Финансираните от ЕС инструменти за гарантиране на заеми — постигнати са положителни резултати, но е необходимо по-добро определяне на бенефициентите и координиране с националните схеми

Кратко изложение

За гаранциите по заемите за малки и средни предприятия

От почти 20 години ЕС помага на европейските малки и средни предприятия да получат достъп до дългово финансиране, като им предоставя гаранции по заемите. Гаранциите се предоставят на финансови посредници, от които се очаква да увеличат кредитирането на жизнеспособни предприятия, които иначе биха срещнали затруднения при получаването на заеми. За да подпомогне тези предприятия, ЕС предоставя средства за два централно управлявани гаранционни инструмента. В рамките на политиката на сближаване ЕС съфинансира подобни инструменти, въведени от националните или регионалните органи. Освен това държавите членки разполагат със собствени гаранционни инструменти, финансирани на национално или регионално равнище.

Начин на извършване на одита от страна на Сметната палата

Сметната палата се съсредоточи върху двата централно управлявани инструмента, които действат понастоящем: Гаранционният механизъм InnovFin за МСП за предприятия, ориентирани към научни изследвания и иновации, и Механизмът за гарантиране на заеми. През периода 2014—2020 г. се очаква бюджетът на ЕС да осигури 1,78 млрд. евро (и до 3,13 млрд. евро, ако се включат допълнителните средства от Европейския фонд за стратегически инвестиции) за покриване на потенциалните загуби по кредитите и разходите за управление на тези инструменти, които той е делегирал на Европейския инвестиционен фонд.

Сметната палата анализира дали гаранциите от ЕС по заемите са подпомогнали растежа и иновациите на по-малките предприятия, като са им дали възможност да получат достъп до финансиране.

Одиторите на Сметната палата посетиха финансовите посредници по Механизма за гарантиране на заеми (в Чешката република, Румъния и Обединеното кралство) и по Гаранционния механизъм InnovFin за МСП (в Германия и Швеция), както и търговски банки и държавни органи в Гърция. Те също така извършиха анализ на случайна извадка от 50 кредита, обхванати от двата инструмента, и проведоха телефонни интервюта с извадка от 46 дружества бенефициенти на Гаранционния еханизъм InnovFin за МСП.

Констатации на Сметната палата

В сравнение с миналото, гаранционните инструменти са започвали бързо дейността си. Въпреки че наличното финансиране от ЕС се е увеличило значително, извършената оценка на нуждите на пазара не обхваща всички инструменти и не показва как те следва да отговорят на тези нужди, а до момента Комисията е представила само ограничени данни за ефективността на предходните инструменти за гарантиране на заемите. При все че механизмите за оценка за настоящите инструменти са се подобрили, все още остават редица слабости, като например липса на данни за оценяване на въздействието върху иновационната дейност и ограничена възможност за проверка на схемите чрез академични изследвания. Комисията е разполагала също така с ограничени данни при започване на процеса на преговори относно нивото на таксите с Европейския инвестиционен фонд.

Основната цел на Механизма за гарантиране на заемите и неговите предшественици е насърчаване на растежа. Иконометричните данни показват, че гаранциите по заемите са изпълнили предназначението си. Те са помогнали на предприятията бенефициенти да постигнат по-голям растеж по отношение на общите активи, продажбите, броя на служителите и производителността. Въздействието е било по-голямо за предприятията, които биха срещнали трудности при получаването на заем без гаранцията. Това има важни последици за определянето на бенефициентите по схемите.

Както за настоящите, така и за предходните инструменти обаче Сметната палата констатира, че значителен дял от предприятията бенефициенти в извадката не биха изпитали трудности при получаването на достъп до финансиране и поради това не са имали нужда от гарантиран заем. Кредитирането на дружества, които са имали достъп до финансиране, се забелязва особено при частните финансови посредници по Гаранционния механизъм InnovFin за МСП. Предприятията, които имат достъп до финансиране, също се възползват от гаранцията, например под формата на по-нисък лихвен процент. Но намаляването на лихвения процент е ограничено и също е съпътствано от разходи. Освен това, като подпомагат предприятията да получат достъп до търговски заеми, съществува риск за инструментите на ЕС да се конкурират с частния сектор.

Гаранционният механизъм InnovFin за МСП е замислен с цел да бъде насочен към предприятия, извършващи научни изследвания и иновации с голям потенциал за високи постижения. Две трети от предприятията в извадката на Сметната палата обаче са разработвали само стандартни продукти или процеси, или изобщо не са извършвали каквито и да е иновации. И отново, Сметната палата констатира значителни разлики между частните и публичните посредници: публичните постигат много по-добри резултати в насочеността към предприятия в секторите с интензивно използване на знания — с други думи тези, които е по-вероятно да въведат иновации. Това е област, в която Европа изостава.

Какви са препоръките на Сметната палата

Сметната палата отправя редица препоръки за подобряване на насочването на инструментите към „жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране“. В случая на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП тези предприятия следва да бъдат по-иновативни.

Тъй като има различни финансирани от ЕС гаранционни инструменти и тъй като техният размер се е увеличил, Сметната палата препоръчва на Комисията да изготви оценка на ефективността на предходните и настоящите гаранционни инструменти, както и предварителна оценка на възможните последващи инструменти, включително подробен и всеобхватен анализ на потребностите на пазара и разходната ефективност. В тази оценка също така следва да се определи как централно управляваните инструменти могат да отговорят най-добре на нуждите на пазара, като се гарантира координация с инструментите, финансирани на национално и регионално равнище, които са съфинансирани от структурните фондове на ЕС, както и с подобни инструменти, финансирани изключително от национални или регионални органи.

Сметната палата също така препоръчва Комисията да подобри системата си за оценяване.

Въведение

Инструменти за подобряване на достъпа до финансиране за по-малките предприятия

Малките и средните предприятия¹ (МСП, наричани по-долу и „по-малки предприятия“) често са приветствани като важна движеща сила за растежа, иновациите и конкурентоспособността на Европа, както и като ключов фактор в социалната интеграция. Съществува мнение обаче, че банките и финансовите пазари не отговарят в достатъчна степен на финансовите нужди на по-малките предприятия, като по този начин ограничават техните инвестиции и растеж. Главната обосновка за гаранциите по заемите е да се преодолее тази ситуация, като се стимулират заемодателите да предоставят по-високи равнища на кредитиране при по-добри условия. Чрез предоставяне на гаранция третата страна се ангажира да изплати изцяло или частично задълженията на заемополучателя, когато последният не може да ги изплати сам.

Европейската комисия счита, че финансовите инструменти, които се състоят главно от заеми и гаранции, са „интелигентен начин за финансиране на реалната икономика и за насърчаване на растежа и заетостта“². Поради това финансовите инструменти се използват в различни части на бюджета на ЕС:

1. централно управляваните финансови инструменти се финансират от различни бюджетни области като научни изследвания; предприятия и промишленост; образование и култура. Комисията участва пряко в проектирането и разработването на тези инструменти, тяхната инвестиционна стратегия и приноса им за ЕС. Решението за създаване на тези инструменти се взема от бюджетните органи (Европейският парламент и Съветът) въз основа на предложение на Комисията;
2. финансовите инструменти при споделено управление³, използвани в областта на политиката на сближаване, се финансират главно в рамките на Европейския фонд за регионално развитие и в по-малка степен в рамките на Европейския социален фонд (първите два са наричани по-долу „структурни фондове“), Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за рибарство. През програмния период 2014—2020 г. финансовите инструменти могат да бъдат финансирани и в рамките на Кохезионния фонд. Всеки инструмент трябва да се прилага в рамките на оперативна програма, управлявана от управляващ орган. Управляващият орган отговаря за разработването на финансовия инструмент и определя финансовия му размер.

През периода 2014—2020 г. двата основни централно управлявани инструмента, които Комисията използва за подпомагане на достъпа до дългово финансиране на европейските по-малки предприятия, са:

1. Механизмът за гарантиране на заеми по Програмата за конкурентоспособност на предприятията и малките и средните предприятия⁴; и
2. Гаранционният механизъм InnovFin за МСП в рамките на програмата „Хоризонт 2020“⁵.

Двата инструмента се различават по своите цели на политиката. Механизмът за гарантиране на заеми има за цел да подкрепи по-малките предприятия, изправени пред трудности при достъпа до финансиране чрез дългови инструменти поради предполагаемия висок рисков профил или поради недостатъчна степен на налично обезпечение⁶. Гаранционният механизъм InnovFin за МСП има за цел да подпомага предприятия, които са насочени към иновации и/или научноизследователска и развойна дейност, като същевременно имат по-малко от 500 служители.

Двата инструмента са предшествани от:

1. Механизма за гарантиране по отношение на МСП, прилаган в периода 1998—2013 г.⁷, който има цел и финансова структура подобни на Механизма за гарантиране на заеми; и
2. Инструмента за поделяне на риска⁸, стартиран като пилотен проект през 2012 г., който е подобен на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП.

Оперативна структура

Европейската комисия носи цялостна отговорност за тези централно управлявани гаранционни инструменти. Това включва представяне на предложението за програма, годишни работни програми и доклади за изпълнението и оценка. Изпълнението обаче е поверено на Европейския инвестиционен фонд (ЕИФ) срещу договорено възнаграждение, определено в споразумението за делегиране на правомощия.

ЕИФ извършва подбор на финансови посредници (например търговски банки, национални насърчителни институции или взаимни гаранционни фондове) и сключва с тях гаранционни споразумения от свое име. Посредниците отпускат преки заеми на предприятията или издават гаранции на други финансови посредници, които предоставят заеми на предприятията. Когато дадено предприятие не изпълни задълженията си по заема, ЕИФ изплаща част от загубата на посредника, както е определено в гаранционното споразумение.

ЕИФ поддържа списъка от заеми, които посредниците са избрали да включат в гаранцията, и наблюдава спазването на гаранционните споразумения от страна на посредниците. ЕИФ също така редовно докладва на Комисията за напредъка по прилагането на инструментите.

Финансови разпоредби

ЕИФ гарантира частично заемите, които посредниците предоставят на малките предприятия (кредитният портфейл). Целта е да се насърчат финансовите посредници да разширят своето кредитиране до по-малките предприятия. Ето защо в гаранционните споразумения между ЕИФ и посредниците се посочва, че последните трябва да увеличат своето кредитиране над предварително определен праг. Прагът се определя на равнището, което посредникът би постигнал без гаранционното споразумение, или на нула, когато не е предоставял такъв вид заеми в миналото. При Гаранционния механизъм InnovFin за МСП не се прилага праг.

Двата инструмента се различават по покритието на кредитния риск. И в двата случая ЕИФ компенсира финансовите посредници до максимум половината от загубите, които биха понесли от отделните заеми в техните портфейли (т.е. процент на гаранцията максимум 50 %). При Механизма за гарантиране на заеми обаче общият размер на компенсацията е ограничен по договор (за гаранционни споразумения, сключени до 31 декември 2016 г., максималният процент варира от 4 % до 20 % от размера на гарантирания кредитен портфейл). Загубата над пределната стойност се поема изцяло от посредника. С други думи, за всеки заем в неизпълнение ЕИФ възстановява загубата до процента на гаранцията, докато бъде достигнат максималният размер, който на свой ред се възстановява от Комисията (определен като принос на ЕС). Определената пределна стойност за всеки посредник ограничава риска за бюджета на ЕС. За разлика от това, в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП няма такава пределна стойност и ЕИФ е задължен да покрива всички загуби в размер на договорения процент на гаранцията, който обикновено е около 50 % (вж. фигура 1).

Забележка: Във фигурата е показана ситуацията, при която действителните загуби са по-високи от очакваните.

Източник: ЕСП.

За да се ограничи размерът на загубите, които следва да се покрият от гаранцията по Гаранционния механизъм InnovFin за МСП, посредниците трябва да се ангажират да поддържат минимално равнище на качеството на заемите в своите портфейли. Това равнище се определя по отношение на i) минималния кредитен рейтинг на заемополучателите и ii) други характеристики на портфейла. Освен това, докато частичните гаранции в рамките на Механизма за гарантиране на заеми се предоставят безплатно, на посредника се начислява гаранционна такса в размер на 0,5 % или 0,8 % годишно (в зависимост от големината на заемополучателя) върху текущата гарантирана сума в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП.

Тъй като няма таван по Гаранционния механизъм InnovFin за МСП, Комисията и ЕИФ са се споразумели да си поделят свързаните рискове, като ЕИФ има право да получи договорена с Комисията премия за риска.

Участващи средства от ЕС

Средствата от ЕС, предоставени на централно управляваните инструменти за гарантиране на заемите за по-малките предприятия, са се увеличили с времето, както е показано в таблица 1.

Източник: ЕСП въз основа на: Данни от Комисията за инструментите до 2006 г., бюджет на ЕС за размера на финансовия принос на ЕС за инструментите от 2007 г. нататък, доклад на ЕИФ относно ситуацията към 31.12.2016 г. и изчисление на Комисията за очакваната ситуация след пълното използване на финансовия принос на ЕС.

Така през периода 2014—2020 г. от бюджета на ЕС се очаква да осигури 1,78 млрд. евро, за да покрие както бъдещите загуби от гарантирания портфейл, така и разходите за управление на инструментите. До 31 декември 2016 г. средният размер на очакваните загуби във връзка с вече сключените гаранционни споразумения е 9 %⁹ (или 0,98 млрд. евро). Този размер е по-висок в сравнение с предходните механизми за гарантиране по отношение на МСП (средният очакван процент на загуби е бил 5,4 % за периода 1998—2000 г., 5,1 % за периода 2001—2006 г. и 6,8 % за периода 2007—2013 г.).

В рамките на Механизма за гарантиране по отношение на МСП за периода 1998—2000 г. 52 % от финансовите посредници са понесли загуби, съответстващи на 90 % или повече от очакваната загуба по техния портфейл. В рамките на механизма за периода 2001—2006 г. това е така за 53 % от финансовите посредници. Твърде рано е да се предоставят подобни данни за Механизма за гарантиране по отношение на МСП за периода 2007—2013 г.

За настоящите инструменти (вж. таблица 1) към 31 декември 2016 г. кредитният портфейл (22,32 млрд. евро) на сключилите договор посредници е гарантиран в размер на 10,79 млрд. евро, или дял от почти 50 %. Общият очакван размер на кредитиране на предприятия е 27,55 млрд. евро.

През 2015 г. беше създаден Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ)¹⁰. През 2016 г. Комисията, Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и ЕИФ решават да предоставят част от бюджетните средства на ЕФСИ за допълване на приноса на ЕС за двата централно управлявани инструмента. Бюджетът на механизма за гарантиране на заеми ще бъде увеличен с 0,55 млрд. евро, а този на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП — с 0,88 млрд. евро. Следователно общият размер на средствата на ЕС ще се увеличи от 1,78 млрд. евро (вж. таблица 1) на 3,13 млрд. евро. Споразуменията за делегиране на правомощия между Комисията и ЕИФ бяха в процес на изменение към юли 2017 г.

В рамките на споделеното управление ЕС също така е предоставил значителни средства за финансовите инструменти (вж. точка 2). До 31 март 2017 г. действителният финансов принос на ЕС за гаранционните инструменти през периода 2007—2013 г. е възлизал на 2,5 млрд. евро, а размерът на предоставените заеми се изчислява на най-малко 18 млрд. евро¹¹. По изчисления на Комисията размерът на средствата на ЕС, отпуснати за всички видове финансови инструменти при споделено управление за периода 2014—2020 г., е значително по-висок от този за периода 2007—2013 г. Но последните налични данни (до 31 декември 2015 г.) все още не позволяват да се определят сумите във връзка с гаранционните инструменти.

През периода 2007—2013 г. относителната тежест на (съ)финансирания от ЕС размер на гаранцията остава малка в сравнение с общия размер на гаранциите, издадени в държавите членки (за повече информация вж. приложение І). Поради увеличените бюджетни средства за тези гаранционни инструменти през периода 2014—2020 г. обаче (вж. точки 13 и 17—18) се очаква делът да нарасне. Освен това през периода 2007—2013 г. средният годишен размер на гарантираните от ЕС заеми е представлявал по-малко от 0,5 % от общото банково кредитиране на МСП (макар и със значителни разлики между държавите членки) (за повече информация вж. приложение ІІ).

Подход на одита

Одитът имаше за цел да оцени дали гаранциите от ЕС по заемите са подпомогнали растежа и иновациите на по-малките предприятия, като са подобрили достъпа им до финансиране. За тази цел Сметната палата провери:

1. дали настоящите гаранционни инструменти са създадени по подходящ начин;
2. дали бенефициентите биха срещнали затруднения да получат заем без гаранция;
3. дали гаранционните инструменти са изпълнили целите си или са достигнали до предвидените получатели; и
4. дали системата на Комисията за оценяване е предоставила данни за ефективността на гаранционните инструменти.

За да анализира дългосрочните резултати и системата за оценяване, Сметната палата се съсредоточи главно върху инструментите за гарантиране на заемите, които са съществували през периода 2001—2013 г. За всички други аспекти Сметната палата се съсредоточи върху Механизма за гарантиране на заеми и Гаранционния механизъм InnovFin за МСП.

Одитните критерии бяха изведени от регламентите за създаване на тези инструменти, съответните подготвителни документи, предишни доклади на Сметната палата, свързани с темата, вътрешните правила и процедури на Комисията и академична литература. Критериите са обяснени допълнително в различните раздели на настоящия доклад.

Одитните доказателства бяха събрани въз основа на:

1. преглед на съответната документация;
2. анализ на случайна извадка от 50 заема, обхванати от двата текущи гаранционни инструмента, в т.ч. посещения на три финансови посредника на Механизма за гарантиране на заеми (в Чешката република, Румъния и Обединеното кралство) и два на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП (в Германия и Швеция);
3. телефонни интервюта с извадка от 46 крайни бенефициенти на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП (вкл. седем финансови посредника в Чешката република, Испания, Франция, Италия и Люксембург);
4. посещения на две търговски банки и държавни органи в Гърция;
5. иконометрично проучване на дългосрочните последици от предшествениците на Механизма за гарантиране на заеми върху предприятията бенефициенти във Франция;
6. анализ на данни на Комисията и ЕИФ относно гаранциите, както и относно схеми за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, насочени към малките предприятия в програма „Хоризонт 2020“; и
7. интервюта със служители на Комисията и ЕИФ.

Констатации и оценки

Има слабости при разработването на гаранционните инструменти

Когато създава финансов инструмент, Комисията трябва да вземе предвид, наред с другото, следните елементи: (i) пазарните нужди и размера на инструмента (т.е. размера на финансовия принос, който ЕС ще осигури) и (ii) разходите за управление на инструмента.

След като инструментът е създаден, той следва бързо да започне да функционира, за да използва оптимално периода на изпълнение.

Поради това Сметната палата провери:

1. дали размерът на инструментите е определян въз основа на подходяща оценка на нуждите на пазара;
2. дали преговорите на Комисията с ЕИФ относно разходите и таксите са били основани на факти;
3. дали инструментите са започнали да функционират незабавно.

Размерът на инструментите не се основава на цялостна и актуална оценка на нуждите на пазара

Тъй като ЕС финансира голям брой финансови инструменти, които функционират успоредно с инструментите, финансирани на национално или регионално равнище, анализирането на нуждите на пазара е от решаващо значение, за да се гарантира ефективността на инструментите.

Оценките на въздействието и предварителните оценки, извършвани от Комисията преди стартирането на ново поколение финансови инструменти, следва да предоставят информация за нуждите на пазара и да позволяват да се правят заключения относно размера на необходимата подкрепа, за да се отговори на тези нужди. Ето защо Сметната палата извърши проверка на тези оценки за гаранционните инструменти.

За двете програми, в рамките на които са внедрени двата централно управлявани инструмента (т.е. Програмата за конкурентоспособност на предприятията и малките и средните предприятия и програма „Хоризонт 2020“), оценките са извършени съответно през 2011 г. и 2013 г. За финансовите инструменти по програма „Хоризонт 2020“ обаче (включително Гаранционния механизъм InnovFin за МСП) специфичната оценка е извършена, след като законодателното предложение за програмата вече е било публикувано, а размерът на примерния бюджет вече е бил обсъден между Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета.

И в двете оценки е направен анализ на нуждите на пазара (т.е. на недостига на финансиране). Поради липсата на пълни данни е било трудно да се извърши точно количествено определяне на този недостиг, поради което то се основава на редица оценки и предположения (вж. каре 1). В резултат на това броят на МСП, които имат затруднен достъп до финансиране (между 2 и 3,5 млн. от общо 23 млн. предприятия) поради липса/недостиг на обезпечение (предполагаемият им размер е 20 %), а не поради съществени слабости, е изразен като диапазон от стойности (между 0,4 и 0,7 млн. МСП). В оценката от 2013 г. не са актуализирани данните за недостига на финансиране, използвани в оценката от 2011 г.

Оценката от 2011 г., и по-специално свързаното с нея проучване¹⁴, проведено от името на Комисията, включва подробен анализ на различните варианти (различни финансови инструменти и различни бюджети) и оценява тяхното въздействие. Оценката от 2013 г. не съдържа същото ниво на варианти и информация за въздействието. По-специално, въпреки че в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП е щял да бъде предоставен много по-голям принос от ЕС в сравнение с еквивалента му през предходния период (вж. таблица 1), липсва оценка на въздействието върху недостига на финансиране и на капацитета за усвояване¹⁵, която да взема под внимание също и комбинираното въздействие на всички други финансирани от ЕС гаранционни инструменти, взети заедно.

Предоставеният финансов принос на ЕС за двата централно управлявани инструмента не се разпределя от държавата членка, региона или сектора. В съответствие с тяхната правна база, инструментите са свързани с търсенето, като финансовите посредници отговарят на поканите на ЕИФ за изразяване на интерес. Въпреки че нуждите на пазара, а оттам и възможното въздействие на гаранциите се различават в отделните държави членки, анализът на недостига на финансиране за двата инструмента е извършен само на равнището на ЕС. В оценките от 2011 г. и 2013 г. не е използвана наличната информация за нуждите на пазара в редица държави членки и региони. Всъщност между 2006 г. и 2008 г. в рамките на инициативата JEREMIE¹⁶ (Съвместни европейски ресурси за микро- и средни предприятия) ЕИФ е изготвил „анализ на недостига“ на национално равнище за 19 държави членки по тяхно искане. Също така през 2012 г. е проведено проучване за Комисията, с което да се направи преглед на заемните, гаранционните и капиталовите схеми, подпомагани с национални средства в държавите членки на ЕС. През 2014 г. е извършена актуализация, но поради ограничения в определения обхват на проучванията, прегледите за всяка държава членка не са пълни.

В оценката от 2011 г. се изразява очакване, че най-голям катализиращ ефект ще бъде постигнат в държавите членки, които са се присъединили към ЕС след 2004 г. Въз основа на сключените гаранционни споразумения между ЕИФ и финансовите посредници в рамките на двата инструмента до края на 2016 г. обаче, приблизително три четвърти от очакваните заеми ще бъдат генерирани в четири държави членки, които са се присъединили към ЕС преди 2004 г. При по-голямата част от държавите членки, които се присъединяват към ЕС след 2004 г., въздействието на двата инструмента, от гледна точка на преодоляването на финансовия недостиг, е по-слабо, отколкото за основните държави членки бенефициенти.

ЕФСИ (вж. точка 17) ще допълни в значителна степен двата инструмента. Както Сметната палата посочи в своето Становище № 2/2016¹⁷, за ЕФСИ не е имало оценка и анализ на причините за недостига и пазарните нужди, както и относно най-добрия начин за решаването на проблемите, свързани с тях.

По отношение на съфинансираните от структурните фондове инструменти в предишен Специален доклад¹⁸ се изтъква фактът, че за периода 2007—2013 г. нуждите на пазара невинаги са били правилно оценявани от компетентните органи в държавите членки. В резултат на това значителен брой финансови инструменти са прекалено големи.

Нивото на разходите и таксите не е било достатъчно обосновано

ЕИФ получава административна такса като възнаграждение за предоставяните услуги, както и такса за изпълнение, която да стимулира постигането на специфични цели. Максималният общ размер на административните такси и таксите за изпълнение, начислявани от ЕИФ през периода на действие на всеки механизъм, следва да бъде 6 % от финансовото участие на ЕС. Тази такса е възлизала на 9 % за инструментите от периодите 1998—2000 г. и 2001—2006 г., а след това Комисията е успяла да я намали до 6 %.

Комисията също (i) изплаща на ЕИФ такса за управление на касовите средства¹⁹, изплатени от бюджета на ЕС за двата инструмента и (ii) възстановява на ЕИФ някои други непредвидени разходи за управление при представяне на оправдателни документи. Комбинираният таван за тези разходи е 1 % от финансовия принос на ЕС за Механизма за гарантиране на заеми и 1,5 % от приноса му за Гаранционния механизъм InnovFin за МСП.

Максималният размер на разходите и таксите за управление, дължими за двата инструмента през периода на тяхното действие, е 129,7 млн. евро, както е посочено в таблица 2. Разходите ще нараснат, след като допълването на финансовото участие от ЕФСИ бъде формализирано с изменения на споразуменията за делегиране на правомощия (вж. точка 17).

Източник: ЕСП въз основа на бюджетна информация на ЕС и споразуменията за делегиране на правомощия между Комисията и ЕИФ.

Годишните²⁰ разходи и такси за управление за двата инструмента ще бъдат около 6,5 млн. евро (като не се включва допълването на приноса със средства от ЕФСИ). Въпреки че ЕИФ е предимно публична собственост²¹, като ЕС притежава 29,81 % от дяловия капитал, все пак е важно да се предвидят такива такси които да са подходящи.

Ето защо, преди да навлезе във фазата на преговори с ЕИФ, Комисията следва да се запознае с данните за разходите, i) направени от ЕИФ за управлението на предходните инструменти за гарантиране на заемите, ii) направени от националните гарантиращи институции за управление на инструментите за гарантиране на заемите и iii) начислявани от ЕИФ на други органи, от които е получил мандат за управление (като например ЕИБ или националните органи). Сметната палата провери дали са получени такива данни.

Беше установено, че Комисията не разполага с подробна информация за действителните разходи на предходните схеми. Тя е разполагала с ограничена информация относно таксите, плащани от други органи, които са упълномощили ЕИФ да управлява финансови инструменти от тяхно име, и е било направено твърде малко, за да се съпоставят нейните разходи с тези, извървани от други гаранционни инструменти, управлявани на национално ниво.

За сравнение, за гаранционните инструменти, съфинансирани от структурните фондове, наложеният таван от съответните регламенти за разходите и таксите за управление е по-висок от 6 %, начислявани за централно управляваните инструменти. Действителните разходи обаче са останали под тавана. Според индикативни данни относно прилагането на гаранционните инструменти, съфинансирани от структурните фондове²² през периода 2007—2013 г. средните годишни²³ разходи и такси за управление са понастоящем в същия диапазон като тези, плащани от Комисията за двата инструмента, предмет на одита.

В допълнение към горепосочените такси, по отношение на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП ЕИФ има право да получава премия за риск като компенсация за поделяне на риска за този инструмент (вж. точка 12 и фигура 1).

Рискът, свързан с експозицията на ЕИФ, зависи от рисковия профил на базисния портфейл и от размера на финансовия принос на ЕС, като последният се изплаща на годишни вноски и преди реалното одобрение на гаранциите. До 2022 г. заемите могат да бъдат включени в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП, така че е възможно рисковият профил на портфейла да продължи да се променя.

Финансовите посредници трябва да плащат гаранционна такса (вж. точка 11), която е приход за Механизма. Финансовият принос на ЕС ще бъде използван за изплащане на премиите за риск единствено когато гаранционната такса е недостатъчна да покрие пълния размер на премията за риск, на която ЕИФ има право.

Таксата за риск се определя в размер на 1,25 % годишно върху 80 % от текущата гарантирана сума (тъй като се очаква финансовото участие на ЕС да съответства на 20 % от общата гарантирана сума за всички посредници, взети заедно). Максималният общ размер на таксата за риск, начислявана от ЕИФ през периода на действие на Механизма, е 10 % от приноса на ЕС (т.е. 106 млн. евро).

Съществува опасност таксата да свръхкомпенсира ЕИФ за реално поетия риск. Това се дължи на факта, че таксата се плаща върху 80 % от текущата гарантирана сума дори когато изплатеният финансов принос на ЕС надвишава 20 % от гарантираната сума (с други думи, когато действителната експозиция на ЕИФ е по-малка от 80 %). Въпреки това няма механизъм за проверка на таксата за риск за ЕИФ до 2022 г. Например през периода 2014—2015 г. финансовото участие на ЕС е надвишило текущата гарантирана сума, поради което ЕИФ не е поел никакъв риск, но въпреки това е получил приблизително 0,5 млн. евро под формата на такси за риск.

Бързо започване на фазата на изпълнение

Предишни одити на Сметната палата са показали, че прилагането на финансовите инструменти представлява значително предизвикателство, при което забавянията излагат на риск постигането на целите²⁴. Ето защо Сметната палата провери дали тези закъснения са избегнати.

По същество Механизмът за гарантиране на заеми е продължение на предходния Механизъм за гарантиране по отношение на МСП, което е улеснило бързото му пускане в действие. Но бързото стартиране на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП, който в някои отношения е нов инструмент, е значително постижение.

И за двата инструмента споразуменията между Комисията и ЕИФ са били сключени до юли 2014 г. До края на 2014 г. ЕИФ вече е сключил гаранционни споразумения с шестте посредника с очакван обем на кредитиране от почти 1,4 млрд. евро. До края на 2016 г. степента на изпълнение (по отношение на използвания финансов принос от ЕС) е била 80 %. По същото време финансовите посредници са предоставили заеми, съответстващи на около 27 % от техния очакван размер на заемите.

Инструментите за гарантиране на заемите не са били насочени в достатъчно степен към предприятията, които изпитват затруднения да получат заем

Обикновено заемодателите начисляват по-високи лихвени проценти и такси, съобразени със заемополучателите с по-висок рисков профил. Те обаче може и да не бъдат склонни да начисляват високи лихви и да поемат рискове над определено равнище, като вместо това предпочитат да ограничат кредитната си дейност. Вследствие на това е възможно жизнеспособни проекти да не бъдат финансирани от банки, тъй като се считат за прекалено рисковани, по-специално когато заемополучателите не разполагат с начин за доказване на тяхната кредитоспособност и/или валидността на техните проектни предложения²⁵. За целите на настоящия доклад жизнеспособни предприятия, които не са в позиция да получат заем от търговски кредитори, се разглеждат като „жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране“.

Фактът, че има заемополучатели с жизнеспособни проекти, които не могат да получат достъп до финансиране, е главното основание за финансирането от ЕС на инструменти за гарантиране на заемите. Това основание е посочено в подготвителните документи и в съответните регламенти за създаване на проверените два механизъма. По-специално е посочено, че „Механизмът за гарантиране на заеми следва (…) да намали особените трудности, пред които са изправени жизнеспособните МСП при достъпа до финансиране поради това, че са възприемани като високорискови, или поради факта, че не разполагат с достатъчно налично обезпечение“²⁶. За Гаранционния механизъм InnovFin за МСП в регламента за „Хоризонт 2020“²⁷ се посочва, че „утвърдени иновативни дружества — както малки, така и големи — не могат да получат заеми за по-рисковани научноизследователски и иновационни дейности“ и че „необходимите иновации за постигане на целите на политиката обикновено се оказват твърде рисковани за пазара (…)“. Също така разпоредбите на Финансовия регламент, съгласно които „финансовите инструменти нямат за цел да бъдат заместител на (…) частното финансиране“²⁸, предполагат фокус към „жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране“.

Следователно тези инструменти не са замислени като общи субсидии, предназначени да намалят разходите за лихви на по-малките предприятия като цяло, или на тези, които са иновативни, а имат за цел да подобрят достъпа до финансиране на предприятия, които не биха могли да вземат заем от търговски заемодатели.

Поради това Сметната палата провери:

1. дали предприятията, които се ползват от гаранции по заемите, са имали трудности с достъпа до финансиране;
2. дали Комисията е използвала по ефективен начин мерките за по-точно насочване на финансирането към „жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране“; и
3. дали инструментите са използвани успешно в държавите членки с финансови затруднения.

Слабости при насочване на финансирането към „жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране“

Въз основа на подбраната от Сметната палата извадка от заеми (96 предприятия) за двата инструмента беше установено, че едва 40 % от заемите са предоставени на предприятия, които иначе биха изпитали затруднения да получат финансиране от търговски заемодател. Това равнище не се различава съществено от нивото от 43 %²⁹, което Сметната палата установи в предишните си одити на Механизма за гарантиране по отношение на МСП³⁰ (предшественик на Механизма за гарантиране на заеми), който има много сходни цели и до голяма степен е разчитал на подобни посредници.

При схемата на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП 35 % от предприятията биха срещнали трудности за получаване на търговски заем без гаранцията от ЕС. Но дори сред тази подгрупа от иновативни предприятия някои са имали достъп до финансиране с рисков капитал или са могли да получат търговски заем чрез предоставяне на лични гаранции.

Сметната палата съпостави също така поведението на публични и частни посредници в областта на подбора на бенефициентите³¹ чрез използване на косвени показатели, които са свързани със степента на финансовите ограничения:

1. възраст и големина на предприятието, тъй като по-новите и по-малките предприятия обикновено изпитват повече финансови затруднения³²; и
2. заемът като част от общите активи на предприятието за измерване на финансовото значение на заема като източник на финансиране в капиталовата структура на предприятието.

Тези показатели разкриват съществена разлика между поведението на публичните и частните посредници в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП. Публичните посредници трайно показват по-добри резултати от частните при определянето на предприятията, които е по-вероятно да се нуждаят от гаранция. Например предприятията, създадени преди по-малко от пет години представляват 35 % от кредитния портфейл на публичните посредници в сравнение с 16 % от този на частните посредници. По-вероятно е също така публичните посредници да предоставят сравнително голям размер финансиране на бенефициентите: повече от половината заеми, предоставени от тях, представляват над 10 % от активите на съответния заемополучател, докато това се отнася само за една четвърт от заемите, предоставени от частни посредници³³.

Фактът, че частните посредници по Гаранционния механизъм InnovFin за МСП са се фокусирали в по-голяма степен към предприятия с достъп до търговски заеми, е свързан с начина, по който е разработен инструментът. В регламента за „Хоризонт 2020“ се посочва, че Механизмът е насочен към подобряване на достъпа до дългово финансиране, но не се съдържа изрично изискване за фокусиране към „жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране“. В споразумението между Комисията и ЕИФ е посочено, че целта на механизма е единствено „да стимулира (…) посредниците да разширят пряко или косвено дълговото финансиране (…)“. В споразуменията между ЕИФ и посредниците не е посочено, че посредниците следва да се насочат към предприятия, които изпитват затруднения с достъпа до търговски заеми. Докато за публичните посредници е по-вероятно да бъдат насочени към такива предприятия поради техните цели на политиката, частните посредници нямат такава мотивация и гаранционното споразумение с ЕИФ не изисква от тях да го правят. Всъщност един частен посредник, посетен от Сметната палата, дори не беше запознат с факта, че акцентът следва да бъде върху жизнеспособни предприятия, на които е отказан заем (вж. точка 52).

Предприятията с достатъчен достъп до финансиране все пак могат да се възползват от гаранцията, например като получават заеми за по-дълъг срок или в по-големи размери. Освен това, в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП посредниците могат да намалят лихвения процент под пазарната ставка. Икономиите от лихвите са пропорционални на степента на риск на заемополучателя. Въпреки това, тъй като предприятията с достъп до търговски заеми са по-скоро с нисък риск, икономиите са незначителни. Средният размер на икономиите, констатирани от Сметната палата в нейната извадка, е между 0,3 % и 0,4 %, т.е. не повече от 1 000 евро годишно при заем от 250 000 евро (средна стойност в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП).

Въпреки че е постигнала успех с една мярка за по-добро насочване на финансирането към „жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране“, Комисията все още не е въвела други възможни мерки, по-специално по отношение на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП

Сметната палата вече отбеляза, че в рамките на предходния н Механизъм за гарантиране по отношение на МСП значителна част от бенефициентите са били предприятия с достъп до търговски заеми. Сметната палата препоръча в тази връзка, че „следва да се обмислят подходящи мерки за намаляване нивото на икономическите загуби от неефективност, като наред с другото се използват добрите практики, които вече са установени от някои посредници“³⁴. В своя отговор на тази препоръка Комисията изрази съгласие, че „за всяка последваща програма следва да се предвидят подходящи мерки за намаляване нивото на икономическите загуби от неефективност“³⁵.

В своето законодателно предложение за текущия Механизъм за гарантиране на заеми Комисията въведе таван от 150 000 евро за допустимите за гарантиране заеми. Счита се, че заемополучателите, които искат по-малки заеми, срещат повече трудности при достъпа до финансиране.

Въпреки че този таван е одобрен, законодателите са въвели изключение. По-значимите по размер заеми могат да бъдат гарантирани в рамките на Механизма за гарантиране на заеми, ако се докаже, че бенефициентът не изпълнява условията за допустимост за Гаранционния механизъм InnovFin за МСП³⁶. Посредник, който желае да одобри заем над установения таван, трябва най-напред да провери дали заемополучателят не е в състояние да отговори на някое от 14-те условия за допустимост по отношение на иновациите в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП (вж. точка 89). Тъй като това е сравнително тромав процес и неговата логика трудно може да бъде разбрана, повечето финансови посредници са поддържали гарантираните си заеми под тавана.

Ето защо таванът не е довел до пренасочване на Механизма за гарантиране на заеми към като цяло по-рискови, по-малки и по-млади предприятия. Това се илюстрира от редица статистически данни за портфейлите:

1. средният размер на заемите е намалял, а делът на заемите над 150 000 евро е спаднал от 37 % при предходния механизъм до 15,8 % в при Механизма за гарантиране на заеми; и
2. делът на заемите за микропредприятията (т.е. с по-малко от 10 служители) се е увеличил до 82 % в сравнение със 74 % в рамките на предходния механизъм.

Въпреки това продължават да се гарантират по-големи заеми, понякога дори чрез заобикаляне на правилата. Един посредник на Механизма за гарантиране на заеми (от трите одитирани) е надвишил тавана на няколко пъти чрез одобряване на множество заеми за едно предприятие на една и съща дата. ЕИФ е установил тази практика и е поискал допълнителна информация за един случай. След анализ ЕИФ е приел, че за този конкретен случай е налице адекватна икономическа обосновка. Тези заеми представляват повече от 10 % от гарантирания кредитен портфейл на посредника.

Добре обмислените критерии за допустимост могат да бъдат друг начин, за да се осигури, че гаранциите се предоставят на жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране (вж. примера в каре 2). По отношение на Механизма за гарантиране на заеми подобни критерии за допустимост са установени в гаранционните споразумения с финансовите посредници. Що се отнася до Гаранционния механизъм InnovFin за МСП, обаче, Комисията не е наложила такива критерии в споразумението за делегиране на правомощия, което е сключила с ЕИФ (вж. точка 59). Въпреки това Сметната палата отбелязва, че от прилаганите общо 14 критерия за оценка на иновативния характер на предприятието (от които трябва да бъде изпълнен един) два се отнасят до начинаещи предприятия. Тези два критерия обаче са били използвани само от малък брой предприятия бенефициенти на гаранционен заем по Гаранционния механизъм InnovFin за МСП (20 % към 31.12.2016 г.).

Начисляването на лихви, които са над средното пазарно ниво, е алтернативен подход, чиято цел е да се осигури, че за гаранцията се подават заявления най-вече от жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране. Наистина, предприятията, които имат достъп до финансиране, могат да получат лихвен заем на пазарно ниво, и следователно нямат стимул да кандидатстват за по-скъпоструващия гарантиран заем. Въпреки че подобна ценова политика се прилага от някои национални насърчителни институции, тя не се използва в контекста на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП.

Структурата на Комисията за мониторинг на гаранционните инструменти не позволява да се проверява периодично дали посредниците се фокусират към „жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране“. По отношение на Механизма за гарантиране на заеми показателят за мониторинг е делът на МСП, които считат, че не биха получили финансиране без гаранцията. Необходимите данни за установяване на това обаче трябва да бъдат събирани чрез проучване само два пъти през периода на действие на механизма. Подобен показател е използван за оценка на предходния механизъм, но размерът на извадката е бил твърде малък, за да се направят някакви заключения на равнището на отделните посредници. За Гаранционния механизъм InnovFin за МСП не е използван такъв показател.

В академичната литература се предлагат редица алтернативни показатели (вж. каре 3), които могат да предоставят своевременна информация за дела на предприятията, които имат достъп до търговски заеми на ниво отделни посредници. Тъй като тези показатели разчитат на данни, които обикновено са получени от кредитните досиета, необходимите данни биха могли да се съберат от посредниците. Към днешна дата обаче Комисията не е проверила приложимостта на алтернативните показатели.

Усвояването на инструментите е било бавно в държавите членки с финансови затруднения

Цикличните спадове, особено финансовите кризи, обикновено водят до увеличаване на недостига на финансиране (т.е. необходимото финансиране не е на разположение) за по-малките предприятия⁴⁰. Ето защо подобряването на достъпа до финансиране на по-малките предприятия е важен елемент от Европейския план за икономическо възстановяване от 2008 г.⁴¹. Поради същата причина Комисията и три държави членки, които се ползват от финансова помощ от ЕС (Латвия, Гърция и Португалия), се съгласиха да приложат различни мерки за тази цел.

Националните бюджети на въпросните три държави членки са били сериозно ограничени. Техните правителства не са могли да подкрепят националните си гаранционни схеми и равнището на подкрепяната от държавата гаранционна дейност рязко е намаляло. Тъй като схемите на ЕС имат за цел да допълват усилията на държавите членки⁴², Сметната палата провери дали в тези страни централно управляваните гаранционни инструменти на ЕС и подобните на тях инструменти, съфинансирани от Структурните фондове, се прилагат успешно.

Сметната палата установи, че централно управляваните гаранционни инструменти на ЕС имат значително по-малък успех по отношение на усвояването в тези държави членки в сравнение с инструментите, съфинансирани от структурните фондове. Въпреки че предшественикът на Механизма за гарантиране на заеми е съществувал към момента на настъпване на кризата, от тези три държави членки ЕИФ е сключил договор само с един финансов посредник в Латвия през 2009 г. Усвояването на предшественика на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП, който съществува от края на 2012 г., е задоволително в Португалия, но не и в другите две държави членки.

Структурните фондове съфинансират гаранции и „финансирани инструменти за поделяне на риска“. И двата инструмента са имали за цел да преодолеят недостига на кредитиране за по-малките предприятия, но само последният инструмент предоставя на посредниците както покриване на кредитния риск, така и ликвидност. Недостатъкът на един „финансиран инструмент за поделяне на риска“ е, че заемите за по-малките предприятия трябва да се финансират изцяло или частично от публични средства⁴³, а това означава, че могат да бъдат подпомагани по-малко на брой предприятия. Сметната палата установи, че инструментите, в които са използвани публични средства за финансиране на най-малко половината от заемите, имат по-голям успех при отпускането на средства на предприятията, тъй като предоставянето на ликвидност компенсира ограниченията в ликвидността на търговските банки. Това обяснява защо — като инструменти, които не предоставят ликвидност на търговските банки — централно управляваните гаранции от ЕС по заемите не са усвоени в задоволителна степен във въпросните държави членки.

Дори за финансовите инструменти, съфинансирани от структурните фондове, обаче предоставянето на средства за предприятията не е било извършено в периода на най-голям стрес, а по-скоро след това. В Латвия между 2009 г. и 2012 г. едва 16 % от сумата, предвидена за „финансирани инструменти за поделяне на риска“ в рамките на управляваната от ЕИФ схема⁴⁴, са отпуснати на по-малки предприятия. Изплатените средства от финансовите инструменти на по-малки предприятия в Гърция също са забавени и са били ускорени едва към края на срока за предоставяне на помощ през 2015—2016 г.

Забавените плащания на по-малки предприятия от финансовите инструменти, съфинансирани от структурните фондове, са в разрез с постиженията на Института за растеж в Гърция. Това е небанков финансов институт, създаден от гръцката държава и германската банка за развитие Kreditanstalt für Wiederaufbau като еднократна мярка за предоставяне на заеми на по-малки предприятия. Той е разполагал с капитал от 200 млн. евро, които за по-малко от една година е успял да преобразува в заеми. Според интервюираните от Сметната палата търговски банки в Гърция, основната причина за бързото отпускане на средства е била, че изпълнението е било предмет на много по-прости правила от тези за инструментите в рамките на структурните фондове.

Комисията е реагирала на трудностите при усвояването. По-специално през 2011 г. Комисията е позволила финансовите инструменти в рамките на структурните фондове да бъдат използвани също и за финансиране на работен капитал — нещо, което преди това е било позволено само при изключителни обстоятелства. Това е оказало положително въздействие върху плащанията за по-малките предприятия и е било обосновано с обстоятелствата по това време.

Историята на гаранциите по заемите обаче показва, че подобни промени не се отменят, след като тези специфични обстоятелства вече не са приложими. Така обикновено се стига до смекчаване на изискванията за допустимост. Например, докато предшествениците на Механизма за гарантиране на заеми първоначално са били насочени към инвестиционни заеми, финансирането на работен капитал вече е станало обичайна практика. Предшественикът на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП е подпомагал само заеми с минимален матуритет от две години. Гаранционният механизъм InnovFin за МСП подпомага също и заеми с годишен матуритет, включително кредитни линии. Въпреки че такива промени несъмнено увеличават усвояването на схемите, те също така повишават и риска, че инструментите няма да постигнат ефективно целите на публичната политика или в крайна сметка ще се конкурират с частния сектор (вж. каре 4).

Целите са частично постигнати

Двата гаранционни инструмента имат различни цели. Поради това в настоящия раздел те са разгледани поотделно. Сметната палата провери:

1. дали предшествениците на Механизма за гарантиране на заеми са насърчавали растежа на предприятията;
2. дали Гаранционният механизъм InnovFin за МСП е бил насочен към подпомагане на извършването от предприятията на научноизследователски и иновационни дейности с голям потенциал за високи постижения.

Предшествениците на Механизма за гарантиране на заеми са подпомагали растежа на предприятията

Растежът на предприятията може да се прояви под формата на създаване на работни места, повишена производителност и по-висок коефициент на оцеляване. За да се наблюдава ефектът от гаранцията, не е достатъчно например да се сравни броят на заетите лица в дадено предприятие преди то да се е възползвало от гаранцията, с броя им няколко години по-късно, тъй като е възможно и други фактори да са допринесли за това⁴⁵. Вместо това оценката на последиците следва да се основава на съпоставка между това, което се е случило с предприятията, ползващи се от гаранции, и това, което би се случило без такава подкрепа.

Като част от настоящия одит Сметната палата възложи съпоставително проучване за оценка на въздействието на дългосрочния ефект на гаранциите от ЕС по заемите в една държава членка — Франция⁴⁶. Финансовото участие на ЕС за посредниците във Франция, чиито портфейли бяха анализирани в проучването, представлява повече от 25 % от общия бюджет на Механизмите за гарантиране по отношение на МСП, които са функционирали през периода 2001—2013 г. В проучването се съпоставя броят на променливите величини на резултатите⁴⁷ за по-малките предприятия, които са се възползвали от гарантирани от ЕС заеми в периода 2002—2012 г. с предприятията, които не са били бенефициенти на такива гаранции („група за сравнение“). Ефектите са изчислени на годишна база за 10-годишния период след годината на получаване на заема. Приложение III съдържа допълнителни подробности относно методологията.

Резултатите от проучването са положителни по отношение на всички анализирани изходни променливи. Предприятията бенефициенти са отбелязали по-голям растеж от групата за сравнение по отношение на общите активи, продажбите и разходите за заплати. След първоначалния спад на производителността, те са станали и по-продуктивни от групата за сравнение. Първоначалният спад на производителността се обяснява с факта, че е необходимо време, за да може инвестициите да станат напълно продуктивни. Въпреки че заемите са увеличили активите почти незабавно, реализирането на ефекта върху продажбите и разходите за заплати е отнело още 2—3 години. Гарантираните заеми са донесли още дългове за предприятията, но този допълнителен дълг не ги е направил по-уязвими. И действително е било по-малко вероятно предприятията бенефициенти да преустановят дейността си, отколкото групата за сравнение (вж. фигура 2).

Източник: ЕСП въз основа на Окончателен доклад: дългосрочното въздействие на гаранциите по кредитните портфейли върху резултатите от дейността на МСП, от Bertoni, Colombo и Quas (2016 г., предстоящо публикуване).

Въпреки че положителните резултати са постижение, констатираното цялостно въздействие за по-малките предприятия във Франция е по-слабо от оцененото в две други проучвания за анализ на гаранционните инструменти във Франция или на други места, където се използва подобна методология (вж. таблица 3).

През 2005 г. Комисията е изчислила, че създаването/запазването на едно работно място в контекста на Механизма за гарантиране по отношение на МСП би струвало 1 330 евро⁵⁰. Ако се предположи, че нарастването на разходите за заплати, така както е установено от съпоставително проучване, отразява единствено растежа на заетостта, Сметната палата изчисли, че всяко работно място, което е създадено/запазено в резултат на предоставените от ЕС гаранции за по-малки предприятия във Франция всъщност е на стойност 8 000—11 000 евро, т.е. седем пъти повече от прогнозната оценка.

Проучването също така потвърждава, че по-доброто насочване може да направи инструментите по-ефективни. По-специално, гарантираните заеми са имали по-голям ефект върху по-малките и по-младите предприятия, т.е. предприятията, които според академичната литература е по-вероятно да изпитват финансови ограничения. Гарантираните заеми също така са имали по-голям ефект, когато размерът на публичният принос за всяко евро от гарантираните заеми — т.е. очакваната загуба, е бил по-голям (вж. таблица 4).

Забележка: пп = процентен пункт.

Източник: Bertoni и др. (2016 г.).

В предишния си одит на Механизма за гарантиране по отношение на МСП Сметната палата констатира, че „резултатите от гаранцията биха могли също така да бъдат постигнати чрез финансиране от националните бюджети. (…) Като се има предвид (големият дял на) заемополучатели, чийто бизнес се извършва най-вече на местно ниво, нуждата от интервенция от страна на ЕС невинаги е била доказана по задоволителен начин“⁵¹. Комисията прие съответната препоръка и заяви, че „това вече е било взето под внимание при дискусиите и планирането за следващото поколение финансови инструменти, като „гарантирането на добавена стойност на ниво ЕС“ е един от ключовите принципи, които трябва да бъдат съблюдавани от всички предлагани инструменти“⁵².

Предишното заключение на Сметната палата, че добавената стойност на ниво ЕС не може да бъде доказана, остава валидно и за Механизма за гарантиране на заеми поради описаните по-долу две причини. На първо място, в своето законодателно предложение относно Механизма за гарантиране на заеми Комисията посочва, че приемникът на механизма за ГМСП ще се съсредоточи основно върху гаранциите за трансгранични заеми и заеми с участието на повече от две държави, както и върху секюритизацията, в съответствие с препоръките на Европейската сметна палата с оглед оптимизиране на добавената стойност на ниво ЕС.⁵³ Законодателният орган обаче не е транспонирал това в регламента, уреждащ функционирането на Механизма. Ето защо към момента на одита трансграничните заеми и многонационалните заеми в контекста на Механизма за гарантиране на заеми бяха ограничени. Не е имало и операции по секюритизация. Дори в рамките на предходния Механизъм за гарантиране по отношение на МСП за периода 2007—2013 г. операциите за секюритизация са имали ограничен успех, тъй като са подписани само две операции. Едно от обясненията за това е ограничената дейност на пазара на секюритизация от 2008 г. насам⁵⁴.

На второ място, намалява значението на демонстрационния и катализиращия ефект, както и на ефекта върху изграждането на капацитет⁵⁵, посочени като аргумент за добавена стойност на ниво ЕС, по-специално за държавите членки, които са се присъединил към ЕС след 2004 г. (вж. също и точка 33). Това се дължи на факта, че използването на финансирани от ЕС финансови инструменти се е увеличило значително през последните години (вж. точки 13, 17 и 18), което е довело до повишаване на експертния опит на държавите членки при прилагането на тези инструменти. От своя страна това намалява необходимостта от гаранционни инструменти на ЕС⁵⁶. Освен това държавите членки могат да използват структурните фондове за финансиране на свои собствени национални инструменти (вж. точки 72—74).

Гаранционният механизъм InnovFin за МСП не е бил насочен в достатъчна степен към научни изследвания и иновации с голям потенциал за високи постижения

Гаранционният механизъм InnovFin за МСП се урежда от разпоредбите на Регламента за програма „Хоризонт 2020“. Това е общ регламент, който урежда прилагането на различни интервенции, независимо дали са под формата на безвъзмездна финансова помощ, гаранции или капиталово финансиране. Като общ регламент той обхваща всички видове иновации. Въпреки това, по отношение на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП регламентът посочва, че фокусът следва да бъде насочен към подпомагането на предприятия, „ангажирани с научноизследователски и иновационни дейности (…) с голям потенциал за високи постижения“⁵⁷. Такива дейности включват рискови инвестиции.

Тъй като регламентът за „Хоризонт 2020“ не съдържа допълнително определение за „рискови инвестиции в областта на (…) научните изследвания и иновациите с голям потенциал за високи постижения", Комисията е определила 14 критерии за допустимост в областта на иновациите (вж. приложение IV). Предприятие, което би искало да се възползва от гарантиран заем, трябва да отговаря на един от тези критерии. Критериите обхващат широк набор от възможни характеристики на предприятията, като например това дали предприятието има определено ниво на разходи за научни изследвания и иновации, дали е спечелило награда за иновации, дали е получило безвъзмездни средства или заем за научни изследвания и иновации, права за регистрирани технологии, дали се разраства бързо или получава инвестиции от фонд за рисков капитал или бизнес ангел.

Два от трите най-често използвани критерия са с общ характер:

1. критерий, използван в 27 % от случаите (данни към края на 2016 г.): бенефициентът „възнамерява да (…) инвестира в производство, разработване или внедряване на нови или значително подобрени продукти, процеси или услуги, които са иновативни и има наличие на риск от технологичен или промишлен провал (…)“;
2. критерий, използван в 12 % от случаите: бенефициентът осъществява дейност на пазара в продължение на по-малко от седем години и „разходите за научни изследвания и иновации представляват най-малко 5 % от общите му оперативни разходи през най-малко една от трите години, предшестващи заявлението на бенефициента“.

Въз основа на проверка на извадка от заеми Сметната палата оцени дали посоченият в регламента фокус е бил постигнат. Сметната палата класифицира предприятията в три групи: i) без иновации (15 % от извадката на Сметната палата), ii) разработване на стандартни продукти или процеси (50 % от извадката на Сметната палата) и iii) високорискови иновации (35 % от извадката на Сметната палата). В каре 5 са посочени примери за проекти и предприятия за всяка категория. Иновациите в резултат на разработването на стандартни продукти или процеси се разглеждат като нови само за предприятието (т.е. възможно е продуктите или процесите вече да съществуват на пазара)⁵⁸. Високорисковите иновации надхвърлят това условие и Сметната палата установи, че едва 35 % от предприятията попадат в тази категория. Дори сред тях, обаче, много малко предприятия са имали забележителна иновационна дейност.

Следователно, 65 % от предприятията в извадката на Сметната палата отразяват широко определение за иновация, въпреки че е трябвало акцентът да бъде върху по-ограниченото понятие за иновация с голям потенциал за високи постижения (вж. точка 88).

За да проследи резултатите в областта на иновациите на предприятията, получаващи подкрепа, Комисията използва показателя „процент участващи МСП, осъществяващи нововъведения за предприятието или пазара“. Този показател не идентифицира високорискови иновации с голям потенциал за високи постижения и по този начин отразява едно по-широко определение за иновации⁵⁹. Освен това Комисията определя сравнително малка целева стойност от 50 % за дела на предприятията, осъществяващи нововъведения за предприятието или пазара. Като се има предвид, че приблизително половината от европейските предприятия в широк смисъл извършват някаква иновационна дейност, не може да се счита, че тази цел е постиганата успешно⁶⁰. Комисията вероятно би постигнала целта, дори ако просто разпределя финансирането на случаен принцип между предприятията.

Сметната палата също така съпостави Гаранционния механизъм InnovFin за МСП с други схеми за подпомагане, насочени към по-малки предприятия в областта на иновациите, и оцени резултатите от изпълнението на отделните посредници при подбора на предприятия с интензивно използване на знания⁶¹. ЕСП използва интензивността на използваните знания на основния отрасъл на съответното предприятие⁶², тъй като това е добър показател за вероятността предприятието да извършва научни изследвания и иновации с голям потенциал за високи постижения. Действително, предприятията, осъществяващи дейност във високотехнологичните сектори или предоставящи услуги с интензивно използване на знания, е по-вероятно да въвеждат иновации. Ето защо, ако механизмът бъде ефективно насочен към иновациите, предприятията бенефициенти неизбежно ще бъдат концентрирани в сектори с интензивно използване на иновации. Насочването към високотехнологичните сектори и услугите с интензивно използване на знания също така е важно от гледна точка на политиката (вж. каре 6).

Сметната палата установи, че настоящият Гаранционен механизъм InnovFin за МСП е подпомогнал повече предприятия с интензивно използване на знания в сравнение с неговия предшественик, инструментът за поделяне на риска. Нарастващата роля на публичните посредници е допринесла за поставяне на по-голям акцент върху предприятията с интензивно използване на знания. Делът на тези предприятия в портфейлите на публичните посредници в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП (76 %) е много подобен на постигнатия дял на схемите за предоставяне на безвъзмездни средства по програмата „Хоризонт 2020“, които са ориентирани към по-малките предприятия. За разлика от тях частните посредници са насочени в много по-малка степен към предприятия с интензивно използване на знания (41 %), като по този начин се намалява общият дял за механизма като цяло (вж. фигура 3).

Забележка: Секторите с интензивно използване на знания и технологии включват високотехнологичните и среднотехнологичните отрасли и услугите с интензивно използване на знания, така както са определени в съответните насоки на Евростат.

Източник: ЕСП въз основа на данни, предоставени от ЕИФ и Комисията.

Системата на Комисията за оценяване е предоставила само ограничени данни за ефективността на инструментите

Европейската комисия финансира инструменти за гарантиране на заемите за по-малките предприятия от края на 90-те години на ХХ век. Насочеността на тези гаранции е претърпяла развитие във времето, но основната цел остава същата: да се увеличи достъпът до финансиране за по-малките предприятия и да се подпомогнат предприемачеството и иновациите с цел да се насърчи по устойчив начин развитието на по-малките предприятия и повишаването на заетостта в целия ЕС. В съответния регламент за всеки инструмент са посочени крайни срокове за междинните и/или окончателните оценки и тяхното съдържание. Наред с другото, от оценките се очаква да дадат отговор на въпроса: „Доколко ефективна е била интервенцията от страна на ЕС (т.е. гаранциите по заемите)?“ Поради това Сметната палата провери:

1. дали предишните оценки са доказали ефективността на инструментите за гарантиране на заемите; и
2. дали съществуващите механизми за оценка на настоящите инструменти са подходящи.

В предишните оценки не са предоставени солидни данни за ефективността на инструментите

В рамките на 18-те години от първото въвеждане на инструментите на ЕС за гарантиране на заемите Комисията е представила три междинни и две окончателни оценки. В нито една от тези оценки обаче не са предоставени солидни данни по отношение на въздействието на гаранциите. Обикновено в оценките се одобрява общият размер на гарантираните заеми или броят на подпомогнатите по-малки предприятия. Тези показатели обаче не измерват по подходящ начин ефективността или ползите⁶⁶ от гледна точка на благосъстоянието.

Оценките са разчитали предимно на качествени методи като интервюта и проучвания; количествените методи са пренебрегнати. Освен това те не доказват, че наблюдаваните промени при бенефициентите се дължат на гаранциите, а не на приноса на други фактори. Проучванията са използвани за компенсиране на непълните данни, но не са имали за цел да свържат наблюдаваните промени с гаранционния инструмент. Тъй като предприятията са подложени на проучване едва няколко години след като са получили гарантиран заем, рискът по отношение на надеждността е нараснал.

Има две допълнителни причини за липсата на надеждни оценки. Първо, оценките са извършени твърде рано, като окончателната оценка е проведена едва в средата на програмния цикъл. Второ, в оценките се възприема много ограничена позиция, насочена единствено към настоящата програма, като по този начин не се оценява въздействието от предишни, като цяло сходни програми.

Събирането на данни в подкрепа на бъдещите оценки се е подобрило, но все още има недостатъци

Методологията за оценка на въздействието може да се разработи и приложи най-лесно на етапа на разработване на дадена нова програма. Изискванията за събиране на данни следва да се обмислят в началото на програмата, а не след като тя вече се е изпълнявала от много години⁶⁷.

ЕИФ и Комисията неотдавна предприеха стъпки за подобряване на процеса на оценяване. Първо, Комисията вече планира да провежда окончателните оценки на много по-късен етап от цикъла на програмата. На второ място, ЕИФ и службите на Комисията са публикували изследване през 2015 г., в което се оценява икономическото въздействие на гарантираните заеми, предоставени на предприятията в Централна и Източна Европа в периода 2005—2007 г.⁶⁸ Комисията възнамерява да го използва като основа за оценяване на въздействието от гаранциите върху постиженията на по-малките предприятия. На последно място, понастоящем ЕИФ е в по-добра позиция да идентифицира бенефициенти, като използва съществуващите бази данни с времеви серии от данни за предприятията, които могат да послужат за извършване на по-количествен анализ.

Към момента на провеждане на одита на Сметната палата Комисията вече беше изготвила условията за междинна оценка на настоящите гаранционни инструменти, която се очаква да бъде завършена до края на 2017 г. Тя обаче все още не е извършила никаква работа по отношение на методологията за окончателната оценка. Например, тя все още не е определила (i) как да оценява дали Гаранционният механизъм InnovFin за МСП в действителност води до увеличаване на иновационната дейност, което е неговата основна цел, и (ii) как да изолира неговото въздействие от това на други програми⁶⁹. Непълните данни също биха могли да окажат влияние върху оценката на този механизъм.

Концепцията, предоставена от Asdrubali и Синьоре (2015 г.) съпоставя ефекта от гаранционните инструменти на ЕС с всички други възможни източници на финансиране, включително други гаранции, финансирани от национални или други инструменти на ЕС, като например структурните фондове. Въпреки че дълговите инструменти се различават в известна степен (например „ограничени“ спрямо „неограничени“ или насочени към подгрупа от по-малки предприятия), те често действат като близки заместители на търговските банки или предприятията, търсещи финансиране, и преследват много сходни цели. Съвместното анализиране на възможно най-много инструменти отчасти би отстранило основното ограничение на проектната методология. Към момента на извършване на одита на Сметната палата обаче не бяха предприети стъпки в тази насока.

В допълнение, пропуските в оценяването биха могли да се запълнят с повече академични изследвания. Въпреки това, макар че съгласно принципа на прозрачност⁷⁰ всеки договор за безвъзмездна финансова помощ трябва да бъде публикуван, освен ако средствата не са изплатени на физическо лице, това не се отнася за бенефициентите на гаранции. Това означава, че изследователите извън ЕИФ нямат достъп до данни за бенефициентите. Други публични институции, използващи сходни поверителни данни, са въвели специфични процедури за предоставяне на достъп до тези данни⁷¹ за изследователски цели чрез „център за защитени данни“⁷² или посредством партньорства между външни изследователи и служители на организацията⁷³.

До този момент акцентът е бил главно върху оценяването на въздействието върху търсенето, т.е. доказване на въздействието на програмата върху постиженията на по-малките предприятия. Много по-малко са анализирани три аспекта: (i) ефектът върху предлагането, като например до каква степен гаранциите карат посредниците да отпускат повече кредити, отколкото биха го направили без тях; (ii) по какъв начин ползите от косвената субсидия, предоставена чрез гаранционните инструменти, се разпределя в действителност между доставчиците и бенефициентите⁷⁴, и (iii) по какъв начин гаранциите засягат конкуренцията между банките. Въпреки че ЕИФ често има достъп до подходящи данни, тези данни не се отчитат за целите на оценката. Когато Сметната палата извърши такъв анализ на предлагането за Чешката република, където за период от три години пет големи банки са започнали да си сътрудничат с ЕИФ, успяхме да установим ясно положително въздействие върху предоставянето на кредити само в една от банките.

Заключения и препоръки

По различните области на политиката бюджетът на ЕС предоставя средства за инструменти за гарантиране на заемите, насочени към по-малките предприятия, които функционират успоредно с гаранционните инструменти, финансирани на национално равнище. Общите заключения на Сметната палата са, че финансовият размер на гаранционните инструменти е определен без изчерпателен анализ на нуждите на пазара и че твърде много предприятия бенефициенти нямат реална нужда от гарантиран заем. Въпреки това броят на получилите гарантиран заем е нараснал. Степента на иновационните дейности, подпомагани от един от инструментите, обаче е била доста скромна и не е съответствала на насочеността и амбицията за високи постижения, посочени в регламента. Накрая, Комисията все още не е предоставила достатъчно данни за въздействието на инструментите и тяхната разходна ефективност. Комисията следва да реагира на по-голямата част от формулираните по-долу препоръки на Сметната палата, когато изготвя предварителните оценки за инструментите приемници в контекста на следващата многогодишна финансова рамка.

Структура на гаранционните инструменти

Бюджетът на ЕС финансира централно управляваните гаранционни инструменти успоредно с инструментите при споделено управление. Въпреки че всички финансирани от ЕС инструменти са увеличили размера си в сравнение с предходния период 2007—2013 г., извършените оценки на нуждите на пазара не обхващат всички инструменти и не показват как инструментите следва да отговорят колективно на тези нужди с цел избягване на дублирането и конкуренцията между тях (вж. точки 27—35).

Двата настоящи централно управлявани инструмента са започнали дейността си без забавяне. Въз основа на гаранционните споразумения, сключени до края на 2016 г., приблизително три четвърти от очакваните заеми ще бъдат концентрирани в четирите държави членки, където броят на по-малките предприятия, нуждаещи се от достъп до финансиране, е най-голям (вж. точки 33 и 48—50).

Прилагането на финансови инструменти има своята цена. Комисията обаче е разполагала с ограничени данни при започване на процеса на преговаряне с ЕИФ относно нивото на таксите (вж. точки 36—47).

Препоръка 1 — Оценка на нуждите на пазара и получаване на данни за разходите за управление

Комисията следва:

1. Да оцени пазарните нужди и начина, по който различните гаранционни инструменти на ЕС най-добре могат да отговарят на тези нужди редом с инструментите, финансирани на национално/регионално ниво, като по този начин осигуряват добавена стойност на ниво ЕС.

   Целева дата на изпълнение — преди представянето на предложения за създаването на нови финансови инструменти в контекста на следващата многогодишна финансова рамка.

2. Да получи и анализира съответните данни относно разходите за управление на гаранционните схеми, като например действителните разходи, извършени от ЕИФ или от управляваните на национално ниво схеми, с цел да бъде по-добре подготвена за преговори с ЕИФ и да осигури подходящо ниво на таксите.

   Целева дата на изпълнение — преди преговорите с ЕИФ за новите мандати в контекста на следващата многогодишна финансова рамка.

Достъп до финансиране

Инструментите за гарантиране на заемите са предназначени да подпомагат предприятията с жизнеспособни проекти, които изпитват затруднения да получат дългово финансиране. Сметната палата обаче установи, че 60 % от предприятията в нейната извадка са можели да получат търговски заем, без да използват тези инструменти. Делът на тези предприятия, които получават подкрепа, е дори малко по-висок за Гаранционния механизъм InnovFin за МСП, където достига 65 %. Освен това Сметната палата установи, че при Гаранционния механизъм InnovFin за МСП частните посредници са имали по-голям дял такива предприятия в своите портфейли. В действителност, в своето споразумение за делегиране на правомощия с ЕИФ Комисията не уточнява, че иновативните жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране са целева група за инструмента (вж. точки 55—59). Предприятията с достъп до търговски заеми също могат да се възползват от гаранцията, като например получат намален лихвен процент в рамките на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП (вж. точка 60).

Въпреки че намаляването на максималния размер на заемите, които са допустими по Механизма за гарантиране на заеми, е довело до увеличаване на дела на подпомагане за „жизнеспособни предприятия без достъп до финансиране“, Комисията само частично е използвала други възможни мерки за подобряване на ситуацията. Освен това настоящите мерки за мониторинг не осигуряват периодична информация относно постигнатия дял на „жизнеспособните предприятия без достъп до финансиране“ (вж. точки 61—69).

Достъпът до финансиране е станал още по-значим въпрос по време на финансовата криза, особено в тежко засегнатите държави членки, които са получили макрофинансова помощ. Централно управляваните гаранционни инструменти на ЕС обаче са оказали само ограничена помощ в тези страни, най-вече защото нямат за цел да осигурят ликвидност на посредниците. Въпреки че са използвани също и финансови инструменти, съфинансирани от структурните фондове, плащанията за по-малките предприятия са извършени предимно след, а не по време на периода на максимален стрес (вж. точки 70—77).

Препоръка 2 — Насоченост към предприятия, които се нуждаят от гаранция

Комисията следва:

1. Да включи в законодателното предложение за евентуалния инструмент, приемник на Гаранционния механизъм InnovFin за МСП, конкретни разпоредби за насочване на помощта към жизнеспособни предприятия без необходимия достъп до финансиране и разпоредби, които да възпрепятстват замяната на финансирането от частния сектор.

   Целева дата на изпълнение — при представянето на предложение за създаването на евентуален инструмент-приемник в контекста на следващата многогодишна финансова рамка.

2. Да въведе механизми за намаляване на дела на подпомогнатите предприятия, които биха получили търговски заеми и без подкрепата от ЕС. Комисията следва да оцени разходите и ползите на евентуалните мерки за постигане на такова намаление.

   Целева дата на изпълнение — преди въвеждането на евентуалния инструмент-приемник в контекста на следващата многогодишна финансова рамка.

3. Да извършва годишен мониторинг на дела на предприятията, които имат достъп до търговски заеми без подкрепа от ЕС, и да предприема корективни действия, ако този дял е прекалено голям. Мониторингът следва да се извършва въз основа на предоставената от финансовите посредници информация, като по този начин се избягва добавянето на допълнителна административна тежест за предприятията.

   Целева дата на изпълнение — при въвежданетона евентуалния инструмент-приемник в контекста на следващата многогодишна финансова рамка.

Постигане на целите

Предшествениците на Механизма за гарантиране на заеми са били насочени към насърчаване на растежа. Наличните иконометрични данни потвърждават успеха на инструментите в това отношение. Предприятията бенефициенти са постигнали по-голям растеж, отколкото групата за сравнение по отношение на общия размер на техните активи, продажбите, разходите за заплати и производителността. Проучванията показват също, че ефектите са били по-високи за тези предприятия, които потенциално биха били затруднени да получат заеми без гаранцията (вж. точки 79—87).

Гаранционният механизъм InnovFin за МСП е разработен с цел да постави акцент върху подпомагането на изследвания и иновации с голям потенциал за високи постижения. В Регламента за „Хоризонт 2020“ обаче този термин не е определен. Две трети от предприятията в извадката на Сметната палата са извършвали иновации единствено чрез разработване на стандартни продукти или процеси, или изобщо не са извършвали иновации. Определените критерии за допустимост по отношение на иновациите не са успели да отстранят такива предприятия от подпомагането. Целта на инструмента по отношение на иновациите е много скромна, тъй като Комисията счита, че е постигнат успех, ако едва половината от всички предприятия въвеждат иновации, независимо от степента на иновациите. Както и в случая с достъпа до финансиране, Сметната палата констатира големи различия между частните и публичните посредници, като последните са насочени много по-успешно към предприятия в сектори с по-интензивно използване на знания (вж. точки 88—95).

Препоръка 3 — Насоченост към високорискови иновации

Комисията следва:

1. Да включи в законодателното предложение за евентуален инструмент-приемник ясно определение за вида подпомагана иновация и в съответствие с това да определи размера на инструмента.

   Целева дата на изпълнение — при представянето на предложение за създаването на евентуален инструмент-приемник в контекста на следващата многогодишна финансова рамка.

2. Да направи преглед на критериите за допустимост в областта на иновациите, за да гарантира, че всеки последващ инструмент ще подпомага основно предприятия, ангажирани с дейности с голям потенциал за високи постижения, изискващи рискови инвестиции.

   Целева дата на изпълнение — преди въвеждането на евентуалния инструмент-приемник в контекста на следващата многогодишна финансова рамка.

Система за оценяване

Въпреки 18-годишната история на гаранциите от ЕС по заемите, до момента Комисията е предоставила само ограничени данни за постигнатите резултати. Причините за това положение са непълни данни, преждевременни оценки и неподходящо измерване. По отношение на бъдещите оценки Комисията взе още не е обмислила начина, по който (i) ще извърши всеобхватна оценка на прилаганите различни гаранционни инструменти на ЕС и (ii) ще оцени ефекта върху предлагането и конкуренцията между банките. Пропуските в оценяването биха могли да се запълнят с повече академични изследвания, но те са възпрепятствани от ограничителните правила за поверителност (вж. точки 97—105).

Препоръка 4 — Подобряване на системата за оценка

Комисията следва:

1. Да извърши всеобхватна последваща оценка на предходния инструмент на Механизма за гарантиране на заемите, като постави акцента върху това дали гаранциите са били като цяло ефективни.

   Целева дата на изпълнение — до края на 2019 г.

2. Да разработи методология за анализ на ефекта на гаранциите върху предлагането на заеми, конкуренцията между банките и иновационната дейност на предприятията, както и за анализ на разпределянето на косвената субсидия между заемодателите и бенефициентите.

   Целева дата на изпълнение — до края на 2019 г.

3. В допълнение към индивидуалните крайни оценки за всеки от двата централно управлявани гаранционни инструмента, да се представи една комбинирана оценка на относителната им ефективност и, доколкото е възможно, да се направи съпоставяне със сходни дългови инструменти на ЕС, използвани в миналото или по време на периода на действие на текущите инструменти.

   Целева дата на изпълнение: когато се изискват следващите крайни оценки.

4. Да се разработи система, която да даде възможност на изследователите да получават достъп до данни за бенефициентите на гаранциите.

   Целева дата на изпълнение — до края на 2018 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Баудилио ТОМЕ МУГУРУСА — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 7 ноември 2017 г.

За Сметната палата

Клаус-Хайнер ЛЕНЕ
Председател

Речник на термините

Съгласно определението на Евростат, иновацията представлява осъществяване на нов или значително подобрен продукт (стока или услуга) или процес, нов маркетингов метод или нов организационен метод на бизнес практики, организация на работното място или външни отношения. Минималното изискване за иновация е продуктът, процесът, маркетинговият метод или методът на организация да бъдат нови (или значително подобрени) за предприятието.

Кредитният рейтинг на даден заемополучател е рейтингът, даден му от заемодателя след оценка на неговата кредитоспособност.

Многогодишната финансова рамка на ЕС установява максималния годишен размер на сумите, които ЕС може да изразходва в различни области на политика за период от най-малко 5 години. Многогодишната финансова рамка не е бюджетът на ЕС, но осигурява рамка за финансовото програмиране и бюджетната дисциплина.

Политиката на сближаване през програмния период 2007—2013 г. обхваща Европейския фонд за регионално развитие и Европейския социален фонд (т.е. двата структурни фонда), както и Кохезионния фонд. Целта е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз, като се преодолеят основните различия между регионите и като се подобрят възможностите за заетост и работни места. През програмния период 2014—2020 г. координацията между политиката на сближаване и другите политики, които допринасят за регионалното развитие, а именно политиката за развитие на селските райони и политиката за рибарство и морско дело, е подобрена чрез създаване на общоприложими разпоредби за европейските структурни и инвестиционни фондове.

Комисията трябва да извърши предварителна оценка за финансовите инструменти, като наред с другото разгледа нуждите, които трябва да бъдат посрещнати, пропорционалността на интервенцията по отношение на размера на установения недостиг на финансиране, добавената стойност на участието на Съюза и полезното взаимодействие с другите нови и съществуващи финансови инструменти. Тези аспекти може да бъдат включени също и в оценките на въздействието, които Комисията извършва на инициативите, за които се очаква да имат значително икономическо, социално и екологично въздействие.

Секюритизацията е процес, чрез който заемодателят групира и преструктурира активи (тук: кредитен портфейл), за да ги подреди в различни рискови категории и да търгува с тези нови инструменти (т.е. ценни книжа).

Целта на „финансирания инструмент за поделяне на риска“ (в периода 2007—2013 г.) е да осигури средства за финансовия посредник с оглед подпомагане на отпускането на нови заеми и поделяне на свързания с тях риск.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми на управлението, свързани с конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Докладът е изготвен от Одитен състав IV, ръководен от члена на ЕСП Баудилио Томе Мугуруса. Този състав е специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Невен Матес. В процеса на изготвяне на доклада той беше подпомогнат от Georgios Karakatsanis — началника на кабинета на члена на ЕСП, представляващ Хърватия, Marko Mrkalj — аташе; Marion Colonerus — главен ръководител; Josef Jindra — ръководител на задача. В одита участваха Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi и Martin Puc.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

© Европейски съюз, 2017 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта http://europa.eu/contact

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес http://europa.eu/contact.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://op.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.