Jednotné európske nebo: zmena kultúry, nebo však nie je jednotné

Zhrnutie

O jednotnom európskom nebi

I

Letecká doprava je dôležitou súčasťou vnútorného trhu EÚ, ktorá podporuje mobilitu osôb a tovaru a zároveň je hnacou silou hospodárskeho rastu. V roku 2015 odletelo z letísk v EÚ alebo na ne priletelo približne 920 miliónov cestujúcich a 15 miliónov ton nákladu. V tom istom roku bol európsky vzdušný priestor využitý na takmer 10 miliónov letov IFR (teda v súlade s pravidlami letu podľa prístrojov). Bezpečný a efektívny tok tejto dopravy si vyžaduje zásahy manažmentu letovej prevádzky (ATM), ktorý plní tri základné funkcie: zabezpečenie rozstupu medzi lietadlami, vyváženie ponuky (riadenia letovej prevádzky) a dopytu (lety) a poskytovanie leteckých informácií používateľom vzdušného priestoru.

II

Hoci má letecká doprava vo svojej podstate medzinárodný charakter, obvykle sa riadi na národnej úrovni vo fragmentovanom a monopolistickom prostredí. Tieto črty prispievajú k meškaniu a vyšším nákladom na manažment letovej prevádzky, ktoré znášajú používatelia vzdušného priestoru. Cieľom iniciatívy jednotné európske nebo (SES) je preto zlepšiť celkovú výkonnosť manažmentu letovej prevádzky presunutím niektorých právomocí z doterajšej medzivládnej praxe do rámca Európskej únie.

III

Iniciatíva SES sa začala formálne uplatňovať v roku 2004 a postupne bol okolo nej vytvorený rámec právnych predpisov, pozostávajúci zo súboru spoločných pravidiel záväzných pre celú EÚ a týkajúcich sa bezpečnosti manažmentu letovej prevádzky, poskytovania služieb manažmentu letovej prevádzky, riadenia vzdušného priestoru a interoperability v rámci siete. Tento rámec je spojený s programom technologickej modernizácie – projektom SESAR (Výskum manažmentu letovej prevádzky jednotného európskeho neba) – podporovaným finančnými stimulmi.

Ako sme vykonávali audit

IV

Pri tomto audite sme posudzovali, či sa prostredníctvom iniciatívy Únie SES doteraz darilo zvyšovať efektívnosť európskeho systému manažmentu letovej prevádzky. Konkrétne sme skúmali, či je iniciatíva SES opodstatnená a do akej miery prispeli doteraz vybrané zložky iniciatívy (systémy výkonnosti a spoplatňovania, funkčné bloky vzdušného priestoru a fázy definovania a vývoja projektu SESAR) k zvyšovaniu efektívnosti európskeho systému manažmentu letovej prevádzky.

V

Navštívili sme Komisiu (GR MOVE), Eurocontrol, agentúru EASA, spoločný podnik SESAR a vzorku jeho členov. Navštívili sme tiež päť členských štátov – Španielsko, Francúzsko, Maďarsko, Švédsko a Spojené kráľovstvo – a v každom z nich ministerstvo zodpovedné za politiku v oblasti leteckej dopravy, národný dozorný orgán a jedného poskytovateľa leteckých navigačných služieb. Okrem toho sme preskúmali aj vzorku činností (11 projektov v oblasti výskumu a vývoja, štyri demonštračné činnosti a jednu štúdiu) realizovaných v rámci projektu SESAR a spolufinancovaných z prostriedkov EÚ.

Čo sme zistili

VI

Iniciatíva SES bola opodstatnená, pretože národné monopoly a fragmentácia boli prekážkami pre manažment letovej prevádzky. Rôzne zložky politiky tvoria súvislý súbor, ktorým sa skutočne riešia uvedené nedostatky. Zmeny v štruktúre dopravy však mali za následok, že hlavné ciele, ktoré sa pre iniciatívu stanovili v roku 2005, sa stali čiastočne nedosiahnuteľnými a čiastočne irelevantnými.

VII

Účelom systémov výkonnosti a spoplatňovania je zmierňovať negatívne účinky monopolistického poskytovania služieb tak, že sa stanovia záväzné ciele a spoločné pravidlá účtovania nákladov používateľom vzdušného priestoru. Pomohli rozvinúť kultúru efektívnosti a transparentnosti na úrovni poskytovateľov leteckých navigačných služieb (ANSP). Kvantitatívne výsledky však nesplnili očakávania: meškania spravidla prekročili cieľové hodnoty stanovené v plánoch výkonnosti a hoci v roku 2013 klesli na rekordné minimum, odvtedy sa znovu zvyšujú; jednotkové sadzby hradené používateľmi vzdušného priestoru závisia vo veľkej miere od objemu dopravy a v rokoch 2011 až 2016 klesli len o 4 % a toto zníženie teda nedosiahlo úroveň, ktorú Komisia stanovila pre celú EÚ.

VIII

Skutočnosť, že nedošlo k zásadnej defragmentácii, a pomalší rast dopravy sa kľúčovým spôsobom podieľajú na slabých kvantitatívnych výsledkoch vykázaných systémom výkonnosti. Súčasné funkčné bloky vzdušného priestoru (FAB) v podstate tvoria fórum pre spoluprácu medzi zainteresovanými stranami susedných štátov, no ukázalo sa, že na riešenie fragmentácie sú neúčinné, či už na úrovni riadenia vzdušného priestoru, poskytovania služieb alebo obstarávania technického vybavenia.

IX

Úlohu dohľadu, ktorá je pridelená národným dozorným orgánom (NSA), sťažuje skutočnosť, že tieto orgány nie sú vždy plne nezávislé od poskytovateľov leteckých navigačných služieb a v niektorých prípadoch nemajú potrebné zdroje na plnenie tejto úlohy. V súvislosti s nákladovou efektívnosťou sme zistili ďalší nedostatok, ktorý sa týka toho, že sa nevykonávajú pravidelné kontroly nákladov účtovaných používateľom vzdušného priestoru.

X

Proces schvaľovania cieľových hodnôt pre systém výkonnosti je zdĺhavý a komplexný. Ukazuje sa, že dohody medzi Komisiou a členskými štátmi sa dosahujú ťažko, najmä pokiaľ ide o kapacity a nákladovú efektívnosť. Niektoré ukazovatele na meranie výkonnosti manažmentu letovej prevádzky majú okrem toho nedostatky, pretože nezachytávajú dôležité aspekty výkonnosti.

XI

Fázy definovania a vývoja projektu SESAR podnietili hlavné zainteresované strany k tomu, aby sa zaviazali realizovať spoločný technologický plán a vo fáze vývoja sa doteraz fragmentované prostredie výskumu a vývoja pretvorilo na koordinované prostredie. Spoločný podnik SESAR postupne zverejňoval technologické a prevádzkové zlepšenia v podobe niekoľkých tzv. riešení SESAR. Úloha EÚ na projekte prešla však od jeho vzniku určitým vývinom, a to pokiaľ ide o záber projektu, harmonogram i výšku financií, pretože všetky tieto aspekty sa výrazne zväčšili. V rámci projektu SESAR je teraz snaha naplniť víziu v oblasti výskumu a vývoja s otvoreným koncom, ktorá sa neprestajne rozvíja a nie je zosúladená s právnym rámcom, ktorý sa vzťahuje na spoločný podnik SESAR. Tento chýbajúci súlad negatívne vplýva na povinnosť spoločného podniku zodpovedať sa. Do roku 2016 sa zrealizovala len malá časť zavedeného riadiaceho plánu a ambície spoločného podniku SESAR týkajúce sa výkonnosti boli preformulované na rok 2035, namiesto roku 2020, ako sa pôvodne plánovalo. Jednotlivé projekty v oblasti výskumu a vývoja sa okrem toho nezačali realizovať s podporou špecifickej analýzy nákladov a prínosov, v ktorej by sa preukázala ich pridaná hodnota.

Čo odporúčame

XII

Komisia by mala:

• prehodnotiť hlavné ciele SES,
• analyzovať iné možnosti politiky zamerané na defragmentáciu,
• zabezpečiť plnú nezávislosť a kapacitu národných dozorných orgánov a vyplniť medzeru v kontrole na úrovni systému spoplatňovania,
• zjednodušiť systém výkonnosti,
• prehodnotiť niektoré kľúčové ukazovatele výkonnosti,
• preskúmať štruktúru podpory EÚ pre výskum a vývoj z hľadiska jej cieľov,
• sprísniť povinnosť spoločného podniku SESAR zodpovedať sa,
• uprednostniť poskytovanie podpory EÚ na tie riešenia v oblasti výskumu a vývoja, ktoré podporujú defragmentáciu a konkurenčné prostredie.

Úvod

Základné informácie

01

Letecká doprava je dôležitou súčasťou vnútorného trhu EÚ a prvkom konkurencieschopnosti európskeho priemyslu a služieb. Umožňuje pohyb osôb a tovaru v rámci EÚ i mimo nej a zároveň je hnacou silou hospodárskeho rastu, tvorby pracovných miest a obchodu. V roku 2015 odletelo z letísk v EÚ alebo na ne priletelo približne 920 miliónov cestujúcich a 15 miliónov ton nákladu. V tom istom roku bol európsky vzdušný priestor využitý na takmer 10 miliónov letov uskutočnených v súlade s pravidlami letu podľa prístrojov¹.

02

Manažment letovej prevádzky je potrebný na zaistenie bezpečnej a efektívnej leteckej dopravy v kontexte zvyšujúcej sa letovej prevádzky, pri ktorej sa využíva obmedzený objem vzdušného priestoru. Pozostáva z troch hlavných činností:

• zabezpečenie rozstupu medzi lietadlami,
• vyváženie ponuky (riadenia letovej prevádzky) a dopytu (lety) a zaistenie bezpečného, efektívneho a rýchleho toku letovej prevádzky,
• poskytovanie leteckých informácií používateľom vzdušného priestoru (napr. navigačné pomôcky, informácie o počasí).

03

Manažment letovej prevádzky tradične vytvárajú a zabezpečujú na národnej úrovni poskytovatelia leteckých navigačných služieb, z čoho vyplývajú tri dôležité dôsledky: i) európsky vzdušný priestor bol fragmentovaný na veľký počet sektorov a oblastných stredísk riadenia, vymedzených na základe hraníc jednotlivých štátov a riadených národnými poskytovateľmi leteckých navigačných služieb (pozri mapu 1); ii) každý poskytovateľ leteckých navigačných služieb uplatňoval vlastné postupy a používal nástroje podpory, špecificky prispôsobené pre neho, čo v praxi bráni integrácii, interoperabilite a úsporám z rozsahu; iii) poskytovatelia leteckých navigačných služieb ťažili zo zväčša monopolného postavenia v porovnaní s omnoho konkurenčnejším trhom leteckej dopravy.

04

Používateľom európskeho vzdušného priestoru sa poskytnuté služby manažmentu letovej prevádzky účtujú na základe typu lietadla a vzdialenosti preletenej v oblasti zodpovednosti daného poskytovateľa leteckých navigačných služieb (ANSP), podľa plánovanej dráhy letu. Každoročne za tieto služby zaplatia až 9 mld. EUR³, v priemere zhruba 900 EUR za let.

Čo je to jednotné európske nebo?

05

Iniciatíva jednotné európske nebo (SES) má za cieľ zlepšiť celkovú výkonnosť manažmentu letovej prevádzky (ATM) a zároveň plniť požiadavky všetkých používateľov vzdušného priestoru⁴.

06

SES je v súčasnosti právny rámec (pozri bod 10) spojený s programom technologickej modernizácie (projekt SESAR). Pozostáva zo súboru pravidiel platných pre celú EÚ a týkajúcich sa bezpečnosti manažmentu letovej prevádzky, poskytovania služieb manažmentu letovej prevádzky, riadenia vzdušného priestoru a interoperability v rámci siete, a tiež finančnej podpory pre projekt SESAR.

07

Oblasť SES zahŕňa všetkých 28 členských štátov Európskej únie a vzťahuje sa aj na Švajčiarsko a Nórsko. Do iniciatívy SES je zapojených mnoho rôznych zainteresovaných strán, na národnej i európskej úrovni.

ZAINTERESOVANÁ STRANA	Hlavná úloha
EURÓPSKA KOMISIA	Zodpovedá za celkové vykonávanie iniciatívy SES.
EUROCONTROL	Medzivládna organizácia pozostávajúca zo 41 štátov5, ktorá okrem iného pôsobí: ako manažér siete zodpovedný za ústrednú funkciu manažmentu toku letovej prevádzky, ako aj za koordináciu využívania obmedzených zdrojov a podiel na navrhovaní európskej siete tratí; poskytovateľ technickej podpory pre Komisiu, agentúru EASA a národné dozorné orgány; poskytovateľ leteckých navigačných služieb v maastrichtskom ústredí riadenia horného vzdušného priestoru; zakladajúci člen a prispievateľ spoločného podniku SESAR.
VÝBOR PRE JEDNOTNÉ NEBO (SSC)	Pozostáva zo zástupcov členských štátov a vydáva stanoviská k vykonávacím nariadeniam a rozhodnutiam Komisie.
EURÓPSKA AGENTÚRA PRE BEZPEČNOSŤ LETECTVA (EASA)	Zabezpečuje dohľad a poskytuje podporu členským štátom v otázkach manažmentu letovej prevádzky a Komisii pri tvorbe pravidiel.
NÁRODNÉ DOZORNÉ ORGÁNY (NSA)	Zodpovedajú za osvedčovanie národných poskytovateľov leteckých navigačných služieb a dohľad nad nimi a za vypracovanie a monitorovanie plánov a cieľov výkonnosti.
ORGÁN NA PRESKÚMANIE VÝKONNOSTI	Pomáha Komisii a na požiadanie aj národným dozorným orgánom pri vykonávaní systému výkonnosti.
POSKYTOVATELIA LETECKÝCH NAVIGAČNÝCH SLUŽIEB (ANSP)	Zabezpečujú riadenie letovej prevádzky, poskytujú komunikačné, navigačné a prehľadové služby a meteorologické a letecké informácie.
POUŽÍVATELIA VZDUŠNÉHO PRIESTORU	Príjemcovia traťových a pozemných leteckých navigačných služieb. Zahŕňajú komerčné letecké spoločnosti, vojenské a všeobecné letectvo.
PREVÁDZKOVATELIA LETÍSK	Spravujú letiskové zariadenia a koordinujú a kontrolujú činnosť rôznych subjektov prítomných na letiskách.
SPOLOČNÝ PODNIK SESAR	Zodpovedá za koordináciu a vykonávanie činností v oblasti výskumu a vývoja v rámci projektu SESAR v súlade s európskym riadiacim plánom ATM.
RIADIACI ORGÁN PRE ZAVÁDZANIE PROJEKTU SESAR	Zodpovedá za synchronizované zavedenie vybraných nových funkcií ATM vytvorených v rámci projektu SESAR.

História iniciatívy SES

08

Už v roku 1989 dochádzalo v dôsledku meškaní spôsobených riadením letovej prevádzky, nadmerných nákladov na riadenie letovej prevádzky a nehospodárnych letových dráh každoročne k odhadovaným stratám vo výške 4,2 mld. USD⁶. Národné vlády vyzývali na vytvorenie iniciatív ako centrálna jednotka pre riadenie prepravného toku (na riadenie tokov prostredníctvom siete) a európsky program harmonizácie a integrácie riadenia letovej prevádzky pre technologickú harmonizáciu⁷.

09

Európska komisia si začala uvedomovať technologické a inštitucionálne obmedzenia systému riadenia letovej prevádzky, ako je fragmentácia vzdušného priestoru, veľký počet národných stredísk pre riadenie letovej prevádzky, absencia účinných mechanizmov rozhodovania a právomocí na ich presadzovanie a nákladné meškania. Odvolávajúc sa na katastrofický rozsah meškaní predložila Komisia v roku 2011 plány na vytvorenie iniciatívy jednotné európske nebo⁸.

10

Prvý legislatívny balík k SES bol prijatý v roku 2004⁹. Nariadenia prešli revíziou a ich platnosť bola predĺžená v roku 2009 v rámci balíka SES II. V ňom bol zavedený systém výkonnosti, revidovaný systém spoplatňovania a požiadavky týkajúce sa funkčných blokov vzdušného priestoru. Vytvorený bol manažér siete a tiež orgán na preskúmanie výkonnosti na podporu rozvoja a riadenia systému výkonnosti SES. Rámec ďalej zahŕňal aj niekoľko ďalších vykonávacích pravidiel a špecifikácií Spoločenstva (tzv. technické štandardy) na zaistenie interoperability systémov. Podrobnejší chronologický vývoj v súvislosti s iniciatívou SES je uvedený v prílohe I.

Finančná podpora EÚ pre projekt SESAR

11

Finančná podpora EÚ na iniciatívu SES sa poskytuje z rôznych finančných nástrojov, no v zásade je určená na projekt SESAR. Podpora počas fáz definovania a zavádzania projektu SESAR bola a je udeľovaná v podobe grantov, pričom miera spolufinancovania je 50 % (fáza definovania) a v rozmedzí od 20 % do 85 % (fáza zavádzania). Pokiaľ ide o fázu vývoja, bolo vytvorené verejno-súkromné partnerstvo (spoločný podnik SESAR), v ktorom sa na financovaní podieľa Európska komisia (peňažný príspevok), Eurocontrol (peňažný a nepeňažný príspevok) a skupina partnerov z daného odvetvia (peňažný a nepeňažný príspevok).

Tabuľka 1

Finančná podpora EÚ pre projekt SESAR

Fáza projektu SESAR	Obdobie	Príspevok EÚ (mil. EUR)	Zdroj financovania
Definovanie	2004 – 2006	30	TEN-T
Vývoj	2007 – 2013	700	TEN-T a 7. rámcový program
Vývoj	2014 – 2020	585	Horizont 2020
Zavádzanie	2014 – 2020	2 500	Nástroj na prepájanie Európy
Spolu		3 815

Poznámka: Údaje za obdobie 2014 – 2020 sú orientačné.

Rozsah auditu a audítorský prístup

12

Pri tomto audite Dvor audítorov posudzoval, či sa prostredníctvom iniciatívy Únie SES doteraz darilo zvyšovať efektívnosť európskeho systému manažmentu letovej prevádzky. Na tento účel sme preskúmali:

• či bola iniciatíva SES opodstatnená,
• či regulačné zložky, predovšetkým systémy výkonnosti a spoplatňovania a funkčné bloky vzdušného priestoru, účinne prispievajú k zvyšovaniu efektívnosti európskeho systému manažmentu letovej prevádzky,
• či technologická zložka iniciatívy SES (projekt SESAR) účinne prispela k výkonnosti európskeho systému manažmentu letovej prevádzky.

13

Cieľom auditu bolo v prvom rade zistiť, či sa pred zavedením legislatívnych balíkov SES (v rokoch 2004 a 2009) správne analyzovali problémy týkajúce sa európskeho systému manažmentu letovej prevádzky a či sa prostredníctvom týchto zložiek iniciatívy SES riešia identifikované problémy. Po druhé, v rámci auditu sme sa snažili zmerať skutočné prínosy, ktoré sa dosiahli vďaka týmto zložkám do roku 2016 a porovnať ich s počiatočnými očakávaniami. Audit sa nevzťahoval na fázu zavádzania projektu SESAR, ktorá začala až v roku 2014.

14

Navštívili sme Komisiu (GR MOVE), Eurocontrol, agentúru EASA, spoločný podnik SESAR a niektorých jej členov. Navštívili sme tiež päť členských štátov – Španielsko, Francúzsko, Maďarsko, Švédsko a Spojené kráľovstvo – a v každom z nich ministerstvo zodpovedné za politiku v oblasti leteckej dopravy, národný dozorný orgán a jedného poskytovateľa leteckých navigačných služieb. So zástupcami používateľov vzdušného priestoru a riadiacich letovej prevádzky sa uskutočnili rozhovory. Okrem toho sme navštívili relevantné inštitúcie v Spojených štátoch amerických, ktoré sa zaoberajú manažmentom letovej prevádzky¹⁰, aby sme si s nimi vymenili názory na prevádzkové a audítorské skúsenosti v tejto oblasti.

15

Audit okrem toho zahŕňal aj vzorku činností (projekty v oblasti výskumu a vývoja, demonštračné činnosti a štúdia) realizovaných spoločným podnikom SESAR a spolufinancovaných z prostriedkov EÚ. Pri tomto preskúmaní sa hodnotila potreba týchto činností i to, či ich výstupy a konečné výsledky zodpovedali očakávaniam. Analýza činností sa uvádza v prílohe II.

Pripomienky

Iniciatíva SES bola opodstatnená

16

Preskúmali sme hlavné problémy, ktoré vplývali na európsky systém manažmentu letovej prevádzky pred zavedením iniciatívy jednotné európske nebo, potrebu zásahu zo strany EÚ v tejto oblasti a očakávania formulované vo vzťahu k iniciatíve SES.

Národné monopoly a fragmentácia si vyžadovali zásah EÚ

17

Keď je medzinárodný vzdušný priestor fragmentovaný na menšie celky, organizované podľa hraníc jednotlivých štátov, má to obmedzujúci účinok na integráciu, interoperabilitu a úspory z rozsahu a spôsobuje meškania letov. V každej krajine okrem toho zvyčajne pôsobí len jeden poskytovateľ leteckých navigačných služieb. Keď je konkurencia malá, prípadne neexistuje vôbec, takmer monopolné postavenie umožňuje poskytovateľom služieb diktovať podmienky zabezpečovania manažmentu letovej prevádzky. Tento východiskový stav je dostatočným dôvodom na zásah v tejto oblasti na európskej úrovni. Nakoniec k nemu došlo v dôsledku častých meškaní koncom 90. rokov 20. storočia: meškania na trati spôsobené výhradne obmedzeniami riadenia letovej prevádzky rýchlo stúpali a v roku 1999 dosiahli takmer 5 minút na let, čím výrazne prispievali k celkovému meškaniu v leteckej doprave.

18

Hlavné nástroje politiky v rámci iniciatívy jednotné európske nebo, ktoré sa podrobnejšie analyzujú v nasledujúcich častiach, tvoria ucelený súbor, ktorý by v zásade umožnil riešiť zásadné problémy v súvislosti s európskym systémom manažmentu letovej prevádzky. Právne zaistili právomoc presadzovania pravidiel spolu s finančnými stimulmi, čo by malo vyvolať značné zlepšenia manažmentu letovej prevádzky.

Hlavné ciele politiky boli však formulované v období intenzívneho rastu dopravy

19

Hlavný zámer politiky, ktorý spočíval v zlepšení bezpečnosti a výkonnosti manažmentu letovej prevádzky, bol prenesený do súboru hlavných cieľov. Východiskovým rokom bol rok 2005 a cieľmi bolo strojnásobiť kapacitu, znížiť účinky na životné prostredie o 10 % a náklady používateľov vzdušného priestoru spojené s manažmentom letovej prevádzky o 50 % a zároveň desaťnásobne zvýšiť bezpečnosť¹¹.

20

Tieto hlavné ciele boli základom rozhodnutia iniciovať projekt SESAR a vyčleniť naň financovanie EÚ. GR MOVE ich prijalo ako strednodobé ciele pre svoju politiku SES¹².

21

Ciele však boli vymedzené v čase intenzívneho rastu leteckej prevádzky a ani v tej dobe nevychádzali z hĺbkovej analýzy. Keď sa dopyt znížil¹³, tieto ciele sa z hľadiska kapacity stali irelevantnými a z hľadiska nákladovej efektívnosti nedosiahnuteľnými. Komisia v priebehu auditu pripustila, že tieto ciele treba vnímať ako ambície, a nie ako plány. Pomalší rast tiež spôsobil zmenu hlavných očakávaní používateľov vzdušného priestoru od iniciatívy SES: po roku 2008 sa ich kľúčový záujem posunul od kapacity systému manažmentu letovej prevádzky k zníženiu nákladov naň.

Regulačné úspechy iniciatívy SES: zmena kultúry, nebo však nie je jednotné

22

Preskúmali sme primeranosť vybraných hlavných regulačných zložiek iniciatívy jednotné európske nebo na riešenie problémov, ktoré sú prekážkou pre európsky systém manažmentu letovej prevádzky: systémy výkonnosti a spoplatňovania a funkčné bloky vzdušného priestoru (opísané v bodoch 23 a 38). Okrem toho sme analyzovali dosiahnuté výsledky a porovnali ich s predpokladmi.

Systémy výkonnosti a spoplatňovania pomohli rozvinúť kultúru orientovanú na výkonnosť a v poskytovaní leteckých navigačných služieb zaistili transparentnosť…

23

Systém výkonnosti má za cieľ zmierniť monopolné postavenie poskytovateľov leteckých navigačných služieb tým, že stanovuje záväzné cieľové hodnoty vo vzťahu k bezpečnosti, efektívnosti a meškaniu letov a k nákladom. Systém spoplatňovania zvyšuje transparentnosť tým, že vymedzuje, ktoré náklady je oprávnené účtovať používateľom vzdušného priestoru, a definuje spoločné pravidlá pre výpočet jednotkových sadzieb. Na obidva systémy sa vzťahujú ustanovenia upravujúce monitorovanie ich vykonávania zo strany Komisie a národných dozorných orgánov. Podrobnejší opis fungovania týchto systémov a vzťahu medzi nimi je uvedený v prílohe III.

24

Vykonávanie systémov výkonnosti a spoplatňovania malo dva hlavné prínosy, ktoré uznali vo všeobecnosti všetky zainteresované strany:

1. Poskytovateľom leteckých navigačných služieb pomohlo rozvinúť kultúru orientovanú na výkonnosť, ktorá sa v minulosti nie vždy prejavovala. K tejto kultúre prispelo vymedzenie cieľových hodnôt pre výkonnosť, meranie výsledkov a stimuly naviazané na ich plnenie a poskytovateľov leteckých navigačných služieb to viedlo k snahe o zefektívnenie ich činnosti.
2. Dostupnosť aktuálnych a relevantných informácií vyžadovaných v súvislosti so systémami výkonnosti a spoplatňovania prispela k vysokej miere transparentnosti poskytovania leteckých navigačných služieb. Transparentnosť sa podporila aj vďaka pravidelných konzultáciám zainteresovaných strán.

… kvantitatívne výsledky však nesplnili očakávania…

25

Na základe cieľových hodnôt stanovených pre životné prostredie, kapacitu a nákladovú efektívnosť sme za referenčné obdobie 1 (RO1, 2012 – 2014) a referenčné obdobie 2 (RO2, 2015 – 2019)¹⁴ analyzovali kvantitatívne výsledky systémov výkonnosti a spoplatňovania. V grafe 1 je okrem toho znázornený dlhodobý vývoj skutočného meškania na trati a jednotkových sadzieb¹⁵, spolu so skutočnou prevádzkou, s ktorou úzko súvisia.

26

Poukazujeme na tieto skutočnosti:

1. Pokiaľ ide o kapacitu, situácia v súvislosti s meškaním na trati v dôsledku manažmentu toku letovej prevádzky (pozri zelenú čiaru v grafe 1) bola v roku 2016 pri porovnateľnom objeme letovej prevádzky lepšia ako v roku 2008. Cieľová hodnota 0,5 minúty na let stanovená pre celú EÚ nebola nikdy dosiahnutá a meškania sa od roku 2013 zvyšujú, pričom v roku 2016 presiahli cieľovú hodnotu dvojnásobne. Podiel protestných pracovných opatrení kolektívneho vyjednávania na celkovom traťovom meškaní v roku 2016 predstavoval 13,6 % a počas dní štrajkov bolo zrušených odhadom 13 000 letov¹⁶.
2. Pokiaľ ide o nákladovú efektívnosť, skutočné jednotkové sadzby klesli v rokoch 2004 až 2016 (pozri červenú čiaru v grafe 1) kumulatívne o 22 % v stálych cenách. K tomu zníženiu však z väčšej časti došlo v rokoch 2004 až 2008, teda v rokoch intenzívneho rastu prevádzky a predtým, ako nadobudol účinnosť systém výkonnosti. Celkové zníženie v rokoch 2011 (rok pred zavedením systému stanovených jednotkových nákladov a systému výkonnosti) až 2016 predstavovalo len 4 %. Je to menej ako cieľ zníženia pre celú EÚ, ktorý Komisia určila v súvislosti so stanovenými jednotkovými nákladmi (3,5 % za rok v RO1 a 3,3 % za rok v RO2) a tento nedostatočný výkon je predovšetkým dôsledkom toho, že skutočná prevádzka bola nižšia ako prognóza¹⁷. Skutočné prínosy pre používateľov teda nespĺňajú očakávania, ktoré Komisia vytýčila vo svojich rozhodnutiach. Zaznamenali sme, že stanovené jednotkové náklady vo všeobecnosti silne závisia od prognóz letovej prevádzky a jednotkové sadzby od skutočnej prevádzky.
3. Ďalej pokiaľ ide o kľúčové ukazovatele výkonnosti (KPI) v oblasti životného prostredia, napriek postupnému zlepšovaniu v priebehu referenčného obdobia 1 a v prvom roku referenčného obdobia 2 nebol cieľ na rok 2014 (prekročenie najkratšej trasy medzi východiskovým a cieľovým bodom o 4,67 %) splnený (4,9 %) a z posledných dostupných údajov (2016) vyplýva, že predchádzajúci pozitívny trend bol prerušený (4,91 %).

27

Výsledky výkonnosti na miestnej úrovni (funkčné bloky vzdušného priestoru (FAB), oblasti spoplatnenia) sú rôzne a závisia od miestnych podmienok: geografická situácia, právne a inštitucionálne zriadenie, organizácia poskytovania služieb, podmienky pre zamestnancov, špecifická štruktúra nákladov a štruktúra dopravy. Pozri príklady v rámčeku 1.

… a systémy majú nedostatky

Chýbajúci súvis medzi cieľovými hodnotami systému výkonnosti a hlavnými cieľmi iniciatívy SES

28

Systém výkonnosti by mal zlepšiť celkovú efektívnosť leteckých navigačných služieb v štyroch kľúčových oblastiach výkonnosti, ktorými sú bezpečnosť, životné prostredie, kapacita a nákladová efektívnosť, v súlade s rámcom výkonnosti vymedzeným v riadiacom pláne ATM¹⁹. Stanovenie cieľových hodnôt výkonnosti pre celú Európsku úniu by sa malo považovať za súčasť procesu, prostredníctvom ktorého sa majú splniť ciele uvedené v riadiacom pláne²⁰.

29

Napriek týmto ustanoveniam sa nemeral podiel systému výkonnosti v referenčnom období 1 na dosahovaní hlavných cieľov. Rozhodnutie Komisie, v ktorom sa stanovujú cieľové hodnoty pre výkonnosť v referenčnom období 2, neobsahuje žiadnu zmienku o týchto cieľoch.

Kľúčové ukazovatele výkonnosti nie sú vždy vhodné na daný účel

30

Súbor vybraných ukazovateľov výkonnosti bol z veľkej časti založený na vykonanej práci organizácie Eurocontrol a na dostupnosti existujúcich informácií. Zaznamenali sme však určité obavy, pokiaľ ide o primeranosť niektorých kľúčových ukazovateľov na meranie výkonnosti v príslušných oblastiach, čo opisujeme v nasledujúcej časti správy.

31

Životné prostredie. Kľúčový ukazovateľ v tejto oblasti zachytáva rozdiel medzi plánovanou alebo skutočnou dráhou letu a najkratšou trasou²¹. No hoci dráha letu sa nepochybne môže predĺžiť z dôvodu preťaženia vzdušného priestoru či neoptimálne navrhnutej trasy, existuje aj niekoľko ďalších faktorov, ktoré môžu spôsobiť odchýlenie od najkratšej trasy: poveternostné podmienky, obmedzenia vzdušného priestoru pre vojenské operácie alebo rozhodnutia leteckých spoločností týkajúce sa nákladovej efektívnosti (ako je znázornené na mape 2, jednotkové sadzby sa v rôznych krajinách výrazne líšia, čo používateľov vzdušného priestoru často vedie k tomu, že namiesto najkratších trás využívajú trasy, ktoré sú z hľadiska leteckých navigačných služieb menej nákladné). Zodpovednosť za tento kľúčový ukazovateľ výkonnosti nemožno preto priradiť výhradne poskytovateľom leteckých navigačných služieb, pretože uvedené faktory sú mimo ich kontroly. Vertikálnej efektívnosti letov sa navyše v súčasnosti pozornosť nevenuje, hoci nadmorská výška, v ktorej lietadlo letí, tiež rozhoduje o vplyve letu na životné prostredie.

32

Kapacita: Meškania sú pre leteckú dopravu veľmi relevantným meradlom výkonnosti. Meškania v dôsledku manažmentu letovej prevádzky však predstavujú menej než tretinu celkového meškania, ktoré zažívajú cestujúci²². Pre ďalšie faktory celkového meškania od vzletu po pristátie (gate-to-gate), ako je dodatočný čas rolovania pred vzletom alebo vyčkávacie obrazce v blízkosti letísk pred pristátím, nie sú stanovené žiadne záväzné ciele. Hoci poskytovatelia leteckých navigačných služieb zodpovedajú len za časť celkového meškania od vzletu po pristátie, zmysluplný ukazovateľ v tejto oblasti by musel zahŕňať hlavné faktory, ktoré sa podieľajú na celkovom meškaní. Treba poznamenať, že tieto faktory sa už v oblasti životného prostredia monitorujú, hoci bez záväzných cieľových hodnôt.

33

Meranie meškania je okrem toho ukazovateľom schopnosti poskytovateľov leteckých navigačných služieb reagovať na špičky dopytu, neposkytuje však žiadne informácie o efektívnom využívaní tejto kapacity v časoch mimo špičky, čo je vzhľadom na hodinovú, dennú a sezónnu premenlivosť toku prevádzky náročná úloha.

Proces rozhodovania o cieľových hodnotách pre výkonnosť je zdĺhavý a komplexný

34

Proces prijímania cieľových hodnôt pre výkonnosti má tri fázy: i) návrh, konzultácie a rozhodnutie o cieľových hodnotách na úrovni EÚ; ii) vypracovanie plánov výkonnosti FAB²³ s miestnymi cieľmi a cieľmi FAB, ktoré následne posúdi orgán na preskúmanie výkonnosti; iii) rozhodnutie Komisie o súlade miestnych cieľov/cieľov FAB s cieľmi stanovenými na úrovni EÚ. Pri rozhodovaní o cieľových hodnotách si Komisia musí vyžiadať stanovisko Výboru pre jednotné nebo²⁴, ktoré môže toto rozhodnutie zablokovať alebo odložiť.

35

Tento proces je vo svojej podstate zdĺhavý, pretože v súlade so zákonnými lehotami môže proces trvať až dva roky. V praxi sa ukázalo, že obzvlášť zložité je dosiahnuť dohodu o cieľových hodnotách pre nákladovú efektívnosť, pretože Komisia a členské štáty majú odlišné ambície, pokiaľ ide o rozsah zníženia nákladov. Samotné rokovania s členskými štátmi a Výborom pre jednotné nebo sa pretiahli až do referenčného obdobia, ktorého sa mali týkať. Celý proces v súvislosti s referenčným obdobím 2 trvá už takmer štyri roky a ešte stále nie je úplne ukončený za všetky funkčné bloky vzdušného priestoru²⁵. Príklady konkrétnych prípadov sa uvádzajú v prílohe IV.

Slabé monitorovanie cieľových hodnôt pre výkonnosť a jednotkových sadzieb

36

Národné dozorné orgány a Komisia sú zodpovedné za monitorovanie vykonávania plánov výkonnosti a na základe nariadenia môžu, v prípadoch, ktoré považujú za vhodné, realizovať kontroly poskytovateľov leteckých navigačných služieb a manažéra siete²⁶. Národné dozorné orgány môžu tiež vykonávať kontroly stanovenia poplatkov za letecké navigačné služby²⁷. Pri týchto činnostiach by mali byť národné dozorné orgány nezávislé od poskytovateľov leteckých navigačných služieb, a to minimálne na funkčnej úrovni, a na plnenie úloh, ktoré im boli zverené, potrebujú nevyhnutné zdroje a kapacity²⁸. Komisia okrem toho zodpovedá aj za posúdenie jednotkových sadzieb na základe ustanovení systémov výkonnosti a spoplatňovania²⁹.

37

Zistili sme niekoľko nedostatkov, ktoré znižujú účinnosť monitorovacej úlohy:

1. Zistili sme prípady, keď nedostatok vhodných zdrojov (ľudských a/alebo finančných) alebo čisto funkčné, nie však hierarchické a finančné oddelenie od poskytovateľov leteckých navigačných služieb obmedzovali schopnosť národných dozorných orgánov plniť svoje úlohy. V Španielsku neboli poskytovatelia leteckých navigačných služieb úplne hierarchicky oddelení od národných dozorných orgánov. Vo Francúzsku sa národný dozorný orgán a poskytovateľ leteckých navigačných služieb zodpovedajú tomu istému generálnemu riaditeľovi a delia sa o finančné prostriedky z jedného rozpočtu, ktorý sa financuje predovšetkým z tých poplatkov za navigačné služby, nad ktorými vykonáva národný dozorný orgán regulačný dohľad. V Maďarsku funkčné oddelenie neexistuje, pretože zákony štátu poverujú poskytovateľa leteckých navigačných služieb stanovením základu nákladov ATM a národný dozorný orgán nemá potrebné zdroje na vykonávanie dozornej úlohy. Už v roku 2013 Komisia navrhla „ako prioritu“ posilniť efektívnosť a nezávislosť národných dozorných orgánov, no v roku 2017 je situácia v tejto súvislosti stále nezmenená.
2. V piatich kontrolovaných členských štátoch sa nevykonávali žiadne pravidelné kontroly na uistenie, že v systéme spoplatňovania sú zahrnuté len oprávnené náklady, ani na zistenie toho, či vznikli nákladovo efektívnym spôsobom a medzi traťové a terminálne zóny spoplatňovania boli rozdelené náležite. Keďže overovanie orgánom na preskúmanie výkonnosti, keď v mene Komisie posudzuje jednotkové sadzby, tiež nezahŕňa oprávnenosť súvisiacich nákladov, jednotkové sadzby sa používateľom účtujú bez toho, aby sa vykonali dostatočné kontroly príslušných nákladov.
3. Usmernenia k rozdeleniu nákladov medzi traťové a terminálne služby nepostačujú, v dôsledku čoho chýbajú harmonizované účtovné postupy v členských štátoch a vzniká riziko prerozdeľovania subvencovania medzi traťovými a terminálnymi službami: účtovanie terminálnych leteckých navigačných služieb takým používateľom vzdušného priestoru, ktorí týmto vzdušným priestorom len prelietavajú a príslušné terminálne služby nevyužívajú.
4. Kapitálové výdavky³⁰ zahrnuté do plánov výkonnosti sú súčasťou stanovených jednotkových nákladov a budú sa účtovať používateľom vzdušného priestoru aj vtedy, keď sa poskytovatelia leteckých navigačných služieb rozhodnú tieto investície zrušiť alebo odložiť na neskôr. Orgán na preskúmanie výkonnosti síce zistil v období 2012 – 2015 nedostatočné kapitálové výdavky v približnej výške 1 mld. EUR³¹, neexistujú však ustanovenia o povinnosti vrátiť tieto sumy používateľom v prípade, ak sa súvisiace investície neuskutočnia.

Funkčné bloky vzdušného priestoru nakoniec podporili štruktúry pre spoluprácu, defragmentáciu však nie

38

Koncepcia funkčného bloku vzdušného priestoru vznikla v reakcii na fragmentáciu a bola zameraná hlavne na riadenie vzdušného priestoru v súlade s prevádzkovými požiadavkami a nie na základe štátnych hraníc. V platnom právnom rámci sa však nestanovujú funkčné bloky vzdušného priestoru, ktoré by boli schopné účinne vyriešiť fragmentáciu, pokiaľ ide o riadenie vzdušného priestoru, poskytovanie služieb alebo obstarávanie technického vybavenia.

Postupná koncepčná zmena

39

Z pôvodnej vízie Komisie, zameranej na konfiguráciu vzdušného priestoru, ktorá by umožnila prevádzku oblastných stredísk riadenia optimálnej veľkosti, sa funkčné bloky vzdušného priestoru postupne premenili na mechanizmy spolupráce medzi národnými dozornými orgánmi a poskytovateľmi leteckých navigačných služieb susedných členských štátov.

1. Pôvodná ambícia FAB bola vyjadrená v oznámení Komisie z roku 2001³², v ktorom sa hovorilo o „vytvorení riadených oblastí presahujúcich vnútroštátne hranice“. Komisia navrhla vytvoriť európsku hornú letovú informačnú oblasť, ktorá by bola „na základe bezpečnosti a efektívnosti usporiadaná do funkčných blokov vzdušného priestoru minimálnej veľkosti“. Hranice takýchto funkčných blokov vzdušného priestoru by sa nemuseli zhodovať s vnútroštátnymi hranicami a boli by vytvorené, aby podporovali „poskytovanie letových prevádzkových služieb v oblastných strediskách riadenia zodpovedných za optimálnu veľkosť vzdušného priestoru v európskej hornej letovej informačnej oblasti“.
2. V prvom legislatívnom balíku SES boli FAB definované ako bloky vzdušného priestoru založené na prevádzkových požiadavkách na zabezpečenie integrovanejšieho spravovania vzdušného priestoru, bez ohľadu na existujúce hranice³³. V balíku sa predpokladalo s vytvorením európskej hornej letovej informačnej oblasti, usporiadanej do FAB, ktoré by spĺňali viacero podmienok súvisiacich s bezpečnosťou, efektívnosťou a prevádzkyschopnosťou³⁴. Tam, kde FAB presahujú vzdušný priestor viac než jedného členského štátu, by členské štáty spoločne určili poskytovateľov služieb³⁵. Už sa však nespomínajú oblastné strediská riadenia optimálnej veľkosti v európskej hornej letovej informačnej oblasti.
3. V druhom balíku SES, ktorý bol prijatý v roku 2009 a je stále platný, sa v definícii FAB zavádza pojem „rozšírenej spolupráce“ ako alternatíva k „integrovanému spravovaniu“³⁶. Kľúčové je, že sa ruší aj požiadavka, aby bola plánovaná európska horná letová informačná oblasť usporiadaná do FAB. Stanovené požiadavky na FAB výslovne nevyžadujú integrované alebo cezhraničné poskytovanie služieb.

Skutočné zavádzanie bolo sporné…

40

Po prijatí druhého balíka SES bolo v Európe formálne stanovených deväť FAB, ktoré sú zobrazené na mape 3.

41

Skutočné zavádzanie FAB bolo predmetom sporov medzi Komisiou a členskými štátmi. V roku 2013 Komisia vo všeobecnosti pochybovala o tom, ako môžu FAB optimalizovať vzdušný priestor nezávisle od vnútroštátnych hraníc, ak letové informačné oblasti zostali rovnaké, poskytovatelia leteckých navigačných služieb sú štruktúrovaní rovnakým spôsobom a ciele nákladovej efektívnosti a kapacity stanovené v plánoch výkonnosti nepovažuje orgán na preskúmanie výkonnosti v určitých prípadoch za optimálne.

42

Výrazy „umožniť optimálne využívanie vzdušného priestoru“ a „byť potvrdený ich pridanou hodnotou“³⁷ponechávajú členským štátom pri zavádzaní FAB široký priestor na výklad. Členské štáty vo všeobecnosti neprijali argumenty predložené Komisiou a zdôrazňovali, že vytvorenie štruktúr FAB a koordinačné mechanizmy spĺňali legislatívne požiadavky. Ukazuje to na všeobecný rozdiel vo vnímaní regulačných požiadaviek medzi Komisiou a členskými štátmi. Európskemu súdnemu dvoru nebol v tejto súvislosti predložený žiadny prípad. V štúdii konzultanta o vykonávaní FAB sa konštatovalo, že „FAB nesplnili hlavné ciele politiky stanovené v právnych predpisoch o SES, a to i napriek značnému úsiliu pri ich realizácii“³⁸.

…a viedlo k spolupráci, nie k defragmentácii

43

V členských štátoch, ktoré sme navštívili, viedlo vytvorenie FAB k zriadeniu štruktúr a postupov spolupráce medzi národnými dozornými orgánmi a poskytovateľmi leteckých navigačných služieb. Sú aktívni najmä v otázkach regulatórnej a technickej spolupráce, ako je zriaďovanie vzdušného priestoru s voľnými traťami v ich oblastiach. Niektoré FAB (napríklad FABCE, FAB Spojené kráľovstvo - Írsko) formálne koordinujú vykonávanie pilotného spoločného projektu³⁹.

44

Vytvoreniu FAB však predchádzala spolupráca a poskytovatelia leteckých navigačných služieb vykonávajú podobné činnosti s inými partnermi mimo rámca ich príslušných FAB. V rámci technických iniciatív, ako sú COOPANS a ITEC, sa uskutočňujú koordinované investície a v rámci iniciatívy BOREALIS sa realizujú opatrenia o voľných tratiach, ktoré presahujú hranice FAB. Z toho vyplýva, že určité výhody možno dosiahnuť aj pomocou dobrovoľnej spolupráce mimo akéhokoľvek regulatórneho rámca.

45

Ani jeden členský štát, ktorý sme navštívili, nebol schopný poskytnúť presný odhad nákladov na vytvorenie alebo prevádzkovanie FAB a ani jeden orgán, ktorý sme navštívili, nemohol preukázať, že FAB priniesli používateľom vzdušného priestoru hmatateľné výhody. Nevykonávali sa žiadne merania v porovnaní s kľúčovými oblasťami výkonnosti a dokonca i keď bolo na úrovni FAB stanovených niekoľko kľúčových ukazovateľov výkonnosti, ide väčšinou len o súhrn vnútroštátnych cieľových hodnôt.

46

Defragmentácia, konkrétne formou poskytovania cezhraničných služieb, zlučovaním stredísk pre riadenie letovej prevádzky alebo vytváraním spoločných oblastí spoplatňovania, sa nedosiahla ani v jednom FAB a členské štáty sa vo všeobecnosti v týchto iniciatívach málo angažujú. Obavy súvisiace so zachovaním suverenity, existujúci poskytovatelia leteckých navigačných služieb, ich príjmy a zamestnanci majú silný vplyv na to, že členské štáty uprednostňujú zachovanie súčasného stavu.

Avšak veľkosť je dôležitá a potreba defragmentácie zostáva

47

Štúdia o nákladovej efektívnosti⁴⁰ európskeho a severoamerického manažmentu letovej prevádzky, ktorú viedol Eurocontrol v mene Komisie, poskytuje dôkazy o úsporách z rozsahu a potenciálnych prínosoch defragmentácie. I keď sa štruktúra dopravy, ako aj politický kontext medzi obidvoma regiónmi líšia, v štúdii sa zdôrazňuje, že systém manažmentu letovej prevádzky v Spojených štátoch amerických, kde je manažment letovej prevádzky integrovaný do jednej organizácie, je schopný riadiť väčší počet letov s menej zamestnancami a menej strediskami pre riadenie letovej prevádzky (pozri tabuľku 2).

Tabuľka 2

Vybrané údaje o výkonnosti za Európu a Spojené štáty americké

Kalendárny rok 2014	Štáty Eurocontrolu	Spojené štáty americké
Zemepisná oblasť (mil. km2)	12	15
Riadené lety IFR (mil.)	10	15
Riadené letové hodiny (mil.)	15	23
Civilní traťoví ANSP	37	1
Zamestnanci spolu	56 300	31 500
ATCO v prevádzkovej službe	17 500	12 960
Pracovníci podpory	38 800	18 540
Traťové strediská ATC	63	23
Relatívna hustota (let/km2)	0,85	1,03
Produktivita41 (letové hodiny/ATCO)	834	1 767

Zdroj: Eurocontrol, U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends (2006 – 2014) (Kontinentálne porovnanie trendov nákladovej efektívnosti leteckých navigačných služieb medzi Spojenými štátmi americkými a Európou (2006 – 2014)), november 2016.

48

Naša analýza produktivity stredísk pre riadenie letovej prevádzky⁴² založená na údajoch, ktoré zhromaždil Eurocontrol, tiež potvrdzuje, že existuje možnosť dosiahnuť úspory z rozsahu. Napriek tomu, že produktivitu môže ovplyvňovať niekoľko ďalších faktorov, z analýzy vyplýva, že medzi produktivitou stredísk pre riadenie letovej prevádzky a ich veľkosťou existuje pozitívny vzájomný vzťah, na základe merania počtu pohybov podľa IRF za rok. To znamená, že konsolidácia stredísk a/alebo rozšírené formy dočasného poskytovania cezhraničných služieb (napr. stredisko pre riadenie letovej prevádzky poskytuje mimo období dopravnej špičky letové navigačné služby za vnútroštátnymi hranicami) by umožnili efektívnejšie využívať voľnú kapacitu a mohli by zvýšiť produktivitu a nákladovú efektívnosť.

49

Vzhľadom na úspory z rozsahu by pokrok pri plnení súčasného hlavného cieľa, ktorým je znížiť náklady na ATM o polovicu, vyžadoval kombináciu zvýšenia prevádzky a skutočnej defragmentácie poskytovaných služieb.

Projekt SESAR podporoval spoločnú víziu, ale vzdialil sa od svojho pôvodného časového plánu a je teraz časovo neohraničený

50

Projekt SESAR je technologickou časťou iniciatívy SES a pozostáva z verejno-súkromného partnerstva medzi Európskou komisiou, Eurocontrolom a niekoľkými zainteresovanými stranami z priemyslu, ako aj z osobitného regulatórneho rámca a celého radu finančných nástrojov. Jeho účelom je harmonizovať a modernizovať systémy a postupy manažmentu letovej prevádzky v Európe. SESAR bol od začiatku rozdelený na: definičnú fázu (zameranú na vypracovanie plánu modernizácie), vývojovú fázu (vytvorenie potrebných technologických základov) a fázu zavádzania (zavedenie nových systémov a postupov).

51

Preskúmali sme prípad týkajúci sa projektu SESAR, ako aj vybrané hľadiská jeho definičnej fázy a fázy zavádzania, najmä ustanovenie, fungovanie a predĺženie trvania spoločného podniku SESAR. Pri vzorke projektov v oblasti výskumu a vývoja a súvisiacich činností sme preskúmali posúdenie potrieb, ktoré odôvodňovali ich začatie, aké výstupy boli vytvorené a ako boli tieto výsledky prevádzkovo využité.

Projekt SESAR bol zameraný na technologickú fragmentáciu, ale prínosy boli precenené a pomoc EÚ mala byť dočasná

52

Tým, že cieľom projektu SESAR bolo spojiť rôzne zainteresované strany a zapojiť ich do riadiaceho plánu ATM, projekt sa zameral na existujúcu technologickú, koncepčnú a procedurálnu fragmentáciu v poskytovaní služieb. V roku 2004 boli náklady na fragmentáciu odhadované na 880 až 1 400 mil. EUR ročne, z čoho takmer polovica súvisela rozdrobenými verejnými zákazkami, vývojom a prevádzkou systémov manažmentu letovej prevádzky⁴³.

53

Prínosy, ktoré sa od projektu SESAR očakávali, ako zníženie meškaní a nižšie náklady, však boli nadhodnotené, pretože sa zakladali na príliš optimistických dlhodobých prognózach letovej prevádzky, ktoré sa nenaplnili. Analýza nákladov a prínosov z roku 2005, z ktorej projekt vychádza, bola založená na prognóze ročného rastu prevádzky o 2,9 % za 30 rokov (2005 – 2035). Napriek tomu z údajov vyplýva, že priemerný skutočný rast počas obdobia 2005 – 2016 bol 1,1 %, a nie 2,9 %. Podobný optimizmus možno nájsť v kľúčových medzníkoch, ktoré neskôr poznamenali vývojovú fázu SESAR: vydanie riadiaceho plánu ATM z roku 2009 a štúdia z roku 2012 na podporu predĺženia trvania spoločného podniku SESAR⁴⁴.

54

Projekt SESAR začal s konkrétnym časovým rámcom. Podľa oznámenia Komisie Rade z roku 2005⁴⁵ mala fáza definovania trvať od roku 2005 do roku 2007 a po nej mala nasledovať vývojová fáza (2008 – 2013) a fáza zavádzania (2014 – 2020). Rozsah účasti EÚ sa mala obmedziť na definíciu a vývoj: riadenie i financovanie fázy zavádzania malo byť v plnom rozsahu presunuté na zainteresované strany z priemyslu. Nariadenie Rady, ktorým sa neskôr zriadil spoločný podnik SESAR⁴⁶, obsahovalo tento kalendár vo svojom odôvodnení, ako aj stanovený deň ukončenia činnosti spoločného podniku, 31. decembra 2016, hoci sa v ňom predpokladala možnosť zmeny.

Fáza definovania projektu SESAR zabezpečila zapojenie kľúčových účastníkov

55

Eurocontrol v roku 2004 požiadal Komisiu o finančnú pomoc na fázu definovania projektu SESAR. Finančná podpora bolo poskytnutá rozhodnutiami Komisie v roku 2004, 2005 a 2006. Z programu TEN-T dostal Eurocontrol na spolufinancovanie štúdie, ktorej celkové náklady predstavovali 60 mil. EUR, celkovú sumu 30 mil. EUR.

56

Fázu definovania projektu SESAR realizovalo konzorcium⁴⁷, ktoré zahŕňalo všetky kľúčové zainteresované strany, od používateľov vzdušného priestoru po prevádzkovateľov letísk, poskytovateľov leteckých navigačných služieb a výrobcov. Táto fáza trvala od roku 2005 do roku 2008 a okrem niekoľkých výstupov⁴⁸ bol jej výsledkom aj prvý európsky riadiaci plán ATM ako plán vývojovej fázy a fázy zavádzania projektu SESAR. Riadiaci plán schválila Rada v marci 2009 a stal sa základom pre vývojovú fázu, ktorá nasledovala.

Spoločnému podniku SESAR sa podarilo zorganizovať koordinovaný výskum v oblasti európskeho manažmentu letovej prevádzky…

57

Činnosti v oblasti výskumu a vývoja (VaV) v oblasti manažmentu letovej prevádzky môžu byť zložité a je potrebné ich riadiť. Je to spôsobené vysokým stupňom vzájomnej závislosti medzi letiskami, používateľmi vzdušného priestoru, manažérom siete a poskytovateľmi leteckých navigačných služieb, ako aj tým, že výskum a vývoj a skutočná prevádzka musia prebiehať súbežne.

58

Spoločný podnik SESAR bol zriadený⁴⁹ na riadenie výskumu a vývoja vývojovej fázy. Vytvoril rámec na riadenie vysoko zložitého programu v oblasti výskumu a vývoja a koordinoval predtým rozdrobené prostredie výskumu a vývoja. Zainteresované strany uviedli, že projekt SEAR podporuje: i) víziu budúcej konfigurácie a vývoja v oblasti európskeho manažmentu letovej prevádzky v rámci celej EÚ so zapojením zainteresovaných strán, vrátane výrobcov; ii) koordinované partnerstvá medzi zainteresovanými stranami v práci v oblasti výskumu a vývoja a úspory z rozsahu; iii) silnejší európsky vplyv na stanovenie medzinárodných štandardov a na prípravu celosvetového plánu leteckej navigácie ICAO. Dostupnosť financovania EÚ navyše viedla zainteresované strany k tomu, aby na výskum a vývoj vyčlenili ďalšie zdroje.

… ale jeho mandát má nedostatky

59

Podľa právneho rámca má spoločný podnik SESAR pridelenú zodpovednosť za vykonávanie riadiaceho plánu ATM (a najmä za organizovanie vývojovej fázy podľa tohto plánu)⁵⁰. Mandát spoločného podniku SESAR však nie je dostatočne jasný, pokiaľ ide o dva prvky:

1. Hoci v nariadení Rady z roku 2007 sa predpokladalo s likvidáciou spoločného podniku SESAR do konca roka 2016, rámci toho istého nariadenia bol spoločný podnik poverený aj tým, aby vykonával riadiaci plán, v ktorom činnosti v oblasti výskumu a vývoja presahujú rok 2020.
2. V nariadení sa spoločný podnik SESAR výslovne nepoveruje aktualizáciou riadiaceho plánu, opisuje sa ňom len postup, ktorým EÚ schvaľuje jeho dôležité zmeny. Zapojenie spoločného podniku SESAR do tohto procesu sa opisuje v právne nezáväzných dokumentoch⁵¹, podľa ktorých by mal spoločný podnik SESAR navrhovať aktualizácie a jeho správna rada by ich mala schvaľovať.

60

Opísaný rámec vyvoláva riziko, pokiaľ ide o efektívnosť projektu. V prvom rade pre nesúlad medzi dobou trvania spoločného podniku SESAR stanovenou v nariadení a prácou v oblasti výskumu a vývoja, ktorou bol spoločný podnik poverený, nie je jasné, akú časť práce mal dokončiť do dátumu ukončenia činnosti. Po druhé, pretože aktualizácie v konečnom dôsledku ovplyvňujú časové rámce, ako aj náklady a prínosy, ktoré rôzne zainteresované strany očakávajú, pokrok sa meria vzhľadom na pohyblivý cieľ, čím sa zodpovednosť plynúca z mandátu spoločného podniku SESAR ďalej znižuje.

Aktualizácie riadiaceho plánu odrážajú nové skutočnosti, ale aj výrazné meškanie…

61

Spoločný podnik SESAR skutočne vynaložil značné prostriedky na proces aktualizácie riadiaceho plánu⁵². Až do roku 2017 boli vykonané dve významné aktualizácie riadiaceho plánu a tretia aktualizácia je naplánovaná na rok 2018.

62

Hlavným stimulom pre prvú aktualizáciu (v roku 2012) bolo uvedomenie, že nie všetky naplánované činnosti v oblasti výskumu a vývoja bude možné dokončiť do konca roka 2016, preto sa úsilie v oblasti výskumu a vývoja sústredilo na „zvládnuteľný súbor základných prevádzkových zmien“⁵³. Aktualizácia nasledovala po internom prieskume členov výboru pre program spoločného podniku SESAR, v ktorom sa určili strategické potreby jeho členov a prerozdelili zdroje medzi jednotlivými projektmi. Konštatujeme, že pracovná skupina, ktorá novo vymedzila programové priority, nezahŕňala používateľov vzdušného priestoru, ktorí budú nakoniec musieť hradiť investície stanovené v riadiacom pláne. Domnievame sa, že to škodí potrebnému prijatiu riešení projektu SESAR a celkovej účinnosti projektu. V porovnateľnom americkom programe NextGen bolo nedostatočné prijatie zo strany leteckých spoločností, najmä ich neochota vybaviť lietadlá kompatibilnou leteckou elektronikou, označené ako kľúčová výzva pre zavedenie programu⁵⁴.

63

Dosah ovplyvnil takmer všetky pôvodne začaté projekty v oblasti výskumu a vývoja, mnohé mali zmenený rozsah a už by nemohli priniesť pôvodne plánované výstupy v rámci doby trvania spoločného podniku SESAR stanovenej v nariadení. Bolo zrejmé, že pôvodne plánovaný časový rámec pre vývojovú fázu (2008 – 2013) už nie je cieľom.

64

Hlavným stimulom pre druhú aktualizáciu (2015) bola potreba zamerať program v oblasti výskumu a vývoja na požiadavky fázy zavádzania, najmä na požiadavky pilotného spoločného projektu, a začleniť doň nové prvky ako diaľkovo riadené lietadlá a kybernetickú bezpečnosť.

65

Aktualizáciami sa výrazne zmenila forma i obsah riadiaceho plánu ATM. Upozorňujeme na tieto kľúčové vývojové zmeny medzi dokumentmi:

Tabuľka 3

Vývoj vybraných prvkov európskeho riadiaceho plánu ATM

	RP 2009	RP 2012	RP 2015
Výkonnostné ciele	Východiskový bod: 2004/2005 Cieľový dátum: 2020 Ciele    73 % zvýšenie kapacity    10 % zníženie vplyvu na životné prostredie na let    50 % zníženie nákladov na let	Východiskový bod: 2005 Cieľový dátum: 2030 Ciele    27 % zvýšenie kapacity    2,8 % zníženie vplyvu na životné prostredie na let    6 % zníženie nákladov na let	Východiskový bod: 2012 Cieľový dátum: 2035 Ciele    10 – 30 % zníženie traťového meškania    5 – 10 % zníženie vplyvu na životné prostredie na let    30 – 40 % zníženie nákladov na let
Investičné náklady	32 mld. EUR v období 2008 – 2020 (z toho 22 mld. EUR pre používateľov vzdušného priestoru a 7 mld. EUR pre ANSP)	20 – 29 mld. EUR (z toho 13 – 17 mld. EUR pre používateľov vzdušného priestoru a 3 – 6 mld. EUR pre ANSP)	19 – 28 mld. EUR v období 2015 – 2035 (z toho 17 – 26 mld. EUR pre pozemné investície)

Zdroj: Európske riadiace plány ATM na roky 2009, 2012 a 2015.

66

Vo vyššie uvedenej tabuľke je predstavené postupné odkladanie dátumu splnenia cieľovej koncepcie ATM z roku 2020 na rok 2035, zníženie predpokladaných výkonnostných prínosov a mierne zníženie celkových investičných potrieb. V konkrétnom prípade poskytovateľov leteckých navigačných služieb sa teraz predpokladá, že požadované investície budú vyššie ako v roku 2009⁵⁵.

… a nakoniec viedli k rozhodnutiu predĺžiť existenciu spoločný podnik SESAR JU a vyčleniť ďalšie zdroje

67

Aktualizáciou riadiaceho plánu v roku 2012 boli vymedzené tri hlavné kroky⁵⁶ zavádzania koncepcie SESAR do roku 2030. V roku 2013 však Komisia uznala,⁵⁷ že v rámci finančných výhľadov na roky 2007 – 2013 umožní pracovný program spoločného podniku SESAR pokryť len krok 1 riadiaceho plánu a časť kroku 2 a dokončenie krokov 2 a 3 si bude vyžadovať predĺženie existencie spoločného podniku SESAR. Na podporu predĺženia Komisia uviedla, že prínosy predĺženia existencie spoločného podniku SESAR výrazne presiahnu jeho náklady. V roku 2014 Rada zmenila nariadenie (ES) č. 219/2007 a predĺžila existenciu spoločného podniku SESAR do decembra 2024 a do rozpočtu spoločného podniku SESAR na toto obdobie pridelila dodatočné finančné prostriedky EÚ vo výške 585 mil. EUR.

68

Okrem optimistickej dlhodobej prognózy letovej prevádzky neobsahovala analýza nákladov a prínosov, z ktorej vychádzalo rozhodnutie predĺžiť existenciu spoločného podniku SESAR, odhad nákladov na výskum a vývoj po roku 2020, pričom sa tieto náklady porovnávali s očakávanými prínosmi do roku 2035. Tento nesúlad je odrazom nezrovnalosti medzi dočasnou povahou spoločného podniku SESAR (a finančného rámca, z ktorého je poskytnutá podpora) a požadovanou dĺžkou trvania práce v oblasti výskumu a vývoja, ktorej vykonávaním je poverený.

69

Aktualizácie riadiaceho plánu a predĺženie existencie spoločného podniku SESAR ešte viac vzdialilo prebiehajúcu vývojovú fázu od pôvodného časového plánu a predstavovalo skôr zmenu vízie než čisto omeškanie. Práca v oblasti výskumu a vývoja bola síce pôvodne ohraničená obdobím 2008 – 2013, no teraz sa stáva časovo neohraničená napriek tomu, že je podporovaná dočasnou štruktúrou

Na konci roku 2016 boli uverejnené niektoré technologické riešenia, ale vykonanie riadiaceho plánu ešte zďaleka nie je dokončené

70

Spoločný podnik SESAR uverejňuje dokumentáciu týkajúcu sa technologických a prevádzkových zlepšení v podobe niekoľkých tzv. riešení SESAR⁵⁸. Uskutočnil aj demonštrácie možných prínosov takýchto zlepšení v skutočnom prevádzkovom prostredí.

71

Tým, že boli prerozdelené prostriedky a riadiaci plán bol aktualizovaný, však spoločný podnik SESAR zmenil rozsah programu v oblasti výskumu a vývoja v priebehu jeho vykonávania, čím sa zmenil obsah projektov, ich časový rámec a celková cieľová koncepcia ATM. Spoločný podnik SESAR a jeho členovia chvália túto pružnosť, ale táto pružnosť zakrýva oneskorenie práce v oblasti výskumu a vývoja v porovnaní s pôvodným plánovaním.

72

V tejto súvislosti by sme chceli zdôrazniť štyri skutočnosti:

1. Externé správy spoločného podniku SESAR neposkytujú úplný obraz o pokroku, ktorý sa dosiahol pri vykonávaní riadiaceho plánu. Vo výročnej správe o činnosti sa uvádza percentuálny podiel plnenia v porovnaní s posledným rozsahom každého projektu a neuvádzajú sa oneskorenia oproti pôvodným lehotám.
2. Spoločný podnik SESAR však pravidelne monitoruje vývoj prevádzkových zlepšení, ktoré majú byť začlenené do riešení SESAR⁵⁹. Z našej analýzy vyplýva, že spoločný podnik SESAR na konci roka 2016 potvrdil platnosť len 19 % prevádzkových zlepšení na úrovni „Predindustriálny vývoj a integrácia“ a 61 % bolo stále vo fáze koncepčnej definície.
3. Do roku 2016 bola vykonaná len malá časť súčasného riadiaceho plánu, aj keď väčšina podpory EÚ pôvodne naplánovaná na vývojovú fázu bola vyčerpaná (700 mil. EUR). Doba trvania spoločného podniku SESAR musela byť v dôsledku toho predĺžená do roku 2024 a boli mu pridelené dodatočné finančné prostriedky EÚ vo výške 585 mil. EUR.
4. Napriek tomu, že jednotlivé kontrolované projekty v oblasti výskumu a vývoja boli v každom vydaní riadiaceho plánu ATM prezentované na celkovej úrovni, jednotlivé projekty začali bez analýzy nákladov a prínosov dokladajúcej rozsah riešeného problému a pravdepodobnosť, že vyčlenená investícia vytvorí čistý prínos. Rozsah niektorých projektov bol v súvislosti s aktualizáciami riadiaceho plánu zmenený a niektoré projekty vytvorili len časť pôvodne plánovaných výstupov (pozri prílohu II).

Závery a odporúčania

73

Bezpečný a efektívny tok leteckej dopravy si vyžaduje zásahy manažmentu letovej prevádzky (ATM), ktorý plní tri základné funkcie: zabezpečenie rozstupu medzi lietadlami, vyváženie ponuky (riadenia letovej prevádzky) a dopytu (lety) a poskytovanie leteckých informácií používateľom vzdušného priestoru.

74

Cieľom iniciatívy jednotné európske nebo (SES) je zlepšiť celkovú výkonnosť manažmentu letovej prevádzky presunutím niektorých právomocí z doterajšej medzivládnej praxe do rámca Európskej únie.

75

Iniciatíva SES sa začala formálne uplatňovať v roku 2004 a postupne bol okolo nej vytvorený rámec právnych predpisov, pozostávajúci zo súboru spoločných pravidiel záväzných pre celú EÚ a týkajúcich sa bezpečnosti manažmentu letovej prevádzky, poskytovania služieb manažmentu letovej prevádzky, riadenia vzdušného priestoru a interoperability v rámci siete. Tento rámec je spojený s programom technologickej modernizácie (Výskum manažmentu letovej prevádzky jednotného európskeho neba – projekt SESAR), podporovaným finančnými stimulmi.

76

Preskúmali sme hlavné regulačné zložky iniciatívy jednotné európske nebo. Patria k nim i) systémy výkonnosti a spoplatňovania, ktoré stanovujú záväzné ciele v štyroch oblastiach výkonnosti: bezpečnosť, životné prostredie, kapacita a nákladová efektívnosť, ako aj pravidlá pre poplatky účtované používateľom vzdušného priestoru, ii) funkčné bloky vzdušného priestoru, ktoré majú optimalizovať poskytovanie služieb, ktoré je tradične organizované podľa štátnych hraníc a iii) fáza definovania a vývojová fáza projektu SESAR, technologický pilier iniciatív jednotné európske nebo, ktoré majú harmonizovať a modernizovať postupy a infraštruktúru ATM.

77

Dospeli sme k celkovému záveru, že iniciatíva sa zamerala na jasnú potrebu a viedla k väčšej kultúre efektívnosti v ATM. Riadenie európskeho vzdušného priestoru však zostáva fragmentované a jednotné európske nebo ako koncepcia zatiaľ nebola dosiahnutá. Odplaty za letecké navigačné služby sa výrazne neznížili a meškania súvisiace s ATM sa začali opäť zvyšovať. Projekt SESAR síce presadzuje koordináciu a postupne zverejňuje technologické zlepšenia, zaostáva však za svojim pôvodným plánom a stal sa výrazne nákladnejší, ako sa predpokladalo. Zásah EÚ v projekte SESAR sa v podstate vyvinul od zásahu s cieľovou lehotou po dosiahnutie záväzku s otvorenejším koncom.

78

Národné monopoly a fragmentácia si vyžadovali zásah EÚ, na základe čoho vznikla iniciatíva SES. Hlavné ciele stanovené pre iniciatívu boli pôvodne naformulované s ohľadom na vývoj letovej prevádzky v roku 2005. Keď rast prevádzky následne poklesol, hlavné ciele sa z hľadiska kapacity stali irelevantnými a z hľadiska nákladovej efektívnosti nedosiahnuteľnými. Nie sú dokonca ani prepojené s cieľmi stanovenými v systéme výkonnosti (pozri body 16 až 21 a 28 až 29).

Odporúčanie 1 – Prehodnotiť hlavné ciele

Komisia by mala navrhnúť definíciu jednotného európskeho neba, ktorá by zahŕňala kľúčové dimenzie architektúry vzdušného priestoru, poskytovania služieb a infraštruktúry. Na tomto základe by mala potom prehodnotiť hlavné ciele a zabezpečiť, aby boli dostatočne ambiciózne na to, aby podporili výkonnosť, a mali realistické harmonogramy na dosiahnutie. Zrevidované hlavné ciele by tiež mali byť prepojené s cieľmi na úrovni EÚ v systéme výkonnosti, aby bolo možné merať pokrok pri dosahovaní týchto cieľov. Vzhľadom na to, že súčasné referenčné obdobie (RO) skončí v roku 2019, ciele pre referenčné obdobie 3 by sa mali stanoviť s ohľadom na túto skutočnosť. Zrevidované hlavné ciele by sa tiež mali stať východiskom pre rozpracovanie súčasného riadiaceho plánu.

Lehota: do roku 2019.

79

Systémy výkonnosti a spoplatňovania predstavujú v zásade vhodné nástroje, ktoré zmierňujú negatívne účinky vo veľkej miere monopolistického poskytovania služieb. Pomohli rozvinúť kultúru efektívnosti a transparentnosti medzi poskytovateľmi leteckých navigačných služieb (ANSP). Kvantitatívne výsledky systémov však nesplnili očakávania: meškania letov spravidla prekročili cieľové hodnoty stanovené v plánoch výkonnosti a hoci v roku 2013 klesli na rekordné minimum, odvtedy sa znovu zvyšujú; jednotkové sadzby hradené používateľmi vzdušného priestoru závisia vo veľkej miere od objemu dopravy a v rokoch 2011 až 2016 klesli len o 4 %, toto zníženie teda nedosiahlo úroveň, ktorú Komisia stanovila pre celú EÚ.

80

Skutočnosť, že nedošlo k zásadnej defragmentácii, a pomalší rast dopravy sa kľúčovým spôsobom podieľajú na slabých kvantitatívnych výsledkoch vykázaných systémom výkonnosti. Súčasné funkčné bloky vzdušného priestoru (FAB) v podstate tvoria fórum pre spoluprácu medzi zainteresovanými stranami susedných štátov, no ukázalo sa, že na riešenie fragmentácie sú neúčinné, či už na úrovni riadenia vzdušného priestoru, poskytovania služieb alebo technického vybavenia. Funkčné bloky vzdušného priestoru neuspeli pri podpore integrovaného alebo dočasného poskytovania cezhraničných služieb, ktoré by mohlo významne prispieť k zlepšeniu výkonnosti (pozri body 22 až 49).

Odporúčanie 2 – Analyzovať iné možnosti politiky zamerané na fragmentáciu

Komisia by mala:

1. posúdiť pridanú hodnotu zachovania požiadaviek právnych predpisov pre funkčné bloky vzdušného priestoru, vzhľadom na to, aké neúčinné sú pri defragmentácii;
2. preskúmať možnosti politiky, ktoré by samostatne alebo s funkčnými blokmi vzdušného priestoru mohli zabezpečiť účinnú defragmentáciu a potenciálne viedli k úsporám z rozsahu, a na základe relevantných ukazovateľov a cieľových hodnôt výkonnosti monitorovať ich vykonávanie. K týmto možnostiam by mohla patriť aktívna podpora integrovaného alebo cezhraničného poskytovania služieb so zreteľom aj na možnú reštrukturalizáciu služieb poskytovateľov leteckých navigačných služieb.

Lehota: do roku 2020.

81

Monitorovacie úlohy národných dozorných orgánov (NSA) a Komisie majú viaceré obmedzenia. NSA nie sú vždy plne nezávislé ani účinné. Nevykonávajú pravidelné inšpekcie dôležitých zložiek nákladov účtových užívateľom: oprávnenosť, hospodárnosť a primerané rozdelenie nákladov. Komisia tieto aspekty ani nekontroluje, keď posudzuje jednotkové sadzby. Navyše usmernenia Komisie týkajúce sa rozdelenia nákladov medzi traťovú zónu spoplatňovania a terminálnu zónu spoplatňovania boli nedostatočné, čím vzniká riziko prerozdeľovania subvencovania medzi traťovými a terminálnymi navigačnými službami (pozri body 36 a 37).

Odporúčanie 3 – Zabezpečiť plnú nezávislosť a kapacitu národných dozorných orgánov

Národné dozorné orgány by mali byť úplne nezávislé a schopné plniť svoje funkcie. Na tento účel by členské štáty mali zabezpečiť, aby boli národné dozorné orgány hierarchicky, finančne a funkčne nezávislé od poskytovateľov leteckých navigačných služieb a mali zdroje potrebné na to, aby mohli dohliadať na systém výkonnosti a systém spoplatňovania. Zastávame názor, že urýchlené prijatie príslušných nariadení v legislatívnom balíku pre SES2+ by bolo v tejto súvislosti prínosom.

Lehota: do roku 2019.

Odporúčanie 4 – Zabezpečiť kontroly systému spoplatňovania

Komisia a národné dozorné orgány by mali pravidelne vykonávať kontroly stanovené v súčasných právnych predpisoch, ktoré sa týkajú najmä oprávnenosti účtovaných nákladov a ich rozdelenia medzi traťovú zónu spoplatňovania a terminálnu zónu spoplatňovania. Komisia by mala poskytnúť doplňujúce pokyny k rozdeľovaniu nákladov, aby sa zabezpečili harmonizované účtovné postupy.

Lehota: do roku 2019.

82

Proces schvaľovania plánov výkonnosti je zdĺhavý a komplexný. Ukazuje sa, že dohody medzi Komisiou a členskými štátmi sa dosahujú ťažko, najmä pokiaľ ide o kapacitu a nákladovú efektívnosť. Keďže Komisia nemá možnosť stanoviť ciele, tie, ktoré sa nachádzajú v plánoch výkonnosti, sa obvykle vyznačujú nižšou ambicióznosťou (pozri body 34 až 35).

Odporúčanie 5 – Zjednodušiť systém výkonnosti

Komisia by mala zjednodušiť proces schvaľovania plánov výkonnosti. Na tento účel by mala aktívne podporovať výnimky zo systému v prípade služieb, ktoré sa poskytujú za trhových podmienok alebo v rámci dohôd o úrovni poskytovaných služieb medzi poskytovateľmi služieb a používateľmi vzdušného priestoru. Ak takéto podmienky neexistujú, Komisia by mala mať právomoci priamo stanoviť záväzné ciele na základe posúdenia orgánu na preskúmanie výkonnosti.

Lehota: do roku 2019.

83

Rámcom výkonnosti sa monitoruje výkonnosť manažmentu letovej prevádzky na základe kľúčových ukazovateľov výkonnosti, z ktorých však niektoré obsahujú viacero nedostatkov. Tie obmedzujú ich schopnosť primerane merať výkonnosť manažmentu letovej prevádzky v rôznych kľúčových oblastiach. Konkrétne ukazovatele, ktorými sa meria kapacita, pokiaľ ide o meškanie, zachytávajú len malú časť celkového priebehu letu cestujúcich od vzletu po pristátie (tzv. gate-to-gate) a nemerajú efektívnosť v obdobiach mimo špičky. V oblasti životného prostredia na jednej strane odráža efektívnosť traťových letov prvky mimo kontroly poskytovateľov leteckých navigačných služieb, zatiaľ čo na druhej strane sa nezameriava na vertikálnu efektívnosť letov (pozri body 30 až 33).

Odporúčanie 6 – Preskúmať niektoré kľúčové ukazovatele výkonnosti

V ďalšom referenčnom období by Komisia mala:

1. so zreteľom na kapacitu zabezpečiť, aby kľúčové ukazovatele výkonnosti zachytávali celkové meškanie od vzletu po pristátie a súčasne bola zachovaná primeraná zodpovednosť poskytovateľov leteckých navigačných služieb. Kľúčové ukazovatele výkonnosti by mali byť schopné merať nielen schopnosť zvládať špičky dopytu, ale aj to, či sa zdroje efektívne využívajú v čase špičky i mimo nej;
2. vo vzťahu k životnému prostrediu upraviť kľúčové ukazovatele výkonnosti tak, aby merali schopnosť systému ATM reagovať na požadované dráhy letu používateľov vzdušného priestoru v ich horizontálnom i vertikálnom rozmere.

Lehota: do roku 2019.

84

Fázy definovania a vývoja projektu SESAR podnietili hlavné zainteresované strany k tomu, aby sa zaviazali realizovať spoločný technologický plán a vo fáze vývoja sa doteraz fragmentované prostredie výskumu a vývoja pretvorilo na koordinované prostredie. Spoločný podnik SESAR zverejňuje technologické a prevádzkové zlepšenia v podobe niekoľkých tzv. riešení SESAR.

85

Úloha EÚ na projekte prešla od jeho vzniku určitým vývinom, a to pokiaľ ide o záber projektu, harmonogram i výšku financií, pretože všetky tieto aspekty sa výrazne zväčšili: pôvodný predpoklad, že vývojová fáza bude dokončená do roku 2013 a následne prevedená zainteresovaným stranám z priemyselného odvetvia na zavedenie, bola nahradená víziou v oblasti výskumu a vývoja s otvoreným koncom, ktorá sa neprestajne rozvíja a ktorá predpokladá dlhodobú podporu EÚ. Aktualizáciami sa výrazne zmenila forma i obsah riadiaceho plánu z roku 2012 a 2015, ako aj následné odklady dátumu dokončenia cieľovej koncepcie: ambície spoločného podniku SESAR týkajúce sa výkonnosti sú teraz stanovené na rok 2035, a nie 2020, ako sa pôvodne predpokladalo.

86

Medzi fixnou dobou trvania spoločného podniku SESAR stanovenou v nariadení a plánovaným trvaním práce v oblasti výskumu a vývoja, ktorá sa od neho očakáva, panuje nesúlad. To bráni zodpovednosti spoločného podniku SESAR za vykonávanie riadiaceho plánu. Tento stav ešte zhoršuje skutočnosť, že spoločný podnik SESAR vhodne neinformuje o stupni tohto vykonávania.

87

Do roku 2016 bola vykonaná len malá časť riadiaceho plánu, aj keď väčšina podpory EÚ pôvodne naplánovaná na vývojovú fázu bola vyčerpaná (700 mil. EUR). Doba trvania spoločného podniku SESAR musela byť v dôsledku toho predĺžená do roku 2024 a boli mu pridelené dodatočné finančné prostriedky EÚ vo výške 585 mil. EUR (pozri body 50 až 72).

Odporúčanie 7 – Preskúmať štruktúru podpory EÚ pre výskum a vývoj manažmentu letovej prevádzky z hľadiska jej cieľov

V súlade so zásadami lepšej právnej regulácie by sa mali politické rozhodnutia pripravovať otvoreným a transparentným spôsobom na základe najlepších dostupných dôkazov a pri plnom zapojení zainteresovaných strán.

Ak teda Komisia navrhne ďalej financovať výskumné a vývojové činnosti v oblasti manažmentu letovej prevádzky po roku 2024, mala by:

1. primerane odôvodniť podporu EÚ, predovšetkým to, prečo by mala pokračovať, čo by mala dosiahnuť, dokedy a aký by mal byť požadovaný objem verejnej podpory, aby bola zabezpečená optimálna hodnota za vynaložené peniaze;
2. analyzovať, či spoločný podnik SESAR je ako dočasná štruktúra vhodný na dlhodobú činnosť v oblasti výskumu a vývoja, a ak nie, uskutočniť potrebné úpravy.

Lehota: do roku 2020.

Odporúčanie 8 – Sprísniť povinnosť spoločného podniku SESAR zodpovedať sa

Komisia by mala posilniť povinnosť spoločného podniku SESAR zodpovedať sa tým, že stanoví jasné a časovo ohraničené medzníky a súvisiaci rozpočet na vykonávanie riadiaceho plánu. Komisia by tiež mala vyžadovať, aby spoločný podnik SESAR pravidelne informoval o pokroku smerom k úplnému vykonaniu tohto plánu.

Lehota: do roku 2018.

88

Napriek tomu, že jednotlivé kontrolované projekty v oblasti výskumu a vývoja boli v každom vydaní riadiaceho plánu ATM prezentované na celkovej úrovni, jednotlivé projekty začali bez analýzy nákladov a prínosov dokladajúcej rozsah riešeného problému a pravdepodobnosť, že vyčlenená investícia vytvorí čistý prínos. Rozsah niektorých projektov bol v súvislosti s aktualizáciami riadiaceho plánu zmenený a niektoré projekty vytvorili len časť pôvodne plánovaných výstupov (pozri bod 72).

Odporúčanie 9 – Uprednostniť poskytovanie podpory EÚ na tie riešenia v oblasti výskumu a vývoja, ktoré podporujú defragmentáciu a konkurenčné prostredie

Komisia by mala zabezpečiť, aby:

1. EÚ financovala len projekty s preukázanou pridanou hodnotou pre sieť. Dalo by sa to napríklad dosiahnuť zavedením systému, ktorý by hodnotil pridanú hodnotu projektov pre sieť, pomocou analýzy potrieb alebo analýzy nákladov a prínosov projektov;
2. v rámci spoločného podniku SESAR boli finančné prostriedky EÚ prioritne poskytnuté na riešenia v oblasti výskumu a vývoja manažmentu letovej prevádzky, ktoré vedú k defragmentácii, interoperabilite a spoločnému využívaniu infraštruktúry a rozvíjajú podmienky pre konkurenčné prostredie.

Termín: vzťahuje sa na novo financované projekty od roku 2018.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana IVANOVA, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 11. októbra 2017.

Skratky

ACC: oblastné stredisko riadenia (Area Control Centre)

ANSP: poskytovateľ leteckých navigačných služieb (Air Navigation Service Provider)

ATC: riadenie letovej prevádzky (Air Traffic Control)

ATCO: riadiaci letovej prevádzky (Air Traffic Controller)

ATFM: manažment toku letovej prevádzky (Air Traffic Flow Management)

ATM: manažment letovej prevádzky (Air Traffic Management)

CBA: analýza nákladov a prínosov (Cost Benefit Analysis)

CNS: komunikačné, navigačné a prehľadové služby (Communication, Navigation and Surveillance services)

CRCO: ústredný úrad pre traťové poplatky (Central Route Charges Office)

DUC: stanovené jednotkové náklady (Determined Unit Cost)

EASA: Európska agentúra pre bezpečnosť letectva (European Aviation Safety Agency)

EUIR: európska horná letová informačná oblasť (European Upper Flight Information Region)

FAB: funkčný blok vzdušného priestoru (Functional Airspace Block)

GR MOVE: Generálne riaditeľstvo pre mobilitu a dopravu

ICAO: Medzinárodná organizácia civilného letectva (International Civil Aviation Organization)

IFR: pravidlá letu podľa prístrojov (Instrument Flight Rules)

KPI: kľúčový ukazovateľ výkonnosti (Key Performance Indicator)

NSA: národný dozorný orgán (National Supervisory Authority)

SES: jednotné európske nebo (Single European Sky)

SESAR: spoločný podnik SESAR

SESAR: Výskum manažmentu letovej prevádzky jednotného európskeho neba

SSC: Výbor pre jednotné nebo (Single Sky Committee)

TEN-T: transeurópske dopravné siete

VaV: výskum a vývoj

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora II, ktorej predsedá členka Dvora audítorov Iliana Ivanova a ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti investícií na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia. Audit viedol člen Dvora audítorov George Pufan a podporu mu poskytol vedúci kabinetu Patrick Weldon, atašé Mircea Radulescu, hlavný manažér Pietro Puricella, vedúci úlohy Afonso Malheiro a audítori Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer a Judit Oroszki.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8531-7	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/0539	QJ-AB-17-019-SK-N
HTML	ISBN 978-92-872-8543-0	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/82323	QJ-AB-17-019-SK-Q

© Európska únia, 2017.

V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: http://europa.eu

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: http://op.europa.eu/eubookshop. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.