Single European Sky: een andere cultuur, maar geen gemeenschappelijk luchtruim

Samenvatting

Over de Single European Sky

I

Luchtvervoer is een belangrijk onderdeel van de interne markt van de EU, dat de mobiliteit van personen en goederen bevordert en de economische groei aandrijft. Ongeveer 920 miljoen reizigers en 15 miljoen ton vracht vertrokken van of kwamen aan op luchthavens in de EU in 2015. In dat jaar werd het Europese luchtruim gebruikt voor bijna 10 miljoen IFR-vluchten (vluchtens volgens instrumentvliegvoorschriften). Voor de veilige en efficiënte doorstroming van dergelijk verkeer is luchtverkeersbeheer (ATM) nodig, dat drie hoofdfuncties heeft: de minimale afstand tussen luchtvaartuigen waarborgen; aanbod (luchtverkeersleiding) en vraag (vluchten) onderling afstemmen; en luchtvaartinformatie verstrekken aan luchtruimgebruikers.

II

Hoewel luchtverkeer een internationaal karakter heeft, wordt het van oudsher op nationaal niveau beheerd in een versnipperde en monopolistische omgeving, en deze situatie heeft bijgedragen tot vertragingen en hogere ATM-kosten voor luchtruimgebruikers. Daarom is het initiatief voor een gemeenschappelijk Europees luchtruim (Single European Sky, SES) erop gericht de algemene prestaties van het luchtverkeersbeheer te verbeteren, door een aantal bevoegdheden binnen een eerdere intergouvernementele praktijk in te passen in het kader van de Europese Unie.

III

Het SES-initiatief ging formeel van start in 2004 en heeft zich geleidelijk ontwikkeld tot een regelgevingskader dat een reeks EU-brede, gemeenschappelijke en bindende regels omvat met betrekking tot ATM-veiligheid, het verlenen van ATM-diensten, het beheer van het luchtruim en de interoperabiliteit binnen het netwerk. Dat kader is gekoppeld aan een programma voor technologische modernisering, het “Sesar-project” (Single European Sky ATM Research), dat wordt ondersteund met financiële stimulansen.

Hoe wij onze controle hebben verricht

IV

Bij deze controle hebben wij beoordeeld of het SES-initiatief van de EU tot dusver heeft geleid tot een doelmatiger Europees luchtverkeersbeheer. In het bijzonder hebben wij onderzocht of de SES gerechtvaardigd was en in welke mate een selectie van de componenten daarvan (de prestatie- en heffingsregelingen, de functionele luchtruimblokken en de definitie- en de ontwikkelingsfase van het Sesar-project) tot nu toe heeft bijgedragen tot een doelmatiger Europees luchtverkeersbeheer.

V

We hebben een bezoek gebracht aan de Commissie (DG MOVE), Eurocontrol, EASA, de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar en een steekproef van de leden daarvan. Verder hebben wij een bezoek gebracht aan vijf lidstaten (Spanje, Frankrijk, Hongarije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) waarbij in elk land het departement dat belast is met het beleid inzake luchtvervoer, de nationale toezichthoudende autoriteit en één aanbieder van luchtvaartnavigatiediensten werd bezocht. Daarnaast hebben wij een steekproef van activiteiten geëvalueerd (11 O&O-projecten, 4 demonstratieactiviteiten en één studie) die in het kader van het Sesar-project waren uitgevoerd en door de EU werden gecofinancierd.

Wat wij hebben geconstateerd

VI

Het SES-initiatief was gerechtvaardigd omdat het Europese luchtverkeersbeheer werd belemmerd door nationale monopolies en versnippering. De verschillende componenten van het beleid vormen een samenhangend geheel dat er inderdaad op is gericht deze tekortkomingen te verhelpen. Veranderingen in de verkeerspatronen hebben er echter toe geleid dat de in 2005 voor het initiatief vastgestelde doelstellingen op hoog niveau gedeeltelijk onhaalbaar en gedeeltelijk irrelevant zijn geworden.

VII

De prestatie- en heffingsregelingen zijn erop gericht de negatieve effecten van een monopolistische dienstverlening te verzachten door de vaststelling van bindende streefdoelen en gemeenschappelijke regels voor het in rekening brengen van kosten aan de luchtruimgebruikers. Deze hebben gezorgd voor een cultuur van doelmatigheid en transparantie op het niveau van de aanbieders van luchtvaartnavigatiediensten (ANS-aanbieders). De kwantitatieve resultaten voldoen echter niet aan de verwachtingen: de opgelopen vertragingen zijn doorgaans groter dan de in de prestatieplannen vastgestelde streefdoelen en nemen, ondanks een laagterecord in 2013, toe; de eenheidstarieven die worden betaald door luchtruimgebruikers zijn sterk afhankelijk van het verkeersvolume en zijn tussen 2011 en 2016 slechts met 4 % gedaald, wat minder is dan de door de Commissie voor de hele EU vastgestelde afname.

VIII

De magere kwantitatieve resultaten van de prestatieregeling zijn in grote mate terug te voeren op het feit dat de versnippering niet wezenlijk is verminderd en een tragere groei van het verkeer. De bestaande functionele luchtruimblokken (FAB’s) voorzien in feite in een forum voor samenwerking tussen belanghebbenden van aangrenzende lidstaten maar zijn ondoeltreffend gebleken voor het aanpakken van de versnippering, op het niveau van zowel het beheer van het luchtruim, de dienstverlening, als de aanschaf van technisch materieel.

IX

De toezichthoudende rol die is toegekend aan de nationale toezichthoudende autoriteiten (NTA’s) wordt bemoeilijkt doordat zij niet altijd volledig onafhankelijk zijn van aanbieders van luchtvaartnavigatiediensten en in sommige gevallen niet de nodige middelen hebben om deze te vervullen. We hebben ook een beperking aangetroffen, met name op het gebied van kostenefficiëntie, in gevallen waarin niet regelmatig controles op de kosten voor de luchtruimgebruikers worden uitgevoerd.

X

Het proces waarin streefdoelen voor de prestatieregeling worden vastgesteld, is lang en complex. Het is moeilijk gebleken om overeenstemming te bereiken tussen de Commissie en de lidstaten, met name op het gebied van capaciteit en kostenefficiëntie. Bovendien vertoonden enkele indicatoren waarmee de ATM-prestaties worden gemeten tekortkomingen, aangezien deze geen rekening houden met relevante aspecten van die prestaties.

XI

De definitie- en de ontwikkelingsfase van Sesar bevorderden de betrokkenheid van belangrijke belanghebbenden bij een gemeenschappelijk technologisch plan en in de ontwikkelingsfase ervan werd een voorheen versnipperde O&O-omgeving in een gecoördineerde getransformeerd. De Gemeenschappelijke Onderneming Sesar brengt geleidelijk technologische en operationele verbeteringenuit, verpakt in een aantal “Sesar-oplossingen”. De rol van de EU in het project is echter niet meer hetzelfde als in het begin wat betreft de reikwijdte, het tijdschema en de financiële omvang, die alle aanzienlijk zijn toegenomen. Met het Sesar-project wordt nu een open, zich voortdurend ontwikkelende O&O-visie nagestreefd, wat niet in overeenstemming is met het regelgevend kader dat van toepassing is op de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar. Deze incongruentie heeft negatieve gevolgen voor de verantwoordingsplicht van de gemeenschappelijke onderneming. Met ingang van 2016 was slechts een klein deel van het bestaande masterplan daadwerkelijk uitgevoerd en de streefdatum voor de oprestatiedoelstellingen van Sesar werd verzet van 2020 naar 2035. Bovendien werden afzonderlijke O&O-projecten gelanceerd zonder dat deze waren gebaseerd op een specifieke kosten-batenanalyse waarin de toegevoegde waarde daarvan werd aangetoond.

Onze aanbevelingen

XII

De Commissie moet:

• de SES-doelstellingen op hoog niveau herzien;
• andere beleidsopties analyseren die gericht zijn op het terugdringen van de versnippering;
• zorgen voor volledige onafhankelijkheid en capaciteit van de nationale toezichthoudende autoriteiten en de inspectiekloof op het niveau van de heffingsregeling dichten;
• de prestatieregeling stroomlijnen;
• bepaalde kernprestatie-indicatoren herzien;
• de EU-steunstructuur voor O&O herzien in het licht van de doelstellingen daarvan;
• de verantwoordingsplicht van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar versterken;
• prioriteit geven aan EU-steun voor O&O-oplossingen waarmee versnippering wordt tegengegaan en een concurrerende omgeving wordt bevorderd.

Inleiding

Achtergrond

01

Luchtvervoer is een belangrijk onderdeel van de interne markt van de EU en van het concurrentievermogen van Europese industrieën en diensten. Het maakt de mobiliteit van personen en goederen in de EU en daarbuiten mogelijk, en stimuleert economische groei, banen en handel. Ongeveer 920 miljoen reizigers en 15 miljoen ton vracht vertrokken van of kwamen aan op luchthavens in de EU in 2015. In dat jaar werd het Europese luchtruim gebruikt voor bijna 10 miljoen vluchten die werden uitgevoerd volgens instrumentvliegvoorschriften¹.

02

Luchtverkeersbeheer is nodig voor veilig en doelmatig luchtvervoer in een context van toenemend luchtvaartverkeer dat gebruikmaakt van een beperkt luchtruimvolume. Het bestaat uit drie kernactiviteiten:

• de minimale afstand tussen luchtvaartuigen waarborgen;
• aanbod (luchtverkeersleiding) en vraag (vluchten) onderling afstemmen, met het oog op een veilige, efficiënte en vlotte doorstroming van het luchtverkeer;
• luchtvaartinformatie verstrekken aan luchtruimgebruikers (bijv. navigatiehulpmiddelen, meteorologische informatie).

03

Luchtverkeersbeheer wordt van oudsher op nationaal niveau ontwikkeld en verzorgd door de aanbieders van luchtvaartnavigatiediensten. Dit heeft drie belangrijke gevolgen gehad: i) het Europese luchtruim was verdeeld in een groot aantal sectoren en gebiedscontrolecentra, op basis van nationale grenzen en beheerd door de nationale aanbieders van luchtvaartnavigatiediensten (zie kaart 1); ii) elke aanbieder van luchtvaartnavigatiediensten werkte met eigen procedures en op maat gesneden ondersteunende instrumenten, waardoor de mogelijkheden tot integratie, interoperabiliteit en schaalvoordelen in feite werden beperkt; en iii) aanbieders van luchtvaartnavigatiediensten genoten een grotendeels monopolistische positie ten opzichte van de veel concurrerendere luchtvaartmarkt.

04

Gebruikers van het Europese luchtruim moeten betalen voor de diensten voor luchtverkeersbeheer die zij ontvangen op basis van het type luchtvaartuig en de afstand die, volgens het geplande traject, is afgelegd in het bevoegdheidsgebied van elke aanbieder van luchtvaartnavigatiediensten (ANS-aanbieder). Zij betalen elk jaar tot 9 miljard euro voor deze diensten, en gemiddeld ongeveer 900 euro per vlucht³.

Wat is de Single European Sky?

05

Het initiatief voor een gemeenschappelijk Europees luchtruim (Single European Sky, SES) was erop gericht de algemene prestaties van het luchtverkeersbeheer (ATM) te verbeteren, waarbij in de behoeften van alle luchtruimgebruikers wordt voorzien⁴.

06

Tegenwoordig kent de SES een regelgevingskader (zie paragraaf 10) dat is gekoppeld aan een programma voor technologische modernisering (het Sesar-project). Het omvat een reeks van regels voor de gehele EU inzake ATM-veiligheid, de verlening van ATM-diensten, het beheer van het luchtruim en de interoperabiliteit binnen het netwerk, en financiële steun voor Sesar.

07

De SES omvat alle 28 lidstaten van de Europese Unie en bestrijkt ook Zwitserland en Noorwegen. Er is een breed scala aan belanghebbenden bij betrokken, zowel op nationaal als op Europees niveau.

BELANGHEBBENDE	Belangrijkste taken
EUROPESE COMMISSIE	Verantwoordelijk voor de algemene uitvoering van het SES-initiatief
EUROCONTROL	Een intergouvernementele organisatie die is samengesteld uit 41 lidstaten5 en optreedt als: netwerkbeheerder belast met de centrale ATFM-functie en met de coördinatie van het gebruik van schaarse middelen en het bijdragen tot het ontwerp van het Europese routenetwerk; verlener van technische ondersteuning aan de Commissie, het EASA en de nationale toezichthoudende autoriteiten; ANS-aanbieder in het Maastricht Upper Area Control Centre; het Centraal Bureau voor routeheffingen; een van de oprichtende leden van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar, waaraan deze ook bijdragen levert.
SINGLE SKY COMMITTEE (SSC)	Het SSC is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en brengt adviezen uit over de uitvoeringsverordeningen en besluiten van de Commissie
EUROPEES AGENTSCHAP VOOR DE VEILIGHEID VAN DE LUCHTVAART (EASA)	Voorziet de lidstaten van toezicht en ondersteuning op het gebied van ATM en ondersteunt de Commissie bij haar regelgevende activiteiten
NATIONALE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEITEN (NTA's)	Verantwoordelijk voor de certificering van en het toezicht op hun nationale ANS-aanbieders en voor de opstelling en monitoring van prestatieplannen en -streefdoelen
PRESTATIEBEOORDELINGSORGAAN	Staat de Commissie en, op verzoek, de nationale toezichthoudende autoriteiten bij bij de tenuitvoerlegging van de prestatieregeling
AANBIEDER VAN LUCHTVAARTNAVIGATIEDIENSTEN (ANS-aanbieder)	De verlening van luchtverkeersleidings-, communicatie-, navigatie- en surveillancediensten en het verstrekken van meteorologische en aeronautische informatie
LUCHTRUIMGEBRUIKERS	Ontvangers van en-route- en plaatselijke luchtvaartnavigatiediensten. Deze categorie omvat commerciële luchtvaartmaatschappijen, militaire en algemene luchtvaart.
LUCHTHAVENEXPLOITANTEN	Het beheer van de luchthavenfaciliteiten en de coördinatie en controle van de activiteiten van de verschillende op de luchthavens aanwezige actoren
GEMEENSCHAPPELIJKE ONDERNEMING SESAR	Verantwoordelijk voor de coördinatie en uitvoering van O&O-activiteiten van het Sesar-project zoals bepaald in het Europese ATM-masterplan
SESAR DEPLOYMENT MANAGER (SDM)	Verantwoordelijk voor de gesynchroniseerde invoering van een selectie van nieuwe ATM-functies die voortvloeien uit het Sesar-project

De geschiedenis van het SES-initiatief

08

Al in 1989 ging naar schatting 4,2 miljard Amerikaanse dollar per jaar⁶ verloren ten gevolge van door de luchtverkeersleiding veroorzaakte vertragingen, buitensporige luchtverkeersleidingskosten en onrendabele vluchtroutes. Nationale regeringen riepen op tot initiatieven zoals de Central Flow Management Unit (om verkeersstromen via het netwerk te beheren) en een Europees programma voor de harmonisatie en integratie van systemen voor luchtverkeersleiding met het oog op technologische harmonisatie⁷.

09

De Europese Commissie begon in te zien dat de luchtverkeersleidingssystemen technologische en institutionele beperkingen kenden, zoals de versnippering van het luchtruim, een veelvoud van nationale luchtverkeersleidingscentra, een gebrek aan doeltreffende besluitvormingsmechanismen en handhavingsbevoegdheden en dure vertragingen. Onder verwijzing naar de rampzalige omvang van de vertragingen heeft de Commissie in 2001 plannen gepresenteerd voor de totstandbrenging van de SES⁸.

10

In 2004 werd het eerste SES-wetgevingspakket aangenomen⁹. De verordeningen werden in 2009 herzien en uitgebreid met het tweede SES-wetgevingspakket. Daarbij werden een prestatieregeling, een herziene heffingsregeling en de voorschriften voor functionele luchtruimblokken ingevoerd. De functie van netwerkbeheerder werd gecreëerd, en ook een prestatiebeoordelingsorgaan ter ondersteuning van de ontwikkeling en het beheer van de SES-prestatieregeling. Het kader omvatte ook diverse andere uitvoeringsregels en gemeenschappelijke specificaties (technische normen) met het oog op de interoperabiliteit van de systemen. Een meer gedetailleerde tijdlijn van het SES-initiatief is opgenomen in bijlage I.

Financiële steun van de EU voor het Sesar-project

11

De financiële steun van de EU voor het SES-initiatief is weliswaar afkomstig uit verschillende financiële instrumenten, maar is hoofdzakelijk bestemd voor het SESAR-project. Ondersteuning bij de definitie- en ontplooiingsfase van Sesar werd en wordt toegekend in de vorm van subsidies met een cofinancieringspercentage van 50 % in de definitiefase en percentages varierend van 20 % tot 85 % in de ontplooiingsfase. Met betrekking tot de ontwikkelingsfase is een publiek-privaat partnerschap tot stand gebracht (de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar) waarin de financiering wordt gedeeld tussen de Europese Commissie (bijdrage in contanten), Eurocontrol (bijdragen in contanten en in natura) en een groep van industriële partners (bijdragen in contanten en in natura).

Tabel 1

Financiële steun van de EU aan het Sesar-project

Sesar-fase	Periode	EU-bijdrage (miljoen euro)	Financieringsbron
Definitie	2004-2006	30	TEN-V
Ontwikkeling	2007-2013	700	TEN-V en 7e kaderprogramma
Ontwikkeling	2014-2020	585	Horizon 2020
Ontplooiing	2014-2020	2 500	Financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen
Totaal		3 815

Noot: De voor de periode 2014-2020 genoemde bedragen zijn indicatief.

Reikwijdte en aanpak van de controle

12

Bij deze controle heeft de Rekenkamer beoordeeld of het SES-initiatief van de EU tot dusver heeft geleid tot een doelmatiger Europees luchtverkeersbeheer. Daartoe onderzochten wij:

• of het SES-initiatief gerechtvaardigd was;
• of de regelgevende SES-onderdelen, en met name de prestatie- en heffingsregelingen en de functionele luchtruimblokken, doeltreffend hebben bijgedragen tot een doelmatiger Europees luchtverkeersbeheer;
• of de technologische SES-component (het Sesar-project) een doeltreffende bijdrage heeft geleverd tot de prestaties van het Europese luchtverkeersbeheer.

13

Bij de controlewerkzaamheden werd in de eerste plaats geprobeerd om te bepalen of er voordat de SES-wetgevingspakketten (in 2004 en 2009) werden ingevoerd een juiste analyse was gemaakt van de problemen bij het Europese luchtverkeersbeheer en of de geconstateerde problemen werden opgelost door middel van die onderdelen van het SES-initiatief. In de tweede plaats werd bij de controle geprobeerd te meten wat de reële voordelen van die componenten waren tot 2016 en werden deze vergeleken met de oorspronkelijke verwachtingen. De controle had geen betrekking op de ontplooiingsfase van Sesar, die pas in 2014 van start is gegaan.

14

We hebben een bezoek gebracht aan de Commissie (DG MOVE), Eurocontrol, EASA, de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar en een aantal leden daarvan. Verder hebben wij een bezoek gebracht aan vijf lidstaten (Spanje, Frankrijk, Hongarije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) waarbij in elk land het departement dat is belast met het beleid inzake luchtvervoer, de nationale toezichthoudende autoriteit en één aanbieder van luchtvaartnavigatiediensten werden bezocht. Ook werden er gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de gebruikers van het luchtruim en luchtverkeersleiders. Bovendien hebben wij een bezoek gebracht aan relevante instellingen in de Verenigde Staten die zich bezig houden met ATM¹⁰ om van gedachten te wisselen over hun operationele en controle-ervaringen op dit gebied.

15

Daarnaast omvatte de controle een steekproef van activiteiten (O&O-projecten, demonstratieactiviteiten en één studie) die in het kader van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar waren uitgevoerd en door de EU waren gecofinancierd. Bij deze evaluatie werd gekeken naar de noodzaak om dergelijke activiteiten te gaan ondernemen en naar de vraag of de outputs en de eindresultaten in overeenstemming waren met de verwachtingen. De analyse van de behandelde activiteiten is te vinden in bijlage II.

Opmerkingen

Het SES-initiatief was gerechtvaardigd

16

Wij hebben de belangrijkste problemen geëvalueerd die gevolgen hadden voor het Europese luchtverkeersbeheer voordat het SES-initiatief in het leven werd geroepen, en de behoefte aan EU-optreden op dit gebied, samen met de verwachtingen die waren vastgesteld voor de SES.

Nationale monopolies en versnippering vereisten EU-optreden

17

Als het internationale luchtruim in kleinere eenheden wordt opgedeeld volgens nationale grenzen worden de integratie, interoperabiliteit en schaalvoordelen beperkt en daarbij leidt het tot vertragingen. Bovendien is er meestal slechts één ANS-aanbieder per land. Met weinig of geen concurrentie hebben deze een bijna-monopolie waardoor zij de voorwaarden voor de verlening van ATM-diensten kunnen bepalen. Deze situatie was ruim voldoende rechtvaardiging voor Europese optreden op dit gebied. Dit gebeurde uiteindelijk naar aanleiding van het hoge niveau van vertraging eind negentiger jaren, toen en-routevertragingen die enkel werden veroorzaakt door beperkingen op het gebied van de luchtverkeersleiding snel opliepen tot bijna vijf minuten per vlucht in 1999 en in belangrijke mate bijdroegen tot de totale vertragingen in het luchtvervoer.

18

De belangrijkste beleidsinstrumenten van het SES-initiatief, die in de volgende paragrafen meer in detail worden onderzocht, vormen een samenhangend geheel, waarmee de voornaamste problemen van het Europese luchtverkeersbeheer in beginsel zouden kunnen worden aangepakt. Daarmee werd de wettelijke handhavingsbevoegdheid gecombineerd met financiële prikkels, waarmee het luchtverkeersbeheer aanzienlijk zou moeten kunnen worden verbeterd.

De doelstellingen op hoog niveau van het beleid waren echter geformuleerd in een periode van sterke groei van het verkeer

19

De algemene beleidsdoelstelling van verbetering van de veiligheid en de prestaties van het luchtverkeersbeheer werd vertaald in een reeks doelstellingen op hoog niveau. De doelstellingen waren om, ten opzichte van 2005, de capaciteit te verdrievoudigen, de impact op het milieu met 10 % te verminderen, de kosten voor luchtverkeersbeheer voor luchtruimgebruikers met 50 % te verlagen en de veiligheid met een factor tien te vergroten¹¹.

20

Deze doelstellingen op hoog niveau lagen ten grondslag aan het besluit het Sesar-project te starten en daaraan EU-financiering te verbinden. DG MOVE van de Commissie stelde deze doelstellingen vast als tussentijdse streefdoelen voor het SES-beleid¹².

21

De doelstellingen werden echter vastgesteld met het oog op de sterke toename van het luchtverkeer op dat moment en ontbeerden ook toen al een diepgaande analyse. Toen de vraag daarna afnam¹³, waren deze doelstellingen niet langer van belang voor de capaciteit en ook niet haalbaar wat betreft de kostenefficiëntie. Tijdens de controle heeft de Commissie erkend dat de doelstellingen meer als ambities dan als streefdoelen moeten worden gezien. Door de tragere groei veranderden ook de belangrijkste verwachtingen voor het SES-initiatief van de luchtruimgebruikers: na 2008 waren in plaats van een grotere capaciteit van het ATM-systeem lagere kosten voor hen het belangrijkste.

De verwezenlijkingen van de SES-regelgeving: een andere cultuur maar geen gemeenschappelijk luchtruim

22

Wij hebben de toereikendheid van geselecteerde belangrijke regelgevende onderdelen van het SES-initiatief geëvalueerd, waarmee de problemen moeten worden aangepakt die het Europese luchtverkeersbeheer belemmeren: de prestatie- en heffingsregelingen en de functionele luchtruimblokken (zoals beschreven in de paragrafen 23 en 38). Verder hebben wij een analyse gemaakt van de bereikte resultaten en deze vergeleken met de verwachtingen.

De prestatie- en heffingsregelingen bevorderden een prestatiegerichte cultuur en hebben voor transparantie gezorgd bij de verlening van luchtvaartnavigatiediensten …

23

De prestatieregeling moet de monopolistische positie van de ANS-aanbieders aanpakken door bindende streefdoelen vast te stellen met betrekking tot veiligheid, de doelmatigheid van vluchten en vertragingen, en de kosten. De heffingsregeling vergroot de transparantie door te bepalen welke kosten in rekening mogen worden gebracht aan luchtruimgebruikers en door te voorzien in gemeenschappelijke regels voor de berekening van de eenheidstarieven. Beide regelingen bevatten ook bepalingen voor de monitoring van de uitvoering ervan door de Commissie en de nationale toezichthoudende autoriteiten. Een meer gedetailleerde beschrijving van de werking van deze regelingen en de onderlinge verbanden zijn opgenomen in bijlage III.

24

De uitvoering van de prestatie- en heffingsregelingen heeft twee belangrijke voordelen opgeleverd die door alle betrokken belanghebbenden worden erkend:

1. Het heeft de ANS-aanbieders geholpen bij de ontwikkeling van een prestatiegerichte cultuur waaraan het in het verleden nog weleens ontbrak. De vaststelling van prestatiestreefdoelen, de meting van resultaten en de stimulansen die zijn gekoppeld aan de verwezenlijking ervan hebben bijgedragen tot deze cultuur en ANS-aanbieders ertoe aangezet om mogelijkheden te zoeken waarmee de doelmatigheid van hun activiteiten kan worden verhoogd.
2. De beschikbaarheid van, door de prestatie- en heffingsregelingen vereiste, tijdige en relevante informatie heeft geleid tot een zeer grote mate van transparantie bij het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten. Dit is ook bevorderd door regelmatig overleg tussen de belanghebbenden.

… maar de kwantitatieve resultaten bleven achter bij de verwachtingen …

25

Wij hebben een analyse gemaakt van de kwantitatieve resultaten van de prestatie- en heffingsregelingen ten opzichte van de streefdoelen met betrekking tot milieu, capaciteit en kostenefficiëntie voor referentieperiode 1 (RP1: 2012-2014) en referentieperiode 2 (RP2: 2015-2019)¹⁴. Bovendien toont figuur 1 de ontwikkeling over langere termijn van daadwerkelijke en-routevertragingen en gemiddelde eenheidstarieven¹⁵, samen met het werkelijke verkeer, waarmee deze nauw verbonden zijn.

26

Wij wijzen op het volgende:

1. Wat betreft de capaciteit zijn de cijfers voor en-route-ATFM-vertraging (zie de groene lijn in figuur 1) voor een vergelijkbare verkeersomvang in 2016 beter dan in 2008. Het EU-brede streefdoel van 0,5 minuten per vlucht is echter nooit gehaald en sinds 2013 nemen de vertragingen toe, waarbij de streefwaarde in 2016 met een factor twee werd overschreden. In 2016 werd 13,6 % van de totale en-routevertraging veroorzaakt door vakbondsacties en tijdens de stakingsdagen werden naar schatting 13 000 vluchten geannuleerd¹⁶.
2. Wat betreft de kostenefficiëntie vertoonden de werkelijke eenheidstarieven (zie de rode lijn in figuur 1) tussen 2004 en 2016 een gecumuleerde daling van 22 % in constante prijzen. Het grootste deel van deze verlaging is echter bereikt tussen 2004 en 2008, dus in een periode van een sterke verkeerstoename en voordat de prestatieregeling in werking trad. Tussen 2011 (het jaar vóór de tenuitvoerlegging van het systeem van vastgestelde kosten en de prestatieregeling) en 2016 bedroeg de totale vermindering slechts 4 %. Dit is minder dan wat de Commissie voor de hele EU had vastgesteld als beoogde vermindering van de vastgestelde eenheidskosten (voor RP1 3,5 % per jaar en voor RP2 3,3 % per jaar) en deze ondermaatse prestatie is hoofdzakelijk het gevolg van het feit dat er in werkelijkheid minder verkeer was dan geraamd¹⁷. De werkelijke voordelen voor de gebruikers blijven dus ver achter bij de verwachtingen die waren gewekt door de besluiten van de Commissie. Over het algemeen hebben we vastgesteld dat de vastgestelde eenheidskosten en de eenheidstarieven sterk afhankelijk zijn van respectievelijk de verkeersprognoses en het werkelijke verkeer.
3. Ondanks een geleidelijke verbetering tijdens RP1 en het eerste jaar van RP2 werd het streefdoel voor 2014 (4,67 % langer dan de kortste route tussen de landen van herkomst en bestemming) bovendien niet gehaald (4,9 %) voor de kernprestatie-indicatoren op het gebied van milieu, en het meest recente cijfer (2016) wijst op een onderbreking van de eerdere positieve trend (4,91 %).

27

De prestatieresultaten op lokaal niveau (functionele luchtruimblokken (FAB’s), heffingszones) zijn divers en hangen af van de plaatselijke omstandigheden: geografische ligging, juridische en institutionele structuur, organisatie van de dienstverlening, arbeidsvoorwaarden, specifieke kostenstructuur, en de verkeerspatronen. Zie voor voorbeelden tekstvak 1.

… en de regelingen vertonen tekortkomingen

Gebrek aan samenhang tussen de streefdoelen van de prestatieregeling en de SES-doelstellingen op hoog niveau

28

De prestatieregeling moet de algemene doelmatigheid van de luchtvaartnavigatiediensten verbeteren in de vier prestatiekerngebieden veiligheid, milieu, capaciteit en kostenefficiëntie, in overeenstemming met het prestatiekader van het Europese ATM-masterplan¹⁹. De vaststelling van EU-brede prestatiestreefdoelen maakt deel uit van het proces dat erop is gericht de doelstellingen van het ATM-masterplan te verwezenlijken²⁰.

29

Ondanks deze bepalingen werd niet gemeten wat de bijdrage van de prestatieregeling in RP1 was om die doelstellingen op hoog niveau te behalen. In het besluit van de Commissie waarin EU-brede prestatiestreefdoelen worden vastgesteld voor RP2 wordt niet verwezen naar deze doelstellingen.

De kernprestatie-indicatoren zijn niet altijd geschikt voor het beoogde doel

30

De reeks geselecteerde prestatie-indicatoren was grotendeels gebaseerd op de bestaande werkzaamheden van Eurocontrol en werd vastgesteld aan de hand van de reeds bestaande beschikbare informatie. Wij hebben echter vastgesteld dat er zorgen bestaan met betrekking tot de vraag of bepaalde essentiële indicatoren geschikt zijn om prestaties op hun respectieve gebieden te meten, zoals hieronder wordt beschreven.

31

Milieu. De kernindicator op dit gebied betreft het verschil tussen het voorziene of het feitelijke traject en de kortste route²¹. Hoewel het traject zeker ook langer kan worden vanwege congestie of een niet optimaal routeontwerp, zijn er ook een aantal andere factoren die ertoe kunnen leiden dat van de kortste route wordt afgeweken: weersomstandigheden, luchtruimbeperkingen ten gevolge van militaire operaties, of besluiten ten behoeve van kostenefficiëntie door de luchtvaartmaatschappijen (eenheidstarieven variëren sterk per land, zoals is weergegeven in kaart 2, waardoor luchtruimgebruikers in plaats van kortere routes vaak routes vliegen waarop de luchtvaartnavigatiediensten goedkoper zijn). De verantwoordelijkheid voor deze kernprestatie-indicator kan dus niet volledig worden toegewezen aan individuele ANS-aanbieders, omdat zij geen invloed hebben op deze factoren. Bovendien is er momenteel geen aandacht voor verticale vluchtefficiëntie, hoewel de vlieghoogte van een luchtvaartuig ook bepalend is voor de milieueffecten van een vlucht.

32

Capaciteit: Vertragingen zijn zeer relevant voor het meten van de prestaties van luchtvervoer. Door luchtverkeersbeheer veroorzaakte vertragingen vertegenwoordigen echter minder dan een derde van de totale vertraging die passagiers ondervinden²². Er zijn geen bindende streefdoelen vastgesteld voor andere onderdelen van de totale gate-to-gate-vertraging, zoals extra tijd in de vertrektaxifase, of wachtpatronen in de nabijheid van luchthavens vóór de landing. Hoewel de ANS-aanbieders slechts verantwoordelijk zijn voor een deel van de totale gate-to-gate-vertraging, zou aandacht moeten worden geschonken aan de voornaamste elementen waaruit de uiteindelijke vertraging bestaat om een bruikbare indicator op dit gebied te formuleren. Het wordt opgemerkt dat deze elementen op het gebied van het milieu al worden gemonitord, maar er bestaan daarbij geen bindende streefdoelen.

33

Daarnaast is de meting van vertraging een indicator van het vermogen van ANS-aanbieders om tegemoet te komen aan pieken in de vraag, maar verschaft deze geen enkel inzicht in het doelmatige gebruik van die capaciteit tijdens daluren, wat een uitdaging is gezien de verschillen in de verkeersstromen per uur, per dag en per seizoen.

Het besluitvormingsproces met betrekking tot de prestatiestreefdoelen is lang en complex

34

De goedkeuring van prestatiestreefdoelen vereist een proces dat drie stappen omvat: i) het voorstel, overleg en een besluit over doelstellingen op EU-niveau; ii) de voorbereiding van prestatieplannen voor functionele luchtruimblokken²³, voorzien van lokale en FAB-streefdoelen, gevolgd door de beoordeling daarvan door het prestatiebeoordelingsorgaan; en iii) het besluit van de Commissie over de samenhang tussen lokale /FAB-streefdoelen met die welke op EU-niveau zijn vastgesteld. Als de Commissie een besluit neemt over streefdoelen moet zij advies inwinnen bij het Single Sky Comité²⁴, waardoor het besluit kan worden geblokkeerd of uitgesteld.

35

Een dergelijk proces kost van zichzelf veel tijd doordat de wettelijke termijnen voorzien in een periode die kan oplopen tot twee jaar. In de praktijk is het met name lastig gebleken om overeenstemming te bereiken over de streefdoelen voor kostenefficiëntie, omdat de ambitieniveaus van de Commissie en de lidstaten met betrekking tot de omvang van de reductie van de kosten verschillen. De werkelijke onderhandelingen met de lidstaten en het Single Sky Committee liepen tot ver in de referentieperiode die daarin moest worden behandeld. Het gehele proces voor referentieperiode 2 duurt al bijna vier jaar en is nog niet voor alle functionele luchtruimblokken volledig afgerond²⁵. Specifieke gevallen zijn aangegeven in bijlage IV.

Gebrekkige monitoring van de prestatiestreefdoelen en eenheidstarieven

36

Zowel de nationale toezichthoudende autoriteiten als de Commissie zijn verantwoordelijk voor het monitoren van de uitvoering van de prestatieplannen, en mogen overeenkomstig de verordening, als zij dit nodig achten, ANS-aanbieders en de netwerkbeheerder inspecteren²⁶. De nationale toezichthoudende autoriteiten kunnen ook inspecties uitvoeren inzake de vaststelling van luchtvaartnavigatieheffingen²⁷. Bij deze activiteiten moeten zij, op zijn minst op functioneel niveau, onafhankelijk van de ANS-aanbieders opereren en over de noodzakelijke middelen en capaciteiten beschikken om de hun toegewezen taken te kunnen uitvoeren²⁸. Daarnaast moet de Commissie de eenheidstarieven toetsen aan de bepalingen van de prestatie- en heffingsregelingen²⁹.

37

Wij hebben een aantal tekortkomingen vastgesteld die de doeltreffendheid van de monitoring beperken:

1. Wij hebben gevallen aangetroffen waarin een gebrek aan toereikende (personele en/of financiële) middelen, of de louter functionele, maar niet hiërarchische en financiële scheiding van ANS-aanbieders de mogelijkheden van de nationale toezichthoudende autoriteiten om te voldoen aan hun taken, beperken. In Spanje ontbrak het aan een volledige hiërarchische scheiding tussen de ANS-aanbieder en de nationale toezichthoudende autoriteit. In Frankrijk brengen de ANS-aanbieder en de nationale toezichthoudende autoriteit verslag uit aan dezelfde directeur-generaal en delen ze de financiële middelen uit een gemeenschappelijke begroting die primair wordt gefinancierd door middel van precies die luchtvaartnavigatieheffingen waarop de nationale toezichthoudende autoriteit overeenkomstig de verordening toezicht moet houden. In Hongarije bestaat er geen functionele scheiding, omdat het nationale recht de ANS-aanbieder het recht toekent om de ATM-kostenbasis vast te stellen en de NTA niet over de nodige middelen beschikt haar toezichthoudende rol te vervullen. Al in 2013 heeft de Commissie voorgesteld om de doelmatigheid en de onafhankelijkheid van de nationale toezichthoudende autoriteiten met voorrang te versterken, maar in 2017 is de situatie op dit punt nog steeds ongewijzigd.
2. In de vijf bezochte lidstaten werden geen regelmatige inspecties uitgevoerd om de zekerheid te verschaffen dat er alleen in aanmerking komende kosten worden opgenomen in de heffingsregeling, noch om vast te stellen of deze kosten op een kostenefficiënte wijze werden gemaakt en adequaat werden verdeeld tussen en-routeheffingszones en heffingszones voor plaatselijke luchtvaartnavigatiediensten. Doordat bij de werkzaamheden ter beoordeling van de eenheidstarieven, die het prestatiebeoordelingsorgaan namens de Commissie verricht, ook niet wordt gekeken of de onderliggende kosten in aanmerking komen, worden bij de gebruikers eenheidstarieven in rekening gebracht zonder dat de onderliggende kosten daarvan voldoende worden gecontroleerd.
3. De richtlijnen voor de toewijzing van en-route-/plaatselijke kosten zijn ontoereikend gebleken, waardoor een gebrek aan geharmoniseerde boekhoudkundige procedures tussen de lidstaten bestaat en het risico van kruisfinanciering tussen en-route-diensten en plaatselijke diensten ontstaat: het in rekening brengen van plaatselijke luchtvaartnavigatiediensten bij luchtruimgebruikers die slechts over het betrokken luchtruim vliegen en geen gebruik maken van die plaatselijke diensten.
4. De in de prestatieplannen opgenomen kapitaaluitgaven³⁰ maken deel uit van de vastgestelde eenheidskosten en zullen zelfs als de ANS-aanbieders ervoor kiezen om dergelijke investeringen te annuleren of uit te stellen in rekening worden gebracht bij de luchtruimgebruikers. Hoewel het prestatiebeoordelingsorgaan heeft vastgesteld dat er in de periode 2012-2015 sprake was van een onderbesteding van kapitaal van ongeveer 1 miljard euro³¹, bestaat er geen bepaling die de terugbetaling van die bedragen aan de gebruikers regelt voor het geval dat de betrokken investeringen nooit worden gedaan.

Functionele luchtruimblokken bevorderden uiteindelijk samenwerkingsstructuren, maar gingen versnippering niet tegen

38

Het concept van functionele luchtruimblokken werd bedacht als reactie op de versnippering en was er vooral op gericht het luchtruim op basis van operationele behoeften te beheren, en niet op basis van nationale grenzen. De functionele luchtruimblokken zoals in het geldende regelgevingskader voorgeschreven, kunnen de versnippering echter niet doelgericht aanpakken, voor zover het gaat om het beheer van het luchtruim, dienstverlening, of de aanschaf van technisch materieel.

Een geleidelijke conceptuele verandering

39

Vanuit de oorspronkelijke visie van de Commissie, die was gericht op een luchtruimconfiguratie waarbij het mogelijk was om met gebiedscontrolecentra te werken die een optimale oppervlakte van het luchtruim bestrijken, werden de functionele luchtruimblokken geleidelijk omgevormd tot samenwerkingsmechanismen tussen de nationale toezichthoudende autoriteiten en de ANS-aanbieders van aangrenzende lidstaten:

1. De oorspronkelijke doelstelling voor de functionele luchtruimblokken werd geformuleerd in een mededeling van de Commissie van 2001³² waarin wordt verwezen naar de “totstandbrenging van controlegebieden die nationale grenzen overschrijden”. Daarin werd voorgesteld een Europees vluchtinformatiegebied in het bovenste luchtruim (European Upper Flight Information Region - EUIR) in te stellen dat “wordt geherconfigureerd in functionele luchtruimblokken van minimale omvang, waarbij wordt uitgegaan van veiligheids- en efficiency-overwegingen”. De grenzen van dergelijke functionele luchtruimblokken hoefden niet samen te vallen met nationale grenzen en zouden worden ingesteld “ter ondersteuning van de levering van luchtverkeersdiensten binnen gebiedscontrolecentra die verantwoordelijk zijn voor een deel met optimale grootte van het luchtruim in het EUIR”.
2. In het eerste SES-pakket werden functionele luchtruimblokken omschreven als op operationele eisen gebaseerde luchtruimblokken die gericht zijn op een meer geïntegreerd beheer van het luchtruim, ongeacht de bestaande grenzen³³. Hierin werd voorzien in de oprichting van het EUIR, dat was opgebouwd uit functionele luchtruimblokken die aan een aantal voorwaarden moesten voldoen met betrekking tot veiligheid, doelmatigheid en operabiliteit³⁴. Als functionele luchtruimblokken zich uitstrekken over het grondgebied van meer dan één lidstaat, zouden de betrokken lidstaten gezamenlijk de dienstverleners aanwijzen³⁵. Er wordt echter niet meer verwezen naar gebiedscontrolecentra die een optimale oppervlakte van het EUIR-luchtruim bestrijken.
3. In het tweede SES-pakket, dat in 2009 werd aangenomen en nog steeds van kracht is, wordt het concept “nauwere samenwerking” geïntroduceerd als alternatief voor het “geïntegreerde beheer” bij het bepalen van functionele luchtruimblokken³⁶. Cruciaal daarbij is dat daarin ook de vereiste wordt losgelaten dat het geplande EUIR moest worden opgedeeld in functionele luchtruimblokken. Een geïntegreerde of grensoverschrijdende dienstverlening is geen uitdrukkelijke vereiste voor de functionele luchtruimblokken.

De werkelijke uitvoering was omstreden …

40

Na de vaststelling van het tweede SES-pakket werden in Europa negen functionele luchtruimblokken formeel ingesteld; zie kaart 3.

41

Over de daadwerkelijke uitvoering van de functionele luchtruimblokken bestaat onenigheid tussen de Commissie en de lidstaten. In 2013 stelde de Commissie zich in het algemeen de vraag hoe de functionele luchtruimblokken het luchtruim ongeacht de nationale grenzen zouden kunnen optimaliseren terwijl de vluchtinformatiegebieden hetzelfde waren gebleven, de ANS-aanbieders nog op dezelfde wijze waren gestructureerd, en het prestatiebeoordelingsorgaan in bepaalde gevallen van mening was dat de in de prestatieplannen vastgestelde doelstellingen met betrekking tot kostenefficiëntie en capaciteit niet optimaal waren.

42

De termen “optimaal gebruik van het luchtruim mogelijk maken” en “door hun meerwaarde gerechtvaardigd worden”³⁷ bieden de lidstaten veel ruimte voor interpretatie bij de uitvoering van de functionele luchtruimblokken. Over het algemeen gingen zij niet akkoord met de door de Commissie aangevoerde argumenten waarbij zij benadrukten dat de wettelijke voorschriften in acht waren genomen bij de totstandbrenging van FAB-structuren en coördinatiemechanismen. Dit geeft aan dat er een algemeen verschil zit in de wijzen waarop de Commissie en de lidstaten de regelgevingsvereisten interpreteren. Geen enkel geval is voorgelegd aan het Europees Hof van Justitie. In een studie van een adviesbureau naar de uitvoering van functionele luchtruimblokken werd vastgesteld dat functionele luchtruimblokken niet hebben voldaan aan de in de SES-wetgeving vastgestelde beleidsdoelstellingen op hoog niveau, ondanks de aanzienlijke inspanningen die voor de uitvoering daarvan zijn geleverd³⁸.

… en leidde tot samenwerking, maar ging versnippering niet tegen

43

In de door ons bezochte lidstaten heeft de totstandbrenging van functionele luchtruimblokken geleid tot samenwerkingsstructuren en -procedures bij de nationale toezichthoudende autoriteiten en ANS-aanbieders. Deze houden zich voornamelijk bezig met regelgevende en technische samenwerking, zoals de totstandbrenging van vrije luchtcorridors in hun gebied. Sommige functionele luchtruimblokken (bijv. FABCE, FAB UK-Ireland) coördineren formeel de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk proefproject³⁹.

44

De samenwerking bestond echter al voor de totstandbrenging van de functionele luchtruimblokken en de ANS-aanbieders zijn betrokken bij soortgelijke activiteiten met andere partners van buiten hun respectieve functionele luchtruimblokken. Technische initiatieven zoals COOPANS en ITEC zorgen voor gecoördineerde investeringen, en met BOREALIS worden regelingen voor vrije luchtcorridors uitgevoerd waarbij de grenzen van functionele luchtruimblokken worden overschreden. Hieruit blijkt dat sommige voordelen ook kunnen worden gerealiseerd door middel van vrijwillige samenwerking die buiten ieder regelgevend kader valt.

45

Geen van de bezochte lidstaten was in staat om een precieze raming te geven van de kosten van het instellen of exploiteren van een functioneel luchtruimblok, en geen van de bezochte instellingen kon aantonen dat de functionele luchtruimblokken concrete voordelen hadden opgeleverd voor luchtruimgebruikers. Er waren geen metingen verricht aan de hand van de prestatiekerngebieden van de prestatieregeling, en zelfs in gevallen waarin op het niveau van het functionele luchtruimblok verschillende kernprestatie-indicatoren waren vastgesteld, waren deze veelal slechts een samenvoegsel van nationale streefdoelen.

46

In geen van de functionele luchtruimblokken werd de versnippering werd tegengegaan door middel van, met name, grensoverschrijdende dienstverlening, de samenvoeging van luchtverkeersleidingscentra of gemeenschappelijke heffingszones, en er is een algemeen gebrek aan inzet voor deze initiatieven van de kant van de lidstaten. De bezorgdheid in verband met behoud van de soevereiniteit, de al bestaande ANS-aanbieders, hun inkomsten en hun personeel zijn belangrijke redenen waarom de lidstaten er de voorkeur aan geven om de status quo te handhaven.

Maar grootte doet er wel degelijk toe en de versnippering moet nog steeds worden tegengegaan

47

In een studie die namens de Commissie onder leiding van Eurocontrol is gemaakt naar de kostenefficiëntie van het Europese en Noord-Amerikaanse luchtverkeersbeheer⁴⁰ wordt bewijs geleverd voor schaalvoordelen en de potentiële voordelen van het terugdringen van versnippering. Hoewel de verkeerspatronen en de politieke context in de twee regio’s verschillen, wordt in de studie benadrukt dat er een groter aantal vluchten met minder personeel en luchtverkeersleidingcentra kan worden beheerd door middel van het ATM-systeem in de Verenigde Staten, dat in één organisatie is geïntegreerd (zie tabel 2).

Tabel 2

Geselecteerde prestatiegegevens voor Europa en de Verenigde Staten

Kalenderjaar 2014	Eurocontrol-landen	Verenigde Staten
Geografische oppervlakte (miljoen km²)	12	15
Gecontroleerde IFR-vluchten (miljoen)	10	15
Gecontroleerde vlieguren (miljoen)	15	23
Civiele en-route-ANS-aanbieders	37	1
Totaalaantal personeelsleden	56 300	31 500
ATCO in operationele dienst	17 500	12 960
Ondersteunend personeel	38 800	18 540
En-route-ATC-centra	63	23
Relatieve dichtheid (aantal vluchten/km²)	0,85	1,03
Productiviteit41 (vlieguren/ATCO)	834	1 767

Bron: Eurocontrol “U.S. – Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends 2006-2014”, november 2016.

48

Onze analyse van de productiviteit van de luchtverkeersleidingcentra⁴², die is gebaseerd op gegevens die werden verzameld door Eurocontrol, bevestigt ook dat er potentiële schaalvoordelen bestaan. Alhoewel verschillende andere factoren van invloed kunnen zijn op de productiviteit, blijkt uit de analyse dat er een positief verband bestaat tussen de productiviteit van luchtverkeersleidingcentra en hun omvang, zoals gemeten aan de hand van het aantal IFR-vliegbewegingen per jaar. Dit wijst erop dat de consolidatie van centra en/of verbeterde vormen van tijdelijke grensoverschrijdende dienstverlening (bijv. één luchtverkeersleidingscentrum dat tijdens daluren luchtvaartnavigatiediensten verleent buiten de nationale grenzen) kunnen leiden tot een doelmatiger gebruik van de reservecapaciteit en tot een hogere productiviteit en meer kostenefficiëntie.

49

Gezien het bestaan van schaalvoordelen is er een combinatie van toegenomen verkeer en een daadwerkelijk einde aan de versnippering van de dienstverlening nodig om vorderingen te maken richting de huidige doelstelling op hoog niveau waarvoor de ATM-kosten moeten worden gehalveerd.

Het Sesar-project heeft bijgedragen tot een gemeenschappelijke visie, maar het oorspronkelijke tijdschema wordt niet meer aangehouden en het project kent nu geen einddatum

50

Het Sesar-project is het technologische deel van het SES-initiatief en bestaat uit een publiek-privaat partnerschap tussen de Europese Commissie, Eurocontrol en enkele industriële belanghebbenden, en omvat een specifiek regelgevingskader en een scala aan financiële instrumenten. Het doel ervan is de harmonisatie en modernisering van ATM-systemen en -procedures voor heel Europa. Vanaf het begin was Sesar verdeeld in: een definitiefase (gericht op de opstelling van het plan voor modernisering), een ontwikkelingsfase (de vaststelling van de nodige technologische basissen) en een ontplooiingsfase (het invoeren van de nieuwe systemen en procedures).

51

Wij hebben de argumenten voor het Sesar-project en bepaalde aspecten van de definitie- en de ontwikkelingsfase geëvalueerd, en met name de opzet, de werking en de verlenging van de looptijd van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar. Voor een steekproef van O&O-projecten en gerelateerde activiteiten onderzochten wij de behoeftenanalyse waarmee de start daarvan was gerechtvaardigd, welke outputs er waren gerealiseerd, en in hoeverre deze producten tot dusver zijn benut bij operationeel gebruik.

Het Sesar-project was gericht op het aanpakken technologische versnippering, maar de voordelen ervan werden overschat en het EU-optreden had van tijdelijke aard moeten zijn

52

Met het SESAR-project werd geprobeerd de bestaande technologische, conceptuele en procedurele versnippering in de dienstverlening aan te pakken door na te streven dat verschillende belanghebbenden zich aan een ATM-masterplan verbonden. In 2004 werden de kosten van de versnippering geraamd op 880 tot 1 400 miljoen euro per jaar, waarvan bijna de helft verband hield met de versnipperde aankoop, ontwikkeling en exploitatie van ATM-systemen⁴³.

53

De verwachte voordelen van het Sesar-project, zoals minder vertragingen en lagere kosten, waren echter te hoog ingeschat, aangezien deze waren gebaseerd op al te optimistische verkeersprognoses op lange termijn die geen werkelijkheid werden. De kosten-batenanalyse van 2005, de grondslag van het project, was gebaseerd op een prognose van een groei van het verkeer van 2,9 % per jaar gedurende een periode van 30 jaar (2005-2035). Desondanks blijkt uit de gegevens dat de gemiddelde reële groei in de periode 2005-2016 in plaats van 2,9 % 1,1 % bedroeg. Soortgelijk optimisme is terug te zien in de belangrijkste mijlpalen die later de ontwikkelingsfase van Sesar markeerden: de editie 2009 van het ATM-masterplan en een studie van 2012 ter ondersteuning van een verlenging van de levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar⁴⁴.

54

Het Sesar-project ging van start met een specifiek tijdschema. Volgens een mededeling uit 2005 van de Commissie aan de Raad⁴⁵ liep de definitiefase van 2005 tot 2007 en zou deze worden gevolgd door de ontwikkelings- (2008-2013) en ontplooiingsfase (2014-2020). De reikwijdte van de EU-deelname zou worden beperkt tot de definitie- en de ontwikkelingsfase: het bestuur en de financiering van de ontplooiingsfase zouden volledig worden overgedragen aan de industriële belanghebbenden. Dat tijdschema was opgenomen in de overwegingen van de verordening van de Raad waarmee later de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar zou worden opgericht⁴⁶, waarin 31 december 2016 werd genoemd als einddatum voor de gemeenschappelijke onderneming, hoewel ook in de mogelijkheid van een herziening werd voorzien.

Door middel van de definitiefase van Sesar werd de betrokkenheid van de voornaamste belanghebbenden gewaarborgd

55

Voor de definitiefase van Sesar heeft Eurocontrol in 2004 een verzoek om financiële bijstand ingediend bij de Commissie. De financiële steun werd toegekend door middel van besluiten van de Commissie in 2004, 2005 en 2006. In totaal werd 30 miljoen euro uit TEN-V toegekend aan Eurocontrol voor de cofinanciering van een studie waarvan de totale kosten 60 miljoen euro bedroegen.

56

De definitiefase van Sesar werd uitgevoerd door een consortium⁴⁷ dat alle belangrijke belanghebbenden omvatte, van luchtruimgebruikers tot luchthavenexploitanten, ANS-aanbieders en fabrikanten. Deze fase duurde van 2005 tot en met 2008 en leidde, naast een aantal resultaten⁴⁸, tot het eerste Europese ATM-masterplan, dat als routekaart voor de ontwikkelings- en de ontplooiingsfase van Sesar diende. Het masterplan is in maart 2009 goedgekeurd door de Raad en vormde de basis voor de daaropvolgende ontwikkelingsfase.

De Gemeenschappelijke Onderneming Sesar is erin geslaagd een gecoördineerde O&O-inspanning voor het Europese ATM-systeem op te zetten …

57

Onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (O&O) op het gebied van luchtverkeersbeheer kunnen complex zijn en moeten worden beheerd. Dit valt toe te schrijven aan een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid tussen de luchthavens, de luchtruimgebruikers, de netwerkbeheerder en de ANS-aanbieders en het feit dat O&O- en werkelijke werkzaamheden parallel moeten worden uitgevoerd.

58

De Gemeenschappelijke Onderneming Sesar is opgericht⁴⁹ om het O&O-aspect van de ontwikkelingsfase te beheren. Zij heeft een kader opgezet voor het beheer van een zeer complex O&O-programma en coördineerde een voorheen versnipperde O&O-omgeving. Belanghebbenden hebben aangegeven dat het Sesar-project bevorderlijk was voor: i) een EU-brede visie voor de toekomstige configuratie en uitrol van het Europese luchtverkeersbeheer, waarbij de belanghebbenden, met inbegrip van producenten, betrokken zijn; ii) gecoördineerde partnerschappen tussen belanghebbenden op het gebied van O&O-werkzaamheden en schaalvoordelen; iii) een grotere Europese invloed op de vaststelling van internationale normen en de voorbereiding van het Global Air Navigation Plan van de ICAO. Bovendien hebben de belanghebbenden extra middelen ter beschikking gesteld voor O&O omdat er EU-financiering beschikbaar was.

… maar haar mandaat kent tekortkomingen

59

In het juridische kader wordt de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar belast met de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het ATM-masterplan (en in het bijzonder voor het organiseren van de ontwikkelingsfase in overeenstemming met dat plan)⁵⁰. In het mandaat van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar ontbreekt het echter aan duidelijkheid ten aanzien van twee elementen:

1. Hoewel de verordening van de Raad van 2007 voorzag in de liquidatie van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar aan het eind van 2016, is deze ook belast met de uitvoering van een masterplan waarin O&O-activiteiten doorlopen tot na 2020.
2. De verordening geeft de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar niet uitdrukkelijk een mandaat om het masterplan te actualiseren en beschrijft alleen de procedure voor de goedkeuring, door de EU, van aanzienlijke wijzigingen daarvan. In juridisch niet-bindende documenten⁵¹ wordt verwezen naar de rol van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar in dit proces, en daarin wordt zij opgeroepen om wijzigingen voor te stellen, en haar raad van bestuur om deze aan te nemen.

60

Het hierboven beschreven kader vormt een risico voor de doelmatigheid van het project. Doordat de in de regelgeving vastgelegde levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar slecht was afgestemd op die van de O&O-werkzaamheden die zij volgens haar mandaat moest uitvoeren, was het in ten eerste namelijk niet duidelijk hoeveel van die werkzaamheden op de einddatum van Sesar moesten zijn voltooid. En omdat actualiseringen uiteindelijk gevolgen hebben voor de tijdschema’s en de kosten en baten die verschillende belanghebbenden verwachtten, wordt de voortgang gemeten aan de hand van een veranderend streefdoel, wat de verantwoording ten opzichte van het mandaat van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar nog verder beperkt.

De actualiseringen van het masterplan vormen een weerspiegeling van nieuwe ontwikkelingen, maar vloeien ook voort uit aanzienlijke vertragingen …

61

De Gemeenschappelijke Onderneming Sesar heeft inderdaad aanzienlijke middelen vastgelegd om het masterplan te actualiseren⁵². Tot 2017 zijn er twee belangrijke actualiseringen van het masterplan uitgevoerd en een derde staat gepland voor 2018.

62

De voornaamste drijvende kracht achter de eerste actualisering (2012) was het besef dat niet alle geplande O&O-activiteiten konden worden afgerond vóór het eind van 2016, en om die reden waren de O&O-inspanningen toegespitst op “een beheersbaar aantal essentiële operationele wijzigingen”⁵³. De actualisering volgde op een door leden van haar programmacomité uitgevoerde interne analyse van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar om de strategische behoeften van haar leden te identificeren en de middelen dienovereenkomstig over projecten te herverdelen. Wij merken op dat er geen luchtruimgebruikers in de werkgroep zaten die de prioriteiten van het programma herdefinieerde, terwijl zij uiteindelijk voor de in het masterplan bepleite investeringen zullen moeten betalen. We zijn van mening dat dit nadelig is voor de noodzakelijke betrokkenheid bij Sesar-oplossingen en voor de algemene doeltreffendheid van het project. Er is vastgesteld dat een cruciale uitdaging voor de uitrol van het vergelijkbare Amerikaanse programma NextGen het ontbreken van betrokkenheid van luchtvaartmaatschappijen is, en met name hun onwilligheid om hun luchtvaartuigen uit te rusten met compatibele vliegtuigelektronica⁵⁴.

63

Bijna alle aanvankelijk gestarte O&O-projecten werden beïnvloed. Bij veel projecten werd de reikwijdte aangepast, waardoor zij hun oorspronkelijk geplande outputs niet langer binnen de levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar konden verwezenlijken. Het werd duidelijk dat er niet langer naar werd gestreefd om het oorspronkelijk geplande tijdschema voor de ontwikkelingsfase (2008-2013) aan te houden.

64

De belangrijkste aanjager van de tweede actualisering (2015) was de noodzaak om het O&O-programma op de vereisten van de ontplooiingsfase te richten, en dan met name op de voorschriften van het gemeenschappelijk proefproject, en om rekening te houden met nieuwe elementen, zoals op afstand bestuurde luchtvaartuigen en cyberveiligheid.

65

De actualiseringen brachten aanzienlijke wijzigingen van het ATM-masterplan met zich mee, zowel qua vorm als qua inhoud. Wij wijzen op de volgende belangrijke verschillen tussen de documenten:

Tabel 3

De ontwikkeling van bepaalde elementen van het Europese ATM-masterplan

	MP 2009	MP 2012	MP 2015
Prestatiedoelstellingen	Uitgangswaarde: 2004/2005 Streefdatum: 2020 Doelstellingen:    Capaciteitstoename van 73 %    Vermindering van de milieueffecten per vlucht van 10 %    Reductie van de kosten per vlucht van 50 %	Uitgangswaarde: 2005 Streefdatum: 2030 Doelstellingen:    Capaciteitstoename van 27 %    Vermindering van de milieueffecten per vlucht van 2,8 %    Reductie van de kosten per vlucht van 6 %	Uitgangswaarde: 2012 Streefdatum: 2035 Doelstellingen:    Vermindering van de en-routevertraging van 10-30 %    Vermindering van de milieueffecten per vlucht van 5-10 %    Reductie van de kosten per vlucht van 30-40 %
Investeringskosten	32 miljard euro voor de periode 2008-2020 (waarvan 22 miljard euro voor luchtruimgebruikers en 7 miljard euro voor ANS-aanbieders)	20-29 miljard euro (waarvan 13-17 miljard euro voor luchtruimgebruikers en 3-6 miljard euro voor ANS-aanbieders)	19-28 miljard euro in de periode 2015-2035, (waarvan 17-26 miljard euro voor investeringen op de grond)

Bron: Europese ATM-masterplannen 2009, 2012 en 2015.

66

In de tabel hierboven is te zien dat de datum waarop het ATM-doelconcept wordt verwezenlijkt geleidelijk verschuift van 2020 naar 2035, waardoor de verwachte prestatievoordelen afnemen en de totale investeringsbehoeften marginaal worden verminderd. Naar verwachting zal de vereiste investering in het specifieke geval van de ANS-aanbieders nu hoger zijn dan in 2009⁵⁵.

…en deze hebben uiteindelijk geleid tot het besluit om de levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar te verlengen en extra middelen toe te zeggen

67

In de actualisering van 2012 van het masterplan werden drie belangrijkste stappen gedefinieerd⁵⁶ voor de uitrol van het Sesar-concept tegen 2030. In 2013 heeft de Commissie echter erkend⁵⁷ dat met het werkprogramma van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar binnen de financiële vooruitzichten voor de periode 2007-2013 slechts stap 1 van het ATM-masterplan en een deel van stap 2 zouden kunnen worden gedekt, en dat er voor het voltooien van stap 2 en 3 een verlenging van de levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar nodig zou zijn. Ter ondersteuning van een verlenging van de looptijd van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar verklaarde de Commissie dat de voordelen daarvan veel groter zouden zijn dan de kosten. In 2014 wijzigde de Raad Verordening (EG) nr. 219/2007 en verlengde zo de levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar tot en met december 2024, waarbij voor die periode aanvullende EU-financiering van 585 miljoen euro werd toegekend voor de begroting van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar.

68

Naast de te optimistische langetermijnprognoses voor het luchtverkeer werd geen raming gemaakt van de O&O-kosten na 2020 bij de kosten-batenanalyse ter ondersteuning van het besluit tot verlenging van de levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar, hoewel deze kosten in die analyse wel werden vergeleken met de baten die werden verwacht tot en met 2035. Deze kloof weerspiegelt de discrepantie tussen de tijdelijke aard van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar (en van het financieel kader dat daaraan ten grondslag ligt) en de vereiste duur van de O&O-werkzaamheden die zij volgens haar mandaat moet uitvoeren.

69

Door de actualiseringen van het masterplan en de verlenging van de levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar lopen de huidige ontwikkelingsfase en het aanvankelijke tijdschema steeds minder synchroon, wat meer op een gewijzigde visie wijst dan op louter een vertraging. Hoewel de O&O-inspanning in eerste instantie was beperkt tot de periode 2008-2013, is daar nu feitelijk geen einddatum aan verbonden, hoewel zij wordt ondersteund door een tijdelijke structuur.

Aan het einde van 2016 zijn enkele technologische oplossingen bekendgemaakt, maar was de uitvoering van het masterplan nog verre van voltooid

70

De Gemeenschappelijke Onderneming Sesar publiceert documentatie met betrekking tot technologische en operationele verbeteringen, in de vorm van een aantal “Sesar-oplossingen”⁵⁸. In het kader daarvan zijn, in een reële operationele omgeving, ook demonstraties gegeven van de potentiële voordelen van dergelijke verbeteringen.

71

Door de toewijzing van de middelen te herzien en het masterplan te actualiseren, heeft de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar het O&O-programma gedurende de uitvoering ervan een nieuwe reikwijdte gegeven, waardoor de inhoud van de projecten, het tijdschema daarvan en het algemene ATM-doelconcept werden gewijzigd. Deze flexibiliteit is door de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar en haar leden geprezen, maar zij maskeert ook vertragingen in de O&O-werkzaamheden ten opzichte van de oorspronkelijke planning.

72

Tegen deze achtergrond zouden wij graag de aandacht vestigen op de volgende vier kwesties:

1. De externe verslaglegging van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar biedt geen volledig beeld van de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van het masterplan. In het jaarlijks activiteitenverslag wordt een voltooiingspercentage vermeld ten opzichte van de laatste reikwijdte van elk project, en wordt geen melding gemaakt van de vertragingen ten opzichte van de aanvankelijke deadlines.
2. De Gemeenschappelijke Onderneming Sesar monitort echter met regelmaat de maturiteit van operationele verbeteringen die moeten worden opgenomen in de Sesar-oplossingen⁵⁹. Uit onze analyse blijkt dat de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar aan het eind van 2016 slechts 19 % van de operationele verbeteringen op het niveau van de pre-industriële ontwikkeling & integratie had gevalideerd, en dat 61 % daarvan zich nog in de ontwerpfase bevond.
3. In 2016 was slechts een klein deel van het huidige masterplan uitgevoerd, hoewel het grootste deel van de oorspronkelijk voor de ontwikkelingsfase geplande EU-steun was besteed (700 miljoen euro). Daardoor moest de levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar worden verlengd tot 2024 en moest de EU-financiering worden aangevuld met 585 miljoen euro.
4. In elke editie van het ATM-masterplan werd een algemene kosten-batenanalyse gepresenteerd waaruit bleek hoe groot het aan te pakken probleem was en dat de investeringen waarschijnlijk nettobaten zouden opleveren, maar de gecontroleerde individuele O&O-projecten waren gestart zonder dergelijke analyses. De aanpassing van de reikwijdte in het kader van de actualiseringen van het masterplan leidde ertoe dat sommige projecten slechts een gedeelte van de aanvankelijk geplande outputs leverden (zie bijlage II).

Conclusies en aanbevelingen

73

Voor de veilige en efficiënte doorstroming van luchtverkeer is luchtverkeersbeheer (ATM) nodig, dat drie hoofdfuncties heeft: de minimale afstand tussen luchtvaartuigen waarborgen; aanbod (luchtverkeersleiding) en vraag (vluchten) onderling afstemmen; en luchtvaartinformatie verstrekken aan luchtruimgebruikers.

74

Het SES-initiatief is erop gericht de algemene prestaties van het luchtverkeersbeheer te verbeteren, door een aantal bevoegdheden binnen een eerdere intergouvernementele praktijk in te passen in het kader van de Europese Unie.

75

Het SES-initiatief ging formeel van start in 2004 en heeft zich geleidelijk ontwikkeld tot een regelgevingskader dat een reeks EU-brede, gemeenschappelijke en bindende regels omvat met betrekking tot ATM-veiligheid, het verlenen van ATM-diensten, het beheer van het luchtruim en de interoperabiliteit binnen het netwerk. Dat kader is gekoppeld aan een programma voor technologische modernisering (Single European Sky ATM Research - Sesar-project), dat wordt ondersteund met financiële stimulansen.

76

Wij hebben belangrijke regelgevende onderdelen van het SES-initiatief geëvalueerd. Dit zijn i) de prestatie- en heffingsregelingen, waarin bindende streefdoelen zijn vastgelegd voor vier prestatiegebieden: veiligheid, milieu, capaciteit en kostenefficiëntie, en regels met betrekking tot de kosten die ten laste van luchtruimgebruikers komen; ii) de functionele luchtruimblokken, die erop zijn gericht de traditioneel volgens landsgrenzen georganiseerde dienstverlening te optimaliseren; en iii) de definitie- en de ontwikkelingsfasen van het Sesar-project, de technologische pijler van het SES-initiatief, die zijn gericht op de harmonisatie en modernisering van de ATM-procedures en -infrastructuur.

77

Over het algemeen concluderen wij dat het initiatief heeft ingespeeld op een duidelijke behoefte en heeft geleid tot een sterkere cultuur van doelmatigheid in luchtverkeersbeheer. Het beheer van het Europese luchtruim blijft echter versnipperd en het concept van Single European Sky is nog niet bereikt. De luchtvaartnavigatieheffingen zijn niet aanzienlijk gedaald en de ATM-gerelateerde vertragingen beginnen weer op te lopen. Hoewel in het kader van het Sesar-project de coördinatie is bevorderd en het geleidelijk technologische verbeteringen worden uitgebracht, heeft het Sesar-project vertraging opgelopen ten opzichte van het oorspronkelijke tijdschema en is het daarbij aanmerkelijk duurder geworden dan verwacht. Het EU-optreden in het kader van het Sesar-project heeft geen deadline meer voor de verwezenlijking ervan, maar is feitelijk uitgegroeid tot een meer open verbintenis.

78

Nationale monopolies en versnippering maakten EU-optreden noodzakelijk, wat heeft geresulteerd in het SES-initiatief. De voor het initiatief vastgestelde doelstellingen op hoog niveau waren oorspronkelijk geformuleerd in verband met de ontwikkeling van het luchtverkeer zoals die in 2005 werd ervaren. Toen de toename van het verkeer vervolgens afnam, waren de doelen op hoog niveau niet langer van belang voor de capaciteit en ook niet haalbaar wat betreft de kostenefficiëntie. Bovendien waren ze ook niet gekoppeld aan de streefdoelen die waren vastgesteld in de prestatieregeling (zie paragrafen 16-21 en 28-29).

Aanbeveling 1 - Herzie de doelstellingen op hoog niveau

De Commissie moet een voorstel doen voor een definitie van Single European Sky die de belangrijkste aspecten van luchtruimarchitectuur, dienstverlening en infrastructuur omvat. Op die basis moet ze vervolgens de SES-doelstellingen op hoog niveau evalueren, om te waarborgen dat deze voldoende ambitieus zijn om de prestaties te bevorderen en dat de tijdpaden voor de uitvoering ervan realistisch zijn. De herziene doelstellingen op hoog niveau moeten ook worden gekoppeld aan de EU-brede streefdoelen in de prestatieregeling, om ervoor te zorgen dat de voortgang bij de verwezenlijking van die doelstellingen kan worden gemeten. Aangezien de huidige referentieperiode (RP2) in 2019 afloopt, moet daarmee rekening worden gehouden als de streefdoelen voor referentieperiode 3 worden vastgesteld. De herziene doelstellingen op hoog niveau moeten ook de referentie voor de ontwikkeling van het huidige masterplan worden.

Deadline: 2019.

79

De prestatie- en heffingsregelingen zijn in principe passende instrumenten om de negatieve effecten van een nagenoeg monopolistische dienstverlening aan te pakken. Deze hebben een cultuur van doelmatigheid en transparantie bevorderd op het niveau van ANS-aanbieders. De kwantitatieve resultaten van de regelingen voldoen echter niet aan de verwachtingen: de door vluchten opgelopen vertragingen zijn doorgaans groter dan de in de prestatieplannen vastgestelde streefdoelen en nemen, ondanks een laagterecord in 2013, toe; de eenheidstarieven die worden betaald door luchtruimgebruikers zijn sterk afhankelijk van het verkeersvolume en zijn tussen 2011 en 2016 slechts met 4 % gedaald, wat minder is dan de door de Commissie voor de hele EU vastgestelde afname.

80

De magere kwantitatieve resultaten van de prestatieregeling zijn in grote mate terug te voeren op het feit dat de versnippering niet wezenlijk is verminderd en een tragere groei van het verkeer. De bestaande functionele luchtruimblokken (FAB’s) voorzien in feite in een forum voor samenwerking tussen belanghebbenden van aangrenzende lidstaten maar zijn ondoeltreffend gebleken voor het aanpakken van de versnippering, op het niveau van zowel het beheer van het luchtruim, de dienstverlening, als technisch materieel. Door middel van de functionele luchtruimblokken kon geïntegreerde of tijdelijke grensoverschrijdende dienstverlening, waardoor de prestaties aanzienlijk hadden kunnen worden verbeterd, niet worden bevorderd (zie de paragrafen 22-49).

Aanbeveling 2 - Analyseer andere beleidsopties om versnippering tegen te gaan

De Commissie moet:

1. beoordelen of het in stand houden van de regelgevingsvereisten voor functionele luchtruimblokken toegevoegde waarde heeft, gezien het feit dat ze de versnippering niet doeltreffend zijn tegengegaan;
2. een evaluatie maken van de beleidsopties die, als zodanig of in aanvulling op de functionele luchtruimblokken, op doeltreffende wijze de versnippering kunnen tegengaan en mogelijk schaalvoordelen kunnen genereren, en de uitvoering daarvan monitoren door middel van relevante prestatie-indicatoren en streefdoelen. Een van de opties zoukunnen zijn, een geïntegreerde of grensoverschrijdende dienstverlening actief stimuleren, waarbij ook rekening wordt gehouden met een eventuele herstructurering van de diensten ANS-aanbieders.

Deadline: 2020.

81

De monitorende rol van de nationale toezichthoudende autoriteiten en de Commissie wordt aangetast door een aantal beperkingen. De nationale toezichthoudende autoriteiten zijn niet altijd volledig onafhankelijk of doeltreffend. Zij voeren niet regelmatig inspecties uit met betrekking tot belangrijke elementen van de kosten voor de gebruikers: zuinigheid, adequate kostentoewijzing en de vraag of de kosten in rekening gebracht mogen worden. De Commissie gaat deze aspecten devenmin na bij haar beoordeling van de eenheidstarieven. Bovendien waren de richtsnoeren van de Commissie over de toewijzing van de kosten aan en-routeheffingszones en heffingszones voor plaatselijke luchtvaartnavigatiediensten ontoereikend, waardoor het risico van kruisfinanciering tussen en-route- en plaatselijke luchtvaartnavigatiediensten ontstond (zie de paragrafen 36-37).

Aanbeveling 3 - Waarborg de volledige onafhankelijkheid van en voldoende capaciteit bij nationale toezichthoudende autoriteiten

Nationale toezichthoudende autoriteiten moeten volledig onafhankelijk zijn en over de capaciteit beschikken die nodig is om hun taken uit te voeren. Daartoe moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de nationale toezichthoudende autoriteiten hiërarchisch, financieel en functioneel onafhankelijk zijn van de ANS-aanbieders, en dat zij over de nodige middelen beschikken om toezicht uit te oefenen op de prestatie- en heffingsregelingen en deze te monitoren; Wij merken op dat de snelle goedkeuring van de toepasselijke bepalingen die zijn voorzien in het wetgevingspakket voor SES2+ in dit opzicht gunstig zou zijn.

Deadline: 2019.

Aanbeveling 4 - Zorg ervoor dat de heffingsregeling volledig wordt geïnspecteerd

Volgens de huidige wetgeving moeten de Commissie en de nationale toezichthoudende autoriteiten regelmatig inspecties verrichten die met name betrekking hebben op de subsidiabiliteit van de in rekening gebrachte kosten en de verdeling tussen en-routeheffingszones en heffingszones voor plaatselijke luchtvaartnavigatiediensten. De Commissie moet voorzien in aanvullende richtsnoeren voor de kostentoerekening om een geharmoniseerde boekhouding te waarborgen.

Deadline: 2019.

82

De procedure voor de erkenning van de prestatieplannen is lang en complex. Het is moeilijk gebleken om overeenstemming te bereiken tussen de Commissie en de lidstaten, met name ten aanzien van de streefdoelen met betrekking tot capaciteit en kostenefficiëntie. Omdat de Commissie geen streefdoelen kan opleggen, zijn de in de prestatieplannen opgenomen doelen dikwijls van een lager ambitieniveau (zie de paragrafen 34-35).

Aanbeveling 5 - Stroomlijn de prestatieregeling

De Commissie moet het proces waarin de prestatieplannen worden goedgekeurd, stroomlijnen Daartoe moet zij uitzonderingen op de regeling actief bevorderen voor zover het daarbij gaat om diensten die door dienstverleners aan luchtruimgebruikers worden verleend onder marktvoorwaarden of in het kader van overeenkomsten betreffende het dienstverleningsniveau. Bij gebrek aan dergelijke voorwaarden moet de Commissie over handhavingsmogelijkheden beschikken om, op basis van de beoordeling van het prestatiebeoordelingsorgaan, rechtstreeks bindende streefdoelen vast te leggen.

Deadline: 2019.

83

Door middel van het prestatiekader worden de prestaties van het luchtverkeersbeheer gemonitord aan de hand van kernprestatie-indicatoren die in sommige gevallen echter een aantal tekortkomingen bevatten. Deze beperken hun vermogen om de prestaties van het luchtverkeersbeheer op verschillende belangrijke terreinen behoorlijk te meten. Het gaat met name om de indicatoren die de capaciteit meten in termen van vertragingen, omdat deze slechts een klein deel van de totale gate-to-gate-ervaring van passagiers bestrijken en de doelmatigheid tijdens daluren niet meten. Wat betreft het milieu kent en-routevluchtefficiëntie enerzijds elementen die buiten de controle van de ANS-aanbieders vallen, terwijl daarin anderzijds geen aandacht is voor het verticale aspect van vluchtefficiëntie (zie de paragrafen 30-33).

Aanbeveling 6 - Herzie bepaalde kernprestatie-indicatoren

Voor de volgende referentieperiode moet de Commissie:

1. er ten aanzien van capaciteit voor zorgen dat de kernprestatie-indicatoren de algemene gate-to-gate-vertraging bestrijken en tegelijkertijd voor voldoende verantwoording van ANS-aanbieders zorgen. Met de kernprestatie-indicatoren moet niet alleen de capaciteit voor het opvangen van pieken in de vraag kunnen worden gemeten, maar deze moeten ook antwoord geven op de vraag of de middelen doelmatig worden ingezet in de piek- en dalperioden;
2. kernprestatie-indicatoren inzake het milieu wijzigen, zodat daarmee kan worden gemeten in welke mate het ATM-systeem kan inspelen op de gewenste trajecten van luchtruimgebruikers, zowel in de horizontale als de verticale dimensie.

Deadline: 2019.

84

De definitie- en de ontwikkelingsfase van Sesar bevorderden de betrokkenheid van belangrijke belanghebbenden bij een gemeenschappelijk technologisch plan en in de ontwikkelingsfase ervan werd een voorheen versnipperde O&O-omgeving in een gecoördineerde getransformeerd. De Gemeenschappelijke Onderneming Sesar heeft technologische en operationele verbeteringen bekendgemaakt in de vorm van een aantal “Sesar-oplossingen”.

85

De rol van de EU in het Sesar-project is niet meer hetzelfde als in het begin wat betreft de reikwijdte, het tijdschema en de financiële omvang, die alle aanzienlijk zijn uitgebreid: aanvankelijk was het de verwachting dat de ontwikkelingsfase in 2013 zou worden afgerond waarna het project zou worden overgedragen aan industriële belanghebbenden voor de ontplooiingsfase, terwijl er nu sprake is van een voortdurend veranderende O&O-visie zonder einddatum, wat langdurige EU-steun veronderstelt. De bijgewerkte masterplannen voor 2012 en 2015 brachten aanzienlijke veranderingen met zich mee wat betreft vorm en inhoud, en daaropvolgend werd ook de datum van verwezenlijking van het doelconcept uitgesteld: De prestatiedoelstellingen van Sesar zijn nu vastgesteld voor 2035, in plaats van voor 2020, zoals oorspronkelijk was gepland.

86

De in de regelgeving vastgelegde levensduur van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar was slecht afgestemd op die van de O&O-werkzaamheden die zij moest uitvoeren. Dit belemmert de verantwoording van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar ten opzichte van de uitvoering van het masterplan. De situatie wordt verergerd aangezien de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar niet op behoorlijke wijze verslag uitbrengt over de mate van uitvoering.

87

Per 2016 was slechts een klein deel van het huidige masterplan uitgevoerd, hoewel het grootste deel van de oorspronkelijk voor de ontwikkelingsfase geplande EU-steun was besteed (700 miljoen euro). Daardoor moest de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar worden verlengd tot 2024 en moest de EU-financiering worden aangevuld met 585 miljoen euro (zie de paragrafen 50-72).

Aanbeveling 7 - Herzie de EU-steunstructuur voor O&O in het licht van de doelstellingen daarvan

Overeenkomstig de beginselen van “betere regelgeving” moeten politieke besluiten op open en transparante wijze worden voorbereid, op basis van het beste beschikbare bewijs en ondersteund door de uitgebreide betrokkenheid van belanghebbenden.

Als de Commissie daarom voorstelt om ook na 2024 de ATM-O&O-inspanningen te blijven financieren, moet zij:

1. de EU-steun op passende wijze te rechtvaardigen, waarbij zij in het bijzonder moet aangeven waarom deze inspanning verder moet worden gesteund, wat wanneer moet worden bereikt, en welk bedrag aan overheidssteun nodig zal zijn om de kosteneffectiviteit te maximaliseren;
2. analyseren of de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar als tijdelijke structuur geschikt is voor de langdurige O&O-inspanning en, indien dat niet het geval is, de nodige aanpassingen doorvoeren.

Deadline: 2020.

Aanbeveling 8 - Versterk de verantwoordingsplicht van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar

De Commissie moet de verantwoordingsplicht van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar versterken door duidelijke en tijdsgebonden mijlpalen met een bijbehorende begroting vast te stellen voor de uitvoering van het masterplan. Verder moet de Commissie eisen dat de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar regelmatig verslag uitbrengt over de voortgang van de werkzaamheden ten opzichte van de volledige uitvoering van dat plan.

Deadline: Tegen 2018.

88

Over het algemeen werden in elke editie van het ATM-masterplan kosten-batenanalyses gepresenteerd waaruit bleek hoe groot het aan te pakken probleem was en dat de investeringen waarschijnlijk netto baten zouden opleveren, maar de gecontroleerde individuele O&O-projecten waren gestart zonder dergelijke analyses. Sommige projecten hadden te leiden onder de aanpassing van het toepassingsgebied in het kader van de actualiseringen van het masterplan en leverden daardoor slechts een gedeelte van de aanvankelijk geplande outputs (zie paragraaf 72).

Aanbeveling 9 - Geef prioriteit aan EU-steun voor O&O-oplossingen waarmee versnippering wordt tegengegaan en een concurrerende omgeving wordt bevorderd

De Commissie moet ervoor zorgen dat:

1. alleen projecten met een aantoonbare toegevoegde waarde voor het netwerk worden ondersteund met EU-middelen. Dit kan bijvoorbeeld worden bereikt door de invoering van een systeem voor de evaluatie van de meerwaarde van projecten voor het netwerk, zoals de instelling van een behoefteanalyse of een kosten-batenanalyse voor projecten;
2. binnen het kader van de Gemeenschappelijke Onderneming Sesar wordt de EU-financiering met voorrang besteed aan O&O-ATM-oplossingen waarmee de versnippering kan worden tegengegaan, de interoperabiliteit en het delen van infrastructuur wordt gestimuleerd, en de voorwaarden voor een concurrerende omgeving in stand worden gehouden.

Deadline: van toepassing op nieuwe projecten die worden gefinancierd vanaf 2018.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 11 oktober 2017.

Afkortingen

ACC: Luchtverkeersleidingscentrum (Area Control Centre - ACC)

ANS-aanbieder: aanbieder van luchtvaartnavigatiediensten (Air Navigation Service)

ATC: luchtverkeersleiding (Air traffic control)

ATCO: luchtverkeersleider (Air Traffic Controller)

ATFM: regeling van luchtverkeersstromen (Air Traffic Flow Management)

ATM: luchtverkeersbeheer (Air Traffic Management)

CNS: communicatie-, navigatie- en surveillancediensten

CRCO: Centraal Bureau voor routeheffingen

DG MOVE: Directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer

DUC: vastgestelde eenheidskosten (vDetermined Unit Cost)

EASA: Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart

EUIR: Europees vluchtinformatiegebied voor het hogere luchtruim

FAB: functioneel luchtruimblok (Functional Airspace Block)

ICAO: Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (International Civil Aviation Organization)

IFR: instrumentvliegvoorschriften (Instrument Flight Rules)

KBA: kosten-batenanalyse

KPI: kernprestatie-indicator

NTA: nationale toezichthoudende autoriteit

O&O: onderzoek en ontwikkeling

SES: gemeenschappelijk Europees luchtruim (Single European Sky)

Sesar JU: Gemeenschappelijke Onderneming Sesar

Sesar: ATM-onderzoek voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim (Single European Sky ATM Research)

SSC: Single Sky Comité

TEN-V: Trans-Europese vervoersnetwerken

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova en gespecialiseerd is in het uitgaventerrein investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie. De controle werd geleid door ERK-lid George Pufan, ondersteund door kabinetschef Patrick Weldon, kabinetsattaché Mircea Radulescu, hoofdmanager Pietro Puricella, taakleider Afonso Malheiro en controleurs Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer en Judit Oroszki.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8524-9	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/6980	QJ-AB-17-019-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8552-2	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/208507	QJ-AB-17-019-NL-Q

© Europese Unie, 2017.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: http://europa.eu/contact

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: http://europa.eu/contact

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: http://op.europa.eu/eubookshop (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.