Χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ μέσα εγγύησης δανείων: παρά τα θετικά αποτελέσματα, χρειάζεται καλύτερη στόχευση δικαιούχων και συντονισμός με τα εθνικά προγράμματα

Συνοψη

Τι είναι οι εγγυήσεις δανείων για μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις

Επί σχεδόν μία εικοσαετία, η ΕΕ διευκολύνει την πρόσβαση των ευρωπαϊκών μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων σε δανειακά κεφάλαια με την παροχή εγγυήσεων. Οι εγγυήσεις παρέχονται σε ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς, οι οποίοι, με τον τρόπο αυτό, αναμένεται να αυξήσουν τον δανεισμό προς βιώσιμες επιχειρήσεις που, διαφορετικά, θα αντιμετώπιζαν δυσκολίες στην εξασφάλιση δανείων. Προκειμένου να βοηθήσει τις επιχειρήσεις αυτές, η ΕΕ χρηματοδοτεί δύο υπό κεντρική διαχείριση μέσα εγγύησης και, στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής, συγχρηματοδοτεί παρεμφερή μέσα που συστήνονται από εθνικές ή περιφερειακές αρχές. Επιπλέον, τα κράτη μέλη έχουν δικούς τους εγγυοδοτικούς μηχανισμούς που χρηματοδοτούνται από εθνικούς ή περιφερειακούς πόρους.

Πώς διενεργήσαμε τον έλεγχό μας

Εστιάσαμε στα δύο υπό κεντρική διαχείριση μέσα που εφαρμόζονται επί του παρόντος: στον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, που απευθύνεται σε εταιρείες δραστηριοποιούμενες στους τομείς της έρευνας και της καινοτομίας, και στον Μηχανισμό Εγγύησης Δανείων. Κατά την περίοδο 2014-2020, αναμένεται να διατεθούν 1,78 δισεκατομμύρια ευρώ από τον προϋπολογισμό της ΕΕ (έως και 3,13 δισεκατομμύρια ευρώ αν συνυπολογιστεί η συμπληρωματική χρηματοδότηση από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων) για την κάλυψη, αφενός, πιθανών ζημιών από δάνεια και, αφετέρου, των εξόδων διαχείρισης των μέσων αυτών, η οποία έχει ανατεθεί στο Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων.

Αναλύσαμε κατά πόσον οι εγγυήσεις δανείων της ΕΕ βοήθησαν τις μικρές επιχειρήσεις να αναπτυχθούν και να καινοτομήσουν, διευκολύνοντας την πρόσβασή τους σε χρηματοδότηση.

Οι ελεγκτές μας πραγματοποίησαν επισκέψεις σε ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων (στην Τσεχική Δημοκρατία, τη Ρουμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο) και του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin (στη Γερμανία και τη Σουηδία), καθώς και σε εμπορικές τράπεζες και κρατικούς φορείς στην Ελλάδα. Ανέλυσαν επίσης τυχαίο δείγμα 50 δανείων που καλύπτονταν με εγγύηση από τα δύο αυτά μέσα, και διενήργησαν τηλεφωνικές συνεντεύξεις με δείγμα 46 δικαιούχων εταιρειών στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin.

Τι διαπιστώσαμε

Σε σύγκριση με το παρελθόν, τα μέσα εγγύησης τέθηκαν ταχύτερα σε εφαρμογή. Μολονότι η διαθέσιμη χρηματοδότηση της ΕΕ αυξήθηκε σημαντικά, η διενεργηθείσα αξιολόγηση των αναγκών της αγοράς δεν τα κάλυψε όλα, ούτε υπέδειξε τον τρόπο με τον οποίο αυτά θα μπορούσαν να ανταποκριθούν στις ανάγκες αυτές, τα δε στοιχεία που έχει παράσχει μέχρι στιγμής η Επιτροπή δεν αρκούν για να αποδείξουν την αποτελεσματικότητα των προηγούμενων μέσων εγγύησης δανείων. Παρά τη βελτίωση των μηχανισμών αξιολόγησης των τρεχόντων μέσων, εξακολουθούν να υπάρχουν αρκετές αδυναμίες, όπως η έλλειψη δεδομένων για την αξιολόγηση του αντικτύπου τους στις δραστηριότητες καινοτομίας, και οι περιορισμένες δυνατότητες ελέγχου των μηχανισμών μέσω ακαδημαϊκής έρευνας. Επίσης, η Επιτροπή διέθετε περιορισμένα υποστηρικτικά στοιχεία κατά τη διαδικασία διαπραγμάτευσης των αμοιβών με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων.

Ο κύριος στόχος του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων και των άλλων προηγηθέντων μηχανισμών ήταν η τόνωση της ανάπτυξης. Στοιχεία που προκύπτουν από οικονομετρική ανάλυση καταδεικνύουν ότι οι εγγυήσεις δανείων απέφεραν τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Βοήθησαν τις δικαιούχους επιχειρήσεις να αναπτυχθούν από άποψη συνολικών στοιχείων ενεργητικού, κύκλου εργασιών, αριθμού εργαζομένων και παραγωγικότητας. Τα οφέλη ήταν σημαντικότερα στις περιπτώσεις των επιχειρήσεων που θα αντιμετώπιζαν ενδεχομένως μεγαλύτερες δυσκολίες να εξασφαλίσουν δανειοδότηση απουσία της εγγύησης. Η διαπίστωση αυτή έχει μεγάλη σημασία από την άποψη της στόχευσης των δικαιούχων στο πλαίσιο των μηχανισμών.

Διαπιστώσαμε, ωστόσο, τόσο για τα τρέχοντα όσο και για τα προηγούμενα μέσα, ότι σημαντικό ποσοστό των δικαιούχων εταιρειών του δείγματός μας δεν θα αντιμετώπιζε δυσκολίες στην εξασφάλιση πρόσβασης σε χρηματοδότηση και, ως εκ τούτου, δεν είχε ανάγκη να λάβει εγγυημένο δάνειο. Η χορήγηση δανείων σε εταιρείες που είχαν ήδη πρόσβαση σε χρηματοδότηση ήταν ιδιαίτερα συχνή σε επίπεδο ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών του ιδιωτικού τομέα στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin. Οι επιχειρήσεις που έχουν πρόσβαση σε χρηματοδότηση επωφελούνται επίσης από την εγγύηση, παραδείγματος χάριν εξασφαλίζοντας ευνοϊκότερα επιτόκια. Εντούτοις, η μείωση των επιτοκίων είναι περιορισμένη και συνεπάγεται υψηλό κόστος. Επιπλέον, με την παροχή στήριξης σε επιχειρήσεις με δυνατότητα πρόσβασης σε εμπορικό δανεισμό, υπάρχει κίνδυνος οι μηχανισμοί της ΕΕ να ανταγωνίζονται τον ιδιωτικό τομέα.

Ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin αποσκοπεί να εστιάσει σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στους τομείς της έρευνας και της καινοτομίας, με υψηλό δυναμικό αριστείας. Ωστόσο, τα δύο τρίτα των εταιρειών του δείγματός μας είτε περιορίζονταν στην ανάπτυξη τυπικών προϊόντων και διεργασιών είτε δεν είχαν καμία καινοτόμο δραστηριότητα. Και εδώ παρατηρήσαμε έντονη διαφορά μεταξύ των ενδιάμεσων οργανισμών του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα: οι οργανισμοί του δημόσιου τομέα εστιάζουν πολύ αποτελεσματικότερα σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται σε τομείς έντασης γνώσης, ήτοι σε εκείνες που είναι πιθανότερο να καινοτομήσουν, τομέας στον οποίο η Ευρώπη υστερεί.

Τι συνιστούμε

Διατυπώνουμε σειρά συστάσεων για τη βελτίωση της στόχευσης των μέσων σε «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση». Στην περίπτωση του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, οι εν λόγω επιχειρήσεις θα πρέπει να είναι περισσότερο καινοτόμοι.

Δεδομένης της ποικιλίας και της αύξησης του μεγέθους των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ μέσων εγγύησης, συνιστούμε στην Επιτροπή να προβεί σε αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των προηγούμενων και των τρεχόντων μέσων, καθώς και σε εκ των προτέρων αξιολόγηση των δυνητικών διάδοχων μέσων, συμπεριλαμβανομένης διεξοδικής και εμπεριστατωμένης ανάλυσης των αναγκών της αγοράς και της αποδοτικότητας των σχετικών δαπανών. Στο πλαίσιο της αξιολόγησης θα πρέπει επίσης να προσδιοριστεί με ποιον τρόπο τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα μπορούν να ανταποκριθούν καλύτερα στις ανάγκες της αγοράς, διασφαλίζοντας τον συντονισμό, αφενός, με τα χρηματοδοτούμενα σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο μέσα τα οποία συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ και, αφετέρου, με αντίστοιχα μέσα που χρηματοδοτούνται αποκλειστικά από τις εθνικές ή τις περιφερειακές αρχές.

Συνιστούμε επίσης στην Επιτροπή να βελτιώσει το σύστημα αξιολόγησης που εφαρμόζει.

Εισαγωγη

Μέσα για τη βελτίωση της πρόσβασης μικρότερων επιχειρήσεων σε χρηματοδότηση

Οι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις¹ (ΜΜΕ, εφεξής και «μικρότερες επιχειρήσεις») αναγνωρίζονται συχνά ως σημαντική κινητήρια δύναμη της ανάπτυξης, της καινοτομίας και της ανταγωνιστικότητας στην Ευρώπη, καθώς και ως παράγοντας καθοριστικός για την κοινωνική ένταξη. Εντούτοις, κατά μία άποψη, οι τράπεζες και οι χρηματοπιστωτικές αγορές δεν καλύπτουν σε ικανοποιητικό βαθμό τις χρηματοδοτικές ανάγκες των μικρότερων επιχειρήσεων, περιορίζοντας έτσι τις επενδύσεις και την ανάπτυξή τους. Ο κύριος λόγος ύπαρξης των εγγυήσεων δανείων είναι η αντιμετώπιση του προβλήματος αυτού, με την παροχή στους δανειστές κινήτρων ώστε να αυξήσουν το ύψος της παρεχόμενης πίστωσης υπό ευνοϊκότερους όρους. Όταν την εγγύηση παρέχει τρίτος, αυτός αναλαμβάνει την υποχρέωση να αποπληρώσει το σύνολο ή τμήμα του δανείου ενός δανειολήπτη, σε περίπτωση που ο τελευταίος αδυνατεί να εκπληρώσει την υποχρέωσή του.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θεωρεί ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα, τα οποία περιλαμβάνουν κυρίως δάνεια και εγγυήσεις, αποτελούν έναν «έξυπνο τρόπο για τη χρηματοδότηση της πραγματικής οικονομίας και την τόνωση της ανάπτυξης και της απασχόλησης»². Τα χρηματοοικονομικά μέσα χρησιμοποιούνται, συνεπώς, για την εκτέλεση διαφόρων τμημάτων του προϋπολογισμού της ΕΕ:

1. Τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα χρηματοδοτούνται από διάφορους τομείς του προϋπολογισμού, όπως αυτοί της έρευνας, των επιχειρήσεων και της βιομηχανίας, της εκπαίδευσης και του πολιτισμού. Η Επιτροπή εμπλέκεται άμεσα στον σχεδιασμό και την ανάπτυξη αυτών των μέσων, της επενδυτικής στρατηγικής τους και της χρηματοδότησής τους από την ΕΕ. Η απόφαση για τη σύστασή τους λαμβάνεται από τις αρμόδιες για τον προϋπολογισμό αρχές, ήτοι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, βάσει πρότασης της Επιτροπής.
2. Τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα³, τα οποία χρησιμοποιούνται στον τομέα της πολιτικής συνοχής, χρηματοδοτούνται κυρίως από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και, σε μικρότερο βαθμό, από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (εφεξής «διαρθρωτικά ταμεία»), καθώς και από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Αλιείας. Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, χρηματοοικονομικά μέσα μπορούν επίσης να χρηματοδοτούνται από το Ταμείο Συνοχής. Κάθε μέσο εκτελείται στο πλαίσιο επιχειρησιακού προγράμματος υπό τη διαχείριση μιας διαχειριστικής αρχής, η οποία είναι υπεύθυνη για τον σχεδιασμό του χρηματοοικονομικού μέσου και τον καθορισμό του οικονομικού μεγέθους του.

Κατά την περίοδο 2014-2020, τα δύο κύρια υπό κεντρική διαχείριση μέσα που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για τη διευκόλυνση της πρόσβασης των ευρωπαϊκών μικρότερων επιχειρήσεων σε χρηματοδότηση με δανειακά κεφάλαια είναι τα εξής:

1. ο Μηχανισμός Εγγύησης Δανείων στο πλαίσιο του προγράμματος για την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων και τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις,⁴ και
2. ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin στο πλαίσιο του προγράμματος «Ορίζων 2020»⁵.

Τα δύο μέσα διαφέρουν ως προς τους βασικούς στόχους τους. Ο Μηχανισμός Εγγύησης Δανείων έχει ως στόχο τη στήριξη μικρότερων επιχειρήσεων που αντιμετωπίζουν δυσκολίες όσον αφορά την πρόσβαση σε χρηματοδότηση με δανειακά κεφάλαια, είτε λόγω του υψηλότερου κινδύνου που θεωρείται ότι ενέχουν είτε λόγω της έλλειψης επαρκών διαθέσιμων εξασφαλίσεων⁶. Ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin αποσκοπεί στη στήριξη επιχειρήσεων προσανατολισμένων στην καινοτομία ή/και την έρευνα και την ανάπτυξη, οι οποίες απασχολούν λιγότερους από 500 εργαζομένους.

Των δύο αυτών μέσων είχαν προηγηθεί:

1. ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ, που εφαρμόστηκε την περίοδο 1998-2013⁷ με παρεμφερή στόχο και χρηματοοικονομικό σχεδιασμό με τον Μηχανισμό Εγγύησης Δανείων, και
2. το Μέσο Επιμερισμού του Κινδύνου⁸, το οποίο δρομολογήθηκε σε πιλοτική βάση το 2012 και ήταν παρεμφερές με τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin.

Επιχειρησιακό πλαίσιο

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρει τη συνολική ευθύνη για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα εγγύησης, από την υποβολή της πρότασης του προγράμματος έως την κατάρτιση των ετήσιων προγραμμάτων εργασίας και των εκθέσεων σχετικά με την εφαρμογή και την αξιολόγησή τους. Ωστόσο, η εκτέλεσή τους έχει ανατεθεί στο Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων (ΕΤαΕ) έναντι συμφωνηθείσας αμοιβής, όπως προβλέπεται στη συμφωνία ανάθεσης.

Το ΕΤαΕ επιλέγει ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς (π.χ. εμπορικές τράπεζες, εθνικά αναπτυξιακά ιδρύματα ή οργανισμούς αμοιβαίων εγγυήσεων) με τους οποίους υπογράφει συμβάσεις εγγύησης στο όνομά του. Οι ενδιάμεσοι οργανισμοί είτε χορηγούν απευθείας δάνεια σε επιχειρήσεις είτε εκδίδουν εγγυήσεις υπέρ άλλων ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών που χορηγούν τέτοια δάνεια. Σε περίπτωση κατά την οποία η επιχείρηση αθετήσει τις υποχρεώσεις της, το ΕΤαΕ καταβάλλει τμήμα της ζημίας στον ενδιάμεσο οργανισμό, βάσει των προβλεπομένων στη σύμβαση εγγύησης.

Το ΕΤαΕ τηρεί κατάλογο των δανείων που οι ενδιάμεσοι οργανισμοί έχουν επιλέξει να συμπεριλάβουν στην εγγύηση, και παρακολουθεί τη συμμόρφωσή τους με τις σχετικές συμβάσεις. Επίσης, υποβάλλει τακτικά εκθέσεις στην Επιτροπή σχετικά με την πρόοδο στην εκτέλεση των μέσων.

Οικονομικές ρυθμίσεις

Το ΕΤαΕ εγγυάται εν μέρει δάνεια που οι ενδιάμεσοι οργανισμοί χορηγούν σε μικρότερες επιχειρήσεις (το δανειακό χαρτοφυλάκιο). Στόχος είναι να παρασχεθούν στους ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς κίνητρα ώστε να διευρύνουν τον δανεισμό και σε μικρότερες επιχειρήσεις. Για τον λόγο αυτό, οι συμβάσεις εγγύησης μεταξύ του ΕΤαΕ και των ενδιάμεσων οργανισμών προβλέπουν ότι οι τελευταίοι οφείλουν να αυξάνουν τον παρεχόμενο δανεισμό πάνω από ένα προκαθορισμένο όριο. Το όριο αυτό καθορίζεται στο επίπεδο που ο ενδιάμεσος οργανισμός θα είχε επιτύχει χωρίς τη σύμβαση εγγύησης ή στο μηδέν, σε περίπτωση που κατά το παρελθόν δεν χορηγούσε δάνεια αυτού του είδους. Στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin δεν ισχύει κατώτατο όριο.

Τα δύο μέσα διαφέρουν ως προς την κάλυψη του πιστωτικού κινδύνου. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, το ΕΤαΕ αποζημιώνει τους ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς έως και κατά το ήμισυ της ζημίας που έχουν υποστεί επί των επιμέρους δανείων που περιλαμβάνει το χαρτοφυλάκιό τους (δηλαδή το ποσοστό εγγύησης δεν υπερβαίνει το 50 %). Ωστόσο, στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων, το ανώτατο ύψος της αποζημίωσης ορίζεται συμβατικώς (για τις συμβάσεις εγγύησης που υπεγράφησαν μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2016 το ανώτατο ποσοστό κυμαίνεται από 4 % έως 20 % του ύψους του χαρτοφυλακίου εγγυημένων δανείων). Τυχόν ζημίες που υπερβαίνουν το όριο αυτό βαρύνουν εξ ολοκλήρου τον ενδιάμεσο χρηματοπιστωτικό οργανισμό. Με άλλα λόγια, για κάθε δάνειο που δεν αποπληρώνεται, το ΕΤαΕ καλύπτει τη ζημία βάσει του ποσοστού εγγύησης και έως το προκαθορισθέν ανώτατο όριο και, με τη σειρά του, αποζημιώνεται από την Επιτροπή («συνεισφορά της ΕΕ»). Το ανώτατο όριο που καθορίζεται για κάθε ενδιάμεσο οργανισμό αποσκοπεί στον περιορισμό του κινδύνου για τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Αντιθέτως, στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, δεν προβλέπεται ανώτατο όριο και το ΕΤαΕ υποχρεούται να καλύπτει το σύνολο των ζημιών σύμφωνα με το ποσοστό εγγύησης που προβλέπεται στη σύμβαση, το οποίο συνήθως κυμαίνεται γύρω στο 50 % (βλέπε γράφημα 1).

Σημείωση: Το γράφημα παρουσιάζει την κατάσταση που διαμορφώνεται όταν οι πραγματικές ζημίες είναι υψηλότερες από τις αναμενόμενες.

Πηγή: ΕΕΣ.

Προκειμένου να περιοριστεί το ύψος των ζημιών που θα πρέπει να καλυφθούν από την εγγύηση στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, οι ενδιάμεσοι οργανισμοί οφείλουν να αναλαμβάνουν τη δέσμευση να διατηρούν ένα ελάχιστο επίπεδο ποιότητας των δανείων στα χαρτοφυλάκιά τους. Το επίπεδο αυτό ορίζεται βάσει i) της ελάχιστης πιστοληπτικής ικανότητας των δανειοληπτών και ii) άλλων χαρακτηριστικών του χαρτοφυλακίου. Επιπλέον, μολονότι η μερική εγγύηση στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων παρέχεται δωρεάν, στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin στον ενδιάμεσο οργανισμό χρεώνεται αμοιβή εγγύησης που αντιστοιχεί στο 0,5 % ή στο 0,8 % ετησίως (ανάλογα με το μέγεθος του δανειολήπτη) του ανεξόφλητου εγγυημένου ποσού.

Δεδομένου ότι στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin δεν προβλέπεται ανώτατο όριο, η Επιτροπή και το ΕΤαΕ συμφώνησαν να επιμερίζονται τους σχετικούς κινδύνους, με το ΕΤαΕ να εισπράττει συμπεφωνημένη αμοιβή ανάληψης κινδύνου.

Εμπλεκόμενοι πόροι της ΕΕ

Με την πάροδο του χρόνου, οι πόροι της ΕΕ που διατίθενται σε υπό κεντρική διαχείριση μέσα εγγύησης δανείων απευθυνόμενα σε μικρότερες επιχειρήσεις έχει αυξηθεί, όπως προκύπτει από τον πίνακα 1.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει των πληροφοριών της Επιτροπής σχετικά με τα μέσα που εφαρμόζονταν έως το 2006, του προϋπολογισμού της ΕΕ που διατίθεται στα μέσα που εφαρμόζονται από το 2007 και εξής, των εκθέσεων του ΕΤαΕ για την κατάσταση έως τις 31.12.2016 και των υπολογισμών της Επιτροπής για την κατάσταση που αναμένεται να διαμορφωθεί μετά την πλήρη χρησιμοποίηση της συνεισφοράς της ΕΕ.

Συνεπώς, κατά την περίοδο 2014-2020, από τον προϋπολογισμό της ΕΕ αναμένεται να διατεθούν 1,78 δισεκατομμύρια ευρώ για την κάλυψη, αφενός, των μελλοντικών ζημιών του εγγυημένου χαρτοφυλακίου και, αφετέρου, του κόστους διαχείρισης των μέσων. Στις 31 Δεκεμβρίου 2016, η μέση αναμενόμενη ζημία σε σχέση με τις συμβάσεις εγγύησης που είχαν ήδη υπογραφεί ανερχόταν σε 9 %⁹ (ή 0,98 δισεκατομμύρια ευρώ). Το ποσοστό αυτό ήταν υψηλότερο από ό,τι στο πλαίσιο των προγενέστερων μηχανισμών εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ (το μέσο αναμενόμενο ποσοστό ζημίας ήταν 5,4 % για την περίοδο 1998-2000, 5,1 % για την περίοδο 2001-2006 και 6,8 % για την περίοδο 2007-2013).

Στο πλαίσιο του Μηχανισμού εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ της περιόδου 1998-2000, το 52 % των ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών υπέστη ζημίες που αντιστοιχούσαν στο 90 % και άνω των αναμενόμενων ζημιών του χαρτοφυλακίου τους. Στο πλαίσιο του Μηχανισμού της περιόδου 2001-2006, αυτό ίσχυε για το 53 % των ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών. Είναι ακόμη πολύ νωρίς να παρασχεθούν αντίστοιχα στοιχεία για τον Μηχανισμό εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ της περιόδου 2007-2013.

Όσον αφορά τα τρέχοντα μέσα (βλέπε πίνακα 1), στις 31 Δεκεμβρίου 2016, το δανειακό χαρτοφυλάκιο (22,32 δισεκατομμύρια ευρώ) των ενδιάμεσων οργανισμών με τους οποίους είχαν συναφθεί συμβάσεις ήταν εγγυημένο για ποσό ύψους 10,79 δισεκατομμυρίων ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί σε ποσοστό σχεδόν 50 %. Το συνολικό αναμενόμενο ύψος του δανεισμού προς επιχειρήσεις ήταν 27,55 δισεκατομμύρια ευρώ.

Το 2015 συστάθηκε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ)¹⁰. Το 2016 η Επιτροπή, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) και το ΕΤαΕ αποφάσισαν να διαθέσουν μέρος των πόρων του προϋπολογισμού του ΕΤΣΕ για να συμπληρώσουν τη συνεισφορά της ΕΕ προς τα δύο υπό κεντρική διαχείριση μέσα. Ο Μηχανισμός Εγγύησης δανείων θα συμπληρωθεί με 0,55 δισεκατομμύρια ευρώ και ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin με 0,88 δισεκατομμύρια ευρώ. Επομένως, το σύνολο των πόρων της ΕΕ θα αυξηθεί από 1,78 δισεκατομμύρια ευρώ (βλέπε πίνακα 1) σε 3,13 δισεκατομμύρια ευρώ. Τον Ιούλιο του 2017, οι συμφωνίες ανάθεσης μεταξύ της Επιτροπής και του ΕΤαΕ βρίσκονταν υπό τροποποίηση.

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, η ΕΕ διέθεσε επίσης σημαντικούς πόρους στα χρηματοοικονομικά μέσα (βλέπε σημείο 2). Στις 31 Μαρτίου 2017, η πραγματική συνεισφορά της ΕΕ στους μηχανισμούς εγγύησης για το σύνολο της περιόδου 2007-2013 ανερχόταν σε 2,5 δισεκατομμύρια ευρώ, ενώ το ύψος των χορηγηθέντων δανείων εκτιμάτο σε 18 δισεκατομμύρια ευρώ¹¹. Σύμφωνα με εκτίμηση της Επιτροπής, το ύψος της συνεισφοράς της ΕΕ που διατέθηκε στα πάσης φύσεως υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα για την περίοδο 2014-2020 είναι σημαντικά υψηλότερο σε σύγκριση με την περίοδο 2007-2013. Ωστόσο, δεν είναι δυνατόν ακόμη, βάσει των πλέον πρόσφατων διαθέσιμων στοιχείων (έως την 31η Δεκεμβρίου 2015) να προσδιοριστούν τα ποσά που σχετίζονται με τα μέσα εγγύησης.

Κατά την περίοδο 2007-2013, η σχετική βαρύτητα των (συγ)χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ ποσών για εγγυήσεις παρέμεινε χαμηλή σε σύγκριση με το συνολικό ύψος των εγγυήσεων που χορηγήθηκαν στα κράτη μέλη (για λεπτομερέστερα στοιχεία, βλέπε παράρτημα I). Ωστόσο, λόγω της αύξησης των δημοσιονομικών πόρων που χορηγήθηκαν στα εν λόγω μέσα εγγύησης κατά την περίοδο 2014-2020 (βλέπε σημεία 13 και 17 έως 18), η σχετική βαρύτητά τους αναμένεται να αυξηθεί. Επιπλέον, κατά την περίοδο 2007-2013, ο μέσος ετήσιος δανεισμός που καλυπτόταν με εγγύηση από την ΕΕ αντιπροσώπευε λιγότερο από το 0,5 % του συνολικού τραπεζικού δανεισμού προς ΜΜΕ (αν και το ποσοστό αυτό εμφάνιζε σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών) (για περισσότερες λεπτομέρειες, βλέπε παράρτημα II).

Τροποσ προσεγγισησ του ελεγχου

Σκοπός του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί κατά πόσον οι εγγυήσεις δανείων της ΕΕ υποστήριξαν την ανάπτυξη και την καινοτομία των μικρότερων επιχειρήσεων, διευκολύνοντας την πρόσβασή τους σε χρηματοδότηση. Στο πλαίσιο αυτό, εξετάσαμε τα εξής:

1. αν τα τρέχοντα μέσα εγγύησης συστάθηκαν κατά τον ενδεδειγμένο τρόπο·
2. αν οι δικαιούχοι θα είχαν αντιμετωπίσει δυσκολίες στην εξασφάλιση δανείου, εάν δεν υπήρχε η εγγύηση·
3. κατά πόσον τα μέσα εγγύησης εκπλήρωσαν τους στόχους τους ή ωφέλησαν τους αποδέκτες για τους οποίους προορίζονταν· και
4. αν το σύστημα αξιολόγησης της Επιτροπής απέδειξε την αποτελεσματικότητα των μέσων αυτών.

Για την ανάλυση των μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων και του συστήματος αξιολόγησης, εστιάσαμε κατά κύριο λόγο στα μέσα εγγύησης δανείων τα οποία εφαρμόζονταν κατά την περίοδο 2001-2013. Για όλα τα άλλα ζητήματα, επικεντρωθήκαμε στον Μηχανισμό Εγγύησης Δανείων και τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin.

Τα κριτήρια ελέγχου αντλήθηκαν από τους κανονισμούς για τη σύσταση αυτών των μέσων, τα αντίστοιχα προπαρασκευαστικά έγγραφα, παλαιότερες εκθέσεις του Συνεδρίου σχετικά με το θέμα αυτό, τους εσωτερικούς κανόνες και τις διαδικασίες της Επιτροπής, καθώς και από τη σχετική βιβλιογραφία, και παρουσιάζονται αναλυτικότερα στις διάφορες ενότητες της παρούσας έκθεσης.

Τα αποδεικτικά στοιχεία του ελέγχου συνελέγησαν:

1. από επισκόπηση των σχετικών εγγράφων·
2. από ανάλυση τυχαίου δείγματος 50 δανείων καλυπτόμενων από τα δύο τρέχοντα μέσα εγγύησης, συμπεριλαμβανομένων επισκέψεων σε τρεις ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων (στην Τσεχική Δημοκρατία, τη Ρουμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο) και σε δύο ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin (στη Γερμανία και τη Σουηδία)·
3. από τηλεφωνικές συνεντεύξεις με τυχαίο δείγμα 46 τελικών δικαιούχων του Μηχανισμού εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin (που κάλυπταν επτά ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς στην Τσεχική Δημοκρατία, την Ισπανία, τη Γαλλία, την Ιταλία και το Λουξεμβούργο)·
4. από επισκέψεις σε δύο εμπορικές τράπεζες και κρατικούς φορείς στην Ελλάδα·
5. από οικονομετρική ανάλυση του μακροπρόθεσμου αντικτύπου των μηχανισμών που προηγήθηκαν του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων σε δικαιούχους εταιρείες στη Γαλλία·
6. από ανάλυση των δεδομένων που διέθεταν το ΕΤαΕ και η Επιτροπή σχετικά με τις εγγυήσεις, καθώς και σχετικά με τα συστήματα επιχορηγήσεων που απευθύνονταν σε μικρότερες επιχειρήσεις στο πλαίσιο του προγράμματος «Ορίζων 2020»· και
7. από συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Επιτροπής και του ΕΤαΕ.

Παρατηρησεισ

Αδυναμίες στη σύσταση των μέσων εγγύησης

Κατά τη σύσταση ενός χρηματοοικονομικού μέσου, η Επιτροπή οφείλει να εξετάζει, μεταξύ άλλων, τα εξής: i) τις ανάγκες της αγοράς και το μέγεθος του μέσου (ήτοι το ποσό που θα διατεθεί ως συνεισφορά της ΕΕ) και ii) το κόστος διαχείρισης του μέσου.

Μετά τη σύστασή του, το μέσο πρέπει να αρχίσει σύντομα να εφαρμόζεται ώστε να αξιοποιηθεί κατά τον βέλτιστο τρόπο ο χρόνος ισχύος του.

Ως εκ τούτου, εξετάσαμε:

1. αν το μέγεθος των μέσων καθορίστηκε κατόπιν ορθής αξιολόγησης των αναγκών της αγοράς·
2. αν οι διαπραγματεύσεις της Επιτροπής με το ΕΤαΕ σχετικά με τα έξοδα και τις σχετικές αμοιβές βασίστηκαν σε τεκμηριωμένα στοιχεία·
3. αν τα μέσα τέθηκαν σε εφαρμογή χωρίς καθυστερήσεις.

Το μέγεθος των μέσων δεν αποφασίστηκε βάσει ολοκληρωμένης και επικαιροποιημένης εκτίμησης των αναγκών της αγοράς

Δεδομένου ότι η ΕΕ χρηματοδοτεί μεγάλο αριθμό χρηματοοικονομικών μέσων που λειτουργούν παράλληλα με μέσα που χρηματοδοτούνται από εθνικούς ή περιφερειακούς πόρους, για την εξασφάλιση της αποτελεσματικότητάς τους καθοριστική σημασία έχει η ανάλυση των αναγκών της αγοράς.

Οι εκτιμήσεις αντικτύπου και οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις που διενεργεί η Επιτροπή πριν από τη δρομολόγηση μιας νέας γενιάς χρηματοοικονομικών μέσων κανονικά παρέχουν πληροφορίες σχετικά με τις ανάγκες της αγοράς και καθιστούν δυνατή την εξαγωγή συμπερασμάτων ως προς το ύψος της χρηματοδότησης που απαιτείται για την κάλυψη των αναγκών αυτών. Για τον λόγο αυτό, εξετάσαμε τις εκτιμήσεις/αξιολογήσεις που διενεργήθηκαν για τα μέσα εγγύησης.

Εκτιμήσεις διενεργήθηκαν για αμφότερα τα προγράμματα στα οποία είναι ενσωματωμένα τα δύο υπό κεντρική διαχείριση μέσα (πρόγραμμα για την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων και τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις και το πρόγραμμα «Ορίζων 2020»), το 2011 και το 2013 αντίστοιχα. Ωστόσο, για τα χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο του προγράμματος «Ορίζων 2020» (συμπεριλαμβανομένου του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin), η ειδική εκτίμηση διενεργήθηκε μετά την υποβολή της νομοθετικής πρότασης για το πρόγραμμα και τη συζήτηση περί ενδεικτικού προϋπολογισμού μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.

Και στις δύο εκτιμήσεις γινόταν ανάλυση των αναγκών της αγοράς (ήτοι του ελλείμματος χρηματοδότησης). Λόγω ελλιπών δεδομένων, ο ακριβής προσδιορισμός του ελλείμματος ήταν δύσκολος και, ως εκ τούτου, ο υπολογισμός του βασίστηκε σε σειρά εκτιμήσεων και παραδοχών (βλέπε πλαίσιο 1). Κατά συνέπεια, ο αριθμός των ΜΜΕ που θεωρήθηκε ότι αντιμετωπίζουν προβλήματα πρόσβασης σε χρηματοδότηση (μεταξύ 2 και 3,5 εκατομμυρίων επί συνόλου περίπου 23 εκατομμυρίων ΜΜΕ), τα οποία δεν οφείλονται σε θεμελιώδεις αδυναμίες αλλά στην έλλειψη/ανεπάρκεια εξασφαλίσεων (εκτιμώνται στο 20 %), εκφράστηκε με τη μορφή ψαλίδας (από 0,4 έως 0,7 εκατομμύρια ΜΜΕ). Για την εκτίμηση του 2013, δεν επικαιροποιήθηκαν τα αριθμητικά στοιχεία για το έλλειμμα χρηματοδότησης που είχαν χρησιμοποιηθεί για την εκτίμηση του 2011.

Η εκτίμηση του 2011 που εκπονήθηκε για λογαριασμό της Επιτροπής και, ιδίως, η μελέτη στην οποία αυτή βασίστηκε¹⁴, περιελάμβανε λεπτομερή ανάλυση των διαφόρων επιλογών (διαφορετικά χρηματοοικονομικά μέσα και διαφορετικοί προϋπολογισμοί) και εκτίμηση του αντικτύπου τους. Στην εκτίμηση του 2013 δεν αναλύονταν στον ίδιο βαθμό οι διάφορες επιλογές και οι πληροφορίες σχετικά με τον αντίκτυπό τους. Ειδικότερα, μολονότι η συνεισφορά της ΕΕ στον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin προβλεπόταν να είναι σημαντικά υψηλότερη από την αντίστοιχη της προηγούμενης περιόδου (βλέπε πίνακα 1), δεν εκτιμήθηκε ο αντίκτυπος στο έλλειμμα χρηματοδότησης, ούτε η ικανότητα απορρόφησης¹⁵, λαμβανομένου επίσης υπόψη του συνδυασμένου αντικτύπου όλων των άλλων χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ μέσων εγγύησης.

Η διαθέσιμη για τα δύο υπό κεντρική διαχείριση μέσα συνεισφορά της ΕΕ δεν κατανέμεται ανά κράτος μέλος, περιφέρεια ή τομέα. Σύμφωνα με τη νομική βάση τους, τα μέσα αυτά βασίζονται στη ζήτηση, και οι ενδιάμεσοι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί ανταποκρίνονται στις προσκλήσεις εκδήλωσης ενδιαφέροντος του ΕΤαΕ. Μολονότι οι ανάγκες της αγοράς και, ως εκ τούτου, ο δυνητικός αντίκτυπος των εγγυήσεων διαφέρουν μεταξύ των κρατών μελών, ανάλυση του ελλείμματος χρηματοδότησης για τα δύο μέσα διενεργήθηκε μόνο σε επίπεδο ΕΕ. Οι εκτιμήσεις του 2011 και του 2013 δεν έλαβαν υπόψη τις διαθέσιμες πληροφορίες σχετικά με τις ανάγκες της αγοράς στα διάφορα κράτη μέλη και τις περιφέρειες. Πράγματι, μεταξύ 2006 και 2008, στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας JEREMIE¹⁶ (κοινοί ευρωπαϊκοί πόροι για τις πολύ μικρές έως και τις μεσαίες επιχειρήσεις), το ΕΤαΕ εκπόνησε «ανάλυση ελλείμματος» σε εθνικό επίπεδο για 19 κράτη μέλη κατόπιν σχετικού αιτήματός τους. Επίσης, το 2012 καταρτίστηκε για λογαριασμό της Επιτροπής μελέτη με στόχο τη συνολική επισκόπηση των μέσων δανειοδότησης, εγγυήσεων και μετοχικού κεφαλαίου που χρηματοδοτούνταν από εθνικούς πόρους στα κράτη μέλη της ΕΕ. Η μελέτη αυτή επικαιροποιήθηκε το 2014 αλλά, λόγω της περιορισμένης εμβέλειά της, οι επισκοπήσεις για τα επιμέρους κράτη μέλη δεν είναι πλήρεις.

Σύμφωνα με την εκτίμηση του 2011, ο πλέον καταλυτικός αντίκτυπος αναμενόταν να καταγραφεί στα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ από το 2004 και εξής. Ωστόσο, βάσει των συμβάσεων εγγύησης που υπεγράφησαν μεταξύ του ΕΤαΕ και των ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών στο πλαίσιο των δύο υπό εξέταση μέσων έως τα τέλη του 2016, περίπου τα τρία τέταρτα των προβλεπόμενων δανείων θα χορηγηθούν σε τέσσερα κράτη μέλη που είχαν προσχωρήσει στην ΕΕ πριν από το 2004. Για την πλειονότητα των κρατών μελών που προσχώρησαν στην ΕΕ από το 2004 και εξής, ο αντίκτυπος των δύο μέσων ως προς την κάλυψη του ελλείμματος χρηματοδότησης είναι μικρότερος από ό,τι για τα προαναφερόμενα κράτη μέλη που ήταν οι κύριοι δικαιούχοι.

Το ΕΤΣΕ (βλέπε σημείο 17) θα αποτελέσει σημαντικό συμπλήρωμα για τα δύο μέσα. Στη γνώμη μας αριθ. 2/2016¹⁷, επισημαίναμε ήδη ότι, ως προς το ΕΤΣΕ, δεν είχε διενεργηθεί εκτίμηση και ανάλυση ούτε των αιτιών του ελλείμματος και των αναγκών της αγοράς ούτε του βέλτιστου τρόπου αντιμετώπισής τους.

Όσον αφορά τα μέσα που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία, σε παλαιότερη ειδική έκθεσή μας¹⁸ υπογραμμίσαμε το γεγονός ότι, για την περίοδο 2007-2013, οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών δεν είχαν πάντα αξιολογήσει ορθά τις ανάγκες της αγοράς, με αποτέλεσμα σημαντικός αριθμός χρηματοοικονομικών μέσων να έχει μέγεθος μεγαλύτερο του αναγκαίου.

Το ύψος των εξόδων και των σχετικών αμοιβών δεν είχε τεκμηριωθεί επαρκώς

Το ΕΤαΕ εισπράττει διοικητική αμοιβή ως αποζημίωση για τις παρεχόμενες υπηρεσίες και αμοιβή επί των επιδόσεων, η οποία αποσκοπεί στη δημιουργία κινήτρων για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων. Το μέγιστο συνολικό ύψος της διοικητικής αμοιβής και της αμοιβής επί των επιδόσεων που χρεώνει το ΕΤαΕ καθ’ όλο τον κύκλο ζωής κάθε μέσου αντιστοιχεί στο 6 % της συνεισφοράς της ΕΕ. Η αμοιβή αυτή ανερχόταν σε 9 % για τα μέσα των περιόδων 1998-2000 και 2001-2006 αλλά, εν συνεχεία, η Επιτροπή πέτυχε τη μείωσή της σε 6 %.

Επίσης, η Επιτροπή: i) καταβάλλει στο ΕΤαΕ αμοιβή για την ταμειακή διαχείριση¹⁹ των ποσών που καταβάλλονται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στα δύο μέσα και ii) αποδίδει στο ΕΤαΕ ορισμένα άλλα απρόβλεπτα έξοδα διαχείρισης βάσει δικαιολογητικών. Το ανώτατο όριο του αθροίσματος αυτών των εξόδων έχει οριστεί στο 1 % της συνεισφοράς της ΕΕ στον Μηχανισμό Εγγύησης Δανείων και στο 1,5 % της συνεισφοράς της ΕΕ στον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin.

Το μέγιστο ύψος των καταβλητέων εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών για τα δύο μέσα, καθ’ όλο τον κύκλο ζωής τους, ανέρχεται σε 129,7 εκατομμύρια ευρώ, όπως παρουσιάζεται αναλυτικά στον πίνακα 2. Τα έξοδα αυτά πρόκειται να αυξηθούν μόλις επισημοποιηθεί η συμπληρωματική συνεισφορά από το ΕΤΣΕ με τροποποίηση των συμφωνιών ανάθεσης (βλέπε σημείο 17).

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει πληροφοριών σχετικά με τον προϋπολογισμό της ΕΕ και των συμφωνιών ανάθεσης μεταξύ της Επιτροπής και του ΕΤαΕ.

Τα ετήσια²⁰ έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές για τα δύο μέσα προβλέπεται να ανέλθουν σε 6,5 εκατομμύρια ευρώ περίπου (μη λαμβανομένης υπόψη της συμπληρωματικής χρηματοδότησης από το ΕΤΣΕ). Παρά το γεγονός ότι το ΕΤαΕ είναι κατά βάση δημόσιο ταμείο²¹, με την ΕΕ να κατέχει το 29,81 % του μετοχικού κεφαλαίου, είναι σημαντικό να διασφαλιστεί το δέον επίπεδο αμοιβών.

Ως εκ τούτου, πριν από την έναρξη της φάσης διαπραγμάτευσης με το ΕΤαΕ, η Επιτροπή θα έπρεπε να διαθέτει στοιχεία σχετικά με τα έξοδα: i) στα οποία υποβλήθηκε το ΕΤαΕ για τη διαχείριση των προηγούμενων μέσων εγγύησης δανείων, ii) στα οποία υποβλήθηκαν οι εθνικοί εγγυοδοτικοί οργανισμοί στο πλαίσιο της λειτουργίας των μέσων εγγύησης δανείων και iii) τα οποία χρέωσε το ΕΤαΕ σε άλλους φορείς από τους οποίους είχε λάβει εντολή διαχείρισης (όπως η ΕΤΕπ ή ορισμένες εθνικές αρχές). Εξετάσαμε αν τα στοιχεία αυτά είχαν συγκεντρωθεί.

Διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή δεν είχε στη διάθεσή της λεπτομερή στοιχεία σχετικά με το πραγματικό κόστος της διαχείρισης παλαιότερων συστημάτων. Περιορισμένες ήταν οι πληροφορίες που διέθετε σχετικά με τις αμοιβές που κατέβαλλαν άλλοι φορείς που είχαν αναθέσει στο ΕΤαΕ τη διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων για λογαριασμό τους και ελάχιστες ήταν οι ενέργειες που έγιναν προκειμένου να υπάρξει σύγκριση των εξόδων της με τα αντίστοιχα έξοδα δείγματος εγγυοδοτικών μέσων που εφαρμόζονται σε εθνικό επίπεδο.

Συγκριτικά, το ανώτατο όριο που επιβάλλεται από τους σχετικούς κανονισμούς στα έξοδα και τις αμοιβές διαχείρισης των μέσων εγγύησης που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία υπερβαίνει το 6 % που ισχύει για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα. Ωστόσο, τα πραγματικά έξοδα ήταν χαμηλότερα του ανώτατου ορίου. Σύμφωνα με ενδεικτικά στοιχεία σχετικά με την εφαρμογή των μέσων εγγύησης που συγχρηματοδοτήθηκαν από τα διαρθρωτικά ταμεία²² κατά την περίοδο 2007-2013, τα μέσα ετήσια²³ έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές κινούνται επί του παρόντος στα επίπεδα των ποσών που καταβάλλει η Επιτροπή για τα δύο μέσα που υποβάλαμε σε έλεγχο.

Επιπλέον των ανωτέρω αναφερόμενων αμοιβών, στην περίπτωση του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, το ΕΤαΕ δικαιούται να εισπράττει αμοιβή ανάληψης κινδύνου ως αντιστάθμιση για την ανάληψη μέρους του κινδύνου που συνδέεται με το μέσο αυτό (βλέπε σημείο 12 και γράφημα 1).

Ο κίνδυνος που συνδέεται με το άνοιγμα του ΕΤαΕ εξαρτάται από το προφίλ κινδύνου του σχετικού χαρτοφυλακίου και από το ύψος της συνεισφοράς της ΕΕ, η οποία καταβάλλεται σε ετήσιες δόσεις και πριν από την τελική έγκριση των εγγυήσεων. Έως το 2022, στον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin μπορούν να προστίθενται δάνεια, με αποτέλεσμα τη συνεχή μεταβολή του προφίλ κινδύνου του χαρτοφυλακίου.

Οι ενδιάμεσοι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί καταβάλλουν αμοιβή εγγύησης (βλέπε σημείο 11), η οποία αποτελεί έσοδο του Μηχανισμού. Η συνεισφορά της ΕΕ θα χρησιμοποιείται για την κάλυψη των αμοιβών ανάληψης κινδύνου μόνο στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η αμοιβή εγγύησης δεν επαρκεί για την κάλυψη ολόκληρου του ποσού της αμοιβής ανάληψης κινδύνου που δικαιούται το ΕΤαΕ.

Η αμοιβή ανάληψης κινδύνου ορίζεται ετησίως στο 1,25 % του 80 % του ανεξόφλητου εγγυημένου ποσού (δεδομένου ότι η συνεισφορά της ΕΕ πρέπει να αντιστοιχεί στο 20 % του συνολικού εγγυημένου ποσού για το σύνολο των ενδιάμεσων οργανισμών). Το μέγιστο συνολικό ύψος της αμοιβής ανάληψης κινδύνου που μπορεί να χρεώσει το ΕΤαΕ καθ’ όλο τον κύκλο ζωής του Μηχανισμού αντιστοιχεί στο 10 % της συνεισφοράς της ΕΕ (ήτοι σε 106 εκατομμύρια ευρώ).

Είναι πιθανόν η εν λόγω αμοιβή να είναι υπέρμετρη ως αντιστάθμιση για τον κίνδυνο που πράγματι αναλαμβάνει το ΕΤαΕ. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι η καταβαλλόμενη αμοιβή υπολογίζεται βάσει του 80 % του ανεξόφλητου εγγυημένου ποσού, ακόμη και όταν η ήδη καταβληθείσα συνεισφορά της ΕΕ υπερβαίνει το 20 % του εγγυημένου ποσού (με άλλα λόγια, όταν το πραγματικό άνοιγμα του ΕΤαΕ είναι χαμηλότερο του 80 %). Εντούτοις, δεν υπάρχει μηχανισμός για την επανεξέταση της αμοιβής ανάληψης κινδύνου που καταβάλλεται στο ΕΤαΕ έως και το 2022. Παραδείγματος χάριν, κατά την περίοδο 2014-2015, η συνεισφορά της ΕΕ υπερέβη το ανεξόφλητο εγγυημένο ποσό, με αποτέλεσμα το ΕΤαΕ να μην έχει αναλάβει κανέναν κίνδυνο. Παρ’ όλα αυτά, εισέπραξε περί τα 0,5 εκατομμύρια ευρώ ως αμοιβή ανάληψης κινδύνου.

Η εφαρμογή άρχισε χωρίς καθυστέρηση

Προηγούμενοι έλεγχοί μας έδειξαν ότι η έναρξη εφαρμογής των χρηματοοικονομικών μέσων αποτελεί βασική πρόκληση, και ότι τυχόν καθυστερήσεις υπονομεύουν την επίτευξη των στόχων²⁴. Ως εκ τούτου, εξετάσαμε κατά πόσον αποφεύχθηκαν τέτοιου είδους καθυστερήσεις.

Ο Μηχανισμός Εγγύησης Δανείων αποτέλεσε επί της ουσίας τη συνέχεια του προηγούμενου Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ, κάτι που διευκόλυνε την ταχεία εφαρμογή του. Ωστόσο, η ταχεία έναρξη της εφαρμογής του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, ο οποίος από ορισμένες απόψεις ήταν καινοφανής ως μέσο, αποτέλεσε σημαντικό επίτευγμα.

Για αμφότερα τα μέσα, οι συμφωνίες μεταξύ της Επιτροπής και του ΕΤαΕ είχαν υπογραφεί έως τον Ιούλιο του 2014. Στο τέλος του 2014, το ΕΤαΕ είχε ήδη υπογράψει συμβάσεις εγγύησης με έξι ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς με αναμενόμενο όγκο δανείων σχεδόν 1,4 δισεκατομμυρίων ευρώ. Στο τέλος του 2016, ο ρυθμός εκτέλεσης (ως ποσοστό της απορροφώμενης συνεισφοράς της ΕΕ) ήταν 80 %. Κατά την ίδια ημερομηνία, οι ενδιάμεσοι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί είχαν χορηγήσει δάνεια που αντιστοιχούσαν περίπου στο 27 % του αναμενόμενου όγκου των δανείων.

Τα μέσα εγγύησης δανείων δεν στόχευαν καταλλήλως στις επιχειρήσεις που αντιμετώπιζαν δυσκολίες στην εξασφάλιση δανείου

Όσο σοβαρότερο είναι το προφίλ κινδύνου των δανειοληπτών, τόσο υψηλότερα επιτόκια και αμοιβές επιβάλλουν οι δανειστές. Ωστόσο, είναι επίσης πιθανό οι δανειστές να δείξουν απροθυμία να επιβάλουν υψηλότερο επιτόκιο, αναλαμβάνοντας κινδύνους που υπερβαίνουν ένα ορισμένο επίπεδο, και να επιλέξουν να περιορίσουν τη δανειοδοτική δραστηριότητά τους. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα να μην χρηματοδοτηθούν ενδεχομένως βιώσιμα έργα, επειδή οι τράπεζες τα κρίνουν υψηλής επικινδυνότητας, ιδίως όταν οι δανειολήπτες δεν έχουν τα μέσα να αποδείξουν τη φερεγγυότητά τους ή/και τις πραγματικές προοπτικές του έργου του οποίου ζητούν τη χρηματοδότηση²⁵. Για τους σκοπούς της παρούσας έκθεσης, οι βιώσιμες επιχειρήσεις που αδυνατούν να εξασφαλίσουν δάνεια από εμπορικούς δανειστές αναφέρονται ως «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση».

Το γεγονός ότι δανειολήπτες με βιώσιμα έργα δεν έχουν πρόσβαση σε χρηματοδότηση αποτελεί το βασικό σκεπτικό της χρηματοδότησης μέσων εγγύησης δανείων από την ΕΕ, όπως δηλώνεται στα προπαρασκευαστικά έγγραφα και τους αντίστοιχους κανονισμούς για τη σύσταση των δύο μηχανισμών που εξετάστηκαν. Συγκεκριμένα, αναφέρεται ότι «ο Μηχανισμός Εγγύησης Δανείων θα μειώσει «τις ιδιαίτερες δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι βιώσιμες ΜΜΕ όσον αφορά την πρόσβαση στη χρηματοδότηση είτε λόγω του θεωρούμενου υψηλότερου κινδύνου είτε λόγω της έλλειψης επαρκών εγγυήσεων»²⁶. Όσον αφορά τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, ο κανονισμός του προγράμματος «Ορίζων 2020»²⁷ αναφέρεται στο γεγονός ότι «καθιερωμένες καινοτόμες επιχειρήσεις – μεγάλες αλλά και μικρές – [δεν] μπορούν να πάρουν δάνεια για δραστηριότητες Ε&Κ υψηλότερου κινδύνου». Ο ίδιος κανονισμός αναφέρει επίσης ότι «οι καινοτομίες που απαιτούνται για την επίτευξη των πολιτικών στόχων αποδεικνύονται εξαιρετικά ριψοκίνδυνες, κατά κανόνα, για να τις αντέξει η αγορά (…)». Επίσης, η διάταξη του δημοσιονομικού κανονισμού ότι «τα χρηματοδοτικά μέσα δεν προορίζονται να αντικαταστήσουν (…) την ιδιωτική χρηματοδότηση»²⁸ υποδηλώνει την εστίαση σε «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση».

Συνεπώς, τα μέσα αυτά δεν σχεδιάστηκαν ώστε να λειτουργούν ως επιδοτήσεις γενικού χαρακτήρα που αποσκοπούν στη μείωση των εξόδων για τόκους των μικρότερων επιχειρήσεων εν γένει, ή των καινοτόμων επιχειρήσεων, αλλά προκειμένου να βελτιωθεί η πρόσβαση σε χρηματοδότηση των επιχειρήσεων που δεν θα εξασφάλιζαν δάνεια από εμπορικούς δανειστές.

Ως εκ τούτου, εξετάσαμε:

1. αν οι εταιρείες που ωφελήθηκαν από τις εγγυήσεις δανείων είχαν αντιμετωπίσει δυσκολίες στην πρόσβαση σε χρηματοδότηση·
2. αν η Επιτροπή αξιοποίησε κατά τρόπο αποτελεσματικό τα μέτρα προκειμένου να στοχεύσει ειδικά στις «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση»· και
3. αν τα μέσα εφαρμόστηκαν επιτυχώς στα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν οικονομικές δυσχέρειες.

Αδυναμίες στη στόχευση σε βιώσιμες επιχειρήσεις που δεν έχουν πρόσβαση σε χρηματοδότηση

Βάσει του δείγματος δανείων (προς 96 επιχειρήσεις) που εξετάσαμε και το οποίο κάλυπτε και τα δύο μέσα, διαπιστώσαμε ότι μόνο το 40 % των δανείων είχε χορηγηθεί σε επιχειρήσεις οι οποίες, σε αντίθετη περίπτωση, θα είχαν αντιμετωπίσει δυσχέρειες στην εξασφάλιση χρηματοδότησης με εμπορικό δανεισμό. Το ποσοστό αυτό δεν διαφέρει σημαντικά από το 43 %²⁹ που διαπιστώσαμε στο πλαίσιο του προηγούμενου ελέγχου που διενεργήσαμε σχετικά με τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ³⁰ (τον μηχανισμό που προηγήθηκε αυτού της εγγύησης δανείων), οι στόχοι του οποίου ήταν παραπλήσιοι και ο οποίος, σε μεγάλο βαθμό, βασιζόταν σε αντίστοιχους ενδιάμεσους οργανισμούς.

Στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, εάν έλειπε η εγγύηση της ΕΕ, δυσχέρειες στην εξασφάλιση εμπορικού δανείου θα είχε αντιμετωπίσει το 35 % των επιχειρήσεων. Ωστόσο, ακόμη και εντός της συγκεκριμένης υποομάδας καινοτόμων επιχειρήσεων, ορισμένες είχαν πρόσβαση σε χρηματοδότηση με κεφάλαια επιχειρηματικού κινδύνου ή θα μπορούσαν να είχαν λάβει εμπορικό δάνειο με την παροχή προσωπικών εγγυήσεων.

Επίσης, συγκρίναμε τη στάση των ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα ως προς τη στόχευση στους προβλεπόμενους δικαιούχους³¹. Για τον σκοπό αυτό, χρησιμοποιήσαμε έμμεσους δείκτες που συνδέονται με τον βαθμό των περιορισμών χρηματοδότησης, ήτοι:

1. την ηλικία και το μέγεθος της εταιρείας, δεδομένου ότι οι νεότερες και μικρότερου μεγέθους επιχειρήσεις τείνουν να αντιμετωπίζουν περισσότερους χρηματοδοτικούς περιορισμούς³²· και
2. το ύψος του δανείου έναντι του συνολικού ενεργητικού της εταιρείας για τη μέτρηση της οικονομικής σημασίας του δανεισμού ως πηγής χρηματοδότησης στο πλαίσιο της κεφαλαιακής διάρθρωσης της εταιρείας.

Από τους προαναφερόμενους δείκτες προκύπτει μια εντυπωσιακή διαφορά μεταξύ της συμπεριφοράς των ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin. Οι ενδιάμεσοι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί του δημόσιου τομέα είχαν συστηματικά καλύτερες επιδόσεις όσον αφορά τη στόχευση σε επιχειρήσεις που πιθανότατα να είχαν πραγματικά ανάγκη την εγγύηση. Παραδείγματος χάριν, οι επιχειρήσεις ηλικίας κάτω των πέντε ετών αντιπροσώπευαν το 35 % του δανειακού χαρτοφυλακίου των ενδιάμεσων οργανισμών του δημόσιου τομέα, έναντι του 16 % του δανειακού χαρτοφυλακίου των ενδιάμεσων οργανισμών του ιδιωτικού τομέα. Ομοίως, οι ενδιάμεσοι οργανισμοί του δημόσιου τομέα ήταν πιθανότερο να χορηγήσουν σχετικά υψηλή χρηματοδότηση στους δικαιούχους: περισσότερο από το ήμισυ των χορηγηθέντων δανείων αντιστοιχούσε σε ποσοστό μεγαλύτερο του 10 % του συνολικού ενεργητικού του δανειολήπτη, ενώ αυτό ίσχυε μόνο για το ένα τέταρτο των δανείων που χορηγήθηκαν από ενδιάμεσους οργανισμούς του ιδιωτικού τομέα³³.

Το γεγονός ότι, στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, οι ενδιάμεσοι οργανισμοί του ιδιωτικού τομέα εστίασαν περισσότερο σε επιχειρήσεις με δυνατότητα πρόσβασης σε εμπορικό δανεισμό συνδέεται με τον τρόπο σύστασης του μέσου. Ο κανονισμός του προγράμματος «Ορίζων 2020» αναφέρει ότι ο Μηχανισμός αποσκοπεί στη βελτίωση της πρόσβασης σε χρηματοδότηση με δανειακά κεφάλαια, αλλά δεν περιέχει ρητή απαίτηση για στόχευση σε «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση». Η συμφωνία μεταξύ της Επιτροπής και του ΕΤαΕ προβλέπει ότι σκοπός του Μηχανισμού είναι μόνον η παροχή κινήτρων ώστε οι ενδιάμεσοι οργανισμοί να διευρύνουν, άμεσα ή έμμεσα, τη χρηματοδότηση με δανειακά κεφάλαια. Στις συμφωνίες του ΕΤαΕ με τους ενδιάμεσους οργανισμούς δεν προβλέπεται υποχρέωση των τελευταίων να εστιάζουν σε επιχειρήσεις που αντιμετωπίζουν δυσκολίες όσον αφορά την πρόσβαση σε εμπορικό δανεισμό. Ενώ οι ενδιάμεσοι οργανισμοί του δημόσιου τομέα είναι πιθανότερο να εστιάσουν σε τέτοιες επιχειρήσεις λόγω των πολιτικών στόχων τους, οι ενδιάμεσοι οργανισμοί του ιδιωτικού τομέα δεν έχουν τέτοιο κίνητρο και η σύμβαση εγγύησης με το ΕΤαΕ δεν τους υποχρεώνει σε κάτι τέτοιο. Μάλιστα, ενδιάμεσος οργανισμός του ιδιωτικού τομέα στον οποίο πραγματοποιήσαμε επίσκεψη δεν ήταν καν ενήμερος για το γεγονός ότι έπρεπε να εστιάζει σε βιώσιμες επιχειρήσεις στις οποίες δεν χορηγούνταν δάνεια (βλέπε σημείο 52).

Οι εταιρείες με επαρκή πρόσβαση σε χρηματοδότηση μπορούν και αυτές να επωφελούνται από την εγγύηση, παραδείγματος χάριν λαμβάνοντας δάνεια μεγαλύτερης διάρκειας ή μεγαλύτερου ύψους. Επιπλέον, στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, οι ενδιάμεσοι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί μπορούν να μειώνουν το επιτόκιο σε επίπεδα χαμηλότερα του επιτοκίου της αγοράς. Η εξοικονόμηση τόκων είναι ανάλογη του βαθμού επικινδυνότητας του δανειολήπτη. Δεδομένου, ωστόσο, ότι οι επιχειρήσεις με δυνατότητα πρόσβασης σε εμπορικό δανεισμό τείνουν να είναι χαμηλότερης επικινδυνότητας, οι οικονομίες που επιτυγχάνονται είναι οριακές. Η μέση εξοικονόμηση πόρων που παρατηρήσαμε στο δείγμα μας κυμαινόταν μεταξύ 0,3 % και 0,4 %, δηλαδή το πολύ 1 000 ευρώ ετησίως για δάνειο ύψους 250 000 ευρώ (μέσος όρος στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin).

Μολονότι η Επιτροπή βελτίωσε για ένα μέτρο τη στόχευση σε «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση», δεν έχει ακόμη διερευνήσει ορισμένα άλλα πιθανά μέτρα, και ιδίως τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin

Στο πλαίσιο του προηγούμενου Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ, παρατηρούσαμε ήδη ότι σημαντικό μερίδιο των δικαιούχων ήταν επιχειρήσεις με δυνατότητα πρόσβασης σε εμπορικό δανεισμό και συστήσαμε «να προβλεφθούν κατάλληλα μέτρα για την ελαχιστοποίηση του “φαινομένου αδράνειας”, αντλώντας, μεταξύ άλλων, ιδέες από βέλτιστες πρακτικές που ήδη εφαρμόζουν ορισμένοι διαμεσολαβητές»³⁴. Στην απάντησή της στη σύσταση αυτή, η Επιτροπή συμφώνησε ότι κατάλληλα μέτρα για την ελαχιστοποίηση του “φαινομένου αδράνειας” πρέπει να προβλέπονται στο πλαίσιο κάθε μεταγενέστερου προγράμματος³⁵.

Στη νομοθετική πρόταση που υπέβαλε για τον τρέχοντα Μηχανισμό Εγγύησης Δανείων, η Επιτροπή όρισε τα 150 000 ευρώ ως ανώτατο όριο των επιλέξιμων για κάλυψη με εγγύηση δανείων. Οι δανειολήπτες που ζητούν χαμηλότερα ποσά θεωρήθηκε ότι αντιμετωπίζουν μεγαλύτερες δυσχέρειες στην πρόσβαση σε χρηματοδότηση.

Μολονότι το εν λόγω ανώτατο όριο εγκρίθηκε, ο νομοθέτης προέβλεψε μία εξαίρεση. Στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων, είναι δυνατή η κάλυψη με εγγύηση και δανείων μεγαλύτερου ύψους, εφόσον μπορεί να αποδειχθεί ότι ο δικαιούχος δεν είναι επιλέξιμος να λάβει εγγύηση στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin³⁶. Οι ενδιάμεσοι οργανισμοί που είναι πρόθυμοι να εγκρίνουν δάνειο που υπερβαίνει το ανώτατο όριο πρέπει πρώτα να ελέγχουν ότι ο δανειολήπτης δεν πληροί κανένα από τα 14 κριτήρια επιλεξιμότητας που αφορούν την καινοτομία στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin (βλέπε σημείο 89). Δεδομένου ότι πρόκειται για μια σχετικά περίπλοκη διαδικασία, με δυσνόητο σκεπτικό, οι περισσότεροι ενδιάμεσοι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί χορηγούν εγγυημένα δάνεια που δεν υπερβαίνουν το ανώτατο όριο.

Το ανώτατο όριο είχε επομένως ως αποτέλεσμα την εκ νέου εστίαση του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων σε γενικώς περισσότερο ριψοκίνδυνες, μικρότερες σε μέγεθος και νεότερες επιχειρήσεις. Αυτό αποδεικνύεται από διάφορα στατιστικά στοιχεία των δανειακών χαρτοφυλακίων:

1. το μέσο μέγεθος των δανείων ελαττώθηκε, με το μερίδιο των δανείων άνω των 150 000 ευρώ να έχει μειωθεί από το 37 % που ήταν στο πλαίσιο του προηγούμενου μηχανισμού, στο 15,8 % στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων, και
2. το μερίδιο των δανείων προς πολύ μικρές επιχειρήσεις (ήτοι με λιγότερους από δέκα εργαζομένους) αυξήθηκε σε 82 % έναντι 74 % στο πλαίσιο του προηγούμενου μηχανισμού.

Εντούτοις, εξακολουθούν να χορηγούνται εγγυήσεις για δάνεια μεγαλύτερου ύψους, σε ορισμένες περιπτώσεις και με καταστρατήγηση των κανόνων. Ένας ενδιάμεσος οργανισμός του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων (από τους τρεις που υποβάλαμε σε έλεγχο) παρέκαμψε το ανώτατο όριο επανειλημμένως, εγγυώμενος σειρά δανείων προς την ίδια εταιρεία την ίδια ημερομηνία. Η πρακτική αυτή έγινε αντιληπτή από το ΕΤαΕ, το οποίο ζήτησε πρόσθετες πληροφορίες για μία περίπτωση, βάσει των οποίων απεδείχθη ότι η συγκεκριμένη περίπτωση βασιζόταν σε ευσταθές εμπορικό σκεπτικό. Τα δάνεια αυτά αντιστοιχούσαν σε ποσοστό μεγαλύτερο του 10 % του χαρτοφυλακίου εγγυημένων δανείων του συγκεκριμένου ενδιάμεσου χρηματοπιστωτικού οργανισμού.

Ένας άλλος τρόπος με τον οποίο διασφαλίζεται ότι οι εγγυήσεις χορηγούνται υπέρ βιώσιμων επιχειρήσεων χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση είναι τα ορθώς σχεδιασμένα κριτήρια επιλεξιμότητας (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 2). Στην περίπτωση του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων, τα κριτήρια επιλεξιμότητας ορίζονται στις συμβάσεις εγγύησης με τους χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές. Ωστόσο, στην περίπτωση του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, η Επιτροπή δεν επέβαλε τέτοια κριτήρια με τη συμφωνία ανάθεσης που υπέγραψε με το ΕΤαΕ (βλέπε σημείο 59). Παρ’ όλα αυτά, επισημαίνουμε ότι από τα 14 κριτήρια επιλεξιμότητας που εφαρμόζονται για την αξιολόγηση του καινοτόμου χαρακτήρα μιας επιχείρησης (εκ των οποίων πρέπει να πληρούται το ένα), δύο αφορούν τις νεότερες επιχειρήσεις. Ωστόσο, τα εν λόγω δύο κριτήρια χρησιμοποιήθηκαν από μικρό ποσοστό των επιχειρήσεων που έλαβαν εγγυημένο δάνειο στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin (20 % στις 31.12.2016).

Μια εναλλακτική προσέγγιση προκειμένου οι ενδιάμεσοι οργανισμοί του δημόσιου τομέα να διασφαλίζουν ότι αιτήσεις για εγγύηση υποβάλλονται κατά κύριο λόγο από «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση» είναι η επιβολή επιτοκίων που υπερβαίνουν το μέσο επίπεδο της αγοράς. Πράγματι, οι επιχειρήσεις με δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση μπορούν να λαμβάνουν δάνεια με το επιτόκιο της αγοράς και, ως εκ τούτου, αποθαρρύνονται από το να υποβάλλουν αίτηση για ακριβότερο εγγυημένο δάνειο. Αυτές οι τιμολογιακές πολιτικές, που εφαρμόζονται από ορισμένους εθνικούς αναπτυξιακούς οργανισμούς δεν χρησιμοποιούνται από τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin.

Οι ρυθμίσεις της Επιτροπής για την παρακολούθηση των μέσων εγγύησης δεν επιτρέπουν την εξακρίβωση σε περιοδική βάση του κατά πόσον οι ενδιάμεσοι οργανισμοί απευθύνονται σε «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση». Στην περίπτωση του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων, ο δείκτης παρακολούθησης είναι το μερίδιο των επιχειρήσεων που θεωρούν ότι δεν θα είχαν χρηματοδοτηθεί χωρίς την εγγύηση. Εντούτοις, τα στοιχεία που απαιτούνται για αυτή την εξακρίβωση προβλέπεται να συγκεντρωθούν μέσω έρευνας δύο μόνον φορές κατά τη διάρκεια εφαρμογής του Μηχανισμού. Παρόμοιος δείκτης χρησιμοποιήθηκε για την αξιολόγηση του προηγούμενου μηχανισμού, αλλά το μέγεθος του δείγματος ήταν πολύ μικρό ώστε να εξαχθούν συμπεράσματα σε επίπεδο επιμέρους ενδιάμεσων οργανισμών. Στην περίπτωση του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin δεν χρησιμοποιείται τέτοιος δείκτης.

Στην ακαδημαϊκή βιβλιογραφία προτείνεται μια σειρά εναλλακτικών δεικτών (βλέπε πλαίσιο 3), οι οποίοι θα μπορούσαν να παρέχουν περισσότερο έγκαιρα ενδείξεις όσον αφορά το μερίδιο των χρηματοδοτούμενων επιχειρήσεων με δυνατότητα πρόσβασης σε εμπορικό δανεισμό στο επίπεδο των επιμέρους ενδιάμεσων οργανισμών. Οι εν λόγω δείκτες βασίζονται σε δεδομένα προερχόμενα, κατά κανόνα, από τους φακέλους των δανείων και, συνεπώς, τα αναγκαία δεδομένα θα μπορούσαν να συλλέγονται από τους ενδιάμεσους οργανισμούς. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν έχει μέχρι στιγμής εξετάσει κατά πόσον αυτοί οι εναλλακτικοί δείκτες είναι εφαρμόσιμοι.

Η απορρόφηση των μέσων ήταν βραδεία στα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν οικονομικές δυσκολίες

Οι περιοδικά εμφανιζόμενες οικονομικές υφέσεις, και συγκεκριμένα οι χρηματοπιστωτικές κρίσεις, αυξάνουν συνήθως το έλλειμμα δανεισμού (την αναγκαία αλλά μη διαθέσιμη χρηματοδότηση) για τις μικρότερες επιχειρήσεις⁴⁰. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η βελτίωση της πρόσβασης των επιχειρήσεων αυτών σε χρηματοδότηση αποτελούσε σημαντική συνιστώσα του ευρωπαϊκού σχεδίου για την ανάκαμψη της οικονομίας του 2008⁴¹ και για τον οποίο η Επιτροπή και τρία κράτη μέλη που λάμβαναν οικονομική συνδρομή από την ΕΕ (Λετονία, Ελλάδα και Πορτογαλία) συμφώνησαν να εφαρμόσουν διάφορα μέτρα προς αυτή την κατεύθυνση.

Οι εθνικοί προϋπολογισμοί των εν λόγω τριών κρατών μελών υφίσταντο μεγάλες πιέσεις. Οι κυβερνήσεις τους δεν ήταν σε θέση να ενισχύσουν τα εθνικά εγγυοδοτικά συστήματα και το επίπεδο της εγγυοδοτικής δραστηριότητας με τη στήριξη του Δημοσίου σημείωσε απότομη πτώση. Δεδομένου ότι τα συστήματα της ΕΕ έχουν ως στόχο να δρουν συμπληρωματικά προς τις προσπάθειες των κρατών μελών⁴², αξιολογήσαμε κατά πόσο, στις εν λόγω χώρες, τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα εγγύησης της ΕΕ και τα παρεμφερή μέσα που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία είχαν απορροφηθεί επιτυχώς.

Διαπιστώσαμε ότι τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα εγγύησης της ΕΕ είχαν σημαντικά μικρότερη επιτυχία όσον αφορά την απορρόφηση σε αυτά τα κράτη μέλη, σε σύγκριση με τα συγχρηματοδοτούμενα από τα διαρθρωτικά ταμεία μέσα. Αν και ο μηχανισμός τον οποίο διαδέχθηκε ο Μηχανισμός Εγγύησης Δανείων λειτουργούσε κατά την εποχή που ενέσκηψε η κρίση, από τα εν λόγω τρία αυτά κράτη μέλη το ΕΤαΕ υπέγραψε σύμβαση με έναν μόνο ενδιάμεσο χρηματοπιστωτικό οργανισμό στη Λετονία το 2009. Η απορρόφηση στο πλαίσιο του μηχανισμού που προηγήθηκε του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin και εφαρμοζόταν από τα τέλη του 2012, ήταν ικανοποιητική στην Πορτογαλία, όχι όμως και στα δύο άλλα κράτη μέλη.

Τα διαρθρωτικά ταμεία συγχρηματοδότησαν εγγυήσεις και χρηματοδότησαν χρηματοοικονομικά μέσα επιμερισμού του κινδύνου. Αμφότερα τα μέσα αυτά αποσκοπούσαν στην κάλυψη του ελλείμματος δανεισμού που αντιμετώπιζαν οι μικρότερες επιχειρήσεις, αλλά μόνο το τελευταίο παρέχει τόσο κάλυψη του πιστωτικού κινδύνου όσο και ρευστότητα σε ενδιάμεσους οργανισμούς. Το μειονέκτημα του «χρηματοδοτούμενου χρηματοοικονομικού μέσου επιμερισμού του κινδύνου» είναι ότι τα δάνεια προς μικρότερες επιχειρήσεις πρέπει να χρηματοδοτούνται είτε εξ ολοκλήρου είτε εν μέρει από δημόσιους πόρους⁴³, με αποτέλεσμα στήριξη να μπορεί να παρέχεται σε μικρότερο αριθμό επιχειρήσεων. Διαπιστώσαμε ότι τα μέσα στο πλαίσιο των οποίων χρησιμοποιήθηκαν δημόσιοι πόροι για τη χρηματοδότηση τουλάχιστον του ημίσεος των δανείων επιτύγχαναν καλύτερα αποτελέσματα όσον αφορά την εκταμίευση χρημάτων προς επιχειρήσεις, διότι η παροχή ρευστότητας αντιστάθμιζε τα προβλήματα ρευστότητας των εμπορικών τραπεζών. Αυτό εξηγεί γιατί τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα εγγύησης δανείων της ΕΕ, ως μέσα που δεν παρέχουν ρευστότητα σε εμπορικές τράπεζες, δεν απορροφήθηκαν σε ικανοποιητικό βαθμό στα εν λόγω κράτη μέλη.

Ωστόσο, ακόμη και στην περίπτωση των χρηματοοικονομικών μέσων που συγχρηματοδοτούνταν από τα διαρθρωτικά ταμεία, οι εκταμιεύσεις προς επιχειρήσεις δεν έγιναν την εποχή της μεγαλύτερης πίεσης, αλλά αργότερα. Στη Λετονία, μόλις το 16 % του ποσού που προβλέπεται για «χρηματοδοτούμενα χρηματοοικονομικά μέσα επιμερισμού κινδύνου» στο πλαίσιο του μηχανισμού που διαχειρίζεται το ΕΤαΕ⁴⁴ εκταμιεύθηκε προς μικρότερες επιχειρήσεις κατά το διάστημα 2009-2012. Οι εκταμιεύσεις από χρηματοοικονομικά μέσα προς μικρότερες επιχειρήσεις στην Ελλάδα σημείωσαν επίσης καθυστερήσεις και επισπεύσθηκαν μόλις προς το τέλος της περιόδου διαθεσιμότητας, ήτοι το διάστημα 2015-2016.

Η βραδύτητα των εκταμιεύσεων προς τις μικρότερες επιχειρήσεις στο πλαίσιο των χρηματοοικονομικών μέσων που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία έρχεται σε αντίθεση με τα επιτεύγματα του «Ινστιτούτου για την Ανάπτυξη» (Institute for Growth) στην Ελλάδα. Το Ινστιτούτο αυτό, ένα μη τραπεζικό χρηματοπιστωτικό ίδρυμα, ιδρύθηκε από το ελληνικό Δημόσιο και τη γερμανική αναπτυξιακή τράπεζα Kreditanstalt für Wiederaufbau, ως έκτακτο μέτρο για τη χορήγηση δανείων σε μικρότερες επιχειρήσεις. Διέθετε κεφάλαιο 200 εκατομμυρίων ευρώ, το οποίο κατόρθωσε να μετατρέψει σε δάνεια σε διάστημα μικρότερο του έτους. Σύμφωνα με τους εκπροσώπους εμπορικών τραπεζών στην Ελλάδα, με τους οποίους πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις, η ταχύτητα των εκταμιεύσεων αποδίδεται κυρίως στο γεγονός ότι οι κανόνες ήταν πολύ απλούστεροι από εκείνους που ίσχυαν για τα μέσα που εφαρμόζονται στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων.

Η Επιτροπή δεν έμεινε αδρανής μπροστά στα προβλήματα απορρόφησης. Ειδικότερα, το 2011 επέτρεψε τη χρησιμοποίηση των χρηματοοικονομικών μέσων στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων για τη χρηματοδότηση κεφαλαίου κίνησης, κάτι που προηγουμένως επιτρεπόταν μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις. Αυτό είχε θετικό αντίκτυπο στις εκταμιεύσεις προς μικρότερες επιχειρήσεις και ήταν δικαιολογημένο δεδομένων των τότε συνθηκών.

Ωστόσο, το ιστορικό των εγγυήσεων δανείων δείχνει ότι οι αλλαγές αυτού του είδους δεν αντιστρέφονται όταν παύουν να ισχύουν οι ειδικές περιστάσεις, κάτι που, στη συνέχεια, έχει ως αποτέλεσμα για γενικότερη «χαλάρωση των όρων επιλεξιμότητας». Παραδείγματος χάριν, μολονότι οι μηχανισμοί που προηγήθηκαν του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων αρχικά επικεντρώνονταν στα επενδυτικά δάνεια, η χρηματοδότηση κεφαλαίου κίνησης έχει καταστεί πλέον κοινή πρακτική. Ο μηχανισμός που προηγήθηκε του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin κάλυπτε μόνο δάνεια με ελάχιστη διάρκεια δύο ετών. Ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin καλύπτει επίσης δάνεια ετήσιας διάρκειας, περιλαμβανομένων πιστωτικών γραμμών. Παρότι οι αλλαγές αυτού του είδους αναμφισβήτητα αυξάνουν την απορρόφηση των μέσων, επιτείνουν επίσης τον κίνδυνο αυτά να μην επιτύχουν αποτελεσματικά τους στόχους της δημόσιας πολιτικής ή να καταλήξουν να ανταγωνίζονται τον ιδιωτικό τομέα (βλέπε πλαίσιο 4).

Μερική επίτευξη των στόχων

Τα δύο μέσα εγγύησης έχουν διαφορετικούς στόχους και, ως εκ τούτου, στην παρούσα ενότητα εξετάζονται χωριστά. Εξετάσαμε τα εξής:

1. αν οι μηχανισμοί που προηγήθηκαν του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων ευνόησαν την ανάπτυξη των επιχειρήσεων, και
2. αν ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin εστίασε στην υποστήριξη επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στους τομείς της έρευνας και της καινοτομίας, με υψηλό δυναμικό αριστείας.

Οι μηχανισμοί που προηγήθηκαν του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων συνέβαλαν στην ανάπτυξη των επιχειρήσεων

Η ανάπτυξη των επιχειρήσεων μπορεί να εκδηλωθεί με τη δημιουργία θέσεων εργασίας και την αύξηση της παραγωγικότητας ή του ποσοστού επιβίωσης. Προκειμένου να μετρηθεί ο αντίκτυπος μιας εγγύησης, δεν αρκεί, παραδείγματος χάριν, να συγκριθεί ο αριθμός των εργαζομένων σε μια δεδομένη εταιρεία πριν από την παροχή της εγγύησης με τον αντίστοιχο αριθμό μερικά έτη αργότερα, δεδομένου ότι στην τυχόν διαφορά είναι δυνατό να συνετέλεσαν και άλλοι παράγοντες⁴⁵. Αντ’ αυτού, η εκτίμηση της επίδρασης πρέπει να βασίζεται σε σύγκριση της πορείας των επιχειρήσεων που επωφελήθηκαν από τις εγγυήσεις με την πορεία που θα είχαν αν δεν είχαν λάβει αυτή τη στήριξη.

Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, αναθέσαμε σε εξωτερικούς συμβούλους την εκπόνηση αξιολόγησης του αντικτύπου βάσει αντιπαραδειγμάτων από την άποψη της μακροπρόθεσμης επίδρασης των εγγυήσεων δανείων της ΕΕ σε ένα κράτος μέλος, και συγκεκριμένα στη Γαλλία⁴⁶. Η συνεισφορά της ΕΕ προς τους γαλλικούς ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς των οποίων τα χαρτοφυλάκια εξετάστηκαν στο πλαίσιο της ανάλυσης αντιπροσώπευε περισσότερο από το 25 % του συνολικού προϋπολογισμού των μηχανισμών εγγύησης υπέρ των ΜΜΕ της περιόδου 2001-2013. Στο πλαίσιο της ανάλυσης έγινε σύγκριση μιας σειράς μεταβλητών αποτελέσματος⁴⁷ για μικρότερες επιχειρήσεις που επωφελήθηκαν από εγγυήσεις δανείων της ΕΕ κατά την περίοδο 2002-2012 με επιχειρήσεις που δεν είχαν λάβει εγγυήσεις της ΕΕ («ομάδα σύγκρισης»). Ο αντίκτυπος αξιολογήθηκε για κάθε χρόνο της δεκαετούς περιόδου, αρχής γενομένης από το έτος μετά τη χορήγηση του δανείου. Στο παράρτημα ΙΙΙ παρέχονται λεπτομερέστερα στοιχεία σχετικά με τη μεθοδολογία που εφαρμόστηκε.

Τα αποτελέσματα της ανάλυσης είναι θετικά ως προς όλες τις μεταβλητές αποτελέσματος που εξετάστηκαν. Οι δικαιούχοι εταιρείες αναπτύχθηκαν περισσότερο από τις εταιρείες της ομάδας σύγκρισης ως προς το συνολικό ενεργητικό, τον κύκλο εργασιών και το εργατικό κόστος. Έπειτα από μια αρχική πτώση της παραγωγικότητας, κατέστησαν επίσης παραγωγικότερες από τις εταιρείες της ομάδας σύγκρισης. Η αρχική πτώση της παραγωγικότητας είναι συνεπής με το γεγονός ότι απαιτείται χρόνος προκειμένου οι επενδύσεις να καταστούν πλήρως παραγωγικές. Ενώ τα δάνεια οδήγησαν αμέσως σχεδόν σε αύξηση του ενεργητικού, η επίδραση επί του κύκλου εργασιών και του εργατικού κόστους έγινε αισθητή δύο έως τρία χρόνια αργότερα. Τα εγγυημένα δάνεια αύξησαν περαιτέρω το χρέος των εταιρειών, χωρίς αυτό να τις καταστήσει δεν τις κατέστησε περισσότερο ευάλωτες. Μάλιστα, οι δικαιούχοι εταιρείες κινδύνευαν λιγότερο να διακόψουν τη δραστηριότητά τους σε σχέση με τις εταιρείες της ομάδας σύγκρισης (βλέπε γράφημα 2).

Πηγή: ΕΕΣ βάσει της «Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance», των Bertoni, Colombo και Quas (2016, θα δημοσιευθεί προσεχώς).

Παρ’ όλο που τα θετικά αποτελέσματα συνιστούν επιτυχία, ο γενικός αντίκτυπος που παρατηρήθηκε στις μικρότερες γαλλικές επιχειρήσεις είναι περισσότερο περιορισμένος από τον εκτιμώμενο σε δύο άλλες μελέτες σχετικά με τα μέσα εγγύησης δανείων στη Γαλλία ή άλλες χώρες που εκπονήθηκαν βάσει παρόμοιας μεθοδολογίας (βλέπε πίνακα 3).

Το 2005 η Επιτροπή βασίστηκε στην παραδοχή ότι το κόστος δημιουργίας/διατήρησης μίας θέσης εργασίας στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ ήταν 1 330 ευρώ⁵⁰. Αν υποτεθεί ότι η αύξηση του εργατικού κόστους, όπως απέδειξε η ανάλυση βάσει αντιπαραδειγμάτων, αντικατοπτρίζει μόνο την αύξηση της απασχόλησης, υπολογίσαμε ότι κάθε θέση εργασίας που δημιουργήθηκε ή διατηρήθηκε ως αποτέλεσμα των εγγυήσεων που χορήγησε η ΕΕ σε μικρότερες γαλλικές επιχειρήσεις κόστισε στην πραγματικότητα 8 000 έως 11 000 ευρώ, ήτοι ποσό επταπλάσιο του εκτιμηθέντος.

Η ανάλυση επιβεβαίωσε επίσης ότι η αποτελεσματικότητα του μέσου αυξάνεται με τη βελτίωση της στόχευσης. Ειδικότερα, τα εγγυημένα δάνεια είχαν μεγαλύτερο αντίκτυπο στις μικρότερες και νεότερες εταιρείες, ήτοι σε εταιρείες που, σύμφωνα με τη βιβλιογραφία, είναι πιθανότερο να αντιμετωπίζουν περιορισμούς χρηματοδότησης. Με την αύξηση του ποσού της δημόσιας συνεισφοράς για κάθε ευρώ εγγυημένου δανείου (αναμενόμενη ζημία), αυξανόταν και ο αντίκτυπος των εγγυημένων δανείων (βλέπε πίνακα 4).

Σημείωση: εκ.μ. = εκατοστιαία μονάδα.

Πηγή: Bertoni et al. (2016).

Στο πλαίσιο του προηγούμενου ελέγχου μας σχετικά με τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ, παρατηρήσαμε ότι «τα αποτελέσματα [της εγγύησης] θα μπορούσαν ενδεχομένως να είχαν επιτευχθεί μέσω χρηματοδότησης από εθνικά καθεστώτα. (…) [Δεδομένου του μεγάλου μεριδίου των] δανειζομένων, οι επιχειρήσεις των οποίων δραστηριοποιούνται συνήθως σε τοπικό επίπεδο, δεν αποδεικνύεται επαρκώς η ανάγκη παρέμβασης της ΕΕ»⁵¹. Η Επιτροπή έκανε δεκτή τη σχετική σύσταση και δήλωσε ότι «[τη] λαμβάνει ήδη υπόψη (…) κατά τη συζήτηση και τον σχεδιασμό της επόμενης γενεάς χρηματοπιστωτικών μέσων στο πλαίσιο του πολυετούς χρηματοδοτικού πλαισίου μετά το 2013, σύμφωνα με το οποίο "η διατήρηση της ευρωπαϊκής προστιθέμενης αξίας" είναι μία από τις βασικές αρχές που πρέπει να τηρούν όλα τα προτεινόμενα μέσα»⁵².

Το προηγούμενο συμπέρασμά μας όσον αφορά την αδυναμία απόδειξης της προστιθέμενης αξίας της ΕΕ εξακολουθεί να ισχύει για τον Μηχανισμό Εγγύησης Δανείων για τους ακόλουθους δύο λόγους. Πρώτον, στις νομοθετικές προτάσεις της σχετικά με τον Μηχανισμό Εγγύησης Δανείων, η Επιτροπή ανέφερε ότι το «διάδοχο πρόγραμμα (…) θα επικεντρωθεί περισσότερο σε εγγυήσεις οι οποίες στηρίζουν διασυνοριακό και πολυεθνικό δανεισμό, καθώς και τιτλοποίηση, σύμφωνα με τις συστάσεις του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου»⁵³, προκειμένου να μεγιστοποιηθεί η προστιθέμενη αξία της ΕΕ, κάτι που οι νομοθέτες, ωστόσο, δεν έλαβαν υπόψη τους κατά την κατάρτιση του κανονισμού που διέπει τον Μηχανισμό. Επιπλέον, κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, οι διασυνοριακές ή πολυεθνικές εγγυήσεις στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων ήταν περιορισμένες και δεν είχαν πραγματοποιηθεί πράξεις τιτλοποίησης. Ακόμη και στο πλαίσιο του προηγούμενου μέσου (του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ της περιόδου 2007-2013), οι πράξεις τιτλοποίησης είχαν περιορισμένη επιτυχία, καθώς είχαν υπογραφεί μόνο δύο εξ αυτών. Μια εξήγηση για το γεγονός αυτό είναι η περιορισμένη δραστηριότητα στην αγορά τιτλοποιήσεων από το 2008⁵⁴.

Δεύτερον, μειώνεται η σημασία του αντικτύπου όσον αφορά την προβολή, το καταλυτικό αποτέλεσμα και την ανάπτυξη ικανοτήτων⁵⁵ που αναφέρονται ως επιχείρημα για την ύπαρξη ευρωπαϊκής προστιθέμενης αξίας, ιδίως για τα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ από το 2004 και εξής (βλέπε επίσης σημείο 33). Αυτό συμβαίνει διότι η χρήση χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ χρηματοοικονομικών μέσων αυξήθηκε σημαντικά τα τελευταία έτη (βλέπε σημεία 13, 17 και 18), με αποτέλεσμα την αύξηση της εμπειρογνωσίας των κρατών μελών στην εφαρμογή μέσων αυτού του είδους, που, με τη σειρά της, μειώνει την ανάγκη για μέσα εγγύησης από την ΕΕ⁵⁶. Επιπλέον, τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιούν τα διαρθρωτικά ταμεία προκειμένου να χρηματοδοτούν δικά τους, εθνικά μέσα (βλέπε σημεία 72 έως 74).

Ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin δεν στόχευσε καταλλήλως στις δραστηριότητες έρευνας και καινοτομίας με υψηλό δυναμικό αριστείας

Ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin διέπεται από τον κανονισμό του προγράμματος «Ορίζων 2020». Πρόκειται για έναν γενικό κανονισμό που διέπει παρεμβάσεις που λαμβάνουν διάφορες μορφές, όπως επιχορηγήσεις, εγγυήσεις ή χρηματοδότηση από ίδια κεφάλαια. Ως γενικός κανονισμός, καλύπτει όλα τα είδη καινοτομίας. Εντούτοις, για τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, ορίζει ότι αυτός θα πρέπει να επικεντρωθεί στην υποστήριξη επιχειρήσεων που «διεξάγουν δραστηριότητες έρευνας και καινοτομίας (…) με υψηλό δυναμικό αριστείας»⁵⁷. Οι δραστηριότητες αυτές συνοδεύονται από ριψοκίνδυνες επενδύσεις.

Δεδομένου ότι ο κανονισμός του προγράμματος «Ορίζων 2020» δεν περιέχει ορισμό των «ριψοκίνδυνων επενδύσεων» στην έρευνα και την καινοτομία «με υψηλό δυναμικό αριστείας», η Επιτροπή όρισε 14 κριτήρια επιλεξιμότητας σχετικά με την καινοτομία (βλέπε παράρτημα IV). Οι επιχειρήσεις που επιθυμούν να λάβουν εγγυημένο δάνειο πρέπει να πληρούν ένα από αυτά. Τα κριτήρια καλύπτουν ευρύ φάσμα πιθανών χαρακτηριστικών των επιχειρήσεων, όπως ένα ορισμένο επίπεδο δαπανών για δραστηριότητες έρευνας και καινοτομίας, την απονομή βραβείου καινοτομίας, την εξασφάλιση επιχορήγησης δανείου που αποσκοπεί στη στήριξη της έρευνας ή της καινοτομίας, την καταχώριση δικαιωμάτων τεχνολογίας, την ταχεία ανάπτυξη ή τη χρηματοδότηση από ταμείο επιχειρηματικών κεφαλαίων ή επιχειρηματικό άγγελο.

Δύο από τα τρία συχνότερα χρησιμοποιούμενα κριτήρια είναι αρκετά αόριστα:

1. κριτήριο χρησιμοποιούμενο στο 27 % των περιπτώσεων (στοιχεία του τέλους του 2016): ο δικαιούχος προτίθεται να επενδύσει στην παραγωγή, την ανάπτυξη ή την εφαρμογή νέων ή ουσιωδώς βελτιωμένων προϊόντων, διεργασιών ή υπηρεσιών με χαρακτήρα καινοτομίας, που συνοδεύονται από κίνδυνο τεχνολογικής ή βιομηχανικής αποτυχίας·
2. κριτήριο χρησιμοποιούμενο στο 12 % των περιπτώσεων: ο δικαιούχος δραστηριοποιείται στη συγκεκριμένη αγορά επί λιγότερα από επτά έτη και οι δαπάνες του για έρευνα και καινοτομία αντιστοιχούν τουλάχιστον στο 5 % του συνόλου των λειτουργικών δαπανών του σε ένα τουλάχιστον από τα τρία τελευταία έτη πριν από την υποβολή της αίτησής του.

Βάσει της ανάλυσης των δανείων του δείγματός μας, εξετάσαμε κατά πόσον επιτεύχθηκε αυτή η στόχευση που προβλέπει ο κανονισμός. Κατατάξαμε τις εταιρείες σε τρεις ομάδες: i) χωρίς κανένα χαρακτηριστικό καινοτομίας (15 % του δείγματός μας), ii) με ανάπτυξη τυπικών προϊόντων ή διεργασιών (50 % του δείγματός μας) και iii) με χαρακτηριστικά καινοτομίας που ενέχει υψηλό κίνδυνο (35 % του δείγματός μας). Στο πλαίσιο 5 παρατίθενται παραδείγματα έργων και εταιρειών από κάθε κατηγορία. Ως καινοτομίες που προέκυψαν από την ανάπτυξη τυπικών προϊόντων ή διεργασιών νοούνται εκείνες που συνιστούν νεωτερισμό μόνο για τη συγκεκριμένη εταιρεία (δηλαδή τα προϊόντα ή οι διεργασίες πιθανόν να υπάρχουν ήδη στην αγορά)⁵⁸. Ωστόσο, η καινοτομία που ενέχει υψηλό κίνδυνο δεν περιορίζεται μόνο στην εταιρεία, αλλά εκτείνεται και πέραν αυτής. Διαπιστώσαμε ότι μόλις το 35 % των εταιρειών υπάγεται σε αυτή την κατηγορία. Ωστόσο, ακόμη και μεταξύ αυτών, οι δραστηριότητες καινοτομίας αποτελούσαν χαρακτηριστικό μικρού μόνον αριθμού εταιρειών.

Έτσι, το 65 % των εταιρειών του δείγματός μας ανταποκρινόταν στην ευρεία έννοια της καινοτομίας, παρ’ όλο που έμφαση θα έπρεπε να είχε δοθεί στη στενότερή της έννοια, αυτή με υψηλό δυναμικό αριστείας (βλέπε σημείο 88).

Προκειμένου να παρακολουθεί τις επιδόσεις στον τομέα της καινοτομίας των επιχειρήσεων που λαμβάνουν στήριξη, η Επιτροπή χρησιμοποιεί ως δείκτη «το ποσοστό των συμμετεχουσών ΜΜΕ που εισάγουν καινοτομίες που συνιστούν νεωτερισμό για την εταιρεία ή την αγορά». Ο δείκτης αυτός δεν ξεχωρίζει την καινοτομία υψηλού κινδύνου με υψηλό δυναμικό αριστείας και, συνεπώς, απηχεί έναν ευρύτερο ορισμό της καινοτομίας⁵⁹. Επιπλέον, η τιμή-στόχος του 50 % που ορίζει η Επιτροπή για τον δείκτη αυτό είναι μάλλον χαμηλή. Δεδομένου ότι το ήμισυ περίπου των ευρωπαϊκών εταιρειών ασκεί κάποια δραστηριότητα καινοτομίας υπό ευρεία έννοια, η επίτευξη του στόχου αυτού δεν μπορεί να θεωρηθεί επιτυχία⁶⁰. Η Επιτροπή θα μπορούσε πιθανότατα να επιτύχει τον ίδιο στόχο κατανέμοντας απλώς τη χρηματοδότηση μεταξύ εταιρειών κατά τρόπο τυχαίο.

Επίσης, συγκρίναμε τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin με άλλα καθεστώτα στήριξης που απευθύνονται σε καινοτόμες μικρότερες επιχειρήσεις και αξιολογήσαμε τις επιδόσεις των επιμέρους ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών ως προς τη στόχευση σε επιχειρήσεις έντασης γνώσης⁶¹. Βασιστήκαμε στην ένταση γνώσης της κύριας δραστηριότητας⁶² κάθε εταιρείας, καθώς αυτή αποτελεί αξιόπιστη ένδειξη της πιθανότητας η εταιρεία να ασκεί δραστηριότητες έρευνας και καινοτομίας με υψηλό δυναμικό αριστείας. Πράγματι, οι εταιρείες που δραστηριοποιούνται στους κλάδους της βιομηχανίας υψηλής τεχνολογίας ή των υπηρεσιών έντασης γνώσης είναι πιθανότερο να καινοτομούν. Συνεπώς, εάν ο Μηχανισμός στοχεύσει κατά τρόπο αποτελεσματικό στην καινοτομία, οι δικαιούχοι εταιρείες αναπόφευκτα θα προέρχονται κατά κύριο λόγο από τους κλάδους έντασης καινοτομίας. Η στόχευση στους κλάδους της βιομηχανίας υψηλής τεχνολογίας και των υπηρεσιών έντασης γνώσης είναι επίσης σημαντική από πλευράς πολιτικής (βλέπε πλαίσιο 6).

Διαπιστώσαμε ότι ο Μηχανισμός Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin στήριζε επιχειρήσεις έντασης γνώσης σε μεγαλύτερο βαθμό από τον προηγούμενο μηχανισμό, το Μέσο Επιμερισμού του Κινδύνου. Ο ολοένα σημαντικότερος ρόλος που διαδραματίζουν ενδιάμεσοι οργανισμοί του δημόσιου τομέα συνετέλεσε στη μεγαλύτερη εστίαση στις επιχειρήσεις έντασης γνώσης. Το μερίδιο αυτών των επιχειρήσεων στα χαρτοφυλάκια των ενδιάμεσων οργανισμών από τον δημόσιο τομέα που εφαρμόζουν τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin (76 %) είναι αντίστοιχο με το μερίδιο που επιτεύχθηκε στο πλαίσιο των συστημάτων επιχορηγήσεων του προγράμματος «Ορίζων 2020», τα οποία απευθύνονταν σε μικρότερες επιχειρήσεις. Αντιθέτως, οι ενδιάμεσοι οργανισμοί του ιδιωτικού τομέα εστιάζουν σε πολύ μικρότερο βαθμό σε επιχειρήσεις έντασης γνώσης (41 %), μειώνοντας έτσι το συνολικό μερίδιο για τον Μηχανισμό στο σύνολό του (βλέπε γράφημα 3).

Σημ.: Οι τομείς έντασης γνώσης και τεχνολογίας περιλαμβάνουν τη βιομηχανία υψηλής τεχνολογίας, τη βιομηχανία μεσαίας τεχνολογίας και τις υπηρεσίες έντασης γνώσης, όπως ορίζονται στη σχετική κατευθυντήρια οδηγία της Eurostat.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων που διαβίβασαν το ΕΤαΕ και η Επιτροπή.

Το σύστημα αξιολόγησης της Επιτροπής δεν παρείχε επαρκή στοιχεία για την αποτελεσματικότητα των μέσων

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή χρηματοδοτεί μέσα εγγύησης δανείων προς μικρότερες επιχειρήσεις από τα τέλη της δεκαετίας του 1990. Η εστίαση των εν λόγω εγγυήσεων εξελίχθηκε με την πάροδο του χρόνου, αλλά κύριος στόχος παρέμεινε η βελτίωση της πρόσβασης των μικρότερων επιχειρήσεων σε χρηματοδότηση και η στήριξη της επιχειρηματικότητας και της καινοτομίας, με σκοπό τη βιώσιμη προώθηση της ανάπτυξης των μικρότερων επιχειρήσεων και την αύξηση της απασχόλησης σε ολόκληρη την ΕΕ. Για καθένα από τα μέσα, ο σχετικός κανονισμός ορίζει προθεσμίες για τις ενδιάμεσες ή/και τις τελικές αξιολογήσεις, καθώς και το περιεχόμενό τους. Μεταξύ άλλων, οι αξιολογήσεις έπρεπε να απαντούν στο ερώτημα «Πόσο αποτελεσματική ήταν η παρέμβαση της ΕΕ (ήτοι των εγγυήσεων δανείων);» Ως εκ τούτου, εξετάσαμε:

1. αν οι προηγούμενες αξιολογήσεις κατέδειξαν την αποτελεσματικότητα των μέσων εγγύησης δανείων· και
2. αν οι υφιστάμενες ρυθμίσεις για την αξιολόγηση των τρεχόντων μέσων είναι οι ενδεδειγμένες.

Οι προηγούμενες αξιολογήσεις δεν παρείχαν αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με την αποτελεσματικότητα των μέσων

Κατά τα 18 έτη που μεσολάβησαν από την καθιέρωση των πρώτων μέσων εγγύησης δανείων της ΕΕ, η Επιτροπή υπέβαλε τρεις ενδιάμεσες και δύο τελικές αξιολογήσεις. Ωστόσο, καμία από αυτές δεν παρείχε αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τον αντίκτυπο των εγγυήσεων. Κατά κανόνα, στις αξιολογήσεις εκφράζεται ικανοποίηση για το συνολικό ύψος των εγγυημένων δανείων ή για τον αριθμό των μικρότερων επιχειρήσεων που έλαβαν στήριξη. Ωστόσο, οι εν λόγω δείκτες δεν μετρούν επαρκώς την αποτελεσματικότητα ή τα οφέλη από την άποψη της ευημερίας⁶⁶.

Οι αξιολογήσεις στηρίχθηκαν ως επί το πλείστον σε ποιοτικές μεθόδους, όπως παραδείγματος χάριν σε συνεντεύξεις και έρευνες, ενώ παραβλέφθηκαν οι ποσοτικές μέθοδοι. Επιπλέον, οι αξιολογήσεις δεν απέδειξαν ότι οι διαπιστωθείσες αλλαγές σε επίπεδο δικαιούχων οφείλονταν στις εγγυήσεις και όχι σε άλλους παράγοντες. Προκειμένου να αντισταθμιστεί η έλλειψη πληρότητας των δεδομένων, χρησιμοποιήθηκαν έρευνες οι οποίες όμως δεν είχαν σχεδιαστεί για να αποδίδουν τις διαπιστούμενες αλλαγές στο μέσο εγγύησης. Το γεγονός δε ότι οι έρευνες έγιναν αρκετά χρόνια μετά τη χορήγηση των εγγυημένων δανείων στις εταιρείες αυξάνει τον κίνδυνο αναξιοπιστίας των στοιχείων.

Η απουσία αξιόπιστων αξιολογήσεων οφείλεται σε δύο ακόμη λόγους. Πρώτον, αυτές διενεργήθηκαν σε υπερβολικά πρώιμο στάδιο. Ειδικότερα, η τελική αξιολόγηση διενεργήθηκε λίγο μετά τα μέσα του κύκλου του προγράμματος. Δεύτερον, η εμβέλειά τους ήταν πολύ περιορισμένη, καθώς επικεντρώνονταν μόνο στο τρέχον πρόγραμμα, χωρίς να καλύπτουν τον αντίκτυπο προηγούμενων, και σε μεγάλο βαθμό παρόμοιων, προγραμμάτων.

Μολονότι η συγκέντρωση στοιχείων ενόψει μελλοντικών αξιολογήσεων βελτιώθηκε, εξακολουθούν να υπάρχουν αδυναμίες

Η μεθοδολογία αξιολόγησης του αντικτύπου είναι ευκολότερο να αναπτυχθεί και να εδραιωθεί κατά τον σχεδιασμό ενός νέου προγράμματος. Οι ανάγκες όσον αφορά τη συγκέντρωση στοιχείων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη εξ αρχής και όχι όταν το πρόγραμμα λειτουργεί ήδη επί σειρά ετών⁶⁷.

Το ΕΤαΕ και η Επιτροπή έκαναν πρόσφατα ορισμένες κινήσεις για τη βελτίωση της διαδικασίας αξιολόγησης. Πρώτον, η Επιτροπή προγραμματίζει να διενεργήσει τις τελικές αξιολογήσεις σε πολύ μεταγενέστερο στάδιο του κύκλου του προγράμματος. Δεύτερον, οι υπηρεσίες του ΕΤαΕ και της Επιτροπής δημοσίευσαν το 2015 ερευνητική μελέτη για την αξιολόγηση του οικονομικού αντικτύπου των εγγυήσεων δανείων που χορηγήθηκαν σε μικρότερες επιχειρήσεις στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη την περίοδο 2005-2007⁶⁸. Η Επιτροπή προτίθεται να χρησιμοποιήσει τη μελέτη αυτή ως υπόδειγμα για την αξιολόγηση του αντικτύπου των εγγυήσεων στις επιδόσεις των μικρότερων επιχειρήσεων. Τέλος, το ΕΤαΕ διαθέτει πλέον καλύτερα εργαλεία για τον εντοπισμό δικαιούχων, με τη βοήθεια των υφιστάμενων εξωτερικών βάσεων δεδομένων, οι οποίες περιέχουν χρονοσειρές οικονομικών δεδομένων εταιρειών που μπορούν να χρησιμοποιούνται για μία περισσότερο ποσοτική ανάλυση.

Κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, η Επιτροπή είχε ήδη καταρτίσει τους όρους αναφοράς για την ενδιάμεση αξιολόγηση των τρεχόντων μηχανισμών εγγυήσεων, η οποία αναμένεται να ολοκληρωθεί μέχρι το τέλος του 2017. Ωστόσο, δεν έχει ακόμη ασχοληθεί με τη μεθοδολογία που θα εφαρμοστεί για την τελική αξιολόγηση. Παραδείγματος χάριν, δεν έχει ακόμη καθορίσει i) με ποιον τρόπο θα αξιολογηθεί αν η δραστηριότητα καινοτομίας πράγματι αυξήθηκε χάρη στον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, καθώς αυτό αποτελεί τον πρωταρχικό στόχο του Μηχανισμού, και ii) με ποιον τρόπο θα απομονωθεί ο συγκεκριμένος αντίκτυπος του από την επίδραση άλλων προγραμμάτων⁶⁹. Η αξιολόγηση του Μηχανισμού είναι επίσης πιθανό να επηρεαστεί από την απουσία ολοκληρωμένων δεδομένων.

Στο υπόδειγμα των Asdrubali και Signore (2015) πραγματοποιείται σύγκριση του αντικτύπου των μέσων εγγύησης της ΕΕ με τον αντίκτυπο όλων των άλλων πιθανών πηγών χρηματοδότησης, συμπεριλαμβανομένων άλλων εγγυήσεων που χρηματοδοτούνται από εθνικούς πόρους ή από άλλα μέσα της ΕΕ, όπως τα διαρθρωτικά ταμεία. Αν και τα μέσα χρηματοδότησης μέσω δανεισμού διαφέρουν μεταξύ τους σε κάποιο βαθμό (π.χ. αυτά για τα οποία ισχύει ανώτατο όριο έναντι εκείνων για τα οποία τέτοιο όριο δεν ισχύει ή εκείνα που επικεντρώνονται σε συγκεκριμένο υποσύνολο μικρότερων επιχειρήσεων), συχνά υποκαθιστούν ουσιαστικά τις εμπορικές τράπεζες ή τις επιχειρήσεις που αναζητούν χρηματοδότηση, και επιδιώκουν παρεμφερείς στόχους. Η από κοινού ανάλυση όσο το δυνατόν περισσότερων μέσων θα εξάλειφε εν μέρει τον βασικό περιορισμό της μεθοδολογίας που χρησιμοποιήθηκε για την ανάπτυξη του υποδείγματος. Ωστόσο, κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, δεν είχε γίνει καμία ενέργεια προς την κατεύθυνση αυτή.

Επιπλέον, το έλλειμμα αξιολόγησης θα μπορούσε να καλυφθεί μέσω της μεγαλύτερης αξιοποίησης της ακαδημαϊκής έρευνας. Εντούτοις, παρότι η αρχή της διαφάνειας⁷⁰ προβλέπει ότι όλες οι επιχορηγήσεις πρέπει να δημοσιεύονται, πλην εκείνων που χορηγούνται σε φυσικά πρόσωπα, αυτό δεν ισχύει για τους δικαιούχους εγγυήσεων. Αυτό σημαίνει ότι οι ερευνητές εκτός του ΕΤαΕ δεν έχουν πρόσβαση στα δεδομένα που αφορούν τους δικαιούχους. Άλλοι δημόσιοι φορείς που χειρίζονται παρόμοια δεδομένα εμπιστευτικού χαρακτήρα έχουν θεσπίσει ειδικές διαδικασίες για την παροχή πρόσβασης⁷¹ για ερευνητικούς σκοπούς που αιτιολογούνται δεόντως, προσφέροντας πρόσβαση είτε μέσω ενός «ασφαλούς κέντρου»⁷² είτε μέσω συνεργασίας του εξωτερικού ερευνητή με το προσωπικό του φορέα⁷³.

Μέχρι σήμερα, δινόταν κατά κύριο λόγο έμφαση στην εκτίμηση του αντικτύπου στη ζήτηση, ήτοι στην απόδειξη της επίδρασης του προγράμματος στις επιδόσεις των μικρότερων επιχειρήσεων. Σε πολύ μικρότερο βαθμό αναλύονταν i) ο αντίκτυπος από άποψη προσφοράς, όπως ο βαθμός στον οποίο οι εγγυήσεις αυξάνουν την προσφορά πιστώσεων πάνω από το επίπεδο που θα επιτύγχανε ο ενδιάμεσος οργανισμός απουσία των εγγυήσεων· ii) ο τρόπος με τον οποίο τα οφέλη της έμμεσης επιδότησης που συνεπάγονται τα μέσα εγγύησης κατανέμονται μεταξύ των παρόχων της εγγύησης και των δικαιούχων⁷⁴, iii) ο τρόπος με τον οποίο οι εγγυήσεις επηρεάζουν τον ανταγωνισμό μεταξύ των τραπεζών. Το ΕΤαΕ συχνά έχει πρόσβαση στα κατάλληλα δεδομένα, τα οποία όμως δεν συγκεντρώνονται για τους σκοπούς της αξιολόγησης. Στο πλαίσιο ανάλυσης της προσφοράς εγγυήσεων που πραγματοποιήσαμε για την Τσεχική Δημοκρατία, όπου, σε διάστημα τριών ετών, πέντε μεγάλες τράπεζες άρχισαν να συνεργάζονται με το ΕΤαΕ, διαπιστώσαμε σαφώς θετικό αντίκτυπο στη διαθεσιμότητα πιστώσεων για μία μόνο από τις τράπεζες.

Συμπερασματα και συστασεισ

Στο πλαίσιο διαφορετικών τομέων πολιτικής, ο προϋπολογισμός της ΕΕ χρηματοδοτεί μέσα εγγύησης δανείων που απευθύνονται σε μικρότερες επιχειρήσεις και τα οποία εφαρμόζονται παράλληλα με άλλα τέτοια μέσα που χρηματοδοτούνται από εθνικούς πόρους. Καταλήξαμε στο γενικό συμπέρασμα ότι το οικονομικό μέγεθος των μέσων εγγύησης καθορίστηκε χωρίς διεξοδική ανάλυση των αναγκών της αγοράς, και ότι εξαιρετικά μεγάλος αριθμός δικαιούχων εταιρειών δεν χρειάζεται πραγματικά εγγυημένο δάνειο. Παρ’ όλα αυτά, οι εταιρείες στις οποίες χορηγήθηκε τέτοιο εγγυημένο δάνειο πράγματι αναπτύχθηκαν. Εντούτοις, ο βαθμός καινοτομίας των δραστηριοτήτων που υποστηρίχθηκαν από κάποιο από τα μέσα αυτά ήταν αρκετά χαμηλός μικρός και, ως εκ τούτου, δεν ανταποκρινόταν στο κριτήριο της αριστείας, από άποψη στόχευσης και φιλοδοξίας, που εξαγγέλλει ο κανονισμός. Τέλος, η Επιτροπή δεν έχει καταδείξει ακόμη επαρκώς τον αντίκτυπο των μέσων και την αποδοτικότητα των σχετικών δαπανών. Οι περισσότερες από τις συστάσεις που διατυπώνουμε κατωτέρω πρέπει να ληφθούν υπόψη από την Επιτροπή κατά την εκπόνηση των εκ των προτέρων αξιολογήσεων σχετικά με τα πιθανά διάδοχα μέσα στο πλαίσιο του προσεχούς πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου.

Η σύσταση των μέσων εγγύησης

Από τον προϋπολογισμό της ΕΕ χρηματοδοτούνται τόσο υπό κεντρική όσο και υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα εγγύησης. Αν και τα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ μέσα αυξήθηκαν στο σύνολό τους σε μέγεθος σε σύγκριση με την προηγούμενη περίοδο (2007-2013), οι διενεργηθείσες αξιολογήσεις των αναγκών της αγοράς δεν κάλυψαν όλα τα μέσα και δεν κατέδειξαν με ποιον τρόπο αυτά θα ανταποκρίνονταν συλλογικά στις εν λόγω ανάγκες, ούτως ώστε να αποφευχθούν οι αλληλοεπικαλύψεις και ο μεταξύ τους ανταγωνισμός (βλέπε σημεία 27 έως 35).

Τα δύο υπό κεντρική διαχείριση μέσα που υπάρχουν σήμερα άρχισαν να εφαρμόζονται χωρίς καθυστερήσεις. Βάσει των συμβάσεων εγγύησης που είχαν υπογραφεί έως το τέλος του 2016, τα τρία τέταρτα περίπου των δανείων που αναμένεται να χορηγηθούν θα συγκεντρωθούν στα τέσσερα κράτη μέλη με τον μεγαλύτερο αριθμό μικρότερου μεγέθους επιχειρήσεων που έχουν ανάγκη πρόσβασης σε χρηματοδότηση (βλέπε σημεία 33 και 48 έως 50).

Η εφαρμογή χρηματοοικονομικών μέσων συνεπάγεται έξοδα. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν είχε στη διάθεσή της επαρκή σχετικά στοιχεία κατά τη διαδικασία διαπραγμάτευσης των αμοιβών με το ΕΤαΕ (βλέπε σημεία 36 έως 47).

Σύσταση 1 – Εκτίμηση των αναγκών της αγοράς και συγκέντρωση στοιχείων σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης

Η Επιτροπή οφείλει:

1. Να αξιολογήσει τις ανάγκες της αγοράς και τους τρόπους με τους οποίους οι διάφοροι μηχανισμοί εγγυήσεων της ΕΕ μπορούν να ανταποκριθούν καλύτερα σε αυτές, παράλληλα με τα χρηματοδοτούμενα σε εθνικό ή σε περιφερειακό επίπεδο μέσα, εξασφαλίζοντας έτσι την προστιθέμενη αξία της ΕΕ.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: πριν από την υποβολή των προτάσεων για τη σύσταση νέων μέσων εγγύησης στο πλαίσιο του προσεχούς δημοσιονομικού πλαισίου.

2. Να συγκεντρώσει και να αναλύσει τα δεδομένα που αφορούν τα έξοδα διαχείρισης των εγγυοδοτικών μηχανισμών, όπως το πραγματικό ύψος των εξόδων του ΕΤαΕ ή των μηχανισμών που εφαρμόζονται σε εθνικό επίπεδο, με σκοπό την ενίσχυση της θέσης της κατά τη διαπραγμάτευση με το ΕΤαΕ και την εξασφάλιση της διατήρησης των αμοιβών στο ενδεδειγμένο επίπεδο.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: πριν από την έναρξη της διαπραγμάτευσης των νέων εντολών με το ΕΤαΕ στο πλαίσιο του προσεχούς δημοσιονομικού πλαισίου.

Πρόσβαση σε χρηματοδότηση

Τα μέσα εγγύησης δανείων σχεδιάστηκαν προκειμένου να βοηθήσουν τις επιχειρήσεις που, μολονότι υλοποιούν βιώσιμα έργα, αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην εξασφάλιση χρηματοδότησης με δανειακά κεφάλαια. Εντούτοις, διαπιστώσαμε ότι, σε ποσοστό 60 %, οι επιχειρήσεις του δείγματός μας θα μπορούσαν να είχαν λάβει εμπορικά δάνεια χωρίς να έχουν προσφύγει στα μέσα αυτά. Το ποσοστό τέτοιων επιχειρήσεων που λαμβάνουν στήριξη είναι ελαφρώς υψηλότερο στην περίπτωση του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin, όπου αγγίζει το 65 %. Επιπλέον, παρατηρήσαμε ότι, στο πλαίσιο αυτού του Μηχανισμού, τα χαρτοφυλάκια των ενδιάμεσων οργανισμών του ιδιωτικού τομέα περιελάμβαναν μεγαλύτερο μερίδιο επιχειρήσεων με δυνατότητα πρόσβασης σε τραπεζική χρηματοδότηση. Μάλιστα, στη συμφωνία ανάθεσης που υπέγραψε με το ΕΤαΕ, η Επιτροπή δεν όρισε ρητά ως ομάδα-στόχο του μέσου τις «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση» (βλέπε σημεία 55 έως 59). Οι επιχειρήσεις με δυνατότητα πρόσβασης σε εμπορικό δανεισμό μπορούν επίσης να αποκομίσουν οφέλη από την εγγύηση, όπως μειωμένο επιτόκιο στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin (βλέπε σημείο 60).

Παρά το γεγονός ότι η μείωση του μέγιστου ύψους των επιλέξιμων δανείων στο πλαίσιο του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση του μεριδίου της στήριξης που διοχετεύεται σε «βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση», η Επιτροπή δεν έχει ακόμη διερευνήσει, παρά μόνον εν μέρει, το ενδεχόμενο λήψης ορισμένων άλλων μέτρων για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Επιπλέον, στο πλαίσιο των ισχυουσών ρυθμίσεων παρακολούθησης, δεν παρέχονται σε περιοδική βάση πληροφορίες σχετικά με την εξέλιξη του μεριδίου των «βιώσιμων επιχειρήσεων χωρίς δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση» (βλέπε σημεία 61 έως 69).

Η πρόσβαση σε χρηματοδότηση απέκτησε ακόμη μεγαλύτερη σημασία κατά τη διάρκεια της χρηματοπιστωτικής κρίσης, ιδίως στα κράτη μέλη που υπέστησαν το μεγαλύτερο πλήγμα και έλαβαν μακροοικονομική συνδρομή. Ωστόσο, τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα εγγύησης της ΕΕ αποδείχθηκαν περιορισμένης χρησιμότητας για τις χώρες αυτές, κυρίως επειδή δεν είχαν σχεδιαστεί για την παροχή ρευστότητας στους ενδιάμεσους οργανισμούς. Μολονότι χρησιμοποιούνταν παράλληλα και τα συγχρηματοδοτούμενα από τα διαρθρωτικά ταμεία χρηματοοικονομικά μέσα, οι εκταμιεύσεις προς μικρότερες επιχειρήσεις πραγματοποιήθηκαν ως επί το πλείστον μετά και όχι κατά την περίοδο κορύφωσης της κρίσης (βλέπε σημεία 70 έως 77).

Σύσταση 2 - Στόχευση επιχειρήσεων που έχουν ανάγκη την εγγύηση

Η Επιτροπή οφείλει:

1. Να συμπεριλάβει στη νομοθετική πρότασή της για το μέσο που ενδεχομένως θα διαδεχθεί τον Μηχανισμό Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin ειδικές διατάξεις για τη στόχευση στις βιώσιμες επιχειρήσεις χωρίς επαρκή πρόσβαση σε χρηματοδότηση, και να διασφαλίσει ότι η χρηματοδότηση αυτή δεν θα υποκαθιστά τη χρηματοδότηση από τον ιδιωτικό τομέα.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την υποβολή της πρότασης για τη σύσταση του πιθανού διάδοχου μέσου στο πλαίσιο του προσεχούς δημοσιονομικού πλαισίου.

2. Να θεσπίσει μηχανισμούς για τη μείωση του ποσοστού των χρηματοδοτούμενων επιχειρήσεων οι οποίες θα μπορούσαν να είχαν λάβει εμπορικά δάνεια χωρίς τη στήριξη της ΕΕ. Για τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να αξιολογήσει το κόστος και τα οφέλη των πιθανών μέτρων που θα μπορούσαν να ληφθούν προκειμένου να επιτευχθεί η μείωση αυτή.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: πριν από την έναρξη εφαρμογής πιθανών διάδοχων μέσων στο πλαίσιο του προσεχούς δημοσιονομικού πλαισίου.

3. Να παρακολουθεί σε ετήσια βάση το μερίδιο των επιχειρήσεων με δυνατότητα πρόσβασης σε εμπορικό δανεισμό χωρίς στήριξη της ΕΕ στο χαρτοφυλάκιο των ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών, και να λαμβάνει διορθωτικά μέτρα όταν αυτό είναι πολύ υψηλό. Η εν λόγω παρακολούθηση πρέπει να βασίζεται στις πληροφορίες που διαθέτουν οι ενδιάμεσοι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί χωρίς, κατά συνέπεια, πρόσθετη διοικητική επιβάρυνση για τις επιχειρήσεις.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την εφαρμογή πιθανών διάδοχων μέσων στο πλαίσιο του προσεχούς δημοσιονομικού πλαισίου.

Επίτευξη των στόχων

Οι μηχανισμοί που προηγήθηκαν του Μηχανισμού Εγγύησης Δανείων είχαν ως στόχο την τόνωση της ανάπτυξης. Τα διαθέσιμα οικονομετρικά στοιχεία επιβεβαιώνουν ότι τα μέσα πέτυχαν τον στόχο αυτό. Οι δικαιούχοι εταιρείες αναπτύχθηκαν περισσότερο από ό,τι οι εταιρείες της ομάδας σύγκρισης, από την άποψη του συνολικού ενεργητικού τους, του κύκλου εργασιών, του εργατικού κόστους και της παραγωγικότητας. Οι αναλύσεις δείχνουν επίσης ότι η επίδραση ήταν σημαντικότερη στις περιπτώσεις των επιχειρήσεων οι οποίες θα είχαν πιθανώς αντιμετωπίσει δυσκολίες στην εξασφάλιση δανείου χωρίς την εγγύηση (βλέπε σημεία 79 έως 87).

Σκοπός του Μηχανισμού Εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ InnovFin ήταν η στήριξη ειδικά της έρευνας και της καινοτομίας με υψηλό δυναμικό αριστείας. Ωστόσο, ο κανονισμός του προγράμματος «Ορίζων 2020» δεν περιέχει ορισμό του όρου αυτού. Τα δύο τρίτα των εταιρειών του δείγματός μας είτε καινοτομούσαν μόνο μέσω της ανάπτυξης τυπικών προϊόντων και διεργασιών είτε δεν ασκούσαν καμία καινοτόμο δραστηριότητα. Τα κριτήρια επιλεξιμότητας που ορίστηκαν και αφορούσαν την καινοτομία δεν αποδείχθηκαν ικανά να εμποδίσουν τη στήριξη τέτοιων επιχειρήσεων. Ο στόχος του μέσου όσον αφορά την καινοτομία δεν είναι ιδιαίτερα φιλόδοξος, καθώς η Επιτροπή θεωρεί ότι θα επιτυχία θα ήταν ακόμη και μόλις το ήμισυ των εταιρειών καινοτομούσε, ανεξαρτήτως μάλιστα του βαθμού καινοτομίας. Όπως και στην περίπτωση της πρόσβασης σε χρηματοδότηση, παρατηρήσαμε μεγάλη διαφορά μεταξύ των ενδιάμεσων οργανισμών από τον ιδιωτικό και τον δημόσιο τομέα, με τους τελευταίους να επιτυγχάνουν καλύτερα αποτελέσματα όσον αφορά τη στόχευση σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται σε τομείς μεγαλύτερης έντασης γνώσης (βλέπε σημεία 88 έως 95).

Σύσταση 3 — Στόχευση στην καινοτομία υψηλού κινδύνου

Η Επιτροπή οφείλει:

1. Να συμπεριλάβει στη νομοθετική πρότασή της για ένα πιθανό διάδοχο μέσο σαφή ορισμό του είδους της καινοτομίας που θα υποστηρίζεται και να ορίσει αναλόγως το μέγεθος του μέσου.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την υποβολή της πρότασης για τη σύσταση του πιθανού διάδοχου μέσου στο πλαίσιο του προσεχούς δημοσιονομικού πλαισίου.

2. Να επανεξετάσει τα κριτήρια επιλεξιμότητας που αφορούν την καινοτομία, προκειμένου να διασφαλίσει ότι το πιθανό διάδοχο μέσο θα στηρίζει κατά κύριο λόγο εταιρείες που διεξάγουν δραστηριότητες με υψηλό δυναμικό αριστείας, που απαιτούν ριψοκίνδυνες επενδύσεις.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: πριν από την έναρξη εφαρμογής ενός πιθανού διάδοχου μέσου στο πλαίσιο του προσεχούς δημοσιονομικού πλαισίου.

Σύστημα αξιολόγησης

Παρά το γεγονός ότι οι εγγυήσεις δανείων της ΕΕ έχουν παρελθόν 18 ετών, μέχρι στιγμής, η Επιτροπή έχει παρουσιάσει ελάχιστα αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με τα επιτευχθέντα αποτελέσματα. Αυτό οφείλεται στην έλλειψη ολοκληρωμένων στοιχείων, τις πρόωρες αξιολογήσεις και τις ακατάλληλες μετρήσεις. Όσον αφορά τις μελλοντικές αξιολογήσεις, η Επιτροπή δεν έχει ακόμη εξετάσει με ποιον τρόπο μπορεί i) να αξιολογηθούν διεξοδικά τα διάφορα μέσα εγγύησης της ΕΕ και ii) να αξιολογηθεί ο αντίκτυπος, αφενός, στην προσφορά και, αφετέρου, στον ανταγωνισμό μεταξύ των τραπεζών. Το έλλειμμα αξιολόγησης θα μπορούσε να καλυφθεί με την ενίσχυση της ακαδημαϊκής έρευνας, κάτι που προσκρούει ωστόσο στους περιοριστικούς κανόνες περί εμπιστευτικότητας (βλέπε σημεία 97 έως 105).

Σύσταση 4 – Βελτίωση του συστήματος αξιολόγησης

Η Επιτροπή οφείλει:

1. Να διενεργήσει ολοκληρωμένη εκ των υστέρων αξιολόγηση του μηχανισμού τον οποίο διαδέχθηκε ο Μηχανισμός Εγγύησης Δανείων εστιάζοντας στην εν γένει αποτελεσματικότητα των εγγυήσεων.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως το τέλος του 2019.

2. Να αναπτύξει μεθοδολογία για την ανάλυση του αντικτύπου των εγγυήσεων στην παροχή δανείων, τον ανταγωνισμό μεταξύ τραπεζών και τις δραστηριότητες καινοτομίας των επιχειρήσεων, καθώς και για την ανάλυση της κατανομής της έμμεσης επιδότησης μεταξύ του παρόχου εγγύησης και του δικαιούχου.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως το τέλος του 2019.

3. Να υποβάλει, επιπλέον των χωριστών τελικών αξιολογήσεων για τα δύο υπό κεντρική διαχείριση μέσα εγγύησης, μία συνδυασμένη αξιολόγηση η οποία να περιέχει, αφενός, εκτίμηση των σχετικών επιδόσεών τους και, αφετέρου, στο μέτρο του δυνατού, σύγκριση με παρόμοια μέσα χρηματοδότησης μέσω δανεισμού της ΕΕ τα οποία χρησιμοποιήθηκαν είτε κατά το παρελθόν είτε ταυτόχρονα με τα εν λόγω δύο μέσα.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: με την υποβολή των επόμενων τελικών αξιολογήσεων.

4. Να αναπτύξει σύστημα το οποίο να παρέχει στους ερευνητές τη δυνατότητα πρόσβασης στα δεδομένα που αφορούν τους δικαιούχους των εγγυήσεων.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως το τέλος του 2018.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IV, του οποίου προεδρεύει ο Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 7ης Νοεμβρίου 2017.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner LEHNE
Πρόεδρος

Γλωσσαριο

Η αξιολόγηση της πιστοληπτικής ικανότητας ενός δανειολήπτη είναι η βαθμολογία που του αποδίδει ο δανειστής έπειτα από αξιολόγηση της φερεγγυότητάς του.

Η Επιτροπή οφείλει να διενεργεί εκ των προτέρων αξιολόγηση όσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα, με αντικείμενο, μεταξύ άλλων, τις ανάγκες που πρέπει να ικανοποιηθούν, την αναλογικότητα της παρέμβασης σε σχέση με το μέγεθος του εντοπισθέντος χρηματοδοτικού ελλείμματος, την προστιθέμενη αξία της παρέμβασης της Ένωσης και τις συνεργίες με άλλα νέα και υφιστάμενα χρηματοοικονομικά μέσα. Τα ζητήματα αυτά μπορεί επίσης να περιλαμβάνονται στις εκτιμήσεις αντίκτυπου που διενεργεί η Επιτροπή σχετικά με πρωτοβουλίες που αναμένεται να έχουν σημαντικό οικονομικό, περιβαλλοντικό ή κοινωνικό αντίκτυπο.

Ως καινοτομία, βάσει του ορισμού της Eurostat, νοείται η δημιουργία ενός νέου ή σημαντικά βελτιωμένου προϊόντος (αγαθού ή υπηρεσίας) ή μιας διεργασίας, μιας νέας μεθόδου μάρκετινγκ ή μιας νέας οργανωτικής μεθόδου στις επιχειρηματικές πρακτικές, στην οργάνωση του χώρου εργασίας ή στις εξωτερικές σχέσεις. Η ελάχιστη προϋπόθεση της καινοτομίας είναι το αντίστοιχο προϊόν, διεργασία, μέθοδος μάρκετινγκ ή μέθοδος οργάνωσης να είναι νέα (ή σημαντικά βελτιωμένη) για την επιχείρηση.

Η πολιτική συνοχής για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 αφορούσε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (τα δύο «διαρθρωτικά ταμεία»), καθώς και το Ταμείο Συνοχής. Στόχος της είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής στην Ευρωπαϊκή Ένωση μέσω της άρσης των κύριων περιφερειακών ανισοτήτων και της βελτίωσης των ευκαιριών απασχόλησης και εργασίας. Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ο συντονισμός μεταξύ της πολιτικής συνοχής και των λοιπών πολιτικών που συμβάλλουν στην περιφερειακή ανάπτυξη, ήτοι της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης και της αλιευτικής και θαλάσσιας πολιτικής, βελτιώθηκε με τη θέσπιση κοινών διατάξεων για τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία.

Στο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ ορίζονται τα ποσά που μπορεί κατ’ ανώτατο όριο να δαπανά ετησίως η ΕΕ στους διάφορους τομείς πολιτικής για τουλάχιστον μία πενταετία. Το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο δεν είναι ο προϋπολογισμός της ΕΕ, αλλά παρέχει ένα πλαίσιο που διευκολύνει τον δημοσιονομικό προγραμματισμό και τη δημοσιονομική πειθαρχία.

Τιτλοποίηση είναι η διαδικασία διά της οποίας ένας δανειστής συγκεντρώνει και ανασυσκευάζει στοιχεία ενεργητικού (εν προκειμένω το δανειακό χαρτοφυλάκιο), προκειμένου να τα οργανώσει σε διαφορετικές κατηγορίες κινδύνου και να χρησιμοποιήσει αυτά τα νέα μέσα (ήτοι τους τίτλους) ως αντικείμενο συναλλαγής.

Σκοπός του «χρηματοδοτούμενου χρηματοοικονομικού μέσου επιμερισμού του κινδύνου» (κατά την περίοδο 2007-2013) ήταν η παροχή χρηματοδότησης σε ενδιάμεσο χρηματοπιστωτικό οργανισμό για την υποστήριξη νέου δανεισμού και τον επιμερισμό του κινδύνου από νέα δάνεια.

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

H εν προκειμένω έκθεση καταρτίστηκε από το Τμήμα Ελέγχου IV, του οποίου προεδρεύει ο Baudilio Tomé Muguruza, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο εστιάζει στους τομείς της ρύθμισης των αγορών και της ανταγωνιστικής οικονομίας. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν o Neven Mates, Μέλος του Συνεδρίου, συνεπικουρούμενος στην κατάρτιση της έκθεσης από τους Γεώργιο Καρακατσάνη, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, Marko Mrkalj, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, Marion Colonerus, ανώτερο διοικητικό στέλεχος και Josef Jindra, υπεύθυνο έργου. Το κλιμάκιο ελέγχου απαρτιζόταν από τους Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi και Martin Puc.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2017

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2017

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

ΕΥΡΕΣΗ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΩΝ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: http://europa.eu

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ από το βιβλιοπωλείο της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: http://op.europa.eu/eubookshop. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. http://europa.eu/contact).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.