Eiropas vienotā gaisa telpa: kultūra ir mainījusies, bet vienotas gaisa telpas nav

Kopsavilkums

Par Eiropas vienoto gaisa telpu

I

Gaisa transports ir ES iekšējā tirgus svarīgs komponents, kas veicina personu un preču mobilitāti, vienlaikus stimulējot ekonomikas izaugsmi. 2015. gadā no ES lidostām izlidoja vai tajās ielidoja aptuveni 920 miljoni pasažieru un tika pārvadāti 15 miljoni tonnu kravu. Tajā pašā gadā Eiropas gaisa telpā tika veikti gandrīz 10 miljoni lidojumu, kuriem piemēro instrumentālo lidojumu noteikumus (IFR). Lai šāda satiksmes plūsma būtu droša un efektīva, ir vajadzīga gaisa satiksmes pārvaldība (ATM), kas ietver trīs būtiskas funkcijas: nodrošināt distanci starp gaisa kuģiem, līdzsvarot piedāvājumu (gaisa satiksmes vadība) un pieprasījumu (lidojumi) un sniegt aeronavigācijas informāciju gaisa telpas izmantotājiem.

II

Lai gan gaisa satiksme pēc būtības ir starptautiska, tā tradicionāli tikusi pārvaldīta valsts līmenī — sadrumstalotā un monopolistiskā vidē, kas radījusi kavēšanos un lielākas ATM izmaksas gaisa telpas izmantotājiem. Tāpēc Eiropas vienotās gaisa telpas (SES) iniciatīvas mērķis ir uzlabot ATM vispārējo darbību, vairākas kompetences no agrākās starpvaldību prakses nododot Eiropas Savienībai.

III

SES iniciatīva tika oficiāli uzsākta 2004. gadā, pakāpeniski izveidojot tiesisko regulējumu, kas ietver ES mērogā saistošu vispārējo noteikumu kopumu attiecībā uz ATM drošību, ATM pakalpojumu sniegšanu, gaisa telpas pārvaldību un sadarbspēju tīklā. Šis regulējums ir apvienots ar tehnoloģiskās modernizācijas programmu — SESAR projektu (jaunas paaudzes gaisa satiksmes pārvaldības sistēmu), ko atbalsta ar finansiāliem stimuliem.

Par revīziju

IV

Šajā revīzijā Palāta novērtēja, vai ES SES iniciatīva līdz šim ir nodrošinājusi efektīvāku Eiropas gaisa satiksmes pārvaldību. Konkrētāk, Palāta pārbaudīja, vai SES iniciatīva bija pamatota un cik lielā mērā vairāki tās komponenti (darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmas, funkcionālie gaisa telpas bloki un SESAR projekta definēšanas un izstrādes fāzes) līdz šim ir veicinājuši efektīvāku Eiropas ATM.

V

Palāta apmeklēja Komisiju (ĢD MOVE), Eirokontroli, EASA, kopuzņēmumu SESAR un atlasītus tā dalībniekus. Palāta arī apmeklēja piecas dalībvalstis: Spāniju, Franciju, Ungāriju, Zviedriju un Apvienoto Karalisti, un katrā no tām – par gaisa transporta politiku atbildīgo valdības struktūru, valsts uzraudzības iestādi un vienu aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēju. Palāta arī izlases veidā pārbaudīja vairākas darbības (11 pētniecības un izstrādes projektus, 4 demonstrējumu pasākumus un vienu pētījumu), kas veiktas saskaņā ar SESAR projektu un ko līdzfinansējusi ES.

Palātas konstatējumi

VI

SES iniciatīva bija pamatota, jo Eiropas gaisa satiksmes pārvaldību apgrūtināja valstu monopoli un sadrumstalotība. Politikas dažādie komponenti veido saskaņotu kopumu, kas tiešām ir vērsts uz šo trūkumu novēršanu. Tomēr satiksmes modeļu izmaiņu dēļ 2005. gadā formulētie iniciatīvas augsta līmeņa mērķi kļuva daļēji nesasniedzami un daļēji nebūtiski.

VII

Darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmu mērķis ir samazināt monopolistiskās pakalpojumu sniegšanas negatīvo ietekmi, nosakot saistošus mērķus un izveidojot kopīgus noteikumus par izmaksu iekasēšanu no gaisa telpas izmantotājiem. Tās ir veicinājušas efektivitātes un pārredzamības kultūru aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēju (ANSP) līmenī. Tomēr kvantitatīvie rezultāti bija sliktāki par gaidītajiem: kavēšanās parasti bija lielāka salīdzinājumā ar darbības uzlabošanas plānos izvirzītajiem mērķiem un, neraugoties uz rekordzemo līmeni 2013. gadā, kopš tā laika ir pieaugusi; vienības likmes, ko maksā gaisa telpas izmantotāji, ir ļoti atkarīgas no satiksmes intensitātes un laikā no 2011. līdz 2016. gadam samazinājās tikai par 4 %, kas ir mazāk par Komisijas noteikto ES mēroga samazinājumu.

VIII

Tas, ka nav izdevies ievērojami mazināt sadrumstalotību un satiksmes pieaugums ir bijis lēnāks nekā paredzēts, ir galvenie iemesli, kuru dēļ darbības uzlabošanas sistēma uzrāda vājus kvantitatīvos rezultātus. Pašreizējie funkcionālie gaisa telpas bloki (FAB) būtībā nodrošina forumu sadarbībai starp kaimiņvalstu ieinteresētajām personām, bet ir izrādījušies neefektīvi, lai novērstu sadrumstalotību gan gaisa telpas pārvaldības, gan pakalpojumu sniegšanas, gan arī tehniskā aprīkojuma iepirkuma līmenī.

IX

Valsts uzraudzības iestādēm (VUI) uzticēto pārraudzības pienākumu izpildi apgrūtina tas, ka šīs iestādes ne vienmēr ir pilnībā neatkarīgas no ANSP un dažos gadījumos tām nav šo pienākumu izpildei vajadzīgo resursu. Palāta arī konstatēja ierobežojumu, it īpaši rentabilitātes jomā, ja netiek veiktas regulāras pārbaudes par izmaksām, ko iekasē no gaisa telpas izmantotājiem.

X

Darbības uzlabošanas sistēmas mērķu pieņemšanas process ir ilgstošs un sarežģīts. Izrādījās, ka ir grūti panākt vienošanos starp Komisiju un dalībvalstīm, it īpaši jaudas un rentabilitātes jomā. Turklāt daži rādītāji, kurus izmanto ATM darbības novērtēšanā, ir nepilnīgi, jo tie neatspoguļo šīs darbības būtiskus aspektus.

XI

SESAR projekta definēšanas un izstrādes fāzes veicināja galveno ieinteresēto personu apņemšanos īstenot kopīgu tehnoloģisko plānu, un tā izstrādes fāzē tika saskaņota agrāk sadrumstalotā pētniecības un izstrādes vide. Kopuzņēmums SESAR pakāpeniski nāk klajā ar tehnoloģiskiem un darbības uzlabojumiem, tos apvienojot vairākos “SESAR risinājumos”. Tomēr ES loma šajā projektā ir attīstījusies un attālinājusies no sākotnējās koncepcijas – darbības joma ir būtiski paplašināta, termiņi ir būtiski pagarināti un finansējuma apmērs būtiski palielināts. SESAR projekts pašlaik ir laika ziņā neierobežots un nepārtraukti mainīgs pētniecības un izstrādes redzējums, kas nav saskaņots ar tiesisko regulējumu, kuru piemēro kopuzņēmumam SESAR. Šī neatbilstība negatīvi ietekmē kopuzņēmuma atbildību. Līdz 2016. gadam tika faktiski izpildīta tikai neliela daļa no spēkā esošā ģenerālplāna un SESAR darbības mērķi tika no jauna noteikti 2035., nevis 2020. gadam, kā tas bija sākotnēji paredzēts. Turklāt individuālie pētniecības un izstrādes projekti tika uzsākti bez īpašas izmaksu un ieguvumu analīzes, kas parādītu to pievienoto vērtību.

Palātas ieteikumi

XII

Komisijai:

• jāpārskata SES augsta līmeņa mērķi;
• jāanalizē citas iespējas politikas virziena līmenī, kuras vērstas uz sadrumstalotības novēršanu;
• jānodrošina VUI pilnīga neatkarība un iespējas un jānovērš tarifikācijas sistēmas pārbaužu trūkums;
• jāoptimizē darbības uzlabošanas sistēma;
• jāpārskata daži galvenie darbības rādītāji;
• jāpārskata ES atbalsta struktūra pētniecībai un izstrādei, ņemot vērā tās mērķus;
• jāpastiprina kopuzņēmuma SESAR atbildība;
• par prioritāti jānosaka ES atbalsts pētniecības un izstrādes risinājumiem, kas veicina sadrumstalotības novēršanu un konkurenci stimulējošu vidi.

Ievads

Vispārīga informācija

01

Gaisa transports ir ES iekšējā tirgus un Eiropas rūpniecības un pakalpojumu konkurētspējas svarīgs komponents. Tas veicina personu un preču mobilitāti Eiropas Savienībā un ārpus tās, vienlaikus stimulējot ekonomikas izaugsmi, nodarbinātību un tirdzniecību. 2015. gadā no ES lidostām izlidoja vai tajās ielidoja aptuveni 920 miljoni pasažieru un tika pārvadāti 15 miljoni tonnu kravu. Tajā pašā gadā Eiropas gaisa telpā tika veikti gandrīz 10 miljoni lidojumu, kuriem piemēro instrumentālo lidojumu noteikumus¹.

02

Gaisa satiksmes pārvaldība ir vajadzīga, lai, pieaugot gaisa satiksmes apjomam, nodrošinātu drošu un efektīvu gaisa transportu ierobežotā gaisa telpā. To veido trīs pamatdarbības:

• distances nodrošināšana starp gaisa kuģiem;
• piedāvājuma (gaisa satiksmes vadība) un pieprasījuma (lidojumi) līdzsvarošana, kuras mērķis ir droša, efektīva un ātra gaisa satiksmes plūsma;
• aeronavigācijas informācijas sniegšana gaisa telpas izmantotājiem (piemēram, par navigācijas līdzekļiem, laikapstākļiem).

03

Gaisa satiksmes pārvaldību tradicionāli veidoja un valsts līmenī nodrošināja aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēji. Tam bija triju veidu būtiskas sekas: i) Eiropas gaisa telpa tika sadrumstalota daudzos sektoros un lidojumu rajona gaisa satiksmes vadības centros, kas bija izveidoti atbilstīgi valstu robežām un ko pārvaldīja valstu aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēji (sk. 1. karti), ii) katrs aeronavigācijas pakalpojumu sniedzējs darbojās saskaņā ar savām procedūrām un izmantoja īpaši pielāgotus atbalsta instrumentus, kas faktiski ierobežoja integrāciju, sadarbspēju un apjomradītus ietaupījumus, iii) aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēji atradās lielā mērā monopolistiskā situācijā salīdzinājumā ar daudz lielāko konkurenci aviācijas tirgū.

04

No Eiropas gaisa telpas izmantotājiem tiek iekasēta maksa par saņemtajiem gaisa satiksmes pārvaldības pakalpojumiem, pamatojoties uz gaisa kuģa veidu un nolidoto attālumu katra aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēja (ANSP) atbildības jomā saskaņā ar plānoto trajektoriju. Katru gadu par šiem pakalpojumiem viņi samaksā līdz pat 9 miljardiem EUR³, kas ir vidēji aptuveni 900 EUR par lidojumu.

Kas ir Eiropas vienotā gaisa telpa (SES)?

05

Eiropas vienotās gaisa telpas (SES) iniciatīvas mērķis bija uzlabot gaisa satiksmes pārvaldības (ATM) vispārējo darbību, vienlaikus izpildot visu gaisa telpas izmantotāju prasības⁴.

06

Tagad SES ir regulatīvā sistēma (sk. 10. punktu), kas apvienota ar tehnoloģiskās modernizācijas programmu (SESAR projektu). Tā ietver ES mēroga noteikumu kopumu, kas attiecas uz ATM drošību, ATM pakalpojumu sniegšanu, gaisa telpas pārvaldību un sadarbspēju tīklā, kā arī finansiālo atbalstu SESAR projektam.

07

Eiropas vienotā gaisa telpa aptver visas 28 Eiropas Savienības dalībvalstis, un tajā ietilpst arī Šveice un Norvēģija. Ar to ir saistītas daudzas ieinteresētās personas gan valstu, gan arī Eiropas līmenī.

IEINTERESĒTĀS PERSONAS	Galvenie pienākumi
EIROPAS KOMISIJA	Atbild par SES iniciatīvas vispārējo īstenošanu.
EIROKONTROLE	Starpvaldību organizācija, kurā apvienojusies 41 valsts5 un kura cita starpā ir tīkla pārvaldnieks, kas atbild par ATFM galveno funkciju, kā arī koordinē ierobežoto resursu izmantošanu un palīdz plānot Eiropas maršrutu tīklu; tehniskā atbalsta sniedzējs Komisijai, EASA un VUI, aeronavigācijas pakalpojumu sniedzējs Māstrihtas augšējās gaisa telpas gaisa satiksmes vadības centrā, Centrālais maršruta maksājumu birojs, kopuzņēmuma SESAR dibinātājs un atbalstītājs.
VIENOTĀS GAISA TELPAS KOMITEJA (SSC)	Tajā darbojas dalībvalstu pārstāvji, un tā sniedz atzinumus par Komisijas īstenošanas regulām un lēmumiem.
EIROPAS AVIĀCIJAS DROŠĪBAS AĢENTŪRA (EASA)	Veic uzraudzību un sniedz atbalstu dalībvalstīm ATM jautājumos, kā arī atbalstu Komisijai noteikumu izstrādē.
VALSTS UZRAUDZĪBAS IESTĀDES (VUI)	Atbild par valsts ANSP sertifikāciju un uzraudzību, kā arī par darbības uzlabošanas plānu un mērķu izstrādi un kontroli.
DARBĪBAS IZVĒRTĒŠANAS IESTĀDE	Palīdz Komisijai un — pēc pieprasījuma — valsts uzraudzības iestādēm darbības uzlabošanas sistēmas īstenošanā.
AERONAVIGĀCIJAS PAKALPOJUMU SNIEDZĒJI (ANSP)	Nodrošina gaisa satiksmes vadības, saziņas, navigācijas un uzraudzības pakalpojumus, kā arī sniedz meteoroloģisko un aeronavigācijas informāciju.
GAISA TELPAS IZMANTOTĀJI	Aeronavigācijas pakalpojumu saņēmēji gaisā un uz zemes. Ietver komerciālās aviosabiedrības, militāro un vispārējas nozīmes aviāciju.
LIDOSTU EKSPLUATANTI	Pārvalda lidostu aprīkojumu un koordinē un kontrolē dažādo lidostās klātesošo dalībnieku darbību.
KOPUZŅĒMUMS SESAR	Atbild par Eiropas ATM ģenerālplānā paredzēto SESAR projekta pētniecības un izstrādes darbību koordinēšanu un veikšanu.
SESAR IZVĒRŠANAS PĀRVALDNIEKS (SDM)	Atbild par vairāku jaunu SESAR projekta rezultātā radušos ATM funkcionālo iespēju sinhronizētu izvēršanu.

SES iniciatīvas vēsture

08

Jau 1989. gadā tika aprēķināts, ka gaisa satiksmes vadības izraisītas kavēšanās, pārmērīgu gaisa satiksmes vadības izmaksu un neekonomisku lidojuma trajektoriju dēļ tiek zaudēti 4,2 miljardi USD gadā⁶. Valstu valdības pieprasīja tādu iniciatīvu īstenošanu kā Centrālā satiksmes plūsmas pārvaldības struktūrvienība (lai pārvaldītu plūsmas visā tīklā) un Eiropas gaisa satiksmes vadības saskaņošanas un integrācijas programma, lai veiktu tehnoloģisko saskaņošanu⁷.

09

Eiropas Komisija sāka atzīt gaisa satiksmes vadības sistēmas tehnoloģiskos un institucionālos ierobežojumus, tādus kā gaisa telpas sadrumstalotība, valstu gaisa satiksmes vadības centru lielais skaits, efektīvu lēmumu pieņemšanas mehānismu un izpildes pilnvaru trūkums un augstās kavēšanās izmaksas. Atsaucoties uz katastrofāli augsto kavēšanās līmeni, Komisija 2001. gadā iesniedza plānus par Eiropas vienotās gaisa telpas iniciatīvas izveidi⁸.

10

Pirmais SES tiesību aktu kopums tika pieņemts 2004. gadā⁹. Regulas tika pārskatītas un paplašinātas 2009. gadā, izveidojot tiesību aktu kopumu “SES II”. Ar to tika ieviesta darbības uzlabošanas sistēma, pārskatīta tarifikācijas sistēma un noteiktas prasības attiecībā uz funkcionāliem gaisa telpas blokiem. Tika izveidots tīkla pārvaldnieks, kā arī darbības izvērtēšanas iestāde, lai atbalstītu SES darbības uzlabošanas sistēmas izstrādi un pārvaldību. Regulējums ietvēra arī vairākus citus īstenošanas noteikumus un Kopienas specifikācijas (“tehniskos standartus”), lai nodrošinātu sistēmu sadarbspēju. Sīkāka SES iniciatīvas hronoloģija ir ietverta I pielikumā.

ES finansiālais atbalsts SESAR projektam

11

Lai gan ES finansiālo atbalstu SES iniciatīvai nodrošina dažādi finanšu instrumenti, tas faktiski ir paredzēts SESAR projektam. Atbalsts SESAR definēšanas un izvēršanas fāzēs tika un tiek piešķirts dotāciju veidā ar šādām līdzfinansējuma likmēm: 50 % (definēšanas fāzē) un 20–85 % (izvēršanas fāzē). Attiecībā uz izstrādes fāzi tika izveidota publiskā un privātā sektora partnerība (kopuzņēmums SESAR), kurā finansējums tiek dalīts starp Eiropas Komisiju (ieguldījums naudā), Eirokontroli (ieguldījums naudā un natūrā) un rūpniecisko partneru grupu (ieguldījums naudā un natūrā).

1. tabula.

ES finansiālais atbalsts SESAR projektam

SESAR fāze	Laikposms	ES ieguldījums (miljoni EUR)	Finansējuma avots
Definēšana	2004.–2006. g.	30	TEN-T
Izstrāde	2007.–2013. g.	700	TEN-T un Septītā pamatprogramma
Izstrāde	2014.–2020. g.	585	“Apvārsnis 2020”
Izvēršana	2014.–2020. g.	2500	Eiropas infrastruktūras savienošanas instruments
Kopā		3815

Piezīme: 2014.–2020. gada periodam norādītas orientējošas summas.

Revīzijas tvērums un pieeja

12

Šajā revīzijā Palāta novērtēja, vai ES SES iniciatīva līdz šim ir nodrošinājusi efektīvāku Eiropas gaisa satiksmes pārvaldību. Šajā nolūkā Palāta pārbaudīja:

• vai SES iniciatīva bija pamatota;
• vai SES regulatīvie komponenti, it īpaši darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmas, kā arī funkcionālie gaisa telpas bloki, ir faktiski veicinājuši efektīvāku Eiropas ATM;
• vai SES tehnoloģiskais komponents (SESAR projekts) ir efektīvi uzlabojis Eiropas ATM darbību.

13

Palāta vispirms vēlējās noteikt, vai pirms SES tiesību aktu kopumu ieviešanas (2004. un 2009. gadā) tika veikta ar Eiropas ATM saistīto problēmu atbilstīga analīze un vai ar šiem SES iniciatīvas komponentiem tiek risinātas konstatētās problēmas. Otrkārt, Palāta vēlējās izvērtēt šo komponentu radītos faktiskos ieguvumus līdz 2016. gadam un tos salīdzināt ar sākotnēji gaidītajiem rezultātiem. Revīzijā nav ietverta SESAR izvēršanas fāze, kas sākās tikai 2014. gadā.

14

Palāta apmeklēja Komisiju (ĢD MOVE), Eirokontroli, EASA, kopuzņēmumu SESAR un dažus tā dalībniekus. Palāta arī apmeklēja piecas dalībvalstis: Spāniju, Franciju, Ungāriju, Zviedriju un Apvienoto Karalisti, un katrā no tām – par gaisa transporta politiku atbildīgo valdības struktūru, valsts uzraudzības iestādi un vienu ANSP. Tika iztaujāti arī gaisa telpas izmantotāju un gaisa satiksmes vadības dispečeru pārstāvji. Turklāt Palāta apmeklēja arī attiecīgās ASV iestādes, kas nodarbojas ar ATM jautājumiem¹⁰, lai apmainītos viedokļiem par darbības un revīzijas pieredzi šajā jomā.

15

Revīzija ietvēra arī vairāku tādu darbību izlasi (pētniecības un izstrādes projektus, demonstrējumu pasākumus un vienu pētījumu), kuras veiktas kopuzņēmumā SESAR un kuras līdzfinansējusi ES. Šajā pārbaudē tika novērtēta vajadzība uzsākt šādas darbības un to iznākuma un galīgo rezultātu atbilstība gaidītajam. Revīzijā ietverto darbību analīze ir sniegta II pielikumā.

Apsvērumi

SES iniciatīva bija pamatota

16

Palāta pētīja galvenās problēmas, kas pirms Eiropas vienotās gaisa telpas iniciatīvas uzsākšanas ietekmēja Eiropas ATM, un vajadzību pēc ES intervences šajā jomā, kā arī ar SES saistītās ieceres.

Valstu monopolu un sadrumstalotības dēļ bija vajadzīga ES intervence

17

Starptautiskā gaisa telpa, kas atbilstoši valstu robežām ir sadrumstalota sīkākās vienībās, ierobežo integrāciju, sadarbspēju un apjomradītus ietaupījumus, vienlaikus izraisot arī lidojumu kavējumus. Turklāt parasti vienai valstij ir tikai viens ANSP. Tā kā konkurence ir maza vai tās nav, monopolam pielīdzināmais stāvoklis ļauj pakalpojumu sniedzējiem diktēt ATM piedāvājuma nosacījumus. Ņemot vērā šos apstākļus, Eiropas līmeņa intervence šajā jomā bija ļoti pamatota. Visbeidzot to ierosināja augstais kavējumu līmenis 20. gadsimta 90. gadu beigās, kad strauji pieauga maršruta kavējumi, kurus izraisīja tikai gaisa satiksmes vadības ierobežojumi, 1999. gadā sasniedzot gandrīz piecas minūtes vienā lidojumā un būtiski palielinot kopējo kavēšanos gaisa transporta jomā.

18

Eiropas vienotās gaisa telpas iniciatīvas galvenie politikas instrumenti, kas sīkāk analizēti nākamajās nodaļās, veido saskaņotu kopumu, kas principā ļautu risināt ar Eiropas ATM saistītās galvenās problēmas. Tie nodrošināja tiesību aktu prasību izpildes pilnvaras un finansiālus stimulus, kam būtu jāveicina būtiski uzlabojumi ATM jomā.

Tomēr politikas augsta līmeņa mērķi tika formulēti strauja satiksmes pieauguma periodā

19

Politikas vispārējais mērķis uzlabot ATM drošību un darbību tika izteikts vairākos augsta līmeņa mērķos. Par bāzes gadu nosakot 2005. gadu, šie mērķi bija — trīskāršot jaudu, par 10 % samazināt ietekmi uz vidi un par 50 % samazināt ATM izmaksas gaisa telpas izmantotājiem, vienlaikus desmitkārt paaugstinot drošību¹¹.

20

Šie augsta līmeņa mērķi bija pamatā lēmumam uzsākt SESAR projektu un tam piešķirt ES finansējumu. Komisijas ĢD MOVE tos pieņēma kā SES politikas vidēja termiņa mērķus¹².

21

Tomēr šie mērķi tika noteikti saistībā ar tolaik straujo gaisa satiksmes pieaugumu, un pat tad netika veikta padziļināta analīze. Kad pieprasījums vēlāk samazinājās¹³, šie mērķi kļuva nebūtiski jaudas ziņā un nesasniedzami rentabilitātes ziņā. Revīzijas laikā Komisija atzina, ka tie būtu drīzāk jāuzskata par centieniem, nevis mērķiem. Lēnāks pieaugums mainīja arī to, ko gaisa telpas izmantotāji visvairāk sagaida no SES iniciatīvas: pēc 2008. gada viņus galvenokārt interesēja nevis ATM sistēmas jaudas palielināšana, bet gan tās izmaksu samazināšana.

SES sasniegumi regulējuma jomā: kultūra ir mainījusies, bet vienotas gaisa telpas nav

22

Palāta pētīja Eiropas vienotās gaisa telpas iniciatīvas dažu svarīgāko regulatīvo komponentu — darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmu un funkcionālo gaisa telpas bloku (kā aprakstīts 23. un 38. punktā) — piemērotību tādu problēmu risināšanai, kas apgrūtina Eiropas ATM. Turklāt Palāta analizēja sasniegtos rezultātus un tos salīdzināja ar gaidītajiem.

Darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmas veicināja uz rezultātiem vērstu kultūru un nodrošināja pārredzamību aeronavigācijas pakalpojumu sniegšanā …

23

Darbības uzlabošanas sistēmas mērķis ir mazināt ANSP monopolstāvokli, nosakot saistošus mērķus attiecībā uz drošību, lidojumu efektivitāti un kavējumiem, kā arī izmaksām. Tarifikācijas sistēma uzlabo pārredzamību, nosakot attiecināmās izmaksas, ko var iekasēt no gaisa telpas izmantotājiem, un paredzot kopīgus noteikumus vienības likmju aprēķināšanai. Abas sistēmas ietver arī noteikumus attiecībā uz to īstenošanas uzraudzību, ko veic Komisija un valstu uzraudzības iestādes. Sīkāks apraksts par šo sistēmu darbību, kā arī saikni starp tām ir sniegts III pielikumā.

24

Darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmu īstenošana ir devusi divus galvenos ieguvumus, ko vispārēji atzinušas visas iesaistītās ieinteresētās personas:

1. tā palīdzēja ANSP izveidot uz rezultātiem vērstu kultūru, kādas pirms tam visur nebija. Darbības uzlabošanas mērķu noteikšana, rezultātu novērtēšana un ar to sasniegšanu saistītie stimuli veicināja šādas kultūras izveidi un mudināja ANSP paaugstināt savas darbības efektivitāti;
2. darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmām vajadzīgās būtiskās informācijas savlaicīga pieejamība nodrošināja augstu pārredzamības līmeni aeronavigācijas pakalpojumu sniegšanā. To veicināja arī regulāra apspriešanās starp ieinteresētajām personām.

… bet kvantitatīvie rezultāti ir sliktāki par gaidītajiem …

25

Palāta analizēja darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmu kvantitatīvos rezultātus salīdzinājumā ar vides, jaudas un rentabilitātes mērķiem 1. pārskata periodā (1. PP, 2012.–2014. gads) un 2. pārskata periodā (2. PP, 2015.–2019. gads)¹⁴. Turklāt 1. attēlā ir parādītas faktisko maršruta kavējumu un vidējo vienības likmju izmaiņas ilgākā termiņā¹⁵ kopā ar faktisko satiksmi, ar ko tās ir cieši saistītas.

26

Palāta uzsver, ka

1. attiecībā uz jaudu gaisa satiksmes plūsmas pārvaldības maršruta kavējumu rādītājs (sk. zaļo līniju 1. attēlā) 2016. gadā ir labāks nekā 2008. gadā, kad bija līdzīgs satiksmes apjoms. Tomēr ES mēroga mērķis — 0,5 minūtes vienā lidojumā — nekad netika sasniegts, un kavēšanās kopš 2013. gada ir pieaugusi, mērķvērtību 2016. gadā pārsniedzot divas reizes. Protesta akcijas izraisīja 13,6 % no visiem maršruta kavējumiem 2016. gadā, un streika dienās tika atcelti aptuveni 13 000 lidojumu¹⁶.
2. Attiecībā uz rentabilitāti faktiskās vienības likmes (sk. sarkano līniju 1. attēlā) nemainīgās cenās laikposmā no 2004. līdz 2016. gadam kopumā samazinājās par 22 %. Tomēr lielākā daļa no šī samazinājuma tika panākta no 2004. līdz 2008. gadam, t. i., strauja satiksmes pieauguma periodā, pirms stājās spēkā darbības uzlabošanas sistēma. Laikposmā no 2011. gada (t.i., gadu pirms noteikto izmaksu sistēmas un darbības uzlabošanas sistēmas īstenošanas) līdz 2016. gadam kopējais samazinājums bija tikai 4 %. Tas ir mazāk par Komisijas izvirzīto ES mēroga noteikto vienības izmaksu samazinājuma mērķi (3,5 % gadā 1. pārskata periodā un 3,3 % gadā 2. pārskata periodā), un šie vājie rezultāti ir galvenokārt saistīti ar to, ka faktiskais satiksmes apjoms bija mazāks par prognozēto¹⁷. Tādējādi faktiskie ieguvumi gaisa telpas izmantotājiem ir daudz mazāki par gaidītajiem rezultātiem, kas norādīti Komisijas lēmumos. Kopumā Palāta konstatēja, ka noteiktās vienības izmaksas un vienības likmes ir attiecīgi ļoti atkarīgas no satiksmes prognozēm un faktiskās satiksmes.
3. Turklāt attiecībā uz galvenajiem darbības rādītājiem (GDR) vides jomā, neraugoties uz situācijas pakāpenisku uzlabošanos 1. pārskata periodā un 2. pārskata perioda pirmajā gadā, 2014. gada mērķis (4,67 % pārsniegums salīdzinājumā ar īsāko maršrutu starp sākumpunktu un galamērķi) netika sasniegts (4,9 %), un jaunākie pieejamie dati (2016. gads) rāda, ka iepriekšējā pozitīvā tendence vairs neturpinās (4,91 %).

27

Darbības rezultāti vietējā līmenī (funkcionālie gaisa telpas bloki (FAB), tarifikācijas zonas) ir dažādi un atkarīgi no vietējiem apstākļiem: ģeogrāfiskās situācijas, tiesiskās un institucionālās struktūras, pakalpojumu sniegšanas organizācijas, nodarbinātības nosacījumiem, konkrētās izmaksu struktūras un satiksmes modeļiem. Piemērus skatīt 1. izcēlumā.

… un sistēmām ir trūkumi

Nav saiknes starp darbības uzlabošanas sistēmas mērķiem un SES augsta līmeņa mērķiem

28

Darbības uzlabošanas sistēmai ir jāuzlabo aeronavigācijas pakalpojumu vispārējā efektivitāte četrās galvenajās darbības jomās, proti, drošība, vide, jauda un rentabilitāte saskaņā ar Eiropas ATM ģenerālplānā paredzēto darbības rezultātu satvaru¹⁹. Darbības uzlabošanas mērķu noteikšana Eiropas Savienības mērogā ir jāuzskata par daļu no procesa, kas vērsts uz ģenerālplānā ietverto mērķu sasniegšanu²⁰.

29

Neraugoties uz šiem noteikumiem, darbības uzlabošanas sistēmas ieguldījums šo augsta līmeņa mērķu sasniegšanā 1. pārskata periodā nav novērtēts. Komisijas lēmumā, ar ko nosaka ES mēroga darbības uzlabošanas mērķus 2. pārskata periodam, šie augsta līmeņa mērķi vispār nav pieminēti.

GDR ne vienmēr atbilst to mērķim

30

Izraudzīto darbības rādītāju kopums tika lielā mērā balstīts uz Eirokontroles pašreizējo darbu, un to noteica informācijas iepriekšējā pieejamība. Tomēr Palāta konstatēja problēmas saistībā ar dažu galveno rādītāju piemērotību darbības rezultātu novērtēšanai attiecīgajās jomās, kā tas aprakstīts nākamajos punktos.

31

Vide. Galvenais rādītājs šajā jomā atspoguļo atšķirību starp plānoto vai faktisko trajektoriju un īsāko maršrutu²¹. Tomēr, lai gan ir skaidrs, ka trajektorija var tikt pagarināta satiksmes pārslodzes vai neoptimālas maršruta plānošanas dēļ, ir arī vairāki citi faktori, kas liek novirzīties no īsākā maršruta: laika apstākļi, gaisa telpas ierobežojumi militāru operāciju dēļ vai gaisa pārvadātāju lēmumi attiecībā uz rentabilitāti (kā redzams 2. kartē, vienības likmes dažādās valstīs ļoti atšķiras, tāpēc gaisa telpas izmantotāji bieži vien izvēlas aeronavigācijas pakalpojumu ziņā lētākus maršrutus, nevis īsākos). Tādējādi atbildību par šo GDR nevar pilnībā pieprasīt no individuāliem ANSP, jo šie faktori nav to kontroles jomā. Turklāt pašlaik netiek ņemta vērā lidojuma vertikālā efektivitāte, lai gan arī augstums, kādā lido gaisa kuģis, nosaka lidojuma ietekmi uz vidi.

32

Jauda. Kavēšanās ir ļoti būtisks gaisa transporta darbības rādītājs. Tomēr kavēšanās, ko izraisa gaisa satiksmes pārvaldība, veido mazāk nekā trešo daļu no kopējā kavēšanās laika, kas skar pasažierus²². Nav noteikti saistoši mērķi kopējās kavēšanās (“no vārtiem līdz vārtiem”) papildu komponentiem, tādiem kā papildu manevrēšanas laiks pirms pacelšanās vai riņķošana lidostu tuvumā pirms nosēšanās. Lai gan ANSP būs atbildīgi tikai par daļu no kopējās kavēšanās “no vārtiem līdz vārtiem”, pamatotam rādītājam šajā jomā būtu jāietver visi galvenie komponenti, kas rada kopējo kavēšanos. Jāatzīmē, ka šie komponenti vides jomā jau tiek uzraudzīti, lai gan bez saistošiem mērķiem.

33

Turklāt kavējumu aprēķins parāda ANSP spēju reaģēt maksimālās noslodzes laikā, bet nesniedz ieskatu par šādas jaudas efektīvu izmantošanu zemas noslodzes periodos, un tas, ņemot vērā satiksmes plūsmas mainīgumu pa stundām, dienām un sezonām, rada problēmu.

Ar darbības uzlabošanas mērķiem saistīto lēmumu pieņemšanas process ir ilgstošs un sarežģīts

34

Darbības uzlabošanas mērķu pieņemšana ir trīspakāpju process, kas ietver i) priekšlikumu, apspriešanos un lēmumu par mērķiem ES līmenī, ii) FAB²³ darbības uzlabošanas plānu sagatavošanu ar vietējiem un FAB mērķiem, kam seko to novērtējums, kuru veic darbības izvērtēšanas iestāde, un iii) Komisijas pieņemto lēmumu par saskaņotību starp vietējiem/FAB mērķiem un tiem, kas noteikti ES līmenī. Lemjot par mērķiem, Komisijai jāpieprasa atzinums no Vienotās gaisa telpas komitejas²⁴, kas lēmuma pieņemšanu var aizturēt vai atlikt.

35

Šāds process pēc būtības ir ilgstošs, jo saskaņā ar tiesību aktos noteiktajiem termiņiem tā ilgums var sasniegt divus gadus. Praksē izrādījies, ka īpaši grūti ir vienoties par rentabilitātes mērķiem, jo Komisijai un dalībvalstīm ir dažādu līmeņu mērķi attiecībā uz izmaksu samazināšanas apmēru. Faktiskās sarunas starp dalībvalstīm un Vienotās gaisa telpas komiteju turpinājās vēl labu laiku pēc tā pārskata perioda sākuma, uz kuru tās attiecās. Viss process saistībā ar 2. pārskata periodu jau ir aizņēmis gandrīz četrus gadus un attiecībā uz visiem FAB vēl nav pilnībā pabeigts²⁵. Konkrēti gadījumi ir aprakstīti IV pielikumā.

Darbības uzlabošanas mērķu un vienības likmju vāja uzraudzība

36

Gan valsts uzraudzības iestādes, gan arī Komisija atbild par darbības uzlabošanas plānu īstenošanas uzraudzību un saskaņā ar regulu pēc saviem ieskatiem var veikt ANSP un tīkla pārvaldnieka pārbaudes²⁶. Valsts uzraudzības iestādes (VUI) var arī veikt pārbaudes par aeronavigācijas maksājumu noteikšanu²⁷. Šajās darbībās VUI jābūt neatkarīgām no ANSP, vismaz funkcionālā līmenī, un, lai izpildītu tām uzticētos uzdevumus, tām ir vajadzīgi atbilstoši resursi un iespējas²⁸. Komisija arī atbild par vienības likmju novērtēšanu, ņemot vērā darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmu noteikumus²⁹.

37

Palāta konstatēja vairākus trūkumus, kas ierobežoja uzraudzības efektivitāti:

1. Palāta atklāja gadījumus, kad pietiekamu personāla un/vai finanšu resursu trūkums vai tikai funkcionāla, bet ne hierarhiska un finansiāla nošķirtība no ANSP ierobežoja VUI spēju pildīt savus uzdevumus. Spānijā nebija pilnīgas hierarhiskas nošķirtības starp ANSP un VUI. Francijā VUI un ANSP iesniedz ziņojumus vienam un tam pašam ģenerāldirektoram un kopīgi izmanto finanšu resursus no viena budžeta, ko galvenokārt finansē no tiem pašiem navigācijas maksājumiem, kuru regulatīvo uzraudzību veic VUI. Ungārijā funkcionālas nošķirtības nav, jo saskaņā ar valsts tiesību aktiem ANSP nosaka ATM izmaksu bāzi, un VUI trūkst vajadzīgo resursu, lai veiktu uzraudzības pienākumus. Jau 2013. gadā Komisija ierosināja prioritārā kārtā stiprināt VUI efektivitāti un neatkarību, tomēr līdz 2017. gadam situācija šajā ziņā nav mainījusies;
2. nevienā no piecām apmeklētajām dalībvalstīm netika veiktas regulāras pārbaudes, lai sniegtu pārliecību, ka tarifikācijas sistēmā ir ietvertas tikai attiecināmās izmaksas vai ka tās radušās rentablā veidā un ir pienācīgi sadalītas starp maršruta un termināļa tarifikācijas zonām. Tā kā arī pārbaudēs, ko veic darbības izvērtēšanas iestāde, Komisijas vārdā novērtējot vienības likmes, netiek ņemta vērā pamatā esošo izmaksu attiecināmība, vienības likmes gaisa telpas izmantotājiem tiek piemērotas, neveicot pietiekamas pārbaudes par to pamatā esošajām izmaksām;
3. tika konstatēts, ka nebija sniegti pietiekami norādījumi par maršruta/termināļa izmaksu sadali, tāpēc grāmatvedības procedūras dalībvalstīs nebija saskaņotas un pastāvēja šķērssubsidēšanas risks starp pakalpojumiem maršrutā un terminālī — maksas iekasēšana par termināļa aeronavigācijas pakalpojumiem no gaisa telpas izmantotājiem, kuri tikai šķērso attiecīgo gaisa telpu, bet šos termināļa pakalpojumus neizmanto;
4. kapitālizdevumi³⁰, kas ietverti darbības uzlabošanas plānos, ir daļa no noteiktajām vienības izmaksām un tiks iekasēti no gaisa telpas izmantotājiem, pat ja ANSP izvēlēsies šādus ieguldījumus atcelt vai atlikt. Lai gan darbības izvērtēšanas iestāde konstatēja, ka laikposmā no 2012. līdz 2015. gadam netika iztērēti līdzekļi aptuveni 1 miljarda EUR apmērā³¹, nav noteikuma par šo summu atmaksāšanu gaisa telpas izmantotājiem, ja saistītie ieguldījumi nekad netiek veikti.

Funkcionālie gaisa telpas bloki galu galā veicināja sadarbības struktūru izveidi, bet ne sadrumstalotības novēršanu

38

Funkcionālā gaisa telpas bloka ideja tika izveidota kā atbilde uz sadrumstalotību, īpašu uzmanību pievēršot gaisa telpas pārvaldībai, pamatojoties uz darbības prasībām, nevis valstu robežām. Tomēr spēkā esošais tiesiskais regulējums neparedz FAB, kas spētu efektīvi novērst sadrumstalotību attiecībā uz gaisa telpas pārvaldību, pakalpojumu sniegšanu vai tehniskā aprīkojuma iepirkumu.

Pakāpeniskas konceptuālās pārmaiņas

39

Novirzoties no Komisijas sākotnējā redzējuma, kas bija vērsts uz tādu gaisa telpas konfigurāciju, kura ļautu darboties optimāla lieluma gaisa telpas kontroles centriem, FAB tika pakāpeniski pārveidoti par sadarbības mehānismiem starp kaimiņos esošo dalībvalstu VUI un ANSP:

1. FAB sākotnējais mērķis tika noteikts Komisijas 2001. gada paziņojumā³² — izveidot gaisa satiksmes vadības rajonus pāri valstu robežām. Tajā tika ierosināts izveidot Eiropas augšējo lidojumu informācijas reģionu (EUIR), kas, pamatojoties uz drošību un efektivitāti, tiktu pārkonfigurēts minimāla lieluma funkcionālos gaisa telpas blokos. Šādu funkcionālu gaisa telpas bloku robežām nebūtu jāsakrīt ar valstu robežām, un tie tiktu izveidoti, lai atbalstītu gaisa satiksmes pakalpojumu sniegšanu gaisa telpas kontroles centros, kas atbild par optimāla lieluma gaisa telpu Eiropas augšējā lidojumu informācijas reģionā;
2. pirmajā SES tiesību aktu kopumā FAB tika definēti kā gaisa telpas bloki, kas izveidoti atbilstīgi operatīvām prasībām, lai nodrošinātu gaisa telpas integrētāku pārvaldību neatkarīgi no esošajām robežām³³. Tajā tika paredzēts izveidot EUIR, kas konfigurēts funkcionālos gaisa telpas blokos, ievērojot vairākus nosacījumus saistībā ar drošību, efektivitāti un spēju darboties³⁴. Ja FAB aptver vairāk nekā vienas dalībvalsts teritoriju, attiecīgās dalībvalstis kopīgi izraugās pakalpojumu sniedzējus³⁵. Tomēr gaisa telpas kontroles centri, kas atbild par optimāla lieluma gaisa telpu Eiropas augšējā lidojumu informācijas reģionā, vairs nav pieminēti;
3. otrajā SES tiesību aktu kopumā, kas pieņemts 2009. gadā un joprojām ir spēkā, FAB definīcijā ir ieviests “ciešākas sadarbības” jēdziens kā alternatīva “integrētai pārvaldībai”³⁶. Būtiski, ka tajā ir arī svītrota prasība paredzēto EUIR konfigurēt funkcionālos gaisa telpas blokos. Noteiktās prasības attiecībā uz FAB skaidri neparedz integrētu vai pārrobežu pakalpojumu sniegšanu.

Faktiskā ieviešana bija strīdīgs jautājums…

40

Pēc otrā SES tiesību aktu kopuma pieņemšanas Eiropā tika oficiāli izveidoti 9 FAB, kā tas parādīts 3. kartē.

41

FAB faktiskā ieviešana bija strīdīgs jautājums, kurā Komisijai un dalībvalstīm nebija vienprātības. 2013. gadā Komisija kopumā apšaubīja, ka FAB varētu nodrošināt gaisa telpas optimizāciju neatkarīgi no valstu robežām, ja lidojumu informācijas reģioni nav mainījušies, ANSP tiek strukturēti tādā pašā veidā un darbības uzlabošanas plānos izklāstītos rentabilitātes un jaudas mērķus darbības izvērtēšanas iestāde dažos gadījumos neuzskata par optimāliem.

42

Dalībvalstis, ieviešot FAB, var plaši interpretēt jēdzienus “nodrošina gaisa telpas optimālu izmantošanu” un “tiek pamatoti ar šo bloku vispārējo pievienoto vērtību”³⁷. Tās kopumā nepieņēma Komisijas paustos argumentus, kuros uzsvērts, ka FAB struktūras un koordinācijas mehānismi tika izveidoti, ievērojot tiesību aktu prasības. Tas norāda uz to, ka Komisija un dalībvalstis regulatīvās prasības uztver dažādi. Eiropas Savienības Tiesā neviena lieta nav ierosināta. Konsultanta pētījumā par FAB ieviešanu ir konstatēts, ka, neraugoties uz lielo darbu, kas ieguldīts FAB ieviešanā, SES tiesību aktos noteiktie politikas augsta līmeņa mērķi nav sasniegti³⁸.

…un veicināja sadarbību, bet ne sadrumstalotības novēršanu

43

Palātas apmeklētajās dalībvalstīs FAB izveides rezultātā tika ieviestas sadarbības struktūras un procedūras VUI un ANSP. Šīs struktūras galvenokārt nodarbojas ar regulatīvās un tehniskās sadarbības jautājumiem, tādiem kā brīvā maršruta gaisa telpas izveide to rajonos. Daži FAB (piemēram, FAB CE, UK-Ireland FAB) formāli koordinē kopprojektu sērijas pilotprojekta īstenošanu³⁹.

44

Tomēr sadarbība tika īstenota jau pirms FAB izveides, un ANSP ir iesaistīti līdzīgās darbībās ar citiem partneriem ārpus to attiecīgajiem FAB. Tādas tehniskās iniciatīvas kā COOPANS un ITEC nodrošina saskaņotus ieguldījumus, un BOREALIS īsteno brīvā maršruta pasākumus, kas pārsniedz FAB robežas. Tas nozīmē, ka dažus ieguvumus var panākt arī brīvprātīgas sadarbības ceļā bez jebkāda tiesiskā regulējuma.

45

Neviena no apmeklētajām dalībvalstīm nespēja sniegt precīzu aplēsi par FAB izveides vai darbības izmaksām, un neviena no apmeklētajām struktūrām nevarēja pierādīt, ka FAB būtu nodrošinājuši reālus ieguvumus gaisa telpas izmantotājiem. Nebija veikti novērtējumi attiecībā uz darbības uzlabošanas sistēmas galvenajām darbības jomām, un, pat ja FAB līmenī tika noteikti vairāki galvenie darbības rādītāji, tie vairumā gadījumu ir tikai valsts mērķu apkopojums.

46

Sadrumstalotības novēršana, it sevišķi, sniedzot pārrobežu pakalpojumus, apvienojot gaisa satiksmes vadības centrus vai izveidojot kopīgas tarifikācijas zonas, nevienā no FAB netika panākta, un dalībvalstis kopumā nepauž apņemšanos īstenot šīs iniciatīvas. Bažas, kas saistītas ar suverenitātes, vēsturisko ANSP, to ieņēmumu un darbaspēka saglabāšanu, spēcīgi ietekmē dalībvalstu vēlmi saglabāt pašreizējo stāvokli.

Tomēr apjomam ir nozīme un vajadzība novērst sadrumstalotību saglabājas

47

Pētījumā par ATM rentabilitāti Eiropā un Ziemeļamerikā⁴⁰, ko Komisijas vārdā vadīja Eirokontrole, ir sniegti pierādījumi par apjomradītiem ietaupījumiem un sadrumstalotības novēršanas iespējamajiem ieguvumiem. Lai gan satiksmes modeļi, kā arī politiskais konteksts abos reģionos atšķiras, pētījumā ir uzsvērts, ka ATM sistēma ASV, kur ATM ir integrēta vienā organizācijā, spēj kontrolēt lielāku skaitu lidojumu, izmantojot mazāk darbinieku un gaisa satiksmes vadības centru (sk. 2. tabulu).

2. tabula.

Atsevišķi darbības dati attiecībā uz Eiropu un ASV

2014. kalendārais gads	Eirokontroles valstis	ASV
Ģeogrāfiskais apgabals (milj. km2)	12	15
Kontrolētie IFR lidojumi (milj.)	10	15
Kontrolēto lidojumu stundas (milj.)	15	23
Civilie maršruta ANSP	37	1
Kopējais darbinieku skaits	56 300	31 500
Operatīvie ATCO	17 500	12 960
Atbalsta personāls	38 800	18 540
Maršruta ATC centri	63	23
Relatīvais blīvums (lidojums/km2)	0,85	1,03
Produktivitāte41 (lidojumu stundas/ATCO)	834	1767

Avots: Eirokontrole, “U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends 2006-2014” [Kontinentāls salīdzinājums par aeronavigācijas pakalpojumu rentabilitātes tendencēm ASV un Eiropā (2006–2014)], 2016. gada novembris.

48

Palātas veiktā analīze par gaisa satiksmes vadības centru produktivitāti⁴², pamatojoties uz Eirokontroles savāktajiem datiem, arī apstiprina iespējamus apjomradītus ietaupījumus. Lai gan produktivitāti var ietekmēt vairāki citi faktori, analīze norāda uz pozitīvu savstarpēju saistību starp gaisa satiksmes vadības centra produktivitāti un tā lielumu, kas izteikts kā instrumentālo lidojumu noteikumu (IFR) kustību skaits gadā. Tas nozīmē, ka centru apvienošana un/vai uzlabota pagaidu pārrobežu pakalpojumu sniegšana (piemēram, viens gaisa satiksmes vadības centrs, kas zemas noslodzes periodos sniedz aeronavigācijas pakalpojumus pāri valsts robežām) ļautu efektīvāk izmantot rezerves jaudu un nodrošinātu augstāku produktivitāti un rentabilitāti.

49

Ņemot vērā apjomradītos ietaupījumus, lai sasniegtu pašreizējo augsta līmeņa mērķi uz pusi samazināt ATM izmaksas, ir vajadzīgs gan palielināt satiksmes apjomu, gan reāli novērst pakalpojumu sniegšanas sadrumstalotību.

SESAR projekts ir veicinājis kopīgu redzējumu, tomēr ir novirzījies no sākotnējā grafika un tagad ir laika ziņā neierobežots

50

SESAR projekts ir SES iniciatīvas tehnoloģiskā daļa, ko veido publiskā un privātā sektora partnerība starp Eiropas Komisiju, Eirokontroli un vairākām rūpniecības nozares ieinteresētajām personām, kā arī īpašs tiesiskais regulējums un dažādi finanšu instrumenti. Tā mērķis ir saskaņot un modernizēt ATM sistēmas un procedūras Eiropā. SESAR projekts jau no sākuma tika iedalīts šādi: definēšanas fāze (ar mērķi izstrādāt modernizācijas plānu), izstrādes fāze (vajadzīgās tehnoloģiskās bāzes izveide) un izvēršanas fāze (jauno sistēmu uzstādīšana un procedūru ieviešana).

51

Palāta izskatīja ar SESAR projektu saistīto lietu, kā arī atsevišķus tā definēšanas un izstrādes fāžu aspektus, it īpaši kopuzņēmuma SESAR izveidi, darbību un darbības laika pagarināšanu. Izskatot pētniecības un izstrādes projektu un saistīto darbību izlasi, Palāta pārbaudīja vajadzību novērtējumu, kas pamato šo projektu un darbību uzsākšanu, sasniegtos rezultātus un to, kā šie rezultāti līdz šim ir tikuši izmantoti darbībā.

SESAR projekts bija vērsts uz tehnoloģiskās sadrumstalotības novēršanu, bet ieguvumi tika pārvērtēti un ES intervencei bija paredzēts pagaidu raksturs

52

Ar mērķi apvienot dažādas ieinteresētās personas, lai tās apņemtos īstenot ATM ģenerālplānu, SESAR projekts bija vērsts uz pašreizējās tehnoloģiskās, konceptuālās un procesuālās sadrumstalotības novēršanu pakalpojumu sniegšanā. 2004. gadā tika aprēķināts, ka sadrumstalotības izmaksas sasniedz 880 līdz 1400 miljonus EUR gadā, no kuriem vismaz puse ir saistīta ar ATM sistēmu sadrumstaloto iepirkumu, izstrādi un darbību⁴³.

53

Tomēr no SESAR projekta sagaidāmie ieguvumi, tādi kā kavējumu un izmaksu samazināšanās, tika pārvērtēti, jo balstījās uz pārāk optimistiskām ilgtermiņa satiksmes prognozēm, kas nepiepildījās. 2005. gadā veiktā projekta izmaksu un ieguvumu analīze tika balstīta uz prognozi, ka satiksmes pieaugums nākamajos 30 gados (2005.–2035. gadā) būs 2,9 % gadā. Tomēr dati rāda, ka vidējais faktiskais pieaugums 2005.–2016. gadā bija 1,1 %, nevis 2,9 %. Līdzīgu optimismu var vērot galvenajos starpposma mērķos, kas vēlāk iezīmēja SESAR izstrādes fāzi un kas aprakstīti ATM ģenerālplāna 2009. gada izdevumā un 2012. gada pētījumā, kurš atbalsta kopuzņēmuma SESAR darbības laika pagarināšanu⁴⁴.

54

SESAR projekts tika uzsākts ar konkrētu laika grafiku. Saskaņā ar Komisijas 2005. gada paziņojumu Padomei⁴⁵ definēšanas fāze ilgtu no 2005. līdz 2007. gadam, un tai sekotu izstrādes (2008.–2013. gads) un izvēršanas fāze (2014.–2020. gads). ES līdzdalība attiektos tikai uz definēšanu un izstrādi — izvēršanas fāzes pārvaldību un finansēšanu bija paredzēts pilnībā nodot rūpniecības nozares ieinteresēto personu pārziņā. Padomes regulā, ar ko vēlāk tika izveidots kopuzņēmums SESAR⁴⁶, šis grafiks tika iekļauts apsvērumos, par kopuzņēmuma darbības izbeigšanas datumu nosakot 2016. gada 31. decembri, tomēr paredzot iespēju to pārskatīt.

SESAR definēšanas fāze nodrošināja galveno ieinteresēto personu iesaistīšanu

55

Eirokontrole 2004. gadā vērsās pie Komisijas pēc finansiāla atbalsta SESAR definēšanas fāzē. Finansiāls atbalsts tika piešķirts ar Komisijas lēmumiem 2004., 2005. un 2006. gadā. Lai līdzfinansētu pētījumu, kura kopējās izmaksas ir 60 miljoni EUR, kopumā Eirokontrolei no TEN-T tika piešķirti 30 miljoni EUR.

56

SESAR definēšanas fāzi īstenoja konsorcijs⁴⁷, kurā bija iesaistītas visas galvenās ieinteresētās personas, sākot no gaisa telpas izmantotājiem līdz lidostu ekspluatantiem, ANSP un ražotājiem. Šī fāze ilga no 2005. līdz 2008. gadam, un kopā ar citiem dokumentiem⁴⁸ tās laikā tika sagatavots pirmais Eiropas ATM ģenerālplāns kā ceļvedis SESAR izstrādes un izvēršanas fāzēm. Šo ģenerālplānu Padome apstiprināja 2009. gada martā, un tas kalpoja par pamatu nākamajai — izstrādes fāzei.

Kopuzņēmumam SESAR izdevās izveidot saskaņotu sistēmu pētniecības un izstrādes darbībām Eiropas gaisa satiksmes vadības jomā …

57

Pētniecības un izstrādes darbības gaisa satiksmes vadības jomā var būt sarežģītas, un tās ir jāpārvalda. To nosaka tas, ka starp lidostām, gaisa telpas izmantotājiem, tīkla pārvaldnieku un ANSP ir liela savstarpējā atkarība, un arī tas, ka pētniecības un izstrādes darbības un faktiskās darbības ir jāveic paralēli.

58

Kopuzņēmums SESAR tika izveidots⁴⁹, lai pārvaldītu pētniecības un izstrādes darbības izstrādes fāzē. Tas noteica pamatu ļoti sarežģītas pētniecības un izstrādes programmas pārvaldībai un saskaņoja agrāk sadrumstaloto pētniecības un izstrādes vidi. Saskaņā ar ieinteresēto personu teikto SESAR projekts veicināja i) ES mēroga redzējumu par Eiropas ATM turpmāko konfigurāciju un izvēršanu ar ieinteresēto personu, tostarp ražotāju, atbalstu, ii) koordinētas partnerattiecības starp personām, kas ieinteresētas pētniecības un izstrādes darbā un apjomradītos ietaupījumos, iii) spēcīgāku Eiropas ietekmi uz starptautisko standartu noteikšanu un ICAO globālā aeronavigācijas plāna sagatavošanu. Turklāt ES finansējuma pieejamība ļāva ieinteresētajām personām piešķirt papildu resursus pētniecībai un izstrādei.

… bet ir konstatēti trūkumi saistībā ar tā pilnvarām

59

Tiesiskajā regulējumā ir noteikta kopuzņēmuma SESAR atbildība par ATM ģenerālplāna izpildi (it īpaši par izstrādes fāzes organizēšanu saskaņā ar šo plānu)⁵⁰. Tomēr trūkst skaidrības par kopuzņēmuma SESAR pilnvarām attiecībā uz diviem elementiem:

1. lai gan Padomes 2007. gada regula paredzēja kopuzņēmuma SESAR likvidāciju līdz 2016. gada beigām, tajā pašā regulā ir arī noteikta kopuzņēmuma SESAR atbildība par ģenerālplānu, kurā pētniecības un izstrādes darbības attiecas uz periodu pēc 2020. gada;
2. regulā nav noteiktas skaidras pilnvaras kopuzņēmumam SESAR atjaunināt ģenerālplānu, bet tikai aprakstīta tā būtisko grozījumu apstiprināšanas procedūra, ko veic ES. Kopuzņēmuma SESAR līdzdalība šajā procesā ir minēta juridiski nesaistošos dokumentos⁵¹, aicinot kopuzņēmumu SESAR ierosināt atjauninājumus un tā Valdi tos pieņemt.

60

Iepriekš aprakstītā sistēma apdraud projekta efektivitāti. Pirmkārt, neatbilstība starp tiesību aktos noteikto kopuzņēmuma SESAR darbības laiku un tam uzticēto pētniecības un izstrādes darbu rada neskaidrību par šā darba apjomu, kas bija jāpaveic līdz darbības izbeigšanas datumam. Otrkārt, tā kā atjauninājumi galu galā ietekmē termiņus, kā arī izmaksas un ieguvumus, ko sagaida dažādas ieinteresētās personas, progress tiek vērtēts, pamatojoties uz mainīgu mērķi, kas vēl vairāk mazina ar kopuzņēmuma SESAR pilnvarām saistīto atbildību.

Ģenerālplāna atjauninājumi atspoguļo jaunos apstākļus, bet ir arī būtiska kavēšanās…

61

Kopuzņēmums SESAR patiešām ieguldīja lielus resursus ģenerālplāna atjaunināšanā⁵². Līdz 2017. gadam tika pieņemti divi būtiski ģenerālplāna atjauninājumi, un trešais ir plānots 2018. gadā.

62

Pirmā atjauninājuma (2012. gads) galvenais dzinējspēks bija apzināšanās, ka ne visas plānotās pētniecības un izstrādes darbības būs iespējams pabeigt līdz 2016. gada beigām, tāpēc pētniecības un izstrādes pasākumi tika vērsti uz “būtisku darbības izmaiņu kopumu, kas būtu pārvaldāms”⁵³. Atjauninājums sekoja kopuzņēmuma SESAR iekšējai procedūrai, ko veica kopuzņēmuma Programmas komitejas locekļi, lai noteiktu tā dalībnieku stratēģiskās vajadzības un projektiem attiecīgi piešķirtu resursus. Palāta norāda, ka darba grupā, kas pārskatīja programmas prioritātes, nebija iekļauti gaisa telpas izmantotāji, kuriem galu galā būs jāmaksā par ģenerālplānā pieprasītajiem ieguldījumiem. Palāta uzskata, ka tas negatīvi ietekmē vajadzīgo atbalstu SESAR risinājumiem un projekta vispārējo efektivitāti. Līdzīgā Amerikas programmā (NextGen) gaisa pārvadātāju atbalsta trūkums, it īpaši to nevēlēšanās aprīkot savus gaisa kuģus ar saderīgu aviācijas elektroniku, tika norādīta kā viena no galvenajām izvēršanas problēmām⁵⁴.

63

Tas ietekmēja gandrīz visus sākotnēji uzsāktos pētniecības un izstrādes projektus, daudziem tika mainīta darbības joma, un tie nesasniedza sākotnēji plānotos rezultātus tiesību aktos noteiktajā kopuzņēmuma SESAR darbības laikā. Kļuva skaidrs, ka sākotnēji paredzētais izstrādes fāzes periods (2008.–2013. gads) vairs netiks ievērots.

64

Otrā atjauninājuma (2015. gads) galvenais dzinējspēks bija vajadzība pētniecības un izstrādes programmā ņemt vērā izvēršanas fāzes prasības, it sevišķi kopprojektu sērijas pilotprojekta prasības, un iekļaut jaunus elementus, tādus kā tālvadāmi gaisa kuģi un kiberdrošība.

65

Atjauninājumi būtiski mainīja gan ATM ģenerālplāna formu, gan arī saturu. Palāta norāda uz šādām galvenajām izmaiņām dokumentos:

3. tabula.

Izmaiņas dažos Eiropas ATM ģenerālplāna (ĢP) elementos

	2009. g. ĢP	2012. g. ĢP	2015. g. ĢP
Darbības uzlabošanas mērķi	Bāzes gads: 2004./2005. g. Termiņš: 2020. g. Mērķi:    Par 73 % palielināt jaudu    Par 10 % samazināt lidojuma ietekmi uz vidi    Par 50 % samazināt lidojuma izmaksas	Bāzes gads: 2005. g. Termiņš: 2030. g. Mērķi:    Par 27 % palielināt jaudu    Par 2,8 % samazināt lidojuma ietekmi uz vidi    Par 6 % samazināt lidojuma izmaksas	Bāzes gads: 2012. g. Termiņš: 2035. g. Mērķi:    Par 10–30 % samazināt maršruta kavējumus    Par 5–10 % samazināt lidojuma ietekmi uz vidi    Par 30–40 % samazināt lidojuma izmaksas
Ieguldījumu izmaksas	32 miljardi EUR 2008.–2020. gadā (no kuriem 22 miljardi EUR attiecas uz gaisa telpas izmantotājiem un 7 miljardi EUR uz ANSP)	20–29 miljardi EUR (no kuriem 13–17 miljardi EUR attiecas uz gaisa telpas izmantotājiem un 3–6 miljardi EUR uz ANSP)	19–28 miljardi EUR 2015.–2035. gadā (no kuriem 17–26 miljardi EUR — ieguldījumiem uz zemes)

Avots: Eiropas ATM ģenerālplāni, 2009., 2012. un 2015. gads.

66

Šajā tabulā ir redzams, ka ATM mērķa koncepcijas sasniegšanas termiņš ir pakāpeniski atlikts no 2020. līdz 2035. gadam, ir samazināti sagaidāmie ieguvumi darbības uzlabošanas ziņā un nedaudz samazinātas kopējās ieguldījumu vajadzības. ANSP gadījumā vajadzīgo ieguldījumu sagaidāmais apjoms tagad ir lielāks nekā 2009. gadā⁵⁵.

… un galu galā tika pieņemts lēmums pagarināt kopuzņēmuma SESAR darbības laiku un piešķirt papildu resursus

67

Ģenerālplāna 2012. gada atjauninājumā ir noteikti 3 galvenie posmi⁵⁶ SESAR koncepcijas izvēršanai līdz 2030. gadam. Tomēr 2013. gadā Komisija atzina⁵⁷, ka saskaņā ar finanšu plāniem 2007.–2013. gadam kopuzņēmuma SESAR darba programma ļautu īstenot tikai ģenerālplāna 1. posmu un daļu no 2. posma, bet, lai pabeigtu 2. un 3. posmu, ir jāpagarina kopuzņēmuma SESAR darbības laiks. Atbalstot kopuzņēmuma SESAR darbības laika pagarināšanu, Komisija norādīja, ka ar to saistītie ieguvumi ievērojami pārsniegs izmaksas. 2014. gadā Padome grozīja Regulu (EK) Nr. 219/2007, pagarinot kopuzņēmuma SESAR darbības laiku līdz 2024. gada decembrim, un kopuzņēmuma SESAR budžetam šajā periodā piešķīra papildu ES finansējumu 585 miljonu EUR apmērā.

68

Izmaksu un ieguvumu analīze (IIA), kas atbalstīja lēmumu pagarināt kopuzņēmuma SESAR darbības laiku, līdzās optimistiskai ilgtermiņa gaisa satiksmes prognozei neietvēra aplēsi par pētniecības un izstrādes izmaksām pēc 2020. gada, lai gan šīs izmaksas tika salīdzinātas ar ieguvumiem, kas sagaidāmi līdz 2035. gadam. Tas atspoguļo neatbilstību starp kopuzņēmuma SESAR (un finanšu shēmas, kas to atbalsta) pagaidu raksturu un tam uzticētā pētniecības un izstrādes darba vajadzīgo ilgumu.

69

Ģenerālplāna atjauninājumi un kopuzņēmuma SESAR darbības laika pagarināšana vēl vairāk novirzīja notiekošo izstrādes fāzi no sākotnējā grafika un mainīja redzējumu, nevis tikai radīja kavēšanos. Pētniecības un izstrādes darbības, kuras sākotnēji bija paredzēts veikt tikai 2008.–2013. gadā, tagad ir faktiski kļuvušas laika ziņā neierobežotas, lai gan tās atbalsta pagaidu struktūra.

2016. gada beigās tika publicēti daži tehnoloģiski risinājumi, bet ģenerālplāna izpilde ne tuvu nav pabeigta

70

Kopuzņēmums SESAR publicē dokumentus, kas attiecas uz tehnoloģiskiem un darbības uzlabojumiem, tos apvienojot vairākos “SESAR risinājumos”⁵⁸. Kopuzņēmums ir arī faktiskā darbības vidē demonstrējis iespējamos ieguvumus no šādiem uzlabojumiem.

71

Tomēr, veicot resursu pārdali un ģenerālplāna atjaunināšanu, kopuzņēmums SESAR tā izpildes laikā pārveidoja pētniecības un izstrādes programmas darbības jomu, mainot projektu saturu, termiņus un ATM vispārējo mērķa koncepciju. Šo elastību kopuzņēmums SESAR un tā dalībnieki vērtē atzinīgi, tomēr tā arī maskē kavēšanos pētniecības un izstrādes darbā salīdzinājumā ar sākotnējo plānu.

72

Šajā kontekstā Palāta vēlas vērst uzmanību uz četriem jautājumiem:

1. kopuzņēmuma SESAR ārējie pārskati nesniedz pilnīgu priekšstatu par panākumiem ģenerālplāna īstenošanā. Ikgadējā darbības pārskatā tiek norādīta procentuālā izpilde attiecībā uz katra projekta jaunāko darbības jomu, bet ne kavēšanās salīdzinājumā ar sākotnējiem termiņiem;
2. kopuzņēmums SESAR tomēr regulāri uzrauga SESAR risinājumos iekļaujamo darbības uzlabojumu attīstību⁵⁹. Palātas veiktā analīze rāda, ka 2016. gada beigās tikai 19 % no darbības uzlabojumiem kopuzņēmums SESAR bija apstiprinājis pirmsindustriālās izstrādes un integrācijas līmenī, savukārt 61 % joprojām atradās koncepcijas definēšanas posmā;
3. līdz 2016. gadam bija izpildīta tikai neliela daļa no spēkā esošā ģenerālplāna, lai gan lielākā daļa no ES atbalsta, kas sākotnēji plānots izstrādes fāzei, jau bija iztērēta (700 miljoni EUR). Tāpēc kopuzņēmuma SESAR darbības laiks bija jāpagarina līdz 2024. gadam un tam bija jāpiešķir papildu ES finansējums 585 miljonu EUR apmērā;
4. lai gan vispārējā līmenī tie atspoguļoti katrā ATM ģenerālplāna izdevumā, revidētie individuālie pētniecības un izpētes projekti tika uzsākti bez izmaksu un ieguvumu analīzes, kas parādītu risināmās problēmas apmēru un to, ka ieguldījumi, par kuriem uzņemtas saistības, varētu radīt neto ieguvumu. Dažus projektus ietekmēja izmaiņas darbības jomā, kas veiktas saistībā ar ģenerālplāna atjauninājumiem, un tie nodrošināja tikai daļu no sākotnēji plānotajiem rezultātiem (sk. II pielikumu).

Secinājumi un ieteikumi

73

Lai gaisa satiksmes plūsma būtu droša un efektīva, ir vajadzīga gaisa satiksmes pārvaldība (ATM), kas ietver trīs būtiskas funkcijas: nodrošināt distanci starp gaisa kuģiem, līdzsvarot piedāvājumu (gaisa satiksmes vadība) un pieprasījumu (lidojumi) un sniegt aeronavigācijas informāciju gaisa telpas izmantotājiem.

74

Eiropas vienotās gaisa telpas (SES) iniciatīvas mērķis ir uzlabot ATM vispārējo darbību, vairākas kompetences no agrākās starpvaldību prakses nododot Eiropas Savienībai.

75

SES iniciatīva tika oficiāli uzsākta 2004. gadā, pakāpeniski izveidojot tiesisko regulējumu, kas ietver ES mērogā saistošu vispārējo noteikumu kopumu attiecībā uz ATM drošību, ATM pakalpojumu sniegšanu, gaisa telpas pārvaldību un sadarbspēju tīklā. Šis regulējums ir apvienots ar tehnoloģiskās modernizācijas programmu (jaunas paaudzes gaisa satiksmes pārvaldības sistēmu — SESAR projektu), ko atbalsta ar finansiāliem stimuliem.

76

Palāta pētīja dažus svarīgākos Eiropas vienotās gaisa telpas iniciatīvas regulatīvos komponentus. Tie ir i) darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmas, kas nosaka saistošus mērķus četrās darbības jomās, proti, drošība, vide, jauda un rentabilitāte, kā arī izmaksas, kas jāiekasē no gaisa telpas izmantotājiem, ii) funkcionālie gaisa telpas bloki, kas paredzēti tam, lai optimizētu pakalpojumu sniegšanu, ko tradicionāli organizē atbilstoši valstu robežām, un iii) definēšanas un izstrādes fāzes SESAR projektā — Eiropas vienotās gaisa telpas iniciatīvas tehnoloģiskajā pīlārā, kura mērķis ir saskaņot un modernizēt ATM procedūras un infrastruktūru.

77

Kopumā Palāta secina, ka iniciatīva bija noteikti vajadzīga un veicināja efektivitātes kultūru ATM jomā. Tomēr Eiropas gaisa telpas pārvaldība joprojām ir sadrumstalota un Eiropas vienotās gaisa telpas ideja vēl aizvien nav īstenota. Navigācijas maksājumi nav būtiski samazinājušies, un ar ATM saistītie kavējumi ir atkal sākuši pieaugt. Lai gan ar SESAR projektu tiek veicināta koordinācija un pakāpeniski ieviesti tehnoloģiski uzlabojumi, tas atpaliek no sākotnējā grafika un ir kļuvis ievērojami dārgāks, nekā plānots. Būtībā ES intervence SESAR projektā ir mainījusies no tādas, kurai ir noteikts izpildes termiņš, uz apņemšanos, kas ir laika ziņā mazāk ierobežota.

78

Valstu monopolu un sadrumstalotības dēļ bija vajadzīga ES intervence, tāpēc tika izveidota SES iniciatīva. Iniciatīvas augsta līmeņa mērķi sākotnēji tika formulēti, pamatojoties uz gaisa satiksmes attīstību 2005. gadā. Kad satiksmes pieaugums vēlāk samazinājās, augsta līmeņa mērķi kļuva nesasniedzami rentabilitātes ziņā un nebūtiski jaudas ziņā. Turklāt tie nav saistīti ar mērķiem, kas noteikti darbības uzlabošanas sistēmā (sk. 16.–21., 28. un 29. punktu).

1. ieteikums. Pārskatīt augsta līmeņa mērķus

Komisijai ir jāierosina tāda Eiropas vienotās gaisa telpas definīcija, kura ietver gaisa telpas arhitektūras galvenās dimensijas, pakalpojumu sniegšanu un infrastruktūru. Uz šā pamata Komisijai pēc tam ir jāpārskata SES augsta līmeņa mērķi un jānodrošina, lai tie būtu pietiekami vērienīgi un spētu sekmēt darbības uzlabošanu un lai to sasniegšanai būtu noteikti reāli termiņi. Pārskatītajiem augsta līmeņa mērķiem ir arī jābūt saistītiem ar ES mēroga mērķiem, kas noteikti darbības uzlabošanas sistēmā, lai varētu novērtēt panākumus šo mērķu sasniegšanā. Tā kā pašreizējais pārskata periods (2. PP) beigsies 2019. gadā, 3. pārskata perioda mērķi ir jānosaka, ņemot vērā iepriekš minēto. Pārskatītajiem augsta līmeņa mērķiem arī jākļūst par atskaites pamatu, lai attīstītu pašreizējo ģenerālplānu.

Termiņš: līdz 2019. gadam.

79

Darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmas ir principā piemēroti līdzekļi, lai mazinātu lielā mērā monopolistiskās pakalpojumu sniegšanas negatīvo ietekmi. Tās ir veicinājušas efektivitātes un pārredzamības kultūru aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēju (ANSP) darbībā. Tomēr sistēmu kvantitatīvie rezultāti ir sliktāki par gaidītajiem: lidojumu kavēšanās parasti ir bijusi lielāka salīdzinājumā ar darbības uzlabošanas plānos izvirzītajiem mērķiem un, neraugoties uz rekordzemo līmeni 2013. gadā, kopš tā laika ir pieaugusi; vienības likmes, ko maksā gaisa telpas izmantotāji, ir ļoti atkarīgas no satiksmes intensitātes un laikā no 2011. līdz 2016. gadam samazinājās tikai par 4 %, kas ir mazāk par Komisijas noteikto ES mēroga samazinājumu.

80

Tas, ka nav izdevies ievērojami mazināt sadrumstalotību un satiksmes pieaugums ir bijis lēnāks nekā paredzēts, ir galvenie iemesli, kuru dēļ darbības uzlabošanas sistēma uzrāda vājus kvantitatīvos rezultātus. Pašreizējie funkcionālie gaisa telpas bloki (FAB) būtībā nodrošina forumu sadarbībai starp kaimiņvalstu ieinteresētajām personām, bet ir izrādījušies neefektīvi, lai novērstu sadrumstalotību gan gaisa telpas pārvaldības, gan pakalpojumu sniegšanas, gan arī tehniskā aprīkojuma līmenī. Ar FAB neizdevās veicināt integrētu vai pagaidu pārrobežu pakalpojumu sniegšanu, kas varētu būtiski ietekmēt darbības uzlabošanu (sk. 22.–49. punktu).

2. ieteikums. Analizēt citas iespējas politikas virziena līmenī, kuras vērstas uz sadrumstalotības novēršanu

Komisijai ir

1. jāizvērtē, kāda ir pievienotā vērtība, ja tiek saglabātas reglamentējošās prasības attiecībā uz funkcionālajiem gaisa telpas blokiem (FAB), ņemot vērā, ka sadrumstalotības novēršanai tās nav efektīvas;
2. jāpārskata politikas iespējas, kas vienas pašas vai kopā ar funkcionālajiem gaisa telpas blokiem (FAB) varētu efektīvi novērst sadrumstalotību un nodrošināt iespējamus apjomradītus ietaupījumus, un jāuzrauga to īstenošana, izmantojot būtiskus darbības rezultātu rādītājus un mērķus. Šīs iespējas varētu ietvert integrētas vai pārrobežu pakalpojumu sniegšanas aktīvu veicināšanu, ņemot vērā arī aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēju (ANSP) piedāvāto pakalpojumu iespējamo pārstrukturēšanu.

Termiņš: līdz 2020. gadam.

81

Valsts uzraudzības iestāžu (VUI) un Komisijas veikto uzraudzību ietekmē vairāki ierobežojumi. VUI ne vienmēr ir pilnībā neatkarīgas un efektīvas. Tās neveic regulāras pārbaudes par svarīgiem elementiem izmaksās, ko iekasē no gaisa telpas izmantotājiem, — attiecināmību, ekonomiskumu un pienācīgu izmaksu sadali. Arī Komisija, novērtējot vienības likmes, šos aspektus nepārbauda. Turklāt Komisijas norādījumi par izmaksu sadali starp maršruta un termināļa tarifikācijas zonām nebija pietiekami, radot šķērssubsidēšanas risku starp maršruta un termināļa navigācijas pakalpojumiem (sk. 36. un 37. punktu).

3. ieteikums. Nodrošināt VUI pilnīgu neatkarību un pietiekamas spējas

VUI ir jābūt pilnībā neatkarīgām, un tām ir jānodrošina spējas pildīt savas funkcijas. Lai to panāktu, dalībvalstīm jānodrošina, ka VUI ir hierarhiski, finansiāli un funkcionāli neatkarīgas no aeronavigācijas pakalpojumu sniedzējiem (ANSP) un tām ir darbības uzlabošanas un tarifikācijas sistēmu uzraudzībai un kontrolei vajadzīgie resursi. Mēs atzīmējam, ka šo procesu labvēlīgi ietekmētu SES2+ tiesību aktu kopumā piemērojamo noteikumu ātra pieņemšana.

Termiņš: līdz 2019. gadam.

4. ieteikums. Nodrošināt tarifikācijas sistēmas pārbaudes

Komisijai un valsts uzraudzības iestādēm (VUI) ir regulāri jāveic spēkā esošajos tiesību aktos noteiktās pārbaudes, it sevišķi aptverot iekasēto izmaksu attiecināmību un to sadali starp maršruta un termināļa tarifikācijas zonām. Komisijai ir jāsniedz papildu norādījumi par izmaksu sadali, lai nodrošinātu saskaņotu grāmatvedības metodi.

Termiņš: līdz 2019. gadam.

82

Darbības uzlabošanas plānu apstiprināšanas process ir ilgstošs un sarežģīts. Izrādījās, ka ir grūti panākt vienošanos starp Komisiju un dalībvalstīm, it sevišķi attiecībā uz jaudas un rentabilitātes mērķiem. Tā kā Komisijai nav iespējas uzspiest mērķus, tie, kas ietverti darbības uzlabošanas plānos, parasti ir mazāk vērienīgi (sk. 34. un 35. punktu).

5. ieteikums. Optimizēt darbības uzlabošanas sistēmu

Komisijai ir jāoptimizē darbības uzlabošanas plānu apstiprināšanas process. Šim nolūkam tai aktīvi jāveicina atbrīvojumi no sistēmas, ja pakalpojumi tiek sniegti saskaņā ar tirgus nosacījumiem vai pakalpojumu līmeņa vienošanos, kas noslēgta starp pakalpojumu sniedzējiem un gaisa telpas izmantotājiem. Ja šādu nosacījumu nav, Komisijai ir jāpiešķir izpildes pilnvaras tiešā veidā noteikt saistošus mērķus, pamatojoties uz Darbības izvērtēšanas iestādes veikto novērtējumu.

Termiņš: līdz 2019. gadam.

83

Darbības rezultātu satvars kontrolē ATM darbību, pamatojoties uz galvenajiem darbības rādītājiem, no kuriem dažiem tomēr ir vairāki trūkumi. Tie ierobežo rādītāju spēju pienācīgi novērtēt ATM darbību dažādās svarīgās jomās. Konkrētāk, rādītāji, ar kuriem novērtē jaudu kavējumu izteiksmē, atspoguļo tikai nelielu daļu no kopējās kavēšanās “no vārtiem līdz vārtiem”, kurai pakļauti pasažieri, un nenovērtē efektivitāti zemas noslodzes periodos. Vides jomā maršruta lidojuma efektivitāte, no vienas puses, atspoguļo elementus, kas ir ārpus ANSP kontroles, bet, no otras puses, neņem vērā lidojuma efektivitātes vertikālo aspektu (sk. 30.–33. punktu).

6. ieteikums. Pārskatīt dažus galvenos darbības rādītājus

Līdz nākamajam pārskata periodam Komisijai:

1. attiecībā uz jaudu jānodrošina, ka galveni darbības rādītāji (GDR) atspoguļo kopējo kavēšanos “no vārtiem līdz vārtiem”, un vienlaicīgi jāsaglabā pienācīga atbildība, ko uzņemas aeronavigācijas pakalpojumu sniedzēji (ANSP). Ar GDR būtu jāvar novērtēt ne tikai spēju tikt galā ar maksimālu noslodzi, bet arī to, vai resursi maksimālas un zemas noslodzes periodos tiek izmantoti efektīvi;
2. attiecībā uz vidi jāpārveido GDR, lai novērtētu gaisa satiksmes pārvaldības (ATM) sistēmas spēju reaģēt uz gaisa telpas izmantotāju vēlamajām trajektorijām gan to horizontālajās, gan arī vertikālajās dimensijās.

Termiņš: līdz 2019. gadam.

84

SESAR projekta definēšanas un izstrādes fāzes veicināja galveno ieinteresēto personu apņemšanos īstenot kopīgu tehnoloģisko plānu, un tā izstrādes fāze saskaņoja agrāk sadrumstaloto R&D vidi. Kopuzņēmums SESAR publicē tehnoloģiskus un darbības uzlabojumus, tos apvienojot vairākos “SESAR risinājumos”.

85

ES loma SESAR projektā ir attīstījusies un attālinājusies no sākotnējās koncepcijas – darbības joma ir būtiski paplašināta, termiņi ir būtiski pagarināti un finansējuma apmērs būtiski palielināts: sākotnējais plāns par izstrādes fāzes pabeigšanu līdz 2013. gadam un izvēršanas nodošanu rūpniecības nozares ieinteresēto personu pārziņā tika nomainīts ar laika ziņā neierobežotu un nepārtraukti mainīgu pētniecības un izstrādes redzējumu, kas paredz ES ilgtermiņa atbalstu. Ar ģenerālplāna 2012. un 2015. gada atjauninājumiem tika ieviestas būtiskas izmaiņas gan satura, gan formas ziņā, kā arī tika pakāpeniski atlikts mērķa koncepcijas sasniegšanas termiņš: tagad SESAR darbības mērķi ir noteikti 2035., nevis 2020. gadam, kā tas sākotnēji bija paredzēts.

86

Pastāv neatbilstība starp tiesību aktos noteikto kopuzņēmuma SESAR darbības laiku un tam uzticētā pētniecības un izstrādes darba plānoto ilgumu. Tas apdraud kopuzņēmuma SESAR atbildību par ģenerālplāna izpildi. Situāciju saasina tas, ka kopuzņēmums SESAR pienācīgi neziņo par šo izpildes apmēru.

87

Līdz 2016. gadam bija izpildīta tikai neliela daļa no spēkā esošā ģenerālplāna, lai gan lielākā daļa no ES atbalsta, kas sākotnēji plānots izstrādes fāzei, jau bija iztērēta (700 miljoni EUR). Tāpēc kopuzņēmuma SESAR darbības laiks bija jāpagarina līdz 2024. gadam un tam bija jāpiešķir papildu ES finansējums 585 miljonu EUR apmērā (sk. 50.–72. punktu).

7. ieteikums. Pārskatīt ES atbalsta struktūru gaisa satiksmes pārvaldības (ATM) pētniecībai un izstrādei, ņemot vērā tās mērķus

Saskaņā ar labāka regulējuma principiem politikas lēmumi ir jāsagatavo atklāti un pārredzami, ņemot vērā labākos pieejamos pierādījumus un visaptveroši iesaistot ieinteresētās personas.

Tāpēc, ja Komisija ierosina turpināt ATM pētniecības un izstrādes pasākumu finansēšanu arī pēc 2024. gada, tai:

1. pienācīgi jāpamato ES atbalsts, it īpaši tas, kāpēc šis atbalsts būtu jāturpina, kas ar to būtu jāpanāk, cik ilgā laikā un kāda būtu publiskā atbalsta summa, kas vajadzīga, lai nodrošinātu maksimālu atdevi;
2. jāanalizē, vai kopuzņēmums SESAR, kas ir pagaidu struktūra, ir piemērots tam, lai īstenotu šos ilgtermiņa pētniecības un izstrādes pasākumus, un, ja tas tā nav, jāveic vajadzīgie pielāgojumi.

Termiņš: līdz 2020. gadam.

8. ieteikums. Pastiprināt kopuzņēmuma SESAR atbildību

Komisijai ir jāpastiprina kopuzņēmuma SESAR atbildība, nosakot skaidrus un noteiktā termiņā sasniedzamus starpposma mērķus, kā arī ar to saistīto budžetu, kas vajadzīgs ģenerālplāna izpildei. Komisijai ir arī jāpieprasa kopuzņēmumam SESAR regulāri ziņot par gūtajiem panākumiem saistībā ar šā plāna pilnīgu īstenošanu.

Termiņš: līdz 2018. gadam.

88

Lai gan vispārējā līmenī tie atspoguļoti katrā ATM ģenerālplāna izdevumā, revidētie individuālie pētniecības un izstrādes projekti tika uzsākti bez izmaksu un ieguvumu analīzes, kas parādītu risināmās problēmas apmēru un to, ka ieguldījumi, par kuriem uzņemtas saistības, varētu radīt neto ieguvumu. Dažus projektus ietekmēja izmaiņas darbības jomā, kas veiktas saistībā ar ģenerālplāna atjauninājumiem, un tie nodrošināja tikai daļu no sākotnēji plānotajiem rezultātiem (sk. 72. punktu).

9. ieteikums. Par prioritāti noteikt ES atbalstu pētniecības un izstrādes risinājumiem, kas veicina sadrumstalotības novēršanu un konkurenci stimulējošu vidi

Komisijai jānodrošina, ka:

1. ar ES finansējumu tiek atbalstīti tikai projekti ar pierādītu pievienoto vērtību tīklam. To varētu panākt, piemēram, ieviešot sistēmu, ar kuru novērtē pievienoto vērtību projektu tīklam, un to savukārt varētu izdarīt, izstrādājot, piemēram, vajadzību analīzi vai projektu izmaksu un ieguvumu analīzi;
2. kopuzņēmumā SESAR par ES finansējuma prioritāti nosaka gaisa satiksmes pārvaldības (ATM) pētniecības un izstrādes risinājumus, kas veicina sadrumstalotības novēršanu, sadarbspēju, infrastruktūras kopīgu izmantošanu un konkurenci stimulējošu vidi.

Termiņš: piemērojams no 2018. gada, finansējot jaunus projektus.

Šo ziņojumu 2017. gada 11. oktobra sēdē Luksemburgā pieņēma II apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas locekle Iliana IVANOVA.

Akronīmi

ACC: lidojumu rajona gaisa satiksmes vadības centrs (Area Control Centre)

ANSP: aeronavigācijas pakalpojumu sniedzējs (Air Navigation Service Provider)

ATC: gaisa satiksmes vadība (Air Traffic Control)

ATCO: gaisa satiksmes vadības dispečers (Air Traffic Controller)

ATFM: gaisa satiksmes plūsmas pārvaldība (Air Traffic Flow Management)

ATM: gaisa satiksmes pārvaldība (Air Traffic Management)

CNS: saziņas, navigācijas un uzraudzības pakalpojumi (Communication, Navigation and Surveillance)

CRCO: Centrālais maršruta maksājumu birojs (Central Route Charges Office)

EASA: Eiropas Aviācijas drošības aģentūra (European Aviation Safety Agency)

EUIR: Eiropas augšējais lidojumu informācijas reģions (European Upper Flight Information Region)

FAB: funkcionāls gaisa telpas bloks (Functional Airspace Block)

GDR: galvenais darbības rādītājs

ĢD MOVE: Mobilitātes un transporta ģenerāldirektorāts

ICAO: Starptautiskā Civilās aviācijas organizācija (International Civil Aviation Organization)

IFR: instrumentālo lidojumu noteikumi (Instrument Flight Rules)

IIA: izmaksu un ieguvumu analīze

NVI: noteiktās vienības izmaksas

SES: Eiropas vienotā gaisa telpa (Single European Sky)

SESAR: jaunas paaudzes gaisa satiksmes pārvaldības sistēma (Single European Sky ATM Research)

SSC: Vienotās gaisa telpas komiteja (Single Sky Committee)

TEN-T: Eiropas transporta tīkls (Trans-European Transport Network)

VUI: valsts uzraudzības iestāde

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti, revidējot ES politikas jomas un programmas vai vadības aspektus konkrētās budžeta jomās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu un izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica ERP locekles Iliana Ivanova vadītā II apakšpalāta, kas revidē izdevumu jomas, kuras saistītas ar ieguldījumu kohēzijai, izaugsmei un iekļautībai. Revīziju vadīja ERP loceklis George Pufan, un viņam palīdzēja locekļa biroja vadītājs Patrick Weldon, locekļa biroja atašejs Mircea Radulescu, atbildīgais vadītājs Pietro Puricella, darbuzdevuma vadītājs Afonso Malheiro un revidenti Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer, Judit Oroszki.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2017. gads

PDF	ISBN 978-92-872-8576-8	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/431569	QJ-AB-17-019-LV-N
HTML	ISBN 978-92-872-8573-7	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/27993	QJ-AB-17-019-LV-Q

© Eiropas Savienība, 2017. gads

Lai izmantotu vai reproducētu fotoattēlus vai citus materiālus, uz kuriem neattiecas Eiropas Savienības autortiesības, atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

 

KĀ SAZINĀTIES AR ES

Klātienē
Visā Eiropas Savienībā ir simtiem Europe Direct informācijas centru. Sev tuvākā centra adresi varat atrast tīmekļa lapā http://europa.eu/contact

Pa tālruni vai e-pastu
Europe Direct ir dienests, kas atbild uz jūsu jautājumiem par Eiropas Savienību. Ar šo dienestu varat sazināties šādi:

• pa bezmaksas tālruni: 00 800 6 7 8 9 10 11 (daži operatori par šiem zvaniem var iekasēt maksu);
• pa šādu parasto tālruņa numuru: +32 22999696;
• pa e-pastu, izmantojot šo tīmekļa lapu: http://europa.eu/contact

KĀ ATRAST INFORMĀCIJU PAR ES

Internetā
Informācija par Eiropas Savienību visās oficiālajās ES valodās ir pieejama vietnē Europa: http://europa.eu

ES publikācijas
ES bezmaksas un maksas publikācijas varat lejupielādēt vai pasūtīt vietnē EU Bookshop: http://op.europa.eu/eubookshop. Vairākus bezmaksas publikāciju eksemplārus varat saņemt, sazinoties ar Europe Direct vai tuvāko informācijas centru (sk. http://europa.eu/contact).

ES tiesību akti un ar tiem saistītie dokumenti
Ar visu ES juridisko informāciju, arī kopš 1951. gada pieņemtajiem ES tiesību aktiem visās oficiālajās valodās, varat iepazīties vietnē EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ES atvērtie dati
ES Atvērto datu portāls (http://data.europa.eu/euodp) dod piekļuvi ES datu kopām. Datus var lejupielādēt un bez maksas izmantot gan komerciāliem, gan nekomerciāliem mērķiem.