applicables ont défini la teneur et les délais d'établissement d'évaluations intermédiaires et/ou finales. Les évaluations devaient, entre autres, permettre de répondre à la question: «Quel a été jusqu'à présent le degré d'efficacité de l'intervention de l'UE (en l'occurrence, les garanties de prêts)?» Nous avons donc examiné:

1. si les évaluations antérieures ont apporté la preuve de l'efficacité des instruments de garantie de prêts;
2. si les dispositions existantes relatives à l'évaluation des instruments actuels sont appropriées.

Les évaluations antérieures n'ont pas apporté d'éléments probants solides attestant l'efficacité des instruments

Au cours des 18 années écoulées depuis la mise en place des premiers instruments de garantie de prêts de l'UE, la Commission a présenté trois évaluations intermédiaires et deux évaluations finales. Cependant, aucune de ces évaluations n'a apporté d'éléments probants solides en ce qui concerne l'impact des garanties. Le montant total des prêts garantis ou le nombre d'entreprises de petite taille ayant bénéficié d'une aide ont généralement été évoqués avec satisfaction, mais ces indicateurs ne reflètent pas de façon appropriée l'efficacité ou les avantages du point de vue de la prospérité⁶⁶.

Les évaluations ont essentiellement été fondées sur des méthodes qualitatives telles que des entretiens et des enquêtes; les méthodes quantitatives n'ont pas été employées. En outre, les évaluations n'ont pas démontré que les changements observés au niveau des bénéficiaires étaient bien dus aux garanties, et non à d'autres facteurs. Des enquêtes ont été utilisées pour pallier le manque d'exhaustivité des données, mais elles n'étaient pas conçues de façon à permettre de confirmer que les changements observés étaient attribuables à l'instrument de garantie. De plus, les enquêtes auprès des entreprises n'ont été menées que plusieurs années après la réception des prêts garantis, avec d'autant plus de risque pour leur fiabilité.

Il existe encore deux autres raisons à l'absence d'évaluations rigoureuses. Premièrement, les évaluations ont été réalisées trop tôt, l'évaluation finale ayant eu lieu juste après le milieu du cycle du programme. Deuxièmement, la perspective adoptée lors des évaluations s'est avérée très étroite, puisqu'elle était limitée au programme en cours, et les effets des programmes antérieurs à peu près similaires n'ont donc pas été couverts.

La collecte de données en vue des évaluations à venir a été améliorée, mais des insuffisances subsistent

C'est lors de la conception d'un nouveau programme qu'il est le plus facile de développer et de mettre en place la méthodologie des évaluations d'impact. Les besoins en matière de collecte de données doivent être pris en considération dès le départ, et non après de nombreuses années de mise en œuvre du programme⁶⁷.

Le FEI et la Commission ont récemment pris des mesures pour améliorer le processus d'évaluation. Premièrement, la Commission prévoit maintenant de réaliser les évaluations finales bien plus tard dans le cycle du programme. Deuxièmement, des agents du FEI et de la Commission ont publié, en 2015, une étude évaluant l'impact économique des garanties de prêts accordées aux entreprises de petite taille en Europe centrale et orientale au cours de la période 2005-2007⁶⁸. La Commission entend partir de cette étude pour apprécier les effets des garanties sur la performance des entreprises de petite taille. Troisièmement, le FEI est désormais mieux à même de recenser les bénéficiaires à l'aide des bases de données externes comportant des séries chronologiques de données financières sur les entreprises, qui peuvent être utilisées pour une analyse plus quantitative.

Au moment de notre audit, la Commission avait déjà établi le cahier des charges d'une évaluation intermédiaire des instruments de garantie actuels, évaluation qui, selon les prévisions, devrait être achevée d'ici à la fin de 2017. Cependant, la Commission n'a pas encore commencé à travailler sur la méthodologie de l'évaluation finale. Par exemple, elle n'a pas encore déterminé i) comment apprécier si le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin stimule réellement l'activité d'innovation, ce qui est son principal objectif, et ii) comment isoler ses effets de ceux des autres programmes⁶⁹. Des données incomplètes risquent également de compromettre l'évaluation de cet instrument.

L'étude d'Asdrubali et Signore (2015) compare les effets des instruments de garantie de l'UE et ceux de toutes les autres sources de financement possibles, y compris les autres garanties financées par des instruments nationaux ou par d'autres instruments de l'UE, tels que les Fonds structurels. Bien qu'il existe certaines différences entre les divers instruments de financement par l'emprunt (par exemple, plafonnement/déplafonnement ou ciblage d'une sous-catégorie d'entreprises de petite taille), ceux-ci se comportent souvent comme de proches substituts pour les banques commerciales ou les entreprises recherchant des fonds, et ils poursuivent des objectifs très similaires. Analyser conjointement autant d'instruments que possible permettrait de pallier partiellement la principale limitation affectant la méthodologie de l'étude d'Asdrubali et Signore. Toutefois, au moment de notre audit, aucune mesure allant dans ce sens n'avait été prise.

En outre, le déficit d'évaluation pourrait être comblé par une recherche universitaire accrue. Cependant, bien qu'en vertu du principe de transparence⁷⁰, toute subvention octroyée (à l'exception des versements à une personne physique) doive faire l'objet d'une publication, les bénéficiaires de garanties ne sont pas visés par cette règle. Les chercheurs extérieurs au FEI n'ont donc pas accès aux données les concernant. D'autres institutions publiques qui traitent des données également confidentielles ont mis en place des procédures spécifiques pour autoriser l'accès à ces données⁷¹ dans un but de recherche (sur justificatifs), soit via un «centre sécurisé»⁷², soit grâce à des partenariats entre les chercheurs externes et le personnel de l'organisation⁷³.

Jusqu'à présent, l'accent a surtout été mis sur l'évaluation des effets du côté de la demande, c'est-à-dire sur la mise en évidence de l'effet des programmes sur la performance des entreprises de petite taille. Trois aspects ont été largement moins étudiés: i) l'effet sur l'offre, par exemple la question de savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure les garanties ont amené les intermédiaires à accorder davantage de crédit qu'ils n'en auraient octroyé sans elles; ii) la manière dont les avantages de la subvention implicite apportée par les instruments de garantie se répartissent effectivement entre les fournisseurs et les bénéficiaires⁷⁴; iii) l'influence des garanties sur la concurrence entre les banques. Le FEI a bien souvent accès à des données appropriées, mais celles-ci ne sont pas rassemblées à des fins d'évaluation. En effectuant ce type d'analyse de l'offre pour la République tchèque, où, dans l'espace de trois ans, cinq grandes banques avaient commencé à coopérer avec le FEI, nous n'avons observé un net impact positif sur le crédit disponible que pour une seule des banques en cause.

Conclusions et recommandations

Dans différents domaines d'intervention, le budget de l'UE finance des instruments de garantie qui ciblent les entreprises de petite taille et sont utilisés parallèlement à des instruments financés au niveau national. Nous avons abouti à la conclusion générale que la détermination de la taille financière des instruments de garantie n'a pas reposé sur une analyse exhaustive des besoins du marché et qu'un trop grand nombre d'entreprises bénéficiaires n'avaient pas réellement besoin d'un prêt garanti, même s'il est vrai que celles qui en ont reçu un se sont développées. En outre, le degré d'innovation dans les activités soutenues par un des instruments s'est avéré relativement modeste et n'était donc pas au diapason de l'objectif et de l'ambition d'excellence affirmés dans le règlement. Enfin, la Commission n'a pas encore fourni d'éléments probants suffisants en ce qui concerne l'impact des instruments et leur rapport coût-efficacité. Il conviendrait que cette dernière applique la plupart des recommandations que nous formulons ci-après lorsqu'elle établira les évaluations ex ante relatives aux éventuels instruments ultérieurs pour le prochain cadre financier pluriannuel.

Mise en place des instruments de garantie

Le budget de l'UE finance des instruments de garantie en gestion centralisée de même que des instruments en gestion partagée. Bien que la taille de chacun des instruments financés par l'UE ait augmenté par rapport à la période précédente (2007-2013), les évaluations des besoins du marché réalisées n'ont pas couvert tous les instruments et n'ont pas montré comment ceux-ci pourraient être utilisés pour apporter une réponse collective aux besoins en évitant les chevauchements et la concurrence entre instruments (voir points 27 à 35).

Les deux instruments en gestion centralisée actuels ont commencé à fonctionner sans délai. Les accords de garantie conclus à la date de fin 2016 laissent présager que près des trois quarts des prêts attendus seront concentrés dans les quatre États membres où le nombre d'entreprises de petite taille ayant besoin d'accéder à un financement est le plus élevé (voir points 33 et 48 à 50).

Mettre en œuvre des instruments financiers a un coût. Cependant, la Commission n'avait guère d'éléments probants à sa disposition lorsqu'elle a engagé les négociations concernant le niveau des frais avec le FEI (voir points 36 à 47).

Recommandation n° 1 – Évaluer les besoins du marché et obtenir des informations sur les coûts de gestion

La Commission devrait:

1. évaluer les besoins du marché et déterminer comment y répondre au mieux en utilisant conjointement les instruments de garantie de l'UE et les instruments financés au niveau national/régional, ce qui permettrait d'apporter une valeur ajoutée européenne.

   Délai de mise en œuvre: avant la présentation des propositions relatives à la mise en place de nouveaux instruments de garantie relevant du prochain cadre financier pluriannuel;

2. obtenir et analyser des données pertinentes concernant les coûts de gestion des dispositifs de garantie, telles que le montant des coûts réels supportés par le FEI ou des coûts engendrés par les dispositifs nationaux, afin de contribuer à améliorer sa base de négociation avec le FEI et de faire en sorte que le niveau des frais soit approprié.

Délai de mise en œuvre: avant la négociation, avec le FEI, de nouveaux mandats pour le prochain cadre financier pluriannuel.

Accès au financement

Les instruments de garantie de prêts ont été conçus pour aider les entreprises qui, tout en étant porteuses de projets viables, rencontrent des difficultés pour accéder à l'emprunt. Or nous avons constaté que 60 % des entreprises de notre échantillon auraient pu obtenir un prêt commercial sans mobiliser ces instruments. Dans le cas du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, le pourcentage d'entreprises se trouvant dans cette situation parmi les bénéficiaires est légèrement plus élevé, atteignant 65 %. D'après nos observations, ces entreprises sont également présentes en plus grande proportion dans les portefeuilles des intermédiaires privés recourant à cet instrument. Dans la convention de délégation qu'elle a passée avec le FEI, la Commission n'a en fait pas précisé que le groupe cible de l'instrument était celui des «entreprises viables sans accès suffisant au financement» (voir points 55 à 59). Celles qui ont accès aux prêts commerciaux peuvent également tirer avantage de la garantie, par exemple en obtenant un taux d'intérêt minoré au titre du volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin (voir point 60).

Bien que la réduction du montant maximal des prêts éligibles au titre de la facilité de garantie de prêts ait permis de faire parvenir une plus grande partie de l'aide à des «entreprises viables sans accès suffisant au financement», la Commission n'a encore que partiellement étudié certaines autres mesures possibles pour remédier à la situation. En outre, les dispositifs de suivi actuels ne fournissent pas d'informations périodiques sur le pourcentage d'entreprises de ce type parmi les bénéficiaires (voir points 61 à 69).

L'accès au financement a pris une importance encore accrue pendant la crise financière, en particulier dans les États membres lourdement touchés qui ont obtenu une assistance macrofinancière. Cependant, les instruments de garantie de l'UE relevant de la gestion centralisée n'ont pas été d'un grand secours dans ces pays, principalement parce qu'ils n'étaient pas conçus pour fournir des liquidités aux intermédiaires. Bien que les instruments financiers cofinancés par les Fonds structurels aient également été utilisés, l'essentiel des versements aux entreprises de petite taille ont été effectués alors que le moment le plus dur était passé (voir points 70 à 77).

Recommandation n° 2 – Cibler les entreprises qui ont besoin d'une garantie

La Commission devrait:

1. inscrire, dans la proposition législative relative à un éventuel successeur au volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin, des dispositions spécifiques afin de cibler les entreprises innovantes sans accès suffisant au financement et d'éviter que l'instrument ne se substitue au financement par le secteur privé.

   Délai de mise en œuvre: lors de la présentation d'une proposition relative à l'établissement d'un éventuel instrument ultérieur relevant du prochain cadre financier pluriannuel;

2. mettre en place des mécanismes pour réduire le pourcentage d'entreprises qui auraient pu obtenir un prêt commercial sans le soutien de l'UE parmi les bénéficiaires. Les coûts et les avantages des différentes mesures possibles pour faire baisser ce pourcentage devraient être évalués.

   Délai de mise en œuvre: avant la mise en œuvre d'éventuels instruments ultérieurs relevant du prochain cadre financier pluriannuel;

3. contrôler annuellement le pourcentage d'entreprises ayant accès à des prêts commerciaux sans le soutien de l'UE au niveau des intermédiaires financiers et prendre des mesures correctrices lorsque ce pourcentage est trop élevé. Ce suivi devrait être assuré sur la base des informations disponibles auprès des intermédiaires financiers, ce qui éviterait d'imposer une charge administrative supplémentaire aux entreprises.

Délai de mise en œuvre: lors de la mise en œuvre d'éventuels instruments ultérieurs relevant du prochain cadre financier pluriannuel.

Réalisation des objectifs

Les prédécesseurs de la facilité de garantie de prêts visaient à favoriser la croissance. Les données économétriques disponibles confirment que les instruments ont atteint leurs objectifs à cet égard. Les entreprises bénéficiaires se sont davantage développées que celles du groupe témoin, du point de vue du total du bilan, du chiffre d'affaires, de la masse salariale et de la productivité. Les études montrent également que les effets ont été plus marqués dans le cas des entreprises qui peineraient probablement à obtenir un prêt sans la garantie (voir points 79 à 87).

Le volet «Garantie pour les PME» du dispositif InnovFin a été conçu pour mettre l'accent sur le soutien aux activités de recherche et d'innovation à fort potentiel d'excellence. Le règlement Horizon 2020 n'a cependant pas précisé ce qu'il faut entendre par activités de recherche et d'innovation à fort potentiel d'excellence. Les deux tiers des entreprises de notre échantillon se cantonnaient au développement de produits et de processus standard ou n'avaient pas d'activité d'innovation du tout. Les critères d'éligibilité relatifs à l'innovation définis n'ont pas permis d'empêcher ces entreprises de bénéficier du soutien. L'objectif en matière d'innovation associé à l'instrument est très modeste, car la Commission le considère comme atteint si la moitié seulement des entreprises innovent, indépendamment du degré d'innovation. Comme cela a été le cas en ce qui concerne l'accès au financement, nous avons observé un fossé important entre les intermédiaires privés et les intermédiaires publics, ces derniers obtenant de bien meilleurs résultats pour ce qui est de cibler les entreprises des secteurs à intensité de connaissances supérieure à la moyenne (voir points 88 à 95).

Recommandation n° 3 – Cibler l'innovation à haut risque

La Commission devrait:

1. inscrire, dans la proposition législative relative à un éventuel instrument ultérieur, une définition claire du type d'innovation à soutenir, et fixer la taille de l'instrument en conséquence.

   Délai de mise en œuvre: lors de la présentation d'une proposition relative à l'établissement d'un éventuel instrument ultérieur relevant du prochain cadre financier pluriannuel;

2. revoir les critères d'éligibilité relatifs à l'innovation de manière à garantir que tout instrument ultérieur soutiendra essentiellement des entreprises menant des activités à fort potentiel d'excellence qui s'accompagnent d'investissements à risque.

Délai de mise en œuvre: avant la mise en œuvre d'un éventuel instrument ultérieur relevant du prochain cadre financier pluriannuel.

Système d'évaluation

Bien que les garanties de prêts de l'UE existent depuis 18 ans, la Commission n'a, à ce jour, guère fourni d'éléments probants concernant les résultats obtenus. Cela s'explique par le fait que les données ne sont pas exhaustives, par le caractère prématuré des évaluations et par le caractère inapproprié de la collecte de données. En ce qui concerne les évaluations à venir, la Commission n'a pas encore examiné i) comment réaliser une évaluation complète des divers instruments de garantie de l'UE actuellement en place et ii) comment évaluer l'effet sur l'offre ainsi que sur la concurrence entre les banques. Le déficit d'évaluation pourrait être comblé par une recherche universitaire accrue, mais des règles de confidentialité restrictives s'y opposent (voir points 97 à 105).

Recommandation n° 4 – Améliorer le système d'évaluation

La Commission devrait:

1. effectuer une évaluation ex post approfondie du prédécesseur de la facilité de garantie de prêts, en s'attachant avant tout à déterminer si les garanties ont été efficaces en général.

   Délai de mise en œuvre: d'ici à la fin de 2019;

2. définir une méthodologie afin d'analyser les effets des garanties sur l'offre de prêts, la concurrence entre les banques et les activités d'innovation des entreprises, ainsi que la répartition de la subvention implicite entre les fournisseurs et les bénéficiaires.

   Délai de mise en œuvre: d'ici à la fin de 2019;

3. présenter, pour les deux instruments de garantie en gestion centralisée, une évaluation finale conjointe (en plus des deux évaluations finales distinctes) qui comporte une appréciation de leur performance relative et qui établisse, dans la mesure du possible, une comparaison avec d'autres instruments européens de financement par l'emprunt utilisés soit dans le passé, soit pendant la même période que les deux instruments en cause.

   Délai de mise en œuvre: date à laquelle les prochaines évaluations finales devront être présentées;

4. concevoir un système pour autoriser les chercheurs à accéder aux données sur les bénéficiaires des garanties.

Délai de mise en œuvre: d'ici à la fin de 2018.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 7 novembre 2017.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Glossaire

Le cadre financier pluriannuel (CFP) de l'UE fixe les montants maximaux annuels que l'UE est autorisée à dépenser dans différents domaines politiques pendant une période d'au moins cinq ans. Le CFP n'est pas le budget de l'UE, mais il sert de cadre pour la programmation financière et la discipline budgétaire.

Pour les instruments financiers, la Commission est tenue d'effectuer une évaluation ex ante couvrant, entre autres, les besoins à satisfaire, la proportionnalité de l'intervention par rapport à l'ampleur du déficit de financement mis en évidence, la valeur ajoutée de l'intervention de l'Union et les synergies avec les autres instruments financiers, nouveaux ou existants. Ces aspects peuvent également être examinés dans ses analyses d'impact concernant les initiatives susceptibles d'avoir un impact économique, social ou environnemental significatif.

Eurostat définit l'innovation comme la mise en œuvre d'un produit (bien ou service) ou d'un procédé nouveau ou sensiblement amélioré, d'une nouvelle méthode de commercialisation ou d'une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques de l'entreprise, l'organisation du lieu de travail ou les relations extérieures. Pour qu'il y ait innovation, il faut au minimum que le produit, le procédé, la méthode de commercialisation ou la méthode d'organisation soit nouveau (ou sensiblement amélioré) pour la firme.

L'«instrument financier de partage des risques financé» (en vigueur au cours de la période 2007-2013) visait à apporter un financement à un intermédiaire financier afin de promouvoir l'octroi de nouveaux prêts et de partager les risques liés à ces derniers.

La notation de crédit d'un emprunteur est la note que le prêteur lui attribue après avoir évalué sa solvabilité.

Au cours de la période de programmation 2007-2013, la politique de cohésion a couvert le Fonds européen de développement régional et le Fonds social européen (à savoir les deux «Fonds structurels») ainsi que le Fonds de cohésion. Elle vise à renforcer la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux et en améliorant l'emploi de même que les possibilités d'emploi. Pour la période de programmation 2014-2020, la coordination entre la politique de cohésion et les autres politiques de l'UE contribuant au développement régional (c'est-à-dire le développement rural ainsi que la politique maritime et de la pêche) a été améliorée moyennant l'établissement de dispositions communes pour les Fonds structurels et d'investissement européens.

La titrisation est le processus par lequel un prêteur regroupe et reconditionne des actifs (ici, un portefeuille de prêts) pour les organiser en différentes catégories de risque et négocier ces nouveaux instruments (les titres).

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d'affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent rapport a été réalisé par la Chambre IV, présidée par M. Baudilio Tomé Muguruza, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la réglementation des marchés et à l'économie concurrentielle. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Neven Mates, Membre de la Cour. Pour l'élaboration de ce rapport, il était assisté de: M. Georgios Karakatsanis, chef du cabinet croate; M. Marko Mrkalj, attaché de cabinet; M^me Marion Colonerus, manager principal; M. Josef Jindra, chef de mission. L'équipe d'audit était composée de MM. Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi et Martin Puc.

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