Instrumentos de garantía de préstamos financiados por la UE: resultados positivos, pero es necesaria una mejor selección de los beneficiarios y coordinación con los sistemas nacionales

Resumen

Sobre las garantías crediticias en favor de las pequeñas y medianas empresas

Durante casi veinte años, la UE ha ayudado a las pequeñas y medianas empresas europeas a acceder a financiación de deuda proporcionando garantías crediticias a intermediarios financieros, con la idea de que aumenten sus préstamos a empresas viables que de otro modo tendrían dificultades para obtener préstamos. Para ayudar a estas empresas, la UE suministra fondos a dos instrumentos de garantía de gestión centralizada y, en el marco de la política de cohesión, cofinancia instrumentos similares establecidos por las autoridades nacionales o regionales. Además, los Estados miembros cuentan con sus propios instrumentos de garantía financiados a nivel nacional o regional.

¿Cómo llevó a cabo la fiscalización el Tribunal?

El Tribunal se centró en los dos instrumentos de gestión centralizada actualmente en funcionamiento: el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes para empresas de investigación e innovación y el Instrumento de Garantía de Préstamos. Durante el período 2014-2020 está previsto que el presupuesto de la UE aporte 1 780 millones de euros (y hasta 3 130 millones de euros cuando se incluya el complemento del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas) a fin de cubrir tanto posibles pérdidas derivadas de préstamos como los costes de gestión de estos instrumentos que ha delegado al Fondo Europeo de Inversiones.

El Tribunal analizó si las garantías crediticias de la UE apoyaban el crecimiento y la innovación de las empresas más pequeñas permitiéndoles acceder a la financiación.

Los auditores visitaron intermediarios financieros del Instrumento de Garantía de Préstamos (en la República Checa, Rumanía y el Reino Unido) y del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes (en Alemania y Suecia), así como bancos comerciales y organismos públicos en Grecia, analizaron una muestra aleatoria de cincuenta préstamos cubiertos por los dos instrumentos y mantuvieron entrevistas telefónicas con una muestra de cuarenta y seis empresas beneficiarias del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes.

¿Qué constató el Tribunal?

En comparación con el pasado, los instrumentos de garantía empezaron a funcionar con rapidez. Aunque la financiación de la UE disponible aumentó sustancialmente, la evaluación de necesidades del mercado realizada no abarcó todos los instrumentos ni mostró cómo debían responder a estas necesidades, y la Comisión hasta ahora solo ha aportado pruebas limitadas de la eficacia de los anteriores instrumentos de garantía de préstamos. Aunque las modalidades de evaluación de los instrumentos actuales han mejorado, subsisten algunas insuficiencias, como la falta de datos para evaluar su incidencia en la actividad de innovación y el escaso margen para examinar a fondo los regímenes desde una perspectiva académica. Además, la Comisión contaba con un número limitado de pruebas justificativas cuando abordó el proceso de negociación de comisiones con el Fondo Europeo de Inversiones.

El objetivo principal del Instrumento de Garantía de Préstamos y sus predecesores ha sido fomentar el crecimiento. Las pruebas econométricas demuestran que las garantías crediticias cumplieron la finalidad para la que fueron proyectadas, ayudando a las empresas beneficiarias a crecer más en términos de activos totales, ventas, número de trabajadores y productividad. Los efectos fueron superiores en las empresas que posiblemente habrían tenido dificultades para obtener un préstamo sin la garantía, lo que tiene importantes implicaciones a la hora de seleccionar a los beneficiarios en el marco de los regímenes.

Sin embargo, tanto en los instrumentos actuales como en los anteriores, el Tribunal observó que, en su muestra, una proporción significativa de empresas beneficiarias no habrían tenido dificultades para acceder a financiación, por lo que no necesitaban un préstamo garantizado. El crédito a empresas que en realidad tenían acceso a financiación resultó especialmente pronunciado en el caso de los intermediarios financieros privados del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes. Las empresas con real acceso a financiación terminan también beneficiándose de la garantía, por ejemplo en forma de tipos de interés más bajo. Sin embargo, la reducción de los tipos de interés es limitada y acarrea un coste. Además, al apoyar a empresas con acceso a préstamos comerciales, los instrumentos de la UE corren el riesgo de competir con el sector privado.

El Instrumento de Garantía InnovFin para pymes se concibió para centrarse en las empresas que llevan a cabo actividades de investigación e innovación con un elevado potencial de excelencia. Sin embargo, dos tercios de las empresas de la muestra del Tribunal solo desarrollaban procesos o productos estándar o no presentaban ninguna innovación. Una vez más, el Tribunal observó una marcada división entre los intermediarios privados y públicos: los públicos se centran mucho más en las empresas de sectores con un uso intensivo de conocimientos; en otras palabras, los que tienen más posibilidades de innovar. Este es un ámbito en el que Europa se ha quedado atrás.

Recomendaciones del Tribunal

El Tribunal formula una serie de recomendaciones para mejorar la orientación de los instrumentos a «empresas viables sin acceso a financiación». En el caso del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, estas empresas deberían ser más innovadoras.

Puesto que existen varios instrumentos de garantía financiados por la UE y su tamaño ha aumentado, el Tribunal recomienda que la Comisión realice una evaluación de la eficacia de los instrumentos de garantía anteriores y actuales y una evaluación ex ante de posibles instrumentos sucesores, con un análisis meticuloso y exhaustivo de las necesidades del mercado y la relación coste-eficacia. En esta evaluación también debe determinarse en qué forma los instrumentos de gestión centralizada pueden responder mejor a las necesidades del mercado garantizando la coordinación con los instrumentos nacionales y regionales cofinanciados con Fondos Estructurales de la UE, así como instrumentos similares financiados exclusivamente por autoridades nacionales o regionales.

El Tribunal también recomienda que la Comisión mejore su sistema de evaluación.

Introducción

Instrumentos para mejorar el acceso a la financiación de las empresas más pequeñas

Suele elogiarse el papel de las pequeñas y medianas empresas¹ (pymes, denominadas asimismo en lo sucesivo «empresas más pequeñas») como un importante motor del crecimiento, la innovación y la competitividad de Europa, así como un factor fundamental de integración social. Sin embargo, se considera que los bancos y los mercados financieros no atienden de manera satisfactoria sus necesidades financieras, limitando así su inversión y crecimiento. La justificación principal de las garantías crediticias es hacer frente a esta situación incitando a los prestamistas a ofrecer mayores niveles de crédito con mejores condiciones. Al ofrecer una garantía, un tercero se compromete a pagar la totalidad o una parte de la deuda de un prestatario cuando este no puede pagarla por sí solo.

La Comisión Europea considera que los instrumentos financieros, consistentes principalmente en préstamos y garantías, son «un modo inteligente de financiar la economía real y estimular el crecimiento y el empleo»². Por tanto, los instrumentos financieros se usan en diferentes ámbitos del presupuesto de la UE:

1. los instrumentos financieros de gestión centralizada se financian con cargo a varios ámbitos presupuestarios como investigación; empresas e industria; educación y cultura. La Comisión interviene directamente en el diseño y el desarrollo de estos instrumentos, así como de su estrategia de inversión y de la contribución consiguiente de la UE, mientras que la decisión de crear estos instrumentos corresponde a las autoridades presupuestarias (el Parlamento Europeo y el Consejo) sobre la base de una propuesta de la Comisión;
2. los instrumentos financieros de gestión compartida³, utilizados en el ámbito de la política de cohesión, se financian principalmente con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y, en menor medida, el Fondo Social Europeo (denominados en adelante «Fondos Estructurales»), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y el Fondo Europeo de Pesca. En el período de programación 2014-2020 también pueden financiarse instrumentos financieros con cargo al Fondo de Cohesión. Cada instrumento debe ejecutarse dentro del marco de un programa operativo gestionado por una autoridad de gestión, a la cual compete diseñar el instrumento financiero y decidir su volumen financiero.

En el período 2014-2020, los dos principales instrumentos de gestión centralizada que utiliza la Comisión para apoyar el acceso de las empresas europeas más pequeñas a la financiación de deuda son:

1. el Instrumento de Garantía de Préstamos del Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas⁴;
2. el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes del programa Horizonte 2020⁵.

Los dos instrumentos difieren en cuanto a objetivos de política. El Instrumento de Garantía de Préstamos tiene como objetivo apoyar a las empresas más pequeñas con dificultades para acceder a financiación de deuda bien por el riesgo más elevado que se percibe de ellas, o bien por su falta de reserva de garantía subsidiaria suficiente⁶. El Instrumento de Garantía InnovFin para pymes tiene como objetivo apoyar a empresas de investigación y desarrollo o innovación con menos de 500 trabajadores.

Los dos instrumentos vinieron precedidos por:

1. el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes ejecutado en el período 1998-2013⁷, que tenía un objetivo y un diseño financiero similares al Instrumento de Garantía de Préstamos;
2. el Instrumento de Riesgo Compartido⁸ iniciado como proyecto piloto en 2012, que era similar al Instrumento de Garantía InnovFin para pymes.

Configuración operativa

La Comisión Europea es la responsable general de estos instrumentos de garantía de gestión centralizada, una responsabilidad que incluye presentar la propuesta programática, los programas de trabajo anuales y los informe de ejecución y evaluación. Sin embargo, la ejecución se confía al Fondo Europeo de Inversiones (FEI) por una remuneración convenida que figura en el acuerdo de delegación.

El FEI selecciona a los intermediarios financieros (como bancos comerciales, instituciones nacionales de promoción o entidades de garantía recíproca) y firma acuerdos de garantía con ellos en su propio nombre. Los intermediarios conceden préstamos directamente a las empresas o emiten garantías a otros intermediarios financieros que ofrecen préstamos a las empresas. Cuando estas incumplen el pago de un préstamo, el FEI devuelve al intermediario parte de la pérdida de conformidad con lo establecido en el acuerdo de garantía.

El FEI mantiene la lista de préstamos que los intermediarios han elegido incluir en la garantía y supervisa el cumplimiento de los acuerdos de garantía por parte de ellos, además de informar periódicamente a la Comisión de los avances en la ejecución de estos instrumentos.

Disposiciones financieras

El FEI garantiza parcialmente préstamos que los intermediarios financieros conceden a las empresas más pequeñas (la cartera de préstamos), con el fin de incentivarles a extender sus préstamos a dichas empresas. Por consiguiente, los acuerdos de garantía entre el FEI y los intermediarios estipulan que estos últimos tienen que aumentar sus préstamos por encima de un umbral preestablecido. El umbral se fija al nivel que habría alcanzado el intermediario sin el acuerdo de garantía o en cero si no concedía préstamos de este tipo en el pasado. En el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes no se aplica ningún umbral.

Los dos instrumentos difieren en cuanto a cobertura del riesgo de crédito. En ambos casos, el FEI compensa a los intermediarios financieros hasta un máximo de la mitad de las pérdidas en que incurran derivadas de préstamos individuales en sus carteras (es decir, tasa de garantía de un 50 % máximo). Sin embargo, en el Instrumento de Garantía de Préstamos, el importe total de compensación se limita contractualmente (para acuerdos de garantía firmados hasta el 31 de diciembre de 2016, los límites máximos oscilaban entre el 4 % y el 20 % de la cantidad de la cartera de préstamos garantizada). Las pérdidas que superan el límite máximo son soportadas íntegramente por el intermediario. En otras palabras, por cada impago de un préstamo, el FEI reembolsa la pérdida a la tasa de garantía establecida hasta llegar a la cantidad máxima, que a su vez es reembolsada por la Comisión (denominada contribución de la UE). El límite máximo fijado para cada intermediario limita el riesgo para el presupuesto de la UE. En cambio, en el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes no existe este límite máximo y el FEI está obligado a cubrir todas las pérdidas a la tasa de garantía contratada, normalmente cerca del 50 % (véase la ilustración 1).

Nota: En la ilustración se muestra la situación en la que las pérdidas reales son superiores a las pérdidas previstas.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Para limitar el importe de las pérdidas que será cubierto por la garantía en virtud del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, los intermediarios han de comprometerse a mantener un nivel mínimo de calidad de los préstamos en sus carteras. Este nivel se define en términos de i) una calificación crediticia mínima de los prestatarios y ii) otras características de la cartera. Además, mientras que en el Instrumento de Garantía de Préstamos las garantías parciales se ofrecen de forma gratuita, en el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes se cobra al intermediario una comisión de garantía a una tasa del 0,5 % o el 0,8 % anual (dependiendo del tamaño del prestatario) sobre el importe garantizado pendiente.

Puesto que en el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes no hay un límite máximo, la Comisión y el FEI acordaron repartir los riesgos asociados y este último tiene derecho a una comisión de riesgo acordada.

Fondos de la UE

Los recursos de la UE facilitados a los instrumentos de garantía de préstamos de gestión centralizada dirigidos a las empresas más pequeñas han aumentado con el tiempo, según se muestra en el cuadro 1.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de información de la Comisión para los instrumentos hasta 2006, presupuesto de la UE relativo a los importes de contribución de la UE para los instrumentos de 2007 en adelante, notificación del FEI sobre la situación a 31 de diciembre de 2016, y cálculo de la Comisión sobre la situación prevista cuando la contribución de la UE se haya utilizado plenamente.

De este modo, se espera que el presupuesto de la UE durante el período 2014-2020, aporte 1 780 millones de euros para cubrir futuras pérdidas derivadas de la cartera garantizada y los costes de gestión de los instrumentos. A 31 de diciembre de 2016, la tasa media de pérdidas previstas en relación con los acuerdos de garantía ya firmados era del 9 %⁹ (980 millones de euros). Esta cifra era superior a la de los Instrumentos de Garantía PYME predecesores (la tasa media de pérdidas previstas era del 5,4 % en el período 1998-2000, el 5,1 % en el período 2001-2006 y el 6,8 % en el período 2007-2013).

En el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes 1998-2000, el 52 % de los intermediarios financieros soportaron pérdidas correspondientes al 90 % o más de las pérdidas previstas de su cartera. En el Instrumento 2001-2006 esta situación afectó al 53 % de los intermediarios financieros. Es demasiado pronto para proporcionar datos similares sobre el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes 2007-2013.

En cuanto a los instrumentos actuales (véase el cuadro 1), a 31 de diciembre de 2016, la cartera de préstamos (22 320 millones de euros) de los intermediarios contratados estaba garantizada por un importe de 10 790 millones de euros, una tasa cercana al 50 %. El importe total previsto de préstamos a empresas ascendía a 27 550 millones de euros.

En 2015 se creó el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE)¹⁰. En 2016, la Comisión, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el FEI decidieron disponer parte de los recursos presupuestarios del FEIE para complementar la contribución de la UE a los dos instrumentos de gestión centralizada. El Instrumento de Garantía de Préstamos se complementará con 550 millones de euros y el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes se complementará con 880 millones de euros. Por lo tanto, los recursos totales de la UE aumentarán de 1 780 millones de euros (véase el cuadro 1) a 3 130 millones de euros. Los acuerdos de delegación entre la Comisión y el FEI se estaban modificando en julio de 2017.

En la modalidad de gestión compartida, la UE también proporcionó recursos sustanciales a los instrumentos financieros (véase el apartado 2). A 31 de marzo de 2017, la contribución real de la UE a los instrumentos de garantía durante el período 2007-2013 se elevaba a 2 500 millones de euros, y el importe estimado de préstamos concedidos era de al menos 18 000 millones de euros¹¹. La Comisión calculó que el importe de la contribución de la UE asignado a todos los tipos de instrumentos financieros de gestión compartida durante el período 2014-2020 era considerablemente superior al del período 2007-2013. Sin embargo, los últimos datos disponibles (31 de diciembre de 2015) todavía no permiten determinar los importes relacionados con los instrumentos de garantía.

Durante el período 2007-2013, el peso relativo de los importes de garantía (co)financiados por la UE siguió siendo bajo en comparación con el importe total de garantías emitidas en los Estados miembros (véanse más detalles en el anexo I). Sin embargo, debido al incremento de los recursos presupuestarios destinados a estos instrumentos de garantía en el período 2014-2020 (véanse los apartados 13 y 17 a 18), está previsto que aumente la proporción. Además, durante el período 2007-2013, los préstamos anuales garantizados por la UE representaron menos del 0,5 % del total de préstamos bancarios a pymes (aunque con variaciones significativas entre Estados miembros) (véanse más detalles en el anexo II).

Enfoque de la fiscalización

La fiscalización tenía como objetivo analizar si las garantías crediticias de la UE apoyaban el crecimiento y la innovación de las empresas más pequeñas mejorando su acceso a la financiación. Para ello, el Tribunal examinó:

1. si los instrumentos de garantía actuales se habían establecido adecuadamente;
2. si los beneficiarios habrían tenido dificultades para obtener un préstamo sin una garantía;
3. si los instrumentos de garantía cumplieron sus objetivos o llegaron a los beneficiarios pretendidos;
4. si el sistema de evaluación de la Comisión aportó pruebas de la eficacia de los instrumentos de garantía.

Para analizar los resultados a largo plazo y el sistema de evaluación, el Tribunal se centró principalmente en los instrumentos de garantía de préstamo establecidos en el período 2001-2013. Para todos los demás aspectos, se centró en el Instrumento de Garantía de Préstamos y el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes.

Los criterios de auditoría se extrajeron de los reglamentos que establecen estos instrumentos, los documentos preparatorios correspondientes, los informes anteriores del Tribunal relacionados con el tema, las normas y los procedimientos internos de la Comisión y la investigación académica. Los criterios se explican con más detalle en las distintas secciones de este informe.

Las pruebas de auditoría se recabaron partiendo de:

1. el escrutinio de la documentación pertinente;
2. un análisis de una muestra aleatoria de cincuenta préstamos cubiertos por los dos instrumentos de garantía existentes, incluidas visitas a tres intermediarios financieros del Instrumento de Garantía de Préstamos (en la República Checa, Rumanía y el Reino Unido) y dos del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes (en Alemania y Suecia);
3. entrevistas telefónicas con una muestra aleatoria de cuarenta y seis beneficiarios finales del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes (que engloba a siete intermediarios financieros de la República Checa, España, Francia, Italia y Luxemburgo);
4. visitas a dos bancos comerciales y organismos públicos en Grecia;
5. un estudio econométrico de los efectos a largo plazo de los predecesores del Instrumento de Garantía de Préstamos en empresas beneficiarias de Francia;
6. un análisis de los datos del FEI y de la Comisión sobre garantías y sistemas de subvenciones orientados a empresas más pequeñas en el programa Horizonte 2020;
7. entrevistas con personal de la Comisión y el FEI.

Observaciones

La configuración de los instrumentos de garantía adolecía de insuficiencias

Al configurar un instrumento financiero, la Comisión ha de tener en cuenta, entre otros, los siguientes elementos: i) las necesidades del mercado y el tamaño del instrumento (es decir, el importe de la contribución de la UE que se aportará) y ii) los costes de gestión del instrumento.

Una vez que se establece el instrumento, debe empezar a funcionar con rapidez para hacer un uso óptimo del período de ejecución.

El Tribunal examinó por tanto:

1. si el tamaño de los instrumentos se decidió sobre la base de una evaluación adecuada de las necesidades del mercado;
2. si la negociación de la Comisión con el FEI sobre los costes y las comisiones se basó en pruebas;
3. si los instrumentos habían empezado a funcionar sin demora.

El tamaño de los instrumentos no se basó en una evaluación exhaustiva y actualizada de las necesidades del mercado

Puesto que la UE financia un gran número de instrumentos que funcionan en paralelo a instrumentos de financiación nacional y regional, es esencial analizar las necesidades del mercado para garantizar la eficacia de los instrumentos.

Las evaluaciones de impacto y las evaluaciones ex ante llevadas a cabo por la Comisión antes de poner en marcha una nueva generación de instrumentos financieros deberían proporcionar información sobre las necesidades del mercado y permitir extraer conclusiones sobre el importe de la ayuda necesaria para atender estas necesidades. Por lo tanto, el Tribunal examinó estas evaluaciones/valoraciones de los instrumentos de garantía.

En ambos programas en los que están integrados los dos instrumentos de gestión centralizada (es decir, el Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas y Horizonte 2020), las evaluaciones se llevaron a cabo en 2011 y 2013 respectivamente. Sin embargo, en el caso de los instrumentos financieros del programa Horizonte 2020 (incluido el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes), la evaluación específica se realizó después de que ya se hubiese presentado la propuesta legislativa del programa y de que ya se hubiese debatido el importe presupuestario indicativo entre la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo.

En ambas evaluaciones se analizaron las necesidades el mercado (es decir, el déficit de financiación). Debido a la falta de datos completos, resultó difícil cuantificar con precisión este déficit y, por lo tanto, se utilizaron como base una serie de estimaciones y suposiciones (véase el recuadro 1). Como consecuencia, el número de pymes que se consideran afectadas por la falta de acceso a la financiación (entre 2 y 3,5 millones de unos 23 millones) no atribuible a deficiencias fundamentales sino a la falta o la insuficiencia de activos de garantía (estimado en un 20 %) se expresó en forma de escala (entre 0,4 y 0,7 millones de pymes). La evaluación de 2013 no actualizó las cifras del déficit de financiación utilizadas en la evaluación de 2011.

La evaluación de 2011, y en particular el estudio subyacente¹⁴ llevado a cabo en nombre de la Comisión, incluían un análisis detallado de varias opciones (distintos instrumentos financieros y distintos presupuestos) y valoraban su impacto. La evaluación de 2013 no incluía el mismo nivel de opciones e información sobre el impacto. En particular, aunque iba a ponerse a disposición del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes una contribución de la UE muy superior a la de su equivalente en el período anterior (véase el cuadro 1), no se evaluó el impacto en el déficit de financiación y la capacidad de absorción¹⁵ teniendo en cuenta también el impacto combinado de todos los demás instrumentos de garantía financiados por la UE en conjunto.

La contribución de la UE disponible para los dos instrumentos de gestión centralizada no se asigna por Estado miembro, región o sector. Los instrumentos, de conformidad con su base jurídica, vienen determinados por la demanda y los intermediarios financieros responden a la convocatoria de expresiones de interés del FEI. Las necesidades del mercado y, por ende, el posible impacto de las garantías varían entre Estados miembros y, sin embargo, el análisis del déficit de financiación en los dos instrumentos se efectuó únicamente para el conjunto de la UE. Las evaluaciones de 2011 y 2013 no se basaron en la información disponible sobre las necesidades del mercado en varios Estados miembros y regiones. De hecho, entre 2006 y 2008, en el marco de la Iniciativa JEREMIE¹⁶ (recursos europeos conjuntos para las microempresas y las medianas empresas), el FEI había elaborado un «análisis del déficit» a nivel nacional para diecinueve Estados miembros a petición propia. Asimismo, en 2012 se llevó a cabo un estudio para la Comisión que daba una idea global de los regímenes de préstamos, garantías y capital apoyados con recursos nacionales en los Estados miembros de la UE. En 2014 se actualizó, pero, debido a las limitaciones de alcance establecidas para los estudios, los resúmenes generales para cada Estado miembro no están completos.

En la evaluación de 2011 se esperaba que el mayor efecto catalizador se lograse en los Estados miembros que se adhirieron a la UE de 2004 en adelante. Sin embargo, con arreglo a los acuerdos de garantía firmados entre el FEI y los intermediarios financieros en el marco de los dos instrumentos hasta finales de 2016, aproximadamente tres cuartas partes de los préstamos previstos se generarán en cuatro Estados miembros que se adhirieron a la UE antes de 2004. En la mayoría de los Estados miembros que se adhirieron a la UE de 2004 en adelante, ambos instrumentos tuvieron un impacto menor en la corrección del déficit que en estos Estados miembros, principales beneficiarios.

El FEIE (véase el apartado 17) complementará significativamente los dos instrumentos. El Tribunal ya señaló en su Dictamen n.º 2/2016¹⁷ que el FEIE no tenía una evaluación y un análisis de las causas del déficit de inversión y las necesidades del mercado y la mejor forma de abordarlos.

Con respecto a los instrumentos cofinanciados con cargo a los Fondos Estructurales, un Informe Especial anterior¹⁸ destacó que, durante el período 2007-2013, las autoridades responsables de los Estados miembros no siempre habían evaluado adecuadamente las necesidades del mercado, lo que hizo que un número considerable de instrumentos financieros tuviesen un tamaño excesivo.

El nivel de costes y comisiones no se había fundamentado suficientemente

El FEI recibe una comisión administrativa como remuneración por los servicios prestados y una comisión de rendimiento para incentivar la consecución de objetivos específicos. El importe máximo total de comisiones administrativas y de rendimiento imputables por el FEI durante el período de vigencia de cada instrumento corresponderá al 6 % de la contribución de la UE. Esta comisión ascendía al 9 % en los instrumentos del período 1998-2000 y 2001-2006 y la Comisión logró reducirla al 6 % posteriormente.

La Comisión también (i) paga al FEI una comisión por la gestión de tesorería¹⁹ de los importes pagados a ambos instrumentos con cargo al presupuesto de la UE y (ii) reembolsa el FEI determinados gastos de gestión imprevistos basados en documentos justificativos. El límite máximo combinado de estos costes es un 1 % de la contribución de la UE por el Instrumento de Garantía de Préstamos y un 1,5 % de la contribución por el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes.

El importe máximo de las comisiones y los gastos de gestión pagaderos por los dos instrumentos durante su período de vigencia son 129,7 millones de euros, como se detalla en el cuadro 2. Los costes aumentarán una vez que se formalice la complementación de la contribución del FEIE mediante enmiendas a los acuerdos de delegación (véase el apartado 17).

Fuente: TCE, a partir de información presupuestaria de la UE y los acuerdos de delegación entre la Comisión y el FEI.

Los gastos de gestión y las comisiones anuales²⁰ por los dos instrumentos ascenderán aproximadamente a 6,5 millones de euros (sin tener en cuenta el complemento del FEIE). Aunque el FEI es de titularidad pública principalmente²¹, con una participación de la UE del 29.81 % en el capital social, es importante garantizar que las comisiones sean adecuadas.

Por lo tanto, antes de entrar en la fase de negociación con el FEI, la Comisión debe conocer los gastos i) soportados por el FEI por gestionar anteriores instrumentos de garantía de préstamos, ii) soportados por instituciones nacionales de garantía por gestionar instrumentos de garantía de préstamos y iii) cobrados por el FEI a otros organismos de los que recibió un mandato de gestión (como el BEI o autoridades nacionales). El Tribunal examinó si se habían obtenido estos datos.

El Tribunal constató que la Comisión no disponía de información detallada sobre los gastos reales de los regímenes gestionados anteriormente. Disponía de escasa información sobre las comisiones pagadas por otros organismos que habían encargado al FEI la gestión de instrumentos financieros en su nombre, y las actividades encaminadas a comparar sus costes con los incurridos por una muestra de instrumentos de garantía gestionados a nivel nacional fueron limitadas.

A modo de comparación, en el caso de los instrumentos de garantía cofinanciados con cargo a los Fondos Estructurales, el límite máximo impuesto por las normativas pertinentes sobre los gastos de gestión y las comisiones es superior al 6 % cobrado por los instrumentos de gestión centralizada. Sin embargo, los costes reales fueron inferiores al límite máximo. Según los datos indicativos sobre la ejecución de instrumentos de garantía cofinanciados con cargo a los Fondos Estructurales²² durante el período 2007-2013, el promedio anual²³ de gastos de gestión y comisiones se sitúa en la misma escala que los que paga la Comisión por los dos instrumentos auditados.

Además de las citadas comisiones, en el caso del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, el FEI tiene derecho a recibir una comisión de riesgo como compensación por compartir parte del riesgo de este instrumento (véase el apartado 12 y la ilustración 1).

El riesgo asociado a la exposición del FEI depende del perfil de riesgo de la cartera subyacente y el importe de la contribución de la UE, pagándose esta última en tramos anuales y antes de la aprobación real de las garantías. Hasta 2022 es posible incluir préstamos en el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, por lo que el perfil de riesgo de la cartera puede seguir cambiando.

Los intermediarios financieros deben pagar una comisión de garantía (véase el apartado 11), que constituye un ingreso para el Instrumento. La contribución de la UE solo se utilizará para pagar las comisiones de riesgo del FEI cuando la comisión de garantía sea insuficiente para cubrir todo el importe de las comisiones de riesgo a las que tiene derecho el FEI.

La comisión de riesgo está fijada al 1,25 % anual sobre el 80 % del importe garantizado pendiente (ya que se espera que la contribución de la UE corresponda al 20 % del importe garantizado total para todos los intermediarios en conjunto). El importe máximo total de la comisión de riesgo imputable por el FEI durante el período de vigencia del Instrumento corresponde al 10 % de la contribución de la UE (106 millones de euros).

Existe el riesgo de que la comisión pueda compensar en exceso al FEI por el riesgo realmente asumido ya que la comisión se paga sobre el 80 % del importe garantizado pendiente aunque la contribución de la UE supera el 20 % del importe garantizado (en otras palabras, cuando la exposición real del FEI es inferior al 80 %). No obstante, no existe un mecanismo para examinar la comisión de riesgo pagada al FEI hasta 2022. Por ejemplo, en el período 2014-2015, la contribución de la UE superó el importe garantizado pendiente, por lo que el FEI no asumió ningún riesgo y, sin embargo, recibió unos 0,5 millones de euros en comisiones.

Inicio rápido de la fase de ejecución

En fiscalizaciones anteriores del Tribunal se ha constatado que la puesta en funcionamiento de instrumentos financieros es una tarea especialmente ardua y que los retrasos comprometen la consecución de los objetivos²⁴. Por lo tanto, el Tribunal examinó si se habían evitado estos retrasos.

El Instrumento de Garantía de Préstamos era básicamente una continuación del anterior Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, lo que aceleró su puesta en funcionamiento. En cambio, resultó un logro significativo el rápido arranque del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes pues en algunos aspectos se trataba de un instrumento nuevo.

Los acuerdos entre la Comisión y el FEI para ambos instrumentos se firmaron antes de julio de 2014. Para finales de ese mismo año, el FEI ya había firmado acuerdos de garantía con seis intermediarios con un volumen de préstamo previsto de casi 1 400 millones de euros. Para finales de 2016, el porcentaje de ejecución (en términos de contribución de la UE utilizada) era del 80 %. En la misma fecha, los intermediarios financieros habían concedido préstamos por un 27 % aproximado de su volumen previsto.

Los instrumentos de garantía de préstamos no se centraron lo suficiente en las empresas con dificultades para obtener un préstamo

Los prestamistas normalmente cobran tipos de interés y comisiones más elevados cuando más pronunciado sea el perfil de riesgo de los prestatarios, pero también pueden ser reacios a cobrar intereses elevados, y a cambio asumir riesgos por encima de un determinado nivel, y optar entonces por limitar la actividad de préstamo. En consecuencia, puede que los bancos no financien proyectos viables por considerarlos demasiado arriesgados, especialmente cuando los prestatarios no disponen de ningún medio para indicar su solvencia o la validez de las perspectivas de su proyecto²⁵. A efectos de este informe, las empresas viables que no pueden conseguir un préstamo de prestamistas comerciales se denominan «empresas viables sin acceso a financiación»).

El hecho de que haya prestatarios con proyectos viables que no pueden acceder a financiación es la justificación principal de que la UE financie instrumentos de garantía de préstamos. Esta justificación se señala en los documentos preparatorios y las respectivas normativas por las que se crean los dos mecanismos examinados. En particular, se indica que «el Instrumento de Garantía de Préstamos (…) reducirá las dificultades especiales a que se enfrentan las pymes para acceder a la financiación, bien debido al elevado riesgo que se les supone o a que no disponen de una garantía subsidiaria suficiente»²⁶. En el caso del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, el Reglamento de Horizonte 2020²⁷ se refiere a que «empresas innovadoras establecidas —grandes y pequeñas— no pueden obtener préstamos para las actividades de I+i de mayor riesgo» y que «las innovaciones necesarias para lograr los objetivos políticos están resultando demasiado arriesgadas, por regla general, para que el mercado las asuma». Asimismo, la disposición del Reglamento financiero de que «los instrumentos financieros no deberán destinarse a sustituir (…) la financiación privada»²⁸ implica que hay que centrarse en las empresas viables sin acceso a financiación.

Por lo tanto, estos instrumentos no están diseñados como subvenciones generales para reducir los gastos de intereses de las empresas más pequeñas en general, o de las innovadoras, sino para mejorar el acceso a la financiación de las empresas que no pueden obtener un préstamo de prestamistas comerciales.

El Tribunal examinó por tanto:

1. si las empresas que se beneficiaron de las garantías crediticias tenían dificultades de acceso a la financiación;
2. si la Comisión utilizó eficazmente medidas para mejorar la selección de «empresas viables sin acceso a financiación»;
3. si los instrumentos se habían asimilado con éxito en Estados miembros con dificultades financieras.

Deficiencias en la asignación a empresas viables sin acceso a financiación

Sobre la base de su muestra de préstamos (noventa y seis empresas), que abarcaba ambos instrumentos, el Tribunal constató que solo el 40 % de los préstamos se concedieron a empresas que de otro modo habrían tenido dificultades para obtener financiación de un prestamista comercial. Este nivel no difiere significativamente del 43 %²⁹ que constató el Tribunal en su anterior fiscalización del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes³⁰ (el predecesor del Instrumento de Garantía de Préstamos), que compartía objetivos muy similares y, en gran medida, se valió de intermediarios similares.

En el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, el 35 % de las empresas habría tenido dificultades para obtener un préstamo comercial sin la garantía de la UE. Sin embargo, incluso en este subgrupo de empresas innovadoras, algunas tenían acceso a financiación de capital riesgo o podrían haber obtenido un préstamo comercial proporcionando garantías personales.

El Tribunal también comparó el comportamiento de los intermediarios públicos y privados a la hora de seleccionar a los beneficiarios previstos³¹ mediante el uso de indicadores vinculados al grado de limitación financiera:

1. antigüedad y tamaño de la empresa, puesto que las empresas más jóvenes y más pequeñas tienden a tener más limitaciones financieras³²;
2. el préstamo como proporción de activos totales de la empresa para medir su importancia financiera como fuente de financiación en la estructura de capital de la empresa.

Estos indicadores revelaron una diferencia llamativa entre el comportamiento de los intermediarios públicos y privados en el contexto del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes: los públicos seleccionaron mejor que los privados a las empresas con más probabilidades de necesitar verdaderamente una garantía. Por ejemplo, las empresas de menos de cinco años representaban el 35 % de la cartera de préstamos de los intermediarios públicos, frente al 16 % de la cartera de los privados. Del mismo modo, era más probable que los intermediarios públicos proporcionasen una cantidad relativamente sustancial de financiación a los beneficiarios: más de la mitad de los préstamos que concedieron representaba más del 10 % de los activos de los prestatarios, mientras que en el caso de los intermediarios privados solo ocurría con el 25 % de los préstamos concedidos³³.

El hecho de que los intermediarios privados del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes se hayan centrado más en empresas con acceso a préstamos comerciales está ligado a la forma en que se configuró el instrumento. El Reglamento de Horizonte 2020 indica que el instrumento está destinado a mejorar el acceso a la financiación de deuda, pero no exige expresamente que se centre en «empresas viables sin acceso a financiación». Según el acuerdo entre la Comisión y el FEI, el propósito del instrumento solo es incentivar a los intermediarios a ampliar de manera directa o indirecta la financiación de deuda. Los acuerdos entre el FEI y los intermediarios no obligan específicamente a estos últimos a centrarse en empresas con dificultades para acceder a préstamos comerciales. Mientras que es más probable que los intermediarios públicos se centren en estas empresas por los objetivos de su política, los privados no tienen esta motivación y el acuerdo de garantía con el FEI no les exige hacerlo. De hecho, un intermediario privado al que visitó el Tribunal ni siquiera era consciente de que debía centrarse en empresas viables a las que se les deniega el crédito (véase el apartado 52).

Las empresas con acceso suficiente a la financiación siguen pudiendo beneficiarse de la garantía, por ejemplo obteniendo préstamos de mayor duración o por un importe superior. Además, en el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, los intermediarios pueden reducir el tipo de interés por debajo del tipo de mercado. El ahorro de intereses es proporcional al riesgo del prestatario. Sin embargo, puesto que las empresas con acceso a préstamos comerciales tienden a presentar menor riesgo, el ahorro es marginal. El ahorro medio que observó el Tribunal en su muestra estaba comprendido entre un 0,3 % y un 0,4 %, lo que no supera la cifra de 1 000 euros anuales sobre un préstamo de 250 000 euros (valor mediano del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes).

Aunque tuvo éxito con una medida para seleccionar mejor a las «empresas viables sin acceso a financiación», la Comisión aún no ha estudiado otras posibles medidas, como el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes

El Tribunal ya observó en el anterior Instrumento de Garantía InnovFin para pymes que una proporción sustancial de beneficiarios eran empresas con acceso a préstamos comerciales, por lo que recomendó que se planteasen «medidas oportunas para minimizar el efecto de peso muerto basándose, entre otras cosas, en las mejores prácticas ya implantadas en determinados intermediarios»³⁴. En su respuesta a la recomendación, la Comisión estuvo de acuerdo en que «deberían estudiarse medidas adecuadas para reducir al mínimo el peso muerto en cualquier programa sucesor»³⁵.

En su propuesta legislativa para el actual Instrumento de Garantía de Préstamos, la Comisión estableció un límite máximo de 150 000 euros para los préstamos que pueden optar a garantías al considerar que los prestatarios que solicitasen importes inferiores tenían más dificultades para acceder a financiación.

Aunque este límite máximo fue aprobado, los legisladores introdujeron una excepción. Los préstamos superiores siguen pudiendo garantizarse con el Instrumento de Garantía de Préstamos si puede demostrarse que el beneficiario no reúne los requisitos para optar a una garantía del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes³⁶. Un intermediario que quiera aprobar un préstamo por encima del límite máximo debe comprobar primero que el prestatario no puede cumplir ninguno de los catorce criterios de admisibilidad de la innovación en el marco del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes (véase el apartado 89). Puesto que se trata de un proceso relativamente engorroso y su justificación es difícil de entender, la mayoría de los intermediarios financieros mantuvieron sus préstamos garantizados por debajo del límite máximo.

Por lo tanto, el límite máximo hizo que el Instrumento de Garantía de Préstamos se reorientase a empresas más jóvenes, más pequeñas y, por lo general, de mayor riesgo. Esto queda patente en varias estadísticas de la cartera:

1. el tamaño medio de los préstamos se redujo y la proporción de préstamos superiores a 150 000 euros cayó del 37 % en el anterior instrumento al 15,8 % en el Instrumento de Garantía de Préstamos;
2. la proporción de préstamos a microempresas (con menos de diez trabajadores) aumentó hasta el 82 %, frente a un 74 % en el instrumento anterior.

Sin embargo, siguen garantizándose préstamos superiores, a veces incluso eludiendo las normas. Un intermediario del Instrumento de Garantía de Préstamos (de los tres que auditó el Tribunal) sobrepasó el límite máximo en varias ocasiones al garantizar múltiples préstamos para una misma empresa en la misma fecha. El FEI observó esta práctica y, en un caso, solicitó información adicional en la que se basó para aceptar que existía una explicación comercial adecuada. Estos préstamos representaban más del 10 % de la cartera de préstamos garantizados del intermediario.

Unos criterios bien formulados pueden ser otro medio para asegurar que las garantías son obtenidas por empresas viables sin acceso a financiación (véanse un ejemplo en el recuadro 2). En el Instrumento de Garantía de Préstamos, estos criterios de subvencionabilidad se establecen en los acuerdos de garantía con los intermediarios financieros. Sin embargo, con respecto al Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, la Comisión no impuso estos criterios en su acuerdo de delegación con el FEI (véase el apartado 59). No obstante, el Tribunal observa que, de los catorce criterios de admisibilidad existentes para evaluar el carácter innovador de una empresa (de los cuales ha de cumplirse uno), dos se refieren a empresas más recientes, pero solo fueron utilizados por una minoría de empresas que se beneficiaban de un préstamo garantizado en virtud del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes (el 20 % a 31.12.2016).

El cobro de tipos de interés superiores al nivel medio del mercado es una opción alternativa para que los intermediarios públicos se aseguren de que la garantía sea solicitada principalmente por «empresas viables sin acceso a financiación», pues, en efecto, las que disponen de acceso a la financiación pueden obtener préstamos al tipo de mercado y, por lo tanto, carecen de aliciente para solicitar un préstamo garantizado más caro. Sin embargo, esta política de precios, tal y como la aplican algunas instituciones nacionales de promoción, no se utiliza en el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes.

El mecanismo establecido por la Comisión para hacer un seguimiento de los instrumentos de préstamo no permite verificar periódicamente si los intermediarios seleccionan «empresas viables sin acceso a financiación». En el caso del Instrumento de Garantía de Préstamos, el indicador de seguimiento es la «proporción de empresas que consideran que no habrían obtenido financiación sin la garantía». Sin embargo, los datos necesarios para constatarlo van a recopilarse mediante encuestas solo dos veces durante el período de vigencia del instrumento. Para evaluar el instrumento predecesor se utilizó un indicador similar, pero el tamaño de la muestra era demasiado pequeño para extraer conclusiones a nivel de intermediarios individuales. En el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes no se utilizó este tipo de indicador.

La investigación académica ofrece varios indicadores alternativos (véase el cuadro 3) que podrían informar con menor desfase temporal sobre la proporción de empresas con acceso a préstamos comerciales por cada intermediario. Puesto que estos indicadores se basan en datos que normalmente proceden de los expedientes de crédito, podrían recabarse de los intermediarios los datos necesarios. Sin embargo, la Comisión no ha verificado hasta la fecha la aplicabilidad de indicadores alternativos.

La asimilación de los instrumentos fue baja en los Estados miembros con dificultades financieras

Las desaceleraciones cíclicas, especialmente las crisis financieras, normalmente aumentan el déficit crediticio (es decir, la financiación necesaria pero no disponible) de las empresas más pequeñas⁴⁰, por lo que facilitarles el acceso a la financiación era un elemento importante del Plan Europeo de Recuperación Económica de 2008⁴¹, y la Comisión y tres Estados miembros que se beneficiaban de asistencia financiera (Letonia, Grecia y Portugal) acordaron aplicar varias medidas con este fin.

Los presupuestos nacionales de los tres Estados miembros en cuestión estaban seriamente al límite. Sus Gobiernos no podían fortalecer los regímenes nacionales de garantía, mientras que el nivel de actividad de garantía pública se redujo drásticamente. Puesto que el objetivo de los regímenes de la UE es complementar los esfuerzos de los Estados miembros⁴², el Tribunal evaluó si, en estos países, se habían asimilado con éxito los instrumentos de garantía de gestión centralizada de la UE e instrumentos similares cofinanciados con cargo a los Fondos Estructurales.

El Tribunal constató que los instrumentos de garantía de gestión de centralizada de la UE tenían considerablemente menos éxito en términos de asimilación en estos Estados miembros que los instrumentos cofinanciados con cargo a los Fondos Estructurales. Aunque el predecesor del Instrumento de Garantía de Préstamos existía cuando estalló la crisis, en estos tres Estados miembros el FEI firmó un contrato solo con un intermediario financiero en Letonia en 2009. La asimilación del predecesor del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, que existía desde finales de 2012, era satisfactoria en Portugal, pero no en los otros dos Estados miembros.

Los Fondos Estructurales cofinanciaron instrumentos de garantía e «instrumentos financieros de riesgo compartido financiados». Ambos instrumentos tenían como objetivo subsanar el déficit crediticio de las empresas más pequeñas, pero solo el último instrumento ofrece tanto cobertura del riesgo de crédito como liquidez a los intermediarios. La desventaja del «instrumento financiero de riesgo compartido financiado» es que los préstamos a las empresas más pequeñas han de financiarse en su totalidad o en parte con fondos públicos⁴³, lo que el número de empresas que se puede apoyar es menor. El Tribunal constató que los instrumentos en los que se utilizaban fondos públicos para financiar al menos la mitad de los préstamos eran más eficaces a la hora de desembolsar dinero a las empresas, pues la provisión de liquidez compensaba las restricciones de liquidez de los bancos comerciales. Esto explica por qué las garantías crediticias de gestión centralizada de la UE, al ser instrumentos que no ofrecen liquidez a los bancos comerciales, no se asimilaron en un grado satisfactorio en los Estados miembros en cuestión.

Sin embargo, incluso en el caso de los instrumentos financieros cofinanciados por los Fondos Estructurales, los desembolsos a las empresas no tuvieron lugar en el momento de mayores dificultades, sino posteriormente. En Letonia, solo el 16 % del importe previsto para los «instrumentos financieros de riesgo compartido financiados» en el régimen dirigido por el FEI⁴⁴ se desembolsó a las empresas más pequeñas entre 2009 y 2012. Los desembolsos de instrumentos financieros a empresas más pequeñas en Grecia también se retrasaron y solo se aceleraron hacia el final del período de disponibilidad en 2015-2016.

El lento desembolso a las empresas más pequeñas de los instrumentos financieros cofinanciados con cargo a los Fondos Estructurales contrasta con los logros del Instituto para el Crecimiento en Grecia, un instituto financiero de naturaleza no bancaria creado por el Estado griego y el banco de desarrollo alemán Kreditanstalt für Wiederaufbau como medida puntual para conceder préstamos a las empresas más pequeñas. El instituto tenía un capital de 200 millones de euros, que logró convertir en préstamos en menos de un año. Según los bancos comerciales griegos a los que entrevistó el Tribunal, la razón principal del rápido desembolso fue que la ejecución estaba sujeta a normas mucho más sencillas que las aplicables a los instrumentos inscritos en el marco de los Fondos Estructurales.

La Comisión reaccionó realmente a las dificultades de asimilación, y concretamente en 2011 permitió que los instrumentos financieros con cargo a los Fondos Estructurales se utilizasen también para financiar capital circulante, algo que antes solo se permitía en circunstancias excepcionales. Esto tuvo un efecto positivo en los desembolsos a las empresas más pequeñas y estaba justificado por las circunstancias de aquel momento.

Sin embargo, la historia de las garantías de préstamo demuestra que estos cambios no se revocan una vez dejan de existir estas circunstancias específicas, lo que da lugar entonces a una «relajación de los requisitos» general. Por ejemplo, aunque los predecesores del Instrumento de Garantía de Préstamos se centraron inicialmente en préstamos de inversión, la financiación del capital circulante ahora se ha vuelto común. El predecesor del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes solo apoyaba préstamos con un vencimiento mínimo de dos años, mientras que este último apoya también préstamos con vencimiento anual, incluidas líneas de crédito. Si bien innegablemente aumentan la asimilación de los regímenes, estos cambios también elevan el riesgo de que el instrumento no cumpla eficazmente los objetivos de política pública o acabe compitiendo con el sector privado (véase el recuadro 4).

Objetivos parcialmente logrados

Los dos instrumentos de garantía tienen objetivos diferentes, por lo que en esta sección se analizan por separado. El Tribunal examinó:

1. si los predecesores del Instrumento de Garantía de Préstamos fomentó el crecimiento empresarial;
2. si el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes se centró en apoyar a las empresas dedicadas a actividades de investigación e innovación con un elevado potencial de excelencia.

Los predecesores del Instrumento de Garantía de Préstamos ayudaron a las empresas a crecer

El crecimiento de las empresas puede manifestarse en la creación de empleo, el aumento de la productividad y la elevación de la tasa de supervivencia. Para observar el efecto de una garantía, no basta, por ejemplo, con comparar el número de trabajadores de una determinada empresa antes de beneficiarse de la garantía con el número de trabajadores unos años después, ya que podrían haber contribuido otros factores⁴⁵. En cambio, para evaluar efectos hay que comparar lo que le ocurría a las empresas beneficiarias de las garantías con lo que les habría ocurrido sin este apoyo.

En el marco de su fiscalización, el Tribunal encargó un estudio de evaluación de impacto contrafáctico de los efectos a largo plazo de las garantías de préstamo de la UE en un Estado miembro: Francia⁴⁶. La contribución de la UE a los intermediarios franceses, cuyas carteras se analizaron en el estudio, representaba más del 25 % del presupuesto total de los Instrumentos de Garantía PYME que funcionaron durante el período 2001-2013. El estudio comparó una serie de variables de resultados⁴⁷ de empresas más pequeñas beneficiarias de garantías de préstamo de la UE en el período 2002-2012 con empresas no beneficiarias (el «grupo de comparación»). Los efectos se estimaron anualmente durante el período de diez años posterior al año en que se recibió el préstamo. El anexo III recoge más detalles sobre la metodología.

Los resultados del estudio son positivos en relación con todas las variables de resultados analizadas. Las empresas beneficiarias crecieron más que el grupo de comparación en términos de activos totales, ventas y masa salarial. Tras un descenso inicial de la productividad, también se volvieron más productivas que el grupo de comparación. El descenso inicial de la productividad coincide con el hecho de que las inversiones necesitan tiempo para ser plenamente productivas. Aunque los préstamos impulsaron los activos de manera casi inmediata, el efecto en las ventas y la masa salarial tardó otros 2 o 3 años en materializarse. Los préstamos garantizados endeudaron más a las empresas, pero la deuda adicional no las hizo más vulnerables. De hecho, las empresas beneficiarias en realidad tenían menos probabilidades de cesar las actividades que el grupo de comparación (véase la ilustración 2).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de «Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance», de Bertoni, Colombo y Quas (próxima publicación 2016).

Aunque los resultados positivos son un logro, los efectos generales observados en las empresas más pequeñas francesas son más modestos que los estimados en otros dos estudios que analizan los instrumentos de garantías de préstamo en Francia u otros lugares que utilizan una metodología similar (véase el cuadro 3).

En 2005, la Comisión estimó que la creación o el mantenimiento de un puesto de trabajo en el marco del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes costaría 1 330 euros⁵⁰. Suponiendo que el crecimiento de la masa salarial, tal y como se establece en el estudio contrafactual, refleje únicamente el crecimiento del empleo, el Tribunal calcula que cada puesto de trabajo creado o mantenido como resultado de las garantías de la UE concedidas a empresas más pequeñas francesas cuesta realmente entre 8 000 y 11 000 euros, es decir, siete veces más que la estimación.

El estudio también confirmó que una mejor selección puede potenciar la eficacia del instrumento. En particular, los préstamos garantizados tenían mayor efecto en las empresas más pequeñas y más jóvenes, es decir, empresas que, según estudios académicos, cuentan con más probabilidades de sufrir restricciones financieras. El efecto de los préstamos garantizados era también mayor cuanto más elevado era el importe de la contribución pública por cada euro de los préstamos garantizados, es decir, la pérdida prevista (véase el cuadro 4).

Nota: pp = punto porcentual.

Fuente: Bertoni et al. (2016).

En su anterior fiscalización del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, el Tribunal observó que «sus resultados también podrían haberse obtenido mediante la financiación en el marco de regímenes nacionales. (…) Dado (el elevado porcentaje) de prestatarios cuyas actividades suelen circunscribirse al ámbito local, la necesidad de intervención de la UE no queda suficientemente demostrada»⁵¹. La Comisión aceptó la recomendación conexa y afirmó que esto ya se había «tenido en cuenta en las discusiones y la planificación de la próxima generación de instrumentos financieros en el marco financiero plurianual posterior a 2013, en el que «lograr un valor añadido europeo» es uno de los principios clave que deben cumplir todos los instrumentos que se propongan»⁵².

La anterior conclusión del Tribunal sobre la imposibilidad de demostrar el valor añadido europeo sigue siendo válida para el Instrumento de Garantía de Préstamos por las dos siguientes razones. En primer lugar, en su propuesta legislativa relativa al Instrumento de Garantía de Préstamos, la Comisión afirmó que «el sucesor (…) se centrará más en las garantías de apoyo a los préstamos transfronterizos y plurinacionales, así como en la titulización, en consonancia con las recomendaciones del Tribunal de Cuentas Europeo»⁵³. No obstante, los legisladores no tradujeron esto a la reglamentación por la que se rige el Instrumento y, en el momento de la fiscalización del Tribunal, las garantías transfronterizas o plurinacionales en el marco del Instrumento de Garantía de Préstamos eran limitadas. Tampoco habían tenido lugar operaciones de titulización. Incluso en el anterior Instrumento de Garantía InnovFin para pymes 2007-2013, las operaciones de titulización tuvieron poco éxito, puesto que solo se firmaron dos operaciones. Una explicación es la limitada actividad en el mercado de titulización desde 2008⁵⁴.

En segundo lugar, está perdiendo importancia el efecto catalizador, de demostración y de desarrollo de la capacidad⁵⁵ presentado como argumento del valor añadido europeo, en particular con respecto a los Estados miembros que se adhirieron a la UE a partir de 2004 (véase el apartado 33). La razón se debe a que el uso de instrumentos financieros financiados por la UE ha aumentado considerablemente en los últimos años (véanse los apartados 13, 17 y 18) dando lugar a mayores conocimientos especializados en los Estados miembros sobre la ejecución de este tipo de instrumentos. Esta circunstancia, a su vez, reduce la necesidad de instrumentos de garantía de la UE⁵⁶. Además, los Estados miembros pueden utilizar los Fondos Estructurales para financiar sus propios instrumentos nacionales (véanse los apartados 72 a 74).

El Instrumento de Garantía InnovFin para pymes no se centró lo suficiente en actividades de investigación e innovación con un elevado potencial de excelencia

El Instrumento de Garantía InnovFin para pymes se rige por el Reglamento relativo a Horizonte 2020. Se trata de un reglamento general que rige varias intervenciones, ya sea en forma de subvenciones, garantías o financiación mediante fondos propios. Por su carácter general, aborda la innovación de todo tipo, aunque, respecto de la Garantía InnovFin para pymes, en el Reglamento se especifica que debe centrarse en apoyar a empresas «participantes en actividades de investigación e innovación (…) que tenga un elevado potencial de excelencia»⁵⁷. Estas actividades entrañan inversiones arriesgadas.

Puesto que el Reglamento de Horizonte 2020 no estableció una definición más amplia de «inversiones arriesgadas en (…) investigación e innovación que tenga un elevado potencial de excelencia», la Comisión definió catorce criterios de admisibilidad de la innovación (véase el anexo IV). Las empresas que quieran beneficiarse de un préstamo garantizado tienen que cumplir uno de estos criterios, que abarcan una amplia gama de posibles características de la empresa, por ejemplo si mantiene un determinado nivel de gasto en investigación e innovación, ganó un premio a la innovación, obtuvo una subvención o un préstamo para investigación o innovación, registró derechos de tecnología, está creciendo con rapidez o está recibiendo instrumentos de un fondo de capital riesgo o un inversor providencial.

Dos de los tres criterios más utilizados son amplios por naturaleza:

1. criterio utilizado en el 27 % de los casos (cifras al cierre de 2016): el beneficiario tiene previsto invertir en la producción, el desarrollo o la aplicación de productos, procesos o servicios nuevos o sustancialmente mejorados que son innovadores y en los que existe un riesgo de fracaso tecnológico o industrial;
2. criterio utilizado en el 12 % de los casos: el beneficiario desarrolla actividades en un mercado desde hace menos de siete años y los costes de investigación e innovación representan como mínimo el 5 % de sus gastos de explotación totales en al menos uno de los tres años precedentes a la solicitud.

Sobre la base de la muestra, el Tribunal examinó si se había cumplido el objetivo especificado en el reglamento, clasificando las empresas en tres grupos: i) ausencia de innovación (15 % de la muestra), ii) desarrollo de productos o procesos estándar (50 % de la muestra) y iii) innovación de alto riesgo (35 % de la muestra). El recuadro 5 presenta ejemplos de proyectos y empresas de cada categoría. Las innovaciones resultantes del desarrollo de productos o procesos estándar se entienden como nuevas únicamente para la empresa (es decir, puede que los productos o procesos ya existan en el mercado)⁵⁸. La innovación de alto riesgo va más allá y el Tribunal constató que solo el 35 % de las empresas entraban en esta categoría. Sin embargo, incluso dentro de ella, solo destacaba la actividad de innovación de unas pocas empresas.

Así, el 65 % de las empresas de la muestra reflejaban una definición de innovación amplia, aunque la atención debía centrarse en el concepto más acotado de innovación con un elevado potencial de excelencia (véase el apartado 88).

Para hacer un seguimiento de los resultados de innovación de las empresas que reciben apoyo, la Comisión utiliza el indicador «porcentaje de pymes participantes que introducen innovaciones nuevas para la empresa o el mercado». Este indicador no selecciona la innovación de alto riesgo con un elevado potencial de excelencia y, por lo tanto, refleja una definición de innovación más amplia⁵⁹. Además, la Comisión establece un valor meta relativamente modesto del 50 % para la proporción de empresas que introducen innovaciones nuevas para la empresa o el mercado. Teniendo en cuenta que aproximadamente la mitad de las empresas europeas llevan a cabo actividades de innovación en sentido amplio, la consecución de este objetivo no puede considerarse un logro⁶⁰. La Comisión muy probablemente seguiría cumpliendo el objetivo si se limitara a distribuir la financiación de manera aleatoria entre las empresas.

El Tribunal también comparó el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes con otros regímenes de ayuda dirigidos a pequeñas empresas innovadoras y evaluó la eficacia de los intermediarios individuales al seleccionar a empresas con un uso intensivo de conocimientos⁶¹. El Tribunal utilizó la intensidad de conocimientos del sector principal de la empresa en cuestión⁶², puesto que es un buen indicador de la probabilidad de que la empresa desarrolle actividades de investigación e innovación con un elevado potencial de excelencia. De hecho, tienen más probabilidades de innovar las empresas activas en el sector de la alta tecnología o los servicios con un uso intensivo de conocimientos. Por lo tanto, si el Instrumento se centra efectivamente en la innovación, las empresas beneficiarias inevitablemente se concentrarán en sectores con un uso intensivo de innovación. Esta focalización en el sector de la alta tecnología y los servicios con un uso intensivo de conocimientos es importante igualmente desde una perspectiva de política (véase el recuadro 6).

El Tribunal constató que el actual Instrumento de Garantía InnovFin para pymes apoyaba a las empresas con un uso intensivo de conocimientos más que su predecesor, el Instrumento de Reparto del Riesgo. El creciente papel de los intermediarios públicos contribuyó a que se prestara una mayor atención a las empresas con un uso intensivo de conocimientos. El porcentaje de este tipo de empresas en las carteras de los intermediarios públicos del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes (76 %) es muy similar al porcentaje logrado en los regímenes de subvenciones de Horizonte 2020, que se orientan a las empresas más pequeñas. En cambio, los intermediarios privados se centran mucho menos en las empresas con un uso intensivo de conocimientos (41 %), con lo que se reduce su porcentaje global en el conjunto del Instrumento (véase la ilustración 3).

Nota: Los sectores con un uso intensivo de conocimientos y tecnología incluyen a la industria de alta tecnología y de media-alta tecnología y los servicios con un uso intensivo de conocimientos definidos en la correspondiente directriz de Eurostat.

Fuente: TCE, a partir de datos proporcionados por el FEI y la Comisión.

El sistema de evaluación de la Comisión solo proporcionaba pruebas escasas de la eficacia de los instrumentos

La Comisión Europea financia instrumentos de garantía de préstamos dirigidos a las empresas más pequeñas desde finales de la década de 1990. El enfoque de estas garantías ha evolucionado con el tiempo, pero el objetivo principal ha seguido siendo el mismo: aumentar el acceso de las empresas más pequeñas a la financiación y apoyar el emprendimiento y la innovación para fomentar de manera sostenible el desarrollo de dichas y el crecimiento del empleo en toda la UE. Para cada instrumento, el reglamento correspondiente determinó plazos para su evaluación intermedia o final y el contenido de la misma. Entre otras cosas, se esperaba que las evaluaciones abordasen la siguiente pregunta: «¿Cuál ha sido la eficacia de la intervención de la UE (es decir, las garantías crediticias)?». Así pues, el Tribunal examinó:

1. si las evaluaciones anteriores han demostrado la eficacia de los instrumentos de garantía de préstamos;
2. si las modalidades existentes para evaluar los instrumentos actuales son adecuadas.

Las evaluaciones anteriores no aportaron pruebas sólidas de la eficacia de los instrumentos

En los dieciocho años transcurridos desde que se introdujeron por primera vez instrumentos de garantía de préstamos de la UE, la Comisión ha presentado tres evaluaciones intermedias y dos evaluaciones finales. Sin embargo, ninguna de ellas ha aportado pruebas sólidas en relación con el impacto de las garantías. Normalmente, las evaluaciones consideraban positivos el préstamo total garantizado o el número de empresas más pequeñas apoyadas. Sin embargo, estos indicadores no miden adecuadamente la eficacia o el beneficio de bienestar⁶⁶.

Las evaluaciones se basaban principalmente en métodos cualitativos como entrevistas y encuestas; se ignoraron los métodos cuantitativos. Además, no demostraron que los cambios observados en los beneficiarios se debiesen a las garantías y no a otros factores de contribución. Las encuestas se utilizaron para compensar la falta de datos completos, pero no se diseñaron para atribuir los cambios observados al instrumento de garantía. Puesto que no se encuestaba a las empresas hasta varios años después de haber recibido un préstamo garantizado, el riesgo relacionado con la fiabilidad aumentó.

Hay dos razones más que explican la ausencia de evaluaciones sólidas. En primer lugar, las evaluaciones se llevaron a cabo demasiado pronto y la evaluación final se realizó poco después de la mitad del ciclo del programa. En segundo lugar, las evaluaciones adoptaron un enfoque muy restrictivo, centrándose solo en el programa actual, por lo que no valoraban los efectos de programas anteriores muy similares.

La recopilación de datos para apoyar futuras evaluaciones mejoró, pero persisten insuficiencias

La metodología de evaluación de impacto puede desarrollarse y establecerse mejor en la fase de diseño del nuevo programa. Los requisitos de recopilación de datos deben tenerse en cuenta desde el principio y no después de que el programa lleve muchos años en funcionamiento⁶⁷.

El FEI y la Comisión han adoptado recientemente algunas medidas para mejorar el proceso de evaluación. En primer lugar, la Comisión planea ahora realizar las evaluaciones finales mucho más adelante en el ciclo del programa. En segundo lugar, el FEI y los servicios de la Comisión publicaron un documento de investigación en 2015 que evaluaba el impacto económico de las garantías crediticias concedidas a las empresas más pequeñas en Europa central y oriental en 2005-2007⁶⁸. La Comisión tiene previsto utilizarlo como base para evaluar los efectos de la garantía en los resultados de las empresas más pequeñas. Por último, el FEI está ahora en mejor posición para identificar a beneficiarios utilizando las bases de datos externas existentes con series cronológicas de datos financieros de las empresas, que pueden utilizarse para un análisis más cuantitativo.

En el momento de la fiscalización, la Comisión ya había preparado los términos de referencia de una evaluación intermedia de los instrumentos de garantía actuales, que se espera que finalice para finales de 2017, pero aún no ha trabajado en la metodología aplicable a la evaluación final. Por ejemplo, todavía no ha determinado i) cómo evaluar si el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes aumenta efectivamente la actividad de innovación, que es su principal objetivo, y ii) cómo aislar sus efectos de los de otros programas⁶⁹. También es probable que los datos incompletos afecten a la evaluación de este instrumento.

El planteamiento presentado por Asdrubali y Signore (2015) comparó el efecto de los instrumentos de garantía con todas las demás fuentes de financiación posibles, incluidas otras garantías financiadas por instrumentos nacionales u otros instrumentos de la UE como los Fondos Estructurales. Aunque los instrumentos de deuda difieren en cierto grado (por ejemplo, «limitados» frente a «ilimitados» o centrados en un subconjunto de empresas más pequeñas), a menudo funcionan como sustitutos próximos de los bancos comerciales o las empresas que buscan financiación y persiguen objetivos muy similares. El análisis de tantos instrumentos juntos como sea posible aliviaría parcialmente la limitación de la metodología de base. Sin embargo, en el momento de la fiscalización del Tribunal, no se habían dado pasos en esta dirección.

Además, el déficit de evaluación podría cubrirse con una investigación más académica. Sin embargo, aunque el principio de transparencia⁷⁰ exige publicar cada una de las subvenciones concedidas, salvo que se abonen a una persona física, no se aplica a los beneficiarios de garantías, lo que implica que los investigadores externos al FEI no tienen acceso a los datos sobre los beneficiarios. Otras instituciones públicas que manejan datos igual de confidenciales han introducido procedimientos específicos de acceso⁷¹ para realizar una investigación justificada, ofreciendo acceso a través de un «centro seguro»⁷² o a través de la asociación entre un investigador externo y el personal de la organización⁷³.

Hasta ahora, la atención se ha centrado principalmente en la evaluación de los efectos en la demanda, es decir, la demostración del efecto del programa en los resultados de las empresas más pequeñas. Se ha analizado mucho menos i) el efecto en la oferta, por ejemplo el grado en que las garantías aumentan la oferta de crédito por encima del nivel que habría alcanzado el intermediario sin las garantías; ii) cómo se dividen efectivamente los beneficios de la subvención implícita en los instrumentos de garantía entre los proveedores y los beneficiarios⁷⁴ y iii) cómo afectan las garantías a la competencia entre bancos. Aunque el FEI a menudo tiene acceso a datos adecuados, estos no se reflejan con fines de evaluación. Cuando el Tribunal efectuó este análisis de la oferta en la República Checa, donde cinco grandes bancos habían empezado a cooperar con el FEI durante un período de tres años, pudo determinar un impacto positivo claro en la disponibilidad de crédito en solo uno de los bancos.

Conclusiones y recomendaciones

En distintos ámbitos políticos, el presupuesto de la UE aporta recursos para instrumentos de garantía de préstamos dirigidos a las empresas más pequeñas, que funcionan en paralelo a instrumentos de garantía financiados a nivel nacional. Las conclusiones generales del Tribunal son que el tamaño financiero de los instrumentos de garantía se estableció sin un análisis exhaustivo de las necesidades del mercado y que demasiadas empresas beneficiarias no necesitan realmente un préstamo garantizado. No obstante, las que recibieron un préstamo garantizado efectivamente crecieron. Sin embargo, el grado de actividades de innovación apoyadas por uno de los instrumentos era bastante modesto y no coincidía con el enfoque y la ambición de excelencia previstos en el reglamento. Por último, la Comisión todavía no ha aportado suficientes pruebas del impacto de los instrumentos y su rentabilidad. La Comisión debería atender a la mayoría de las siguientes recomendaciones del Tribunal al preparar las evaluaciones ex ante de sus posibles instrumentos sucesores en el próximo marco financiero plurianual.

Configuración de los instrumentos de garantía

El presupuesto de la UE financia instrumentos de garantía de gestión centralizada junto con instrumentos de gestión compartida. Aunque todos los instrumentos financiados por la UE aumentaron de tamaño en comparación con el anterior período 2007-2013, las evaluaciones de las necesidades del mercado realizadas no abarcaron todos los instrumentos y no mostraron cómo deberían responder estos de forma colectiva a dichas necesidades con el fin de evitar duplicaciones y competencia entre ellos (véanse los apartados 27 a 35).

Los dos instrumentos de gestión centralizada actuales comenzaron a funcionar sin retraso. Con arreglo a los acuerdos de garantía que se habían firmado a finales de 2016, aproximadamente tres cuartas partes de los préstamos previstos se concentrarán en los cuatros Estados miembros donde es mayor el número de empresas más pequeñas que necesitan acceder a financiación (véanse los apartados 33 y 48 a 50).

La ejecución de los instrumentos financieros tiene un coste. Sin embargo, la Comisión contaba con pruebas justificativas limitadas cuando inició el proceso de negociación de comisiones con el FEI (véanse los apartados 36 a 47).

Recomendación 1. Evaluar las necesidades del mercado y obtener datos sobre los gastos de gestión

La Comisión debería:

1. Evaluar las necesidades del mercado y la mejor forma de que los distintos instrumentos de garantía de la UE respondan a estas necesidades en paralelo a los instrumentos de financiación nacional/regional, garantizando así el valor añadido de la UE;

   Fecha prevista de aplicación: antes de presentar las propuestas para la creación de nuevos instrumentos de garantía en el próximo marco financiero plurianual.

2. Obtener y analizar datos pertinentes sobre los gastos de gestión de los regímenes de garantía, como los gastos reales soportados por el FEI o los gastos ocasionados por los regímenes de gestión nacional, para contribuir al refuerzo de su base para la negociación con el FEI y para garantizar que las comisiones tengan un nivel adecuado.

   Fecha prevista de aplicación: antes de negociar con el FEI nuevos mandatos en el próximo marco financiero plurianual.

Acceso a financiación

Los instrumentos de garantía de préstamos se diseñaron para ayudar a las empresas con proyectos viables que tienen dificultades para obtener financiación de deuda. Sin embargo, el Tribunal ha observado que el 60 % de las empresas de su muestra habrían podido obtener un préstamo comercial sin utilizar estos instrumentos. La proporción de estas empresas que reciben ayuda es ligeramente más alta en el Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, donde alcanza el 65 %. Además, el Tribunal observó que, en el marco del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes, los intermediarios privados registraban una mayor proporción de empresas de este tipo en sus carteras. De hecho, la Comisión, en su acuerdo de delegación con el FEI, no especificó que las «empresas viables sin acceso a financiación» innovadoras eran el grupo objetivo del instrumento (véanse los apartados 55 a 59). Las empresas con acceso a préstamos comerciales también pueden obtener beneficios de la garantía, como una tasa de interés reducida, en el marco del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes (véase el apartado 60).

Aunque la reducción del tamaño máximo de los préstamos admisibles en el Instrumento de Garantía de Préstamos ha aumentado la proporción de ayudas que van a parar a «empresas viables sin acceso a financiación», la Comisión solo ha estudiado parcialmente otras posibles medidas para abordar la situación. Además, las modalidades de seguimiento actuales no facilitan información periódica sobre la proporción alcanzada de «empresas viables sin acceso a financiación» (véanse los apartados 61 a 69).

El acceso a la financiación se convirtió en una cuestión aún más importante durante la crisis financiera, especialmente en los Estados miembros más afectados que obtuvieron asistencia macrofinanciera. Sin embargo, los instrumentos de garantía de gestión centralizada de la UE resultaron ser de poca ayuda en estos países, principalmente porque no estaban concebidos para proporcionar liquidez a los intermediarios. Aunque también se utilizaron instrumentos financieros cofinanciados con cargo a los Fondos Estructurales, los desembolsos a las empresas más pequeñas se produjeron principalmente después y no durante el período de máxima dificultad (véanse los apartados 70 a 77).

Recomendación 2. Seleccionar empresas que necesitan una garantía

La Comisión debería:

1. Incluir en la propuesta legislativa de un posible instrumento sucesor del Instrumento de Garantía InnovFin para pymes disposiciones específicas para seleccionar empresas viables innovadoras sin suficiente acceso a financiación y garantizar que no se sustituya la financiación del sector privado.

   Fecha prevista de aplicación: cuando se presente una propuesta para la creación de un posible instrumento sucesor en el próximo marco financiero plurianual.

2. Establecer mecanismos para reducir el porcentaje de empresas financiadas que podrían haber obtenido préstamos comerciales sin el apoyo de la UE. Deberían evaluarse los costes y los beneficios de las posibles medidas para lograr esta reducción.

   Fecha prevista de aplicación: antes de la aplicación de posibles instrumentos sucesores en el próximo marco financiero plurianual.

3. Proceder a un seguimiento anual del porcentaje de empresas con acceso a préstamos comerciales sin el apoyo de la UE y adoptar medidas correctoras cuando dicho porcentaje sea demasiado elevado. El seguimiento deberá basarse en la información facilitada por los intermediarios financieros para no imponer cargas adicionales a las empresas.

   Fecha prevista de aplicación: al aplicar posibles instrumentos sucesores en el próximo marco financiero plurianual.

Consecución de los objetivos

Los predecesores del Instrumento de Garantía de Préstamos tenían como objetivo fomentar el crecimiento. Las pruebas econométricas disponibles confirman el éxito del instrumento en este sentido. Las empresas beneficiarias crecieron más que el grupo de comparación en términos de activos totales, ventas, masa salarial y productividad. Los estudios también demuestran que los efectos fueron superiores en las empresas que posiblemente tendrían dificultades para obtener un préstamo sin la garantía (véanse los apartados 79 a 87).

El Instrumento de Garantía InnovFin para pymes se diseñó para centrarse en actividades de investigación e innovación con un elevado potencial de excelencia. Sin embargo, el Reglamento de Horizonte 2020 no definió este término. Dos tercios de las empresas de la muestra del Tribunal innovaban solo mediante el desarrollo de procesos o productos estándar o no llevaban a cabo ninguna innovación. Los criterios de admisibilidad de la innovación establecidos no han podido excluir a estas empresas de la ayuda. El objetivo de innovación del instrumento es muy modesto, puesto que la Comisión considera un éxito que simplemente la mitad de las empresas innoven, independientemente de la medida en que lo logren. Al igual que en el caso del acceso a la financiación, el Tribunal observó una gran división entre los intermediarios privados y públicos, logrando estos últimos en mayor medida seleccionar empresas de sectores con un uso intensivo de conocimientos (véanse los apartados 88 a 95)).

Recomendación 3. Poner el punto de mira en la innovación de alto riesgo

La Comisión debería:

1. Incluir en la propuesta legislativa para un posible instrumento sucesor una definición clara del tipo de innovación apoyada y determinar el tamaño del instrumento en consecuencia;

   Fecha prevista de aplicación: cuando se presente una propuesta para la creación de un posible instrumento sucesor en el próximo marco financiero plurianual.

2. Revisar los criterios de admisibilidad de la innovación para garantizar que todos los instrumentos sucesores apoyen principalmente a empresas dedicadas a actividades con un elevado potencial de excelencia que requieran inversiones arriesgadas.

   Fecha límite de aplicación: antes de aplicar un posible instrumento sucesor en el próximo marco financiero plurianual.

Sistema de evaluación

Pese a los dieciocho años de historia de las garantías crediticias de la UE, la Comisión hasta ahora solo ha aportado escasas pruebas de los resultados logrados. Las razones son: datos incompletos, evaluaciones prematuras y medición inadecuada. Con respecto a evaluaciones futuras, la Comisión todavía no ha estudiado cómo (i) realizar una evaluación exhaustiva de los distintos instrumentos de garantía de la UE establecidos y (ii) evaluar el efecto en la oferta y en la competencia entre bancos. El déficit de evaluación podría subsanarse con más investigación académica, pero esta se ve obstaculizada por normas de confidencialidad restrictivas (véanse los apartados 97 a 105).

Recomendación 4 – Mejorar el sistema de evaluación

La Comisión debería:

1. Realizar una evaluación ex post exhaustiva del predecesor del Instrumento de Garantía de Préstamos centrada en determinar si las garantías fueron eficaces en general;

   Fecha prevista de aplicación: al final de 2019.

2. Desarrollar una metodología para analizar el efecto de las garantías en la oferta de préstamos, la competencia entre bancos y la actividad de innovación de las empresas y para analizar la división de la subvención implícita entre proveedor y beneficiario.

   Fecha prevista de aplicación: final de 2019.

3. Además de evaluaciones finales separadas para cada uno de los dos instrumentos de garantía de gestión centralizada, presentar una evaluación combinada que analice sus resultados relativos y, en la medida de lo posible, presentar una comparación con instrumentos de deuda similares de la UE utilizados en el pasado o simultáneamente.

   Fecha prevista de aplicación: cuando se realicen las próximas evaluaciones finales.

4. Concebir un sistema que permita a los investigadores acceder a los datos de los beneficiarios de las garantías.

   Fecha prevista de aplicación: final de 2018.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 7 de noviembre de 2017.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glosario

La calificación crediticia de un prestatario es la calificación dada por el prestamista después de haber evaluado su solvencia.

La Comisión debe realizar una evaluación ex ante de los instrumentos financieros que analice, entre otras cosas, las necesidades previstas, la proporcionalidad de la intervención con respecto al tamaño del déficit de financiación detectado, el valor añadido de la participación de la UE y las sinergias con otros instrumentos financieros nuevos y existentes. Estos aspectos también pueden incluirse en las evaluaciones de impacto que realiza la Comisión de las iniciativas de las que se esperan efectos económicos, sociales o medioambientales significativos.

Innovación, según la definición de Eurostat, es la introducción de un producto (bien o servicio) o proceso nuevo o significativamente mejorado, un nuevo método de comercialización o un nuevo método de organización de prácticas empresariales, organización del lugar de trabajo o relaciones exteriores. El requisito mínimo de la innovación es que el producto, proceso, método de comercialización o método de organización sea nuevo (o significativamente mejorado) para la empresa.

El propósito del «instrumento financiero de riesgo compartido financiado» (en el período 2007-2013) era proporcionar financiación a un intermediario financiero para apoyar nuevos préstamos y repartir su riesgo.

El marco financiero plurianual de la UE establece los importes máximos anuales que la Unión puede gastar en distintos ámbitos políticos durante un período de al menos cinco años. El marco financiero plurianual no es el presupuesto de la UE, pero proporciona un marco para la programación financiera y la disciplina presupuestaria.

La política de cohesión en el período de programación 2007-2013 abarcaba tanto el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Social Europeo (es decir, los dos «Fondos Estructurales») como el Fondo de Cohesión. Su objetivo es reforzar la cohesión social y económica dentro de la Unión Europea corrigiendo los principales desequilibrios regionales y mejorando las oportunidades de empleo. En el período de programación 2014-2020 se ha mejorado la coordinación entre la política de cohesión y las demás políticas de la UE destinadas al desarrollo regional, en concreto la política pesquera, marítima y de desarrollo rural, mediante el establecimiento de disposiciones comunes para los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.

Titulización es un proceso mediante el que un prestamista agrupa y empaqueta activos (aquí, una cartera de préstamos) para organizarlos en distintas categorías de riesgo y negociar estos nuevos instrumentos (es decir, los valores).

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala IV (presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal) que se ocupa principalmente de los ámbitos de regulación de mercados y economía competitiva. La auditoría fue dirigida por Neven Mater, Miembro del Tribunal. Colaboraron en la elaboración del informe Georgios Karakatsanis, jefe del Gabinete croata; Marko Mrkalj, agregado del Gabinete; Marion Colonerus, generente principal, y Josef Jindra, jefe de tarea. El equipo auditor estaba compuesto por Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi y Martin Puc.

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