Il cielo unico europeo non è ancora una realtà, nonostante l’avvenuto cambiamento culturale

Sintesi

Il cielo unico europeo

I

Il trasporto aereo è una componente importante del mercato interno dell’UE, che favorisce la mobilità delle persone e delle merci e stimola, al contempo, la crescita economica. Nel 2015 sono partiti o arrivati negli aeroporti dell’UE circa 920 milioni di passeggeri e 15 milioni di tonnellate di merci. Nello stesso anno, i cieli europei sono stati attraversati da quasi 10 milioni di voli secondo le regole del volo strumentale. Il flusso sicuro ed efficiente di un simile traffico richiede il ricorso a una gestione del traffico aereo (ATM) articolata in tre funzioni essenziali: assicurare la separazione tra aeromobili; bilanciare la domanda (di voli) e l’offerta (di controllo del traffico aereo); fornire informazioni aeronautiche agli utenti dello spazio aereo.

II

Pur essendo per sua natura internazionale, il traffico aereo è stato sempre gestito a livello nazionale in un contesto frammentato e monopolistico, caratteristiche che hanno contribuito a ritardi e a costi di ATM più elevati a carico degli utenti dello spazio aereo. Pertanto, l’iniziativa del cielo unico europeo (Single European Sky, SES) intende migliorare la performance complessiva dell’ATM trasferendo una serie di competenze dalla precedente prassi intergovernativa al quadro dell’Unione europea.

III

L’iniziativa SES, varata formalmente nel 2004, ha istituito gradualmente un quadro normativo comprendente un insieme di norme vincolanti comuni a livello di UE sulla sicurezza ATM, sulla fornitura di servizi ATM, sulla gestione dello spazio aereo e sulla interoperabilità all’interno della rete. A tale quadro è abbinato un programma di modernizzazione tecnologica, il “progetto SESAR” (Single European Sky ATM Research, ossia ricerca per l’ATM nel cielo unico europeo), che beneficia di incentivi finanziari.

Come si è svolto l’audit della Corte

IV

Nel presente audit, la Corte ha valutato se l’iniziativa SES dell’UE abbia finora determinato un’ATM europea più efficiente. In particolare, è stato esaminato se il SES fosse giustificato e in quale misura alcune sue componenti selezionate (i sistemi di prestazioni e di tariffazione, i blocchi funzionali di spazio aereo e le fasi di definizione e sviluppo del progetto SESAR) abbiano finora contribuito a un’ATM europea più efficiente.

V

Gli auditor della Corte hanno effettuato visite presso la Commissione (DG MOVE), Eurocontrol, l’AESA, l’impresa comune SESAR e un campione di suoi membri. Si sono inoltre recati in cinque Stati membri (Spagna, Francia, Ungheria, Svezia e Regno Unito), visitando in ciascuno di essi il dipartimento governativo competente per la politica dei trasporti aerei, l’autorità nazionale di vigilanza e una fornitore di servizi di navigazione aerea. Inoltre, è stato esaminato un campione di attività (11 progetti di R&S, quattro attività di dimostrazione e uno studio) svolte nell’ambito del progetto SESAR e cofinanziate dall’UE.

Cosa è stato riscontrato

VI

L’iniziativa SES era giustificata perché la gestione del traffico aereo europeo era ostacolata da monopoli nazionali e dalla frammentazione. Le varie componenti dell’intervento costituiscono un insieme coeso che mira effettivamente a ovviare a tali carenze. Tuttavia, l’evoluzione dei profili di traffico ha fatto sì che gli obiettivi di alto livello stabiliti nel 2005 per l’iniziativa siano divenuti in parte irraggiungibili e in parte non più pertinenti.

VII

I sistemi di prestazioni e di tariffazione si propongono di attenuare le ripercussioni negative della fornitura monopolistica dei servizi, stabilendo valori-obiettivo vincolanti e norme comuni per l’imputazione dei costi agli utenti dello spazio aereo. È stata così promossa una cultura dell’efficienza e della trasparenza a livello dei fornitori di servizi di navigazione aerea. Ciò nonostante, i risultati quantitativi sono inferiori alle aspettative: i ritardi dei voli sono stati in genere superiori ai valori-obiettivo stabiliti nei piani di miglioramento delle prestazioni e, pur avendo raggiunto un minimo storico nel 2013, da allora sono in aumento; i tassi unitari corrisposti dagli utenti dello spazio aereo dipendono ampiamente dai volumi del traffico e sono scesi solo del 4 % tra il 2011 e il 2016, percentuale inferiore alla riduzione stabilita per l’UE dalla Commissione.

VIII

L’assenza di una considerevole deframmentazione, unitamente a un più lento aumento del traffico, costituisce una causa importante dei deludenti risultati quantitativi rilevati dal sistema di prestazioni. Gli attuali blocchi funzionali di spazio aereo (Functional Airspace Block, FAB) forniscono sostanzialmente un forum per la cooperazione tra i portatori d’interesse di paesi tra loro confinanti, ma si sono dimostrati inefficaci nel contrastare la frammentazione a livello di gestione dello spazio aereo, di fornitura dei servizi e di acquisto delle attrezzature tecniche.

IX

Il ruolo di sorveglianza attribuito alle autorità nazionali di vigilanza è ostacolato dal fatto che non sono sempre del tutto indipendenti dai fornitori di servizi di navigazione aerea e, in alcuni casi, non dispongono delle risorse necessarie per assolvere tale ruolo. È stato inoltre riscontrato un limite, specie in termini di efficienza economica, in quanto non vengono condotte verifiche periodiche dei costi imputati agli utenti dello spazio aereo.

X

Il processo di adozione di valori-obiettivo per il sistema di prestazioni è lungo e complesso. È risultato difficile raggiungere accordi tra la Commissione e gli Stati membri, soprattutto nei settori della capacità e dell’efficienza economica. Inoltre, alcuni indicatori utilizzati per misurare la performance dell’ATM presentano carenze, poiché non rilevano aspetti pertinenti di tale performance.

XI

Le fasi di definizione e sviluppo di SESAR hanno concorso a fare in modo che i principali portatori d’interesse si impegnassero ad attenersi a un piano tecnologico comune, mentre grazie alla fase di sviluppo dello stesso progetto l’ambiente di R&S, prima frammentato, è diventato coordinato. L’impresa comune SESAR ha gradualmente elaborato miglioramenti operativi e tecnologici, raggruppati in una serie di “soluzioni SESAR”. Tuttavia, rispetto all’inizio, il ruolo svolto dall’UE nel progetto ha conosciuto un’evoluzione in termini di portata, tempistica e volumi finanziari: tutti questi aspetti hanno mostrato una significativa progressione. Il progetto SESAR persegue ora una visione di R&S a tempo indeterminato e in costante evoluzione, che non è allineata al quadro normativo che disciplina l’impresa comune SESAR. Questo disallineamento ha ricadute negative sull’obbligo di rendiconto dell’impresa comune. Al 2016, solo una piccola parte del piano generale in vigore era stata effettivamente eseguita e, per i traguardi ambiziosi di SESAR in termini di performance, è stato fissato un nuovo termine ultimo, al 2035 anziché al 2020 come previsto in origine. Inoltre, sono stati avviati singoli progetti di R&S senza che il loro valore aggiunto fosse suffragato da una analisi costi-benefici specifica.

Cosa raccomanda la Corte

XII

La Commissione dovrebbe:

• rivedere gli obiettivi di alto livello del SES;
• vagliare altre opzioni di intervento mirate alla deframmentazione;
• assicurare la piena indipendenza e capacità delle autorità nazionali di vigilanza e colmare le lacune ispettive a livello di sistema di tariffazione;
• razionalizzare il sistema di prestazioni;
• rivedere alcuni indicatori essenziali di prestazione;
• rivedere la struttura di sostegno dell’UE alle attività di R&S alla luce degli obiettivi perseguiti;
• rafforzare la rendicontabilità dell’impresa comune SESAR;
• prediligere il sostegno dell’UE volto a soluzioni di R&S che promuovano la deframmentazione e un contesto concorrenziale.

Introduzione

Contesto

01

Il trasporto aereo è una componente importante del mercato interno dell’UE e della competitività dell’industria e dei servizi europei. Consente la mobilità delle persone e delle merci in tutta l’UE e oltre i suoi confini, stimolando al contempo la crescita economica, l’occupazione e gli scambi commerciali. Nel 2015 sono partiti o arrivati negli aeroporti dell’UE circa 920 milioni di passeggeri e 15 milioni di tonnellate di merci. Nello stesso anno, i cieli europei sono stati attraversati da quasi 10 milioni di voli secondo le regole del volo strumentale¹.

02

La gestione del traffico aereo è necessaria per assicurare un trasporto aereo sicuro ed efficiente, in un contesto di traffico aereo crescente in un volume limitato dello spazio aereo. Essa consta di tre attività precipue:

• assicurare la separazione tra aeromobili;
• bilanciare la domanda (di voli) e l’offerta (di controllo del traffico aereo), mirando a un flusso sicuro, efficiente e veloce del traffico aereo;
• fornire informazioni aeronautiche agli utenti dello spazio aereo (quali assistenza alla navigazione, informazioni meteorologiche).

03

Tradizionalmente, la gestione del traffico aereo è stata sviluppata e assicurata a livello nazionale da fornitori di servizi di navigazione aerea. Tale situazione ha avuto tre importanti conseguenze: i) il cielo europeo era frammentato in numerosi settori e centri di controllo di area, che ricalcavano i confini nazionali ed erano gestiti da fornitori nazionali di servizi di navigazione aerea (cfr. cartina 1); ii) ciascun fornitore di servizi di navigazione aerea operava secondo procedure proprie e utilizzava strumenti di supporto ad hoc, di fatto limitando l’integrazione, l’interoperabilità e le economie di scala; iii) i fornitori di servizi di navigazione aerea godevano di una condizione sostanzialmente di monopolio a fronte di un mercato dell’aviazione molto più concorrenziale.

04

Gli utenti dello spazio aereo europeo pagano per i servizi di gestione del traffico aereo che ricevono, in base al tipo di aeromobile e alla distanza coperta entro i confini del settore di competenza di ciascun fornitore di servizi di navigazione aerea, secondo la traiettoria pianificata. Ogni anno, versano fino a 9 miliardi di euro per tali servizi³, cioè in media 900 euro circa per volo.

Che cos’è il “cielo unico europeo”?

05

L’iniziativa del cielo unico europeo (Single European Sky, SES) intendeva migliorare la performance complessiva della gestione del traffico aereo (air traffic management, ATM), rispondendo al contempo alle esigenze di tutti gli utenti dello spazio aereo⁴.

06

Oggi il SES consiste in un quadro normativo (cfr. paragrafo 10) abbinato a un programma di modernizzazione tecnologica (il progetto SESAR). Consta di un insieme di norme a livello di UE sulla sicurezza ATM, sulla fornitura di servizi ATM, sulla gestione dello spazio aereo e sulla interoperabilità all’interno della rete, nonché sul sostegno finanziario a SESAR.

07

L’area SES comprende tutti i 28 Stati membri dell’Unione europea e si estende anche a Svizzera e Norvegia. L’iniziativa coinvolge un’ampia gamma di portatori d’interesse, a livello sia nazionale che europeo.

PORTATORE D’INTERESSE	Ruolo principale
COMMISSIONE EUROPEA	È responsabile dell’attuazione globale dell’iniziativa SES
EUROCONTROL	Organizzazione intergovernativa che conta 41 Stati membri5 e opera come: gestore della rete, preposto alla funzione di gestione del flusso di traffico aereo (Air Traffic Flow Management, ATFM) centrale, nonché incaricato di coordinare l’impiego delle scarse risorse e di contribuire alla configurazione della rete delle rotte europee; prestatore di assistenza tecnica alla Commissione, all’AESA e alle autorità nazionali di vigilanza; fornitore di servizi di navigazione aerea nel centro di controllo dello spazio aereo superiore di Maastricht; ufficio centrale per le tariffe di rotta (Central Route Charges Office); membro fondatore e finanziatore, insieme ad altri soggetti, dell’impresa comune SESAR.
COMITATO PER IL CIELO UNICO	Costituito dai rappresentanti degli Stati membri, emana pareri sulle decisioni e sui regolamenti di esecuzione della Commissione
AGENZIA EUROPEA PER LA SICUREZZA AEREA (AESA)	Assicura sorveglianza e supporto agli Stati membri in questioni di ATM nonché assiste la Commissione nell’attività di regolamentazione
AUTORITÀ NAZIONALI DI VIGILANZA	Sono competenti per la certificazione e la sorveglianza dei rispettivi fornitori di servizi di navigazione aerea, nonché per l’elaborazione e il monitoraggio dei piani di miglioramento delle prestazioni e degli obiettivi prestazionali
ORGANO DI VALUTAZIONE DELLE PRESTAZIONI	Assiste la Commissione e, su richiesta, le autorità nazionali di vigilanza nell’attuazione del sistema di prestazioni
FORNITORI DI SERVIZI DI NAVIGAZIONE AEREA	Forniscono servizi di controllo del traffico aereo, comunicazione, navigazione e sorveglianza, nonché informazioni meteorologiche e aeronautiche
UTENTI DELLO SPAZIO AEREO	Fruitori di servizi di navigazione aerea di rotta e a terra. Ne fanno parte le compagnie aeree commerciali, l’aviazione militare e l’aviazione generale
OPERATORI AEROPORTUALI	Amministrano le strutture aeroportuali e coordinano le attività dei vari attori presenti negli aeroporti
IMPRESA COMUNE SESAR	Responsabile del coordinamento e dell’esecuzione della attività di R&S del progetto SESAR, secondo il piano generale europeo ATM
GESTORE DELLA REALIZZAZIONE PER SESAR	Responsabile dell’installazione sincronizzata di una selezione di nuove funzionalità ATM originate dal progetto SESAR

Storia dell’iniziativa SES

08

Già nel 1989, si stimava che ogni anno andassero persi 4,2 miliardi di dollari USA⁶ in ritardi imputabili al controllo del traffico aereo, costi eccessivi del controllo del traffico aereo e traiettorie di volo antieconomiche. I governi nazionali invocavano iniziative quali un’unità centrale di gestione dei flussi di traffico aereo (per gestire i flussi attraverso la rete) e un programma europeo di armonizzazione e di integrazione del controllo del traffico aereo ai fini dell’armonizzazione tecnologica⁷.

09

La Commissione europea ha iniziato a riconoscere le limitazioni tecnologiche e istituzionali del sistema di controllo del traffico aereo, come la frammentazione dello spazio aereo, la molteplicità dei centri nazionali di controllo del traffico aereo, la mancanza di meccanismi decisionali efficaci e di poteri volti a garantire l’applicazione della normativa, nonché ritardi costosi. Adducendo un livello drammatico di ritardi, la Commissione ha presentato nel 2011 piani per la creazione di una iniziativa del cielo unico europeo⁸.

10

Nel 2004 è stato adottato il primo pacchetto legislativo SES⁹. I regolamenti sono stati riveduti e ampliati nel 2009 con il pacchetto “SES II”, che ha introdotto un sistema di prestazioni, un nuovo sistema di tariffazione e i requisiti per i blocchi funzionali di spazio aereo. Sono stati creati la figura del gestore della rete nonché un organo di valutazione delle prestazioni per sostenere lo sviluppo e la gestione del sistema di prestazioni del SES. Il quadro normativo comprendeva anche varie altre norme di esecuzione e specifiche comunitarie (“norme tecniche”) per assicurare l’interoperabilità dei sistemi. Per maggiori dettagli sulla cronistoria dell’iniziativa SES si rimanda all’allegato I.

Il sostegno finanziario dell’UE al progetto SESAR

11

Il sostegno finanziario dell’UE all’iniziativa SES, pur provenendo da svariati strumenti finanziari, è sostanzialmente destinato al progetto SESAR. Il sostegno durante le fasi di definizione e di realizzazione di SESAR è stato ed è tuttora concesso sotto forma di sovvenzioni con tassi di cofinanziamento del 50 % (fase di definizione) e compresi tra il 20 % e l’85 % (fase di realizzazione). Per quanto riguarda la fase di sviluppo, è stato creato un partenariato pubblico-privato (l’impresa comune SESAR) in cui il finanziamento è condiviso tra la Commissione europea (contributo in denaro), Eurocontrol (contributi in denaro e in natura) e un gruppo di partner industriali (contributi in denaro e in natura).

Tabella 1

sostegno finanziario dell’UE al progetto SESAR

Fase SESAR	Periodo	Contributo UE (in milioni di euro)	Fonte di finanziamento
Definizione	2004-2006	30	TEN-T
Sviluppo	2007-2013	700	TEN-T e7o programma quadro
Sviluppo	2014-2020	585	Orizzonte 2020
Realizzazione	2014-2020	2 500	Meccanismo per collegare l’Europa
Totale		3 815

Nota: gli importi indicati per il periodo 2014-2020 sono indicativi.

Estensione e approccio dell’audit

12

Nel presente audit, la Corte ha valutato se l’iniziativa SES dell’UE abbia finora determinato un’ATM europea più efficiente. A tal fine, la Corte ha verificato:

• se l’iniziativa SES fosse giustificata;
• se le componenti del SES previste dalla normativa, in particolare i sistemi di prestazioni e di tariffazione nonché i blocchi funzionali di spazio aereo, abbiano contribuito con efficacia a un’ATM europea più efficiente;
• se la componente tecnologica del SES (progetto SESAR) abbia contribuito in modo efficace alla performance dell’ATM europea.

13

L’attività di audit si è proposta innanzitutto di stabilire se, prima di varare i pacchetti legislativi SES (2004 e 2009), sia stata eseguita un’analisi corretta dei problemi nell’ATM europea e se le specifiche componenti dell’iniziativa SES stiano risolvendo i problemi rilevati. In secondo luogo, l’audit intendeva misurare i benefici effettivi prodotti da tali componenti fino al 2016, per confrontarli poi con le aspettative iniziali. L’audit non ha riguardato la fase di realizzazione di SESAR, iniziata solo nel 2014.

14

Gli auditor della Corte hanno effettuato visite presso la Commissione (DG MOVE), Eurocontrol, l’AESA, l’impresa comune SESAR e alcuni suoi membri. Si sono inoltre recati in cinque Stati membri (Spagna, Francia, Ungheria, Svezia e Regno Unito), visitando in ciascuno di essi il dipartimento governativo competente per la politica dei trasporti aerei, l’autorità nazionale di vigilanza e un fornitore di servizi di navigazione aerea. Sono stati inoltre incontrati i rappresentanti degli utenti dello spazio aereo e i controllori del traffico aereo. Gli auditor si sono inoltre recati negli Stati Uniti presso le istituzioni competenti per l’ATM¹⁰, per uno scambio di pareri sulla rispettiva esperienza operativa e di audit in questo ambito.

15

Inoltre, l’audit ha compreso un campione di attività (progetti di R&S, attività di dimostrazione e uno studio) svolte nell’ambito dell’impresa comune SESAR e cofinanziate dall’UE. Con questo esame, si è valutato se fosse necessario avviare tali attività e se le realizzazioni e i risultati finali conseguiti fossero in linea con le attese. L’analisi delle attività interessate è illustrata nell’allegato II.

Osservazioni

L’iniziativa SES era giustificata

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La Corte ha esaminato i principali problemi dell’ATM europea prima dell’iniziativa del cielo unico europeo e la necessità di un intervento dell’UE in questo settore, unitamente a quanto ci si attendeva di conseguire con l’iniziativa in esame.

Era richiesto l’intervento dell’UE a causa dei monopoli nazionali e della frammentazione

17

Quando lo spazio aereo internazionale è frammentato in unità più piccole, articolate secondo le linee di confine nazionali, risultano limitate l’integrazione, l’interoperabilità e le economie di scala e, al contempo, ne discendono ritardi nei voli. In aggiunta, esiste solitamente un unico fornitore di servizi di navigazione aerea per paese. Data la concorrenza scarsa o nulla, la situazione pressoché di monopolio consente ai fornitori di servizi di dettare le condizioni dell’offerta di ATM. In tale contesto, è ampiamente giustificato l’intervento a livello europeo in questo settore. Tale intervento è stato infine provocato dagli elevati livelli di ritardo registrati alla fine degli anni novanta: i ritardi di rotta dovuti esclusivamente alle restrizioni nel controllo del traffico aereo erano in rapido aumento, raggiungendo quasi i 5 minuti per volo nel 1999 e contribuendo in modo significativo ai ritardi complessivi nel trasporto aereo.

18

I principali strumenti d’intervento dell’iniziativa del cielo unico europeo, analizzati più in dettaglio nelle sezioni seguenti, formano un insieme coeso che, in linea di principio, consentirebbe di fronteggiare i principali problemi rilevati nell’ATM europea. Essi hanno conferito il potere giuridico di garantire l’applicazione della normativa, unitamente a incentivi finanziari; ciò dovrebbe favorire significativi miglioramenti dell’ATM.

Gli obiettivi di alto livello dell’intervento, però, sono stati formulati in un periodo di forte aumento del traffico

19

L’obiettivo generale dell’intervento di accrescere la sicurezza dell’ATM e migliorarne la performance è stato tradotto in un insieme di obiettivi di alto livello. Considerando il 2005 come anno di base, tali obiettivi erano di triplicare la capacità, di ridurre gli effetti ambientali del 10 % e i costi di ATM per gli utenti dello spazio aereo del 50 %, nonché di decuplicare al contempo la sicurezza¹¹.

20

Questi obiettivi di alto livello sono stati alla base della decisione di avviare il progetto SESAR e di impegnare l’UE al relativo finanziamento. La DG MOVE della Commissione li ha adottati come target intermedi per la propria politica in materia di SES¹².

21

Gli obiettivi di alto livello, tuttavia, sono stati stabiliti in relazione al forte incremento del traffico aereo del momento e già allora non erano fondati su un’analisi approfondita. Quando la domanda è poi diminuita¹³, sono divenuti non più pertinenti con riferimento alla capacità, nonché irraggiungibili in termini di efficienza economica. Nel corso dell’audit, la Commissione ha riconosciuto che essi andavano considerati come aspirazioni anziché come target. La crescita più lenta ha inciso anche sulle principali aspettative che gli utenti dello spazio aereo nutrivano per l’iniziativa SES: dopo il 2008, la loro prima preoccupazione non era più l’aumento della capacità del sistema ATM bensì la riduzione dei suoi costi.

I traguardi normativi raggiunti dal SES: c’è stato un cambiamento culturale, ma il cielo non è unico

22

La Corte ha esaminato l’adeguatezza di selezionate componenti essenziali dell’iniziativa del cielo unico europeo, previste dalla normativa e volte a fronteggiare i problemi che ostavano all’ATM europea: i sistemi di prestazioni e di tariffazione, nonché i blocchi funzionali di spazio aereo (descritti ai paragrafi 23 e 38). Inoltre, ha analizzato i risultati conseguiti e li ha confrontati con le aspettative.

I sistemi di prestazioni e di tariffazione hanno promosso una cultura orientata alla performance e hanno portato trasparenza nella fornitura dei servizi di navigazione aerea…

23

Il sistema di prestazioni intende attenuare la posizione monopolistica dei fornitori di servizi di navigazione aerea, fissando valori-obiettivo vincolanti per quanto riguarda sicurezza, efficienza dei voli e ritardi, nonché costi. Il sistema di tariffazione rafforza la trasparenza definendo quali costi siano fatturabili agli utenti dello spazio aereo e stabilendo regole comuni per il calcolo dei tassi unitari. Entrambi i sistemi comprendono anche disposizioni per il monitoraggio della loro attuazione da parte della Commissione e delle autorità nazionali di vigilanza. Il funzionamento di questi sistemi e i collegamenti fra di essi sono descritti in maggiore dettaglio nell’allegato III.

24

L’attuazione dei sistemi di prestazioni e di tariffazione ha prodotto due principali vantaggi, generalmente riconosciuti da tutti portatori d’interesse coinvolti.

1. Ha aiutato i fornitori di servizi di navigazione aerea a sviluppare una cultura orientata alla performance, che non era sempre presente in passato. La definizione di obiettivi prestazionali, la misurazione dei risultati e gli incentivi connessi al loro conseguimento hanno contribuito a tale cultura e hanno spinto i fornitori di servizi di navigazione aerea a ricercare efficienze sul piano operativo.
2. Il fatto che, in forza dei sistemi di prestazioni e di tariffazione, dovessero essere disponibili informazioni tempestive e pertinenti ha contribuito a un livello elevato di trasparenza nella fornitura dei servizi di navigazione aerea. Questa evoluzione è stata favorita anche dalla abituale consultazione tra portatori d’interesse.

… ma i risultati quantitativi sono inferiori alle aspettative …

25

Gli auditor della Corte hanno analizzato i risultati quantitativi dei sistemi di prestazioni e di tariffazione a fronte dei valori-obiettivo per le condizioni ambientali, la capacità e l’efficienza economica per il periodo di riferimento 1 (PR1, 2012-2014) e il periodo di riferimento 2 (PR2, 2015-2019)¹⁴. In aggiunta, il grafico 1 mostra l’evoluzione di più lungo periodo dei ritardi di rotta effettivi e dei tassi unitari medi¹⁵, unitamente al traffico effettivo, al quale sono strettamente collegati.

26

La Corte rileva quanto segue.

1. Per quanto riguarda la capacità, i ritardi ATFM di rotta (cfr. linea verde del grafico 1) registrano valori migliori nel 2016 rispetto al 2008, per un volume di traffico comparabile. Tuttavia, il valore-obiettivo per l’UE di 0,5 minuti per volo non è mai stato raggiunto e i ritardi sono in aumento dal 2013 e superano il valore-obiettivo nel 2016 per un fattore pari a 2. Nel 2016, l’azione sindacale ha contribuito per il 13,6 % al ritardo di rotta complessivo e si stima che, in occasione di scioperi, siano stati annullati 13 000 voli¹⁶.
2. Per quanto riguarda l’efficienza economica, tra il 2004 e il 2016 i tassi unitari effettivi (cfr. linea rossa del grafico 1) hanno registrato un calo, in termini cumulati, del 22 % a prezzi costanti. Questa flessione, tuttavia, è stata conseguita in gran parte tra il 2004 e il 2008, cioè durante gli anni di forte crescita del traffico e prima che il sistema di prestazioni entrasse in vigore. Tra il 2011 (l’anno precedente all’attuazione del sistema dei costi determinati e del sistema di prestazioni) e il 2016 la riduzione complessiva è stata solo del 4 %. Si tratta di valori inferiori a quelli stabiliti dalla Commissione come obiettivo di riduzione a livello di UE per i costi unitari determinati (pari al 3,5 % annuo durante il PR1 e al 3,3 % durante il PR2) e tale performance insoddisfacente è prevalentemente imputabile al fatto che il traffico effettivo è inferiore alle previsioni¹⁷. Pertanto, i vantaggi effettivamente trasmessi agli utenti sono di gran lunga inferiori alle aspettative suscitate dalle decisioni della Commissione. In generale, la Corte ha osservato che i costi unitari determinati e i tassi unitari dipendono in forte misura, rispettivamente, dal traffico previsto e dal traffico effettivo.
3. Inoltre, per gli indicatori essenziali di prestazione ambientale, nonostante il graduale miglioramento osservato nell’intero PR1 e nel primo anno del PR2, il valore-obiettivo per il 2014 (4,67 % in più rispetto alla rotta più breve tra aeroporto di partenza e aeroporto di destinazione) non è stato raggiunto (4,9 %) e l’ultimo dato disponibile (2016) mostra un’interruzione del precedente trend positivo (4,91 %).

27

I risultati di performance a livello locale (FAB, zone di tariffazione) sono disomogenei e dipendono dalle circostanze locali: situazione geografica, assetto giuridico-istituzionale, organizzazione della fornitura dei servizi, condizioni d’impiego, struttura dei costi specifica e profili di traffico (cfr. esempi nel riquadro 1).

… e i sistemi presentano carenze

I valori-obiettivo del sistema di prestazioni non sono collegati agli obiettivi SES di alto livello

28

Il sistema di prestazioni dovrebbe migliorare l’efficienza complessiva dei servizi di navigazione aerea attraverso i quattro settori essenziali di prestazione (sicurezza, condizioni ambientali, capacità ed efficienza economica), in linea con il quadro di prestazioni del piano generale europeo ATM¹⁹. La fissazione di obiettivi prestazionali a livello di Unione europea andrebbe considerata come parte di un processo volto a conseguire gli obiettivi previsti dal piano generale²⁰.

29

Nonostante queste disposizioni, non è stata effettuata alcuna misurazione del contributo del sistema di prestazioni, nel PR1, al raggiungimento dei suddetti obiettivi di alto livello. Nella decisione della Commissione che stabilisce gli obiettivi prestazionali a livello di UE per il PR2, non viene fatto alcun riferimento a tali obiettivi di alto livello.

Gli indicatori essenziali di prestazione non sono sempre adatti allo scopo

30

L’insieme degli indicatori di prestazione selezionati è stato basato in ampia misura su lavori esistenti di Eurocontrol ed è stato determinato dalla disponibilità di informazioni preesistenti. La Corte ha tuttavia motivo di dubitare dell’adeguatezza di taluni indicatori essenziali per misurare la performance nel settore specifico di riferimento, come si illustra di seguito.

31

Condizioni ambientali. L’indicatore essenziale in questo settore coglie la differenza tra la traiettoria pianificata o effettiva rispetto alla rotta più breve²¹. Tuttavia, sebbene la traiettoria possa senza dubbio essere prolungata a causa della congestione del traffico o di una definizione della rotta non ottimale, vi possono essere anche vari altri fattori a determinare deviazioni dalla rotta più breve: condizioni meteorologiche, restrizioni dello spazio aereo a causa di operazioni militari o decisioni delle compagnie aeree dettate da motivi di efficienza economica (i tassi unitari presentano differenze significative da un paese all’altro, come si evince dalla cartina 2, circostanza che spesso induce gli utenti dello spazio aereo a volare lungo rotte meno costose in termini di servizi di navigazione aerea anziché lungo le rotte più brevi). Questo indicatore essenziale di prestazione, pertanto, non può essere ricondotto integralmente alla responsabilità dei singoli fornitori di servizi di navigazione aerea, poiché tali fattori esulano dal loro controllo. Inoltre, la componente verticale dell’efficienza di volo attualmente non rientra fra gli obiettivi perseguiti, sebbene anche l’altitudine alla quale vola un aeromobile determini l’impatto ambientale del volo stesso.

32

Capacità. I ritardi costituiscono una misurazione della performance molto pertinente per il trasporto aereo. Tuttavia, i ritardi dovuti alla gestione del traffico aereo rappresentano meno di un terzo del ritardo complessivo al quale sono esposti i passeggeri²². Non sono stati fissati obiettivi vincolanti per le componenti aggiuntive del ritardo complessivo “gate to gate”, quali tempi addizionali di rullaggio alla partenza prima del decollo o circuiti di attesa in volo in prossimità degli aeroporti prima dell’atterraggio. Se da un lato i fornitori di servizi di navigazione aerea possono essere ritenuti responsabili solo di una parte del ritardo “gate to gate” complessivo, dall’altro lato un indicatore, perché abbia significato in questo settore, dovrebbe comprendere gli elementi fondamentali che portano al ritardo complessivo. Si noti che tali elementi sono già monitorati, ma senza valori-obiettivo vincolanti, nel settore delle condizioni ambientali.

33

Inoltre, la misurazione dei ritardi è un indicatore della capacità dei fornitori di servizi di navigazione aerea di rispondere ai picchi della domanda, ma non fornisce alcuna informazione circa l’uso efficiente di tale capacità durante i periodi di minor traffico, che rappresenta una sfida data la variabilità oraria, giornaliera e stagionale dei flussi di traffico.

Il processo decisionale volto a stabilire gli obiettivi prestazionali è lungo e complesso

34

L’adozione di obiettivi prestazionali richiede una procedura in tre tappe: i) proposta, consultazione e decisione sui valori-obiettivo al livello dell’UE; ii) preparazione dei piani di miglioramento delle prestazioni nei singoli FAB²³ con valori-obiettivo locali e per FAB, in seguito valutati dall’organo di valutazione delle prestazioni; iii) decisione, da parte della Commissione, in merito alla coerenza dei valori-obiettivo locali/FAB con quelli fissati a livello dell’UE. Nel decidere in merito ai valori-obiettivo, la Commissione deve chiedere il parere del comitato per il cielo unico²⁴, che può bloccare o rinviare tale decisione.

35

Un processo del genere è di per sé lungo, in quanto i termini stabiliti dalla normativa prevedono una durata pari fino a due anni. Nella pratica, si è rivelato particolarmente difficile trovare un accordo sui valori-obiettivo per l’efficienza economica, a causa dei diversi livelli di ambizione espressi dalla Commissione e dagli Stati membri circa l’entità della riduzione dei costi. I negoziati effettivi con gli Stati membri e il comitato per il cielo unico si sono protratti ben oltre l’inizio del periodo a cui avrebbero dovuto riferirsi. L’intero processo per il PR2 dura già da quasi quattro anni e non è ancora interamente completato per tutti i FAB²⁵. I casi specifici sono illustrati nell’allegato IV.

Il monitoraggio degli obiettivi prestazionali e dei tassi unitari è stato insufficiente

36

Il monitoraggio dell’attuazione dei piani di miglioramento delle prestazioni spetta sia alle autorità nazionali di vigilanza che alla Commissione e, per regolamento, entrambi questi soggetti possono effettuare ispezioni presso i fornitori di servizi di navigazione aerea e il gestore della rete, se lo ritengono opportuno²⁶. Le autorità nazionali di vigilanza hanno anche la facoltà di effettuare ispezioni in merito alla determinazione delle tariffe di navigazione aerea²⁷. Nello svolgimento di queste attività, le autorità nazionali di vigilanza dovrebbero essere indipendenti dai fornitori di servizi di navigazione aerea, almeno a livello funzionale, ed essere dotate delle risorse e capacità necessarie ad assolvere i compiti loro assegnati²⁸. Inoltre, la Commissione è anche tenuta a valutare i tassi unitari a fronte delle disposizioni relative ai sistemi di prestazioni e tariffazione²⁹.

37

La Corte ha rilevato una serie di carenze che limitano l’efficacia del ruolo di monitoraggio.

1. La Corte ha riscontrato casi in cui la mancanza di risorse adeguate (in termini di personale e/o finanziari) oppure la separazione puramente funzionale, ma né gerarchica né finanziaria dai fornitori di servizi di navigazione aerea limitava la capacità delle autorità nazionali di vigilanza di assolvere i propri compiti. In Spagna non vi è una piena separazione gerarchica tra fornitori di servizi di navigazione aerea e autorità nazionali di vigilanza. In Francia l’autorità nazionale di vigilanza e i fornitori di servizi di navigazione aerea fanno capo al medesimo direttore generale e condividono le risorse finanziarie da un bilancio comune, finanziato in massima parte dalle stesse tariffe di navigazione su cui l’autorità nazionale di vigilanza espleta la sorveglianza normativa. In Ungheria, la separazione funzionale non esiste, in quanto la legislazione nazionale demanda ai fornitori di servizi di navigazione aerea la fissazione della base di costo per l’ATM e l’autorità nazionale di vigilanza non dispone delle risorse necessarie per svolgere le proprie funzioni di sorveglianza. Già nel 2013, la Commissione ha proposto di rafforzare l’efficienza e l’indipendenza delle autorità nazionali di vigilanza “in via prioritaria”; nel 2017, tuttavia, la situazione è ancora invariata a tale riguardo.
2. Nei cinque Stati membri visitati, non sono state condotte ispezioni periodiche per fornire garanzie affinché solo i costi ammissibili fossero inclusi nel sistema di tariffazione, o per stabilire se tali costi fossero sostenuti in modo efficiente e adeguatamente ripartiti tra le zone tariffarie di rotta e di terminale. Poiché anche le verifiche eseguite, per conto della Commissione, dall’organo di valutazione delle prestazioni sui tassi unitari non comprendono l’ammissibilità delle spese sottostanti, i tassi unitari sono addebitati agli utenti senza che vengano eseguiti controlli sufficienti sulle spese sottostanti.
3. Si è osservato che gli orientamenti in merito alla ripartizione dei costi di rotta/terminale erano insufficienti; ne conseguono una mancanza di armonizzazione delle procedure contabili tra gli Stati membri e un rischio di sovvenzionamento incrociato tra i servizi di rotta e di terminale, con l’addebito di servizi di navigazione aerea di terminale agli utenti dello spazio aereo che semplicemente sorvolano lo spazio aereo in questione e non utilizzano tali servizi presso i terminali.
4. Le spese in conto capitale³⁰, anche per i piani di miglioramento delle prestazioni, rientrano nei costi unitari determinati e verranno addebitati agli utenti dello spazio aereo anche se i fornitori di servizi di navigazione aerea decidono di annullare o rinviare tali investimenti. Sebbene l’organo di valutazione delle prestazioni abbia rilevato che la spesa in conto capitale nel periodo 2012-2015 è stata di circa 1 miliardo di euro inferiore alle previsioni³¹, non esiste alcuna disposizione per la restituzione di tali importi agli utenti qualora gli investimenti connessi non dovessero mai concretizzarsi.

I blocchi funzionali di spazio aereo hanno favorito le strutture di cooperazione, ma non la deframmentazione

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Il concetto di blocco funzionale di spazio aereo (FAB), creato in risposta alla frammentazione, mirava soprattutto a una gestione dello spazio aereo sulla base dei requisiti operativi anziché dei confini nazionali. Tuttavia, il quadro normativo vigente non stabilisce FAB in grado di contrastare con efficacia la frammentazione, per quanto riguarda la gestione dello spazio aereo, la fornitura dei servizi o l’acquisizione delle attrezzature tecniche.

Il concetto è gradualmente cambiato

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Dalla visione iniziale della Commissione, incentrata su una configurazione dello spazio aereo tale da consentire il funzionamento di centri di controllo di area di dimensioni ottimali, i FAB sono stati gradualmente trasformati in meccanismi di cooperazione tra autorità nazionali di vigilanza e fornitori di servizi di navigazione aerea di Stati membri confinanti, come si illustra di seguito.

1. Le ambizioni iniziali per i FAB sono state illustrate in una comunicazione della Commissione del 2001³², che fa riferimento alla “creazione di zone di controllo attraverso le frontiere nazionali”. Vi si proponeva l’istituzione di una regione di informazione di volo europea nello spazio aereo superiore (EUIR) che sarebbe stata “riconfigurata in blocchi funzionali di spazio aereo di dimensioni minime secondo criteri di sicurezza ed efficienza”. I confini di tali blocchi funzionali di spazio aereo non dovevano necessariamente coincidere con i confini nazionali e sarebbero stati creati per agevolare “la prestazione di servizi di traffico aereo nei centri di controllo di area competenti per porzioni ottimali di spazio aereo nell’EUIR”.
2. Il primo pacchetto SES definiva i FAB come blocchi di spazio aereo basati su requisiti operativi e tesi a una gestione più integrata dello spazio aereo, a prescindere dai confini esistenti³³. Esso prevedeva l’istituzione dell’EUIR, configurata in FAB che avrebbero dovuto rispettare una serie di condizioni in materia di sicurezza, efficienza e operatività³⁴. Se i FAB si fossero estesi sul territorio di più Stati membri, gli Stati membri interessati avrebbero designato congiuntamente i fornitori di servizi³⁵. Tuttavia, non figura più il riferimento ai centri di controllo di area per porzioni ottimali di spazio aereo nell’EUIR.
3. Il secondo pacchetto SES, adottato nel 2009 e tuttora in vigore, introduce nella definizione di FAB il concetto di “cooperazione rafforzata” in alternativa al concetto di “gestione integrata”³⁶. Un aspetto cruciale è che scompare anche l’obbligo di configurare in FAB l’EUIR prospettata. I requisiti stabiliti per i FAB non prevedono esplicitamente la fornitura di servizi integrati o transfrontalieri.

L’attuazione effettiva è stata controversa…

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In seguito all’adozione del secondo pacchetto SES, in Europa sono stati formalmente istituiti nove FAB, come illustrato nella cartina 3.

41

L’attuazione effettiva dei FAB è stata oggetto di controversia tra la Commissione e gli Stati membri. Nel 2013 la Commissione ha messo generalmente in dubbio che i FAB potessero assicurare l’ottimizzazione dello spazio aereo a prescindere dai confini nazionali, se le regioni di informazione di volo rimanevano le stesse, i fornitori di servizi di navigazione aerea erano strutturati nello stesso modo e gli obiettivi di efficienza economica e capacità definiti nei piani di miglioramento delle prestazioni, in alcuni casi, non erano ottimali, a giudizio dell’organo di valutazione delle prestazioni.

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Le espressioni “consentono l’uso ottimale dello spazio aereo” e “sono giustificati dal loro valore aggiunto”³⁷ offrono un ampio margine di interpretazione agli Stati membri nell’attuare i FAB. In genere, questi non hanno accolto le obiezioni avanzate dalla Commissione, sottolineando che la creazione di strutture FAB e i meccanismi di coordinamento avevano soddisfatto i requisiti normativi. Ciò dimostra una generale differenza di percezione dei requisiti normativi tra la Commissione e gli Stati membri. Non è stata promossa alcuna causa dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Uno studio condotto da una società di consulenza sull’attuazione dei FAB ha rilevato che questi ultimi non hanno raggiunto gli obiettivi strategici di alto livello stabiliti dalla normativa SES, nonostante i considerevoli sforzi intrapresi per la loro attuazione³⁸.

… e ha portato alla cooperazione, non alla deframmentazione

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Negli Stati membri visitati, la creazione dei FAB aveva dato luogo a strutture e procedure di cooperazione presso le autorità nazionali di vigilanza e i fornitori di servizi di navigazione aerea. Esse operano soprattutto in materia di cooperazione tecnica e di regolamentazione, come la creazione di uno spazio aereo con rotte libere nelle zone di competenza. Alcuni FAB (come il FABCE, il FAB Regno Unito-Irlanda) assicurano formalmente il coordinamento dell’attuazione del progetto comune pilota³⁹.

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Tuttavia, la cooperazione è anteriore all’istituzione dei FAB e i fornitori di servizi di navigazione aerea sono impegnati in attività simili con altri partner all’esterno dei rispettivi FAB. Alcune iniziative tecniche, quali COOPANS e ITEC, determinano investimenti coordinati, mentre BOREALIS sta attuando accordi di rotte libere che si estendono oltre i confini dei FAB. Ciò dimostra che alcuni vantaggi sono conseguibili anche grazie alla cooperazione volontaria, al di fuori di qualsiasi quadro normativo.

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Nessuno Stato membro visitato è stato in grado di fornire una stima precisa dei costi dell’istituzione o del funzionamento di un FAB, e nessuno degli organismi visitati è riuscito a dimostrare che i FAB avevano prodotto benefici tangibili per gli utenti dello spazio aereo. Non vi sono state misurazioni nei settori essenziali del sistema di prestazioni e anche se vari indicatori essenziali di prestazione sono stati fissati a livello di FAB, per lo più si tratta soltanto di un’aggregazione dei valori-obiettivo nazionali.

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La deframmentazione, segnatamente attraverso la fornitura di servizi transfrontalieri, la fusione dei centri di controllo del traffico aereo o zone comuni di tariffazione, non è stata conseguita in nessuno dei FAB e manca in generale l’impegno, da parte degli Stati membri, in queste iniziative. Il fatto che gli Stati membri preferiscano mantenere lo status quo attuale discende in ampia misura da considerazioni legate alla salvaguardia della sovranità, dei fornitori storici di servizi di navigazione aerea, nonché del loro fatturato e personale.

Ma le dimensioni contano e resta l’esigenza di una deframmentazione

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Uno studio condotto da Eurocontrol, per conto della Commissione, sull’efficienza economica dell’ATM europea e di quella nordamericana⁴⁰ fornisce elementi probatori sulle economie di scala e sui potenziali vantaggi della deframmentazione. Sebbene i profili di traffico nonché il contesto politico siano diversi nelle due regioni, lo studio evidenzia che il sistema di ATM negli Stati Uniti, dove l’ATM è integrata in un’unica organizzazione, è in grado di controllare un maggior numero di voli con meno personale e meno centri di controllo del traffico aereo (cfr. tabella 2).

Tabella 2

Selezione di dati sulla performance in Europa e negli Stati Uniti

Anno civile 2014	Stati membri di Eurocontrol	Stati Uniti
Zona geografica (milioni di km²)	12	15
Voli IFR controllati (milioni)	10	15
Ore di volo controllate (milioni)	15	23
Fornitori di servizi di navigazione aerea di rotta civile	37	1
Totale effettivi	56 300	31 500
Controllori in servizio operativo	17 500	12 960
Personale di sostegno	38 800	18 540
Centri di controllo del traffico aereo lungo la rotta	63	23
Densità relativa (volo/km²)	0,85	1,03
Produttività41 (ore di volo/controllori)	834	1 767

Fonte: Eurocontrol, U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends (2006-2014), novembre 2016.

48

Anche l’analisi della produttività dei centri di controllo del traffico aereo⁴² eseguita dalla Corte sulla base dei dati raccolti da Eurocontrol corrobora l’esistenza di potenziali economie di scala. Benché vari altri fattori possano incidere sulla produttività, l’analisi mostra che esiste una correlazione positiva tra la produttività dei centri di controllo del traffico aereo e le sue dimensioni, misurate in termini di numero di movimenti secondo le regole di volo strumentale (IFR) in un anno. Ciò suggerisce che il consolidamento dei centri e/o forme potenziate di fornitura temporanea di servizi transfrontalieri (per esempio, un centro di controllo del traffico aereo che fornisca servizi di navigazione aerea al di là dei confini nazionali nei periodi di minor traffico) consentirebbe un uso più efficiente della capacità inutilizzata e potrebbe determinare una maggior produttività ed efficienza economica.

49

Data la presenza di economie di scala, per procedere verso l’attuale obiettivo di alto livello di dimezzare i costi dell’ATM occorrerebbe che si verificassero congiuntamente incrementi del traffico e una effettiva deframmentazione della fornitura di servizi.

Il progetto SESAR ha promosso una visione comune, ma si è scostato dal calendario iniziale e ora è a tempo indeterminato

50

Il progetto SESAR, la componente tecnologica dell’iniziativa SES, consiste in un partenariato pubblico-privato tra la Commissione europea, Eurocontrol e vari portatori d’interesse dell’industria, avvalendosi di un quadro normativo specifico e di una serie di strumenti finanziari. Si prefigge di armonizzare e modernizzare i sistemi e le procedure ATM in tutta Europa. Fin dall’inizio, il progetto SESAR è stato suddiviso in: una fase di definizione (volta a definire il piano di modernizzazione), una fase di sviluppo (per la creazione delle necessarie basi tecnologiche) e una fase di realizzazione (introduzione dei nuovi sistemi e delle nuove procedure).

51

La Corte ha esaminato la ratio alla base del progetto SESAR nonché aspetti selezionati delle fasi di definizione e di sviluppo, in particolare la creazione, il funzionamento e l’estensione dell’impresa comune SESAR. Per un campione di progetti di R&S e di attività correlate, la Corte ha esaminato la valutazione delle esigenze che ne giustificavano l’avvio, quali realizzazioni sono state ottenute e quale uso operativo ne è stato fatto finora.

Il progetto SESAR intendeva contrastare la frammentazione tecnologica, ma i benefici sono stati sovrastimati, mentre l’intervento dell’UE avrebbe dovuto essere temporaneo

52

Il progetto SESAR, essendo teso a riunire vari portatori d’interesse perché si impegnassero a favore di un piano generale ATM, si prefiggeva di contrastare la frammentazione tecnologica, concettuale e procedurale presente nella fornitura dei servizi. Nel 2004, il costo della frammentazione era stimato in un importo annuo compreso tra 880 e 1 400 milioni di euro, di cui quasi la metà era riconducibile alla frammentazione degli appalti, dello sviluppo e del funzionamento dei sistemi di ATM⁴³.

53

Tuttavia, i benefici attesi dal progetto SESAR, ad esempio la riduzione dei ritardi e dei costi, sono stati sovrastimati, dal momento che si basavano su previsioni di traffico a lungo termine eccessivamente ottimistiche, che non si sono concretizzate. L’analisi costi-benefici del 2005 alla base del progetto si fondava su una previsione di crescita annua del traffico pari al 2,9 % su un periodo di 30 anni (2005-2035). I dati mostrano invece che la crescita effettiva media nel periodo 2005-2016 è stata dell’1,1 %, anziché del 2,9 %. Un ottimismo analogo è riscontrabile nelle principali tappe intermedie, che in seguito hanno segnato la fase di sviluppo di SESAR: l’edizione del 2009 del piano generale ATM e uno studio del 2012 a sostegno della proroga dell’impresa comune SESAR⁴⁴.

54

Il progetto SESAR è stato avviato con uno specifico calendario. In base ad una comunicazione della Commissione del 2005 al Consiglio⁴⁵, la fase di definizione si sarebbe svolta dal 2005 al 2007, per essere seguita dalle fasi di sviluppo (2008-2013) e realizzazione (2014-2020). L’oggetto della partecipazione dell’UE sarebbe stato circoscritto alle fasi di definizione e di sviluppo, mentre sia la governance che il finanziamento della fase di realizzazione sarebbero stati trasferiti integralmente ai portatori d’interesse dell’industria. Il regolamento del Consiglio che in seguito ha istituito l’impresa comune SESAR⁴⁶ prevedeva tale calendario nei considerando e fissava la data di chiusura dell’impresa comune al 31 dicembre 2016, seppur contemplando la possibilità di una revisione.

La fase di definizione di SESAR ha assicurato il coinvolgimento dei principali portatori d’interesse

55

Nel 2004 Eurocontrol ha chiesto alla Commissione assistenza finanziaria per la fase di definizione di SESAR. Il sostegno finanziario è stato concesso sulla base di decisioni della Commissione nel 2004, 2005 e 2006. In totale, sono stati erogati a Eurocontrol 30 milioni di euro a titolo della TEN-T per cofinanziare uno studio del costo complessivo di 60 milioni di euro.

56

La fase di definizione di SESAR è stata svolta da un consorzio⁴⁷ comprendente tutti i principali portatori d’interesse: utenti dello spazio aereo, operatori aeroportuali, fornitori di servizi di navigazione aerea e costruttori. Questa fase, durata dal 2005 al 2008, ha generato, oltre a una serie di prodotti⁴⁸, il primo piano generale europeo ATM, comprensivo di una tabella di marcia per le fasi di sviluppo e di realizzazione del programma SESAR. Il piano generale è stato approvato dal Consiglio nel marzo 2009 e ha costituito la base per la fase di sviluppo successiva.

L’impresa comune SESAR è riuscita a creare uno sforzo coordinato di R&S per l’ATM europea…

57

Le attività di ricerca e sviluppo (R&S) nell’ambito dell’ATM possono essere complesse e vanno gestite. Ciò è dovuto all’alto grado di interdipendenza tra aeroporti, utenti dello spazio aereo, gestore della rete e fornitori di servizi di navigazione aerea, nonché al fatto che occorre assicurare in parallelo le attività di R&S e il funzionamento effettivo.

58

L’impresa comune SESAR è stata istituita⁴⁹ per gestire le attività di R&S nella fase di sviluppo. Essa ha costituito un quadro per gestire un programma estremamente complesso di R&S e ha coordinato un ambiente di R&S fino ad allora frammentato. I portatori d’interesse hanno dichiarato che il progetto SESAR ha promosso: i) una visione a livello di UE per la futura configurazione e realizzazione dell’ATM europea, con l’adesione dei portatori di interesse, compresi i costruttori; ii) partenariati coordinati tra parti in causa nelle attività di R&S ed economie di scala; iii) una più forte influenza europea sulla fissazione degli standard internazionali e sull’elaborazione del piano globale di navigazione aerea dell’ICAO. Inoltre, la disponibilità di finanziamenti dell’UE ha indotto le parti interessate a impegnare risorse supplementari nelle attività di R&S.

… ma il suo mandato presenta carenze

59

Il quadro normativo conferisce all’impresa comune SESAR la responsabilità di eseguire il piano generale ATM (e, in particolare, di organizzare la fase di sviluppo in conformità di detto piano)⁵⁰. Tuttavia, il mandato dell’impresa comune SESAR manca di chiarezza sotto due aspetti:

1. sebbene il regolamento del Consiglio del 2007 prevedesse lo scioglimento dell’impresa comune SESAR entro la fine del 2016, lo stesso regolamento le affidava anche l’esecuzione di un piano generale con attività di R&S che si estendevano oltre il 2020;
2. il regolamento non conferisce esplicitamente mandato all’impresa comune SESAR di aggiornare il piano generale e si limita a descrivere la procedura per l’approvazione, da parte dell’UE, di modifiche significative apportate allo stesso. Il coinvolgimento dell’impresa comune SESAR in questo processo è menzionato in documenti non vincolanti giuridicamente⁵¹, che esortano l’impresa comune SESAR a proporre aggiornamenti e al suo consiglio di amministrazione di adottarli.

60

Il quadro descritto rischia di compromettere l’efficienza del progetto. In primo luogo, dato il disallineamento tra la durata giuridica dell’impresa comune SESAR e le attività di R&S che era tenuta a eseguire, risultava poco chiaro in quale misura detta esecuzione andasse completata entro la data di scioglimento dell’impresa comune. In secondo luogo, poiché gli aggiornamenti in ultima analisi incidono sui tempi nonché sui costi e benefici attesi dai vari portatori d’interesse, i progressi vengono misurati a fronte di un target mobile, riducendo ulteriormente la rendicontabilità relativa al mandato dell’impresa comune SESAR.

Gli aggiornamenti del piano generale riflettono nuove realtà, ma anche notevoli ritardi…

61

L’impresa comune SESAR ha di fatto impegnato ingenti risorse nel processo di aggiornamento del piano generale⁵². Al 2017, erano stati eseguiti due importanti aggiornamenti del piano generale e un terzo è in programma per il 2018.

62

Il primo aggiornamento (2012) è stato effettuato principalmente perché ci si è resi conto che non tutte le attività di R&S pianificate potevano essere completate entro la fine del 2016 e, pertanto, gli sforzi di R&S si erano concentrati su una serie gestibile di cambiamenti operativi essenziali⁵³. L’aggiornamento ha fatto seguito a un esercizio interno dell’impresa comune SESAR condotto dai membri del comitato del programma, al fine di individuare le esigenze strategiche dei suoi membri e di ridistribuire di conseguenza le risorse tra i progetti. La Corte osserva che il gruppo di lavoro incaricato di ridefinire le priorità del programma non comprendeva gli utenti dello spazio aereo, i quali da ultimo saranno tenuti a pagare per gli investimenti richiesti dal piano generale. La Corte ritiene che ciò sia stato deleterio per la necessaria adesione alle soluzioni SESAR e per l’efficacia complessiva del progetto. Nell’analogo programma statunitense NextGen, la mancata adesione delle compagnie aeree, in particolare la loro riluttanza a dotare gli aeromobili di avionica compatibile, è stata considerata una sfida cruciale per la realizzazione⁵⁴.

63

Ci sono state ripercussioni per quasi tutti i progetti di R&S avviati al principio; molti hanno visto ridefinire la propria portata e, nel corso della durata giuridica dell’impresa comune SESAR, non avrebbero più fornito le realizzazioni pianificate inizialmente. È apparso chiaro che il calendario inizialmente previsto per la fase di sviluppo (2008-2013) non sarebbe più stato rispettato.

64

La principale determinante del secondo aggiornamento (2015) è stata la necessità di incentrare il programma di R&S sui requisiti della fase di realizzazione, in particolare sui requisiti del progetto comune pilota, e di integrare nuovi elementi quali aeromobili a pilotaggio remoto e cibersicurezza.

65

Gli aggiornamenti hanno apportato modifiche sostanziali al piano generale ATM, sia nella forma che nel contenuto. Di seguito vengono illustrate le principali evoluzioni da un documento all’altro rilevate dalla Corte.

Tabella 3

Evoluzione di aspetti selezionati del piano generale europeo ATM

	versione 2009	versione 2012	versione 2015
Obiettivi di performance	Valore di partenza: 2004/2005 Data-obiettivo: 2020 Valori-obiettivo:    Aumento della capacità pari al 73 %    Riduzione dell’impatto ambientale per volo pari al 10 %    Riduzione del costo per volo pari al 50 %	Valore di partenza: 2005 Data-obiettivo: 2030 Valori-obiettivo:    Aumento della capacità pari al 27 %    Riduzione dell’impatto ambientale per volo pari al 2,8 %    Riduzione del costo per volo pari al 6 %	Valore di partenza: 2012 Data-obiettivo: 2035 Valori-obiettivo:    Riduzione del ritardo di rotta pari al 10-30 %    Riduzione dell’impatto ambientale per volo pari al 5-10 %    Riduzione del costo per volo pari al 30-40 %
Costi degli investimenti	32 miliardi di euro per il periodo 2008-2020 (di cui 22 miliardi di euro per gli utenti dello spazio aereo e 7 miliardi di euro per i fornitori di servizi di navigazione aerea)	20-29 miliardi di euro (di cui 13-17 miliardi di euro per gli utenti dello spazio aereo e 3-6 miliardi di euro per i fornitori di servizi di navigazione aerea)	19-28 miliardi di euro per il periodo 2015-2035 (di cui 17-26 miliardi di euro per investimenti a terra)

Fonte: piani generali ATM europei del 2009, 2012 e 2015.

66

La tabella precedente mostra un progressivo differimento della data di conseguimento del concetto-obiettivo ATM dal 2020 al 2035, una riduzione dei benefici di performance attesi e un calo marginale del fabbisogno totale di investimenti. Nel caso specifico dei fornitori di servizi di navigazione aerea, si prevede che l’investimento richiesto sia ora superiore rispetto al 2009⁵⁵.

… e infine ha portato alla decisione di prorogare l’impresa comune SESAR e di impegnare risorse supplementari

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L’aggiornamento 2012 del piano generale definiva tre stadi principali⁵⁶ per la realizzazione del concetto SESAR entro il 2030. Tuttavia, nel 2013, la Commissione ha riconosciuto⁵⁷ che, nell’ambito delle prospettive finanziarie 2007-2013, il programma di lavoro dell’impresa comune SESAR, avrebbe consentito di assicurare solo lo stadio 1 del piano generale e parte dello stadio 2 e che, per completare gli stadi 2 e 3, sarebbe stato necessario prorogare l’impresa comune SESAR. A sostegno di una proroga, la Commissione ha affermato che i vantaggi che ne sarebbero discesi avrebbero ampiamente superato i costi. Nel 2014, il Consiglio ha modificato il regolamento (CE) n. 219/2007, prorogando l’impresa comune SESAR fino al dicembre 2024 e concedendo ulteriori finanziamenti dell’UE per 585 milioni di euro al bilancio dell’impresa comune SESAR in tale periodo.

68

Oltre a basarsi su previsioni ottimistiche del traffico aereo a lungo termine, l’analisi costi-benefici (ACB) a sostegno della decisione di prorogare l’impresa comune SESAR non ha stimato i costi di R&S dopo il 2020, mentre confrontava detti costi con i benefici attesi fino al 2035. Questo disallineamento riflette la discrepanza tra il carattere temporaneo dell’impresa comune SESAR (e del quadro finanziario che la sostiene) e la durata necessaria delle attività di R&S che essa ha l’incarico di eseguire.

69

Gli aggiornamenti del piano generale e la proroga dell’impresa comune SESAR hanno ampliato ulteriormente lo scostamento della fase di sviluppo in corso dal calendario iniziale e hanno rappresentato un cambiamento di prospettiva, piuttosto che un semplice ritardo. Mentre prima era limitato al periodo 2008-2013, ora lo sforzo di R&S diventa di fatto a tempo indeterminato, sebbene si avvalga di una struttura temporanea.

Alla fine del 2016, alcune soluzioni tecnologiche sono state pubblicate, ma l’esecuzione del piano generale è ancora lungi dall’essere ultimata

70

L’impresa comune SESAR ha pubblicato documenti su miglioramenti operativi e tecnologici, raggruppati in una serie di “soluzioni SESAR”⁵⁸. Ha altresì eseguito dimostrazioni, in un ambiente operativo reale, dei potenziali vantaggi di tali miglioramenti.

71

Tuttavia, con la ridistribuzione delle risorse e gli aggiornamenti del piano generale, l’impresa comune SESAR ha rimodulato il programma di R&S nel corso della sua esecuzione, modificando il contenuto dei progetti, la loro tempistica e il concetto-obiettivo ATM nel suo complesso. Tale flessibilità è stata elogiata dall’impresa comune SESAR e dai suoi membri, ma cela anche ritardi nelle attività di R&S rispetto alla programmazione iniziale.

72

In questo contesto, la Corte intende mettere in evidenza quattro problematiche.

1. Le relazioni esterne dell’impresa comune non illustrano in maniera esaustiva i progressi compiuti verso l’attuazione del piano generale. La relazione annuale di attività presenta una percentuale di completamento rispetto al contenuto più recente per ciascun progetto e non fa riferimento ai ritardi rispetto alle scadenze iniziali.
2. L’evoluzione dei miglioramenti operativi che vanno inclusi nelle soluzioni SESAR è però regolarmente controllata dall’impresa comune SESAR⁵⁹. L’analisi della Corte mostra che, alla fine del 2016, solo il 19 % dei miglioramenti operativi era stato convalidato dall’impresa comune SESAR a “livello di sviluppo e integrazione preindustriale”, mentre il 61 % si trovava ancora nella fase di definizione concettuale.
3. Al 2016, era stata eseguita solo una piccola parte dell’attuale piano generale, benché il sostegno dell’UE inizialmente previsto per la fase di sviluppo fosse stato in gran parte speso (700 milioni di euro). Di conseguenza, è stato necessario prorogare l’impresa comune SESAR fino al 2024 e concederle ulteriori 585 milioni di euro di finanziamenti UE.
4. Benché un’analisi costi-benefici sia stata riportata in ciascuna edizione del piano generale ATM a livello globale, i singoli progetti di R&S sottoposti ad audit sono stati avviati senza un’analisi costi-benefici specifica che dimostrasse l’entità del problema affrontato e la probabile produzione di un beneficio netto. Alcuni progetti sono stati interessati dalla rimodulazione condotta nel quadro degli aggiornamenti del piano generale e hanno prodotto solo una parte delle realizzazioni inizialmente previste (cfr. allegato II).

Conclusioni e raccomandazioni

73

Il flusso sicuro ed efficiente del traffico aereo richiede il ricorso a una gestione del traffico aereo (ATM) articolata in tre funzioni essenziali: assicurare la separazione tra aeromobili; bilanciare la domanda (di voli) e l’offerta (di controllo del traffico aereo); fornire informazioni aeronautiche agli utenti dello spazio aereo.

74

L’iniziativa del cielo unico europeo (Single European Sky, SES) intende migliorare la performance complessiva dell’ATM trasferendo una serie di competenze dalla precedente prassi intergovernativa al quadro dell’Unione europea.

75

L’iniziativa SES, varata formalmente nel 2004, ha istituito gradualmente un quadro normativo comprendente un insieme di norme vincolanti comuni a livello di UE sulla sicurezza ATM, sulla fornitura di servizi ATM, sulla gestione dello spazio aereo e sulla interoperabilità all’interno della rete. A tale quadro è abbinato un programma di modernizzazione tecnologica, il “progetto SESAR” (Single European Sky ATM Research, ossia ricerca per l’ATM nel cielo unico europeo), che beneficia di incentivi finanziari.

76

La Corte ha esaminato alcune componenti essenziali dell’iniziativa sul cielo unico europeo, previste dalla normativa. Fra queste, si annoverano: i) i sistemi di prestazioni e di tariffazione, che stabiliscono valori-obiettivo vincolanti in quattro settori di prestazione: sicurezza, condizioni ambientali, capacità ed efficienza economica, nonché disciplinano i costi a carico degli utenti dello spazio aereo; ii) i blocchi funzionali di spazio aereo volti a ottimizzare la fornitura di servizi, tradizionalmente organizzata secondo i confini degli Stati; iii) le fasi di definizione e di sviluppo del progetto SESAR, il pilastro tecnologico dell’iniziativa del cielo unico europeo teso ad armonizzare e a modernizzare le procedure e l’infrastruttura di ATM.

77

Nell’insieme, la Corte conclude che l’iniziativa ha fronteggiato una chiara esigenza e ha indotto una maggiore cultura dell’efficienza nell’ATM. Tuttavia, la gestione dello spazio aereo europeo rimane frammentata e il concetto del cielo unico europeo non si è ancora tramutato in realtà. Le tariffe di navigazione non hanno registrato ribassi significativi e i ritardi connessi all’ATM hanno ripreso ad aumentare. Il progetto SESAR, pur promuovendo il coordinamento e diffondendo gradualmente miglioramenti tecnologici, ha accumulato ritardi rispetto al calendario iniziale e si è rivelato notevolmente più costoso del previsto. In sostanza, l’intervento dell’UE nel progetto SESAR ha subito un’evoluzione: da coinvolgimento a termine a fronte di determinati traguardi, è divenuto più un impegno a tempo indeterminato.

78

Data la presenza di monopoli nazionali e di frammentazione, era necessario l’intervento dell’UE, da cui è scaturita l’iniziativa SES. Gli obiettivi di alto livello stabiliti per l’iniziativa sono stati inizialmente formulati con riferimento all’evoluzione del traffico aereo osservata nel 2005. Quando l’espansione del traffico è poi diminuita, gli obiettivi di alto livello sono divenuti sia irraggiungibili in termini di efficienza economica, sia non più pertinenti con riferimento alla capacità. Inoltre, essi non sono collegati ai valori-obiettivo stabiliti dal sistema di prestazioni (cfr. paragrafi 16-21 e 28-29).

Raccomandazione 1 — Rivedere gli obiettivi di alto livello

La Commissione dovrebbe proporre una definizione del cielo unico europeo che comprenda le dimensioni essenziali dell’architettura dello spazio aereo, della fornitura dei servizi e dell’infrastruttura. Su tale base, dovrebbe quindi rivedere gli obiettivi SES di alto livello, facendo sì che siano sufficientemente ambiziosi da promuovere il miglioramento della performance e che siano corredati di una tempistica di realizzazione realistica. Gli obiettivi di alto livello rivisti dovrebbero inoltre essere collegati ai valori-obiettivo per l’UE nel sistema di prestazioni, in modo che si possano misurare i progressi compiuti nel loro conseguimento. Dato che l’attuale periodo di riferimento (PR2) si concluderà nel 2019, i valori-obiettivo per il PR3 dovrebbero essere fissati in tale ottica. Gli obiettivi di alto livello rivisti dovrebbero divenire altresì il punto di riferimento per far evolvere l’attuale piano generale.

Scadenza: entro il 2019.

79

I sistemi di prestazioni e di tariffazione, costituiscono, in linea di principio, strumenti adeguati per mitigare gli effetti negativi di una fornitura di servizi in ampia misura monopolistica. È stata così promossa una cultura dell’efficienza e della trasparenza tra i vari fornitori di servizi di navigazione aerea. Ciò nonostante, i risultati quantitativi dei sistemi sono inferiori alle aspettative: i ritardi sono stati in genere superiori ai valori-obiettivo stabiliti nei piani di miglioramento delle prestazioni e, pur avendo raggiunto un minimo storico nel 2013, da allora sono in aumento; i tassi unitari corrisposti dagli utenti dello spazio aereo dipendono ampiamente dai volumi del traffico e sono scesi solo del 4 % tra il 2011 e il 2016, percentuale inferiore alla riduzione stabilita dalla Commissione per l’UE.

80

L’assenza di una considerevole deframmentazione, unitamente a un più lento aumento del traffico, costituisce una causa importante dei deludenti risultati quantitativi rilevati dal sistema di prestazioni. Gli attuali blocchi funzionali di spazio aereo (Functional Airspace Block, FAB) forniscono sostanzialmente un forum per la cooperazione tra i portatori d’interesse di paesi tra loro confinanti, ma si sono dimostrati inefficaci nel contrastare la frammentazione a livello di gestione dello spazio aereo, di fornitura dei servizi o di dotazioni tecniche. I FAB non sono riusciti a promuovere la fornitura di servizi transfrontalieri temporanei o integrati, potenzialmente suscettibili di esercitare un significativo effetto di miglioramento della performance (cfr. paragrafi 22-49).

Raccomandazione 2 — Vagliare altre opzioni di intervento per contrastare la frammentazione

La Commissione dovrebbe:

1. valutare il valore aggiunto che discende dal mantenere i requisiti normativi per i blocchi funzionali di spazio aereo, considerata la loro inefficacia nel fronteggiare la frammentazione;
2. esaminare opzioni di intervento che, in quanto tali o in aggiunta ai blocchi funzionali di spazio aereo, possano produrre con efficacia una deframmentazione e, potenzialmente, generare economie di scala, nonché monitorarne l’attuazione tramite indicatori e valori-obiettivo di performance pertinenti. Le opzioni potrebbero includere la promozione attiva della fornitura di servizi transfrontalieri o integrati, in considerazione anche di una possibile ristrutturazione dei fornitori di servizi di navigazione aerea.

Scadenza: entro il 2020.

81

Il ruolo di monitoraggio delle autorità nazionali di vigilanza e della Commissione è inficiato da una serie di limitazioni. Le autorità nazionali di vigilanza non sono sempre del tutto indipendenti o efficaci. Non conducono ispezioni periodiche su elementi importanti dei costi addebitati agli utenti, ossia su ammissibilità, economicità e adeguata ripartizione delle spese. Tali aspetti non sono neanche verificati dalla Commissione quando valuta i tassi unitari. Inoltre, gli orientamenti della Commissione sulla ripartizione dei costi tra le zone di tariffazione di rotta e di terminale sono stati insufficienti, generando il rischio di sovvenzionamento incrociato tra i servizi di navigazione di rotta e di terminale (cfr. paragrafi 36-37).

Raccomandazione 3 — Assicurare la piena indipendenza e capacità delle autorità nazionali di vigilanza

Le autorità nazionali di vigilanza devono essere pienamente indipendenti e disporre della capacità di adempiere le proprie funzioni. A tal fine, gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché le autorità nazionali di vigilanza siano gerarchicamente, finanziariamente e funzionalmente indipendenti dai fornitori di servizi di navigazione aerea e dispongano delle risorse necessarie per sorvegliare e monitorare i sistemi di prestazioni e di tariffazione. La Corte osserva che a tale riguardo gioverebbe una celere adozione delle disposizioni applicabili previste nel pacchetto legislativo SES2+.

Scadenza: entro il 2019.

Raccomandazione 4 — Assicurare la copertura ispettiva del sistema di tariffazione

La Commissione e le autorità nazionali di vigilanza dovrebbero condurre le ispezioni periodiche previste dalla normativa in vigore, in particolare per quanto concerne l’ammissibilità dei costi addebitati e la loro ripartizione tra le zone tariffarie di rotta e di terminale. La Commissione dovrebbe fornire ulteriori orientamenti sulla ripartizione dei costi al fine di assicurare un trattamento contabile armonizzato.

Scadenza: entro il 2019.

82

Il processo di approvazione dei piani di miglioramento delle prestazioni è lungo e complesso. Si è rivelato difficile raggiungere accordi fra la Commissione e gli Stati membri, in particolare per i valori-obiettivo di capacità ed efficienza economica. Poiché la Commissione non ha la facoltà di imporre valori-obiettivo, quelli contenuti nei piani di miglioramento delle prestazioni tendono a riflettere un livello di ambizione più basso (cfr. paragrafi 34-35).

Raccomandazione 5 - Razionalizzare il sistema di prestazioni

La Commissione dovrebbe semplificare il processo di approvazione dei piani di miglioramento delle prestazioni. A tal fine, dovrebbe promuovere attivamente le esenzioni dal sistema in caso di servizi prestati a condizioni di mercato o nel quadro di accordi sul livello dei servizi tra i fornitori dei servizi e gli utenti dello spazio aereo. In mancanza di tali condizioni, la Commissione dovrebbe disporre di poteri esecutivi per stabilire direttamente valori-obiettivo vincolanti sulla base dell’esame dell’organo di valutazione delle prestazioni.

Scadenza: entro il 2019.

83

Il quadro di prestazioni monitora la performance dell’ATM sulla base di indicatori essenziali di prestazione, alcuni dei quali, tuttavia, presentano una serie di carenze. Ne risulta limitata la loro capacità di misurare adeguatamente la performance dell’ATM in vari settori essenziali. In particolare, gli indicatori che misurano la capacità in termini di ritardi colgono solo una piccola parte dell’intera esperienza “gate to gate” vissuta dai passeggeri e non misurano l’efficienza in periodi di minor traffico. Nel settore delle condizioni ambientali, da un lato l’efficienza di volo di rotta riflette elementi che esulano dal controllo dei fornitori di servizi di navigazione aerea, mentre dall’altro non affronta la componente verticale dell’efficienza di volo (cfr. paragrafi 30-33).

Raccomandazione 6 — Rivedere alcuni indicatori essenziali di prestazione

Per il prossimo periodo di riferimento, la Commissione dovrebbe:

1. per quanto riguarda la capacità, provvedere affinché gli indicatori essenziali di prestazione colgano l’intero ritardo “gate to gate”, facendo sì al contempo che i fornitori di servizi di navigazione aerea continuino a rendere debitamente conto del proprio operato. Gli indicatori essenziali dovrebbero essere in grado non solo di misurare la capacità di far fronte ai picchi della domanda, ma anche di stabilire se le risorse sono utilizzate in modo efficiente nei periodi di punta e in quelli di minor traffico;
2. per quanto riguarda le condizioni ambientali, modificare gli indicatori essenziali di prestazione al fine di misurare la capacità dell’ATM di adeguarsi alle traiettorie auspicate dagli utenti dello spazio aereo, nella loro dimensione sia orizzontale che verticale.

Scadenza: entro il 2019.

84

Le fasi di definizione e sviluppo di SESAR hanno concorso a fare in modo che i principali portatori d’interesse si impegnassero ad attenersi a un piano tecnologico comune, mentre grazie alla fase di sviluppo dello stesso progetto l’ambiente di R&S, prima frammentato, è diventato coordinato. L’impresa comune SESAR ha pubblicato miglioramenti operativi e tecnologici, raggruppati in una serie di “soluzioni SESAR”.

85

Rispetto all’inizio, il ruolo svolto dall’UE nel progetto SESAR ha conosciuto un’evoluzione in termini di portata, tempistica e volumi finanziari; tutti questi aspetti hanno mostrato una significativa progressione: l’aspettativa iniziale di ultimare la fase di sviluppo entro il 2013, per poi passare alla fase di realizzazione a cura dei portatori d’interesse dell’industria, è stata sostituita da una concezione di R&S a tempo indeterminato e in continua evoluzione, che presuppone un sostegno dell’UE a lungo termine. Gli aggiornamenti del piano generale condotti nel 2012 e nel 2015 hanno introdotto modifiche sostanziali, sia di forma che di contenuto, nonché un progressivo differimento della data di conseguimento del concetto-obiettivo: gli ambiziosi obiettivi di performance di SESAR sono ora fissati per il 2035, e non il 2020 come originariamente previsto.

86

La durata dell’impresa comune SESAR stabilita dalla normativa non è allineata alla durata pianificata per le attività di R&S da essa attese. Ciò osta alla rendicontabilità dell’impresa comune SESAR per quanto riguarda l’esecuzione del piano generale. La situazione è aggravata dal fatto che l’impresa comune SESAR non riferisce in modo adeguato sullo stato di avanzamento di detta esecuzione.

87

Al 2016, è stata eseguita solo una piccola parte del piano generale in vigore, benché il sostegno dell’UE previsto inizialmente per la fase di sviluppo sia stato in gran parte speso (700 milioni di euro). Di conseguenza, è stato necessario prorogare l’impresa comune SESAR fino al 2024 e concederle ulteriori 585 milioni di euro di finanziamenti UE (cfr. paragrafi 50-72).

Raccomandazione 7 - Rivedere la struttura di sostegno dell’UE alle attività di ricerca e sviluppo per l’ATM alla luce degli obiettivi perseguiti

In conformità dei princìpi per “Legiferare meglio”, le decisioni politiche andrebbero elaborate in modo aperto e trasparente, sulla scorta delle migliori prove disponibili e sulla base di un ampio coinvolgimento delle parti interessate.

Pertanto, qualora proponga di continuare a finanziare gli sforzi di ricerca e sviluppo per l’ATM oltre il 2024, la Commissione dovrebbe:

1. giustificare in modo adeguato il sostegno dell’UE, in particolare per quanto riguarda i motivi per cui tale sostegno dovrebbe continuare, con quali finalità, fino a quando e quale sarebbe l’ammontare di sostegno pubblico necessario per conseguire un impiego ottimale delle risorse;
2. analizzare se l’impresa comune SESAR, una struttura temporanea, sia adatta ad affrontare tale sforzo di ricerca e sviluppo a lungo termine e, qualora non lo sia, apportare i necessari adeguamenti.

Scadenza: entro il 2020.

Raccomandazione 8 — Rafforzare la rendicontabilità dell’impresa comune SESAR

La Commissione dovrebbe rafforzare la rendicontabilità dell’impresa comune SESAR per l’esecuzione del piano generale, mediante la definizione di tappe intermedie chiare, corredate di un termine e abbinate a una dotazione finanziaria. La Commissione dovrebbe altresì esigere che l’impresa comune SESAR riferisca regolarmente sui progressi compiuti rispetto alla piena attuazione del suddetto piano.

Scadenza: entro il 2018.

88

Benché un’analisi costi-benefici sia stata riportata in ciascuna edizione del piano generale ATM a livello globale, i singoli progetti di R&S sottoposti ad audit sono stati avviati senza un’analisi costi-benefici specifica che dimostrasse l’entità del problema affrontato e la probabile produzione di un beneficio netto. Alcuni progetti sono stati interessati dalla rimodulazione condotta nel quadro degli aggiornamenti del piano generale e hanno prodotto solo una parte delle realizzazioni inizialmente previste (cfr. paragrafo 72).

Raccomandazione 9 - Prediligere il sostegno dell’UE volto a soluzioni di ricerca e sviluppo che promuovano la deframmentazione e un contesto concorrenziale

La Commissione dovrebbe provvedere affinché:

1. beneficino di finanziamenti UE solo i progetti con un valore aggiunto dimostrato per la rete. Ciò potrebbe essere conseguito, ad esempio, attraverso l’attuazione di un sistema che valuti il valore aggiunto per la rete dei progetti, introducendo per i progetti una valutazione quale un’analisi dei bisogni o un’analisi costi-benefici;
2. nel quadro dell’impresa comune SESAR, sia privilegiato il finanziamento dell’UE a favore di soluzioni di ricerca e sviluppo per l’ATM che promuovano la deframmentazione, l’interoperabilità e la condivisione delle infrastrutture, nonché favoriscano le condizioni per un contesto concorrenziale.

Scadenza: in applicazione ai nuovi progetti finanziati, a partire dal 2018.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione dell’11 ottobre 2017.

Abbreviazioni

ACB: analisi costi-benefici

ACC: centro di controllo di area

AESA: Agenzia europea per la sicurezza aerea

ANSP: fornitore di servizi di navigazione aerea

ANV: autorità nazionale di vigilanza

ATC: controllo del traffico aereo

ATCO: controllore del traffico aereo

ATFM: gestione del flusso di traffico aereo

ATM: gestione del traffico aereo

CNS: servizi di comunicazione, navigazione e sorveglianza

CRCO: Central Route Charges Office

DG MOVE: direzione generale della Mobilità e dei trasporti

DUC: costo unitario determinato

EUIR: regione di informazione di volo europea nello spazio aereo superiore

FAB: blocco funzionale di spazio aereo

IC SESAR: impresa comune SESAR

ICAO: Organizzazione dell’aviazione civile internazionale

IEP: indicatore essenziale di prestazione

IFR: regole del volo strumentale

R&S: ricerca e sviluppo

SES: cielo unico europeo

SESAR: ricerca per l’ATM nel cielo unico europeo

SSC: comitato per il cielo unico

TEN-T: reti transeuropee di trasporto

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da George Pufan, Membro della Corte, coadiuvato da Patrick Weldon, capo di Gabinetto, e Mircea Radulescu, attaché; Pietro Puricella, primo manager; Afonso Malheiro, capo incarico; Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer e Judit Oroszki, auditor.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
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LUXEMBOURG

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8529-4	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/244834	QJ-AB-17-019-IT-N
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