Bendras Europos dangus: kultūra pakito, tačiau bendras dangus nesukurtas

Santrauka

Informacija apie Bendrą Europos dangų

I

Oro transportas yra svarbi ES vidaus rinkos dalis. Jis skatina asmenų ir prekių judumą ir kartu padeda siekti spartesnio ekonomikos augimo. 2015 m. į ES oro uostus atvyko, buvo atvežta ir iš jų išvyko bei buvo išvežta apie 920 milijonų keleivių ir 15 milijonų tonų krovinių. Tais metais Europos danguje vykdyta beveik 10 milijonų skrydžių, laikantis SPT (skrydžių pagal prietaisus taisyklių). Kad toks eismas būtų saugus ir efektyvus, reikalingas oro eismo valdymas (OEV), kurį sudaro trys esminės funkcijos: orlaivių atskyrimo užtikrinimas, pasiūlos (skrydžių valdymo) ir paklausos (skrydžių) pusiausvyros užtikrinimas ir oro navigacijos informacijos teikimas oro erdvės naudotojams.

II

Nors oro eismas pagal pobūdį yra tarptautinis, tradiciškai jis valdomas nacionaliniu lygmeniu suskaidytoje ir monopolistinėje aplinkoje – būtent šie ypatumai lemia užlaikymus ir didesnes OEV sąnaudas oro erdvės naudotojams. Todėl Bendro Europos dangaus (BED) iniciatyva siekiama keletą kompetencijos sričių, anksčiau priklausiusių tarpvyriausybinei veiklos sričiai, perkelti į Europos Sąjungos lygmens sistemą ir taip pagerinti bendrus OEV veiklos rezultatus.

III

Iniciatyva BED oficialiai pradėta vykdyti 2004 m. Pagal ją laipsniškai sukurta reglamentavimo sistema, apimanti visoje ES taikomas bendras privalomas taisykles dėl OEV saugos, OEV paslaugų teikimo, oro erdvės valdymo ir sąveikumo tinklo viduje. Ši sistema derinama su technologijų modernizavimo programa, projektu SESAR (Bendro Europos dangaus OEV mokslinių tyrimų programa) ir papildoma finansinėmis iniciatyvomis.

Kaip vykdėme auditą

IV

Vykdydami šį auditą, vertinome, ar ES iniciatyva BED iki šiol padėjo sukurti efektyvesnį Europos OEV. Pirmiausia analizavome, ar BED buvo pagrįsta, ir kiek tam tikrais jos komponentais (veiklos rezultatų planu ir mokesčių sistemomis, funkciniais oro erdvės blokais, projekto SESAR projektavimo ir plėtotės etapais) prisidėta prie didesnio Europos OEV efektyvumo.

V

Lankėmės Komisijoje (DG MOVE), Eurokontrolėje, EASA, BĮ SESAR, kai kurių jų narių organizacijose. Taip pat lankėmės penkiose valstybėse narėse – Ispanijoje, Prancūzijoje, Vengrijoje, Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje – ir kiekvienoje jų susitikome su vyriausybės padalinio, atsakingo už oro transporto politiką, nacionalinės priežiūros institucijos ir vieno oro navigacijos paslaugų teikėjo atstovais. Be to, peržiūrėjome tam tikrą veiklą (11 MTTP projektų, 4 sričių parodomąją veiklą ir vieną tyrimą), kuri buvo vykdyta pagal projektą SESAR ir bendrai finansuota ES lėšomis.

Ką nustatėme

VI

Iniciatyva BED buvo pagrįsta, nes nacionalinės monopolijos ir susiskaidymas kliudė Europos oro erdvės valdymo veiklai. Įvairūs politikos komponentai sujungiami į darnią visumą ir jais iš tiesų stengiamasi pašalinti minėtus trūkumus. Tačiau dėl eismo modelio pokyčių 2005 m. nustatyti aukšto lygio iniciatyvos tikslai tapo iš dalies nepasiekiami ir iš dalies neaktualūs.

VII

Veiklos rezultatų planų ir mokesčių sistemų tikslas yra švelninti neigiamus monopolistinių paslaugų padarinius – nustatyti privalomus tikslinius rodiklius ir bendras mokesčių rinkimo iš oro erdvės naudotojų taisykles. Jais oro navigacijos paslaugų teikėjų (ONPT) lygmeniu buvo skatinama laikytis efektyvumo ir skaidrumo kultūros. Tačiau kiekybiniai rezultatai sumažėjo ir nebeatitiko lūkesčių: užlaikymo rodikliai dažniausiai viršijo veiklos rezultatų planuose nustatytus tikslinius rodiklius ir, nors 2013 m. buvo rekordiškai maži, nuo to laiko vis didėja; oro erdvės naudotojų mokami vienetiniai tarifai labai priklauso nuo eismo intensyvumo ir 2011–2016 m. sumažėjo tik 4 %, tai yra mažiau už Komisijos visai ES nustatytą sumažinimo lygį.

VIII

Tai, kad susiskaidymas iš esmės nesumažintas ir tai, kad eismas auga lėčiau, yra pagrindinės priežastys, dėl kurių veiklos rezultatų plane pateikti kiekybiniai rezultatai blankūs. Dabartiniais funkciniais oro erdvės blokais (FOEB) iš esmės sukurtas kaimyninių valstybių suinteresuotųjų subjektų bendradarbiavimo forumas, tačiau jie nebuvo veiksmingi sprendžiant susiskaidymo problemas nei oro erdvės valdymo, nei paslaugų teikimo ar techninės įrangos pirkimo srityse.

IX

Nacionalinėms priežiūros institucijoms (NPI) pavestas priežiūros funkcijas vykdyti trukdo tai, kad NPI yra ne visada nepriklausomos nuo ONPT ir kai kuriais atvejais tam neturi pakankamai išteklių. Dar vienas mūsų nustatytas trūkumas, ypač sąnaudų veiksmingumo srityje, yra tas, kad neatliekamos reguliarios oro erdvės naudotojams perkeliamų sąnaudų patikros.

X

Veiklos rezultatų planų tikslinių rodiklių nustatymo procesas yra ilgas ir sudėtingas. Paaiškėjo, kad Komisijai ir valstybėms narėms sudėtinga susitarti, ypač dėl pajėgumų ir sąnaudų veiksmingumo. Be to, kai kurie rodikliai, naudojami OEV veiklos rezultatams matuoti, turi trūkumų, nes jais nematuojami svarbūs tos veiklos rezultatų aspektai.

XI

SESAR projektavimo ir plėtotės etapais pagrindiniai suinteresuotieji subjektai buvo paskatinti prisiimti įsipareigojimus laikytis bendro technologinio plano, ir plėtotės etapu MTT aplinką, kuri anksčiau buvo suskaidyta, imta koordinuoti. BĮ SESAR laipsniškai diegė technologijų ir veiklos patobulinimus, kurie buvo sujungti į keletą SESAR sprendimų. Tačiau ES vaidmuo, susijęs su projekto įgyvendinimo sritimi, tvarkaraščiu ir reikalingu ES finansavimo dydžiu, nuo pat projekto pradžios pasikeitė – visi šie aspektai labai išsiplėtė. Dabar projekte SESAR vadovaujamasi neterminuota, nuolat vystoma MTTP vizija, kuri nėra suderinta su BĮ SESAR reglamentavimo sistema. Šis darnos trūkumas neigiamai veikia bendros įmonės atskaitomybę. Remiantis 2016 m. duomenimis, faktiškai įgyvendinta tik maža pagrindinio plano dalis, iš naujo apibrėžti SESAR veiklos rezultatų užmojai – juos planuojama pasiekti iki 2035 m., o ne 2020 m., kaip planuota iš pradžių. Be to, individualūs MTTP projektai pradėti įgyvendinti neatlikus specialios sąnaudų ir naudos analizės, kuria būtų įrodyta tų projektų pridėtinė vertė.

Ką rekomenduojame

XII

Komisija turėtų:

• peržiūrėti aukšto lygio BED tikslus;
• išanalizuoti kitas politikos, kuria būtų mažinamas susiskaidymas, galimybes;
• užtikrinti visapusišką NPI nepriklausomumą ir pajėgumus bei pašalinti kitas su mokesčių sistema susijusias tikrinimo spragas;
• suderinti veiklos rezultatų planą;
• peržiūrėti tam tikrus pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius;
• peržiūrėti ES paramos MTTP struktūrą, atsižvelgiant į paramos tikslus;
• sustiprinti BĮ SESAR atskaitomybę;
• prioritetą teikti tai ES MTTP srities paramai, kuria mažinamas susiskaidymas ir stiprinama konkurencinė aplinka.

Įžanga

Aiškinamoji informacija

01

Oro transportas yra svarbi ES vidaus rinkos ir Europos pramonės bei paslaugų sektorių konkurencingumo dalis. Jis suteikia galimybę žmonėms ir prekėms keliauti ES viduje ir už jos ribų, kartu skatina ekonomikos augimą, darbo vietų kūrimą ir prekybą. 2015 m. į ES oro uostus atvyko, buvo atvežta ir iš jų išvyko bei buvo išvežta apie 920 milijonų keleivių ir 15 milijonų tonų krovinių. Tais metais Europos danguje vykdyta beveik 10 milijonų skrydžių, vadovaujantis skrydžių pagal prietaisus taisyklėmis¹.

02

Oro eismo valdymas yra reikalingas tam, kad oro eismui intensyvėjant ir naudojantis ribota oro erdve, būtų užtikrinta oro transporto sauga ir efektyvumas. Jį sudaro trys pagrindinės veiklos sritys:

• užtikrinti orlaivių atskyrimą;
• užtikrinti pusiausvyrą tarp pasiūlos (skrydžių valdymo) ir paklausos (skrydžių), siekiant, kad oro eismo srautas būtų saugus, efektyvus ir operatyvus;
• teikti oro navigacijos informaciją oro erdvės naudotojams (pvz., teikti navigacinę pagalbą, informaciją apie orą).

03

Tradiciškai oro eismo valdymą plėtoja ir jo paslaugas teikia oro navigacijos paslaugų teikėjai nacionaliniu lygmeniu. Trys pagrindinės tokios padėties pasekmės yra tai, kad: i) Europos dangus suskaidytas į daugybę sektorių ir skrydžių valdymo vadaviečių, kurie apibrėžiami pagal nacionalines sienas ir kuriuos valdo nacionaliniai oro navigacijos paslaugų teikėjai (žr. 1 žemėlapį), ii) kiekvienas oro navigacijos paslaugų teikėjas veikia pagal savas procedūras ir naudoja sau pritaikytas paramos priemones, dėl to faktiškai ribojama integracija, sąveikumas ir masto ekonomijos galimybės, ir iii) oro navigacijos paslaugų teikėjai naudojasi stipresne monopolistine padėtimi, nors aviacijos rinka yra daug konkurencingesnė.

04

Europos oro erdvės naudotojai moka už gaunamas oro eismo valdymo paslaugas, o mokesčiai priklauso nuo orlaivių pobūdžio, nuskristo atstumo, patenkančio į kiekvieno oro navigacijos paslaugų teikėjo (ONPT) atsakomybės sritį, pagal planuotą trajektoriją. Kiekvienais metais už šias paslaugas jie sumoka iki 9 milijardų eurų³, vidutiniškai maždaug 900 eurų už skrydį.

Kas yra Bendras Europos dangus?

05

Iniciatyvos „Bendras Europos dangus“ (BED) tikslas – pagerinti bendrus oro eismo valdymo (OEV) veiklos rezultatus ir kartu patenkinti visų oro erdvės naudotojų reikalavimus⁴.

06

Šiuo metu BED yra reglamentavimo sistema (žr. 10 dalį) ir technologijų modernizavimo programa (projektas SESAR). Ją sudaro ES lygmens taisyklės dėl OEV saugos, OEV paslaugų teikimo, oro eismo valdymo ir sąveikumo tinkle, taip pat dėl finansinės paramos SESAR.

07

BED įgyvendinimo teritorija apima visas 28 Europos Sąjungos valstybes nares bei Šveicariją ir Norvegiją. Iniciatyvoje dalyvauja daug įvairių nacionalinio ir Europos lygmens suinteresuotųjų subjektų.

SUINTERESUOTASIS SUBJEKTAS	Pagrindinė funkcija
EUROPOS KOMISIJA	Atsakinga už bendrą iniciatyvos BED įgyvendinimą.
EUROKONTROLĖ	Tarpvyriausybinė organizacija, kurią sudaro 41 valstybė5, yra tinklo valdytoja, atsakinga už pagrindines OESV funkcijas ir už naudojimosi ribotais ištekliais koordinavimą bei pagalbą kuriant Europos maršrutų tinklo struktūrą, teikia techninę paramą Komisijai, EASA ir NPI, vykdo Mastrichto viršutinės srities valdymo centro ONPT funkcijas, Centrinės maršruto mokesčių tarnybos funkcijas, yra BĮ SESAR steigėja narė (kartu su kitais subjektais) ir ją finansuoja.
BENDRO DANGAUS KOMITETAS (BDK)	Sudaro valstybių narių atstovai, rengia nuomones dėl Komisijos įgyvendinimo reglamentų ir sprendimų.
EUROPOS AVIACIJOS SAUGOS AGENTŪRA (EASA)	Vykdo priežiūrą ir padeda valstybėms narėms OEV klausimais, taip pat padeda Komisijai rengti taisykles.
NACIONALINĖS PRIEŽIŪROS INSTITUCIJOS (NPI)	Atsakingos už savo ONPT sertifikavimą ir priežiūrą, taip pat už veiklos rezultatų planų ir tikslinių rodiklių nustatymą ir stebėjimą.
VEIKLOS RESULTATŲ APŽVALGOS ĮSTAIGA	Padeda Komisijai ir, to paprašius, NPI įgyvendinti veiklos rezultatų planą.
ORO NAVIGACIJOS PASLAUGŲ TEIKĖJAI (ONPT)	Teikia oro eismo kontrolės, ryšių, navigacijos ir stebėjimo paslaugas, taip pat teikia meteorologijos ir oro navigacijos informaciją.
ORO ERDVĖS NAUDOTOJAI	Maršrutinių ir antžeminių oro navigacijos paslaugų gavėjai. Prie jų priskiriamos oro transporto bendrovės, karinė ir bendroji aviacija.
ORO UOSTŲ OPERATORIAI	Administruoja oro uostų infrastruktūrą ir koordinuoja bei kontroliuoja įvairių oro uostų subjektų veiklą.
BENDRA ĮMONĖ SESAR (BĮ SESAR)	Atsakinga už projekto SESAR MTTP veiklos koordinavimą ir vykdymą, kaip numatyta Europos OEV pagrindiniame plane.
SESAR ĮGYVENDINIMO VADOVAS (SĮV)	Atsakingas už darnų pasirinktų naujų pagal projektą SESAR sukurtų OEV funkcijų įgyvendinimą.

Iniciatyvos BED istorija

08

Dar 1989 m. apskaičiuota, kad kasmet dėl oro eismo kontrolės sukeltų užlaikymų, pernelyg didelių oro eismo valdymo sąnaudų ir neekonomiškų skrydžio trajektorijų prarandama po 4,2 milijardo JAV dolerių⁶. Valstybių vyriausybės ragino imtis iniciatyvų, tokių kaip Centrinė srauto valdymo įstaiga (kuri valdytų srautus tinkle) ir Europos oro eismo kontrolės derinimo ir integravimo programa, kuria būtų siekiama technologinio suderinimo⁷.

09

Europos Komisija pradėjo pripažinti, kad oro eismo valdymo sistemoje yra technologinių ir institucinių spragų, pavyzdžiui, oro erdvė suskaidyta, veikia daug nacionalinių oro eismo valdymo centrų, trūksta veiksmingo sprendimų priėmimo mechanizmo ir sprendimų vykdymo užtikrinimo įgaliojimų, dėl užlaikymų patiriama daug išlaidų. Atsižvelgdama į katastrofiškai aukštą užlaikymų lygį, 2001 m. Komisija pristatė planus sukurti Bendro Europos dangaus iniciatyvą⁸.

10

2004 m. priimtas pirmasis teisėkūros procedūra priimamų BED aktų rinkinys⁹. 2009 m. reglamentai peržiūrėti ir išplėsti parengus dokumentų rinkinį „BED II“. Pagal jį įdiegtas veiklos rezultatų planas, peržiūrėta mokesčių sistema ir funkciniams oro erdvės blokams keliami reikalavimai. Siekiant padėti plėtoti ir valdyti BED veiklos rezultatų planą, sukurtas tinklo valdytojas ir Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga. Siekiant užtikrinti sistemų sąveikumą, į teisinę sistemą taip pat įtrauktos kelios kitos įgyvendinimo taisyklės ir Bendrijos specifikacijos (techniniai standartai). Išsamesnė chronologinė informacija apie iniciatyvą BED pateikta I priede.

ES finansinė parama projektui SESAR

11

ES finansinė parama iniciatyvai BED skiriama pagal įvairias finansines priemones, didžiausia jos dalis skiriama projektui SESAR. Parama SESAR projektavimo ir plėtotės etapais buvo ir yra skiriama dotacijų forma, laikantis 50 % bendro finansavimo (projektavimo etapu) ir 20–85 % (įdiegimo etapu) principų. Dėl plėtotės etapo pažymėtina, kad sukurta viešojo ir privačiojo sektorių partnerystė (BĮ SESAR), pagal kurią finansavimo išlaidas pasidalija Europos Komisija (piniginiai įnašai), Eurokontrolė (piniginiai ir nepiniginiai įnašai) ir sektoriaus partnerių grupė (piniginiai ir nepiniginiai įnašai).

1 lentelė.

ES finansinė parama projektui SESAR

SESAR etapas	Laikotarpis	ES įnašas (milijonais eurų)	Finansavimo šaltinis
Projektavimas	2004–2006 m.	30	TEN–T
Plėtotė	2007–2013 m.	700	TEN-T ir 7-oji bendroji programa
Plėtotė	2014–2020 m.	585	„Horizontas 2020“
Įdiegimas	2014–2020 m.	2 500	Europos infrastruktūros tinklų priemonė
Iš viso		3 815

*Pastaba: Su 2014–2020 m. laikotarpiu susijusios minėtos sumos yra orientacinės.

Audito apimtis ir metodas

12

Vykdydami šį auditą, Audito Rūmai vertino, ar ES iniciatyva BED iki šiol padėjo padidinti Europos OEV efektyvumą. Šiuo tikslu nagrinėjome, ar:

• iniciatyva BED buvo pagrįsta;
• BED reglamentavimo sudedamosios dalys, ypač veiklos rezultatų planai ir mokesčių sistemos, taip pat funkciniai oro erdvės blokai veiksmingai padėjo didinti Europos OEV efektyvumą;
• BED technologinė sudedamoji dalis (projektas SESAR) veiksmingai padėjo siekti Europos OEV veiklos rezultatų.

13

Atlikdami auditą, pirmiausia stengėmės nustatyti, ar, prieš paskelbiant teisėkūros procedūra priimamų BED aktų rinkinį (2004 ir 2009 m.), Europos OEV problemos buvo tinkamai išanalizuotos ir ar šios sudedamosios iniciatyvos BED dalys padeda spręsti nustatytas problemas. Antra, atlikdami auditą stengėmės įvertinti, kokią naudą šios sudedamosios dalys davė iki 2016 m., ir palyginti ją su pradiniais lūkesčiais. Auditas neapėmė SESAR įdiegimo etapo, kuris prasidėjo tik 2014 m.

14

Lankėmės Komisijoje (DG MOVE), Eurokontrolėje, EASA, bendroje įmonėje SESAR ir kai kurių jos narių organizacijose. Taip pat lankėmės penkiose valstybėse narėse – Ispanijoje, Prancūzijoje, Vengrijoje, Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje – ir kiekvienoje jų susitikome su vyriausybės padalinio, atsakingo už oro transporto politiką, nacionalinės priežiūros institucijos ir vieno ONPT atstovais. Taip pat surengti pokalbiai su oro erdvės naudotojais ir skrydžių vadovais. Be to, vykome į atitinkamas už OEV atsakingas Jungtinių Valstijų institucijas¹⁰, siekdami pasikeisti nuomonėmis apie jų veiklos ir audito patirtį šioje srityje.

15

Taip pat peržiūrėjome tam tikrą BĮ SESAR vykdytą ir ES lėšomis bendrai finansuotą veiklą (MTTP projektus, parodomąją veiklą ir vieną tyrimą). Atlikdami šią apžvalgą, vertinome, ar buvo poreikis imtis šios veiklos, ir tai, ar jos tiesioginiai ir galutiniai rezultatai atitiko lūkesčius. Veiklos analizė pateikta II priede.

Pastabos

Iniciatyva BED buvo pagrįsta

16

Apžvelgėme pagrindines Europos OEV problemas, kurių kildavo iki Bendro Europos dangaus iniciatyvos, ir poreikį šioje srityje imtis ES intervencinių veiksmų, taip pat apžvelgėme, ko tikėtasi iš iniciatyvos BED.

Motyvas imtis ES intervencinių veiksmų – nacionalinės monopolijos ir susiskaidymas

17

Tai, kad tarptautinė oro erdvė suskaidyta į mažesnius vienetus pagal nacionalinių sienų ribas, stabdo integraciją, mažina sąveikumą, masto ekonomiją, taip pat sukelia skrydžių užlaikymus. Be to, paprastai vienoje šalyje veikia tik vienas ONPT. Kai konkurencija maža arba jos nėra apskritai ir veiklos sąlygos artimos monopolijai, paslaugų teikėjai gali diktuoti OEV pasiūlos sąlygas. Tokių aplinkybių visiškai pakako, kad šioje srityje Europos lygmeniu būtų imtasi intervencinių veiksmų. Galutinis tai paskatinęs veiksnys buvo tai, kad XX a. paskutiniajame dešimtmetyje aukštas maršrutinių užlaikymų lygis, kurį lėmė vien skrydžių valdymo apribojimai, ėmė sparčiai didėti, ir 1999 m. vienam skrydžiui teko beveik 5 minučių užlaikymas, o tai daug prisidėjo prie bendro oro transporto užlaikymo.

18

Pagrindinės Bendro Europos dangaus iniciatyvos politinės priemonės – jos tolesniuose skirsniuose nagrinėjamos išsamiau – sudaro darnų priemonių rinkinį, kuris iš esmės leistų išspręsti nustatytas pagrindines Europos OEV problemas. Pagal jas suteikti teisiniai vykdymo užtikrinimo įgaliojimai ir sukurtos finansinės paskatos, kurios turėtų paskatinti iš esmės patobulinti OEV.

Tačiau aukšto lygio politikos tikslai formuluoti spartaus eismo augimo laikotarpiu

19

Bendras politikos tikslas pagerinti OEV saugą ir veiklos rezultatus padalytas į keletą aukšto lygio tikslų. Vadovaujantis 2005 m. kaip atskaitos tašku, nubrėžti tikslai triskart padidinti pajėgumą, 10 % sumažinti poveikį aplinkai ir 50 % sumažinti oro erdvės naudotojų sąnaudas, kartu dešimt kartų padidinant saugą¹¹.

20

Remiantis šiais aukšto lygio tikslais, priimtas sprendimas pradėti projektą SESAR ir jam skirti ES finansavimą. Komisijos DG MOVE juos patvirtino kaip vidutinio laikotarpio BED politikos tikslinius rodiklius¹².

21

Tačiau tikslai formuluoti atsižvelgiant į palyginti spartų to meto oro eismo augimą, bet net ir tada pakankama nuodugni analizė nebuvo atlikta. Vėliau, kai paklausa sumažėjo¹³, pajėgumo srities tikslai tapo neaktualūs, o sąnaudų veiksmingumo tikslai – neįvykdomi. Atliekant auditą Komisija pripažino, kad šiuos tikslus veikiau reikėtų laikyti lūkesčiais, o ne tiksliniais rodikliais. Dėl sulėtėjusio augimo taip pat pakito pagrindiniai oro erdvės naudotojų lūkesčiai, susiję su iniciatyva BED: po 2008 m. pagrindinis jų rūpestis buvo ne didinti OEV sistemos pajėgumą, o mažinti savo sąnaudas.

BED reglamentavimo laimėjimai. Kultūra pakito, tačiau bendras dangus nesukurtas

22

Peržiūrėjome keletą pasirinktų Bendro Europos dangaus iniciatyvos reglamentavimo sudedamųjų dalių – veiklos rezultatų planą, mokesčių sistemą ir funkcinius oro erdvės blokus (kaip apibrėžta 23 ir 38 dalyse), ir nagrinėjome, ar jos pakankamos Europos OEV kliūčių keliančioms problemoms spręsti. Taip pat analizavome pasiektus rezultatus ir lyginome juos su lūkesčiais.

Veiklos rezultatų planas ir mokesčių sistema paskatino laikytis į veiklos rezultatus sutelktos kultūros ir padidino oro navigacijos paslaugų teikimo skaidrumą, …

23

Veiklos rezultatų plano paskirtis – nustačius privalomus saugos, skrydžių efektyvumo ir užlaikymų bei sąnaudų tikslinius rodiklius, sušvelninti monopolistinę ONPT poziciją. Mokesčių sistemos paskirtis – nustačius, kurias sąnaudas galima perkelti oro erdvės naudotojams, taip pat nustačius bendras vienetinių tarifų apskaičiavimo taisykles, didinti skaidrumą. Ir į veiklos rezultatų planą, ir į mokesčių sistemą įtraukiamos nuostatos dėl to, kaip juos įgyvendina Komisija ir nacionalinės priežiūros institucijos. Tai, kaip šis planas ir sistema veikia, taip pat jų tarpusavio sąsajos išsamiau aptartos III priede.

24

Veiklos rezultatų plano ir mokesčių sistemos įgyvendinimas buvo naudingas dėl dviejų pagrindinių dalykų ir tai pripažino visi su tuo susiję suinteresuotieji subjektai:

1. jie padėjo ONPT išplėtoti į veiklos rezultatus sutelktą kultūrą, kurios anksčiau laikytasi ne visada. Apibrėžiant veiklos rezultatų tikslinius rodiklius, matuojant rezultatus ir taikant su jų įgyvendinimu susijusias paskatas, ši kultūra buvo stiprinama, o ONPT buvo skatinami stengtis veikti dar efektyviau.
2. Laiku pateikta ir aktuali informacija, kuri yra reikalinga veiklos rezultatų planui ir mokesčių sistemai, padėjo užtikrinti aukštą oro navigacijos paslaugų teikimo skaidrumo lygį. Tai skatino ir reguliarios suinteresuotųjų subjektų tarpusavio konsultacijos.

… tačiau kiekybiniai rezultatai yra prastesni, negu tikėtasi, …

25

Analizavome veiklos rezultatų plano ir mokesčių sistemos kiekybinius veiklos rezultatus ir lyginome juos su pirmojo ataskaitinio laikotarpio (1AL, 2012–2014 m.) ir antrojo ataskaitinio laikotarpio (2AL, 2015–2019 m.) aplinkos apsaugos, pajėgumų ir sąnaudų veiksmingumo tiksliniais rodikliais¹⁴. Be to, 1 diagramoje parodyta ilgesnio laikotarpio faktinių maršrutinių užlaikymų ir vidutinių vienetinių tarifų raida¹⁵, taip pat pateikti faktiniai eismo duomenys, su kuriais ji glaudžiai susijusi.

26

Pabrėžiame, kad:

1. dėl pajėgumų pažymėtina, jog maršrutiniai oro eismo srauto valdymo užlaikymų rodikliai (žr. 1 diagramos žalią liniją) 2016 m. yra geresni už 2008 m. panašaus eismo srauto rodiklius. Tačiau ES lygmens 0,5 minutės vienam skrydžiui tikslinis rodiklis niekada nebuvo pasiektas, o nuo 2013 m. užlaikymai ilgėja ir dukart viršija 2016 m. tikslinį rodiklį. 2016 m. kolektyviniai veiksmai lėmė 13,6 % viso maršrutinio užlaikymo. Įvertinta, kad streikų dienomis buvo atšaukta 13 000 skrydžių¹⁶.
2. Dėl sąnaudų veiksmingumo pažymėtina, kad 2004–2016 m. faktiniai vienetiniai tarifai (žr. 1 diagramos raudoną liniją), vertinant lyginamosiomis kainomis, bendrai sumažėjo 22 %. Tačiau daugiausia jie mažėjo 2004–2008 m., t. y. spartaus eismo augimo metais, iki veiklos rezultatų plano įsigaliojimo. Nuo 2011 m. (prieš metus iki nustatytų sąnaudų sistemos ir veiklos rezultatų plano įgyvendinimo) iki 2016 m. bendras sumažėjimas sudarė tik 4 %. Šis rodiklis mažesnis už Komisijos nubrėžtą ES lygmens nustatytų vieneto sąnaudų sumažinimo tikslą (3,5 % per metus per 1 AL ir 3,3 % per metus per 2 AL). Šie rodikliai nepasiekti pirmiausia dėl to, kad faktinis eismas buvo ne toks intensyvus, kaip prognozuota¹⁷. Tad nauda, kuri buvo faktiškai perkelta naudotojams, buvo daug mažesnė už Komisijos sprendimuose išdėstytus lūkesčius. Apskritai pastebėjome, kad nustatytos vieneto sąnaudos ir vienetiniai tarifai labai priklauso atitinkamai nuo eismo prognozių ir nuo faktinio eismo intensyvumo.
3. Dėl aplinkos apsaugos srities pagrindinių veiklos rezultatų rodiklių (PVRR) taip pat pažymėtina, kad, nepaisant laipsniško rodiklių gerėjimo 1 AL ir pirmaisiais 2 AL metais, 2014 m. tikslinis rodiklis (4,67 % perviršis, renkantis trumpiausią maršrutą tarp išvykimo ir atvykimo vietų) nepasiektas (4,9 %), o iš naujausių (2016 m.) turimų duomenų matyti, kad ankstesnė teigiama tendencija baigėsi (4,91 %).

27

Vietos lygmens (funkcinių oro erdvės blokų (FOEB), mokesčių zonų) veiklos rezultatai nevienodi ir priklauso nuo vietos aplinkybių: geografinės padėties, teisinės ir institucinės struktūros, paslaugų teikimo organizavimo, personalo sąlygų, konkrečios įkainių struktūros ir eismo ypatumų. Žr. 1 langelyje pateiktus pavyzdžius.

… ir sistemose yra trūkumų

Nepakankama sąsaja tarp veiklos rezultatų planų tikslinių rodiklių ir BED aukšto lygio tikslų

28

Veiklos rezultatų planas turėtų pagerinti bendrą oro navigacijos paslaugų efektyvumą keturiose veiklos srityse: saugos, aplinkos apsaugos, pajėgumų ir sąnaudų veiksmingumo, ir atitikti Europos OEV pagrindiniame plane nustatytus veiklos rezultatus¹⁹. Europos lygmens veiklos rezultatų tikslinių rodiklių nustatymas turėtų būti laikomas proceso, kuriuo siekiama pagrindiniame plane nustatytų tikslų, dalimi²⁰.

29

Nepaisant šių nuostatų, vertinimai, koks buvo veiklos rezultatų plano indėlis siekiant šių 1 AL aukšto lygio tikslų, neatlikti. Komisijos sprendime, kuriame nustatyti 2 AL ES lygmens veiklos rezultatų tiksliniai rodikliai, šie tikslai apskritai neminimi.

PVRR ne visada tinka pagal paskirtį

30

Veiklos rezultatų rodiklių grupė pasirinkta pirmiausia vadovaujantis esamu Eurokontrolės darbu, rodikliai nustatyti remiantis prieš tai turėta informacija. Tačiau nustatėme susirūpinimą keliančių dalykų, susijusių su tam tikrų pagrindinių rodiklių tinkamumu atitinkamų sričių veiklos rezultatams matuoti, kaip aprašyta toliau.

31

Aplinkos apsauga. Pagrindiniu šios srities rodikliu matuojamas skirtumas tarp planuotos arba faktinės trajektorijos ir trumpiausio maršruto²¹. Žinoma, trajektorija gali pailgėti dėl intensyvesnio eismo arba neoptimalaus maršruto, tačiau nuo trumpiausio maršruto taip pat gali būti nukrypta dėl kitų veiksnių: oro sąlygų, oro erdvės apribojimų dėl karinių operacijų arba dėl sąnaudų veiksmingumo motyvais pagrįstų oro transporto bendrovių sprendimų (vienetiniai tarifai skirtingose šalyse labai nevienodi, kaip parodyta 2 žemėlapyje, dėl to oro erdvės naudotojai dažnai vykdo skrydžius tais maršrutais, kuriuose ne tokios brangios oro navigacijos paslaugos, o ne trumpesniais maršrutais). Todėl atsakomybės už šį PVRR negalima visiškai priskirti atskiriems ONPT, nes jie šių veiksnių nekontroliuoja. Be to, vertikalus skrydžio efektyvumo šiuo metu nėra siekiama, nors skrydžio poveikis aplinkai taip pat priklauso nuo aukščio, kuriame orlaivis skrenda.

32

Pajėgumai. Užlaikymai oro transporto bendrovėms yra labai svarbus veiklos rezultatų matas. Tačiau užlaikymai, kuriuos sukelia oro eismo valdymas, sudaro mažiau negu trečdalį visų keleivių patirtų užlaikymų²². Visos kelionės nuo vartų iki vartų etapams nustatomi papildomi neprivalomi tiksliniai rodikliai, pavyzdžiui, papildomas išriedėjimo laikas iki pakilimo arba užlaikymo netoli oro uostų prieš tupiant pobūdis. Nors ONPT atsakingi tik už dalį visos kelionės nuo vartų iki vartų užlaikymų, prasmingas šios srities rodiklis turėtų apimti pagrindinius etapus, iš kurių susideda visas užlaikymas. Pažymėtina, kad šie etapai jau stebimi, tik nenustatyti jų privalomi aplinkos apsaugos srities tiksliniai rodikliai.

33

Be to, užlaikymų matas yra ONPT gebėjimo reaguoti į paklausos pikus rodiklis, tačiau nesuteikia jokios informacijos apie veiksmingą pajėgumų naudojimą ne piko laikotarpiais, o tai, turint galvoje eismo srautų įvairovę skirtingomis valandomis bei dienomis ir sezoninę įvairovę, yra iššūkis.

Sprendimų dėl veiklos rezultatų tikslinių rodiklių priėmimo procesas yra ilgas ir sudėtingas

34

Veiklos rezultatų tiksliniams rodikliams nustatyti reikalingas trijų etapų procesas: i) pasiūlymas, konsultacijos ir sprendimas dėl ES lygmens tikslinių rodiklių, ii) FOEB veiklos rezultatų plano parengimas su vietos ir FOEB tiksliniais rodikliais²³ ir jo įvertinimas Veiklos rezultatų apžvalgos įstaigoje, iii) Komisijos sprendimas dėl vietos ir (arba) FOEB tikslinių rodiklių derėjimo su ES lygmens tiksliniais rodikliais. Priimdama sprendimą dėl tikslinių rodiklių, Komisija privalo klausti Bendro dangaus komiteto²⁴ nuomonės, o Bendro dangaus komitetas gali nuspręsti nepriimti sprendimo arba jį atidėti.

35

Toks procesas savaime yra ilgas, nes pagal teisės aktuose nustatytus terminus gali trukti iki dvejų metų. Iš patirties matyti, kad susitarimus dėl sąnaudų veiksmingumo srities tikslinių rodiklių sudaryti ypač sunku, nes Komisijos ir valstybių narių užmojai dėl sąnaudų sumažinimo dydžio nesutampa. Faktinės derybos su valstybėmis narėmis ir Bendro dangaus komitetu užtruko ir užėmė nemažą dalį ataskaitinio laikotarpio, dėl kurio buvo priimamas sprendimas. Visas procesas dėl 2 ataskaitinio laikotarpio jau trunka beveik ketverius metus ir dar ne visi FOEB jį užbaigė²⁵. Konkretūs atvejai aptarti IV priede.

Silpnas veiklos rezultatų tikslinių rodiklių ir vienetinių tarifų stebėjimas

36

Ir nacionalinės priežiūros institucijos, ir Komisija yra atsakingos už veiklos rezultatų plano įgyvendinimo stebėjimą ir pagal reglamentą gali atlikti ONPT ir tinklo valdytojo patikras, jei mano, kad to reikia²⁶. Nacionalinės priežiūros institucijos (NPI) taip pat gali atlikti oro navigacijos mokesčių nustatymo patikras²⁷. Vykdydamos šią veiklą, NPI turėtų būti nepriklausomos, bent funkciniu lygmeniu, nuo ONPT ir turėti reikalingus išteklius bei pajėgumus, kad galėtų atlikti joms pavestas užduotis²⁸. Be to, Komisija taip pat yra atsakinga už vienetinių tarifų vertinimą pagal veiklos rezultatų planų ir mokesčių sistemų nuostatas²⁹.

37

Nustatėme keletą trūkumų, dėl kurių mažėja stebėjimo veiksmingumas.

1. Nustatėme atvejų, kai dėl nepakankamų išteklių (darbuotojų ir (arba) lėšų) arba to, kad atskyrimas nuo ONPT buvo užtikrintas tik funkciniu, bet ne hierarchiniu ir finansiniu požiūriais, NPI galimybės vykdyti savo užduotis buvo ribojamos. Ispanijoje ONPT ir NPI buvo nepakankamai atskirtos hierarchiniu požiūriu. Prancūzijos NPI ir ONPT yra atskaitingi tam pačiam generaliniam direktoriui ir dalijasi bendro biudžeto finansiniais ištekliais, kurie pirmiausia finansuojami iš tų pačių navigacijos mokesčių, kuriuos NPI pagal teisės aktus turi prižiūrėti. Vengrijoje funkcinio atskyrimo nėra, nes pagal valstybės įstatymus ONPT pavesta sukurti OEV sąnaudų bazę, o NPI neturi pakankamai išteklių, kad galėtų atlikti priežiūros funkcijas. Dar 2013 m. Komisija pasiūlė „prioritetine tvarka“ didinti NPI efektyvumą ir nepriklausomumą, tačiau, remiantis 2017 m. duomenimis, padėtis šiuo atžvilgiu išliko nepatikusi.
2. Penkiose valstybėse narėse, kuriose lankytasi, nebuvo vykdomos reguliarios patikros, siekiant užtikrinti, kad į mokesčių sistemą būtų įtrauktos tik tinkamos finansuoti sąnaudos, taip pat netikrinta, ar sąnaudos patirtos efektyviai ir ar buvo tinkamai paskirstytos tarp maršruto ir terminalo mokesčių zonų. Kadangi Veiklos rezultatų apžvalgos įstaigai Komisijos vardu vertinant vienetinius tarifus ir atliekant patikras pagrindinių sąnaudų tinkamumas finansuoti irgi nevertinamas, vienetiniai tarifai naudotojams nustatomi prieš tai sąnaudų, kurioms dengti jie nustatomi, pakankamai nepatikrinus.
3. Nustatyta, kad gairės dėl maršrutinių ir (arba) terminalo sąnaudų paskirstymo nepakankamos, dėl to valstybėse narėse trūksta darnių apskaitos procedūrų ir kyla maršrutinių ir terminalo paslaugų kryžminio subsidijavimo rizika: už terminalo oro navigacijos paslaugas gali tekti mokėti oro erdvės naudotojams, kurie tik kerta atitinkamą oro erdvę, bet tomis terminalo paslaugomis nesinaudoja.
4. Į veiklos rezultatų planus įtrauktos kapitalo išlaidos³⁰ yra nustatytų vieneto sąnaudų dalis, jas oro erdvės naudotojai turės dengti, net jei ONPT nuspręs atšaukti arba atidėti investicijas. Nors Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga nustatė, kad 2012–2015 m. nepanaudota maždaug 1 milijardas eurų kapitalo išlaidų³¹, šių sumų grąžinimo naudotojams, jei su jomis susijusios investicijos nebūtų įgyvendintos, tvarka nenustatyta.

Funkciniai oro erdvės blokai galiausiai sustiprino bendradarbiavimo struktūras, tačiau susiskaidymo nepanaikino

38

Funkcinių oro erdvės blokų koncepcija sukurta reaguojant į susiskaidymą ir pirmiausia siekiant, kad oro erdvė būtų valdoma pagal veiklos reikalavimus, o ne valstybių sienas. Tačiau funkciniai oro erdvės blokai, kurie galėtų veiksmingai spręsti susiskaidymo klausimą oro erdvės valdymo, paslaugų teikimo ir techninės įrangos pirkimo srityse, galiojančiuose teisės aktuose neapibrėžti.

Laipsniška koncepcijos kaita

39

Vietoj pradinės Komisijos vizijos, kurioje dėmesys buvo sutelktas į tokią oro erdvės struktūrą, kurioje būtų sudarytos sąlygos veikti optimalaus dydžio skrydžių valdymo centrams, FOEB buvo laipsniškai pertvarkyti į kaimyninių valstybių NPI ir ONPT bendradarbiavimo mechanizmus.

1. Pradinis užmojis dėl FOEB išdėstytas 2001 m. Komisijos komunikate³², tai – „sukurti kontrolės zonas, kurių neribotų nacionalinės sienos“. Jame pasiūlyta sukurti Europos viršutinį skrydžių informacijos regioną (EVIR), kuris būtų „pertvarkytas į būtiniausio dydžio funkcinius oro erdvės blokus, vadovaujantis saugos ir efektyvumo kriterijais“. Tokių funkcinių oro erdvės blokų ribos neturėtų būtinai sutapti su nacionalinėmis sienomis, jie būtų kuriami, kad padėtų „teikti oro eismo paslaugas zonos kontrolės centruose, atsakinguose už optimalų EVIR oro erdvės dydį“.
2. Pirmajame BED dokumentų rinkinyje apibrėžta, kad FOEB yra pagal veiklos reikalavimus veikiantys oro erdvės blokai, kuriais siekiama glaudžiau integruoti oro erdvės valdymą, nepaisant esamų sienų³³. Jame numatyta sukurti EVIR, kurį sudarytų FOEB, privalantys laikytis įvairių saugos, efektyvumo ir veiklos sąlygų³⁴. Jeigu FOEB plotas apimtų daugiau negu vienos valstybės narės teritoriją, atitinkamos valstybės narės drauge skirtų paslaugų teikėjus³⁵. Tačiau optimalaus dydžio EVIR oro erdvės zonos kontrolės centrai nebeminimi.
3. Antrajame BED dokumentų rinkinyje, kuris priimtas 2009 m. ir galioja iki šiol, kalbant apie FOEB kaip alternatyva sąvokai „integruotas valdymas“ vartojama sąvoka „glaudesnis bendradarbiavimas“³⁶. Svarbu pažymėti, kad jame taip pat panaikintas reikalavimas, kad numatomas EVIR būtų pertvarkytas į FOEB. Pagal FOEB nustatytus reikalavimus konkrečiai nereikalaujama teikti integruotas ar tarpvalstybines paslaugas.

Dėl faktinio įgyvendinimo kilo ginčų, …

40

Priėmus antrąjį BED dokumentų rinkinį, Europoje oficialiai sukurti 9 FOEB, kaip parodyta 3 žemėlapyje.

41

Dėl faktinio FOEB koncepcijos įgyvendinimo tarp Komisijos ir valstybių narių kilo ginčų. 2013 m. Komisija išreiškė bendrą abejonę dėl to, kaip FOEB galėtų optimizuoti nuo nacionalinių sienų nepriklausančią oro erdvę, jeigu skrydžių informacijos regionai išliko nepakitę, ONPT struktūra liko tokia pati, o veiklos rezultatų planuose nustatytus sąnaudų veiksmingumo ir pajėgumų tikslus Veiklos rezultatų apžvalgos įstaiga kai kuriais atvejais įvertino kaip neoptimalius.

42

Formuluotėmis „leidžia optimaliai naudoti oro erdvę“ ir „yra pateisinami dėl jų bendros pridėtinės vertės“³⁷ valstybėms narėms diegiant FOEB paliekama daug aiškinimo laisvės. Apskritai valstybės narės nesutiko su Komisijos argumentais ir pabrėžė, kad, kuriant FOEB struktūras ir koordinavimo mechanizmus, laikytasi teisės aktų reikalavimų. Iš to matyti, kad teisės aktų reikalavimus Komisija ir valstybės narės apskritai suvokia skirtingai. Europos Sąjungos Teisingumo Teisme byla nekelta. Patarėjo tyrime dėl FOEB įgyvendinimo nustatyta, kad „FOEB neatitinka BED teisės aktuose nustatytų aukšto lygio politikos tikslų, nors juos kuriant įdėta daug pastangų“³⁸.

… dėl to imta bendradarbiauti, tačiau susiskaidymas nepanaikintas

43

Valstybėse narėse, kuriose lankėmės, sukūrus FOEB, sukurtos NPI ir ONPT bendradarbiavimo struktūros ir procedūros. Jos daugiausia veikia reguliavimo ir techninio bendradarbiavimo srityje, pavyzdžiui, sprendžiant laisvų maršrutų oro erdvės nustatymo savo teritorijose klausimus. Kai kurie FOEB (pvz., FABCE, FOEB UK-Ireland) oficialiai bendradarbiauja įgyvendinant bandomąjį bendrą projektą³⁹.

44

Tačiau bendradarbiauti pradėta anksčiau, negu sukurti FOEB, ir ONPT vykdo panašią veiklą su kitais atitinkamiems FOEB nepriklausančiais partneriais. Pagal technines iniciatyvas COOPANS ir ITEC įgyvendinamos koordinuotos investicijos, o pagal iniciatyvą BOREALIS įgyvendinami susitarimai dėl laisvų maršrutų, kurie neapsiriboja FOEB. Iš to matyti, kad tam tikros naudos gaunama ir bendradarbiaujant savanoriškai, ne vien pagal teisės aktus.

45

Nė viena valstybė narė, kurioje lankėmės, negalėjo tiksliai įvertinti FOEB sukūrimo arba administravimo sąnaudų ir nė viena įstaiga, kurioje lankėmės, negalėjo įrodyti, kad FOEB davė konkrečios naudos oro erdvės naudotojams. Veiklos rezultatų planas nevertintas pagal pagrindines veiklos rezultatų sritis ir, nors keletas PVRR nustatyti FOEB lygmeniu, veiklos rezultatų planuose tiesiog apibendrinti nacionaliniai tiksliniai rodikliai.

46

Susiskaidymo panaikinti, būtent teikiant tarpvalstybines paslaugas, sujungiant skrydžių valdymo centrus arba kuriant bendras mokesčių zonas, nepavyko nė vienam FOEB ir apskritai valstybių narių įsipareigojimas vykdyti šias iniciatyvas yra nepakankamas. Didesniam valstybių narių norui išsaugoti dabartinę padėtį daug įtakos daro susirūpinimas dėl savarankiškumo, jau veikiančių ONPT išsaugojimo, pajamų ir darbo jėgos.

Tačiau dydis yra svarbus veiksnys ir poreikis mažinti susiskaidymą išlieka

47

Europos Komisijos vardu Eurokontrolės atliktame tyrime dėl Europos ir Šiaurės Amerikos OEV sąnaudų veiksmingumo⁴⁰ pateikiami masto ekonomijos ir galimos susiskaidymo panaikinimo naudos įrodymai. Nors abiejų regionų eismo pobūdis ir politinis kontekstas yra skirtingi, tyrime pabrėžta, kad Jungtinių Amerikos Valstijų OEV sistemoje, kurioje OEV yra sutelktas vienoje organizacijoje, naudojant mažiau darbuotojų ir mažiau skrydžių valdymo centrų galima valdyti daugiau skrydžių (žr. 2 lentelę).

2 lentelė

Kai kurių Europos ir Jungtinių Amerikos Valstijų veiklos rezultatų duomenys

2014 kalendoriniai metai	Eurokontrolės valstybės	Jungtinės Amerikos Valstijos
Geografinė teritorija (mln. km2)	12	15
Kontroliuojami SPT skrydžiai (mln.)	10	15
Kontroliuojamų skrydžių valandos (mln.)	15	23
Civilinių maršrutų ONPT	37	1
Iš viso darbuotojų	56 300	31 500
Tarnybines pareigas vykdantys SV	17 500	12 960
Pagalbiniai darbuotojai	38 800	18 540
Maršrutiniai OEV centrai	63	23
Santykinis tankumas (skrydis/km2)	0,85	1,03
Našumas41 (skrydžio valandos/SV)	834	1 767

Šaltinis – Eurokontrolė „JAV ir Europos žemyno ONPT sąnaudų veiksmingumo tendencijų palyginimas (2006–2014 m.)“ (angl. U.S. – Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends (2006–2014)).

48

Skrydžių valdymo centro našumo analizė⁴², kurią atlikome remdamiesi Eurokontrolės surinktais duomenimis, irgi patvirtina galimybę pasiekti masto ekonomiją. Nors našumą gali paveikti kai kurie kiti veiksniai, iš analizės matyti, kad tarp skrydžių valdymo centrų našumo ir jų dydžio, matuojamo skrydžių pagal prietaisus taisyklėmis reglamentuojamų skrydžių skaičiumi per metus, esama teigiamos koreliacijos. Tai rodo, kad centrų konsolidavimas ir (arba) laikinų tarpvalstybinių paslaugų teikimo formų patobulinimas (pvz., kai vienas skrydžių valdymo centras ne piko laikotarpiais teikia oro navigacijos paslaugas už nacionalinių sienų) leistų efektyviau išnaudoti laisvus pajėgumus, padidinti našumą ir sąnaudų veiksmingumą.

49

Jeigu masto ekonomijos galimybių yra, norint pasiekti dabartinį aukšto lygio tikslą per pusę sumažinti OEV sąnaudas, reikėtų didinti eismą ir tuo pat metu iš tikrųjų panaikinti paslaugų teikimo suskaidymą.

Projektu SESAR sustiprinta bendra vizija, tačiau jame nukrypta nuo pradinio tvarkaraščio ir dabar jis yra neterminuotas

50

Projektas SESAR yra technologinė iniciatyvos BED dalis, apimanti Europos Komisijos, Eurokontrolės ir keleto sektoriaus suinteresuotųjų subjektų sukurtą viešojo ir privačiojo sektorių partnerystę, specialią reglamentavimo sistemą ir įvairias finansines priemones. Pagal projektą siekiama visoje Europoje suderinti ir modernizuoti OEV sistemas bei procedūras. Projektas SESAR nuo pat pradžių buvo padalytas į etapus: projektavimo (jo paskirtis – parengti modernizavimo planą), plėtotės (reikiamų technologinių bazių kūrimas) ir įdiegimo (naujų sistemų ir procedūrų diegimas).

51

Peržiūrėjome projektą SESAR ir pasirinktus projektavimo bei plėtotės etapų aspektus, ypač susijusius su BĮ SESAR steigimu, veikla ir pratęsimu. Nagrinėdami MTTP projektų ir susijusių veiklos sričių imtį, peržiūrėjome poreikių vertinimą, kuriuo remiantis buvo imtasi šių projektų, taip pat peržiūrėjome, kokie rezultatai buvo pasiekti ir kaip šie rezultatai iki šiol panaudoti praktiškai.

Projektu SESAR siekta spręsti technologinio susiskaidymo klausimą, tačiau nauda pervertinta, o ES intervenciniai veiksmai turėjo būti vykdomi laikinai

52

Projektu SESAR siekta suburti įvairius suinteresuotuosius subjektus OEV pagrindiniam planui įgyvendinti ir taip spręsti esamus paslaugų teikimo technologinio, koncepcinio ir procedūrinio susiskaidymo klausimus. 2004 m. įvertinta, kad dėl susiskaidymo per metus patiriama 880–1 400 milijonų eurų išlaidų, kurių beveik pusė susijusios su suskaidytais OEV sistemų viešaisiais pirkimais, plėtra ir eksploatavimu⁴³.

53

Tačiau nauda, kurios tikėtasi iš projekto SESAR, pavyzdžiui, trumpesni užlaikymai ir mažesnės sąnaudos, buvo pervertinta, nes remtasi pernelyg optimistinėmis ilgalaikėmis eismo prognozėmis, o šios nepasiteisino. 2005 m. sąnaudų ir naudos analizė, kuria grindžiamas projektas, atlikta remiantis prognoze, kad eismas 30 metų laikotarpiu (2005–2035 m.) kasmet augs po 2,9 %. Vis dėlto, iš duomenų matyti, kad vidutinis faktinis augimas 2005–2016 m. laikotarpiu sudarė 1,1 %, o ne 2,9 %. Matyti, kad panašios optimistinės prielaidos darytos nustatant pagrindinius orientyrus (2009 m. atnaujinti OEV pagrindinį planą, o 2012 m. atlikti tyrimą, siekiant pagrįsti BĮ SESAR veiklos pratęsimą), kuriais vėliau vadovautasi SESAR plėtotės etapu⁴⁴.

54

Projektą SESAR pradėta įgyvendinti pagal konkretų tvarkaraštį. Pagal 2005 m. Komisijos komunikatą Tarybai⁴⁵ projektavimo etapas turėjo trukti nuo 2005 iki 2007 m., paskui sekti plėtotės (2008–2013 m.) ir įdiegimo etapai (2014–2020 m.). ES dalyvautų tik projektavimo ir plėtotės etapais: įdiegimo etapo valdymą ir finansavimą ketinta visiškai perduoti sektoriaus suinteresuotiesiems asmenims. Tarybos reglamente, kuriuo vėliau įsteigta BĮ SESAR⁴⁶, šis darbų kalendorius įtrauktas į konstatuojamąją dalį, taip pat nustatyta bendros įmonės veiklos pabaigos data, tai yra 2016 m. gruodžio 31 d., nors ir numatyta galimybė tai persvarstyti.

SESAR projektavimo etapu užtikrinta, kad būtų įtraukti pagrindiniai suinteresuotieji subjektai

55

2004 m. Eurokontrolė kreipėsi į Komisiją prašydama finansinės paramos projekto SESAR projektavimo etapui. Finansinė parama skirta Komisijos sprendimais 2004, 2005 ir 2006 m. Iš viso Eurokontrolei iš TEN-T skirta 30 milijonų eurų siekiant bendrai finansuoti tyrimą, kurio bendros išlaidos siekė 60 milijonų eurų.

56

SESAR projektavimo etapą vykdė konsorciumas⁴⁷, į jį taip pat įėjo visi pagrindiniai suinteresuotieji subjektai nuo oro erdvės naudotojų iki oro uostų operatorių, ONPT ir gamintojų. Šis etapas truko nuo 2005 iki 2008 m. ir, be įvairių rezultatų⁴⁸, parengtas pirmasis Europos OEV pagrindinis planas, kuriame buvo išdėstytos SESAR plėtotės ir įdiegimo etapų veiksmų gairės. Taryba patvirtino pagrindinį planą 2009 m. kovo mėn., juo vadovautasi paskesniu plėtotės etapu.

Bendrai įmonei SESAR pavyko paskatinti, kad Europos OEV srityje būtų imtasi koordinuotų MTTP veiksmų, …

57

OEV mokslinių tyrimų ir technologinės plėtros (MTTP) veikla gali būti sudėtinga ir ją būtina valdyti. Taip yra dėl didelės oro uostų, oro erdvės naudotojų, tinklo valdytojų ir ONPT tarpusavio priklausomybės ir to, kad MTTP ir faktinė veikla turi būti vykdoma lygiagrečiai.

58

BĮ SESAR įsteigta⁴⁹ plėtotės etapo MTTP valdyti. Ji sukūrė sistemą, pagal kurią valdoma labai sudėtinga MTTP programa ir koordinuojama anksčiau buvusi suskaidyta MTTP aplinka. Suinteresuotieji subjektai pažymėjo, kad projektu SESAR skatinta: i) visos ES vizija dėl būsimos Europos OEV struktūros ir įdiegimo pritariant suinteresuotiesiems subjektams, įskaitant gamintojus, ii) koordinuojama suinteresuotųjų subjektų partnerystė atliekant MTTP ir siekiant masto ekonomijos, iii) didesnė Europos įtaka rengiant tarptautinius standartus ir ICAO pasaulinės oro navigacijos planą. Be to, kadangi skirtas ES finansavimas, suinteresuotieji subjektai įsipareigojo skirti MTTP papildomų išteklių.

… tačiau yra trūkumų, susijusių su jos įgaliojimais

59

Pagal teisės aktus BĮ SESAR perduota atsakomybė už OEV pagrindinio plano įgyvendinimą (ir ypač už plėtotės etapo organizavimą pagal tą planą)⁵⁰. Tačiau BĮ SESAR įgaliojimai nepakankamai aiškūs dviem aspektais:

1. nors 2007 m. Tarybos reglamente numatyta, kad BĮ SESAR veikla tęsis iki 2016 m. pabaigos, tame pačiame reglamente BĮ SESAR taip pat pavesta įgyvendinti pagrindinį planą, kuriame numatyta MTTP veikla tęsiasi ir po 2020 m.;
2. Reglamente BĮ SESAR atskirai nepavesta atnaujinti pagrindinio plano, tik nustatyta procedūra, pagal kurią ES tvirtina reikšmingus jo pakeitimus. BĮ SESAR dalyvavimas šiame procese paminėtas teisiškai neįpareigojančiuose dokumentuose⁵¹, kuriuose BĮ SESAR raginama siūlyti atnaujinti planą, o jos administracinė valdyba – pasiūlymus priimti.

60

Dėl pirmiau aprašytos sistemos kyla pavojus projekto efektyvumui. Pirma, dėl neatitikimo tarp teisės aktuose nustatytos BĮ SESAR veiklos trukmės ir MTTP darbo, kurį jai pavedama vykdyti, neaišku, kiek to darbo reikia užbaigti iki veiklos pabaigos. Antra, kadangi atnaujinimas galiausiai turės įtakos tvarkaraščiui, sąnaudoms ir naudai, kurios gali tikėtis įvairūs suinteresuotieji subjektai, o pažanga matuojama pagal kintantį tikslinį rodiklį, su BĮ SESAR įgaliojimais susijusi atskaitomybė toliau mažėja.

Atnaujintame pagrindiniame plane atsižvelgiama į naujas aplinkybes, tačiau daugelis aspektų vėluoja, …

61

BĮ SESAR iš tiesų skyrė nemažai išteklių pagrindiniam planui atnaujinti⁵². Iki 2017 m. pagrindinis planas iš esmės atnaujintas du kartus, trečią kartą jį planuojama atnaujinti 2018 m.

62

Pagrindinis veiksnys, paskatinęs pagrindinį planą atnaujinti pirmą kartą (2012 m.), buvo suvokimas, kad ne visą planuotą MTTP veiklą bus galima užbaigti iki 2016 m. pabaigos, todėl vykdant MTTP dėmesys sutelktas į „esminių veiklos pokyčių rinkinį, kurį įmanoma valdyti“⁵³. Planą atnaujinus, BĮ SESAR Programos komiteto nariai atliko vidaus procedūras, siekdami nustatyti strateginius narių poreikius ir atitinkamai perskirstyti išteklius tarp projektų. Pažymime, kad į darbo grupę, kuri performulavo programos prioritetus, oro erdvės naudotojai, kurie galiausiai turės sumokėti už pagrindiniame plane raginamas vykdyti investicijas, nebuvo įtraukti. Manome, jog tai trukdo tam, kad SESAR sprendimams būtų suteiktas reikalingas pritarimas, taip pat kenkia visam projekto veiksmingumui. Vykdant panašią Amerikos programą „NextGen“, tai, kad oro transporto bendrovės jai nepakankamai pritarė, ypač jų nenoras aprūpinti orlaivius suderinama avionika, įvertinta kaip vienas pagrindinių programos įgyvendinimo sunkumų⁵⁴.

63

Poveikis padarytas beveik visiems iš pradžių pradėtiems MTTP projektams. Daugelio jų įgyvendinimo sritis apibrėžta iš naujo, pagal juos per teisės aktuose nustatytą BĮ SESAR veiklos laikotarpį nebebus pasiekti iš pradžių planuoti rezultatai. Tapo aišku, kad iš pradžių numatyto plėtotės etapo (2008–2013 m.) tvarkaraščio nebesilaikoma.

64

Pagrindinis veiksnys, paskatinęs pagrindinį planą atnaujinti antrą kartą (2015 m.), buvo poreikis dėmesį pagal MTTP programą sutelkti į plėtotės etapo reikalavimus, pirmiausia į Bandomojo bendro projekto reikalavimus, ir įtraukti naujus elementus, pavyzdžiui, per nuotolį pilotuojamų orlaivių ir kibernetinio saugumo aspektus.

65

Pagrindinį planą atnaujinant, jame padaryta esminių formos ir turinio pakeitimų. Išskyrėme šiuos pagrindinius abiejų dokumentų skirtumus:

3 lentelė.

Tam tikrų Europos OEV pagrindinio plano ypatumų raida

	2009 m. PP	2012 m. PP	2015 m. PP
Veiklos tikslai	Atskaitos taškas: 2004–2005 m. Terminas: 2020 m. Tikslai:    73 % padidinti pajėgumai    10 % sumažintas vienam skrydžiui tenkantis poveikis aplinkai    50 % sumažintos vienam skrydžiui tenkančios sąnaudos	Atskaitos taškas: 2005 m. Terminas: 2030 m. Tikslai:    27 % padidinti pajėgumai    2,8 % sumažintas vienam skrydžiui tenkantis poveikis aplinkai    6 % sumažintos vienam skrydžiui tenkančios sąnaudos	Atskaitos taškas: 2012 m. Terminas: 2035 m. Tikslai:    10–30 % sumažinti maršrutiniai užlaikymai    5–10 % sumažintas vienam skrydžiui tenkantis poveikis aplinkai    30–40 % sumažintos vienam skrydžiui tenkančios sąnaudos
Investicinės sąnaudos	32 milijardai eurų 2008–2020 m. laikotarpiu (iš jų 22 milijardai eurų oro erdvės naudotojams ir 7 milijardai eurų – ONPT)	20–29 milijardai eurų (iš jų 13–17 milijardų eurų oro erdvės naudotojams ir 3–6 milijardai eurų – ONPT)	19–28 milijardai eurų 2015–2035 m. laikotarpiu (iš jų 17–26 milijardai eurų antžeminėms investicijoms)

Šaltinis – 2009, 2012 ir 2015 m. Europos OEV pagrindiniai planai.

66

Pirmiau pateiktoje lentelėje parodyta, kaip OEV siekiamos koncepcijos įgyvendinimo data buvo laipsniškai nukeliama nuo 2020 iki 2035 m., mažinama tikėtina veiklos rezultatų nauda ir šiek tiek sumažinami bendri investicijų poreikiai. Konkrečiai dėl ONPT dabar numatoma, kad reikalingos investicijos bus didesnės negu 2009 m.⁵⁵.

… dėl to galiausiai nuspręsta pratęsti BĮ SESAR veiklą ir skirti papildomų išteklių

67

2012 m. atnaujintame pagrindiniame plane apibrėžti trys pagrindiniai SESAR koncepcijos įgyvendinimo iki 2030 m. etapai⁵⁶. Tačiau 2013 m. Komisija pripažino⁵⁷, kad 2007–2013 m. finansiniu laikotarpiu BĮ SESAR darbo programa leistų įgyvendinti tik pirmąjį pagrindinio plano etapą ir dalį antrojo etapo ir kad norint užbaigti 2 ir 3 etapus, BĮ SESAR veiklą reikėtų pratęsti. Norėdama pagrįsti poreikį veiklą pratęsti, Komisija nurodė, kad BĮ SESAR veiklos pratęsimo nauda gerokai viršys jos sąnaudas. 2014 m. Taryba iš dalies pakeitė Reglamentą (EB) Nr. 219/2007 ir BĮ SESAR veiklą pratęsė iki 2024 m. gruodžio mėn. bei tam laikotarpiui į BĮ SESAR biudžetą skyrė papildomą 585 milijonų eurų ES finansavimą.

68

Be optimistinės ilgalaikės oro eismo prognozės, sąnaudų ir naudos analizėje, kuria remiantis nuspręsta pratęsti BĮ SESAR veiklą, MTTP sąnaudos po 2020 m. neįvertintos, nors lygintos su nauda, kurios tikimasi sulaukti iki 2035 m. Ši neatitiktis atspindi neatitikimą tarp BĮ SESAR veiklos (ir finansavimo sistemos, pagal kurią ši veikla remiama) laikinumo ir reikalingos MTTP darbo, kurį jai pavesta atlikti, trukmės.

69

Dėl pagrindinio plano atnaujinimų ir BĮ SESAR veiklos pratęsimo vykstančiame plėtotės etape dar labiau nutolta nuo pradinio tvarkaraščio ir pokyčiai tapo vizijos pokyčiais, o ne vien vėlavimu. Nors iš pradžių MTTP veiklą ketinta vykdyti 2008–2013 m., dabar ši veikla faktiškai tapo neterminuota, nors ją remia laikina struktūra.

2016 m. pabaigoje paskelbti kai kurie technologiniai sprendimai, tačiau pagrindinį planą vykdyti dar tikrai nebaigta

70

BĮ SESAR skelbė dokumentus dėl technologinių ir veiklos patobulinimų, kurie buvo sujungti į keletą SESAR sprendimų⁵⁸. Ji taip pat vykdė parodomąją veiklą faktinėje veiklos aplinkoje, siekdama atskleisti galimą šių patobulinimų naudą.

71

Tačiau perskirstant išteklius ir atnaujinant pagrindinį planą, BĮ SESAR iš naujo apibrėžė įgyvendinamos MTTP programos sritį, pakeitė projektų turinį, terminus ir bendrą siekiamą įgyvendinti OEV koncepciją. Šį lankstumą BĮ SESAR ir jos nariai gyrė, tačiau po tuo taip pat slypi tai, kad, palyginti su pradiniais planais, MTTP darbas vėluoja.

72

Šiuo atžvilgiu taip pat norėtume pabrėžti keturis dalykus:

1. BĮ SESAR išorės ataskaitose neparodoma išsami pagrindinio plano įgyvendinimo pažanga. Metinėje veiklos ataskaitoje pateikiamas procentinis užbaigimo rodiklis, palyginti su paskiausia kiekvieno projekto apimtimi, tačiau nenurodoma, kad, palyginti su pradiniais terminais, yra vėluojama.
2. Tačiau BĮ SESAR reguliariai stebi veiklos patobulinimų, kuriuos ketinama įtraukti į SESAR sprendimus, brandą⁵⁹. Iš mūsų atliktos analizės matyti, kad 2016 m. pabaigoje BĮ SESAR patvirtino tik 19 % „ikipramoninės plėtros ir integravimo lygmens“ veiklos patobulinimų ir kad 61 % atveju dar vyksta koncepcijos formulavimo etapai.
3. Iki 2016 m. buvo įgyvendinta tik maža pagrindinio plano dalis, nors beveik visa ES parama, kurią iš pradžių planuota skirti plėtotės etapui (700 milijonai eurų), buvo išleista. Dėl to BĮ SESAR veiklą reikėjo pratęsti iki 2024 m. ir skirti dar 585 milijonus eurų ES finansavimo.
4. Nors kiekvienos redakcijos OEV pagrindiniame plane sąnaudų ir naudos analizė bendrais aspektais aptarta, atskiri MTTP projektai, kurių auditas atliktas, įgyvendinti neatlikus sąnaudų ir naudos analizės, kuria būtų įrodytas sprendžiamos problemos dydis ir tai, kad įsipareigotos įgyvendinti investicijos greičiausiai duos grynosios naudos. Kai kuriems projektams įtakos turėjo atnaujinant pagrindinį planą pakeista vykdymo sritis, tad pagal juos pasiekta tik dalis iš pradžių planuotų rezultatų (žr. II priedą).

Išvados ir rekomendacijos

73

Tam, kad toks eismas būtų saugus ir efektyvus, reikalingas oro eismo valdymas (OEV), kurį sudaro trys esminės funkcijos: užtikrinti orlaivių atskyrimą, pasiūlos (skrydžių valdymo) ir paklausos (skrydžių) pusiausvyrą ir teikti oro navigacijos informaciją oro erdvės naudotojams.

74

Bendro Europos dangaus (BED) iniciatyva siekiama keletą kompetencijos sričių, anksčiau priklausiusių tarpvyriausybinei veiklos sričiai, perkelti į Europos Sąjungos lygmens sistemą ir taip pagerinti bendrus OEV veiklos rezultatus.

75

Iniciatyva BED oficialiai pradėta vykdyti 2004 m. Pagal ją laipsniškai sukurta reglamentavimo sistema, apimanti visoje ES taikomas bendras privalomas taisykles dėl OEV saugos, OEV paslaugų teikimo, oro erdvės valdymo ir sąveikumo tinklo viduje. Ši sistema papildoma technologinio modernizavimo programa (Bendro Europos dangaus OEV mokslinių tyrimų programa – projektu SESAR) ir remiama finansinėmis iniciatyvomis.

76

Peržiūrėjome pasirinktas pagrindines Bendro Europos dangaus iniciatyvos reglamentavimo sritis. Tai: i) veiklos rezultatų planai ir mokesčių sistemos, kuriose nustatyti privalomi keturių veiklos sričių – saugos, aplinkos apsaugos, pajėgumų ir sąnaudų veiksmingumo – tiksliniai rodikliai ir taisyklės, pagal kurias sąnaudas numatoma perkelti oro erdvės naudotojams, ii) funkciniai oro erdvės blokai, kuriais siekiama optimizuoti tradiciniu būdu valstybės teritorijoje organizuojamų paslaugų teikimą ir iii) projekto SESAR, technologinio Bendro Europos dangaus iniciatyvos ramsčio, projektavimo ir plėtotės etapai, kuriais siekiama suderinti ir modernizuoti OEV procedūras ir infrastruktūrą.

77

Darome bendrą išvadą, kad iniciatyva tenkintas aiškus poreikis ir kad ji padėjo sukurti didesnio OEV efektyvumo kultūrą. Tačiau Europos oro erdvės valdymas išlieka suskaidytas ir Bendro Europos dangaus koncepcija dar nėra įgyvendinta. Navigacijos mokesčiai nebuvo iš esmės sumažinti, o su OEV susiję užlaikymai vėl ėmė ilgėti. Nors projektu SESAR skatinamas koordinavimas ir laipsniškai diegiami technologiniai patobulinimai, nuo pradinio tvarkaraščio atsiliekama, projektas tapo daug brangesnis, negu tikėtasi. Iš esmės ES intervenciniai veiksmai, susiję su SESAR, keitėsi ir intervenciniai veiksmai, turintys tikslų įgyvendinimo terminą, tapo veikiau neterminuotu įsipareigojimu.

78

ES intervencinių veiksmų reikėjo imtis dėl nacionalinių monopolijų ir susiskaidymo, dėl to pradėta iniciatyva BED. Pradiniai iniciatyvos aukšto lygio tikslai buvo formuluojami remiantis 2005 m. užregistruota oro eismo raida. Eismo augimui iš esmės sumažėjus, sąnaudų veiksmingumo srities aukšto lygio tikslai tapo nepasiekiami, o pajėgumo srities tikslai – neaktualūs. Be to, jie nėra susieti su veiklos rezultatų plane nustatytais tiksliniais rodikliais (žr. 16–21 ir 28–29 dalis).

1 rekomendacija. Peržiūrėti aukšto lygio tikslus

Komisija turėtų pasiūlyti Bendro Europos dangaus apibrėžtį, į kurią būtų įtraukti pagrindiniai oro erdvės struktūros, paslaugų teikimo ir infrastruktūros aspektai. Jais remdamasi, ji tuomet turėtų peržiūrėti aukšto lygio BED tikslus, užtikrinant, kad jie būtų pakankamai plačių užmojų, kad skatintų geresnius veiklos rezultatus, ir turėti realistiškus įgyvendinimo terminus. Patikslinti aukšto lygio tikslai veiklos rezultatų plane taip pat turi būti susieti su ES lygmens tiksliniais rodikliais, kad būtų galima matuoti juos įgyvendinant padarytą pažangą. Kadangi dabartinis ataskaitinis laikotarpis (2 AL) baigsis 2019 m., nustatant trečiojo ataskaitinio laikotarpio tikslinius rodiklius, tai reikėtų turėti galvoje. Patikslinti aukšto lygio tikslai taip pat turėtų tapti dabartinio pagrindinio plano plėtojimo atspirties tašku“.

Terminas: iki 2019 m.

79

Veiklos rezultatų planas ir mokesčių sistema iš esmės yra tinkamos neigiamų padarinių, kurių kyla teikiant labai monopolistines paslaugas, švelninimo priemonės. Jais oro navigacijos paslaugų teikėjų (ONPT) lygmeniu buvo kuriama efektyvumo ir skaidrumo kultūra. Tačiau planų kiekybiniai rezultatai sumažėjo ir nebeatitiko lūkesčių: skrydžių užlaikymo rodikliai paprastai viršija veiklos rezultatų planuose nustatytus tikslinius rodiklius ir, nors 2013 m. jie buvo rekordiškai maži, nuo to laiko vis didėja; oro erdvės naudotojų mokami vienetiniai tarifai labai priklauso nuo eismo intensyvumo ir 2011–2016 m. sumažėjo tik 4 %, o tai mažiau už Komisijos visai ES nustatytą sumažėjimo lygį.

80

Tai, kad susiskaidymas iš esmės nesumažintas, ir tai, kad eismo augimas yra lėtesnis, yra pagrindinės priežastys, dėl kurių veiklos rezultatų plane pateikti rezultatai yra blankūs. Dabartiniai funkciniai oro erdvės blokai (FOEB) iš esmės yra kaimyninių valstybių suinteresuotųjų subjektų bendradarbiavimo forumas, tačiau jis nebuvo veiksmingas sprendžiant susiskaidymo problemas nei oro erdvės valdymo, nei paslaugų teikimo ar techninės įrangos srityse. FOEB nepavyko paskatinti teikti integruotas arba laikinas tarpvalstybines paslaugas, kurios leistų reikšmingai pagerinti veiklos rezultatus (žr. 22–49 dalis).

2 rekomendacija. Išanalizuoti kitas politikos, kuria būtų mažinamas susiskaidymas, galimybes

Komisija turėtų:

1. įvertinti FOEB reglamentavimo reikalavimų tolesnio taikymo pridėtinę vertę, atsižvelgiant į jų neefektyvumą mažinant susiskaidymą;
2. peržiūrėti politikos galimybes, kurios vienos arba derinant su FOEB padėtų veiksmingai sumažinti susiskaidymą ir galbūt sukurti masto ekonomiją bei stebėti jų įgyvendinimą taikant atitinkamus rodiklius ir tikslus. Galimi variantai: aktyviai skatinti teikti integruotas arba tarpvalstybines paslaugas, kartu atsižvelgiant į galimybes restruktūrizuoti ONPT paslaugas.

Terminas: iki 2020 m.

81

Kai kurie apribojimai trukdo nacionalinėms priežiūros institucijoms (NPI) ir Komisijai atlikti stebėjimo vaidmenį. NPI ne visada yra visiškai nepriklausomos ar veiksmingos. Jos neatlieka reguliarių elgsenos patikrų ir netikrina svarbių naudotojams perkeliamų sąnaudų aspektų: tinkamumo, ekonomiškumo ir sąnaudų paskirstymo tinkamumo. Komisija, vertindama vienetinius tarifus, šių aspektų taip pat netikrina. Be to, Komisijos gairės dėl sąnaudų paskirstymo tarp maršruto ir terminalo mokesčių zonų buvo nepakankamos, dėl to kilo maršrutinių ir terminalo navigacijos paslaugų kryžminio subsidijavimo rizika (žr. 36–37 dalis).

3 rekomendacija. Užtikrinti visišką NPI nepriklausomumą ir gebėjimus

NPI turėtų būti visiškai nepriklausomos ir gebėti atlikti savo funkcijas. Tuo tikslu:

Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad NPI hierarchiniu, finansiniu ir funkciniu atžvilgiais būtų nepriklausomos nuo ONPT ir turėtų reikalingų išteklių veiklos rezultatų planams ir mokesčių sistemoms prižiūrėti bei stebėti. Mes pažymime, kad šiuo atžvilgiu būtų naudingas taikytinų nuostatų operatyvus patvirtinimas, numatytas teisėkūros procedūra priimamų BED2+ aktų rinkinyje.

Terminas: iki 2019 m.

4 rekomendacija. Užtikrinti mokesčių sistemos tikrinimo mastą

Komisija ir NPI turėtų vykdyti reguliarias dabartiniuose teisės aktuose numatytas patikras ir, pirmiausia, tikrinti prašomų padengti sąnaudų tinkamumą bei šių sąnaudų pasiskirstymą tarp maršrutinių ir terminalo mokesčių zonų. Komisija turėtų pateikti papildomas sąnaudų paskirstymo gaires, kad būtų užtikrinta darni jų apskaita.

Terminas: iki 2019 m.

82

Veiklos rezultatų planų tvirtinimo procesas yra ilgas ir sudėtingas. Paaiškėjo, kad Komisijai ir valstybėms narėms sunku susitarti, ypač dėl pajėgumų ir sąnaudų veiksmingumo tikslinių rodiklių. Kadangi Komisija neturi galimybės nustatyti tikslinius rodiklius, veiklos rezultatų planuose nustatomi tiksliniai rodikliai dažnai būna mažesnių užmojų (žr. 34–35 dalis).

5 rekomendacija. Suderinti veiklos rezultatų planą

Komisija turėtų suderinti veiklos rezultatų planų tvirtinimo procesą. Tuo tikslu, kai paslaugos teikiamos rinkos sąlygomis arba pagal paslaugų teikėjų ir oro erdvės naudotojų paslaugų lygio susitarimus, ji turėtų aktyviai skatinti taikyti planų išimtis. Jeigu tokių sąlygų nėra, Komisija turėtų turėti vykdymo užtikrinimo įgaliojimus tiesiogiai nustatyti privalomus tikslinius rodiklius, remdamasi Veiklos rezultatų planų apžvalgos įstaigos vertinimu.

Terminas: iki 2019 m.

83

Remiantis veiklos rezultatų planu, OEV veiklos rezultatai stebimi pagal pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius, tačiau kai kurie jų turi įvairių trūkumų. Jie riboja galimybes tinkamai išmatuoti OEV veiklos rezultatus įvairiose pagrindinėse srityse. Pirmiausia, rodikliai, kuriais pajėgumas matuojamas pagal užlaikymų rodiklius, apima tik nedidelę dalį visų keleivių kelionės nuo vartų iki vartų patirties aspektus, jais nematuojamas efektyvumas ne piko laikotarpiais. Aplinkos apsaugos srityje, viena vertus, maršrutinis skrydžio efektyvumas atspindi aspektus, kurie nepatenka į ONPT kontrolės sritį, bet, kita vertus, neapima vertikalaus skrydžio efektyvumo aspekto (žr. 30–33 dalis).

6 rekomendacija. Peržiūrėti tam tikrus pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius

Per kitą ataskaitinį laikotarpį Komisija turėtų:

1. pajėgumų srityje – užtikrinti, kad pagal PVRR būtų vertinamas visas kelionės nuo vartų iki vartų užlaikymas, kartu būtų išsaugota pakankama ONPT atskaitomybė. PVRR taip pat turėtų suteikti galimybę vertinti ne tik gebėjimą patenkinti paklausą piko laikotarpiais, bet ir tai, ar ištekliai efektyviai naudojami piko ir ne piko laikotarpiais;
2. aplinkos apsaugos srityje – pakeisti PVRR taip, kad būtų matuojamos OEV sistemos galimybės reaguoti į oro erdvės naudotojų pageidavimus dėl trajektorijų, ir horizontaliu, ir vertikaliu lygmenimis.

Terminas: iki 2019 m.

84

SESAR projektavimo ir plėtotės etapais pagrindiniai suinteresuotieji subjektai buvo skatinami prisiimti įsipareigojimus vykdyti bendrą technologijų planą ir jo plėtojimo etapu MTT aplinka, kuri anksčiau buvo suskaidyta, tapo koordinuota. BĮ SESAR diegė technologijų ir veiklos patobulinimus, kurie buvo sujungti į keletą SESAR sprendimų.

85

ES vaidmuo, susijęs su projekto SESAR įgyvendinimo sritimi, tvarkaraščiu ir reikalingu ES finansavimo dydžiu, nuo pat projekto pradžios pasikeitė – visi šie aspektai gerokai išsiplėtė. Vietoj pradinio lūkesčio, kad plėtotės etapas bus baigtas iki 2013 m. ir bus perduotas suinteresuotiesiems subjektams įgyvendinti, atsirado neterminuota, nuolat koreguojama MTTP vizija, kuri reiškia, kad bus reikalinga ilgalaikė ES parama. 2012 ir 2015 m. atnaujinus pagrindinį planą, padaryta esminių ir turinio, ir formos pakeitimų, taip pat nukelta norimos įdiegti koncepcijos įgyvendinimo data: SESAR veiklos rezultatų užmojai dabar nustatyti 2035 m., o ne 2020 m., kaip buvo iš pradžių.

86

Teisės aktuose nustatytas fiksuotas BĮ SESAR veiklos laikotarpis nedera su planuojama MTTP darbo, kurį ji turėtų atlikti, trukme. Dėl to mažėja BĮ SESAR atskaitomybė už pagrindinio plano įgyvendinimą. Padėtį apsunkina tai, kad BĮ SESAR tinkamai neatsiskaitė už šio laipsnio įgyvendinimą.

87

Iki 2016 m. buvo įgyvendinta tik maža pagrindinio plano dalis, nors didžioji dalis ES paramos, kurią iš pradžių planuota skirti plėtotės etapui (700 milijonai eurų), buvo išleista. Dėl to BĮ SESAR veiklą reikėjo pratęsti iki 2024 m. ir skirti dar 585 milijonus eurų ES finansavimo (žr. 50–72 dalis).

7 rekomendacija. Atsižvelgiant į ES paramos tikslus, peržiūrėti ES paramos OEV MTTP struktūrą

Pagal geresnio reglamentavimo principus politiniai sprendimai turėtų būti rengiami atvirai, skaidriai, būti pagrįsti tiksliausiais turimais duomenimis, juos rengiant turėtų visapusiškai dalyvauti suinteresuotieji subjektai.

Todėl, jeigu Komisija pasiūlys tęsti OEV MTTP darbo finansavimą po 2024 m., ji turėtų:

1. tinkamai pagrįsti ES paramą, ypač tai, kodėl tą paramą reikėtų tęsti, ką norima pasiekti, iki kada būtų teikiama ir kokio dydžio būtų viešoji parama, kad jos ekonominis naudingumas būtų kuo didesnis;
2. išanalizuoti, ar BĮ SESAR laikina struktūra yra tinkamas būdas ilgalaikiam MTTP darbui vykdyti, ir, jei ne, atlikti reikalingas korekcijas.

Terminas: iki 2020 m.

8 rekomendacija. Padidinti BĮ SESAR atskaitomybę

Komisija turėtų padidinti BĮ SESAR atskaitomybę: apibrėžti aiškius chronologinius pagrindinio plano įgyvendinimo orientyrus ir su jais susijusį biudžetą. Komisija taip pat turėtų reikalauti, kad BĮ SESAR reguliariai atsiskaitytų už padarytą pažangą, siekiant visapusiškai įgyvendinti tą planą.

Terminas: iki 2018 m.

88

Nors kiekvienos redakcijos OEV pagrindiniame plane sąnaudų ir naudos analizė bendrais aspektais aptarta, atskiri MTTP projektai, kurių auditas atliktas, įgyvendinti neatlikus sąnaudų ir naudos analizės, kuria būtų įrodytas sprendžiamos problemos dydis ir tai, kad įsipareigotos įgyvendinti investicijos greičiausiai duotų grynosios naudos. Kai kuriems projektams įtakos turėjo atnaujinant pagrindinį planą pakeista vykdymo sritis, tad pagal juos pasiekta tik dalis iš pradžių planuotų rezultatų (žr. 72 dalį).

9 rekomendacija. Prioritetą skirti tai MTTP teikiamai ES paramai, kuria skatinama mažinti susiskaidymą ir stiprinama konkurencinė aplinka

Komisija turėtų užtikrinti, kad:

1. ES lėšomis būtų remiami tik įrodytą pridėtinę vertę tinklui teikiantys projektai. Tai galima pasiekti, pavyzdžiui, įdiegus sistemą, kurioje būtų vertinama projektų pridėtinė vertė tinklui, pavyzdžiui, atliekant poreikių analizę ir projektų sąnaudų ir naudos analizę;
2. BĮ SESAR skiriant ES finansavimą, prioritetas būtų skiriamas OEV MTTP sprendimams, kuriais mažinamas susiskaidymas, didinamas sąveikumas, dalijimasis infrastruktūra ir stiprinamos konkurencingos aplinkos sąlygos.

Terminas: taikoma naujai finansuojamiems projektams nuo 2018 m.

Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Ilianos IVANOVOS, 2017 m. spalio 11 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Santrumpos

ACC – skrydžių valdymo vadavietė

BDK – Bendro dangaus komitetas

BED – Bendras Europos dangus

BĮ SESAR – bendra įmonė SESAR

CMMT – Centrinė maršruto mokesčių tarnyba

DG MOVE – Mobilumo ir transporto generalinis direktoratas

EASA – Europos aviacijos saugos agentūra

EVIR – Europos viršutinis skrydžių informacijos regionas

FOEB – funkcinis oro erdvės blokas

ICAO – Tarptautinė civilinės aviacijos organizacija

MTTP – moksliniai tyrimai ir technologinė plėtra

NPI – nacionalinė priežiūros institucija

NVS – nustatytos vieneto sąnaudos

OESV – oro eismo srauto valdymas

OEV – oro eismo valdymas

ONPT – oro navigacijos paslaugų teikėjas

PVRR – pagrindinis veiklos rezultatų rodiklis

RNS – ryšių, navigacijos ir paslaugos

SESAR – Bendro Europos dangaus OEV mokslinių tyrimų programa

SNA – sąnaudų ir naudos analizė

SPT – skrydžių pagal prietaisus taisyklės

SV – skrydžių valdymas

SVa – skrydžių vadovas

TEN–T – Transeuropiniai transporto tinklai

Audito grupė

Savo specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų narės Ilianos Ivanovos vadovaujama II audito kolegija, atsakinga už investicijų sanglaudai, augimo ir įtraukties išlaidų sritis. Auditui vadovavo Europos Audito Rūmų narys George Pufan, jam talkino kabineto vadovas Patrick Weldon ir kabineto atašė Mircea Radulescu; pagrindinis vadybininkas Pietro Puricella; užduoties vadovas Afonso Malheiro ir auditoriai Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer ir Judit Oroszki.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8522-5	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/95303	QJ-AB-17-019-LT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8564-5	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/537744	QJ-AB-17-019-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2017

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

 

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje http://europa.eu/contact

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje http://europa.eu/contact

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (http://europa.eu)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. http://europa.eu/contact)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais