EU-finansierede lånegarantiinstrumenter: Der er opnået positive resultater, men der er behov for en bedre målretning mod støttemodtagerne og en bedre koordinering med de nationale ordninger

Resumé

Om lånegarantier for små og mellemstore virksomheder

I næsten 20 år har EU hjulpet små og mellemstore virksomheder i Europa med at få adgang til gældsfinansiering ved at yde lånegarantier. Garantierne ydes til finansielle formidlere, der forventes at øge deres udlån til levedygtige virksomheder, der ellers ville have svært ved at få lån. For at hjælpe disse virksomheder finansierer EU to centralt forvaltede garantiinstrumenter og medfinansierer under samhørighedspolitikken lignende instrumenter etableret af nationale eller regionale myndigheder. Desuden har medlemsstaterne deres egne nationalt eller regionalt finansierede garantiinstrumenter.

Vores revision

Vi fokuserede på de to centralt forvaltede instrumenter, der opererer på nuværende tidspunkt: InnovFin SMV-garantifaciliteten for forsknings- og innovationsdrevne virksomheder og lånegarantifaciliteten. I perioden 2014-2020 forventes det, at EU-budgettet leverer 1,78 milliarder euro (op til 3,13 milliarder euro, når tilskuddet fra Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer medregnes) til dækning af såvel de potentielle tab på lån som omkostningerne ved forvaltningen af disse instrumenter, som er delegeret til Den Europæiske Investeringsfond.

Vi analyserede, om EU-lånegarantierne støttede vækst og innovation i mindre virksomheder ved at give dem adgang til finansiering.

Vores revisorer besøgte finansielle formidlere under lånegarantifaciliteten (i Den Tjekkiske Republik, Rumænien og Det Forenede Kongerige) og InnovFin SMV-garantifaciliteten (i Tyskland og Sverige) samt kommercielle banker og offentlige organer i Grækenland. De analyserede også en tilfældig stikprøve på 50 lån, der var omfattet af de to instrumenter, og gennemførte telefoninterview med en stikprøve på 46 virksomheder, der drog fordel af InnovFin SMV-garantifaciliteten.

Vores konstateringer

Sammenlignet med tidligere blev de nuværende garantiinstrumenter taget hurtigt i brug. Den disponible EU-finansiering steg betydeligt, men vurderingen af markedsbehovene omfattede ikke samtlige instrumenter og viste ikke, hvordan behovene skulle imødekommes. Desuden har Kommissionen hidtil kun fremlagt begrænset dokumentation for de tidligere lånegarantiinstrumenters effektivitet. Evalueringsordningen er blevet forbedret med hensyn til de nuværende instrumenter, men der er stadig flere svagheder, f.eks. manglende data til evaluering af deres effekt på innovationsaktiviteten og begrænsede muligheder for at undersøge dem ved hjælp af akademisk forskning. Endvidere havde Kommissionen kun begrænset underbyggende dokumentation, da den indledte gebyrforhandlingerne med Den Europæiske Investeringsfond.

Hovedformålet med lånegarantifaciliteten og dens forgængere har været at fremme vækst. Den økonometriske dokumentation viser, at lånegarantierne har gjort det, de skulle. De hjalp de støttemodtagende virksomheder til at vokse mere med hensyn til samlede aktiver, omsætning, medarbejderantal og produktivitet. Virkningerne var større i virksomheder, der potentielt ville have haft svært ved at få et lån uden garantien. Dette har stor betydning med hensyn til at målrette ordningerne mod de rigtige støttemodtagere.

Vi konstaterede imidlertid vedrørende både nuværende og tidligere instrumenter, at en væsentlig andel af de støttemodtagende virksomheder ikke ville have haft svært ved at få adgang til finansiering og dermed ikke havde brug for et garanteret lån. Navnlig de private finansielle formidlere under InnovFin SMV-garantifaciliteten gav lån til virksomheder, der i forvejen havde adgang til finansiering. Virksomheder med adgang til finansiering, kan også drage fordel af garantien, f.eks. i form af en lavere rente. Men rentereduktionen er begrænset, og er forbundet med omkostninger. Ved at støtte virksomheder, der har adgang til kommercielle lån, risikerer EU-instrumenterne desuden at konkurrere med den private sektor.

Det er hensigten, at InnovFin SMV-garantifaciliteten skal fokusere på virksomheder, der udfører forskning og innovation med et højt potentiale for topkvalitet. To tredjedele af virksomhederne i vores stikprøve udførte imidlertid kun almindelig produkt- eller procesudvikling eller innoverede slet ikke. Igen konstaterede vi en stor forskel mellem private og offentlige formidlere: Offentlige formidlere er meget bedre til at fokusere på virksomheder i videnintensive sektorer, dvs. virksomheder, der med større sandsynlighed leverer innovation. Dette er et område, hvor Europa halter bagefter.

Vores anbefalinger

Vi fremsætter en række anbefalinger, der tager sigte på at forbedre instrumenternes målretning mod "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering". Under InnovFin SMV-garantifaciliteten bør virksomhederne være mere innovative.

Fordi der er forskellige EU-finansierede garantiinstrumenter, og de er vokset i omfang, anbefaler vi, at Kommissionen foretager en evaluering af de tidligere og nuværende garantiinstrumenters effektivitet og en forhåndsevaluering af eventuelle efterfølgende instrumenter, herunder en grundig og omfattende analyse af markedsbehovene og omkostningseffektiviteten. Evalueringen bør også fastlægge, hvordan de centralt forvaltede instrumenter bedst kan imødekomme markedsbehovene ved at sikre koordinering med nationalt og regionalt finansierede instrumenter, der medfinansieres af EU's strukturfonde, såvel som lignende instrumenter, der udelukkende finansieres af nationale eller regionale myndigheder.

Vi anbefaler også, at Kommissionen forbedrer sit evalueringssystem.

Indledning

Instrumenter til forbedring af mindre virksomheders adgang til finansiering

Små og mellemstore virksomheder¹ (SMV'er, herefter også kaldet "mindre virksomheder") hyldes ofte som en vigtig drivkraft bag Europas vækst, innovation og konkurrenceevne samt som en nøglefaktor i forbindelse med social integration. Der er imidlertid en opfattelse af, at banker og finansmarkeder ikke på en tilfredsstillende måde opfylder de mindre virksomheders finansielle behov, hvilket begrænser deres investeringer og vækst. Den primære begrundelse for lånegarantier er et ønske om at afhjælpe denne situation ved at tilskynde långivere til at tilbyde højere kreditniveauer på bedre betingelser. Ved at stille en garanti forpligter en tredjepart sig til at betale hele eller en del af låntagerens gæld, når denne ikke selv kan betale.

Europa-Kommissionen mener, at finansielle instrumenter - primært lån og garantier - er "en intelligent måde, hvorpå man kan finansiere realøkonomien og fremme vækst og beskæftigelse"². Finansielle instrumenter bruges derfor i forbindelse med forskellige dele af EU-budgettet:

1. Centralt forvaltede finansielle instrumenter finansieres af forskellige budgetområder såsom forskning, erhvervspolitik, uddannelse og kultur. Kommissionen er direkte involveret i udformningen og udviklingen af disse instrumenter samt deres investeringsstrategi og deres EU-bidrag. Afgørelsen om at oprette sådanne instrumenter træffes af budgetmyndighederne (dvs. Europa-Parlamentet og Rådet) på grundlag af et forslag fra Kommissionen
2. Finansielle instrumenter under delt forvaltning³, der anvendes inden for samhørighedspolitikken, finansieres hovedsageligt under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og i mindre omfang under Den Europæiske Socialfond (herefter kaldet "strukturfondene"), Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Fiskerifond. I programperioden 2014-2020 kan de finansielle instrumenter også finansieres under Samhørighedsfonden. Hvert instrument skal gennemføres inden for rammerne af et operationelt program, der forvaltes af en forvaltningsmyndighed. Forvaltningsmyndigheden er ansvarlig for at udforme det finansielle instrument og træffe afgørelse om dets økonomiske størrelse.

I perioden 2014-2020 er de to vigtigste centralt forvaltede instrumenter, som Kommissionen bruger til at støtte mindre europæiske virksomheders adgang til gældsfinansiering:

1. lånegarantifaciliteten under programmet for virksomheders konkurrenceevne og små og mellemstore virksomheder⁴, og
2. InnovFin SMV-garantifaciliteten under Horisont 2020-programmet⁵.

De to instrumenter har forskellige politiske mål. Lånegarantifaciliteten har til formål at støtte mindre virksomheder, der har vanskeligheder med at få adgang til gældsfinansiering på grund af en opfattet høj risiko eller en mangel på tilstrækkelig sikkerhed⁶. InnovFin SMV-garantifaciliteten har til formål at støtte virksomheder, som er innovations- og/eller forsknings- og udviklingsdrevne og har under 500 ansatte.

De to instrumenter efterfulgte:

1. SMV-garantifaciliteten, der blev gennemført i perioden 1998-2013⁷ og havde samme målsætning og finansielle udformning som lånegarantifaciliteten, og
2. risikodelingsinstrumentet⁸, der blev lanceret som et pilotprojekt i 2012 og svarede til InnovFin SMV-garantifaciliteten.

Operationel struktur

Europa-Kommissionen har det overordnede ansvar for disse centralt forvaltede garantiinstrumenter. Dette omfatter indsendelse af programforslag, årlige arbejdsprogrammer og rapporter om gennemførelse og evaluering. Gennemførelsen overlades imidlertid til Den Europæiske Investeringsfond (EIF) for et aftalt vederlag i henhold til delegationsaftalen.

EIF vælger finansielle formidlere (såsom kommercielle banker, nationale erhvervsfremmende institutioner eller institutioner, der stiller gensidige garantier) og indgår garantiaftaler med dem i eget navn. Formidlerne låner enten direkte til virksomheder eller udsteder garantier til andre finansielle formidlere, der yder lån til virksomheder. Når en virksomhed misligholder et lån, tilbagebetaler EIF en del af tabet til formidleren som fastsat i garantiaftalen.

EIF fører listen over de lån, formidlerne har valgt at medtage under garantien, og overvåger formidlernes overholdelse af garantiaftalerne. EIF rapporterer også regelmæssigt til Kommissionen om fremskridtene med hensyn til at gennemføre instrumenterne.

Finansielle ordninger

EIF garanterer delvis de lån, som formidlere yder til små virksomheder (låneporteføljen). Formålet er at tilskynde finansielle formidlere til at udvide deres udlån til mindre virksomheder. Garantiaftalerne mellem EIF og formidlerne fastsætter derfor, at formidlerne skal forhøje deres udlån, så det overstiger over en forud fastsat tærskelværdi. Tærskelværdien er fastsat til det niveau, som formidleren ville have nået uden garantiaftalen, eller til nul, hvis formidleren ikke tidligere ydede lån af denne type. Der er ikke fastsat nogen tærskelværdi for InnovFin SMV-garantifaciliteten.

De to instrumenter har ikke samme kreditrisikodækning. I forbindelse med begge kompenserer EIF de finansielle formidlere for højst halvdelen af de tab, de lider på de enkelte lån i deres porteføljer (dvs. en garantisats på højst 50 %). I lånegarantifaciliteten er der imidlertid fastsat et kontraktuelt loft for det samlede kompensationsbeløb (for garantiaftaler indgået frem til den 31. december 2016, er loftet fra 4 % til 20 % af beløbet for den garanterede låneportefølje). Tab, der overstiger loftet, bæres fuldt ud af formidleren. Med andre ord godtgør EIF for hvert misligholdt lån formidlerens tab med den garanterede sats, indtil loftet er nået, og EIF får dette beløb godtgjort af Kommissionen (kaldet EU-bidraget). Det loft, der er fastsat for hver formidler, begrænser risikoen for EU-budgettet. I InnovFin SMV-garantifaciliteten er der derimod ikke et sådant loft, og EIF er forpligtet til at dække alle tab med den kontraktuelt garanterede sats, som normalt ligger tæt på 50 % (jf. figur 1).

Note: Figuren illustrerer en situation, hvor de faktiske tab er større end de forventede tab.

Kilde: Revisionsretten.

For at begrænse omfanget af de tab, der skal dækkes af garantien under InnovFin SMV-garantifaciliteten, skal formidlerne forpligte sig til at opretholde et minimumsniveau for lånekvaliteten i deres porteføljer. Dette niveau er fastsat i form af krav til i) minimumskreditvurderingen af låntagerne og ii) andre porteføljeegenskaber. Mens de delvise garantier under lånegarantifaciliteten ydes gratis, afkræves formidlere under InnovFin SMV-garantifaciliteten et årligt garantigebyr på 0,5 % eller 0,8 % (afhængigt af låntagerens størrelse) af det udestående garanterede beløb.

Eftersom der ikke er fastsat et loft i InnovFin SMV-garantifaciliteten, har Kommissionen og EIF aftalt at dele de tilknyttede risici, hvilket indebærer, at EIF har ret til et aftalt risikogebyr.

De involverede EU-midler

De EU-midler, der stilles til rådighed for centralt forvaltede lånegarantiinstrumenter rettet mod mindre virksomheder, er steget over tid, som vist i tabel 1.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af: Kommissionens oplysninger om instrumenterne frem til 2006, EU-budgettets oplysninger om størrelsen af EU-bidraget til instrumenterne fra 2007, EIF's rapportering vedrørende situationen pr. 31.12.2016 og Kommissionens beregning vedrørende den forventede situation, når EU-bidraget er brugt fuldt ud.

I perioden 2014-2020 forventes EU-budgettet således at stille 1,78 milliarder euro til rådighed til dækning af både fremtidige tab på den garanterede portefølje og instrumenternes forvaltningsomkostninger. Pr. 31. december 2016 var det gennemsnitlige forventede tab vedrørende de allerede indgåede garantiaftaler 9 %⁹ (eller 0,98 milliarder euro). Dette var højere end under de foregående SMV-garantifaciliteter (det gennemsnitlige forventede tab var 5,4 % i perioden 1998-2000, 5,1 % i perioden 2001-2006 og 6,8 % i perioden 2007-2013).

Under SMV-garantifaciliteten for 1998-2000 led 52 % af de finansielle formidlere tab svarende til 90 % eller mere af det forventede tab på deres portefølje. Under faciliteten for 2001-2006 gjaldt dette for 53 % af de finansielle formidlere. Det er for tidligt at beregne tilsvarende data for SMV-garantifaciliteten for 2007-2013.

Under de nuværende instrumenter (jf. tabel 1) var formidlernes låneportefølje (22,32 milliarder euro) pr. 31. december 2016 garanteret med et beløb på 10,79 milliarder euro eller næsten 50 %. Det samlede forventede udlån til virksomheder var 27,55 milliarder euro.

I 2015 blev Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI)¹⁰ oprettet. I 2016 besluttede Kommissionen, Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og EIF at stille en del af EFSI's budgetmidler til rådighed for at supplere EU-bidraget til de to centralt forvaltede instrumenter. Lånegarantifaciliteten vil få tilført 0,55 milliarder euro, og InnovFin SMV-garantifaciliteten vil få tilført 0,88 milliarder euro. De samlede EU-midler vil således stige fra 1,78 milliarder euro (jf. tabel 1) til 3,13 milliarder euro. Delegationsaftalerne mellem Kommissionen og EIF var i gang med at blive ændret i juli 2017.

Også under delt forvaltning stillede EU betydelige midler til rådighed for finansielle instrumenter (jf. punkt 2). Pr. 31. marts 2017 udgjorde EU's faktiske bidrag til garantiinstrumenter i perioden 2007-2013 2,5 milliarder euro, og udlånsbeløbet er anslået til mindst 18 milliarder euro¹¹. Kommissionen har anslået, at EU's samlede bidrag til alle typer finansielle instrumenter under delt forvaltning i perioden 2014-2020 er betydelig højere end i perioden 2007-2013. Men de seneste tilgængelige data (pr. 31. december 2015) giver endnu ikke mulighed for at identificere beløbene vedrørende garantiinstrumenterne.

I perioden 2007-2013 var den relative vægt af de garantibeløb, EU (med)finansierede, stadig lille i forhold til de samlede garantier, der blev stillet i medlemsstaterne (jf. bilag I for yderligere oplysninger). På grund af stigningen i budgetmidlerne til disse garantiinstrumenter i perioden 2014-2020 (jf. punkt 13, 17 og 18) forventes deres andel imidlertid at stige. I perioden 2007-2013 udgjorde de gennemsnitlige årlige EU-garanterede udlån endvidere under 0,5 % af de samlede bankudlån til SMV'er (om end med betydelige forskelle mellem medlemsstaterne) (jf. bilag II for yderligere oplysninger).

Revisionsmetoden

Formålet med revisionen var at vurdere, om EU's lånegarantier støttede vækst og innovation i mindre virksomheder ved at forbedre deres adgang til finansiering. Med dette for øje undersøgte vi:

1. om de nuværende garantiinstrumenter var udformet hensigtsmæssigt
2. om støttemodtagerne ville have haft svært ved at få et lån uden en garanti
3. om garantiinstrumenterne opfyldte deres mål eller nåede de tilsigtede modtagere, og
4. om Kommissionens evalueringssystem gav dokumentation for garantiinstrumenternes effektivitet.

Med henblik på analysen af de langsigtede resultater og evalueringssystemet fokuserede vi primært på de lånegarantiinstrumenter, der blev anvendt i perioden 2001-2013. Med hensyn til alle andre aspekter fokuserede vi på lånegarantifaciliteten og InnovFin SMV-garantifaciliteten.

Revisionskriterierne blev udledt af forordningerne om oprettelse af disse instrumenter, de tilsvarende forberedende dokumenter, Revisionsrettens tidligere beretninger vedrørende emnet, Kommissionens interne regler og procedurer samt akademisk litteratur. Kriterierne beskrives nærmere i de forskellige sektioner af denne beretning.

Revisionsbeviset blev tilvejebragt på grundlag af:

1. en gennemgang af relevant dokumentation
2. en analyse af en tilfældig stikprøve på 50 lån omfattet af de to nuværende garantiinstrumenter, inklusive besøg hos tre finansielle formidlere under lånegarantifaciliteten (i Den Tjekkiske Republik, Rumænien og Det Forenede Kongerige), og to under InnovFin SMV-garantifaciliteten (i Tyskland og Sverige)
3. telefoninterviews med en tilfældig stikprøve på 46 endelige modtagere under InnovFin SMV-garantifaciliteten (omfattende syv finansielle formidlere i Den Tjekkiske Republik, Spanien, Frankrig, Italien og Luxembourg)
4. besøg i to kommercielle banker og en række statslige organer i Grækenland
5. en økonometrisk undersøgelse af de langsigtede virkninger af lånegarantifacilitetens forgængere på støttemodtagende virksomheder i Frankrig
6. en analyse af EIF's og Kommissionens data om garantier samt om tilskudsordninger rettet mod mindre virksomheder under Horisont 2020-programmet og
7. interview med ansatte i Kommissionen og EIF.

Bemærkninger

Garantiinstrumenternes udformning var behæftet med svagheder

Ved udformningen af et finansielt instrument skal Kommissionen blandt andet overveje følgende elementer: i) markedsbehovene og instrumentets størrelse (dvs. det EU-bidrag, der skal stilles til rådighed) og ii) omkostningerne ved forvaltningen af instrumentet.

Når først instrumentet er oprettet, bør det iværksættes hurtigt, så gennemførelsesperioden kan udnyttes optimalt.

Vi undersøgte derfor:

1. om instrumenternes størrelse blev fastlagt på grundlag af en korrekt vurdering af markedsbehovene
2. om Kommissionens forhandling med EIF om omkostninger og gebyrer var evidensbaseret
3. om instrumenterne blev iværksat uden forsinkelser.

Instrumenternes størrelse blev ikke fastlagt på grundlag af en omfattende og ajourført vurdering af markedsbehovene

Eftersom EU finansierer et stort antal finansielle instrumenter, der opererer parallelt med nationalt eller regionalt finansierede instrumenter, er det nødvendigt at analysere markedsbehovene for at sikre instrumenternes effektivitet.

De konsekvensanalyser og forhåndsevalueringer, Kommissionen udfører inden lanceringen af en ny generation finansielle instrumenter, bør give oplysninger om markedsbehovene og gøre det muligt at drage konklusioner om omfanget af den støtte, der er nødvendig for at imødekomme disse behov. Vi undersøgte derfor disse analyser/evalueringer vedrørende garantiinstrumenterne.

For så vidt angår begge de programmer, som de to centralt forvaltede instrumenter indgår i (dvs. programmet for virksomheders konkurrenceevne og små og mellemstore virksomheder samt Horisont 2020), blev der udført analyser i henholdsvis 2011 og 2013. For så vidt angår de finansielle instrumenter under Horisont 2020-programmet (herunder InnovFin SMV-garantifaciliteten) blev den specifikke analyse imidlertid først foretaget, efter at lovgivningsforslaget om programmet var blevet fremlagt, og Europa-Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet havde drøftet et vejledende budgetbeløb.

Begge analyser undersøgte markedsbehovene (dvs. finansieringsgabet). Fordi der manglede fuldstændige data, var det vanskeligt at foretage en nøjagtig kvantificering af dette gab, og beregningen var derfor baseret på en række skøn og antagelser (jf. tekstboks 1). Som følge heraf blev antallet af SMV'er, der ansås for at have svært ved at få adgang til finansiering (2-3,5 millioner ud af ca. 23 millioner) - ikke på grund af grundlæggende svagheder, men snarere på grund af manglende/utilstrækkelig sikkerhed (ifølge antagelsen 20 %) - udtrykt som et interval (fra 0,4 til 0,7 millioner SMV'er). 2013-analysen ajourførte ikke tallene vedrørende finansieringsgabet fra 2011-analysen.

Konsekvensanalysen fra 2011 og især den underliggende undersøgelse¹⁴, der blev udført på vegne af Kommissionen, indeholdt en detaljeret analyse af forskellige muligheder (forskellige finansielle instrumenter og forskellige budgetter) og vurderede virkningerne af dem. Analysen fra 2013 havde ikke det samme niveau af muligheder og oplysninger om virkningerne. Selv om InnovFin SMV-garantifaciliteten skulle have et langt højere EU-bidrag stillet til rådighed end det tilsvarende instrument i den foregående periode (jf. tabel 1), var der ikke foretaget en vurdering af effekten på finansieringsgabet og absorptionskapaciteten¹⁵, bl.a. under hensyntagen til den samlede effekt af samtlige andre EU-finansierede garantiinstrumenter.

Det EU-bidrag, der er til rådighed for de to centralt forvaltede instrumenter, er ikke fordelt på medlemsstater, regioner eller sektorer. I overensstemmelse med deres retsgrundlag er instrumenterne efterspørgselsstyrede, idet finansielle formidlere reagerer på EIF's indkaldelse af interessetilkendegivelser. Selv om markedsbehovene og dermed garantiernes mulige effekt varierer fra medlemsstat til medlemsstat, blev finansieringsgabsanalysen for de to instrumenter kun foretaget på EU-niveau. I konsekvensanalyserne fra 2011 og 2013 blev de tilgængelige oplysninger om markedsbehovene i en række medlemsstater og regioner ikke anvendt. Faktisk havde EIF mellem 2006 og 2008 under Jeremieinitiativet¹⁶ (fælleseuropæiske midler til mikrovirksomheder og små og mellemstore virksomheder) på anmodning fra 19 medlemsstater udarbejdet finansieringsgabsanalyser på nationalt plan for disse lande. I 2012 blev der på Kommissionens vegne foretaget en undersøgelse, der skulle give et overblik over de låne-, garanti- og egenkapitalordninger, der støttes med nationale midler i EU-medlemsstaterne. Den blev ajourført i 2014, men på grund af begrænsninger i undersøgelsernes omfang er oversigterne for de enkelte medlemsstater ikke fuldstændige.

I 2011-analysen forventedes det, at de medlemsstater, der tiltrådte EU fra 2004 og fremefter, opnåede den højeste katalysatoreffekt. At dømme ud fra de garantiaftaler, der er indgået mellem EIF og finansielle formidlere under de to instrumenter indtil udgangen af 2016, vil ca. tre fjerdedele af de forventede lån imidlertid blive genereret i fire medlemsstater, der tiltrådte EU før 2004. I de fleste af de medlemsstater, der tiltrådte EU fra 2004 og fremefter, er de to instrumenters effekt med hensyn til at lukke finansieringsgabet mindre end i disse store modtagermedlemsstater.

EFSI (jf. punkt 17) vil supplere de to instrumenters midler betydeligt. Vi påpegede allerede i vores udtalelse nr. 2/2016¹⁷, at der med hensyn til EFSI ikke var foretaget nogen vurdering og analyse af årsagerne til gabet og markedsbehovene og de bedste metoder til at dække dem.

Med hensyn til de instrumenter, der medfinansieres af strukturfondene, fremhævede vi i en tidligere særberetning¹⁸, at markedsbehovene for perioden 2007-2013 ikke altid var blevet korrekt vurderet af de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne. Dette førte til, at et betydeligt antal finansielle instrumenter var overdimensionerede.

Niveauet for omkostninger og gebyrer var ikke tilstrækkelig begrundet

EIF modtager et administrationsgebyr som vederlag for de leverede ydelser og et resultatgebyr som incitament til at opfylde specifikke mål. Det maksimale beløb, EIF samlet kan opkræve i administrationsgebyrer og resultatgebyrer i faciliteternes løbetid, udgør 6 % af EU's bidrag. Disse gebyrer udgjorde 9 % for instrumenterne i perioden 1998-2000 og 2001-2006, og det lykkedes efterfølgende Kommissionen at reducere dem til 6 %.

Hertil kommer, at Kommissionen i) betaler EIF et gebyr for likviditetsstyring¹⁹ af de beløb, der er betalt fra EU-budgettet til begge instrumenter, og ii) godtgør EIF visse andre uforudsete forvaltningsomkostninger baseret på bilag. Det samlede loft for disse omkostninger er fastsat til 1 % af EU-bidraget til lånegarantifaciliteten og 1,5 % af EU-bidraget til InnovFin SMV-garantifaciliteten.

Det maksimale beløb for de forvaltningsomkostninger og gebyrer, der skal betales i de to instrumenters løbetid, er 129,7 millioner euro, jf. tabel 2. Omkostningerne vil stige, når EFSI's tilskud til bidraget er formaliseret ved ændringer af delegationsaftalerne (jf. punkt 17).

Kilde: Revisionsretten på grundlag af EU-budgetoplysninger og delegationsaftalerne mellem Kommissionen og EIF.

De årlige²⁰ forvaltningsomkostninger og gebyrer for de to instrumenter vil være på ca. 6,5 millioner euro (når EFSI-tilskuddet ikke medregnes). Selv om EIF hovedsagelig er offentligt ejet²¹, og EU ejer 29,81 % af aktiekapitalen, er det ikke desto mindre vigtigt at sikre, at gebyrerne er rimelige.

Derfor bør Kommissionen inden forhandlingsfasen med EIF have kendskab til data om i) de omkostninger, EIF havde i forbindelse med forvaltningen af tidligere lånegarantiinstrumenter, ii) de omkostninger, nationale garantiinstitutioner har i forbindelse med lånegarantiinstrumenter, og iii) de omkostninger, EIF afkræver andre organer, som den har fået et forvaltningsmandat fra (såsom EIB eller nationale myndigheder). Vi undersøgte, om sådanne data var blevet indhentet.

Vi konstaterede, at Kommissionen ikke havde detaljerede oplysninger om de faktiske omkostninger ved de tidligere ordninger. Den havde begrænsede oplysninger om de gebyrer, der blev betalt af andre organer, som havde givet EIF mandat til at forvalte finansielle instrumenter på deres vegne, og den gjorde kun en begrænset indsats for at sammenligne sine omkostninger med omkostningerne i forbindelse med en stikprøve af nationale garantiinstrumenters.

Til sammenligning kan det nævnes, at det loft, der i de relevante forordninger fastsættes for forvaltningsomkostningerne og gebyrerne vedrørende de garantiinstrumenter, der medfinansieres af strukturfondene, er højere end de 6 %, der opkræves vedrørende de centralt forvaltede instrumenter. De faktiske omkostninger lå imidlertid under loftet. Ifølge vejledende data om gennemførelsen af garantiinstrumenter medfinansieret af strukturfondene²² i perioden 2007-2013 ligger det årlige gennemsnit²³ for forvaltningsomkostningerne og gebyrerne på nuværende tidspunkt inden for samme interval som dem, der er betalt af Kommissionen vedrørende de to reviderede instrumenter.

I forbindelse med InnovFin SMV-garantifaciliteten har EIF ud over de ovennævnte gebyrer også ret til et risikogebyr som kompensation for at bære en del af risikoen vedrørende dette instrument (jf. punkt 12 og figur 1).

Den risiko, der er forbundet med EIF's eksponering, afhænger af den underliggende porteføljes risikoprofil og størrelsen af EU-bidraget, som betales i årlige rater og forud for den faktiske godkendelse af garantierne Lån kan inkluderes i InnovFin SMV-garantifaciliteten indtil 2022, så porteføljens risikoprofil kan stadig ændre sig.

De finansielle formidlere skal betale et garantigebyr (jf. punkt 11), som er en indkomst for faciliteten. EU-bidraget vil kun blive brugt til at betale risikogebyr, hvis garantigebyret ikke er tilstrækkeligt til at dække hele det beløb, som EIF har ret til i risikogebyr.

Risikogebyret er fastsat til 1,25 % om året for 80 % af det udestående garanterede beløb (da EU's bidrag forventes at svare til 20 % af det samlede garanterede beløb til samtlige formidlere). Det maksimale beløb, EIF samlet kan opkræve i risikogebyr i facilitetens løbetid, udgør 10 % af EU's bidrag (dvs. 106 millioner euro).

Der er en risiko for, at gebyret kan overkompensere EIF for den faktiske risiko. Det skyldes, at gebyret betales for 80 % af det udestående garanterede beløb, selv når det indbetalte EU-bidrag overstiger 20 % af det garanterede beløb (med andre ord, når EIF's faktiske eksponering er mindre end 80 %). Ikke desto mindre er der ingen mekanisme, der gør det muligt at ændre risikogebyret til EIF før 2022. F.eks. oversteg EU-bidraget i perioden 2014-2015 det udestående garantibeløb, så EIF ikke bar nogen risiko, men alligevel modtog ca. 0,5 millioner euro i risikogebyr.

Hurtig start på gennemførelsesfasen

Vores tidligere revisioner har vist, at det er en stor udfordring at tage finansielle instrumenter i anvendelse, og at forsinkelser bringer opfyldelsen af målene i fare²⁴. Vi undersøgte derfor, om man havde undgået forsinkelser.

Lånegarantifaciliteten var i det væsentlige en videreførelse af den tidligere SMV-garantifacilitet, hvilket betød, at den hurtigt kunne blive operationel. Men den hurtige iværksættelse af InnovFin SMV-garantifaciliteten, som i nogle henseender var et nyt instrument, var en betydelig præstation.

For begge instrumenters vedkommende blev aftalerne mellem Kommissionen og EIF indgået inden udgangen af juli 2014. Ved udgangen af 2014 havde EIF allerede indgået garantiaftaler med seks formidlere om et forventet udlånsvolumen på næsten 1,4 milliarder euro. Ved udgangen af 2016 var gennemførelsesgraden (i form af EU-bidrag) 80 %. På samme tidspunkt havde de finansielle formidlere ydet lån svarende til ca. 27 % af deres forventede lånevolumen.

Lånegarantiinstrumenterne fokuserede ikke tilstrækkeligt på virksomheder, der havde svært ved at få lån

Långivere opkræver normalt højere renter og gebyrer af låntagere med en højere risikoprofil. Men de kan også være uvillige til at opkræve høje renter og påtage sig risici over et vist niveau og i stedet vælge at begrænse udlånsaktiviteten. Derfor bliver levedygtige projekter måske ikke finansieret af banker, fordi de betragtes som værende for risikable, især når låntagerne ikke har mulighed for at bevise deres kreditværdighed og/eller projekternes perspektiver²⁵. I denne beretning kaldes levedygtige virksomheder, der ikke kan få lån fra kommercielle långivere, "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering".

Det forhold, at der er låntagere med levedygtige projekter, der ikke har adgang til finansiering, er hovedbegrundelsen for EU's finansiering af lånegarantiinstrumenter. Denne begrundelse fremgår af de forberedende dokumenter og de respektive forordninger om oprettelse af de to undersøgte faciliteter. Det er navnlig anført, at "lånegarantifaciliteten skal […] begrænse de særlige vanskeligheder, som levedygtige SMV'er står over for i forhold til at opnå adgang til finansiering, enten grundet deres opfattede høje risiko eller deres mangel på tilstrækkelig sikkerhed"²⁶. Hvad angår InnovFin SMV-garantifaciliteten henviser Horisont 2020-forordningen²⁷ til det forhold, at "etablerede innovative virksomheder - både små og store - ikke kan få lån til forskning og innovationsaktiviteter med høj risiko", og at "de innovationer, der er nødvendige for at nå politiske mål, typisk viser sig at være for risikofyldte til at markedet kan bære dem". Også finansforordningens bestemmelse om, at "finansielle instrumenter [ikke må] tage sigte på at erstatte […] privat finansiering"²⁸, indebærer et fokus på "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering".

Disse instrumenter er således ikke udformet som generelle tilskud, der skal reducere renteomkostningerne for mindre virksomheder i almindelighed eller for innovative virksomheder, men derimod beregnet til at forbedre adgangen til finansiering for virksomheder, der ikke ville få lån af kommercielle långivere.

Vi undersøgte derfor:

1. om de virksomheder, der var omfattet af lånegarantierne, havde svært ved at få adgang til finansiering
2. om Kommissionen gjorde effektivt brug af foranstaltninger til bedre målretning mod "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering", og
3. om gennemførelsen af instrumenterne var vellykket i medlemsstater med finansielle vanskeligheder.

Svagheder i målretningen mod de levedygtige virksomheder, der ikke har adgang til finansiering

Baseret på vores stikprøve af lån (96 virksomheder) under de to instrumenter konstaterede vi, at kun 40 % af lånene blev ydet til virksomheder, der ellers ville have haft svært ved at få finansiering fra en kommerciel långiver. Dette niveau adskiller sig ikke væsentligt fra det niveau på 43 %²⁹, som vi konstaterede i forbindelse med vores tidligere revision af SMV-garantifaciliteten³⁰ (forgængeren til lånegarantifaciliteten), der i høj grad havde de samme mål og involverede den samme type formidlere.

Under InnovFin SMV-garantifaciliteten ville 35 % af virksomhederne have haft svært ved at få et kommercielt lån uden EU-garantien. Men selv i denne undergruppe af innovative virksomheder var der nogle, der havde adgang til venturekapitalfinansiering eller kunne have fået et kommercielt lån ved at stille personlige garantier.

Vi sammenlignede også offentlige og private formidleres adfærd i forbindelse med målretningen mod de tilsigtede støttemodtagere³¹ ved at undersøge indirekte indikatorer forbundet med finansieringspresset:

1. virksomhedens alder og størrelse, da yngre og mindre virksomheder normalt har et større finansieringspres³², og
2. lånet som andel af virksomhedens samlede aktiver, idet vi ønskede at måle lånets økonomiske betydning som finansieringskilde i virksomhedens kapitalstruktur.

Disse indikatorer afslører en markant forskel mellem offentlige og private formidleres adfærd under InnovFin SMV-garantifaciliteten. De offentlige formidlere klarede sig konsekvent bedre end private med hensyn til målretningen mod de virksomheder, der med størst sandsynlighed virkelig havde behov for en garanti. F.eks. udgjorde virksomheder, der var yngre end fem år, 35 % af de offentlige formidleres låneportefølje, men kun 16 % af de privates. Tilsvarende var de offentlige formidlere mere tilbøjelige til at yde relativt stor finansiering til støttemodtagerne: Mere end halvdelen af deres lån udgjorde over 10 % af låntagerens aktiver, mens det kun gjaldt en fjerdedel af de private formidleres lån³³.

Det forhold, at private formidlere under InnovFin SMV-garantifaciliteten har fokuseret mere på virksomheder med adgang til kommercielle lån, er forbundet med udformningen af instrumentet. Horisont 2020-forordningen angiver, at faciliteten har til formål at forbedre adgangen til gældsfinansiering, men indeholder ikke et udtrykkeligt krav om at fokusere på "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering". Ifølge aftalen mellem Kommissionen og EIF er formålet med faciliteten blot at tilskynde formidlere til at yde direkte eller indirekte gældsfinansiering. Aftalerne mellem EIF og formidlerne præciserer ikke, at formidlerne bør fokusere på virksomheder, der har svært ved at få adgang til kommercielle lån. Mens offentlige formidlere på baggrund af deres politiske målsætninger er mere tilbøjelige til at fokusere på sådanne virksomheder, har private formidlere ikke en sådan motivation, og garantiaftalen med EIF kræver ikke, at de gør det. Faktisk var en privat formidler, som vi besøgte, ikke engang klar over, at der burde være fokus på levedygtige virksomheder, der nægtes kredit (jf. punkt 52).

Virksomheder med tilstrækkelig adgang til finansiering kan også drage fordel af garantien, f.eks. ved at få lån med længere løbetid eller på større beløb. Derudover kan formidlerne under InnovFin SMV-garantifaciliteten sænke renten til under markedsrenten. Rentebesparelsen er proportional med risikoen vedrørende låntageren. Men eftersom virksomheder med adgang til kommercielle lån normalt har lavere risiko, er besparelsen marginal. Den gennemsnitlige besparelse, vi konstaterede i vores stikprøve, lå mellem 0,3 % og 0,4 %, dvs. ikke over 1 000 euro årligt for et lån på 250 000 euro (medianværdi under InnovFin SMV-garantifaciliteten).

Kommissionen havde held med én foranstaltning til bedre målretning mod "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering", men har endnu ikke undersøgt en række andre mulige foranstaltninger, navnlig i forbindelse med InnovFin SMV-garantifaciliteten

Vi konstaterede allerede med hensyn til den foregående SMV-garantifacilitet, at en betydelig del af støttemodtagerne var virksomheder med adgang til kommercielle lån, og vi anbefalede at træffe "passende foranstaltninger til at minimere dødvægt, blandt andet med udgangspunkt i de bedste praksis, der allerede anvendes af nogle formidlere"³⁴. I sit svar på anbefalingen erklærede Kommissionen sig enig i, at der burde "overvejes passende foranstaltninger til at mindske dødvægten mest muligt i forbindelse med et eventuelt efterfølgende program"³⁵.

Kommissionen indførte i sit lovforslag om den nuværende lånegarantifacilitet et loft på 150 000 euro for de lån, der var berettigede til garantier. Låntagere, der søgte om lavere beløb, blev anset for at have sværere ved at opnå finansiering.

Dette loft blev godkendt, men lovgiverne indførte en undtagelse. Større lån kan stadig garanteres under lånegarantifaciliteten, hvis det kan påvises, at modtageren ikke er berettiget til en garanti i under InnovFin SMV-garantifaciliteten³⁶. En formidler, der er villig til at godkende et lån over loftet, skal først kontrollere, at låntageren ikke kan opfylde nogen af de 14 innovationsstøttekriterier under InnovFin SMV-garantifaciliteten (jf. punkt 89). Da dette er en forholdsvis besværlig proces, og begrundelsen for den er svær at forstå, holder de fleste finansielle formidlere deres garanterede lån under loftet.

Loftet medførte derfor, at lånegarantifaciliteten fik nyt fokus på virksomheder, der generelt havde større risiko og var mindre og yngre. Dette illustreres af flere porteføljestatistikker:

1. Den gennemsnitlige lånestørrelse faldt, idet andelen af lån på over 150 000 euro faldt fra 37 % under den foregående facilitet til 15,8 % under lånegarantifaciliteten
2. Andelen af lån til mikrovirksomheder (dvs. med under 10 ansatte) steg til 82 % sammenlignet med 74 % under den foregående facilitet.

Ikke desto mindre bliver større lån stadig garanteret, somme tider endog ved omgåelse af reglerne. En formidler under lånegarantifaciliteten (den ene af de tre, vi reviderede) omgik loftet flere gange ved at garantere flere lån til en enkelt virksomhed på samme dato. EIF observerede denne praksis, udbad sig yderligere oplysninger om en enkelt sag og accepterede på grundlag af disse, at der var en tilfredsstillende kommerciel begrundelse i dette specifikke tilfælde. Sådanne lån udgjorde mere end 10 % af formidlerens garanterede låneportefølje.

Veludformede støttekriterier kan være et andet middel til at sikre, at garantierne anvendes af "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering" (jf. eksemplet i tekstboks 2). I forbindelse med lånegarantifaciliteten fastsættes sådanne støttekriterier i garantiaftalerne med de finansielle formidlere. I forbindelse med InnovFin SMV-garantifaciliteten fastsatte Kommissionen imidlertid ikke sådanne kriterier i sin delegationsaftale med EIF (jf. punkt 59). Ikke desto mindre bemærkede vi, at der blandt de 14 støttekriterier, der er fastsat med henblik på vurdering af virksomhedernes innovative karakter (hvoraf ét skal opfyldes), er to, der vedrører yngre virksomheder. Men disse to kriterier blev kun brugt af et mindretal af de virksomheder, der havde et garanteret lån under InnovFin SMV-garantifaciliteten (20 % pr. 31.12.2016).

Opkrævning af renter, der ligger over det gennemsnitlige markedsniveau, er en alternativ metode, som offentlige formidlere kan bruge til at sikre, at det primært er "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering", der ansøger om garantien. Virksomheder med adgang til finansiering kan få lån til markedsrente og har derfor intet incitament til at søge om et dyrere garanteret lån. En sådan prispolitik anvendes af nogle nationale erhvervsfremmende institutioner, men anvendes ikke under InnovFin SMV-garantifaciliteten.

Kommissionens overvågning af garantiinstrumenterne gør det ikke muligt at foretage periodisk kontrol af, om formidlerne retter sig mod "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering". Overvågningsindikatoren for lånegarantifaciliteten er andelen af virksomheder, der mener, at de ikke ville have opnået finansiering uden garantien. De data, der skal bruges til at fastslå dette, skal dog kun indsamles to gange i facilitetens løbetid ved hjælp af spørgeundersøgelser. Der blev brugt en lignende indikator til at evaluere facilitetens forgænger, men stikprøvestørrelsen var for lille til at drage nogen konklusioner om de enkelte formidlere. Der anvendes ikke en sådan indikator med hensyn til InnovFin SMV-garantifaciliteten.

Den akademiske litteratur indeholder en række alternative indikatorer (jf. tekstboks 3), der kunne give mere rettidige indikationer af andelen af virksomheder med adgang til kommercielle lån hos de enkelte formidlere. Da disse indikatorer bygger på data, der typisk kommer fra udlånsjournalerne, kunne de nødvendige data indsamles fra formidlerne. Kommissionen har imidlertid hidtil ikke testet anvendeligheden af alternative indikatorer.

Gennemførelsen af instrumenterne var langsom i medlemsstater med finansielle vanskeligheder

Konjunkturnedgange, især finansielle kriser, øger normalt udlånsgabet (dvs. det finansieringsbehov, der ikke kan dækkes) for mindre virksomheder⁴⁰. Derfor var en forbedring af mindre virksomheders adgang til finansiering et vigtigt element i den europæiske økonomiske genopretningsplan fra 2008⁴¹, og derfor blev Kommissionen og tre medlemsstater, der modtog finansielle støtte fra EU (Letland, Grækenland og Portugal), enige om at gennemføre forskellige foranstaltninger med dette formål.

De pågældende tre medlemsstaters nationale budgetter var hårdt belastede. Deres regeringer kunne ikke styrke de nationale garantiordninger, og den statsstøttede garantiaktivitet faldt kraftigt. Eftersom EU-ordninger skal supplere medlemsstaternes bestræbelser⁴², vurderede vi, om gennemførelsen af EU's centralt forvaltede garantiinstrumenter og lignende instrumenter medfinansieret af strukturfondene var vellykket i disse lande.

Vi konstaterede, at gennemførelsen af EU's centralt forvaltede garantiinstrumenter var væsentlig mindre vellykket i disse medlemsstater end de instrumenter, der var medfinansieret af strukturfondene. Selv om forgængeren til lånegarantifaciliteten eksisterede på det tidspunkt, hvor krisen opstod, indgik EIF i disse tre medlemsstater kun kontrakt med én finansiel formidler - i Letland i 2009. Gennemførelsen af forgængeren til InnovFin SMV-garantifaciliteten, som havde eksisteret siden slutningen af 2012, var tilfredsstillende i Portugal, men ikke i de to andre medlemsstater.

Strukturfondene medfinansierede garantier og "finansierede finansielle instrumenter for risikodeling". Begge disse instrumenter har til formål at lukke udlånsgabet for mindre virksomheder, men kun sidstnævnte instrument giver både kreditrisikodækning og likviditet til formidlere. Ulempen ved et "finansieret finansielt instrument for risikodeling" er, at lån til mindre virksomheder enten helt eller delvis skal finansieres med offentlige midler⁴³, hvilket betyder, at færre virksomheder kan støttes. Vi konstaterede, at de instrumenter, hvor offentlige midler blev brugt til at finansiere mindst halvdelen af lånene, var bedre til at udbetale penge til virksomhederne, fordi tilvejebringelsen af likviditet kompenserede for de kommercielle bankers likviditetsbegrænsninger. Dette forklarer, hvorfor de centralt forvaltede EU-lånegarantier, som ikke tilbyder likviditet til kommercielle banker, ikke blev anvendt i tilstrækkelig grad i de omfattede medlemsstater.

Men selv i forbindelse med de finansielle instrumenter, der blev medfinansieret af strukturfondene, fandt udbetalingerne til virksomheder ikke sted i perioden med størst belastning, men snarere bagefter. I Letland blev kun 16 % af det beløb, der var afsat til "finansierede finansielle instrumenter for risikodeling" under den EIF-forvaltede ordning⁴⁴, udbetalt til mindre virksomheder mellem 2009 og 2012. Udbetalingerne fra finansielle instrumenter til mindre virksomheder i Grækenland blev også forsinket og tog først fart i slutningen af tilgængelighedsperioden i 2015-2016.

De langsomme udbetalinger til mindre virksomheder fra de finansielle instrumenter, der blev medfinansieret af strukturfondene, står i kontrast til de resultater, der blev opnået af institutionen for vækst i Grækenland. Dette var en finansiel institution, som ikke var en bank, der blev oprettet af den græske stat og den tyske udviklingsbank Kreditanstalt für Wiederaufbau som en engangsforanstaltning med henblik på at yde lån til mindre virksomheder. Den havde en kapital på 200 millioner euro, som det lykkedes at konvertere til lån på mindre end et år. Ifølge de kommercielle banker i Grækenland, som vi interviewede, var hovedårsagen til den hurtige udbetaling, at gennemførelsen var omfattet af meget enklere regler end dem, der gælder for instrumenter under strukturfondene.

Kommissionen reagerede på problemer med gennemførelsen. Navnlig tillod den i 2011, at finansielle instrumenter under strukturfondene også kunne anvendes til finansiering af driftskapital, hvilket tidligere kun var tilladt under særlige omstændigheder. Dette har haft en positiv effekt på udbetalingerne til mindre virksomheder og var berettiget i lyset af de daværende omstændigheder.

Lånegarantiernes historie viser imidlertid, at sådanne ændringer ikke rulles tilbage, når de særlige omstændigheder ikke længere er gældende. Dette resulterer i en generel lempelse af støttekriterierne. Mens lånegarantifacilitetens forgængere f.eks. oprindelig fokuserede på investeringslån, er driftskapitalfinansiering nu blevet almindelig. Forgængeren til InnovFin SMV-garantifaciliteten støttede kun lån med mindst to års løbetid. InnovFin SMV-garantifaciliteten støtter også lån med ét års løbetid, herunder kreditlinjer. Sådanne ændringer fremmer utvivlsomt gennemførelsen af ordningerne, men de øger også risikoen for, at instrumentet ikke effektivt opfylder de offentlige politikmål, eller at det konkurrerer med den private sektor (jf. tekstboks 4).

Målene er delvis opfyldt

De to garantiinstrumenter har forskellige mål. Derfor behandles de hver for sig i denne sektion. Vi undersøgte:

1. om lånegarantifacilitetens forgængere fremmede virksomhedsvækst
2. om InnovFin SMV-garantifaciliteten fokuserede på at støtte virksomheder, der beskæftiger sig med forsknings- og innovationsaktiviteter med et højt potentiale for topkvalitet.

Lånegarantifacilitetens forgængere hjalp virksomheder til at vokse

Virksomheders vækst kan manifestere sig i jobskabelse, øget produktivitet og højere overlevelsesrater. For at observere effekten af en garanti er det f.eks. ikke nok at sammenligne antallet af medarbejdere i et firma, før det blev omfattet af garantien, med antallet et par år senere, fordi andre faktorer kan have spillet ind⁴⁵. I stedet bør en vurdering af virkningerne tage udgangspunkt i en sammenligning af, hvad der ville være sket med de virksomheder, der blev omfattet af garantierne, hvis de ikke have fået denne støtte.

Som led i denne revision bestilte vi en kontrafaktisk konsekvensanalyse af EU-lånegarantiernes langsigtede virkninger i én medlemsstat, Frankrig⁴⁶. EU-bidraget til de franske formidlere, hvis porteføljer blev analyseret i undersøgelsen, udgjorde mere end 25 % af det samlede budget for de SMV-garantifaciliteter, der opererede i perioden 2001-2013. Undersøgelsen sammenlignede en række resultatvariabler⁴⁷ for de mindre virksomheder, der var omfattet af EU-lånegarantier i perioden 2002-2012, med variablerne for de virksomheder, der ikke var omfattet (referencegruppen). Virkningerne blev anslået på årsbasis for 10-årsperioden efter det år, hvor lånet blev modtaget. Bilag III indeholder nærmere oplysninger om metoden.

Resultaterne af undersøgelsen er positive vedrørende alle de analyserede resultatvariabler. Virksomheder, der modtog støtte, voksede mere end referencegruppen med hensyn til samlede aktiver, omsætning og lønudgifter. Efter et indledende fald i produktiviteten blev de også mere produktive end referencegruppen. Det indledende fald i produktiviteten stemmer overens med det forhold, at det tager tid for investeringerne at blive fuldt produktive. Mens lånene øgede aktiverne næsten med det samme, kom effekten på omsætningen og lønudgifterne først 2-3 år senere. De garanterede lån gav virksomhederne større gæld, men den supplerende gæld gjorde dem ikke mere sårbare. De virksomheder, der modtog støtte, var faktisk mindre tilbøjelige til at standse deres aktiviteter end referencegruppen (jf. figur 2).

Kilde: Revisionsretten på grundlag af "Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance" af Bertoni, Colombo og Quas (2016, endnu ikke offentliggjort).

De positive resultater er en præstation, men disse samlede virkninger i mindre franske virksomheder er mere beskedne end dem, der anslås i to andre undersøgelser, hvor lånegarantiinstrumenter i Frankrig og andre lande analyseres ved hjælp af en lignende metode (jf. tabel 3).

I 2005 antog Kommissionen, at oprettelsen/opretholdelsen af ét job under SMV-garantifaciliteten ville koste 1 330 euro⁵⁰. Ud fra den forudsætning, at stigende lønudgifter kun afspejler vækst i beskæftigelsen - som beskrevet i den kontrafaktiske undersøgelse - nåede vi frem til, at hvert job, der er oprettet/opretholdt som følge af EU-garantierne til mindre franske virksomheder, faktisk har kostet 8 000-11 000 euro, dvs. syv gange mere end anslået.

Undersøgelsen bekræftede også, at bedre målretning kan gøre instrumentet mere effektivt. Navnlig havde garanterede lån større effekt i mindre og yngre virksomheder, dvs. virksomheder, der ifølge den akademiske litteratur med større sandsynlighed har finansielle begrænsninger. Garanterede lån havde også større effekt i tilfælde, hvor det offentlige bidrag til hver euro af de garanterede lån, dvs. det forventede tab, var højere (jf. tabel 4).

Note: pp. = procentpoint.

Kilde: Bertoni et al. (2016).

I vores tidligere revision af SMV-garantifaciliteten bemærkede vi følgende: "[Facilitetens] resultater kunne også være opnået med finansiering fra nationale ordninger" og "I forbindelse med [den store andel af] låntagere, som normalt driver virksomhed lokalt, er der ikke tilstrækkelig dokumentation for nødvendigheden af en EU-intervention"⁵¹. Kommissionen accepterede den tilhørende anbefaling og anførte, at dette allerede indgik "i drøftelserne om og planlægningen af næste generation af finansielle instrumenter […], hvor sikring af EU-merværdi er et af de hovedprincipper, der skal overholdes af alle foreslåede instrumenter"⁵².

Vores daværende konklusion om, at der ikke kunne påvises EU-merværdi, er stadig gyldig vedrørende lånegarantifaciliteten af to grunde: For det første anførte Kommissionen følgende i sit forslag til forordning om lånegarantifaciliteten: "Efterfølgeren til SMV-garantifaciliteten vil fokusere mere på garantier, der støtter grænseoverskridende og multinational långivning samt securitisering, i overensstemmelse med anbefalingerne fra Den Europæiske Revisionsret"⁵³. Lovgiverne udmøntede imidlertid ikke dette i forordningen om faciliteten. Og på tidspunktet for vores revision var de grænseoverskridende og multinationale garantier under lånegarantifaciliteten begrænsede. Der var heller ikke foretaget nogen securitiseringsoperationer Selv under den foregående SMV-garantifacilitet for 2007-2013 havde securitiseringsoperationerne kun begrænset succes, idet kun to operationer blev underskrevet. Én forklaring på dette er den begrænsede aktivitet på securitiseringsmarkedet siden 2008⁵⁴.

For det andet har demonstrationseffekten, katalysatoreffekten og den kapacitetsopbyggende effekt⁵⁵, der blev fremhævet som argumenter for EU-merværdi - især i de medlemsstater, der tiltrådte EU fra 2004 og fremefter (jf. punkt 33) - faldende betydning. Det skyldes, at anvendelsen af EU-finansierede finansielle instrumenter er steget betydeligt i de seneste år (jf. punkt 13, 17 og 18), hvilket øger medlemsstaternes ekspertise i at gennemføre sådanne instrumenter. Det reducerer til gengæld behovet for EU-garantiinstrumenter⁵⁶. Endvidere kan medlemsstaterne anvende strukturfondene til at finansiere deres egne nationale instrumenter (jf. punkt 72-74).

InnovFin SMV-garantifaciliteten fokuserede ikke tilstrækkeligt på forskning og innovation med et stort potentiale for at yde topkvalitet

InnovFin SMV-garantifaciliteten er omfattet af Horisont 2020-forordningen. Det er en overordnet forordning, som gælder forskellige interventioner, det være sig i form af tilskud, garantier eller egenkapitalfinansiering. Som overordnet forordning omfatter den alle typer innovation. Den angiver imidlertid med hensyn til InnovFin SMV-garantifaciliteten, at den skal fokusere på at støtte virksomheder, "der er involveret i forsknings- og innovationsaktiviteter […] med et højt potentiale for topkvalitet"⁵⁷. Sådanne aktiviteter indebærer risikofyldte investeringer.

Fordi Horisont 2020-forordningen ikke indeholdt en nærmere definition på risikofyldte investeringer i forsknings- og innovationsaktiviteter med et højt potentiale for topkvalitet, definerede Kommissionen 14 innovationsstøttekriterier (jf. bilag IV). En virksomhed, der ønsker at drage fordel af et garanteret lån, skal opfylde et af disse kriterier. Kriterierne omfatter en bred vifte af mulige virksomhedskarakteristika, f.eks. om virksomheden har et vist niveau af forsknings- og innovationsudgifter, har vundet en innovationspris, har opnået forsknings- eller innovationsstøtte eller -lån, har registreret teknologirettigheder, vokser hurtigt eller modtager investeringer fra en venturekapitalfond eller en business angel.

To af de tre mest anvendte kriterier er bredt formuleret:

1. Kriterium anvendt i 27 % af tilfældene (tal pr. udgangen af 2016): Støttemodtageren har til hensigt at investere i produktion, udvikling eller implementering af nye eller væsentligt forbedrede produkter, processer eller tjenester, som er innovative, og som indebærer en risiko for teknologisk eller erhvervsmæssig fiasko
2. Kriterium anvendt i 12 % af tilfældene: Støttemodtageren har opereret på et marked i under syv år og har udgifter til forskning og udvikling, som udgør mindst 5 % af virksomhedens samlede driftsudgifter i mindst ét af de tre år forud for støttemodtagerens ansøgning.

Baseret på vores stikprøve af lån undersøgte vi, om det fokus, der er fastsat i forordningen, var opnået. Vi delte virksomhederne op i tre grupper: i) ingen innovation (15 % af vores stikprøve), ii) almindelig produkt- eller procesudvikling (50 % af vores stikprøve) og iii) højrisikoinnovation (35 % af vores stikprøve). Tekstboks 5 giver eksempler på projekter og virksomheder i hver kategori. Innovationer som følge af almindelig produkt- eller procesudvikling anses for kun at være nye for virksomheden (idet produkterne eller processerne måske allerede findes på markedet)⁵⁸. Højrisikoinnovation indebærer mere, og kun 35 % af virksomhederne hørte til i denne kategori. Men selv her var det kun nogle få virksomheders innovationsaktivitet, der skilte sig ud.

Således levede 65 % af virksomhederne i vores stikprøve kun op til en bred definition på innovation, selv om fokus skulle have været på det snævrere koncept om innovation med højt potentiale for topkvalitet (jf. punkt 88).

Til at følge innovationspræstationen hos de virksomheder, der modtager støtte, anvender Kommissionen som indikator den procentdel af de deltagende SMV'er, der introducerer innovation, som er ny for den enkelte virksomhed eller på markedet. Denne indikator identificerer ikke specifikt højrisikoinnovation med et højt potentiale for topkvalitet og afspejler således en bredere definition på innovation⁵⁹. Desuden fastsætter Kommissionen et forholdsvis beskedent mål på 50 % for den andel af virksomhederne, der introducerer innovation, som er ny for den enkelte virksomhed eller på markedet. Da ca. halvdelen af de europæiske virksomheder udfører en vis innovationsaktivitet i bred forstand, kan det ikke betragtes som en præstation at opfylde af dette mål⁶⁰. Kommissionen ville sandsynligvis også kunne opfylde det ved blot at fordele midlerne tilfældigt mellem virksomhederne.

Vi sammenlignede også InnovFin SMV-garantifaciliteten med andre støtteordninger rettet mod innovative mindre virksomheder og vurderede de individuelle formidleres resultater med hensyn til målretning mod videnintensive virksomheder⁶¹. Til sammenligningen brugte vi videnintensiteten i den relevante virksomheds hovedbranche⁶², fordi dette er en god reference for, hvor sandsynligt det er, at virksomheden udfører forskning og innovation med et højt potentiale for topkvalitet. Virksomheder, der er aktive inden for højteknologisk industri eller videnintensive tjenester, er mere tilbøjelige til at innovere. Hvis faciliteten derfor effektivt fokuserer på innovation, vil de støttemodtagende virksomheder uundgåeligt være koncentreret i innovationsintensive sektorer. Også ud fra et politisk perspektiv er det vigtigt at fokusere på højteknologisk industri og videnintensive tjenester (jf. tekstboks 6).

Vi konstaterede, at den nuværende InnovFin SMV-garantifacilitet ydede mere støtte til videnintensive virksomheder end forgængeren, risikodelingsinstrumentet. De offentlige formidleres stadig større rolle bidrog til at sætte mere fokus på videnintensive virksomheder. Andelen af sådanne virksomheder i de offentlige formidleres porteføljer under InnovFin SMV-garantifaciliteten (76 %) er meget lig den andel, der er opnået under Horisont 2020's tilskudsordninger, der er rettet mod mindre virksomheder. Derimod fokuserer private formidlere meget mindre på videnintensive virksomheder (41 %), hvorved den samlede andel reduceres for faciliteten som helhed (jf. figur 3).

Note: Viden- og teknologiintensive sektorer omfatter højteknologiske og mellemhøjteknologiske brancher samt videnintensive tjenester som defineret i den relevante vejledning fra Eurostat.

Kilde: Revisionsretten, baseret på data fra EIF og Kommissionen.

Kommissionens evalueringssystem gav kun begrænset dokumentation for instrumenternes effektivitet

Europa-Kommissionen har finansieret lånegarantiinstrumenter for mindre virksomheder siden sidst i 1990'erne. Disse garantiers fokus har udviklet sig over tid, men hovedmålet er forblevet det samme: at forbedre mindre virksomheders adgang til finansiering og støtte iværksætteri og innovation med henblik på at fremme udvikling af mindre virksomheder og beskæftigelsesvækst i hele EU på en bæredygtig måde. For hvert instrument fastsatte den relevante forordning frister for foreløbige og/eller endelige evalueringer og deres indhold. Evalueringerne skulle blandt andet behandle spørgsmålet om, hvor effektiv EU-interventionen (dvs. lånegarantierne) havde været. Derfor undersøgte vi:

1. om de tidligere evalueringer har dokumenteret lånegarantiinstrumenternes effektivitet, og
2. om de eksisterende ordninger for evaluering af de nuværende instrumenter er hensigtsmæssige.

De tidligere evalueringer har ikke givet solid dokumentation for instrumenternes effektivitet

I de 18 år, der er gået, siden EU's lånegarantiinstrumenter blev introduceret, har Kommissionen forelagt tre foreløbige og to endelige evalueringer. Ingen af disse vurderinger har dog givet solid dokumentation for garantiernes virkning. Typisk har evalueringerne omtalt det samlede garanterede udlån eller antallet af støttede mindre virksomheder i positive vendinger. Sådanne indikatorer sikrer imidlertid ikke en hensigtsmæssig måling af effektivitet eller velfærd⁶⁶.

Evalueringerne var hovedsagelig udarbejdet ved hjælp af kvalitative metoder såsom interview og spørgeundersøgelser, mens der manglede kvantitative metoder. Desuden dokumenterede de ikke, at de konstaterede ændringer hos støttemodtagerne skyldtes garantierne snarere end andre bidragende faktorer. Spørgeundersøgelser blev brugt til at kompensere for manglen på fuldstændige data, men de var ikke udformet med henblik på at fastslå, om de konstaterede ændringer kunne tilskrives garantiinstrumentet. Fordi virksomhederne først blev undersøgt flere år efter at have modtaget et garanteret lån, var der desuden en øget risiko for, at oplysningerne ikke var pålidelige.

Der er to yderligere grunde til, at der mangler solide evalueringer. For det første blev evalueringerne foretaget for tidligt, idet den endelige evaluering blev udført lidt over halvvejs gennem programcyklussen. For det andet havde evalueringerne et meget snævert sigte og fokuserede kun på det aktuelle program uden at evaluere virkningerne af de tidligere programmer, der var næsten magen til.

Indsamlingen af data til brug ved fremtidige evalueringer blev forbedret, men der er stadig mangler

Det er lettest at udvikle og fastlægge den metode, der skal anvendes til konsekvensevalueringer, i forbindelse med udformningen af et nyt program. Dataindsamlingskravene skal overvejes fra begyndelsen, ikke først når programmet har løbet i mange år⁶⁷.

EIF og Kommissionen har for nylig taget nogle skridt til at forbedre evalueringsprocessen. For det første planlægger Kommissionen nu at gennemføre de endelige evalueringer meget senere i programcyklussen. For det andet offentliggjorde personale fra EIF og Kommissionen i 2015 en forskningsartikel med en evaluering af de økonomiske virkninger af lånegarantier ydet til mindre virksomheder i Central- og Østeuropa i 2005-2007⁶⁸. Kommissionen har til hensigt at anvende denne artikel som model for sin evaluering af garantiernes effekt på mindre virksomheders præstationer. Endelig er EIF nu også bedre i stand til at identificere modtagere ved hjælp af de eksisterende eksterne databasers tidsserier af finansielle data om virksomheder, der kan bruges til en mere kvantitativ analyse.

På tidspunktet for vores revision havde Kommissionen allerede udarbejdet mandatet for en foreløbig evaluering af de nuværende garantiinstrumenter, som forventes afsluttet inden udgangen af 2017. Den har dog endnu ikke arbejdet med metoden til den endelige evaluering. F.eks. har den endnu ikke fastslået, i) hvordan det skal evalueres, om InnovFin SMV-garantifaciliteten rent faktisk øger innovationsaktiviteten, hvilket er dens hovedmål, og ii) hvordan man kan isolere facilitetens virkninger fra andre programmers⁶⁹. Ufuldstændige data vil sandsynligvis også påvirke evalueringen af denne facilitet.

Modellen hos Asdrubali og Signore (2015) sammenlignede EU-garantiinstrumenternes effekt med alle andre mulige finansieringskilder, herunder andre garantier finansieret af nationale instrumenter eller andre EU-instrumenter såsom strukturfondene. Selv om der er visse forskelle mellem gældsinstrumenterne (f.eks. "med loft" eller "uden loft" eller med fokus på en undergruppe af mindre virksomheder), har de næsten samme funktion for kommercielle banker eller virksomheder, der søger finansiering, og deres mål er meget ens. En samlet analyse af så mange instrumenter som muligt vil delvis afhjælpe den største begrænsning ved modellens metode. På tidspunktet for vores revision var der imidlertid ikke taget skridt i denne retning.

Endvidere kan evalueringskløften lukkes ved hjælp af mere akademisk forskning. Det er dog sådan, at mens princippet om gennemsigtighed⁷⁰ kræver offentliggørelse af hvert tilskud, medmindre det udbetales til en fysisk person, gælder dette ikke for modtagere af garantier. Det medfører, at forskere uden for EIF ikke har adgang til data om støttemodtagerne. Andre offentlige institutioner, der beskæftiger sig med tilsvarende fortrolige data, har indført særlige procedurer for at sikre adgang⁷¹ i forbindelse med relevant forskning via et "sikret center"⁷² eller gennem partnerskab mellem en ekstern forsker og organisationens medarbejdere⁷³.

Indtil nu har der primært været fokus på at vurdere virkningerne på efterspørgselssiden, dvs. at dokumentere programmets effekt på mindre virksomheders præstationer. Der har været meget mindre analyse af i) effekten på udbudssiden, f.eks. i hvilket omfang garantierne øger kreditforsyningen over det niveau, der ville være opnået uden dem, ii) hvordan fordelene ved den støtte, der er implicit i garantiinstrumenterne, faktisk fordeles mellem leverandørerne og støttemodtagerne⁷⁴, og iii) hvordan garantierne påvirker konkurrencen mellem bankerne. Selv om EIF ofte har adgang til relevante data, bliver disse data ikke samlet med henblik på evaluering. Da vi foretog en sådan udbudsanalyse i Den Tjekkiske Republik, hvor fem store banker var begyndt at samarbejde med EIF over en periode på tre år, kunne vi kun med hensyn til én af bankerne identificere en klar og positiv indvirkning på adgangen til kredit.

Konklusioner og anbefalinger

På forskellige politikområder afsætter EU-budgettet midler til lånegarantiinstrumenter, som er rettet mod mindre virksomheder, og som opererer parallelt med nationalt finansierede garantiinstrumenter. Vi konkluderer samlet set, at garantiinstrumenternes finansielle størrelse blev fastsat uden en omfattende analyse af markedsbehovene, og at for mange af de støttemodtagende virksomheder ikke reelt har behov for et garanteret lån. Ikke desto mindre kom der vækst i de virksomheder, der fik et garanteret lån. Instrumenternes støtte til innovationsaktiviteter var imidlertid ret beskeden, hvilket ikke var i overensstemmelse med forordningens fokus på og ambition om at fremme topkvalitet. Endelig har Kommissionen endnu ikke fremlagt tilstrækkelig dokumentation for instrumenternes effekt og omkostningseffektivitet. Hovedparten af vores anbefalinger nedenfor bør Kommissionen tage i betragtning i forbindelse med sine forhåndsevalueringer vedrørende eventuelle efterfølgende instrumenter under den næste flerårige finansielle ramme.

Garantiinstrumenternes udformning

EU-budgettet finansierer centralt forvaltede garantiinstrumenter parallelt med instrumenter under delt forvaltning. Alle de EU-finansierede instrumenter voksede i forhold til den foregående periode 2007-2013, men vurderingerne af markedsbehovene omfattede ikke alle instrumenterne og viste ikke, hvordan de kollektivt burde reagere på disse behov med henblik på at undgå overlapninger og indbyrdes konkurrence (jf. punkt 27-35).

De to nuværende centralt forvaltede instrumenter blev straks taget i brug. At dømme ud fra de garantiaftaler, der var indgået ved udgangen af 2016, vil ca. tre fjerdedele af de forventede lån blive koncentreret i de fire medlemsstater, hvor antallet af mindre virksomheder, der har behov for adgang til finansiering, er størst (jf. punkt 33 og 48-50).

Der er omkostninger forbundet med at gennemføre finansielle instrumenter. Kommissionen havde imidlertid kun begrænset underbyggende dokumentation, da den indledte gebyrforhandlingerne med EIF (jf. punkt 36-47).

Anbefaling 1 - Vurdering af markedsbehov og indhentning af data om forvaltningsomkostninger

Kommissionen bør:

1. vurdere markedsbehovene og overveje, hvordan de forskellige EU-garantiinstrumenter bedst kan imødekomme disse behov parallelt med nationalt/regionalt finansierede instrumenter og dermed sikre EU-merværdi

   Måldato for gennemførelse: før fremlæggelsen af forslag til oprettelse af nye garantiinstrumenter under den næste flerårige finansielle ramme

2. indhente og analysere relevante data om forvaltningsomkostningerne i forbindelse med garantiordninger - f.eks. EIF's faktiske omkostninger eller omkostninger i forbindelse med nationale ordninger - som input til at styrke sin forhandlingsposition over for EIF og sikre, at gebyrerne er rimelige

   Måldato for gennemførelse: før forhandlingerne med EIF om nye mandater under den næste flerårige finansielle ramme.

Adgang til finansiering

Lånegarantiinstrumenterne skal hjælpe virksomheder med levedygtige projekter, der har svært ved at opnå gældsfinansiering. Vi konstaterede imidlertid, at 60 % af virksomhederne i vores stikprøve kunne have fået et kommercielt lån uden at bruge disse instrumenter. Andelen af sådanne virksomheder, der modtager støtte, er lidt højere under InnovFin SMV-garantifaciliteten, nemlig 65 %. Vi konstaterede desuden, at de private formidlere under InnovFin SMV-garantifaciliteten havde en større andel af sådanne virksomheder i deres porteføljer. Faktisk anførte Kommissionen ikke i sin delegationsaftale med EIF, at innovative "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering" var målgruppen for instrumentet (jf. punkt 55-59). Virksomheder med adgang til kommercielle lån kan også drage fordel af garantien, f.eks. ved at få en lavere rente under InnovFin SMV-garantifaciliteten (jf. punkt 60).

Fastsættelsen af et loft for størrelsen af de lån, der kan støttes af lånegarantifaciliteten, har øget støtten til "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering", men Kommissionen har kun delvis undersøgt en række andre mulige foranstaltninger, der kunne forbedre situationen. Endvidere giver de nuværende overvågningsordninger ikke periodiske oplysninger om den opnåede andel af "levedygtige virksomheder uden adgang til finansiering" (jf. punkt 61-69).

Adgang til finansiering blev et endnu vigtigere emne under finanskrisen, især i hårdt ramte medlemsstater, der modtog makrofinansiel bistand. EU's centralt forvaltede garantiinstrumenter viste sig imidlertid kun at være til begrænset hjælp i disse lande, hovedsagelig fordi de ikke var udformet således, at de gav formidlerne likviditet. Der blev også anvendt finansielle instrumenter medfinansieret af strukturfondene, men udbetalingerne til mindre virksomheder fandt hovedsagelig sted efter perioden med maksimal belastning, ikke i den (jf. punkt 70-77).

Anbefaling 2 - Målretning mod virksomheder, der har brug for en garanti

Kommissionen bør:

1. i sit lovgivningsforslag om et eventuelt efterfølgende instrument til InnovFin SMV-garantifaciliteten inkludere specifikke bestemmelser, der kan målrette det mod levedygtige innovative virksomheder uden tilstrækkelig adgang til finansiering og sikre, at det ikke erstatter finansiering fra den private sektor

   Måldato for gennemførelse: ved fremlæggelsen af et forslag til oprettelse af et eventuelt efterfølgende instrument under den næste flerårige finansielle ramme

2. indføre mekanismer til at reducere andelen af støttede virksomheder, der kunne have fået kommercielle lån uden EU-støtte. Den bør vurdere omkostninger og fordele ved mulige foranstaltninger til at sikre en sådan reduktion

   Måldato for gennemførelse: før gennemførelsen af eventuelle efterfølgende instrumenter under den næste flerårige finansielle ramme

3. årligt overvåge andelen af virksomheder i de finansielle formidleres porteføljer, der har adgang til at få kommercielle lån uden EU-støtte, og træffe korrigerende foranstaltninger, når denne andel er for høj. Denne overvågning bør foretages på grundlag af disponible oplysninger fra de finansielle formidlere, så virksomhederne ikke pålægges yderligere administrative byrder.

   Måldato for gennemførelse: ved gennemførelsen af eventuelle efterfølgende instrumenter under den næste flerårige finansielle ramme.

Målopfyldelse

Lånegarantifacilitetens forgængere havde til formål at fremme vækst. Den tilgængelige økonometriske dokumentation bekræfter instrumentets succes i denne henseende. De virksomheder, der modtog støtte, voksede mere end referencegruppen med hensyn til samlede aktiver, omsætning, lønudgifter og produktivitet. Undersøgelserne viser også, at virkningerne var større i de virksomheder, der potentielt ville have haft svært ved at få et lån uden garantien (jf. punkt 79-87).

InnovFin SMV-garantifaciliteten blev udformet til at fokusere på at støtte forskning og innovation med et højt potentiale for topkvalitet. Horisont 2020-forordningen definerer imidlertid ikke, hvad dette betyder. To tredjedele af virksomhederne i vores stikprøve innoverede kun i form af almindelig produkt- eller procesudvikling eller innoverede slet ikke. De fastsatte innovationsstøttekriterier har ikke været tilstrækkelige til at forhindre støtte til sådanne virksomheder. Instrumentets innovationsmål er meget beskedent, da Kommissionen anser det for en succes, hvis blot halvdelen af alle virksomheder innoverer, uanset graden af innovation. Ligesom i forbindelse med adgangen til finansiering konstaterede vi, at der var stor forskel på private og offentlige formidlere, idet offentlige formidlere var meget bedre til at rette sig mod virksomheder i mere videnintensive sektorer (jf. punkt 88-95).

Anbefaling 3 - Målretning mod højrisikoinnovation

Kommissionen bør:

1. i sit lovgivningsforslag om et eventuelt efterfølgende instrument inkludere en klar definition af, hvilken type innovation der skal støttes, og tilpasse instrumentets størrelse herefter

   Måldato for gennemførelse: ved fremlæggelsen af et forslag til oprettelse af et eventuelt efterfølgende instrument under den næste flerårige finansielle ramme

2. gennemgå innovationsstøttekriterierne for at sikre, at et eventuelt efterfølgende instrument hovedsagelig støtter virksomheder, der er involveret i aktiviteter med et højt potentiale for topkvalitet, som kræver risikofyldte investeringer

   Måldato for gennemførelse: før gennemførelsen af et eventuelt efterfølgende instrument under den næste flerårige finansielle ramme.

Evalueringssystem

Trods 18 år med EU-lånegarantier har Kommissionen hidtil kun fremlagt begrænset dokumentation for de opnåede resultater. Årsagerne til denne situation er, at dataene er ufuldstændige, at evalueringerne er blevet foretaget for tidligt, og at målingerne er utilstrækkelige. Hvad angår fremtidige evalueringer har Kommissionen endnu ikke overvejet, i) hvordan den skal foretage en omfattende evaluering af de forskellige EU-garantiinstrumenter, og ii) hvordan den skal vurdere deres effekt på udbudssiden og på konkurrencen mellem bankerne. Evalueringskløften kan lukkes ved hjælp af mere akademisk forskning, men restriktive fortrolighedsregler forhindrer dette (jf. punkt 97-105).

Anbefaling 4 - Forbedring af evalueringssystemet

Kommissionen bør:

1. foretage en omfattende efterfølgende evaluering af lånegarantifacilitetens forgængere med fokus på, om garantierne generelt var effektive

   Måldato for gennemførelse: ved udgangen af 2019

2. udvikle en metode til at analysere garantiernes effekt på låneudbuddet, konkurrencen mellem bankerne og virksomhedernes innovationsaktivitet samt til at analysere fordelingen af den implicitte støtte mellem leverandør og støttemodtager

   Måldato for gennemførelse: ved udgangen af 2019

3. ud over særskilte endelige evalueringer af de to centralt forvaltede garantiinstrumenter fremlægge en samlet evaluering af deres relative resultater og så vidt muligt sammenligne dem med tilsvarende EU-gældsinstrumenter, der er blevet anvendt tidligere eller samtidig

   Måldato for gennemførelse: når de næste endelige evalueringer skal forelægges

4. udforme et system, der gør det muligt for forskere at få adgang til data om modtagerne af garantierne.

   Måldato for gennemførelse: ved udgangen af 2018.

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 7. november 2017.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Glossar

Formålet med "det finansierede finansielle instrument for risikodeling" (i perioden 2007-2013) var at yde finansiering til en finansiel formidler for at støtte nye udlån og dele risikoen ved de nye lån.

EU's flerårige finansielle ramme fastsætter de årlige maksimumbeløb, EU må bruge på forskellige politikområder over en periode på mindst fem år. Den flerårige finansielle ramme er ikke EU's budget, men danner rammerne for finansiel programmering og budgetdisciplin.

Kommissionen skal foretage en forhåndsevaluering i forbindelse med finansielle instrumenter og bl.a. undersøge de behov, der skal dækkes, interventionens proportionalitet med størrelsen af det identificerede finansieringsgab, merværdien af Unionens engagement og synergier med andre nye og eksisterende finansielle instrumenter. Disse aspekter kan også indgå i de konsekvensanalyser, som Kommissionen foretager vedrørende initiativer, der forventes at have væsentlige økonomiske, sociale eller miljømæssige virkninger.

Innovation er ifølge Eurostats definition Indførelse af en ny eller betydeligt forbedret vare (gode eller tjenesteydelse) eller proces, en ny markedsføringsmetode eller en ny organisatorisk metode inden for forretningspraksis, organisering af arbejdspladsen eller eksterne relationer. Minimumskravet til innovation er, at varen, processen, markedsføringsmetoden eller den organisatoriske metode skal være ny (eller væsentligt forbedret) for virksomheden.

En låntagers kreditvurdering er en vurdering, som långiveren afgiver efter at have vurderet låntagerens kreditværdighed.

Samhørighedspolitikken i programperioden 2007-2013 omfattede Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond (de to "strukturfonde") samt Samhørighedsfonden. Målet er at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder og ved at forbedre beskæftigelsen og jobmulighederne. I programperioden 2014-2020 blev samordningen af samhørighedspolitikken og de øvrige politikker, der bidrager til regional udvikling, dvs. politikken for udvikling af landdistrikter samt fiskeri- og havpolitikken, forbedret gennem fastsættelse af fælles bestemmelser for de europæiske struktur- og investeringsfonde.

Securitisering er en proces, hvor en långiver samler og ompakker aktiver (her: en låneportefølje), inddeler dem i forskellige risikokategorier og handler med disse nye instrumenter (dvs. værdipapirer).

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne beretning er udarbejdet af Revisionsafdeling IV - der ledes af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsrettten - som har fokus på områderne regulering af markeder og konkurrenceøkonomi. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Neven Mates, medlem af Revisionsretten. I forbindelse med udarbejdelsen af beretningen fik han støtte af Georgios Karakatsanis, kabinetschef i det kroatiske kabinet, Marko Mrkalj, attaché, Marion Colonerus, ledende administrator, og Josef Jindra, opgaveansvarlig. Revisionsholdet bestod af Jiri Benes, Christian etry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi og Martin Puc.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

© Den Europæiske Union, 2017

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: http://europa.eu/contact

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: http://europa.eu/contact

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: http://europa.eu

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: http://op.europa.eu/eubookshop.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.