EU-finanzierte Darlehensgarantieinstrumente: positive Ergebnisse, aber gezieltere Auswahl der Empfänger und Abstimmung mit nationalen Programmen erforderlich

Zusammenfassung

Zu Darlehensgarantien für kleine und mittlere Unternehmen

Seit fast 20 Jahren unterstützt die EU kleine und mittlere Unternehmen in Europa beim Zugang zu Fremdfinanzierung, indem sie Darlehensgarantien bereitstellt. Die Garantien werden Finanzintermediären zur Verfügung gestellt, die ihre Kreditvergabe an rentable Unternehmen, die ohne die Garantie Schwierigkeiten beim Zugang zu Darlehen hätten, ausweiten sollen. Um diese Unternehmen zu unterstützen, stellt die EU Mittel für zwei zentral verwaltete Garantieinstrumente bereit und kofinanziert im Rahmen der Kohäsionspolitik ähnliche Instrumente, die von nationalen oder regionalen Behörden eingesetzt werden. Darüber hinaus verfügen die Mitgliedstaaten über eigene auf nationaler oder regionaler Ebene finanzierte Garantieinstrumente.

Zur Prüfung des Hofes

Bei dieser Prüfung lag der Schwerpunkt auf den beiden derzeit eingesetzten zentral verwalteten Instrumenten: der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität für forschungs- und innovationsorientierte Unternehmen und der Kreditbürgschaftsfazilität. Im Verlauf des Programmplanungszeitraums 2014-2020 wird der EU-Haushalt voraussichtlich 1,78 Milliarden Euro (und bis zu 3,13 Milliarden Euro unter Berücksichtigung der Aufstockung aus dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen) bereitstellen, um sowohl potenzielle Verluste aus Darlehen zu decken als auch die Kosten für die Verwaltung dieser Instrumente zu übernehmen, die sie dem Europäischen Investitionsfonds übertragen hat.

Der Hof analysierte, ob die Darlehensgarantien der EU zu Wachstum und Innovationen kleinerer Unternehmen beitragen, indem sie ihnen den Zugang zu Finanzmitteln ermöglichen.

Die Prüfer besuchten Finanzintermediäre der Kreditbürgschaftsfazilität (in der Tschechischen Republik, Rumänien und dem Vereinigten Königreich) und der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität (in Deutschland und Schweden) sowie Geschäftsbanken und Behörden in Griechenland. Darüber hinaus untersuchten die Prüfer eine Zufallsstichprobe von 50 Darlehen, die von den beiden Instrumenten gedeckt werden, und führten Telefonbefragungen bei einer Stichprobe von 46 Empfängerunternehmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität durch.

Die Feststellungen des Hofes

Im Vergleich zu früheren Instrumenten lief der Einsatz der geprüften Garantieinstrumente zügig an. Zwar wurden die verfügbaren EU-Finanzmittel erheblich aufgestockt, die Bewertung des Marktbedarfs erstreckte sich aber nicht auf alle Instrumente und zeigte nicht, wie sie diesem Bedarf gerecht werden sollten; ferner hat die Kommission bisher nur begrenzte Nachweise für die Wirksamkeit früherer Darlehensgarantieinstrumente vorgelegt. Obwohl sich die Bewertungsmethoden für die derzeitigen Instrumente verbessert haben, ist nach wie vor eine Reihe von Mängeln festzustellen, unter anderem fehlende Daten für die Bewertung der Auswirkungen auf die Innovationstätigkeit und ein begrenzter Spielraum für die Überprüfung der Programme durch wissenschaftliche Forschung. Darüber hinaus verfügte die Kommission bei Aufnahme der Verhandlungen zur Festlegung der Gebühren mit dem Europäischen Investitionsfonds nur über wenige Belegunterlagen.

Das wesentliche Ziel der Kreditbürgschaftsfazilität und ihrer Vorgänger besteht in der Förderung von Wachstum. Ökonometrische Analysen zeigen, dass die Darlehensgarantien diesen Zweck erfüllt haben. Sie haben zum Wachstum der Empfängerunternehmen hinsichtlich Gesamtvermögen, Umsatz, Anzahl der Mitarbeiter und Produktivität beigetragen. Die Auswirkungen waren stärker bei Unternehmen, die ohne die Garantie möglicherweise Schwierigkeiten gehabt hätten, ein Darlehen zu erhalten. Dies wirkt sich in hohem Maße auf die Auswahl der Empfänger im Rahmen der Programme aus.

Allerdings stellte der Hof sowohl für die derzeitigen als auch für die früheren Instrumente fest, dass ein erheblicher Teil der Empfängerunternehmen in seiner Stichprobe keine Schwierigkeiten beim Zugang zu Finanzmitteln gehabt hätte und somit kein garantiertes Darlehen benötigte. Die Kreditvergabe an Unternehmen, die Zugang zu Finanzmitteln hatten, war besonders ausgeprägt bei privaten Finanzintermediären im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität. Auch Unternehmen mit Zugang zu Finanzmitteln können von der Garantie profitieren, etwa in Form eines niedrigeren Zinssatzes. Die Zinsersparnis ist jedoch marginal und mit Kosten verbunden. Darüber hinaus ist die Unterstützung von Unternehmen, die Zugang zu kommerziellen Darlehen haben, mit dem Risiko verbunden, dass die EU-Instrumente mit dem Privatsektor konkurrieren.

Die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität soll sich schwerpunktmäßig an Unternehmen richten, die Forschung und Innovation mit einem hohen Exzellenzpotenzial betreiben. Zwei Drittel der Unternehmen in der Stichprobe des Hofes nahmen jedoch entweder nur Standardentwicklungen von Produkten und Prozessen vor oder führten überhaupt keine Innovationstätigkeiten durch. Auch hier war eine auffällige Diskrepanz zwischen privaten und öffentlichen Finanzintermediären festzustellen: Öffentliche Finanzintermediäre legen ihren Schwerpunkt viel häufiger auf wissensintensive Sektoren, d. h. jene, die mit größerer Wahrscheinlichkeit Innovationstätigkeiten durchführen. In diesem Bereich hat Europa noch Aufholbedarf.

Die Empfehlungen des Hofes

Der Hof unterbreitet eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung der Ausrichtung der Instrumente auf "rentable Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln". Im Fall der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität sollten diese Unternehmen innovativer sein.

Da es verschiedene EU-finanzierte Garantieinstrumente gibt und diese im Umfang stark angestiegen sind, empfiehlt der Hof, dass die Kommission eine Bewertung der Wirksamkeit der früheren und aktuellen Garantieinstrumente sowie eine Ex-ante-Bewertung der möglichen Nachfolgeinstrumente einschließlich einer gründlichen und umfassenden Analyse des Marktbedarfs und der Kosteneffizienz vorlegt. Aus der Bewertung sollte auch hervorgehen, wie die zentral verwalteten Instrumente dem Marktbedarf am besten gerecht werden können, indem die Koordinierung mit national oder regional finanzierten Instrumenten, die Kofinanzierungsmittel der Europäischen Strukturfonds erhalten, sowie mit ähnlichen, ausschließlich von nationalen oder regionalen Behörden finanzierten Instrumenten sichergestellt wird.

Darüber hinaus empfiehlt der Hof, dass die Kommission ihr Bewertungssystem verbessert.

Einleitung

Instrumente für den verbesserten Zugang zu Finanzmitteln für kleinere Unternehmen

Kleine und mittlere Unternehmen¹ (KMU, nachstehend auch als "kleinere Unternehmen" bezeichnet) werden oft als wichtige Treiber für Europas Wachstum, Innovation und Wettbewerb und als entscheidender Faktor der sozialen Integration gepriesen. Allerdings besteht die Ansicht, dass Banken und Finanzmärkte den finanziellen Erfordernissen der kleineren Unternehmen nicht ausreichend gerecht werden und so deren Investitionen und Wachstum hemmen. Der Leitgedanke von Darlehensgarantien ist es, dieses Problem anzugehen, indem Kreditgeber veranlasst werden, höhere Kredite zu besseren Bedingungen zu gewähren. Mit der Bereitstellung einer Garantie verpflichtet sich ein Dritter, die Schuld eines Kreditnehmers ganz oder teilweise zu tragen, wenn letzterer diese nicht selbst begleichen kann.

Die Europäische Kommission vertritt die Auffassung, dass Finanzierungsinstrumente, die vorwiegend aus Darlehen und Garantien bestehen, "auf intelligente Weise zur Finanzierung der Realwirtschaft sowie zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung" dienen². Finanzierungsinstrumente werden daher in verschiedenen Teilen des EU-Haushalts eingesetzt.

1. Zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente werden im Rahmen verschiedener Haushaltsbereiche wie Forschung, Unternehmen und Industrie, Bildung und Kultur finanziert. Die Kommission ist an der Gestaltung und Entwicklung dieser Instrumente, ihrer Investitionsstrategie und ihrem EU-Beitrag unmittelbar beteiligt. Die Entscheidung für die Einrichtung dieser Instrumente wird durch die Haushaltsbehörde (das Europäische Parlament und den Rat) auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission getroffen.
2. Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung³, die im Bereich der Kohäsionspolitik eingesetzt werden, werden in erster Linie aus Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und in geringerem Umfang des Europäischen Sozialfonds (nachstehend zusammen die "Strukturfonds"), des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und des Europäischen Fischereifonds finanziert. Im Programmzeitraum 2014-2020 können Finanzierungsinstrumente auch aus dem Kohäsionsfonds finanziert werden. Jedes Instrument muss im Rahmen eines von einer Verwaltungsbehörde verwalteten operationellen Programms umgesetzt werden. Die Verwaltungsbehörde ist für die Gestaltung des Finanzierungsinstruments und die Entscheidung über sein Finanzvolumen verantwortlich.

Im Zeitraum 2014-2020 setzt die Kommission in erster Linie die beiden folgenden zentral verwalteten Instrumente ein, um den Zugang kleinerer europäischer Unternehmen zu Fremdfinanzierung zu fördern:

1. die Kreditbürgschaftsfazilität des Programms für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für kleine und mittlere Unternehmen⁴ und
2. die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität des Programms Horizont 2020⁵.

Die beiden Instrumente unterscheiden sich im Hinblick auf ihre politischen Ziele. Mit der Kreditbürgschaftsfazilität sollen kleinere Unternehmen gefördert werden, die aufgrund ihres vermeintlich hohen Risikos oder Mangels an ausreichenden verfügbaren Sicherheiten⁶ Schwierigkeiten beim Zugang zu Fremdfinanzierung haben. Mit der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität sollen innovations- und/oder forschungs- und entwicklungsorientierte Unternehmen gefördert werden, die weniger als 500 Mitarbeiter beschäftigen.

Die folgenden Instrumente gingen diesen beiden Instrumenten voraus:

1. die im Zeitraum 1998-2013 eingesetzte KMU-Bürgschaftsfazilität (SMEG-Fazilität)⁷, deren Ziel und finanzielle Gestaltung mit der Kreditbürgschaftsfazilität vergleichbar war,
2. das Risikoteilungsinstrument⁸, das 2012 als Pilotprojekt auf den Weg gebracht wurde und Ähnlichkeit mit der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität hatte.

Operative Struktur

Der Europäischen Kommission obliegt die Gesamtverantwortung für diese zentral verwalteten Garantieinstrumente. Dies umfasst die Vorlage des Programmvorschlags, der jährlichen Arbeitsprogramme sowie der Durchführungs- und Bewertungsberichte. Mit der Durchführung wurde jedoch der Europäische Investitionsfonds (EIF) betraut - gegen eine vereinbarte und in der Übertragungsvereinbarung festgelegte Vergütung.

Der EIF wählt Finanzintermediäre (wie Geschäftsbanken, nationale Förderinstitute oder Kreditgarantieeinrichtungen) aus und schließt mit diesen Garantievereinbarungen im eigenen Namen ab. Die Intermediäre gewähren den Unternehmen entweder direkt Kredite oder stellen anderen Finanzintermediären, die Kredite an Unternehmen vergeben, Garantien aus. Kann ein Unternehmen sein Darlehen nicht zurückzahlen, erstattet der EIF dem Intermediär einen Teil des Verlusts gemäß Garantievereinbarung.

Der EIF unterhält ein Verzeichnis über die Darlehen, die von den Intermediären für die Garantie ausgewählt wurden, und überwacht die Einhaltung der Garantievereinbarungen durch die Intermediäre. Der EIF erstattet der Kommission zudem regelmäßig Bericht über den Fortschritt bei der Umsetzung der Instrumente.

Finanzielle Vereinbarungen

Der EIF bietet Teilgarantien von Krediten, die kleinen Unternehmen von Intermediären gewährt werden (das Kreditportfolio). Dies soll Finanzintermediäre darin bestärken, ihre Kreditvergabe an kleinere Unternehmen auszuweiten. Die Garantievereinbarungen zwischen dem EIF und den Intermediären sehen daher vor, dass die Intermediäre ihre Kreditvergabe über einen vorgegebenen Schwellenwert erhöhen müssen. Der Schwellenwert ist bei dem Niveau festgelegt, das der Intermediär ohne die Garantievereinbarung erreicht hätte, bzw. bei null, wenn er Darlehen dieser Art bisher noch nicht vergeben hat. Im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität wird kein Schwellenwert angewandt.

Die beiden Instrumente unterscheiden sich im Hinblick auf die Deckung des Kreditrisikos. In beiden Fällen leistet der EIF den Finanzintermediären eine Ausgleichszahlung bis maximal zur Hälfte der Verluste, die ihnen aus Einzelkrediten in ihren Portfolios entstehen (d. h., die Garantiequote beträgt maximal 50 %). Im Rahmen der Kreditbürgschaftsfazilität ist der Gesamtbetrag der Ausgleichszahlung jedoch vertraglich begrenzt (bei den bis 31. Dezember 2016 unterzeichneten Garantievereinbarungen schwanken die Höchstsätze zwischen 4 % und 20 % des garantierten Kreditportfoliobetrags). Der Verlust über die Obergrenze hinaus wird vollständig vom Intermediär getragen. Dies bedeutet, dass der EIF für jedes nicht zurückgezahlte Darlehen den Verlust zur Garantiequote erstattet, bis der Höchstbetrag erreicht wird, der wiederum durch die Kommission erstattet wird (als EU-Beitrag bezeichnet). Durch die für jeden Intermediär festgelegte Obergrenze wird das Risiko für den EU-Haushalt begrenzt. Dagegen gibt es im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität keine Obergrenze, und der EIF ist verpflichtet, sämtliche Verluste in Höhe der vertraglichen Garantiequote zu decken, in der Regel nahezu 50 % (siehe Abbildung 1).

Anmerkung: Die Abbildung veranschaulicht eine Situation, in der die tatsächlichen Verluste über den erwarteten Verlusten liegen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Zur Begrenzung der Höhe der Verluste, die durch die Garantie im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität abgedeckt werden müssen, sind die Intermediäre verpflichtet, einen Mindeststandard an Kreditqualität in ihren Portfolios aufrechtzuerhalten. Dieser Standard wird durch i) eine Mindestbonitätseinstufung der Kreditnehmer und ii) weitere Merkmale des Portfolios definiert. Während die Teilgarantien im Rahmen der Kreditbürgschaftsfazilität kostenfrei bereitgestellt werden, wird dem Intermediär im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität darüber hinaus eine Garantiegebühr zu einem Satz von jährlich 0,5 % oder 0,8 % (je nach Größe des Kreditnehmers) des ausstehenden Garantiebetrags berechnet.

Da bei der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität keine Obergrenze vorgesehen ist, haben die Kommission und der EIF vereinbart, die damit zusammenhängenden Risiken zu teilen. In diesem Zusammenhang hat der EIF Anspruch auf eine vereinbarte Risikogebühr.

Eingesetzte EU-Mittel

Die EU-Mittel, die für auf kleinere Unternehmen ausgerichtete zentral verwaltete Darlehensgarantieinstrumente bereitgestellt werden, wurden im Lauf der Zeit erhöht, wie aus Tabelle 1 hervorgeht.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf folgender Grundlage: Angaben der Kommission für Instrumente bis 2006, EU-Haushalt für die Höhe des EU-Beitrags für Instrumente ab 2007, EIF-Berichterstattung für die Situation zum 31.12.2016 und Kommissionsberechnung für die Situation, die nach der völligen Ausschöpfung des EU-Beitrags erwartet wird.

Im Verlauf des Programmplanungszeitraums 2014-2020 wird der EU-Haushalt daher voraussichtlich 1,78 Milliarden Euro bereitstellen, um sowohl künftige Verluste aus dem garantierten Portfolio als auch die Kosten für die Verwaltung der Instrumente zu decken. Zum 31. Dezember 2016 betrug der durchschnittliche erwartete Verlust in Bezug auf die bereits unterzeichneten Garantievereinbarungen 9 %⁹ (oder 0,98 Milliarden Euro). Diese Quote lag über der des Vorgängerinstruments SMEG-Fazilität (die durchschnittliche erwartete Verlustquote betrug 5,4 % für den Zeitraum 1998-2000, 5,1 % für den Zeitraum 2001-2006 und 6,8 % für den Zeitraum 2007-2013).

Im Rahmen der SMEG-Fazilität 1998-2000 erlitten 52 % der Finanzintermediäre Verluste, die mindestens 90 % der erwarteten Verluste aus ihrem Portfolio entsprachen. Für die Fazilität im Zeitraum 2001-2006 war dies bei 53 % der Finanzintermediäre der Fall. Vergleichbare Daten für die SMEG-Fazilität 2007-2013 liegen noch nicht vor.

Am 31. Dezember 2016 war bei den derzeitigen Instrumenten (siehe Tabelle 1) vom Kreditportfolio der unter Vertrag befindlichen Intermediäre (22,32 Milliarden Euro) ein Betrag von 10,79 Milliarden Euro garantiert, d. h. fast 50 %. Der gesamte voraussichtliche Betrag der Kreditvergabe an Unternehmen belief sich auf 27,55 Milliarden Euro.

Im Jahr 2015 wurde der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI)¹⁰ eingerichtet. Im Jahr 2016 vereinbarten die Kommission, die Europäische Investitionsbank (EIB) und der EIF, einen Teil der Haushaltmittel des EFSI für eine Aufstockung des EU-Beitrags für die beiden zentral verwalteten Instrumente zur Verfügung zu stellen. Die Kreditbürgschaftsfazilität wird um 0,55 Milliarden Euro und die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität um 0,88 Milliarden Euro aufgestockt. Somit erhöhen sich die EU-Mittel von 1,78 Milliarden Euro (siehe Tabelle 1) auf insgesamt 3,13 Milliarden Euro. Im Juli 2017 war man im Begriff, die Übertragungsvereinbarungen zwischen der Kommission und dem EIF zu ändern.

Auch im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung hat die EU erhebliche Ressourcen für Finanzierungsinstrumente bereitgestellt (siehe Ziffer 2). Zum 31. März 2017 belief sich der tatsächliche EU-Beitrag für Garantieinstrumente im Zeitraum 2007-2013 auf 2,5 Milliarden Euro, wobei die bereitgestellten Darlehen schätzungsweise mindestens 18 Milliarden Euro betrugen¹¹. Der Finanzierungsinstrumenten aller Art im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung für den Zeitraum 2014-2020 zugewiesene EU-Beitrag ist nach Schätzung der Kommission erheblich höher als im Zeitraum 2007-2013. Anhand der aktuellsten (zum 31. Dezember 2015) verfügbaren Daten können die Beträge in Bezug auf Garantieinstrumente allerdings noch nicht ermittelt werden.

Im Verlauf des Zeitraums 2007-2013 blieb das relative Gewicht der von der EU (ko-)finanzierten Garantiebeträge im Vergleich zum Gesamtbetrag der in den Mitgliedstaaten ausgestellten Garantien gering (weitere Einzelheiten sind in Anhang I enthalten). Infolge der Erhöhung der Haushaltsmittel für diese Garantieinstrumente im Zeitraum 2014-2020 (siehe Ziffern 13 und 17-18) dürfte der Anteil jedoch steigen. Darüber hinaus machte die durchschnittliche jährliche EU-garantierte Kreditvergabe im Zeitraum 2007-2013 einen Anteil von weniger als 0,5 % an der gesamten Kreditvergabe an KMU aus (allerdings mit erheblichen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten) (weitere Einzelheiten sind Anhang II zu entnehmen).

Prüfungsansatz

Im Zuge der Prüfung sollte beurteilt werden, ob die Darlehensgarantien der EU zu Wachstum und Innovationen kleinerer Unternehmen beitragen, indem sie deren Zugang zu Finanzmitteln verbessern. Zu diesem Zweck wurde untersucht,

1. ob die derzeitigen Garantieinstrumente angemessen eingerichtet worden waren;
2. ob die Empfänger ohne eine Garantie Schwierigkeiten gehabt hätten, ein Darlehen zu erhalten;
3. ob die Garantieinstrumente ihre Ziele oder ihre vorgesehenen Empfänger erreicht haben;
4. ob das Bewertungssystem der Kommission Nachweise für die Wirksamkeit der Garantieinstrumente geliefert hat.

Bei der Analyse der langfristigen Ergebnisse und des Bewertungssystems lag der Schwerpunkt in erster Linie auf den Darlehensgarantieinstrumenten, die im Zeitraum 2001-2013 vorhanden waren. Bei allen weiteren Aspekten lag der Schwerpunkt der Prüfung auf der Kreditbürgschaftsfazilität und der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität.

Die Prüfungskriterien wurden aus den Verordnungen zur Einrichtung dieser Instrumente, den entsprechenden Vorbereitungsunterlagen, den früheren themenrelevanten Berichten des Hofes, den internen Vorschriften und Verfahren der Kommission und wissenschaftlicher Literatur abgeleitet. Die Kriterien werden in den verschiedenen Abschnitten dieses Berichts näher erläutert.

Die Prüfungsnachweise wurden auf folgender Grundlage zusammengestellt:

1. Prüfung der relevanten Unterlagen;
2. Analyse einer Zufallsstichprobe von 50 Darlehen, die von den beiden derzeitigen Garantieinstrumenten gedeckt werden, einschließlich Besuchen bei drei Finanzintermediären der Kreditbürgschaftsfazilität (in der Tschechischen Republik, Rumänien und dem Vereinigten Königreich) und bei zwei Finanzintermediären der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität (in Deutschland und Schweden);
3. Telefonbefragungen bei einer Zufallsstichprobe von 46 Endempfängern der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität (die sieben Finanzintermediäre in der Tschechischen Republik, Spanien, Frankreich, Italien und Luxemburg umfasste);
4. Besuche bei zwei Geschäftsbanken und Regierungsstellen in Griechenland;
5. ökonometrische Studie der langfristigen Auswirkungen der Vorgängerinstrumente der Kreditbürgschaftsfazilität auf Empfängerunternehmen in Frankreich;
6. Analyse von Daten des EIF und der Kommission zu Garantien sowie zu auf kleinere Unternehmen ausgerichteten Förderprogrammen im Rahmen des Programms Horizont 2020;
7. Befragungen von Mitarbeitern der Kommission und des EIF.

Bemerkungen

Mängel bei der Konzeption der Garantieinstrumente

Bei der Einrichtung eines Finanzierungsinstruments muss die Kommission unter anderem i) den Marktbedarf und den Umfang des Instruments (d. h. die Höhe des bereitzustellenden EU-Beitrags) sowie ii) die Kosten für die Verwaltung des Instruments berücksichtigen.

Sobald das Instrument eingerichtet worden ist, sollte es zügig eingesetzt werden, damit der Durchführungszeitraum optimal genutzt wird.

Daher untersuchte der Hof,

1. ob der Umfang der Instrumente auf Grundlage einer ordnungsgemäßen Bewertung des Marktbedarfs beschlossen wurde;
2. ob sich die Verhandlungen über Kosten und Gebühren, die die Kommission mit dem EIF führte, auf Fakten stützten;
3. ob die Instrumente unverzüglich eingesetzt wurden.

Der Umfang der Instrumente beruhte nicht auf einer umfassenden und aktuellen Bewertung des Marktbedarfs

Da die EU eine große Zahl von Finanzierungsinstrumenten fördert, die neben national oder regional finanzierten Instrumenten eingesetzt werden, ist die Analyse des Marktbedarfs von entscheidender Bedeutung, um die Wirksamkeit der Instrumente sicherzustellen.

Die von der Kommission vor Einführung einer neuen Generation von Finanzierungsinstrumenten durchgeführten Folgenabschätzungen und Ex-ante-Bewertungen sollten Informationen zum Marktbedarf liefern und Schlussfolgerungen hinsichtlich der Höhe der zur Erfüllung dieses Bedarfs erforderlichen Finanzmittel erlauben. Daher untersuchte der Hof diese Folgenabschätzungen/Bewertungen für die Garantieinstrumente.

Für die beiden Programme, in die die beiden zentral verwalteten Instrumente eingebettet sind (d. h. das Programm für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für kleine und mittlere Unternehmen sowie Horizont 2020), wurden die Bewertungen im Jahr 2011 bzw. im Jahr 2013 durchgeführt. Allerdings wurde die spezifische Bewertung für die Finanzierungsinstrumente im Rahmen des Programms Horizont 2020 (einschließlich der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität) durchgeführt, nachdem der Legislativvorschlag für das Programm bereits vorgelegt und ein indikativer Haushaltsbetrag zwischen der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament und dem Rat erörtert worden war.

In beiden Bewertungen wurde eine Analyse des Marktbedarfs (d. h. der Finanzierungslücke) vorgenommen. In Ermangelung vollständiger Daten war die präzise Quantifizierung dieser Lücke schwierig und beruhte daher auf einer Reihe von Schätzungen und Annahmen (siehe Kasten 1). Folglich wurde die Anzahl der KMU, bei denen von einem mangelnden Zugang zu Finanzmitteln ausgegangen wurde (zwischen 2 und 3,5 Millionen von insgesamt rund 23 Millionen), als Spanne (von 0,4 bis 0,7 Millionen KMU) angegeben, wobei dieser mangelnde Zugang nicht auf grundlegende Schwächen, sondern auf fehlende/unzulängliche Sicherheiten zurückzuführen ist (den Annahmen zufolge 20 %). In der Bewertung aus dem Jahr 2013 wurden die bei der Bewertung von 2011 zugrunde gelegten Zahlen hinsichtlich der Finanzierungslücke nicht aktualisiert.

Die Bewertung von 2011 und insbesondere die im Auftrag der Kommission durchgeführte zugrunde liegende Studie¹⁴ umfassten eine eingehende Analyse einer Reihe von Optionen (verschiedene Finanzierungsinstrumente und Haushaltsmittel) und eine Beurteilung ihrer Auswirkungen. Die Bewertung von 2013 war hinsichtlich der Optionen und Auswirkungen weit weniger ausführlich. Obwohl für die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität im Vergleich zu ihrem Vorgängerinstrument (siehe Tabelle 1) ein sehr viel höherer EU-Beitrag bereitgestellt werden sollte, fehlte insbesondere eine Bewertung der Auswirkungen auf die Finanzierungslücke und der Aufnahmekapazität¹⁵, auch unter Berücksichtigung der kombinierten Auswirkungen der Gesamtheit der anderen EU-finanzierten Garantieinstrumente.

Der für die beiden zentral verwalteten Instrumente verfügbare EU-Beitrag wird nicht nach Mitgliedstaat, Region oder Sektor zugewiesen. Die Instrumente sind entsprechend ihrer Rechtsgrundlage bedarfsgesteuert, wobei die Finanzintermediäre auf eine Aufforderung des EIF zur Interessenbekundung reagieren. Der Marktbedarf und damit die möglichen Auswirkungen von Garantien unterscheiden sich zwar von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, die Analyse der Finanzierungslücke für die beiden Instrumente wurde aber nur auf EU-Ebene durchgeführt. Die Bewertungen von 2011 und 2013 stützten sich nicht auf die verfügbaren Informationen zum Marktbedarf in einer Reihe von Mitgliedstaaten und Regionen. So hatte der EIF zwischen 2006 und 2008 für 19 Mitgliedstaaten auf deren Verlangen im Rahmen der Initiative JEREMIE¹⁶ (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises, Gemeinsame europäische Ressourcen für kleinste bis mittlere Unternehmen) eine "Lückenanalyse" auf nationaler Ebene vorgenommen. Außerdem wurde 2012 im Auftrag der Kommission eine Studie durchgeführt, die einen Überblick darüber geben sollte, welche Darlehens-, Garantie- und Kapitalbeteiligungsprogramme in den EU-Mitgliedstaaten mit nationalen Mitteln gefördert werden. Im Jahr 2014 wurde eine Aktualisierung vorgenommen, allerdings sind die Übersichten für jeden Mitgliedstaat aufgrund der Einschränkungen des für die Studien festgelegten Umfangs nicht vollständig.

In der Bewertung von 2011 wurde der stärkste Katalysatoreffekt für jene Mitgliedstaaten erwartet, die der EU ab 2004 beigetreten sind. Auf der Grundlage der bis Ende 2016 zwischen dem EIF und Finanzintermediären im Rahmen der beiden Instrumente unterzeichneten Garantievereinbarungen werden jedoch etwa drei Viertel der erwarteten Darlehen in vier Mitgliedstaaten generiert, die bereits vor 2004 zur EU gehörten. In den meisten Mitgliedstaaten, die der EU ab 2004 beitraten, hatten die beiden Instrumente, was das Schließen der Finanzierungslücke angeht, weniger starke Auswirkungen als in diesen wichtigsten Empfängermitgliedstaaten.

Der EFSI (siehe Ziffer 17) wird die beiden Instrumente erheblich aufstocken. Wie der Hof bereits in seiner Stellungnahme Nr. 2/2016¹⁷ unterstrichen hat, fehlt für den EFSI eine Bewertung und Analyse der Ursachen der Lücke und des Marktbedarfs sowie eine Einschätzung, wie diesem am besten entsprochen werden kann.

Im Hinblick auf die aus den Strukturfonds kofinanzierten Instrumente wurde in einem früheren Sonderbericht¹⁸ darauf hingewiesen, dass der Marktbedarf für den Zeitraum 2007-2013 von den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten nicht immer ordnungsgemäß bewertet worden war. Dies führte dazu, dass eine erhebliche Anzahl an Finanzierungsinstrumenten zu hoch dotiert war.

Keine ausreichende Begründung für die Höhe der Kosten und Gebühren

Der EIF erhält eine Verwaltungsgebühr als Vergütung für die erbrachten Dienstleistungen sowie eine Leistungsgebühr als Anreiz für die Erreichung bestimmter Zielvorgaben. Der maximale Gesamtbetrag der Verwaltungs- und Leistungsgebühren, die vom EIF über die Laufzeit jeder Fazilität erhoben werden können, entspricht 6 % des EU-Beitrags. Für die Instrumente der Zeiträume 1998-2000 und 2001-2006 belief sich diese Gebühr auf 9 %, bevor es der Kommission gelang, sie auf 6 % zu senken.

Außerdem zahlt die Kommission dem EIF erstens eine Gebühr für die Kassenverwaltung¹⁹ der aus dem EU-Haushalt an beide Instrumente gezahlten Beträge und erstattet ihm zweitens bestimmte weitere unvorhersehbare Verwaltungskosten auf der Grundlage von Nachweisen. Die Obergrenze für beide Kosten zusammen liegt bei 1 % des Beitrags der EU für die Kreditbürgschaftsfazilität und 1,5 % ihres Beitrags für die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität.

Der Höchstbetrag der für die beiden Instrumente über ihre Gesamtlaufzeit fälligen Verwaltungskosten und -gebühren liegt bei 129,7 Millionen Euro, wie in Tabelle 2 dargelegt. Sobald die Aufstockung des Beitrags durch den EFSI durch Änderungen der Übertragungsvereinbarungen (siehe Ziffer 17) formalisiert worden ist, werden sich die Kosten erhöhen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Haushaltsangaben der EU und der Übertragungsvereinbarungen zwischen der Kommission und dem EIF.

Die jährlichen²⁰ Verwaltungskosten und -gebühren für die beiden Instrumente werden ungefähr 6,5 Millionen Euro betragen (ohne Berücksichtigung der EFSI-Aufstockung). Auch wenn der EIF überwiegend der öffentlichen Hand gehört²¹, wobei die EU 29,81 % seines Aktienkapitals hält, ist dennoch sicherzustellen, dass die Gebühren angemessen sind.

Daher sollte sich die Kommission vor dem Beginn der Verhandlungen mit dem EIF der Daten zu den Kosten bewusst sein, i) die dem EIF für den Einsatz der früheren Darlehensgarantieinstrumente entstanden sind, ii) die den Garantieeinrichtungen der Mitgliedstaaten für den Einsatz von Darlehensgarantieinstrumenten entstanden sind, und iii) die der EIF den anderen Einrichtungen, die ihm ein Verwaltungsmandat erteilt haben (z. B. die EIB oder nationale Behörden), berechnet hat. Der Hof untersuchte, ob diese Daten eingeholt worden waren.

Der Hof stellte fest, dass die Kommission nicht über ausführliche Angaben zu den tatsächlichen Kosten früherer Programme verfügte. Ihr lagen nur begrenzte Informationen zu den Gebühren vor, die der EIF anderen Einrichtungen berechnete, die ihn mit dem Einsatz von Finanzierungsinstrumenten in ihrem Namen beauftragt hatten, und es wurde nur begrenzt daran gearbeitet, diese Kosten mit den bei einer Stichprobe national verwalteter Garantieinstrumente angefallenen Kosten zu vergleichen.

Im Vergleich liegt die gemäß den jeweiligen Verordnungen festgelegte Obergrenze der Verwaltungskosten und -gebühren für die aus den Strukturfonds kofinanzierten Garantieinstrumente über den 6 %, die für die zentral verwalteten Instrumente erhoben werden. Allerdings blieben die tatsächlichen Kosten unterhalb dieser Obergrenze. Laut indikativer Daten zur Durchführung der aus den Strukturfonds kofinanzierten Garantieinstrumente²² im Zeitraum 2007-2013 bewegen sich die jährlichen durchschnittlichen²³ Verwaltungskosten und -gebühren derzeit in demselben Bereich wie jene, die von der Kommission für die beiden geprüften Instrumente gezahlt werden.

Neben den vorstehend genannten Gebühren hat der EIF für die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität Anspruch auf eine Risikogebühr als Ausgleich für die Übernahme eines Teils des mit diesem Instrument verbundenen Risikos (siehe Ziffer 12 und Abbildung 1).

Die Risikoexposition des EIF hängt vom Risikoprofil des zugrunde liegenden Portfolios und der Höhe des EU-Beitrags ab, der in jährlichen Tranchen und im Vorfeld der tatsächlichen Bewilligung der Garantien gezahlt wird. Bis 2022 können Darlehen im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität vergeben werden, sodass sich das Risikoprofil des Portfolios weiterhin ändern kann.

Finanzintermediäre müssen eine Garantiegebühr (siehe Ziffer 11) zahlen, die für die Fazilität ein Einkommen darstellt. Der EU-Beitrag wird nur dazu verwendet, die Risikogebühren zu zahlen, wenn die Garantiegebühr nicht ausreicht, um den vollen Betrag der dem EIF zustehenden Risikogebühr zu decken.

Als Risikogebühr sind jährlich 1,25 % von 80 % des ausstehenden Garantiebetrags festgesetzt (da sich der EU-Beitrag voraussichtlich auf 20 % des allen Intermediären zusammen garantierten Gesamtbetrags belaufen wird). Der maximale Gesamtbetrag der Risikogebühr, die vom EIF über die Laufzeit der Fazilität erhoben werden kann, entspricht 10 % des EU-Beitrags (d. h. 106 Millionen Euro).

Es besteht die Gefahr, dass die Gebühr einen übermäßigen Ausgleich für das vom EIF tatsächlich eingegangene Risiko darstellt. Dies liegt daran, dass die Gebühr auf 80 % des ausstehenden Garantiebetrags gezahlt wird, auch wenn der eingezahlte EU-Beitrag 20 % des Garantiebetrags übersteigt (d. h., wenn die tatsächliche Exposition des EIF unter 80 % liegt). Allerdings gibt es keinen Mechanismus zur Überprüfung der dem EIF bis 2022 gezahlten Risikogebühr. Im Zeitraum 2014-2015 beispielsweise überstieg der EU-Beitrag den ausstehenden Garantiebetrag, sodass der EIF kein Risiko übernahm. Dennoch erhielt er rund 0,5 Millionen Euro an Risikogebühren.

Die Durchführungsphase lief zügig an

Frühere Prüfungen des Hofes haben gezeigt, dass eine der zentralen Herausforderungen bei Finanzinstrumenten darin besteht, sie auf den Weg zu bringen, und dass das Erreichen von Zielvorgaben durch Verzögerungen gefährdet wird²⁴. Der Hof untersuchte daher, ob diese Verzögerungen diesmal vermieden wurden.

Die Kreditbürgschaftsfazilität stellte im Wesentlichen eine Fortsetzung der früheren SMEG-Fazilität dar, was ihren zügigen Einsatz erleichterte. Der schnelle Start der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität, die in gewisser Hinsicht ein neuartiges Instrument war, war jedoch ein großer Erfolg.

Für beide Instrumente waren die Vereinbarungen zwischen der Kommission und dem EIF bis Juli 2014 unterzeichnet worden. Ende des Jahres 2014 hatte der EIF bereits Garantievereinbarungen mit sechs Intermediären mit einem voraussichtlichen Kreditvergabevolumen von fast 1,4 Milliarden Euro unterzeichnet. Bis Ende 2016 betrug die Ausführungsrate (in Bezug auf den genutzten EU-Beitrag) 80 %. Zum selben Zeitpunkt hatten die Finanzintermediäre Darlehen entsprechend einem Anteil von rund 27 % ihres voraussichtlichen Kreditvolumens gewährt.

Kein ausreichender Schwerpunkt der Darlehensgarantieinstrumente auf Unternehmen mit Schwierigkeiten bei der Kreditaufnahme

In der Regel entsprechen die von Kreditgebern erhobenen Zinssätze und Gebühren dem Risikoprofil des Kreditnehmers, d. h. je höher das Risikoprofil desto höher die Zinsen und Gebühren. Nicht alle Kreditgeber sind jedoch bereit, einen hohen Zinssatz zu erheben und ein über ein bestimmtes Maß hinausgehendes Risiko einzugehen, und entscheiden sich stattdessen, die Kreditvergabe einzuschränken. Folglich werden tragfähige Projekte unter Umständen nicht von Banken finanziert, da sie als zu riskant betrachtet werden, insbesondere wenn die Kreditnehmer keine Möglichkeit haben, ihre Kreditwürdigkeit und/oder die Zukunftsaussichten ihres Projekts plausibel nachzuweisen²⁵. Für die Zwecke dieses Berichts werden rentable Unternehmen, denen es nicht möglich ist, bei kommerziellen Kreditgebern ein Darlehen aufzunehmen, als "rentable Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" bezeichnet.

Der zentrale Beweggrund für die EU-Finanzierung von Darlehensgarantieinstrumenten ist die Tatsache, dass es Kreditnehmer mit tragfähigen Projekten gibt, die keinen Zugang zu Finanzmitteln haben. Dieser Beweggrund wird in den Vorbereitungsdokumenten und einschlägigen Verordnungen zur Einrichtung der beiden untersuchten Fazilitäten genannt. Insbesondere heißt es, dass die Kreditbürgschaftsfazilität Bürgschaften für Fremdfinanzierungen "für rentable KMU, die besondere Schwierigkeiten haben, an Finanzmittel zu gelangen, weil das mit ihnen verbundene Risiko zu hoch eingeschätzt wird oder weil sie nicht genügend Sicherheiten bieten können" umfasst²⁶. In Bezug auf die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität wird in der Verordnung über Horizont 2020²⁷ auf die Tatsache verwiesen, dass "etablierten innovativen Unternehmen - großen wie kleinen - keine Darlehen für FuI-Tätigkeiten mit höherem Risiko gewährt" werden und der Markt zu große Defizite aufweist, "um die Risiken, die mit den zur Erreichung der politischen Ziele notwendigen Innovationen verbunden sind, tragen zu können". Zudem impliziert die Bestimmung der Haushaltsordnung, dass "Finanzierungsinstrumente (…) nicht zum Ziel haben (dürfen), (…) private Mittel (…) zu ersetzen"²⁸, einen Schwerpunkt auf rentablen Unternehmen, die keinen Zugang zu Finanzmitteln haben.

Diese Instrumente sind also nicht als allgemeine Subventionen zur Senkung der Zinskosten kleinerer Unternehmen im Allgemeinen oder innovativer Unternehmen im Besonderen ausgelegt, sondern haben zum Ziel, Unternehmen, die bei kommerziellen Anbietern kein Darlehen erhalten würden, einen besseren Zugang zu Finanzmitteln zu verschaffen.

Daher untersuchte der Hof,

1. ob die Empfängerunternehmen der Darlehensgarantien Schwierigkeiten beim Zugang zu Finanzmitteln hatten;
2. ob die Kommission Maßnahmen für eine gezieltere Auswahl "rentabler Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" wirksam genutzt hat;
3. ob die Instrumente in Mitgliedstaaten mit finanziellen Schwierigkeiten erfolgreich in Anspruch genommen worden waren.

Schwachstellen bei der Ausrichtung auf diejenigen rentablen Unternehmen, die keinen Zugang zu Finanzmitteln haben

Auf der Grundlage seiner Stichprobe von Darlehen (96 Unternehmen) für die beiden Instrumente stellte der Hof fest, dass nur 40 % der Darlehen Unternehmen gewährt wurden, die ohne das jeweilige Instrument Schwierigkeiten gehabt hätten, eine Finanzierung bei kommerziellen Kreditgebern zu erhalten. Dieses Niveau unterscheidet sich nicht maßgeblich von den 43 %²⁹, die der Hof in seiner früheren Prüfung der SMEG-Fazilität³⁰ (der Vorgängerin der Kreditbürgschaftsfazilität) festgestellt hatte, die sehr ähnliche Ziele verfolgte und weitgehend ähnliche Intermediäre einsetzte.

Bei der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität hätten 35 % der Unternehmen Schwierigkeiten gehabt, ohne die EU-Garantie ein Darlehen zu Marktbedingungen zu erhalten. Doch selbst in dieser Teilgruppe innovativer Unternehmen verfügten einige Unternehmen über Zugang zu Risikokapitalfinanzierung oder hätten ein kommerzielles Darlehen durch persönliche Bürgschaften erhalten können.

Ferner verglich der Hof öffentliche und private Intermediäre im Hinblick auf ihr Verhalten bei der Auswahl der vorgesehenen Empfänger³¹ auf der Basis indirekter Indikatoren im Zusammenhang mit dem Grad der finanziellen Einschränkungen:

1. Alter und Unternehmensgröße, da jüngere und kleinere Unternehmen oft stärkeren finanziellen Einschränkungen unterliegen³²;
2. Anteil des Kredits am Gesamtvermögen eines Unternehmens zur Messung der finanziellen Bedeutung des Kredits als Finanzierungsquelle in der Kapitalstruktur des Unternehmens.

Diese Indikatoren zeigen einen auffälligen Unterschied zwischen dem Verhalten öffentlicher und privater Intermediäre im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität auf. Öffentliche Intermediäre schnitten durchgehend besser ab als private Intermediäre, was die zielgerichtete Auswahl jener Unternehmen betraf, die mit höherer Wahrscheinlichkeit tatsächlich eine Garantie benötigen. So machten Unternehmen, die weniger als fünf Jahre alt waren, 35 % des Kreditportfolios öffentlicher Intermediäre gegenüber 16 % des Portfolios privater Intermediäre aus. Ebenso gewährten öffentliche Intermediäre den Empfängern häufiger einen relativ beträchtlichen Finanzierungsbetrag, wobei mehr als die Hälfte der von ihnen gewährten Kredite über 10 % des Vermögens des jeweiligen Kreditnehmers entsprach; dies war nur bei einem Viertel der von privaten Intermediären gewährten Krediten der Fall³³.

Die Tatsache, dass private Intermediäre im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität ihren Schwerpunkt stärker auf Unternehmen mit Zugang zu kommerziellen Darlehen legen, hängt mit der Konzeption des Instruments zusammen. Aus der Verordnung über Horizont 2020 geht hervor, dass die Fazilität den Zugang zu Fremdfinanzierung verbessern soll; sie enthält allerdings keine ausdrückliche Anforderung, den Schwerpunkt auf "rentable Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" zu legen. Die Vereinbarung zwischen der Kommission und dem EIF sieht vor, dass die Fazilität lediglich das Ziel verfolgt, Intermediäre darin zu bestärken, die Fremdfinanzierung direkt oder indirekt auszuweiten. Die Vereinbarungen zwischen dem EIF und den Intermediären sehen nicht vor, dass die Intermediäre ihren Schwerpunkt auf Unternehmen legen sollten, die Schwierigkeiten haben, Darlehen zu Marktbedingungen aufzunehmen. Während öffentliche Intermediäre diese Unternehmen aufgrund ihrer politischen Ziele häufiger anvisieren, fehlt bei privaten Intermediären dieser Beweggrund; zudem sind sie durch die Garantievereinbarung mit dem EIF hierzu nicht verpflichtet. Ein privater Intermediär, der von den Prüfern besucht wurde, war sich nicht einmal der Tatsache bewusst, dass der Schwerpunkt auf rentablen Unternehmen liegen sollte, denen kein Kredit gewährt wird (siehe Ziffer 52).

Unternehmen mit ausreichendem Zugang zu Finanzmitteln können ebenfalls von der Garantie profitieren, etwa indem sie Kredite für eine längere Laufzeit oder über höhere Beträge erhalten. Darüber hinaus sind Intermediäre im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität in der Lage, den Zinssatz unter den Marktzins zu senken. Die Zinsersparnis bewegt sich proportional zur Risikobehaftung des Kreditnehmers. Da Unternehmen, die Zugang zu kommerziellen Darlehen haben, in der Regel weniger risikobehaftet sind, ist diese Ersparnis jedoch marginal. Die durchschnittliche Ersparnis, die bei den in der Stichprobe des Hofes enthaltenen Krediten festgestellt wurde, betrug zwischen 0,3 % und 0,4 %, d. h. nicht mehr als 1 000 Euro jährlich bei einem Kredit von 250 000 Euro (Medianwert bei der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität).

Eine Maßnahme zur gezielteren Auswahl "rentabler Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" war erfolgreich, allerdings hat die Kommission einige andere mögliche Maßnahmen - insbesondere für die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität - noch nicht untersucht

Wie der Hof bereits festgestellt hat, handelte es sich bei einem erheblichen Teil der Empfängerunternehmen der früheren SMEG-Fazilität um Unternehmen, die Zugang zu kommerziellen Darlehen hatten. Der Hof sprach die Empfehlung aus, dass "geeignete Maßnahmen ins Auge gefasst werden (sollten) (…), wobei unter anderem die bei einigen Finanzintermediären bereits bestehenden vorbildlichen Verfahren herangezogen werden könnten"³⁴. In ihrer Antwort auf die Empfehlung räumte die Kommission ein, "dass eventuelle Nachfolgeprogramme angemessene Maßnahmen zur Minimierung von Mitnahmeeffekten vorsehen sollten"³⁵.

In ihrem Legislativvorschlag für die derzeitige Kreditbürgschaftsfazilität führte die Kommission eine Obergrenze von 150 000 Euro für die garantiefähigen Darlehen ein. Sie ging davon aus, dass es Kreditnehmern, die geringere Beträge beantragen, größere Schwierigkeiten bereitet, Zugang zu Finanzmitteln zu erhalten.

Diese Obergrenze wurde zwar genehmigt, allerdings führten die Gesetzgeber eine Ausnahme ein. Höhere Kredite können im Rahmen der Kreditbürgschaftsfazilität weiterhin garantiert werden, wenn nachgewiesen werden kann, dass der Empfänger im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität nicht garantiefähig ist³⁶. Ein Intermediär, der bereit ist, einen Kredit über der Obergrenze zu bewilligen, muss sich zunächst vergewissern, dass der Kreditnehmer keines der 14 Innovationsförderkriterien im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität erfüllt (siehe Ziffer 89). Da es sich hierbei um einen relativ mühseligen Vorgang handelt, dessen Beweggrund schwer nachzuvollziehen ist, sorgen die meisten Finanzintermediäre dafür, dass ihre garantierten Kredite diese Obergrenze nicht erreichen.

Die Obergrenze führte daher dazu, dass die Kreditbürgschaftsfazilität stärker auf generell riskantere, kleinere und jüngere Unternehmen ausgerichtet wurde. Dies zeigt eine Reihe von Portfoliostatistiken, aus denen hervorgeht, dass

1. die durchschnittliche Höhe eines Kredits zurückging, wobei der Anteil der Kredite über 150 000 Euro von 37 % bei der Vorgängerfazilität auf 15,8 % bei der Kreditbürgschaftsfazilität sank;
2. der Anteil von Krediten an Kleinstunternehmen (d. h. Unternehmen mit weniger als 10 Mitarbeitern) auf 82 % gegenüber 74 % bei der Vorgängerfazilität anstieg.

Dennoch werden höhere Kredite weiterhin garantiert, wofür zuweilen sogar die Vorschriften umgangen werden. Ein Intermediär der Kreditbürgschaftsfazilität (von insgesamt drei Intermediären, die vom Hof geprüft wurden) konnte die Obergrenze mehrfach umgehen, indem er mehrere Kredite für ein und dasselbe Unternehmen an demselben Datum garantierte. Der EIF beobachtete diese Praxis und forderte in einem Fall zusätzliche Informationen an, auf deren Grundlage er akzeptierte, dass in diesem konkreten Fall angemessene kommerzielle Gründe vorlagen. Solche Kredite entsprachen über 10 % des garantierten Kreditportfolios des Intermediärs.

Sorgfältig ausgearbeitete Förderkriterien können ein weiteres Mittel sein, um sicherzustellen, dass die Garantien "rentablen Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" zugutekommen (siehe ein Beispiel in Kasten 2). Bei der Kreditbürgschaftsfazilität sind solche Förderkriterien in den Garantievereinbarungen mit den Finanzintermediären festgelegt. Für die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität gab die Kommission jedoch in ihrer Übertragungsvereinbarung mit dem EIF keine solchen Kriterien vor (siehe Ziffer 59). Der Hof stellt allerdings fest, dass sich von den 14 vorhandenen Förderkriterien, anhand deren der innovative Charakter eines Unternehmens bewertet wird (ein Kriterium muss erfüllt sein), zwei Kriterien auf jüngere Unternehmen beziehen. Diese beiden Kriterien wurden jedoch nur von einer Minderheit der Unternehmen, denen ein garantiertes Darlehen im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität zugutekam, geltend gemacht (zum 31.12.2016 waren es 20 %).

Die Erhebung von Zinssätzen, die über dem durchschnittlichen Marktzins liegen, ist ein alternativer Ansatz, mit dem öffentliche Intermediäre sicherstellen können, dass vorwiegend "rentable Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" die Garantie beantragen. In der Tat sind Unternehmen ohne fehlenden Zugang zu Finanzmitteln in der Lage, Kredite zum Marktzinssatz zu erhalten, und werden so davon abgehalten, einen teureren garantierten Kredit zu beantragen. Diese Preispolitik, die von einigen nationalen Förderinstituten angewandt wird, kommt im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität jedoch nicht zum Einsatz.

Das System der Kommission für die Überwachung der Garantieinstrumente ermöglicht keine regelmäßige Überprüfung, ob die Intermediäre "rentable Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" auswählen. Der Überwachungsindikator für die Kreditbürgschaftsfazilität ist der Anteil der Unternehmen, die der Auffassung sind, dass sie ohne die Garantie keine Finanzmittel erhalten hätten. Die für die Ermittlung dieses Indikators erforderlichen Daten müssen jedoch nur zweimal während der Laufzeit der Fazilität per Umfrage erfasst werden. Ein ähnlicher Indikator wurde für die Beurteilung der Vorgängerfazilität herangezogen, allerdings war die Stichprobengröße zu klein, um auf Ebene einzelner Intermediäre Rückschlüsse zuzulassen. Für die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität wird ein solcher Indikator nicht verwendet.

In der einschlägigen Fachliteratur findet sich eine Reihe von alternativen Indikatoren (siehe Kasten 3), die auf Ebene einzelner Intermediäre aktuellere Hinweise auf den Anteil der rentablen Unternehmen mit Zugang zu kommerziellen Darlehen liefern könnten. Da diese Indikatoren auf Daten beruhen, die in der Regel aus den Kreditunterlagen stammen, könnten die erforderlichen Daten von den Intermediären zusammengestellt werden. Bis heute hat die Kommission die Eignung alternativer Indikatoren jedoch nicht geprüft.

Schleppende Inanspruchnahme der Instrumente in Mitgliedstaaten mit finanziellen Schwierigkeiten

Konjunkturabschwächungen, insbesondere Finanzkrisen, führen in der Regel zu einer Vergrößerung der Kreditlücke (Finanzierung wird benötigt, ist jedoch nicht verfügbar) für kleinere Unternehmen⁴⁰. Daher war die Verbesserung ihres Zugangs zu Finanzmitteln ein wichtiges Element des Europäischen Konjunkturprogramms 2008⁴¹ und auch der Grund, warum die Kommission und drei Mitgliedstaaten, die finanzielle Unterstützung der EU in Anspruch nehmen (Lettland, Griechenland und Portugal), zu diesem Zweck eine Reihe von Maßnahmen vereinbart haben.

Die Haushaltslage in den drei fraglichen Mitgliedstaaten war sehr angespannt. Ihre Regierungen waren nicht in der Lage, ihre nationalen Bürgschaftsprogramme zu stärken, und der Umfang der staatlich unterstützten Garantietätigkeit ging drastisch zurück. Da EU-Programme die Maßnahmen der Mitgliedstaaten ergänzen sollen⁴², prüfte der Hof, ob die zentral verwalteten Garantieinstrumente der EU und ähnliche aus den Strukturfonds kofinanzierte Programme in diesen Ländern erfolgreich in Anspruch genommen worden waren.

Der Hof stellte fest, dass die zentral verwalteten Garantieinstrumente der EU in diesen Mitgliedstaaten in erheblich geringerem Umfang in Anspruch genommen wurden als die aus den Strukturfonds kofinanzierten Programme. Obwohl das Vorgängerinstrument der Kreditbürgschaftsfazilität zum Zeitpunkt des Eintritts der Krise existierte, unterzeichnete der EIF in diesen drei Mitgliedstaaten nur mit einem Finanzintermediär in Lettland 2009 einen Vertrag. Die Inanspruchnahme des seit Ende 2012 bestehenden Vorgängerinstruments der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität war zwar in Portugal zufriedenstellend, nicht jedoch in den anderen beiden Mitgliedstaaten.

Aus den Strukturfonds wurden Garantien und "mit Finanzmitteln ausgestattete Risikoteilungsinstrumente" kofinanziert. Beide Instrumente sollten die Kreditlücke für kleinere Unternehmen schließen, wobei nur das letztgenannte Instrument den Intermediären sowohl eine Abdeckung des Kreditrisikos als auch Liquidität zur Verfügung stellte. Der Nachteil eines "mit Finanzmitteln ausgestatteten Risikoteilungsinstruments" besteht darin, dass Darlehen an kleinere Unternehmen entweder vollständig oder teilweise aus öffentlichen Mitteln finanziert werden müssen⁴³, was bedeutet, dass eine geringere Anzahl von Unternehmen unterstützt werden kann. Der Hof stellte fest, dass die Auszahlung von Geldern an Unternehmen bei Instrumenten erfolgreicher war, bei denen zur Finanzierung von mindestens der Hälfte der Darlehen öffentliche Mittel eingesetzt wurden, da die Bereitstellung von Liquidität die Liquiditätsengpässe von Geschäftsbanken ausgleichen konnte. Dies erklärt, warum die zentral verwalteten EU-Darlehensgarantien als Instrumente, die Geschäftsbanken keine Liquidität zur Verfügung stellen, in den betreffenden Mitgliedstaaten nicht in zufriedenstellendem Maß angenommen wurden.

Selbst bei den aus den Strukturfonds kofinanzierten Finanzierungsinstrumenten erfolgten die meisten Auszahlungen an Unternehmen jedoch nicht während der größten Belastung, sondern danach. In Lettland wurden zwischen 2009 und 2012 von dem Betrag, der für "mit Finanzmitteln ausgestattete Risikoteilungsinstrumente" im Rahmen des EIF-Programms⁴⁴ vorgesehen war, nur 16 % an kleinere Unternehmen ausgezahlt. Auch in Griechenland erfolgten Auszahlungen aus Finanzierungsinstrumenten an kleinere Unternehmen verzögert und nahmen erst gegen Ende des Verfügbarkeitszeitraums 2015-2016 Fahrt auf.

Den schleppenden Auszahlungen an kleinere Unternehmen aus den mit Mitteln der Strukturfonds kofinanzierten Finanzierungsinstrumenten stehen die Erfolge des griechischen Förderfonds für Wachstum (Institution for Growth in Greece) gegenüber. Hierbei handelte es sich um ein vom griechischen Staat und der deutschen Entwicklungsbank Kreditanstalt für Wiederaufbau als einmalige Maßnahme zur Bereitstellung von Darlehen an kleinere Unternehmen eingerichtetes Nichtbank-Finanzinstitut. Der Fonds verfügte über ein Kapital von 200 Millionen Euro, das in weniger als einem Jahr erfolgreich in Darlehen umgewandelt werden konnte. Gemäß den Angaben der im Rahmen der Prüfung des Hofes befragten Geschäftsbanken in Griechenland war die schnelle Auszahlung in erster Linie der Tatsache geschuldet, dass die Umsetzung hier im Vergleich zu den Instrumenten der Strukturfonds sehr viel einfacheren Bestimmungen unterlag.

Die Kommission reagierte auf die schleppende Inanspruchnahme. Insbesondere ermöglichte sie im Jahr 2011, dass Finanzierungsinstrumente im Rahmen der Strukturfonds auch für die Finanzierung von Betriebskapital eingesetzt werden konnten, was zuvor nur unter außergewöhnlichen Umständen gestattet worden war. Dies wirkte sich positiv auf die Auszahlungen an kleinere Unternehmen aus und war angesichts der Umstände zu jenem Zeitpunkt gerechtfertigt.

Die Entwicklung der Darlehensgarantien zeigt jedoch, dass solche Änderungen nicht zurückgenommen werden, sobald die spezifischen Umstände nicht mehr gegeben sind. Dies führt dann zu einer allgemeinen "Lockerung der Förderfähigkeit". Während beispielsweise der Schwerpunkt bei den Vorgängerinstrumenten der Kreditbürgschaftsfazilität anfangs auf Investitionsdarlehen lag, ist die Finanzierung von Betriebskapital nunmehr gang und gäbe. Das Vorgängerinstrument der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität förderte ausschließlich Kredite mit einer Fälligkeit von mindestens zwei Jahren. Die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität fördert dagegen auch Darlehen mit jährlicher Fälligkeit einschließlich Kreditlinien. Während solche Änderungen ohne Zweifel für eine verstärkte Inanspruchnahme der Programme sorgen, erhöhen sie gleichzeitig das Risiko, dass das Instrument nicht wirksam zum Erreichen im öffentlichen Interesse liegender Ziele beiträgt oder letztlich in den Wettbewerb zum privaten Sektor tritt (siehe Kasten 4).

Ziele teilweise erreicht

Die beiden Garantieinstrumente unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Zielsetzungen. Daher werden sie in diesem Abschnitt separat behandelt. Die Prüfer untersuchten,

1. ob die Vorgängerinstrumente der Kreditbürgschaftsfazilität zum Wachstum von Unternehmen beitrugen;
2. ob sich die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität schwerpunktmäßig an Unternehmen richtete, die Forschung und Innovation mit einem hohen Exzellenzpotenzial betreiben.

Die Vorgängerinstrumente der Kreditbürgschaftsfazilität trugen zum Wachstum von Unternehmen bei

Das Wachstum eines Unternehmens kann anhand der Schaffung von Arbeitsplätzen, erhöhter Produktivität und einer höheren Überlebensquote sichtbar werden. So ist es für die Feststellung der Auswirkungen einer Garantie beispielsweise nicht ausreichend, die Mitarbeiterzahl in einem bestimmten Unternehmen in der Zeit vor der Inanspruchnahme der Garantie mit der Mitarbeiterzahl einige Jahre später zu vergleichen, da auch andere Faktoren eine Rolle gespielt haben könnten⁴⁵. Stattdessen sollte eine Beurteilung der Auswirkungen darauf beruhen, die Situation von Unternehmen, welche die Garantien in Anspruch genommen haben, mit der Situation, die ohne diese Förderung eingetreten wäre, zu vergleichen.

Im Rahmen dieser Prüfung gab der Hof eine kontrafaktische Folgenabschätzung zur Bewertung der langfristigen Auswirkungen von EU-Darlehensgarantien in einem Mitgliedstaat (Frankreich) in Auftrag⁴⁶. Der EU-Beitrag an die französischen Intermediäre, deren Portfolios in der Studie analysiert wurden, stellte mehr als 25 % des Gesamthaushalts der im Zeitraum 2001-2013 operativen KMU-Bürgschaftsfazilitäten dar. In der Studie wurde eine Reihe von Ergebnisvariablen⁴⁷ für die kleineren Unternehmen, welche im Zeitraum 2002-2012 EU-Darlehensgarantien in Anspruch genommen hatten, mit Unternehmen verglichen, bei denen dies nicht der Fall war (die "Vergleichsgruppe"). Die Auswirkungen wurden jährlich für den auf das Jahr der Darlehensgewährung folgenden 10-Jahreszeitraum geschätzt. In Anhang III sind weitere Einzelheiten zur Methodik aufgeführt.

Die Ergebnisse der Studie waren in Bezug auf alle analysierten Ergebnisvariablen positiv. Die Empfängerunternehmen verzeichneten im Hinblick auf Gesamtvermögen, Umsatzerlöse und Lohnkosten ein stärkeres Wachstum als die Vergleichsgruppe. Nach einem anfänglichen Rückgang der Produktivität wurden sie gegenüber der Vergleichsgruppe auch produktiver. Der anfängliche Produktivitätsrückgang erklärt sich durch die Tatsache, dass Investitionen erst nach einiger Zeit voll produktiv werden. Während die Darlehen nahezu unmittelbar zu einer Steigerung des Vermögens führten, zeigten sich die Auswirkungen auf Umsatzerlöse und Lohnkosten erst nach weiteren zwei bis drei Jahren. Durch die garantierten Darlehen verschuldeten sich die Unternehmen zwar weiter, die zusätzliche Verschuldung machte sie jedoch nicht anfälliger. In der Tat war die Wahrscheinlichkeit der Geschäftsaufgabe bei Empfängerunternehmen geringer als bei den Unternehmen der Vergleichsgruppe (siehe Abbildung 2).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von "Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs" performance", Bertoni, Colombo und Quas (2016, erscheint in Kürze).

Obwohl positive Ergebnisse einen Erfolg darstellen, sind die bei kleineren französischen Unternehmen beobachteten Auswirkungen insgesamt moderater als die Auswirkungen, die mit einer ähnlichen Methodik in zwei weiteren Studien zur Analyse von Darlehensgarantieinstrumenten in Frankreich oder anderweitig geschätzt wurden (siehe Tabelle 3).

Im Jahr 2005 nahm die Kommission an, dass die Schaffung/Erhaltung eines Arbeitsplatzes im Rahmen der SMEG-Fazilität 1 330 Euro kosten würde⁵⁰. Unter der Annahme, dass eine Steigerung der Lohnkosten, wie sie in der kontrafaktischen Studie ermittelt wurde, lediglich die Zunahme der Beschäftigung wiedergibt, kostete nach Berechnungen des Hofes jeder Arbeitsplatz, der infolge von EU-Garantien für kleinere französische Unternehmen geschaffen/erhalten wurde, tatsächlich 8 000-11 000 Euro, d. h. siebenmal mehr als die Schätzung.

Aus der Studie ging außerdem hervor, dass eine gezieltere Auswahl dem Instrument zu größerer Wirksamkeit verhilft. Garantierte Darlehen wirkten sich insbesondere stärker auf kleinere und jüngere Unternehmen aus, d. h. Unternehmen, die der wissenschaftlichen Literatur zufolge mit höherer Wahrscheinlichkeit finanziellen Einschränkungen unterliegen. Garantierte Darlehen wirkten sich auch umso stärker aus, je höher der öffentliche Beitrag zu jedem Euro garantierter Darlehen war, d. h. der erwartete Verlust (siehe Tabelle 4).

Anmerkung: PP = Prozentpunkt.

Quelle: Bertoni et al. (2016).

Bei seiner früheren Prüfung der SMEG-Fazilität stellte der Hof fest, dass "die mit der Fazilität erreichten Ergebnisse auch durch die Bereitstellung von Mitteln aus nationalen Systemen hätten erreicht werden können". "Angesichts der Tatsache, dass die Geschäftstätigkeit dieser Kreditnehmer zumeist auf lokaler Ebene stattfindet, wird die Notwendigkeit einer EU-Intervention nicht genügend unter Beweis gestellt"⁵¹. Die Kommission nahm die entsprechende Empfehlung an und gab an, dass sie "in den Erörterungen und Planungen für die nächste Generation von Finanzinstrumenten (…) bereits berücksichtigt" werde, wo "die 'Sicherstellung des Mehrwertes für die EU" zu den Hauptgrundsätzen, die in allen vorgeschlagenen Instrumenten einzuhalten sind" gehöre⁵².

Die frühere Schlussfolgerung des Hofes, wonach der Mehrwert für die EU nicht nachgewiesen werden konnte, behält aus den folgenden beiden Gründen Gültigkeit für die Kreditbürgschaftsfazilität. Erstens gab die Kommission in ihrem Legislativvorschlag im Hinblick auf die Kreditbürgschaftsfazilität an, im Einklang mit einer Empfehlung des Europäischen Rechnungshofs, den Mehrwert für die EU zu maximieren, werde der Schwerpunkt der Nachfolgeeinrichtung der SMEG-Fazilität auf Garantien im Bereich grenzüberschreitender und von Gebern aus mehreren Ländern bereitgestellter Kredite sowie auf der Verbriefung liegen⁵³. Dies wurde jedoch von den Gesetzgebern nicht in die für die Fazilität geltende Verordnung übernommen. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes gab es zudem im Rahmen der Kreditbürgschaftsfazilität nur begrenzt Garantien im Bereich grenzüberschreitender und von Gebern aus mehreren Ländern bereitgestellter Kredite. Verbriefungstransaktionen waren ebenfalls nicht vorgenommen worden. Selbst im Rahmen der früheren SMEG-Fazilität 2007-2013 hatten Verbriefungstransaktionen wenig Erfolg, da lediglich zwei Transaktionen durchgeführt wurden. Dies liegt unter anderem an der eingeschränkten Aktivität auf dem Verbriefungsmarkt seit 2008⁵⁴.

Zweitens verlieren der Demonstrationseffekt sowie die katalytische und kapazitätsbildende Wirkung⁵⁵, die als Argument für einen Mehrwert für die EU angeführt wurden, insbesondere für die der EU ab 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten (siehe auch Ziffer 33), zunehmend an Bedeutung. Dies ist darauf zurückzuführen, dass der Einsatz EU-finanzierter Finanzierungsinstrumente in den letzten Jahren erheblich gestiegen ist (siehe Ziffern 13 und 17-18), sodass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieser Instrumente an Sachverstand gewonnen haben. Damit wiederum sinkt der Bedarf an EU-Garantieinstrumenten⁵⁶. Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten die Strukturfonds dazu einsetzen, ihre eigenen nationalen Instrumente zu finanzieren (siehe Ziffern 72-74).

Bei der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität lag der Schwerpunkt nicht ausreichend auf Forschung und Innovation mit einem hohen Exzellenzpotenzial

Die Regelungen zur InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität sind in der Verordnung über Horizont 2020 enthalten. Diese übergreifende Verordnung enthält Bestimmungen zu verschiedenen Maßnahmen, sei es in Form von Finanzhilfen, Garantien oder Beteiligungsfinanzierungen. Da die Verordnung übergreifend ist, bezieht sie sich auf alle Arten von Innovation. Hinsichtlich der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität heißt es jedoch spezifisch, dass der Schwerpunkt die "Unterstützung von Forschung und Innovation mit einem hohen Exzellenzpotenzial" sein sollte⁵⁷. Diese Tätigkeiten sind mit riskanten Investitionen verbunden.

Da die Verordnung zu Horizont 2020 keine nähere Begriffsbestimmung für riskante Investitionen in Forschung und Innovation mit einem hohen Exzellenzpotenzial enthält, hat die Kommission 14 Innovationsförderkriterien festgelegt (siehe Anhang IV). Ein Unternehmen, das ein garantiertes Darlehen in Anspruch nehmen möchte, muss eines dieser Kriterien erfüllen. Die Kriterien umfassen eine breite Palette möglicher Unternehmensmerkmale, unter anderem ob die Aufwendungen des Unternehmens für Forschung und Innovation eine bestimmte Höhe erreichen, ob es einen Innovationspreis gewonnen hat, eine Finanzhilfe oder ein Darlehen für Forschung bzw. Innovation erhalten hat, über eingetragene Technologierechte verfügt, in schnellem Wachstum begriffen ist oder Investitionen aus einem Risikokapitalfonds oder von einem Business Angel erhält.

Zwei der drei am häufigsten herangezogenen Kriterien sind von ihrer Art her breit angelegt:

1. in 27 % der Fälle herangezogenes Kriterium (Zahlen mit Stand Ende 2016): Der Empfänger beabsichtigt, in die Produktion, Entwicklung oder Einführung neuer oder merklich verbesserter Produkte, Prozesse oder Dienstleistungen zu investieren, die innovativ sind und das Risiko eines technologischen oder industriellen Misserfolgs in sich tragen;
2. in 12 % der Fälle herangezogenes Kriterium: Das Empfängerunternehmen ist seit weniger als sieben Jahren in einem Markt tätig und seine Ausgaben für Forschung und Innovation machen in zumindest einem der drei dem Antrag des Empfängers vorausgehenden Jahre mindestens 5 % der gesamten Betriebsausgaben aus.

Anhand seiner Darlehensstichprobe untersuchte der Hof, ob der in der Verordnung genannte Schwerpunkt umgesetzt worden war. Er unterteilte die Unternehmen in drei Kategorien: i) keine Innovation (15 % der Stichprobe), ii) Standardentwicklungen von Produkten oder Prozessen (50 % der Stichprobe) und iii) risikoreiche Innovation (35 % der Stichprobe). Beispiele für Projekte und Unternehmen jeder Kategorie sind in Kasten 5 enthalten. Innovationen infolge von Standardentwicklungen von Produkten oder Prozessen sind so zu verstehen, dass sie nur für das betreffende Unternehmen neu sind (d. h., die Produkte oder Prozesse können bereits auf dem Markt vorhanden sein)⁵⁸. Risikoreiche Innovationen gehen über diese Definition hinaus, und nach Feststellung des Hofes fallen nur 35 % der Unternehmen in diese Kategorie. Auch hier stach die Innovationstätigkeit jedoch nur bei einigen wenigen Unternehmen hervor.

Somit entsprachen 65 % der Unternehmen in der Stichprobe des Hofes einer weit gefassten Definition von Innovation, obwohl der Schwerpunkt auf dem enger gefassten Konzept der Innovation mit einem hohen Exzellenzpotenzial liegen sollte (siehe Ziffer 88).

Um die Innovationsleistung der geförderten Unternehmen zu verfolgen, verwendet die Kommission den Indikator "Anteil der teilnehmenden KMU, die Innovationen einführen, die für das Unternehmen bzw. den Markt neu sind". Dieser Indikator stellt risikoreiche Innovationen mit einem hohen Exzellenzpotenzial nicht eigens heraus und entspricht damit einer weiter gefassten Definition des Innovationsbegriffs⁵⁹. Ferner legt die Kommission eine relativ moderate Zielvorgabe von 50 % für den Anteil von Unternehmen fest, die Innovationen einführen, die für das Unternehmen oder den Markt neu sind. Angesichts der Tatsache, dass rund die Hälfte der europäischen Unternehmen in irgendeiner Form Innovationstätigkeiten im weiteren Sinne ausführen, ist die Erreichung dieser Vorgabe kaum als Erfolg anzusehen⁶⁰. Die Kommission würde das Ziel voraussichtlich auch dann erreichen, wenn sie den Unternehmen die Mittel nach dem Zufallsprinzip gewähren würde.

Darüber hinaus verglich der Hof die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität mit anderen Förderprogrammen für innovative kleinere Unternehmen und bewertete die Leistung einzelner Intermediäre bei der gezielten Auswahl wissensintensiver Unternehmen⁶¹. Herangezogen wurde die Wissensintensität der Hauptbranche des jeweiligen Unternehmens⁶², da es sich hier um einen guten Indikator für die Wahrscheinlichkeit handelt, dass das Unternehmen Forschung und Innovation mit einem hohen Exzellenzpotenzial betreibt. So ist bei Unternehmen, die in Spitzentechnologiebranchen tätig sind oder wissensintensive Dienstleistungen anbieten, die Wahrscheinlichkeit höher, dass sie Innovationen durchführen. Wenn die Fazilität also ihren Schwerpunkt wirksam auf Innovation ausrichtet, werden sich die Empfängerunternehmen zwangsläufig auf innovationsintensive Sektoren konzentrieren. Der Schwerpunkt auf Spitzentechnologiebranchen und wissensintensiven Dienstleistungen ist auch aus politischer Perspektive von Bedeutung (siehe Kasten 6).

Der Hof stellte fest, dass wissensintensive Unternehmen von der derzeitigen InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität stärker unterstützt wurden als von deren Vorgängerinstrument, dem Risikoteilungsinstrument. Die zunehmende Bedeutung öffentlicher Intermediäre trug dazu bei, dass der Schwerpunkt stärker auf wissensintensive Unternehmen gelegt wurde. Der Anteil dieser Unternehmen in den Portfolios öffentlicher Intermediäre im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität (76 %) ist vergleichbar mit dem Anteil, der bei den Förderprogrammen von Horizont 2020 erreicht wurde, die auf kleinere Unternehmen ausgerichtet sind. Bei privaten Intermediären liegt der Schwerpunkt dagegen in viel geringerem Umfang auf wissensintensiven Unternehmen (41 %), wodurch der Gesamtanteil für die Fazilität als Ganzes zurückgeht (siehe Abbildung 3).

Anmerkung: Wissens- und technologieintensive Sektoren umfassen Branchen, die Spitzentechnologie und hochwertige Technologie nutzen, sowie wissensintensive Dienstleistungen im Sinne der entsprechenden Eurostat-Leitlinie.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EIF und der Kommission.

Das Bewertungssystem der Kommission lieferte nur begrenzte Nachweise für die Wirksamkeit der Instrumente

Die Europäische Kommission finanziert seit Ende der 1990er-Jahre Darlehensgarantieinstrumente für kleinere Unternehmen. Der Schwerpunkt dieser Garantien hat sich im Lauf der Zeit weiterentwickelt, das übergeordnete Ziel besteht jedoch nach wie vor darin, kleineren Unternehmen den Zugang zu Finanzmitteln zu erleichtern und unternehmerisches Handeln und Innovation zu unterstützen, um die Entwicklung kleinerer Unternehmen und das Beschäftigungswachstum EU-weit auf nachhaltige Weise zu fördern. Für jedes Instrument sind in der entsprechenden Verordnung Fristen für Zwischenbewertungen und/oder abschließende Bewertungen sowie Bestimmungen in Bezug auf deren Inhalt festgelegt. So sollten die Bewertungen unter anderem Bezug auf die Frage nehmen, wie wirksam die EU-Interventionen (d. h. die Darlehensgarantien) sind. Daher untersuchte der Hof,

1. ob frühere Bewertungen die Wirksamkeit der Darlehensgarantieinstrumente gezeigt haben;
2. ob die bestehenden Vereinbarungen für die Bewertung der derzeitigen Instrumente angemessen sind.

Frühere Bewertungen liefern keine stichhaltigen Nachweise für die Wirksamkeit der Instrumente

In den 18 Jahren seit der ersten Einführung von EU-Darlehensgarantieinstrumenten hat die Kommission drei Zwischen- und zwei abschließende Bewertungen vorgelegt. Keine dieser Bewertungen lieferte jedoch stichhaltige Nachweise zu den Auswirkungen der Garantien. In den Bewertungen wird in der Regel lobend auf die garantierte Kreditvergabe insgesamt oder die Anzahl der geförderten kleineren Unternehmen verwiesen. Diese Indikatoren sind jedoch nicht geeignet, um die Wirksamkeit oder den Wohlfahrtsnutzen⁶⁶ zu messen.

Die Bewertungen stützten sich in erster Linie auf qualitative Methoden wie Befragungen und Umfragen, während quantitative Methoden außer Acht gelassen wurden. Darüber hinaus lieferten sie keine Nachweise dafür, dass die bei den Empfängerunternehmen beobachteten Veränderungen auf die Garantien und nicht auf andere Faktoren zurückzuführen waren. Zwar wurden Umfragen durchgeführt, um den Mangel an vollständigen Daten auszugleichen; diese waren jedoch nicht so ausgelegt, dass die beobachteten Veränderungen einem Garantieinstrument zugeschrieben werden konnten. Dass Unternehmen erst mehrere Jahre nach Erhalt eines garantierten Darlehens befragt wurden, lässt weitere Zweifel an der Zuverlässigkeit dieser Methode aufkommen.

Der Mangel an soliden Bewertungen ist jedoch auch zwei weiteren Gründen geschuldet. Erstens wurden die Bewertungen zu früh durchgeführt, wobei die abschließende Bewertung kurz nach der ersten Hälfte des Programmzyklus erfolgte. Zweitens wurden die Bewertungen aus einem sehr engen Blickwinkel durchgeführt und konzentrierten sich lediglich auf das aktuelle Programm, ohne die Auswirkungen früherer, weitgehend ähnlicher Programme zu bewerten.

Verbesserte Datenerfassung zur Unterstützung künftiger Bewertungen, aber nach wie vor Defizite

Die Methodik für eine Folgenabschätzung lässt sich am einfachsten während der Konzeptionsphase eines neuen Programms ausarbeiten und einführen. Anforderungen an die Datenerfassung müssen von Beginn an berücksichtigt werden und nicht erst, nachdem das Programm bereits viele Jahre läuft⁶⁷.

Der EIF und die Kommission haben jüngst einige Schritte zur Verbesserung des Bewertungsprozesses unternommen. Erstens plant die Kommission nun, die abschließenden Bewertungen sehr viel später im Programmzyklus durchzuführen. Zweitens haben Mitarbeiter des EIF und der Kommission 2015 eine Forschungsarbeit veröffentlicht, in der die wirtschaftlichen Auswirkungen von Darlehensgarantien bewertet werden, die kleineren Unternehmen in Mittel- und Osteuropa zwischen 2005 und 2007 gewährt wurden⁶⁸. Die Kommission will dies als Vorlage für die Bewertung der Auswirkungen der Garantien auf die Leistung kleinerer Unternehmen heranziehen. Überdies hat der EIF heute auch bessere Möglichkeiten für die Ermittlung von Empfängerunternehmen, indem er die vorhandenen externen Datenbanken mit Zeitreihen der Finanzdaten von Unternehmen heranziehen kann, die als Grundlage für eine stärker quantitativ ausgerichtete Analyse dienen können.

Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes hatte die Kommission bereits die Vorgaben für eine Zwischenbewertung der aktuellen Garantieinstrumente ausgearbeitet, die voraussichtlich bis Ende 2017 abgeschlossen werden wird. Allerdings hat sie noch nicht an der Methodik für die abschließende Bewertung gearbeitet. So hat sie beispielsweise noch nicht festgelegt, i) auf welche Weise bewertet wird, ob die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität tatsächlich zu erhöhter Innovationstätigkeit, ihrem wesentlichen Ziel, führt, und ii) wie ihre Auswirkungen von denen anderer Programme abgegrenzt werden kann⁶⁹. Auch unvollständige Daten dürften die Bewertung dieser Fazilität beeinträchtigen.

In der von Asdrubali und Signore (2015) erstellten Vorlage wurde die Wirkung von EU-Garantieinstrumenten mit allen anderen möglichen Finanzierungsquellen verglichen, einschließlich sonstiger Garantien, die durch nationale oder andere EU-Instrumente wie den Strukturfonds finanziert werden. Obwohl sich Schuldinstrumente in gewissem Maße unterscheiden (z. B. mit oder ohne Obergrenze oder mit Schwerpunkt auf einer Untergruppe kleinerer Unternehmen), sind sie für Geschäftsbanken oder Unternehmen auf der Suche nach Finanzquellen oft ein nahezu gleichwertiger Ersatz und verfolgen sehr ähnliche Ziele. Eine Analyse möglichst vieler Instrumente nebeneinander würde die wesentliche Schwäche der Vorlagenmethodik etwas entschärfen. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes waren jedoch keinerlei Schritte in diese Richtung unternommen worden.

Darüber hinaus könnte die Bewertungslücke durch mehr wissenschaftliche Forschung geschlossen werden. Doch während jede Vergabe von Finanzhilfen, sofern sie sich nicht an eine natürliche Person richtet, im Rahmen des Transparenzgrundsatzes⁷⁰ öffentlich bekannt gegeben werden muss, gilt dies für Empfänger von Garantien nicht. Dies bedeutet, dass EIF-externe Forscher nicht auf Daten über die Empfänger zugreifen können. Andere öffentliche Einrichtungen, die mit ähnlich vertraulichen Daten arbeiten, haben spezifische Verfahren eingeführt, um den Zugang⁷¹ für begründete Forschung über einen gesicherten Bereich (Safe Centre)⁷² oder über Partnerschaften zwischen einem externen Forscher und dem Personal der Organisation zu ermöglichen⁷³.

Bisher lag der Schwerpunkt vorwiegend auf der Bewertung der Auswirkungen auf der Nachfrageseite, d. h. der Veranschaulichung der Wirkung des Programms auf die Leistung kleinerer Unternehmen. Weniger Analysen gibt es dagegen i) in Bezug auf die angebotsseitigen Auswirkungen, etwa inwieweit Garantien die Kreditversorgung über das Niveau anheben, das der Intermediär ohne die Garantien erreichen würde; ii) wie die aus der Subvention erwachsenden Vorteile, die in den Garantien implizit enthalten sind, wirksam zwischen Anbietern und Empfängern aufgeteilt werden⁷⁴; iii) wie sich Garantien auf den Wettbewerb zwischen den Banken auswirken. Obwohl der EIF oft über den Zugang zu geeigneten Daten verfügt, werden die Daten nicht für Bewertungszwecke erfasst. Im Rahmen der angebotsseitigen Analyse des Hofes für die Tschechische Republik, wo fünf große Banken begonnen hatten, mit dem EIF über einen Zeitraum von drei Jahren zusammenzuarbeiten, ließ sich nur bei einer dieser Banken eine eindeutige, positive Wirkung auf die Kreditverfügbarkeit feststellen.

Schlussfolgerungen und empfehlungen

Der EU-Haushalt stellt in verschiedenen Politikbereichen Mittel für Darlehensgarantieinstrumente bereit, die sich an kleinere Unternehmen richten und parallel zu auf nationaler Ebene finanzierten Garantieinstrumenten eingesetzt werden. Insgesamt zieht der Hof das Fazit, dass der finanzielle Umfang der Garantieinstrumente ohne eine umfassende Analyse des Marktbedarfs festgelegt wurde und zu viele Empfängerunternehmen keinen tatsächlichen Bedarf an einem garantierten Darlehen haben. Gleichwohl stellte der Hof fest, dass Unternehmen, die ein garantiertes Darlehen erhalten hatten, in der Tat ein verstärktes Wachstum verzeichneten. Der Umfang der von einem der Instrumente geförderten Innovationstätigkeit war allerdings recht moderat und entsprach nicht dem in der entsprechenden Verordnung festgelegten Schwerpunkt und Ziel der Exzellenz. Schließlich hat die Kommission noch keine ausreichenden Nachweise für die Wirkung der Instrumente und ihre Kosteneffizienz vorgelegt. Ein Großteil der nachstehend aufgeführten Empfehlungen des Hofes sollte bei der Erstellung der Ex-ante-Bewertungen bezüglich möglicher Nachfolgeinstrumente für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen von der Kommission berücksichtigt werden.

Konzeption der Garantieinstrumente

Aus dem EU-Haushalt werden zentral verwaltete Garantieinstrumente neben Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung finanziert. Während alle EU-finanzierten Instrumente im Vergleich zum vorherigen Zeitraum 2007-2013 an Umfang zunahmen, erstreckten sich die durchgeführten Bewertungen des Marktbedarfs nicht auf alle Instrumente und zeigten nicht, wie die Instrumente diesem Bedarf gemeinsam gerecht werden sollten, um Überschneidungen und Wettbewerb zwischen ihnen zu vermeiden (siehe Ziffern 27-35).

Die beiden derzeitigen zentral verwalteten Instrumente wurden unverzüglich eingesetzt. Auf Grundlage der bis Ende 2016 unterzeichneten Garantievereinbarungen werden sich etwa drei Viertel der voraussichtlichen Darlehen auf die vier Mitgliedstaaten konzentrieren, in denen die Anzahl der kleineren Unternehmen, die Zugang zu Finanzmitteln benötigen, am höchsten ist (siehe Ziffern 33 und 48-50).

Die Umsetzung von Finanzierungsinstrumenten ist mit Kosten verbunden. Die Kommission verfügte jedoch bei Aufnahme der Verhandlungen zur Festlegung der Gebühren mit dem EIF nur über wenige Belegunterlagen (siehe Ziffern 36-47).

Empfehlung 1 - Beurteilung des Marktbedarfs und Gewinnung von Daten über Verwaltungskosten

Der Kommission wird Folgendes empfohlen:

1. Sie sollte den Marktbedarf beurteilen und bewerten, wie die verschiedenen EU-Garantieinstrumente diesem Bedarf parallel zu national/regional finanzierten Instrumenten gerecht werden können, um einen Mehrwert für die EU zu schaffen.

   Zieldatum für die Umsetzung: vor der Einreichung von Vorschlägen für die Einrichtung neuer Garantieinstrumente für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen.

2. Sie sollte einschlägige Daten zu den Verwaltungskosten von Garantieprogrammen gewinnen und analysieren, unter anderem die dem EIF tatsächlich entstandenen Kosten oder die den national betriebenen Programmen entstandenen Kosten, um anhand dieser Erkenntnisse ihre Position für die Verhandlungen mit dem EIF zu stärken und sicherzustellen, dass die Höhe der Gebühren angemessen ist.

   Zieldatum für die Umsetzung: vor den mit dem EIF geführten Verhandlungen über neue Aufträge für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen.

Zugang zu Finanzmitteln

Mit Darlehensgarantieinstrumenten sollten Unternehmen mit tragfähigen Projekten unterstützt werden, die Schwierigkeiten beim Zugang zu Fremdfinanzierung haben. Der Hof stellte jedoch fest, dass 60 % der in seiner Stichprobe enthaltenen Unternehmen in der Lage gewesen wären, auch ohne diese Instrumente ein Darlehen zu Marktbedingungen aufzunehmen. Der Anteil dieser Unternehmen, die Unterstützung erhalten, ist für die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität mit 65 % etwas höher. Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass private Intermediäre im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität einen höheren Anteil solcher Unternehmen in ihren Portfolios aufwiesen. In der Tat hat die Kommission in ihrer Übertragungsvereinbarung mit dem EIF nicht festgelegt, dass innovative "rentable Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" die Zielgruppe des Instruments darstellen (siehe Ziffern 55-59). Unternehmen, die Zugang zu kommerziellen Darlehen haben, können ebenfalls von der Garantie profitieren, etwa in Form eines niedrigeren Zinssatzes im Rahmen der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität (siehe Ziffer 60).

Während die Senkung des Höchstbetrags der im Rahmen der Kreditbürgschaftsfazilität förderfähigen Darlehen den Anteil der Unterstützung an "rentable Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" erhöht hat, hat die Kommission andere Möglichkeiten zur Behebung der Situation nur zum Teil ausgelotet. Ferner liefern die derzeitigen Überwachungsregelungen keine regelmäßigen Informationen zu dem erzielten Anteil "rentabler Unternehmen ohne Zugang zu Finanzmitteln" (siehe Ziffern 61-69).

Der Zugang zu Finanzmitteln gewann im Zuge der Finanzkrise noch stärker an Bedeutung, insbesondere in den stark in Mitleidenschaft gezogenen Mitgliedstaaten, die Makrofinanzhilfe erhielten. Allerdings haben sich die zentral verwalteten Garantieinstrumente der EU in diesen Ländern nur als mäßig hilfreich erwiesen, in erster Linie, da sie nicht darauf ausgelegt waren, den Intermediären Liquidität bereitzustellen. Zwar wurden auch aus den Strukturfonds kofinanzierte Finanzierungsinstrumente eingesetzt, allerdings erfolgten Auszahlungen an kleinere Unternehmen vorwiegend nach dem Zeitraum der größten Belastung und nicht währenddessen (siehe Ziffern 70-77).

Empfehlung 2 - Ausrichtung auf Unternehmen, die eine Garantie benötigen

Der Kommission wird Folgendes empfohlen:

1. Sie sollte in den Legislativvorschlag für ein mögliches Nachfolgeinstrument der InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität besondere Bestimmungen aufnehmen, um das Instrument gezielt auf rentable innovative Unternehmen, die keinen ausreichenden Zugang zu Finanzmitteln haben, auszurichten und sicherzustellen, dass Finanzmittel des privaten Sektors nicht ersetzt werden.

   Zieldatum für die Umsetzung: bei der Einreichung eines Vorschlags für die Einrichtung eines möglichen Nachfolgeinstruments für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen.

2. Sie sollte Regelungen einführen, die darauf abzielen, den Anteil der unterstützten Unternehmen, die auch ohne EU-Unterstützung Darlehen zu Marktbedingungen hätten aufnehmen können, zu senken. Mögliche Maßnahmen, mit denen eine solche Senkung erreicht werden könnte, sollten einer Kosten-Nutzen-Analyse unterzogen werden.

   Zieldatum für die Umsetzung: vor der Umsetzung möglicher Nachfolgeinstrumente im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen.

3. Sie sollte bei den Finanzintermediären jährlich überwachen, wie hoch der Anteil an Unternehmen ist, die auch ohne EU-Unterstützung Zugang zu kommerziellen Darlehen hätten, und Korrekturmaßnahmen ergreifen, sobald dieser Anteil zu hoch ist. Diese Überwachung sollte auf der Grundlage verfügbarer Informationen der Finanzintermediäre vorgenommen werden und daher für die Unternehmen nicht mit einem zusätzlichen Verwaltungsaufwand verbunden sein.

   Zieldatum für die Umsetzung: bei der Umsetzung möglicher Nachfolgeinstrumente im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen.

Ziele erreichen

Die Vorgängerinstrumente der Kreditbürgschaftsfazilität zielten auf die Förderung von Wachstum ab. Die verfügbaren ökonometrischen Analysen bestätigen den Erfolg der Instrumente in dieser Hinsicht. Die Empfängerunternehmen verzeichneten im Hinblick auf Gesamtvermögen, Umsatzerlöse, Lohnkosten und Produktivität ein stärkeres Wachstum als die Vergleichsgruppe. Die Studien zeigen auch stärkere Auswirkungen bei Unternehmen, die ohne die Garantie möglicherweise Schwierigkeiten haben würden, ein Darlehen zu erhalten (siehe Ziffern 79-87).

Die InnovFin-KMU-Bürgschaftsfazilität sollte schwerpunktmäßig Forschung und Innovation mit einem hohen Exzellenzpotenzial fördern. In der Verordnung über Horizont 2020 wurde dieser Begriff jedoch nicht definiert. Zwei Drittel der Unternehmen in der Stichprobe des Hofes nahmen entweder nur Innovationen über Standardentwicklungen von Produkten und Prozessen vor oder führten überhaupt keine Innovationstätigkeiten durch. Durch die festgelegten Innovationsförderkriterien konnten diese Unternehmen nicht von der Unterstützung ausgeschlossen werden. Das Innovationsziel für das Instrument ist sehr moderat, da die Kommission es bereits als Erfolg ansieht, wenn lediglich die Hälfte der Unternehmen Innovationstätigkeiten durchführen, unabhängig vom Grad der Innovation. Wie im Fall des Zugangs zu Finanzmitteln stellte der Hof eine starke Diskrepanz zwischen privaten und öffentlichen Intermediären fest, wobei es letzteren sehr viel besser gelang, Unternehmen in wissensintensiveren Sektoren auszuwählen (siehe Ziffern 88-95).

Empfehlung 3 - Ausrichtung auf risikoreiche Innovation

Der Kommission wird Folgendes empfohlen:

1. Sie sollte im Legislativvorschlag für ein mögliches Nachfolgeinstrument klar definieren, welche Innovationsarten gefördert werden, und das Instrument entsprechend dimensionieren.

   Zieldatum für die Umsetzung: bei der Einreichung eines Vorschlags für die Einrichtung eines möglichen Nachfolgeinstruments für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen.

2. Sie sollte die Innovationsförderkriterien überarbeiten, um sicherzustellen, dass im Rahmen eines möglichen Nachfolgeinstruments vorwiegend Unternehmen unterstützt werden, die Tätigkeiten mit einem hohen Exzellenzpotenzial durchführen, welche riskante Investitionen erfordern.

   Zieldatum für die Umsetzung: vor der Umsetzung möglicher Nachfolgeinstrumente im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen.

Bewertungssystem

Obwohl die EU seit 18 Jahren Darlehensgarantien bereitstellt, hat die Kommission bisher nur begrenzte Nachweise über die erzielten Ergebnisse vorgelegt. Die Gründe hierfür sind unvollständige Daten, verfrühte Bewertungen und eine unzureichende Messung. Im Hinblick auf künftige Bewertungen hat die Kommission noch keine Überlegungen dazu angestellt, wie i) eine umfassende Bewertung der verschiedenen bestehenden EU-Garantieinstrumente durchgeführt und ii) die Wirkung auf der Angebotsseite und auf den Wettbewerb zwischen den Banken bewertet werden soll. Die Bewertungslücke könnte durch mehr wissenschaftliche Forschung geschlossen werden, was jedoch durch restriktive Vertraulichkeitsbestimmungen gehemmt wird (siehe Ziffern 97-105).

Empfehlung 4 - Verbesserung des Bewertungssystems

Der Kommission wird Folgendes empfohlen:

1. Sie sollte eine umfassende Ex-post-Bewertung der Vorgängerinstrumente der Kreditbürgschaftsfazilität vornehmen, die sich auf die Frage konzentriert, ob die Garantien generell wirksam waren.

   Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2019.

2. Sie sollte eine Methodik für die Analyse der Wirkung von Garantien auf das Kreditangebot, den Wettbewerb zwischen den Banken und die Innovationstätigkeit der Unternehmen sowie für die Analyse der Aufteilung der impliziten Subvention zwischen Anbieter und Empfänger ausarbeiten.

   Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2019.

3. Sie sollte zusätzlich zu separaten abschließenden Bewertungen für jedes der beiden zentral verwalteten Garantieinstrumente eine kombinierte Bewertung vorlegen, in der ihre relative Leistung bewertet und, soweit möglich, ein Vergleich mit ähnlichen gleichzeitig oder früher eingesetzten EU-Schuldinstrumenten vorgenommen wird.

   Zieldatum für die Umsetzung: bei Fälligkeit der nächsten abschließenden Bewertungen.

4. Sie sollte ein System entwickeln, das es Forschern ermöglicht, auf Daten zu den Empfängern der Garantien zuzugreifen.

   Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2018.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 7. November 2017 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Glossar

Die Bonitätseinstufung eines Kreditnehmers ist das Rating durch den Kreditgeber nach der Einschätzung der Kreditwürdigkeit des Kreditnehmers.

Die Kommission muss eine Ex-ante-Bewertung für Finanzierungsinstrumente durchführen, die unter anderem auf den zu deckenden Bedarf, die Verhältnismäßigkeit der Intervention in Bezug auf die ermittelte Finanzierungslücke, den Mehrwert des Beitrags der Union und Synergien mit anderen neuen und bestehenden Finanzierungsinstrumenten eingeht. Diese Aspekte können auch in die Folgenabschätzungen einbezogen werden, die von der Kommission zu Initiativen mit voraussichtlich erheblichen wirtschaftlichen, sozialen oder ökologischen Auswirkungen durchgeführt werden.

Zweck des "mit Finanzmitteln ausgestatteten Risikoteilungsinstruments" (im Programmzeitraum 2007-2013) war die finanzielle Unterstützung von Finanzintermediären, um die Vergabe neuer Kredite zu fördern und das Risiko der neuen Kredite zu teilen.

Innovation gemäß Eurostat-Definition ist die Einführung eines neuen oder merklich verbesserten Produkts (Ware oder Dienstleistung) oder Prozesses, einer neuen Vertriebsmethode oder eines neuen betrieblichen Verfahrens in den Geschäftspraktiken, Arbeitsabläufen oder Außenbeziehungen eines Unternehmens. Die Mindestanforderung an eine Innovation besteht darin, dass das Produkt, der Prozess, die Vertriebsmethode oder das betriebliche Verfahren für das Unternehmen neu sind (oder merklich verbessert wurden).

Die Kohäsionspolitik umfasste im Programmplanungszeitraum 2007-2013 den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Europäischen Sozialfonds (ESF) (d. h. die zwei Strukturfonds) sowie den Kohäsionsfonds (KF). Sie soll durch den Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte und die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union beitragen. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die Koordinierung zwischen der Kohäsionspolitik und den anderen Politikbereichen der EU, die zur regionalen Entwicklung beitragen, nämlich Entwicklung des ländlichen Raums sowie Fischerei und maritime Angelegenheiten, verbessert, indem gemeinsame Bestimmungen für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds festgelegt wurden.

Im mehrjährigen Finanzrahmen der EU sind die jährlichen Höchstbeträge festgelegt, die die EU in verschiedenen Politikbereichen in einem Zeitraum von mindestens fünf Jahren ausgeben kann. Der mehrjährige Finanzrahmen stellt nicht den Haushaltsplan der EU dar, sondern bildet einen Rahmen für Finanzplanung und Haushaltsdisziplin.

Die Verbriefung ist ein Verfahren, bei dem ein Kreditgeber Vermögenswerte (hier: ein Portfolio an Darlehen) zusammenlegt und umwandelt, um sie nach verschiedenen Risikokategorien zu organisieren und diese neuen Instrumente (d. h. die Wertpapiere) zu handeln.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in Verbindung mit spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von der Prüfungskammer IV - mit dem Schwerpunkt auf den Bereichen "Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft" - unter Vorsitz von Herrn Baudilio Tomé Muguruza, Mitglied des Rechnungshofs, erstellt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Neven Mates, Mitglied des Hofes. Bei der Ausarbeitung des Berichts wurde Herr Mates von seinem Kabinettchef Georgios Karakatsanis und Kabinettattaché Marko Mrkalj sowie von der Leitenden Managerin Marion Colonerus und dem Aufgabenleiter Josef Jindra unterstützt. Zum Prüferteam gehörten Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi und Martin Puc.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. (+352) 4398-1
Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

© Europäische Union, 2017.

Die Genehmigung zur Wiedergabe oder Vervielfältigung von Fotos oder sonstigem Material, die/das nicht dem Copyright der Europäischen Union unterliegen/unterliegt, muss direkt beim Copyright-Inhaber eingeholt werden.

DIE EU KONTAKTIEREN

Besuch
In der Europäischen Union gibt es Hunderte von „Europe-Direct“-Informationsbüros. Über diesen Link finden Sie ein Informationsbüro in Ihrer Nähe: http://europa.eu/contact

Telefon oder E-Mail
Der Europe-Direct-Dienst beantwortet Ihre Fragen zur Europäischen Union. Kontaktieren Sie Europe Direct

• über die gebührenfreie Rufnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (manche Telefondienstanbieter berechnen allerdings Gebühren),
• über die Standardrufnummer: +32 22999696 oder
• per E-Mail über: http://europa.eu/contact

INFORMATIONEN ÜBER DIE EU

Im Internet
Auf dem Europa-Portal finden Sie Informationen über die Europäische Union in allen Amtssprachen: http://europa.eu

EU-Veröffentlichungen
Beim EU-Bookshop können Sie – zum Teil kostenlos – EU-Veröffentlichungen herunterladen oder bestellen: http://op.europa.eu/eubookshop. Wünschen Sie mehrere Exemplare einer kostenlosen Veröffentlichung, wenden Sie sich an Europe Direct oder das Informationsbüro in Ihrer Nähe (siehe http://europa.eu/contact).

Informationen zum EU-Recht
Informationen zum EU-Recht, darunter alle EU-Rechtsvorschriften seit 1951 in sämtlichen Amtssprachen, finden Sie in EUR-Lex unter http://eur-lex.europa.eu

Offene Daten der EU
Über ihr Offenes Datenportal (http://data.europa.eu/euodp) stellt die EU Datensätze zur Verfügung. Die Daten können zu gewerblichen und nichtgewerblichen Zwecken kostenfrei heruntergeladen werden.