Egységes európai égbolt: megújult, de még nem egységes légiforgalmi kultúra

Összefoglaló

Az egységes európai égbolt

I

A légi közlekedés az Unió belső piacának fontos alkotóeleme, amely hozzájárul az áruk és személyek szabad mozgásához, és előmozdítja a gazdasági növekedést. 2015-ben mintegy 920 millió utas és 15 millió tonna teherszállítmány fordult meg az uniós repülőterek indulási vagy érkezési oldalán. Ugyanebben az évben közel 10 millió légi járat közlekedett Európa egén a műszeres repülési szabályok (IFR) szerint. A légi forgalom biztonságos és hatékony áramlásának biztosításához légiforgalmi szolgáltatásra van szükség, amelynek három központi funkciója a légi járművek egymás közötti megfelelő elkülönítése, a kereslet (járatok) és a kínálat (légiforgalmi irányítás) kiegyensúlyozása, valamint légiforgalmi tájékoztatás nyújtása a légtérfelhasználóknak.

II

Bár a légi forgalom természeténél fogva nemzetközi jellegű, korábban azt nemzeti szinten, szétaprózódott és monopolisztikus környezetben igazgatták, ami késésekhez és a légtérfelhasználók számára magasabb légiforgalmi szolgáltatási költségekhez vezetett. Emiatt a légiforgalmi szolgáltatás átfogó teljesítményének javítására törekvő „Egységes európai égbolt” (SES) kezdeményezés egy sor hatáskört a korábbi kormányközi gyakorlat helyett az Európai Unióra igyekszik átruházni.

III

A SES kezdeményezés 2004-ben indult el hivatalosan, és fokozatosan létrehozott egy szabályozási keretet, amely egy, a légiforgalmi szolgáltatás biztonságosságára, a légiforgalmi szolgáltatások nyújtására, a légtérgazdálkodásra és a hálózaton belüli interoperabilitásra vonatkozó, uniós szintű és kötelező érvényű szabálykészletből áll. Ezt a keretet egy technológiai korszerűsítési program, a SESAR projekt (azaz az „Egységes európai égbolt” légiforgalmi szolgáltatási kutatás) és az azt támogató pénzügyi ösztönzők egészítik ki.

Hogyan végeztük az ellenőrzést?

IV

Az ellenőrzés során azt értékeltük, hogy a SES uniós kezdeményezésnek a mai napig sikerült-e javítania az európai légiforgalmi szolgáltatások hatékonyságát. Különösen azt vizsgáltuk, hogy indokolt volt-e az „Egységes európai égbolt” kezdeményezés, valamint hogy annak bizonyos válogatott összetevői (a teljesítményrendszer és a díjszámítási rendszer, a funkcionális légtérblokkok, illetve a SESAR projekt meghatározási és fejlesztési szakasza) milyen mértékben járultak hozzá az európai légiforgalmi szolgáltatások hatékonyabbá tételéhez.

V

Az ellenőrzés során felkerestük a Bizottságot (DG MOVE), az Eurocontrolt, az EASA-t, a SESAR Közös Vállalkozást és annak néhány tagját. Látogatást tettünk öt tagállam (Spanyolország, Franciaország, Magyarország, Svédország és az Egyesült Királyság) légiközlekedési politikáért felelős kormányhivatalánál, nemzeti felügyeleti hatóságánál és egy léginavigációs szolgáltatójánál. Mindezeken felül megvizsgáltunk egy, a SESAR projekt keretében uniós társfinanszírozással végrehajtott tevékenységekből vett mintát (11 K+F projekt, 4 demonstrációs tevékenység és egy tanulmány) is.

Megállapításaink

VI

A SES-kezdeményezés indokolt volt, mert az uniós légiforgalmi szolgáltatásokat hátráltatta a tagállami szolgáltatók monopolhelyzete és a szétaprózódottság. A szakpolitika különböző összetevői egységes szabálykészletet alkotnak, amely valóban a hiányosságok orvoslását tűzi ki célul. A forgalmi sémák változása miatt azonban a kezdeményezés számára 2005-ben meghatározott magas szintű célok részben elérhetetlenné, részben irrelevánssá váltak.

VII

A teljesítményrendszer és a díjszámítási rendszer célja a monopolisztikus szolgáltatásnyújtás negatív hatásainak enyhítése azáltal, hogy kötelező célokat ír elő, és közös szabályokat határoz meg a légtérfelhasználókra hárítható költségek tekintetében. E rendszerek valóban elősegítették a hatékonyságra és átláthatóságra hangsúlyt helyező kultúra kialakulását a léginavigációs szolgáltatók körében. A számszerű eredmények azonban nem érik el a várt szintet: a késések általában a teljesítménytervekben meghatározott célérték felett alakultak, és bár 2013-ban rekordalacsony értékre csökkentek, azóta folyamatosan emelkednek; a légtérfelhasználók által fizetett egységdíjak nagyban függnek a forgalom volumenétől, és csak 4%-kal csökkentek 2011 és 2016 között, ami elmarad a Bizottság által előírt uniós szintű csökkenés mértékétől.

VIII

A szétaprózódottság érdemi csökkenésének hiánya és a forgalom növekedésének lassulása együttesen jelentős szerepet játszott a kvantitatív eredményeknek a teljesítménymérési rendszer által kimutatott visszaesésében. A jelenlegi funkcionális légtérblokkok elsősorban együttműködési fórumot biztosítanak a szomszédos államok érdekelt felei számára, de sem a légtérgazdálkodás, sem a szolgáltatásnyújtás, sem pedig a technikai felszerelések beszerzése szintjén nem bizonyultak eredményesnek a szétaprózódottság csökkentése terén.

IX

A tagállami felügyeleti hatóságokat felügyeleti feladatuk ellátásában korlátozza, hogy nem mindig maradéktalanul függetlenek a léginavigációs szolgáltatóktól, és egyes esetekben nem is rendelkeznek elégséges forrásokkal. Elsősorban a költséghatékonyságot gyengíti továbbá, hogy nem végzik el a légtérfelhasználókra hárított költségek rendszeres ellenőrzését.

X

A teljesítményrendszer céljainak elfogadási folyamata hosszadalmas és összetett. A tapasztalatok szerint a Bizottság és a tagállamok nehezen jutnak egyetértésre, különösen a kapacitási és költséghatékonysági célok tekintetében. Ezenfelül a légiforgalmi szolgáltatások teljesítményének mérésére szolgáló mutatók némelyike nem rögzíti megfelelően a teljesítmény összes érintett szempontját.

XI

A SESAR meghatározási és fejlesztési szakasza során törekedtek arra, hogy megszerezzék a fő érdekeltek támogatását egy közös technológiai tervhez, és a fejlesztési szakasz során sikerült megvalósítani a korábban szétaprózódott K+F környezet koordinációját. A SESAR Közös Vállalkozás úgynevezett „SESAR megoldások” formájában fokozatosan közzétett egy sor különböző technológiai és műveleti fejlesztésről szóló dokumentumot. Az Unió projekttel kapcsolatos szerepvállalása azonban időközben eltért eredeti hatókörétől, ütemtervétől és pénzügyi léptékétől, méghozzá mindhárom tekintetben jelentős bővítésre volt szükség. A SESAR projekt egy határidő nélküli, folyamatosan változó K+F koncepcióvá változott át, amely nincs összhangban a SESAR Közös Vállalkozásra irányadó szabályozási kerettel. Ez az aszimmetria gyengíti a közös vállalkozás elszámloltathatóságát. 2016 óta a főtervnek csak kis részét sikerült ténylegesen végrehajtani, és a SESAR teljesítménycéljainak határidejét az eredeti 2020-ról 2035-re tolták ki. Ezen túlmenően egyes K+F projekteket az azok hozzáadott értékét bizonyító egyedi költség-haszon elemzés nélkül indítottak el.

Ajánlásaink

XII

A Bizottság:

• vizsgálja felül a SES magas szintű céljait;
• mérlegeljen más szakpolitikai opciókat a szétaprózódottság csökkentésére;
• biztosítsa a nemzeti hatóságok teljes függetlenségét és megfelelő kapacitását, és szüntesse meg a díjszámítási rendszer ellenőrzésének hiányosságait;
• észszerűsítse a teljesítményrendszert;
• vizsgáljon felül egyes fő teljesítménymutatókat;
• a célkitűzések fényében vizsgálja felül a kutatás-fejlesztés támogató struktúráját;
• erősítse meg a SESAR Közös Vállalkozás elszámoltathatóságát;
• az uniós támogatást azokra a kutatási-fejlesztési megoldásokra összpontosítsa, amelyek csökkentik a szétaprózódottságot, és kedveznek a kompetitív környezet kialakításának.

Bevezetés

Háttér-információk

01

A légi közlekedés az Unió belső piacának fontos alkotóeleme, amely jelentősen hozzájárul az európai ipari és szolgáltatási szektor versenyképességéhez. A személyek és áruk Unión belüli és kívüli mobilitásának elősegítése révén ösztönzőleg hat a gazdasági növekedésre, a munkahelyteremtésre és a kereskedelemre. 2015-ben mintegy 920 millió utas és 15 millió tonna teherszállítmány fordult meg az uniós repülőterek indulási vagy érkezési oldalán. Ugyanebben az évben közel 10 millió légi járat közlekedett Európa egén a műszeres repülési szabályok szerint¹.

02

A légiforgalmi szolgáltatásokra azért van szükség, hogy a korlátozott légtérben bonyolított növekvő forgalom mellett is biztosítsák a légi közlekedés hatékony és biztonságos működését. A légiforgalmi szolgáltatásokat a következő három alaptevékenység alkotja:

• a légi járművek elkülönítésének biztosítása;
• a kínálat (légiforgalmi irányítás) és a kereslet (járatok) kiegyensúlyozása, a légi forgalom biztonságos, hatékony és gyors áramlásának biztosítása;
• légiforgalmi tájékoztatás (például navigációs támogatás és időjárási információk) nyújtása a légtérfelhasználóknak.

03

A légiforgalmi szolgáltatásokat korábban nemzeti szinten fejlesztették ki és biztosították a léginavigációs szolgáltatók. Ez három fontos következménnyel járt: (i) az európai égbolt az országhatárok mentén számos szektorra és körzeti irányítóközpontra oszlott, amelyeket a nemzeti léginavigációs szolgáltatók igazgattak (lásd: 1. térkép); (ii) minden léginavigációs szolgáltató saját eljárásokat és személyre szabott támogató eszközöket alkalmazott, ami nagymértékben akadályozta az integrációt, az interoperabilitást és a méretgazdaságosságot; (iii) a léginavigációs szolgáltatók többé-kevésbé monopolhelyzetben voltak, szemben a jóval kompetitívebb légiközlekedési piaccal.

04

Az európai légtérfelhasználóknak – a légi jármű típusa és az egyes léginavigációs szolgáltatók (ANSP) szolgáltatási területén megtenni tervezett távolság alapján – fizetniük kell az igénybe vett légiforgalmi szolgáltatásokért. Ez az összeg évi közel 9 milliárd eurót tesz ki³, ami járatonként átlag mintegy 900 eurót jelent.

Mi az egységes európai égbolt?

05

Az „Egységes európai égbolt” (SES) kezdeményezés eredeti célja a légiforgalmi szolgáltatások (ATM) átfogó teljesítményének javítása és a légtérfelhasználók elvárásainak kielégítése volt⁴.

06

A SES mára egy technikai korszerűsítési programmal (SESAR projekt) kombinált szabályozási keretté nőtte ki magát (lásd: 10. bekezdés). A keretet egy sor, az egész Unióban érvényes – a légiforgalmi szolgáltatások biztonságosságára és nyújtására, a légtérgazdálkodásra és a hálózaton belüli interoperabilitásra vonatkozó – szabály, valamint a SESAR-nak nyújtott pénzügyi támogatás alkotja.

07

A SES-térség a 28 uniós tagállam mellett Svájcra és Norvégiára is kiterjed. Az egységes európai égbolt különféle érdekeltek széles körét mozgatja meg mind tagállami, mind uniós szinten.

ÉRDEKELT FÉL	Fő szerepkör
EURÓPAI BIZOTTSÁG	A SES-kezdeményezés átfogó végrehajtása.
EUROCONTROL	41 államot5 tömörítő kormányközi szervezet, amely egyebek között ellátja a központi légiforgalomáramlás-szervezési (ATFM) rendszerért felelős hálózatirányító feladatát, továbbá koordinálja a szűkös erőforrások felhasználását és hozzájárul az európai útvonalhálózat kialakításához, technikai támogatást nyújt a Bizottságnak, az EASA-nak és a tagállami felügyeleti hatóságoknak, a Maastricht Upper Area irányítóközpont léginavigációs szolgáltatója, Központi Útvonal-használati Díjirodaként működik, valamint többek között a SESAR Közös Vállalkozás alapító tagja és közreműködője.
EGYSÉGES ÉGBOLT BIZOTTSÁG (SSC)	A tagállamok képviselőiből áll, feladata a Bizottság végrehajtási rendeleteinek és határozatainak véleményezése.
EURÓPAI REPÜLÉSBIZTONSÁGI ÜGYNÖKSÉG (EASA)	Felügyelet és támogatás biztosítása a tagállamoknak a légiforgalmi szolgáltatásokkal kapcsolatban, valamint a Bizottság segítése a szabályalkotásban.
NEMZETI FELÜGYELETI HATÓSÁGOK (NSA)	A tagállami léginavigációs szolgáltatók tanúsítása és felügyelete, valamint a teljesítménytervek és -célok kidolgozása és nyomon követése.
TELJESÍTMÉNY-FELÜLVIZSGÁLATI SZERV	A Bizottság – illetve kérésre a nemzeti felügyeleti hatóságok – segítése a teljesítményrendszer végrehajtásában.
LÉGINAVIGÁCIÓS SZOLGÁLTATÓK (ANSP)	Légiforgalmi irányítási és kommunikációs, navigációs és felügyeleti szolgáltatások, valamint meteorológiai és légiforgalmi tájékoztatás.
LÉGTÉRFELHASZNÁLÓK	Az útvonali és földi léginavigációs szolgáltatások igénybevevői (kereskedelmi légitársaságok, illetve katonai és általános repülés).
REPÜLŐTÉR-ÜZEMELTETŐK	A repülőtéri létesítmények igazgatása, valamint a repülőtereken jelen lévő különféle ágazati szereplők tevékenységeinek összehangolása és ellenőrzése.
SESAR Közös Vállalkozás	A SESAR projekt európai légiforgalmi szolgáltatási főtervben (ATM-főterv) meghatározott kutatási-fejlesztési tevékenységeinek koordinálása és végrehajtása.
SESAR üzemeltetésirányító (SDM)	A SESAR projektből következő néhány új, válogatott légiforgalmi szolgáltatási funkció összehangolt üzembe helyezése.

Az „Egységes európai égbolt” (SES) kezdeményezés története

08

1989-ben becslések szerint mintegy évi 4,2 milliárd USA-dollár⁶ veszteség keletkezett a légiforgalmi irányítás zavarai miatti késedelmek, a rendkívül magas légiforgalmi irányítási díjak és a gazdaságtalan légijárat-útvonalak eredményeképpen. A nemzeti kormányok különböző kezdeményezéseket hívtak életre e helyzet orvoslására: ilyen volt többek között a Central Flow Management Unit (a hálózaton közlekedő járatok irányítására) és a technológiai harmonizációra irányuló European Air Traffic Control Harmonisation and Integration Programme (európai légiforgalomirányítás-harmonizációs és integrációs program)⁷.

09

Az Európai Bizottság kezdett felfigyelni a légiforgalmi irányítási rendszer technológiai és intézményi korlátaira, azaz a légtér szétaprózódottságára, a tagállami légiforgalmi irányítóközpontok nagy számára, az eredményes döntéshozási mechanizmusok és végrehajtási hatáskörök hiányára, valamint a késedelmek okozta költségekre. A Bizottság végül – a késések katasztrofális mértékére hivatkozva – 2001-ben benyújtotta az „Egységes európai égbolt” (SES) kezdeményezés tervezetét⁸.

10

Az egységes európai égboltról szóló első jogalkotási csomagot⁹ 2004-ben fogadták el. A rendeleteket a 2009-es „SES II” csomag keretében felülvizsgálták és kiterjesztették azok hatályát. Az új csomag teljesítményrendszert, felülvizsgált díjszámítási rendszert és a funkcionális légtérblokkokra vonatkozó követelményeket vezetett be. Létrehozta továbbá a hálózatkezelői funkciót és a SES teljesítményrendszerének kialakítását és irányítását támogató teljesítmény-felülvizsgálati szervet. A keret további végrehajtási rendeleteket és közösségi műszaki előírásokat (a továbbiakban: „műszaki előírások”) is tartalmazott a rendszerek interoperabilitásának biztosítása érdekében. A SES-kezdeményezés ütemtervét az I. melléklet mutatja be részletesebben.

A SESAR projektnek nyújtott uniós pénzügyi támogatás

11

A SES-kezdeményezésnek nyújtott, többféle pénzügyi eszközből származó uniós pénzügyi támogatás túlnyomórészt a SESAR projektre irányul. A SESAR meghatározási, illetve üzemeltetési szakaszában a támogatást 50%-os, illetve 20–85%-os társfinanszírozású támogatás formájában biztosították, illetve biztosítják. A fejlesztési szakaszban létrehoztak egy köz-magán társulást (SESAR Közös Vállalkozás), amelynek finanszírozása az Európai Bizottság (pénzbeli hozzájárulás), az Eurocontrol (pénzbeli és természetbeni hozzájárulás) és egy ágazati partnerekből álló csoport (pénzbeli és természetbeni hozzájárulás) között oszlik meg.

1. táblázat.

A SESAR projektnek nyújtott uniós pénzügyi támogatás

SESAR szakasz	Időszak	Uniós hozzájárulás (millió euró)	Finanszírozási forrás
Meghatározási	2004–2006	30	TEN-T
Fejlesztési	2007–2013	700	TEN-T és hetedik keretprogram
Fejlesztési	2014–2020	585	Horizont 2020
Üzemeltetési	2014–2020	2500	Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz
Összesen		3 815

Megjegyzés: A 2014–2020-as időszakra vonatkozó összegek tájékoztató jellegűek.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

12

A Számvevőszék az ellenőrzés során azt értékelte, hogy a SES uniós kezdeményezésnek sikerült-e mára javítania az európai légiforgalmi szolgáltatások hatékonyságát. Ehhez a következőket vizsgáltuk:

• Indokolt volt-e az „Egységes európai égbolt” kezdeményezés?
• A SES szabályozási összetevői (elsősorban a teljesítményrendszer és a díjszámítási rendszer, valamint a funkcionális légtérblokkok) ténylegesen hozzájárultak-e az európai légiforgalmi szolgáltatások hatékonyabbá tételéhez?
• A SES technológiai összetevője (a SESAR projekt) ténylegesen hozzájárult-e az európai légiforgalmi szolgáltatások teljesítményének javításához?

13

Ellenőrzésünk során elsősorban annak megállapítására törekedtünk, hogy a SES-re irányuló jogalkotási csomagok közzététele (2004 és 2009) előtt elvégezték-e az uniós légiforgalmi szolgáltatásokkal kapcsolatos problémák korrekt elemzését, és hogy a SES-kezdeményezés vonatkozó összetevői megoldást kínálnak-e az azonosított problémákra. Második célunk annak számszerűsítése volt, hogy ezek az összetevők milyen tényleges eredmények megvalósítását tették lehetővé 2016-ig, illetve ennek összehasonlítása a kezdeti várakozásokkal. Az ellenőrzés nem terjedt ki a SESAR üzemeltetési szakaszára, amely csak 2014-ben kezdődött meg.

14

Az ellenőrzés során felkerestük a Bizottságot (DG MOVE), az Eurocontrolt, az EASA-t, a SESAR Közös Vállalkozást és annak néhány tagját. Látogatást tettünk öt tagállam (Spanyolország, Franciaország, Magyarország, Svédország és az Egyesült Királyság) légiközlekedési politikáért felelős kormányhivatalánál, nemzeti felügyeleti hatóságánál és egy léginavigációs szolgáltatójánál. Interjút készítettünk a légtérfelhasználók és a légiforgalmi irányítók képviselőivel is. Ezenfelül felkerestük az Egyesült Államok egyes légiforgalmi szolgáltatásokkal foglalkozó intézményeit¹⁰, akik megosztották velünk az e területen szerzett üzemeltetési és ellenőrzési tapasztalataikat.

15

Az ellenőrzés során mindezeken felül megvizsgáltuk a SESAR Közös Vállalkozás keretében uniós társfinanszírozással végrehajtott tevékenységek (K+F projektek, demonstrációs tevékenységek és egy tanulmány) egy mintáját is. Értékeltük, hogy valóban szükség volt-e ezekre a tevékenységekre, és hogy azok outputjai és végső eredményei megfeleltek-e a várakozásoknak. A tevékenységek elemzését a II. melléklet tartalmazza.

Észrevételek

Az „Egységes európai égbolt” kezdeményezés indokolt volt

16

Áttekintettük az „Egységes európai égbolt” kezdeményezés előtt az európai légiforgalmi szolgáltatást érintő legfőbb problémákat, és értékeltük, hogy szükség volt-e uniós beavatkozásra ezen a területen, valamint hogy milyen eredményeket vártak ettől a kezdeményezéstől.

A nemzeti monopóliumok és a szétaprózódottság miatt uniós beavatkozásra volt szükség

17

Ha a nemzetközi légtér az országhatárok szerinti kisebb egységekre tagozódik fel, az akadályozza az integrációt, az interoperabilitást és a méretgazdaságosságot, ezenfelül járatkéséseket is okoz. Ráadásul országonként csak egy léginavigációs szolgáltató működik, ezért a verseny hiánya és a monopolközeli pozíció miatt a szolgáltatók szabadon diktálhatják a légiforgalmi szolgáltatások feltételeit. Ezek a körülmények messzemenően indokolták az uniós szintű beavatkozást ezen a területen. A konkrét fellépést végül a 90-es évek végén tapasztalható jelentős késések váltották ki: gyors ütemben nőtt a kizárólag a légiforgalmi irányításnak betudható útvonali késések mértéke, és 1999-re szinte elérte az 5 percet, ami egyre fontosabb tényezővé vált a légi közlekedés terén tapasztalható átfogó késések tekintetében.

18

Az „Egységes európai égbolt” kezdeményezés fő szakpolitikai eszközei – amelyeket a következő szakaszokban részletesen is elemezni fogunk – olyan koherens egészet alkotnak, amely elméletileg kezelni tudja az európai légiforgalmi szolgáltatások terén azonosított főbb problémákat. Az intézkedéscsomag a jogi végrehajtási hatáskörökön felül pénzügyi ösztönzőket is biztosított, amelyektől azt várták, hogy jelentős javulást hoznak majd a légiforgalmi szolgáltatások terén.

A szakpolitika magas szintű céljait azonban egy olyan időszakban határozták meg, amikor szokatlanul gyorsan nőtt a forgalom

19

A szakpolitika fő célkitűzését – a légiforgalmi szolgáltatás biztonságosságának és teljesítményének javítását – egy sor magas szintű cél révén kívánták elérni. A 2005-ös referenciaévhez képest háromszorosára akarták növelni a kapacitást, 10%-kal csökkenteni a környezetre gyakorolt hatást, és a biztonság tízszeresére való növelése mellett felére csökkenteni a légtérfelhasználók légiforgalmi szolgáltatásokkal kapcsolatos költségeit¹¹.

20

Ezek a magas szintű célok szolgáltak alapul a SESAR projekt elindításáról szóló határozathoz és az ahhoz kapcsolódó uniós finanszírozás előirányzásához. A Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatósága (DG MOVE) ezeket a célokat fogadta el a SES-re irányuló politikájának középtávú célértékeiként¹².

21

A célokat azonban az akkoriban gyors ütemben növekvő légi forgalomhoz igazították, és mélyreható elemzés nélkül állapították meg. Amikor később csökkenni kezdett a kereslet¹³, a célok a kapacitás tekintetében irrelevánssá, a költséghatékonyság tekintetében pedig elérhetetlenné váltak. Az ellenőrzés során a Bizottság elismerte, hogy a célok nem annyira konkrét, mint inkább csak szándékolt célértékek voltak. A növekvés lassulása a légtérfelhasználók figyelmét is elterelte a SES-kezdeményezésről: 2008 után a légiforgalmi szolgáltatások kapacitásának növelése helyett elsősorban azok költségeinek csökkentése kerül a törekvéseik középpontjába.

A szabályozás útján elért eredmények: megújult, de még nem egységes légiforgalmi kultúra

22

Megvizsgáltuk, hogy a SES-kezdeményezés kiválasztott fő szabályozási összetevői – nevezetesen a teljesítményrendszer és a díjszámítási rendszer, valamint a funkcionális légtérblokkok (a leírást lásd: 23. és 38. bekezdés) – alkalmasak voltak-e az európai légiforgalmi szolgáltatásokat hátráltató problémák megoldására. Ezenfelül elemeztük az elért eredményeket, és összevetettük azokat a várakozásokkal.

A teljesítményrendszer és a díjszámítási rendszer teljesítményorientált kultúrát vezetett be, és fokozta a léginavigációs szolgáltatások átláthatóságát…

23

A teljesítményrendszer a léginavigációs szolgáltatók monopolhelyzetét kívánja enyhíteni azáltal, hogy kötelező célértékeket ír elő a biztonság, a járatok hatékonysága és késedelmei, valamint a költségek tekintetében. A díjszámítási rendszer az átláthatóság növelése érdekében meghatározza, hogy mely költségek háríthatók tovább a légtérfelhasználókra, és közös szabályokat állapít meg az egységdíjak kiszámítására. Mindkét rendszer továbbá előírja a végrehajtásuk Bizottság és tagállami felügyeleti hatóságok általi nyomon követését. A rendszerek működéséről és egymás közötti összefüggéseiről a III. melléklet nyújt részletesebb leírást.

24

A teljesítményrendszer és a díjszámítási rendszer két fő olyan haszonnal járt, amelyet az összes érintett egyaránt elismert:

1. Segített a léginavigációs szolgáltatóknak a teljesítményorientált kultúra kialakításában, ami a múltban nem volt mindig jellemző. Ezt nagy részben a teljesítménycélok, az eredménymérés és az azok eléréséhez kötött ösztönzők tették lehetővé, amelyek arra ösztönözték a léginavigációs szolgáltatókat, hogy igyekezzenek hatékonyabban bonyolítani műveleteiket.
2. A teljesítményrendszer és a díjszámítási rendszer megkövetelte, hogy mindig időben rendelkezésre álljanak a releváns információk, ami jelentősen növelte a léginavigációs szolgáltatások nyújtásának átláthatóságát. Ezt az érdekelt felek közötti rendszeres konzultációk is elősegítették.

…a számszerűsített eredmények azonban elmaradtak a várakozásoktól…

25

Megvizsgáltuk, hogy a teljesítményrendszer és a díjszámítási rendszer milyen számszerűsített eredményeket ért el a környezeti, kapacitás- és költséghatékonysági célokhoz viszonyítva az 1. (2012–2014) és a 2. (2015–2019) referencia-időszakban¹⁴. Ezenfelül az 1. ábra bemutatja a tényleges útvonali késedelmek és az átlagos egységdíjak hosszabb távú alakulását¹⁵, valamint a tényleges forgalmat, ugyanis ezek a tényezők szorosan kapcsolódnak egymáshoz.

26

Hangsúlyozzuk a következőket:

1. Ami a kapacitást illeti, az útvonali légiforgalomáramlás-szervezési késedelmek (lásd az 1. ábrán a zöld vonalat) 2016-ban kedvezőbben alakultak, mint a hasonló forgalmat bonyolító 2008-as évben. A repülőutankénti 0,5 perces uniós szintű célt azonban soha nem sikerült elérni, és a késedelmek 2013 óta egyre nőnek, olyannyira, hogy 2016-ban meghaladták a célérték kétszeresét. 2016-ban az ágazati szintű tevékenység 13,6%-kal járult hozzá a teljes útvonali késedelemhez, és becslések szerint 13 000 járatot töröltek sztrájk miatt¹⁶.
2. Ami a költséghatékonyságot illeti, a tényleges – változatlan áron kifejezett – egységdíjak (lásd az 1. ábrán a piros vonalat) 2004 és 2016 között összesen 22%-kal csökkentek. E visszaesés azonban túlnyomórészt 2004 és 2008 között, azaz még a teljesítményrendszer hatálybalépése előtt következett be, méghozzá egy olyan időszakban, amikor gyorsan nőtt a forgalom. 2011 (a meghatározott költségrendszer és a teljesítményrendszer végrehajtásának kezdetét megelőző év) és 2016 között összesen csak 4%-os csökkenést regisztráltak. Ez nem éri el a Bizottság által a megállapított egységköltségek csökkentése tekintetében meghatározott uniós szintű célkitűzést (az 1. referencia-időszak során évi 3,5%, a 2. referencia-időszak során pedig évi 3,3%), ami elsősorban annak tudható be, hogy a tényleges forgalom az előrejelzéseknél alacsonyabban alakult¹⁷. Így a felhasználóknak ténylegesen továbbadott hasznok távolról sem érik el a bizottsági határozatokban közölt várakozásokat. Általában azt figyeltük meg, hogy a megállapított egységköltségek nagymértékben a forgalom-előrejelzésektől, az egységdíjak pedig a tényleges forgalomtól függnek.
3. Ezen túlmenően – az 1. referencia-időszakban és a 2. referencia-időszak első évében tapasztalt fokozatos javulás ellenére – a fő környezeti teljesítménymutatók esetében sem sikerült elérni (4,9%) a 2014-re kitűzött célértéket (a kiinduló és a célállomás közötti legrövidebb úthoz képest 4,67%-os túllépés), és a legfrissebb rendelkezésre álló számadatok (2016) szerint meg is szakadt a korábbi pozitív trend (4,91%).

27

A helyi szintű (funkcionális légtérblokkok (FAB), díjszámítási körzetek) teljesítményeredmények változóak és nagyban függnek a helyi körülményektől, azaz a földrajzi pozíciótól, a jogi és intézményi kerettől, a szolgáltatásnyújtás szervezésétől, a személyzet foglalkoztatási feltételeitől, az egyedi költségstruktúrától és a forgalmi sémáktól. Az 1. háttérmagyarázat példákkal szemlélteti ezt.

…és a rendszerek kialakítása sem tökéletes

Nincsen összefüggés a teljesítményrendszer célértékei és a SES magas szintű céljai között

28

A teljesítményrendszernek az európai ATM-főterv teljesítménykeretével összhangban növelnie kellene a léginavigációs szolgálatok általános hatékonyságát a repülésbiztonság, a környezet, a kapacitás és a költséghatékonyság fő teljesítményterületein¹⁹. Az európai uniós szintű teljesítménycélok meghatározását a főtervben kitűzött célok teljesítésének irányába ható folyamat részének kell tekinteni²⁰.

29

E rendelkezések ellenére nem végezték el annak felmérését, hogy az első referencia-időszak teljesítményrendszere hozzájárult-e a magas szintű célok eléréséhez. A második referencia-időszak uniós szintű teljesítménycéljait kitűző bizottsági határozat említést sem tesz ezekről a célokról.

A fő teljesítménymutatók nem mindig felelnek meg a célnak

30

A teljesítménymutató-készletet elsősorban az Eurocontrol korábbi munkája alapján és az előzetesen rendelkezésre álló információk függvényében választották ki. Szerintünk azonban kérdéses, hogy egyes fő mutatók alkalmasak-e a teljesítmény mérésére az adott területen – lásd az alábbi ismertetőt.

31

Környezetvédelem: E területen a fő mutató a tervezett vagy tényleges útvonal és a legrövidebb útvonal különbözetét mutatja meg²¹. Ezzel az a probléma, hogy az útvonal nem csak az erős forgalom vagy a szuboptimális útvonaltervezés miatt lehet hosszabb a kelleténél, hanem számos más olyan tényező miatt is, amelyek a legrövidebb útvonaltól való eltérésre kényszerítenek: ilyenek lehetnek például az időjárási körülmények, katonai műveletek miatti légtérkorlátozások vagy a légitársaságok költséghatékonysági megfontolásai (amint a 2. térképen látható, az egységdíjak országonként nagymértékben eltérnek, ezért a légtérfelhasználók gyakran nem a legrövidebb, hanem a léginavigációs szolgáltatások szempontjából olcsóbb útvonalon közlekednek). E fő teljesítménymutató alakulásáért tehát nem lehet teljes mértékben a léginavigációs szolgáltatókat felelőssé tenni, mivel e tényezők hatáskörükön kívül állnak. Ezenfelül a mutatók jelenleg nem fedik le a repülésmagasság kiválasztásának hatékonyságát, pedig az szintén befolyásolja a járatok környezeti hatását.

32

Kapacitás: A késések nagyon releváns teljesítménymutatót jelentenek a légi közlekedésben. Az utasok által elszenvedett késedelemnek azonban összesen csak kevesebb mint egyharmadát okozzák a légiforgalmi szolgáltatások²². A beszállástól az érkezésig tartó teljes („kaputól kapuig”) időszak késedelmeinek hátterében álló egyéb okok – például a felszállás előtti kigurulás vagy a repülőtérre való leszállás előtt a várakozási rendszerben való repülés során igénybe vett többletidő – tekintetében nem állapítottak meg kötelező célokat. Mivel a léginavigációs szolgáltatók a teljes „kaputól kapuig” tartó késedelemnek csak egy részéért okolhatók, a kapcsolódó mutató akkor lehetne jól értelmezhető, ha a teljes késés hátterében álló összes tényezőre kiterjedne. Megjegyezzük, hogy ezeket a tényezőket a környezet terén jelenleg is nyomon követik, bár nem rendeltek hozzájuk kötelező célértékeket.

33

A késések mérése ugyan megmutatja, hogy egy léginavigációs szolgáltató milyen mértékben tudja kezelni a csúcsidőszaki keresletet, azonban nem biztosít betekintést abba, hogy ezt a kapacitást a csúcsidőszakon kívül hatékonyan használják-e fel, ami a forgalom óránkénti, napi és idényszintű változásainak fényében komoly kihívást jelent.

A teljesítménycélokra irányuló döntéshozatali folyamat hosszadalmas és összetett

34

A teljesítménycélok elfogadása háromlépcsős folyamat, amelynek részei (i) a célokkal kapcsolatos uniós szintű javaslat, konzultáció és határozat, (ii) a funkcionális légtérblokkokra²³ vonatkozó teljesítménytervek kidolgozása helyi és funkcionális légtérblokk szintű célokkal, majd ezeknek a teljesítmény-felülvizsgálati szerv általi értékelése, és (iii) a Bizottság határozata a helyi, illetve funkcionális légtérblokk szintű céloknak az uniós szinten meghatározott célokkal való összhangjáról. A Bizottságnak a célokra irányuló döntéshozatal során ki kell kérnie az Egységes Égbolt Bizottság véleményét²⁴, amely megvétózhatja vagy elhalaszthatja a határozatot.

35

Ez a folyamat értelemszerűen hosszadalmas, a jogszabályban megállapított határidők alapján akár két évet is igénybe vehet. A gyakorlatban különösen nehéznek bizonyult egyetértésre jutni a költséghatékonysági célok kapcsán, mivel a Bizottság és a tagállamok eltérő ambíciókkal viszonyultak a költségcsökkentés nagyságrendjéhez. A tagállamokkal és az Egységes Égbolt Bizottsággal folytatott tárgyalások jócskán belenyúltak a lefedni tervezett referencia-időszakba. A második referencia-időszak esetében a teljes folyamat közel négy évet vett igénybe, és még nem is zárult le teljes mértékben az összes funkcionális légtérblokk tekintetében²⁵. A IV. melléklet bemutat néhány egyedi esetet.

Gyenge volt a teljesítménycélok és az egységdíjak monitoringja

36

Mind a tagállami felügyeleti hatóságok, mind a Bizottság felelősek a teljesítménytervek végrehajtásának monitoringjáért, és a rendelet szerint amennyiben jónak látják, ellenőrzést végezhetnek a léginavigációs szolgáltatóknál és a hálózatkezelőnél²⁶. A tagállami felügyeleti hatóságok a léginavigációs díjak megállapítására nézve is végezhetnek ellenőrzést²⁷. Ennek során – legalábbis funkcionális szinten – a léginavigációs szolgáltatóktól függetlenül kell eljárniuk, ezért kellő forrásokra és kapacitásra van szükségük a rájuk ruházott feladatok ellátásához²⁸. A Bizottság feladata ezenfelül az egységdíjaknak a teljesítményrendszerre és a díjszámítási rendszerre vonatkozó rendelkezések fényében történő értékelése is²⁹.

37

Egy sor olyan hiányosságot észleltünk, amelyek korlátozzák a monitoringfunkció eredményességét:

1. Találtunk olyan eseteket, ahol a megfelelő (pénzügyi vagy emberi) erőforrások hiánya vagy a léginavigációs szolgáltatóktól való pusztán funkcionális, de nem hierarchikus és pénzügyi függetlenség korlátozta a nemzeti hatóságokat munkájuk eredményes ellátásában. Spanyolországban nem volt teljes hierarchikus elkülönítés a léginavigációs szolgáltató és a nemzeti felügyeleti hatóság között. Franciaországban a tagállami felügyeleti hatóságot és a léginavigációs szolgáltatót ugyanaz a főigazgató irányítja, és egy közös költségvetésből származó pénzügyi forrásokon osztoznak, amelyeket ráadásul éppen azokból a navigációs díjakból finanszíroznak, amelyek szabályozói felügyelete a nemzeti felügyeleti hatóság feladata. Magyarországon egyáltalán nincsen funkcionális különválasztás, mivel a tagállami jogszabályok értelmében a léginavigációs szolgáltató feladata a légiforgalmi szolgáltatások költségalapjának megállapítása, és a nemzeti felügyeleti hatóság nem rendelkezik elég (erő)forrással felügyeleti feladatainak ellátásához. A Bizottság már 2013-ban javaslatot tett a tagállami felügyeleti hatóságok hatékonyságának és függetlenségének „prioritást jelentő” megerősítésére, 2017-ig azonban semmit nem változott a helyzet ebben a tekintetben.
2. Az öt felkeresett tagállamban nem végeztek rendszeresen ellenőrzést arra nézve, hogy csak elszámolható költségeket építenek-e be a díjszámítási rendszerbe, illetve hogy azokat költséghatékonyan költötték-e el, és megfelelő módon osztották-e meg az útvonali és a repülőtéri díjszámítási körzetek között. Mivel a teljesítmény-felülvizsgálati szerv által az egységdíjak (Bizottság részéről történő) értékelése keretében végzett ellenőrzések a mögöttes költségek támogathatóságára sem terjedtek ki, az egységdíjakat az azok alapjául szolgáló költségek kellő ellenőrzése nélkül számítják fel az utasoknak.
3. Megállapítottuk továbbá, hogy nem áll rendelkezésre elégséges iránymutatás az útvonali és a repülőtéri költségek allokációjáról, ezért tagállamonként eltérőek a számviteli eljárások, ami felveti az útvonali és repülőtéri szolgáltatások kereszttámogatásának kockázatát, vagyis azt, hogy repülőtéri léginavigációs szolgáltatási díjakat számítsanak fel az adott légtéren csak keresztülrepülő, e szolgáltatásokat igénybe nem vevő utasoknak.
4. A teljesítménytervekben szereplő tőkekiadások³⁰ a megállapított egységköltségek részét képezik, és akkor is felszámolják őket a légtérfelhasználóknak, ha a léginavigációs szolgáltatók úgy döntenek, hogy törlik vagy elhalasztják ezeket a beruházásokat. Bár a teljesítmény-felülvizsgálati szerv mintegy egymilliárd euró összegű tőkeberuházási elmaradást állapított meg a 2012–2015-ös időszakra³¹, nincsenek azt szabályozó rendelkezések, hogy ezeket az összegeket hogyan juttatják vissza a felhasználóknak, amennyiben a kapcsolódó beruházások egyáltalán nem valósulnak meg.

A funkcionális légtérblokkok végül nem a szétaprózódottság csökkentését, hanem az együttműködési struktúrák megerősítését eredményezték

38

A funkcionális légtérblokk koncepcióját a szétaprózódottság problémájának megoldására hozták létre azzal a céllal, hogy a légtérgazdálkodás az országhatárok helyett a műveleti követelményeken alapuljon. A hatályos szabályozási keretben előírt funkcionális légtérblokkok azonban sem a légtérgazdálkodás, sem a szolgáltatásnyújtás, sem pedig a technikai felszerelések beszerzése terén nem képesek eredményesen kezelni a szétaprózódottságot.

Fokozatos koncepcióváltás

39

A Bizottság eredeti elképzelésétől eltérve, amelynek középpontjában az optimális méretű körzeti irányítóközpontok működtetését lehetővé tevő légtér konfigurálása állt, a funkcionális légtérblokkok fokozatosan a szomszédos tagállamok nemzeti felügyeleti hatóságai és léginavigációs szolgáltatói közötti együttműködési mechanizmussá alakultak át.

1. A funkcionális légtérblokkok eredeti célját egy 2001-es bizottsági közlemény³² ismertette, amely „az országhatárokon átnyúló irányítási térségek kialakításáról” tesz említést. A közlemény egy Európai Magaslégtéri Repüléstájékoztató Körzet (EUIR) létrehozását javasolta, amelyet „a biztonság és a hatékonyság alapján a lehető legkisebb méretű funkcionális légtérblokkokká” kellene tovább tagolni. E funkcionális légtérblokkok határai nem esnének szükségszerűen egybe az országhatárokkal; létrehozásuk célja „az EUIR-on belüli optimális méretű légterekért felelős körzeti irányítóközpontok által nyújtandó légiforgalmi szolgáltatások” támogatása lenne.
2. Az első SES-csomag működési követelményeken alapuló légtérblokkokként határozta meg a funkcionális légtérblokkokat, és célként a meglévő határoktól független, integráltabb légtérgazdálkodást tűzte ki³³. A csomag rendelkezett az EUIR létrehozásáról, amelyet azután egy sor biztonsági, hatékonysági és működtethetőségi feltételnek megfelelő funkcionális légtérblokkokra tagolnának³⁴. Amennyiben valamely funkcionális légtérblokk több tagállam területére is kiterjed, az érintett tagállamok közösen jelölnék ki a szolgáltatókat³⁵. A csomag azonban már nem tesz említést az EUIR-on belüli optimális méretű légterekért felelős körzeti irányítóközpontokról.
3. A második (2009-ben elfogadott és még ma is hatályos) SES-csomag a funkcionális légtérblokkok meghatározása kapcsán az „egységes légtérgazdálkodás” alternatívájaként bevezeti a „fokozott együttműködés” fogalmát³⁶. Szintén nagyon fontos, hogy az újabb csomag már nem tartalmazza a leendő repüléstájékoztató körzet funkcionális légtérblokkokra történő tagolására irányuló követelményt. A funkcionális légtérblokkokra vonatkozó követelmények nem írják elő kifejezetten az integrált, illetve határokon átnyúló szolgáltatásnyújtást.

A gyakorlati végrehajtás nem volt mentes a vitáktól…

40

A második SES-csomag elfogadása után kilenc funkcionális légtérblokkot hoztak létre hivatalosan Európában (lásd: 3. térkép).

41

A funkcionális légtérblokkok gyakorlati végrehajtása számos vitát szült a Bizottság és a tagállamok között. 2013-ban a Bizottság összességében megkérdőjelezte, hogyan tudnák a funkcionális légtérblokkok megoldani a légtér országhatároktól független optimalizálását, ha a repüléstájékoztató körzetek és a léginavigációs szolgáltatók struktúrái nem változnak; ezenfelül a teljesítmény-felülvizsgálati szerv egyes esetekben nem ítélte optimálisnak a teljesítménytervekben feltüntetett költséghatékonysági és kapacitási célkitűzéseket.

42

A „légtér optimális kihasználása” és az „általános hozzáadott érték alapján való létjogosultság”³⁷ kifejezéseket a tagállamok meglehetősen tágan értelmezhették a funkcionális légtérblokkok végrehajtása során. Általában nem fogadták el a Bizottság azt alátámasztó érveit sem, hogy a funkcionális légtérblokkok struktúráinak és koordinációs mechanizmusainak létrehozása megfelelt a jogszabályi követelményeknek. Ez arra mutat, hogy a tagállamok és a Bizottság összességében nem egységesen értelmezték a szabályozási követelményeket. Az Európai Bírósághoz mindamellett nem nyújtottak be keresetet. Egy tanácsadó cég által a funkcionális légtérblokkok végrehajtásáról készített tanulmány szerint a funkcionális légtérblokkok – a végrehajtásuk érdekében tett jelentős erőfeszítések ellenére – nem feleltek meg a SES-re irányuló jogszabályok által meghatározott magas szintű szakpolitikai célkitűzéseknek³⁸.

…és végül nem a szétaprózódottság csökkenését, hanem az együttműködés megerősítését eredményezte

43

A felkeresett tagállamokban a nemzeti felügyeleti hatóságok és a léginavigációs szolgáltatók együttműködési struktúrákat és eljárásokat alakítottak ki a funkcionális légtérblokkok létrehozása kapcsán. Az együttműködés elsősorban a szabályozási és technikai együttműködés – például a térség szabad útvonalú légterének létrehozása – terén aktív. Néhány funkcionális légtérblokk (például a FABCE és a FAB UK-Ireland) hivatalosan is koordinálják a kísérleti közös projekt végrehajtását³⁹.

44

Mindazonáltal már a funkcionális légtérblokkok létrehozása előtt is létezett ez az együttműködés, és a léginavigációs szolgáltatók saját funkcionális légtérblokkjaikon kívüli partnerekkel is folytatnak hasonló tevékenységet. Technikai kezdeményezések (például COOPANS és ITEC) biztosítják a beruházások koordinációját, a BOREALIS pedig a funkcionális légtérblokkok határain túlnyúló szabad útvonalú légterekkel kapcsolatos megállapodások végrehajtására szolgál. Mindez arra mutat, hogy pusztán önkéntes együttműködés útján, szabályozási keret nélkül is el lehet érni bizonyos előnyöket.

45

A felkeresett tagállamok egyike sem tudta pontosan megbecsülni a funkcionális légtérblokk létrehozásának vagy működtetésének költségeit, és a felkeresett szervek azt sem tudták bizonyítani, hogy a funkcionális légtérblokkok végrehajtásából kézzelfogható előnyök származtak volna a légtérfelhasználók számára. Nem mérték a teljesítményrendszer fő teljesítményterületein elért előrehaladást, és ha meg is állapítottak fő teljesítménymutatókat a funkcionális légtérblokkok szintjén, azok rendszerint csak a nemzeti célértékek aggregátumai voltak.

46

Egyetlen funkcionális légtérblokk esetében sem sikerült megvalósítani a szétaprózódottság csökkentését, azaz a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtást, a légiforgalmi irányítóközpontok összevonását vagy a közös díjszámítási körzetek kialakítását, és általában megállapítható, hogy a tagállamok nem viszonyulnak igazán elkötelezetten ezekhez a kezdeményezésekhez. A szuverenitás megőrzésével és az utód léginavigációs szolgáltatókkal, illetve azok bevételeivel és személyzetével kapcsolatos aggályok nagymértékben abba az irányba hatnak, hogy a tagállamok szívesebben tartanák fenn a jelenlegi helyzetet.

A méret azonban fontos, ezért tovább kell csökkenteni a szétaprózódottságot

47

Az Eurocontrol által a Bizottság megbízásából az európai ésk észak-amerikai légiforgalmi szolgáltatások költséghatékonyságáról készített tanulmány⁴⁰ igazolja, hogy a szétaprózódottság csökkentésével méretgazdaságossági és egyéb előnyöket lehetne elérni. Noha a két régió eltérő forgalmi sémákkal és politikai háttérrel rendelkezik, a tanulmányból kiderül, hogy az egyesült államokbeli – egyetlen szervezetbe integrált – légiforgalmi irányítási rendszer kevesebb személyzettel és légiforgalmi irányítóközponttal több járatot tud irányítani (lásd: 2. táblázat).

2. táblázat.

Európa és az Egyesült Államok válogatott teljesítményadatai

2014-es naptári év	Eurocontrol-tagállamok	Egyesült Államok
Földrajzi terület (millió km2)	12	15
Irányított IFR-járatok száma (millió)	10	15
Irányított repülési idő (millió óra)	15	23
Polgári útvonali léginavigációs szolgáltatók	37	1
Teljes alkalmazotti létszám	56 300	31 500
Operatív szolgálatot teljesítő légiforgalmi irányítók száma	17 500	12 960
Kisegítő személyzet	38 800	18 540
Útvonali légiforgalmi irányítóközpontok száma	63	23
Relatív sűrűség (járat/km2)	0,85	1,03
Termelékenység41 (repült órák száma légiforgalmi irányítónként)	834	1767

Forrás: Eurocontrol: U.S. – Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends 2006–2014 (Az Egyesült Államok és Európa kontinentális területein működő léginavigációs szolgálatok 2006–2014-es hatékonysági trendjeinek összehasonlítása), 2016. november.

48

A légiforgalmi irányítóközpontok termelékenysége⁴² kapcsán – az Eurocontrol által gyűjtött adatok alapján – végzett vizsgálatunk szintén megerősíti a méretgazdaságosság lehetőségét. Bár a termelékenységet több más tényező is befolyásolhatja, az elemzés szerint pozitív korreláció van a légiforgalmi irányítóközpontok termelékenysége és (IFR-repüléseik éves számában meghatározott) mérete között. Ez arra mutat, hogy az irányítóközpontok összevonása, illetve az ideiglenes határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás elmélyített formái (például a csúcsidőszakon kívül határokon átnyúló léginavigációs szolgáltatást nyújtó légiforgalmi irányítóközpontok) lehetővé tennék a tartalékkapacitások hatékonyabb felhasználását, ezáltal magasabb termelékenységet és költséghatékonysági megtakarításokat eredményeznének.

49

A méretgazdaságosság lehetőségére figyelemmel a légiforgalmi szolgáltatások költségeinek felére csökkentésében megállapított jelenlegi magas szintű cél eléréséhez egyszerre lenne szükség forgalomnövekedésre és a szolgáltatásnyújtás tényleges egységesítésére.

A SESAR projekt közös koncepciót teremtett, azonban elszakadt eredeti ütemtervétől, és jelenleg nincsen terv a lezárására

50

A SESAR projekt a SES-kezdeményezés technológiai része, amely az Európai Bizottság, az Eurocontrol és több érdekelt ágazati szereplő alkotta köz-magán társulásból, valamint a kapcsolódó egyedi szabályozási keretből és egy sor pénzügyi eszközből tevődik össze. A projekt célja az európai légiforgalmi szolgáltatási rendszerek harmonizációja és korszerűsítése. A SESAR a kezdetektől fogva három szakaszra tagolódott: a meghatározási szakaszra (amelynek célja a korszerűsítési terv kidolgozása), a fejlesztési szakaszra (a szükséges technológiai alapok kialakítása) és az üzemeltetési szakaszra (az új rendszerek és eljárások üzembe helyezése).

51

Megvizsgáltuk, hogy indokolt volt-e a SESAR projekt végrehajtása, és elemeztük meghatározási és fejlesztési szakaszának egyes kiválasztott szempontjait, különös tekintettel a SESAR Közös Vállalkozás létrehozására, működésére és mandátumának meghosszabbítására. Egy kutatási-fejlesztési projektekből és kapcsolódó tevékenységekből vett mintán áttekintettük az azok kezdeményezését alátámasztó szükségletfelmérést, valamint azt, hogy milyen outputokat sikerült megvalósítani, és hogy a mai napig milyen operatív célokra használták fel azokat.

A SESAR projekt a technológiai szétaprózódottságot akarta orvosolni, de túlbecsülték a potenciális hasznát, és az uniós beavatkozást csak ideiglenesnek tervezték

52

A SESAR projekt a szolgáltatásnyújtás akkori technológiai, fogalmi és eljárási különbségeinek csökkentése érdekében számos érdekeltet szándékozott egybefogni egy közös légiforgalmi szolgáltatási főterv végrehajtása mentén. 2004-ben évi 880–1400 millió euróra becsülték a szétaprózódottság miatt felmerülő többletköltségeket, amelynek közel fele a légiforgalmi szolgáltatási rendszerek elszigetelt beszerzéséhez, fejlesztéséhez és üzemeltetéséhez kapcsolódott⁴³.

53

A SESAR projekttől várt eredményeket – a késések és a költségek csökkenését – azonban túlbecsülték, ugyanis olyan túlzottan optimista hosszú távú előrejelzések alapján határozták meg őket, amelyek nem valósultak meg. A projekt alapjául szolgáló 2005-ös költség-haszon elemzésben használt előrejelzés 30 éven át (2005 és 2035 között) évi 2,9%-os forgalomnövekedéssel számolt. Az adatok szerint azonban az átlagos éves növekedés 2,9% helyett mindössze 1,1% körül alakult a 2005–2016-os időszakban. Hasonlóan optimista előrejelzéseken alapulnak a SESAR fejlesztési szakaszát meghatározó fő mérföldkövek – a 2009-es ATM-főterv és a SESAR Közös Vállalkozás mandátumának meghosszabbítását alátámasztó 2012-es tanulmány – is⁴⁴.

54

A SESAR projektet meghatározott időszakra indították el. Egy, a Tanácsnak címzett 2005-ös bizottsági közlemény⁴⁵ szerint a meghatározási szakasz 2005-től 2007-ig tart, majd azt a fejlesztési (2008–2013) és a kiépítési (2014–2020) szakasz követi. Az Unió csak a meghatározási és a fejlesztési szakaszban játszik szerepet, a kiépítési szakasz irányításáért és finanszírozásáért teljes mértékben az ágazati érdekeltekre ruházzák át a felelősséget. A SESAR Közös Vállalkozást létrehozó későbbi tanácsi rendelet⁴⁶ preambuluma is ugyanezt az ütemtervet említi, és 2016. december 31-ét jelöli ki a közös vállalkozás megszüntetésének időpontjaként (bár kilátásba helyezi a felülvizsgálat lehetőségét).

A SESAR meghatározási szakaszában biztosították a legfontosabb érdekeltek részvételét

55

Az Eurocontrol 2004-ben pénzügyi támogatást kért a Bizottságtól a SESAR meghatározási szakaszához, amelyet a Bizottság 2004-es, 2005-ös és 2006-os határozataiban ítélt meg számára. A TEN-T keretéből összesen 30 millió eurót irányoztak elő az Eurocontrol számára egy 60 millió euró összköltségű tanulmány társfinanszírozására.

56

A SESAR meghatározási szakaszát egy konzorcium⁴⁷ hajtotta végre, amely a légtérfelhasználóktól a repülőtér-üzemeltetőkön és a léginavigációs szolgáltatókon keresztül a gyártókig az összes fő érdekeltet egybefogta. E 2005-től 2008-ig tartó szakasz során került sor – több más dokumentum mellett⁴⁸ – az első európai ATM-főtervnek, azaz a SESAR fejlesztési és kiépítési szakasza ütemtervének kidolgozására. A következő – fejlesztési – szakaszt megalapozó főtervet a Tanács 2009 márciusában hagyta jóvá.

A SESAR Közös Vállalkozásnak sikerült koordinált kutatási-fejlesztési projektet létrehoznia az uniós légiforgalmi szolgáltatás terén…

57

A légiforgalmi szolgáltatások terén folytatott kutatási-fejlesztési (K+F) tevékenység igen összetett lehet, ezért azt irányítani szükséges. Ez elsősorban a repülőterek, légtérfelhasználók, hálózatkezelő és léginavigációs szolgáltatók közötti nagyfokú kölcsönös függőségre és arra vezethető vissza, hogy a K+F tevékenységeket és a tényleges műveleteket párhuzamosan kell végrehajtani.

58

A SESAR Közös Vállalkozást a fejlesztési szakasz K+F tevékenységének irányítására hozták létre⁴⁹. A közös vállalkozás keretet alakított ki az igen bonyolult K+F program irányítására, és koordinációt biztosított a korábban szétaprózódott K+F környezet számára. Az érdekeltek szerint a SESAR projekt (i) megszilárdította az európai légiforgalmi szolgáltatás jövőbeni konfigurációjáról és üzemeltetéséről alkotott európai elképzelést (az érdekeltek, köztük a gyártók támogatásával); (ii) a K+F terén megerősítette az érdekeltek közötti közreműködést és javította a méretgazdaságosságot; és (iii) elmélyítette Európa befolyását a nemzetközi standardok kidolgozása és az ICAO globális léginavigációs tervének előkészítése terén. A rendelkezésre álló uniós finanszírozás ezenfelül arra ösztönözte az érdekelteket, hogy ők is további forrásokat irányozzanak elő a K+F tevékenységre.

…de mandátuma nem problémamentes

59

A jogi keret a SESAR Közös Vállalkozásra ruházza az ATM-főterv végrehajtásának (és különösen a fejlesztési szakasz e terv szerinti lebonyolításának) felelősségét⁵⁰. A közös vállalkozás mandátuma azonban két területen nem egyértelmű:

1. Bár a 2007-es tanácsi rendelet úgy rendelkezett, hogy a SESAR Közös Vállalkozás 2016 végén megszűnik, ugyanez a rendelet megbízza a közös vállalkozást a főterv végrehajtásával, amelynek a kapcsolódó K+F tevékenységei a 2020 utáni időszakra is átnyúlnak.
2. A rendelet nem ad kifejezetten meghatalmazást a közös vállalkozásnak a főterv frissítésére, hanem csak annak jelentősebb módosításainak az Unió általi jóváhagyása során követendő eljárást ismerteti. A SESAR Közös Vállalkozás által e folyamatban játszott szerepről csak jogilag nem kötelező érvényű dokumentumok⁵¹ tesznek említést, amelyek szerint a közös vállalkozás tesz javaslatot a frissítésekre, amelyeket az Igazgatótanács fogad el.

60

Ez a keret kockázatot jelent a projekt hatékonyságára nézve. Egyrészt a SESAR Közös Vállalkozás fennállási ideje és a rábízott K+F tevékenység időszaka közötti eltérés miatt nem egyértelmű, hogy ebből mennyi munkát kell elvégezni a megszüntetésének időpontjáig. Másrészt mivel a frissítések végső soron mind az ütemezésre, mind az érdekeltek által várható költségekre és hasznokra hatással vannak, az előrehaladást mozgó célhoz képest mérik, ami tovább csökkenti a közös vállalkozás mandátumával kapcsolatos elszámoltathatóságot.

A főterv frissítései tükrözik ugyan az új realitásokat, azonban jelentős késedelmekről is árulkodnak…

61

A SESAR Közös Vállalkozás valóban jelentős forrásokat irányzott elő a főterv frissítési folyamatára⁵². A főterv 2017-ig két jelentős frissítésen esett át, a harmadikat 2018-ra tervezik.

62

Az első frissítésre (2012) elsősorban azon felismerés nyomán került sor, hogy 2016 végéig nem sikerül befejezni az összes tervezett K+F tevékenységet, ezért inkább arra koncentráltak, hogy a kulcsfontosságú operatív módosításokból olyan készletet válogassanak össze, amely reálisan megvalósítható⁵³. A frissítés előtt a SESAR Közös Vállalkozás programbizottságának tagjai vezetésével belső vizsgálatot végeztek, amely során azonosították a tagok stratégiai szükségleteit, és eszerint csoportosították át a projektek között az erőforrásokat. Megjegyezzük, hogy a programprioritásokat átdolgozó munkacsoportban nem képviseltették magukat a légtérfelhasználók, akik végső soron fizetni fogják a főtervben előírt beruházásokat. Úgy véljük, hogy ez nem kedvez annak, hogy az érdekeltek elfogadják a SESAR megoldásait, ami a projekt átfogó eredményességére is hatással lehet. A hasonló NextGen amerikai program esetében szintén hiányzott a légitársaságok támogatása, akik nem lelkesedtek azért, hogy hasonló elektronikával szereljék fel a repülőgépeket, és az elemzések szerint ez nagymértékben hátráltatta a program megvalósítását⁵⁴.

63

Ennek hatása szinte az összes eredeti K+F projekten megérződött: sok esetben módosították azok hatókörét, és így azok a SESAR Közös Vállalkozás jogszabály szerinti fennállási ideje alatt már nem tudják előállítani az eredetileg tervezett outputokat. Világossá vált, hogy a fejlesztési szakasz kezdeti tervek szerinti időkerete (2008–2013) nem lesz tartható.

64

A második frissítés (2015) fő oka az volt, hogy a K+F programokat a fejlesztési szakasz (különösen a kísérleti közös projekt) követelményeire kellett fókuszálni, és új (többek között a távirányítású repülőgépekhez és a kiberbiztonsághoz kapcsolódó) elemekkel kellett bővíteni azokat.

65

A frissítések jelentős formai és tartalmi változtatásokat eszközöltek az ATM-főtervben. A dokumentumok közötti kulcsfontosságú változások a következők voltak:

3. táblázat.

Az európai ATM-főterv válogatott jellemzőinek változásai

	2009-es főterv	2012-es főterv	2015-ös főterv
Teljesítménycélok	Referencia-időszak: 2004/2005 Céldátum: 2020 Célok:    73%-os kapacitásnövekedés    a környezeti hatás járatonként 10%-os csökkentése    a járatonkénti költségek 50%-os csökkentése	Referencia-időszak: 2005 Céldátum: 2030 Célok:    27%-os kapacitásnövekedés    a környezeti hatás járatonként 2,8%-os csökkentése    a járatonkénti költségek 6%-os csökkentése	Referencia-időszak: 2012 Céldátum: 2035 Célok:    az útvonali késés 10–30%-os csökkentése    a környezeti hatás járatonként 5–10%-os csökkentése    a járatonkénti költségek 30–40%-os csökkentése
Beruházási költségek	32 milliárd euró a 2008–2020-as időszakban (ebből 22 milliárd euró a légtérfelhasználókat, 7 milliárd euró a léginavigációs szolgáltatókat terheli)	20–29 milliárd euró (ebből 13–17 milliárd euró a légtérfelhasználókat, 3–6 milliárd euró a léginavigációs szolgáltatókat terheli)	19–28 milliárd euró a 2015–2035-ös időszakban (ebből 17–26 milliárd euró földi beruházásokra)

Forrás: Európai ATM-főterv, 2009-es, 2012-es és 2015-ös kiadás.

66

Amint a fenti táblázatból kiderül, az ATM célkoncepciójának megvalósítási dátumát 2020-ról fokozatosan 2035-re tolták tovább, ezenkívül csökkentették a teljesítményjavulás várt mértékét és (elhanyagolható mértékben) az átfogó beruházási szükségletet. Ami konkrétan a léginavigációs szolgáltatókat illeti, a jelenlegi várható beruházási igény meghaladja a 2009-ben előre jelzettet⁵⁵.

…és végül a SESAR Közös Vállalkozás mandátumának kiterjesztéséhez és további források bevonásához vezettek

67

A főterv 2012-es frissítése három fő lépésre⁵⁶ osztotta a SESAR-koncepció 2030-ig tartó kiépítési szakaszát. A Bizottság azonban 2013-ban elismerte⁵⁷, hogy a SESAR Közös Vállalkozás 2007–2013-as pénzügyi terv szerinti munkaprogramja csak a főterv 1. lépésének és a 2. lépés egy részének végrehajtását fedezi, így a 2. és 3. lépés befejezéséhez a SESAR Közös Vállalkozás mandátumának meghosszabbítására lenne szükség. A Bizottság a meghosszabbítás mellett érvelve kijelentette, hogy annak haszna bőségesen meghaladná a kapcsolódó költségeket. A Tanács 2014-ben a 219/2007/EK rendelet módosításával 2024 decemberéig terjesztette ki a SESAR Közös Vállalkozás mandátumát, és erre az időszakra 585 millió euró összegű kiegészítő uniós finanszírozást biztosított a közös vállalkozás költségvetése számára.

68

A SESAR Közös Vállalkozás mandátumának meghosszabbításáról való döntést támogató költség-haszon elemzés egyrészt optimista hosszú távú légiforgalom-előrejelzéssel számolt, másrészt pedig nem készített becslést a 2020 utáni K+F költségekről, holott e költségeket 2035-ig várt hasznokkal hasonlította össze. Ez az aszimmetria jól szemlélteti a SESAR Közös Vállalkozás (és az azt támogató pénzügyi keret) ideiglenes jellege és az általa végrehajtandó K+F tevékenységek szükséges időtartama közötti eltérést.

69

A főterv frissítései és a SESAR Közös Vállalkozás mandátumának meghosszabbítása még tovább növelte a folyamatban lévő fejlesztési szakasz lemaradását az eredeti ütemtervtől, és egyszerű késedelem helyett valódi koncepcióváltást fémjelzett. Az eredetileg a 2008–2013-as időszakra korlátozódó K+F tevékenység immár gyakorlatilag folyamatos jellegűvé vált, noha azt csak egy ideiglenes struktúra támogatta.

2016 végére közzétettek bizonyos technológiai megoldásokat, de a főterv végrehajtása még korántsem ért véget

70

A SESAR Közös Vállalkozás úgynevezett „SESAR megoldások” formájában közzétett egy sor különböző technológiai és műveleti fejlesztésről szóló dokumentumot⁵⁸. E fejlesztések potenciális hasznáról tényleges üzemeltetési környezetben bemutatókat is tartott.

71

A SESAR Közös Vállalkozás ugyanakkor a pénzügyi előirányzatok átalakítása és a főterv frissítései révén menet közben módosította a K+F program hatókörét, ami a projektek tartalmi és ütemezési módosítását, valamint a teljes légiforgalmi szolgáltatási célkoncepció átdolgozását is magában foglalta. A közös vállalkozás és tagjai dicséretesnek tartották ugyan ezt a rugalmasságot, de a változtatások mögött a K+F munka eredeti ütemtervhez viszonyított késedelme is meghúzódik.

72

Négy problémát emelnénk ki ezzel kapcsolatban:

1. A SESAR Közös Vállalkozás külső beszámolása nem nyújt teljes képet a főterv végrehajtása terén tett előrelépésekről. Az éves tevékenységi jelentés az egyes projektek legutóbbi módosítások szerinti hatóköre tekintetében adja meg a teljesítés százalékos arányát, és nem tesz említést a kezdeti határidőkhöz viszonyított késedelemről.
2. A SESAR Közös Vállalkozás ennek ellenére rendszeresen monitorozza a SESAR megoldások közé beemelendő műveleti fejlesztések készültségét⁵⁹. Elemzésünk szerint a közös vállalkozás 2016 végéig a műveleti fejlesztéseknek csak 19%-át validálta az ipari felhasználás előtti fejlesztési és integrációs szinten, 61%-uk pedig még csak a koncepciómeghatározási szakaszban volt.
3. 2016-ig a jelenlegi főtervnek csak kis részét hajtották végre, holott az eredetileg a fejlesztési szakaszra előirányzott uniós támogatásnak már a túlnyomó részét elköltötték (700 millió euró). Emiatt a SESAR Közös Vállalkozás mandátumát 2024-ig meg kellett hosszabbítani, és annak további 585 millió euró uniós finanszírozást kellett biztosítani.
4. Bár az ATM-főterv egyes kiadásaiban átfogóan ismertették az egyedi K+F projekteket, az ellenőrzött projektek elindítása előtt azokról nem készítettek a kezelendő probléma mértékét igazoló költség-haszon elemzést, amely kimutatta volna, hogy a beruházás valószínűleg nettó hasznot termel majd. Néhány projekt esetében a főterv frissítései megváltoztatták a tervezett hatókört is, így azok az eredetileg tervezett outputoknak csak egy részét valósították meg (lásd: II. melléklet).

Következtetések és ajánlások

73

A légi forgalom biztonságos és hatékony áramlásának biztosításához légiforgalmi szolgáltatásra van szükség, amelynek három központi funkciója a légi járművek egymás közötti megfelelő elkülönítése, a kereslet (járatok) és a kínálat (légiforgalmi irányítás) kiegyensúlyozása, valamint légiforgalmi tájékoztatás nyújtása a légtérfelhasználóknak.

74

A légiforgalmi szolgáltatás átfogó teljesítményének javítására törekvő „Egységes európai égbolt” (SES) kezdeményezés egy sor hatáskört a korábbi kormányközi gyakorlat helyett az Európai Unióra igyekszik átruházni.

75

A SES kezdeményezés 2004-ben indult el hivatalosan, és fokozatosan létrehozott egy szabályozási keretet, amely egy, a légiforgalmi szolgáltatás biztonságosságára, a légiforgalmi szolgáltatások nyújtására, a légtérgazdálkodásra és a hálózaton belüli interoperabilitásra vonatkozó, uniós szintű és kötelező érvényű szabálykészletből áll. Ezt a keretet egy technológiai korszerűsítési program (a SESAR projekt, azaz az „Egységes európai égbolt” légiforgalmi szolgáltatási kutatás) és az azt támogató pénzügyi ösztönzők egészítik ki.

76

Áttekintettük az „Egységes európai égbolt” kezdeményezés egyes kiválasztott fő szabályozási összetevőit: (i) a teljesítményrendszert és a díjszámítási rendszert, amelyek kötelező célokat írnak elő négy teljesítményterületen (biztonság, környezetvédelem, kapacitás és költséghatékonyság), valamint szabályozzák a légtérfelhasználókra hárított költségeket; (ii) a funkcionális légtérblokkokat, amelyek célja a hagyományosan országonként elkülönülő szolgáltatásnyújtás optimalizálása; valamint (iii) az „Egységes európai égbolt” kezdeményezés technológiai pillérét képező, a légiforgalmi szolgáltatások eljárásainak és infrastruktúráinak harmonizációjára és korszerűsítésére törekvő SESAR projekt meghatározási és fejlesztési szakaszát.

77

Összességében azt állapítottuk meg, hogy a kezdeményezés egyértelmű szükségletre reagál, és hatékonyságközpontúbbá tette a légiforgalmi szolgáltatások kultúráját. Az uniós légtérgazdálkodás azonban továbbra is szétaprózódott, és az egységes európai égbolt koncepcióját még nem sikerült megvalósítani. Nem csökkentek érdemben a navigációs díjak, és ismét növekedésnek indultak a légiforgalmi szolgáltatásokra visszavezethető késések. A SESAR projekt elősegíti ugyan a koordinációt és fokozatosan újabb technológiai fejlesztéseket tesz közzé, azonban nem tudta tartani az eredeti ütemtervet, és jóval több költséggel járt a vártnál. Az Unió SESAR-beli szerepvállalása az eredeti határidőhöz kötött megvalósítás helyett mára nyitott folyamattá alakult át.

78

A nemzeti monopóliumok és a szétaprózódottság uniós beavatkozást tettek szükségessé, aminek eredményeképpen létrejött a SES-kezdeményezés. A kezdeményezés számára kijelölt magas szintű célokat eredetileg a 2005-ben tapasztalt légiforgalom-növekedés alapján határozták meg. Amikor a légi forgalom később csökkenni kezdett, a magas szintű célok a költséghatékonyság tekintetében elérhetetlenné, a kapacitás tekintetében pedig irrelevánssá váltak. Ráadásul e célok nem kapcsolódnak a teljesítménymérési rendszerben kitűzött célokhoz (lásd: 16–21. és 28–29. bekezdés).

1. ajánlás. Felül kell vizsgálni a magas szintű célokat

A Bizottság tegyen javaslatot az „Egységes európai égbolt” kezdeményezés meghatározására; e meghatározásnak ki kellene térnie a légtérszerkezet, a szolgáltatásnyújtás és az infrastruktúra kulcsfontosságú dimenzióira. Ennek alapján azután a Bizottság vizsgálja felül a SES magas szintű céljait, biztosítva, hogy azok kellőképpen ambiciózusak legyenek a teljesítmény javításához, és határozzon meg észszerű ütemtervet e célok elérésére. A felülvizsgált magas szintű célokat a teljesítménymérési rendszer uniós szintű céljaival is össze kellene kapcsolni, hogy mérhető legyen az e célok felé történő előrehaladás. Mivel a jelenlegi referencia-időszak (RP2) 2019-ben ér véget, a harmadik referencia-időszak tekintetében erre figyelemmel kellene kitűzni a célokat. Az aktuális főtervet a későbbiekben e felülvizsgált magas szintű célokhoz kellene igazítani.

Határidő: 2019-ig.

79

A teljesítmény- és díjszámítási rendszerek elvben megfelelő eszközt biztosítanak a túlnyomórészt monopoljellegű szolgáltatásnyújtás negatív hatásainak enyhítésére. Tény, hogy elősegítették a hatékonyságra és átláthatóságra hangsúlyt helyező kultúra kialakulását a léginavigációs szolgáltatók körében. A rendszerek számszerű eredményei azonban nem érik el a várt szintet: a járatkésések általában a teljesítménytervekben meghatározott célérték felett alakultak, és bár 2013-ban rekordalacsony értékre csökkentek, azóta folyamatosan emelkednek; a légtérfelhasználók által fizetett egységdíjak nagyban függnek a forgalom volumenétől, és csak 4%-kal csökkentek 2011 és 2016 között, ami elmarad a Bizottság által előírt uniós szintű csökkenés mértékétől.

80

A szétaprózódottság érdemi csökkenésének hiánya és a forgalom növekedésének lassulása együttesen jelentős szerepet játszott a kvantitatív eredményeknek a teljesítménymérési rendszer által kimutatott visszaesésében. A jelenlegi funkcionális légtérblokkok elsősorban együttműködési fórumot biztosítanak a szomszédos államok érdekelt felei számára, de sem a légtérgazdálkodás, sem a szolgáltatásnyújtás, sem pedig a technikai felszerelések szintjén nem bizonyultak eredményesnek a szétaprózódottság csökkentése terén. A funkcionális légtérblokkoknak nem sikerült előmozdítaniuk az integrált, illetve az ideiglenesen határokon átnyúló szolgáltatásnyújtást, amely nagymértékben hozzájárulhatott volna a teljesítménynöveléshez (lásd: 22–49. bekezdés).

2. ajánlás. Más szakpolitikai opciókat kell mérlegelni a szétaprózódottság csökkentésére

A Bizottság:

1. értékelje, hogy valóban többletértéket nyújt-e a funkcionális légtérblokkokra vonatkozó szabályozási követelmények fenntartása, tekintettel arra, hogy azok mindeddig nem voltak alkalmasak a szétaprózódottság orvoslására;
2. keressen olyan szakpolitikai opciókat, amelyek önmagukban vagy a funkcionális légtérblokkokkal együtt ténylegesen hozzájárulhatnának a szétaprózódottság csökkentéséhez és adott esetben méretgazdaságosságot eredményezhetnének, majd releváns teljesítménymutatók és célértékek útján monitorozza azok végrehajtását. A lehetőségek között említhető az integrált, illetve a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás, figyelemmel a léginavigációs szolgáltatók esetleges szerkezetátalakítására is.

Határidő: 2020-ig.

81

A nemzeti felügyeleti hatóságokat és a Bizottságot számos tényező korlátozza monitoringfunkciójuk ellátásában. A nemzeti felügyeleti hatóságok nem mindig maradéktalanul függetlenek, és munkájuk nem mindig eredményes. Nem végzik el rendszeresen a felhasználókra hárított költségek fontos elemeinek (jogosultság, gazdaságosság és megfelelő költségmegosztás) ellenőrzését. Ezeket a szempontokat egyébként a Bizottság sem vizsgálja az egységdíjak értékelése keretében. Ezenfelül nem bizonyult elégségesnek a költségek útvonali és repülőtéri díjszámítási körzetek közötti megosztásáról szóló bizottsági iránymutatás, ezért felmerül az útvonali és repülőtéri szolgáltatások kereszttámogatásának kockázata (lásd: 36–37. bekezdés).

3. ajánlás. Biztosítani kell a nemzeti hatóságok teljes függetlenségét és megfelelő kapacitását

A nemzeti felügyeleti hatóságoknak teljesen függetlennek kell lenniük, és megfelelő kapacitással kell rendelkezniük feladataik ellátásához. Ennek érdekében a tagállamok biztosítsák, hogy a nemzeti felügyeleti hatóságok hierarchiailag, pénzügyileg és funkcionálisan függetlenek legyenek a léginavigációs szolgáltatóktól, és rendelkezzenek a teljesítményrendszer és a díjszámítási rendszer felügyeletéhez és monitoringjához szükséges forrásokkal. Megjegyezzük, hogy ebben a tekintetben kedvező lenne, ha mielőbb elfogadnák a SES2+ jogalkotási csomag vonatkozó rendelkezéseit.

Határidő: 2019-ig.

4. ajánlás. Gondoskodni kell a díjszámítási rendszer rendszeres ellenőrzéséről

A Bizottság és a nemzeti felügyeleti hatóságok rendszeresen végezzék el a hatályos jogszabályokban előírt ellenőrzéseket, különös tekintettel a költségek felszámításának jogszerűségére és azoknak az útvonali és a repülőtéri díjszámítási körzetek közötti megosztására. A Bizottság az egységes számviteli gyakorlat érdekében nyújtson kiegészítő iránymutatást a költségmegosztásról.

Határidő: 2019-ig.

82

A teljesítménytervek elfogadási folyamata hosszadalmas és összetett. A tapasztalatok szerint a Bizottság és a tagállamok nehezen jutnak egyetértésre, különösen a kapacitási és költséghatékonysági célok tekintetében. Mivel a Bizottság hatásköre nem terjed ki a célok előírására, a teljesítménytervek rendszerint kevésbé ambiciózus célokat határoznak meg (lásd: 34–35. bekezdés).

5. ajánlás. Észszerűsíteni kell a teljesítményrendszert

A Bizottság észszerűsítse a teljesítménytervek elfogadási folyamatát. Ennek érdekében aktívan törekedjen arra, hogy a piaci feltételek mellett, illetve a szolgáltatók és a légtérfelhasználók közötti szolgáltatásszint-megállapodás keretében nyújtott szolgáltatások mentesüljenek a rendszer alól. E feltételek hiányában a Bizottság rendelkezzen végrehajtási hatáskörrel arra, hogy – a teljesítmény-felülvizsgálati szerv értékelése alapján – közvetlenül kötelező célokat írhasson elő.

Határidő: 2019-ig.

83

A teljesítménymérési keret bizonyos esetekben problémás fő teljesítménymutatók alapján monitorozza a légiforgalmi szolgáltatások teljesítményét. Ez számos kulcsfontosságú területen akadályozza a légiforgalmi szolgáltatás teljesítményének megfelelő mérését. Konkrétan a kapacitást a késések alapján mérő mutatók az utasok által a teljes út során tapasztalt késéseknek csak kis részét rögzítik, és nem mérik a csúcsidőszakon kívüli hatékonyságot. Ami a környezetvédelmet illeti, az útvonali repülési hatékonyságra vonatkozó mutató olyan összetevőket is mér, amelyek kívül esnek a léginavigációs szolgáltatók hatáskörén, másfelől viszont nem terjednek ki a repülési hatékonyság vertikális szempontjaira (lásd: 30–33. bekezdés).

6. ajánlás. Felül kell vizsgálni egyes fő teljesítménymutatókat

A következő referencia-időszakban a Bizottság:

1. a kapacitás tekintetében biztosítsa, hogy a fő teljesítménymutatók tükrözzék az indulástól az érkezésig tapasztalt teljes késést, a léginavigációs szolgáltatók megfelelő elszámoltathatóságának biztosítása mellett. A fő teljesítménymutatóknak ezenkívül nem csak azt kellene mérniük, hogy elegendő kapacitás áll-e rendelkezésre a keresleti csúcsidőszakok kezelésére, hanem azt is, hogy a csúcsidőn belül és kívül hatékonyan használják-e fel az erőforrásokat;
2. a környezetvédelem kapcsán módosítsa úgy a fő teljesítménymutatókat, hogy azok mind a horizontális, mind a vertikális dimenzióban mérni tudják a légiforgalmi szolgáltatási rendszernek a légtérfelhasználók útvonalválasztásával kapcsolatos reakcióképességét.

Határidő: 2019-ig.

84

A SESAR meghatározási és fejlesztési szakasza során törekedtek arra, hogy megszerezzék a fő érdekeltek támogatását egy közös technológiai tervhez, és a fejlesztési szakasz során sikerült megvalósítani a korábban szétaprózódott K+F környezet koordinációját. A SESAR Közös Vállalkozás úgynevezett „SESAR megoldások” formájában közzétett egy sor különböző technológiai és műveleti fejlesztésről szóló dokumentumot.

85

Az Unió SESAR projekttel kapcsolatos szerepvállalása azonban időközben eltért eredeti hatókörétől, ütemtervétől és pénzügyi léptékétől, méghozzá mindhárom tekintetben jelentős bővítésre volt szükség: a fejlesztési szakasz lezárását eredetileg 2013-ra tervezték, majd ezután át kellett volna adni a kiépítésre az ágazati szereplőknek, ehelyett azonban határidő nélküli, folyamatosan változó K+F koncepcióvá változott át, amelyhez elengedhetetlen a hosszú távú uniós támogatás. A főterv 2012-es és 2015-ös frissítése jelentős formai és tartalmi változásokat hozott, ráadásul fokozatosan kitolta a célkoncepció megvalósulási határidejét, így a SESAR teljesítménnyel kapcsolatos céljait immár (az eredeti 2020-as dátum helyett) 2035-re tervezik elérni.

86

A SESAR Közös Vállalkozás jogszabályban meghatározott fenntartási időszaka nincsen összhangban az általa irányítandó K+F tevékenység tervezett időtartamával. Ez gyengíti a SESAR Közös Vállalkozásnak a főterv végrehajtásával kapcsolatos elszámoltathatóságát. A helyzetet tovább súlyosbítja, hogy a SESAR Közös Vállalkozás nem számol be megfelelően a végrehajtás terén elért előrehaladásról.

87

2016-ig a jelenlegi főtervnek csak kis részét hajtották végre, holott az eredetileg a fejlesztési szakaszra előirányzott uniós támogatásnak már a túlnyomó részét elköltötték (700 millió euró). Emiatt a SESAR Közös Vállalkozás mandátumát 2024-ig meg kellett hosszabbítani, és annak további 585 millió euró uniós finanszírozást kellett biztosítani (lásd: 50–72. bekezdés).

7. ajánlás. A célkitűzések fényében felül kell vizsgálni a légiforgalmi szolgáltatásokra irányuló kutatás-fejlesztés támogató struktúráját

A minőségi jogalkotás elvei szerint a szakpolitikai döntéseket nyíltan és átláthatóan kell előkészíteni a rendelkezésre álló legmegalapozottabb tények alapján, az érdekeltek átfogó bevonásával.

Ezért ha a Bizottság 2024 után is folytatni kívánja a légiforgalmi szolgáltatásokkal kapcsolatos K+F finanszírozását:

1. megfelelően indokolja az uniós támogatás nyújtását, különös tekintettel arra, hogy miért szükséges a támogatás folytatólagos fenntartása, mit és meddig kíván elérni, és milyen mennyiségű közfinanszírozásra lesz szükség az értékarányosság maximalizálásához;
2. elemezze, hogy a SESAR Közös Vállalkozás – amely egy ideiglenes struktúra – alkalmas-e a hosszú távú K+F tevékenység irányítására, és ha nem, végezze el a szükséges módosításokat.

Határidő: 2020-ig.

8. ajánlás. Meg kell erősíteni a SESAR Közös Vállalkozás elszámoltathatóságát

A Bizottság a SESAR Közös Vállalkozás elszámoltathatóságának megerősítése érdekében határozza meg a főterv végrehajtásának egyértelmű és időhöz kötött mérföldköveit és a kapcsolódó költségvetést. A Bizottság ezenfelül írja elő, hogy a SESAR Közös Vállalkozás rendszeres időközönként számoljon be a terv teljes körű végrehajtása irányában elért előrehaladásáról.

Határidő: 2018-ig.

88

Bár az ATM-főterv egyes kiadásaiban átfogóan ismertették az egyedi K+F projekteket, az ellenőrzött projektek elindítása előtt azokról nem készítettek a kezelendő probléma mértékét igazoló költség-haszon elemzést, amely kimutatta volna, hogy a beruházás valószínűleg nettó hasznot termel majd. Néhány projekt esetében a főterv frissítései megváltoztatták a tervezett hatókört is, így azok az eredetileg tervezett outputoknak csak egy részét valósították meg (lásd: 72. bekezdés).

9. ajánlás. Az uniós támogatást azokra a kutatási-fejlesztési megoldásokra kell összpontosítani, amelyek csökkentik a szétaprózódottságot, és kedveznek a kompetitív környezet kialakításának

A Bizottság gondoskodjék arról, hogy:

1. csak a hálózat szempontjából igazoltan többletértéket termelő projektek részesülhessenek uniós finanszírozásban. Ezt például egy olyan rendszer bevezetésével lehetne elérni, amely a projektek szükségletelemzése vagy költség-haszon elemzése révén értékeli a projekthálózat számára biztosított hozzáadott értéket;
2. a SESAR Közös Vállalkozás keretében azon légiforgalmi szolgáltatáshoz kapcsolódó K+F megoldások élvezzenek prioritást a finanszírozás terén, amelyek elősegítik a szétaprózódottság csökkentését, az interoperabilitást és az infrastruktúra-megosztást, és megfelelő feltételeket teremtenek a piaci verseny számára.

Határidő: 2018-tól kezdve, az újonnan finanszírozásban részesülő projektek esetében.

A jelentést 2017. október 11-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana IVANOVA számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

Rövidítések

ACC: körzeti irányítóközpont.

ANSP: léginavigációs szolgáltató.

ATC: légiforgalmi irányítás.

ATCO: légiforgalmi irányító.

ATFM: légiforgalmiáramlás-szervezés.

ATM: légiforgalmi szolgáltatás.

CBA: költség-haszon elemzés.

CNS: távközlési, navigációs és felderítési szolgáltatások.

CRCO: Központi Útvonal-használati Díjiroda.

DG MOVE: Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság.

DUC: megállapított egységköltség.

EASA: Európai Repülésbiztonsági Ügynökség.

EUIR: Európai Magaslégtéri Repüléstájékoztató Körzet.

FAB: funkcionális légtérblokk.

ICAO: Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet.

IFR: műszeres repülési szabályok.

K+F: kutatás-fejlesztés.

KPI: fő teljesítménymutató.

NSA: nemzeti felügyeleti hatóság.

SES: Egységes európai égbolt.

SESAR JU: SESAR Közös Vállalkozás.

SESAR: „Egységes európai égbolt” légiforgalmi szolgáltatási kutatás.

SSC: Egységes Égbolt Bizottság.

TEN-T: Transzeurópai közlekedési hálózatok.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve irányítási területekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést George Pufan számvevőszéki tag vezette Patrick Weldon kabinetfőnök és Mircea Radulescu attasé, Pietro Puricella ügyvezető, Afonso Malheiro feladatfelelős, valamint Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer és Oroszki Judit ellenőrök támogatásával.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8530-0	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/235081	QJ-AB-17-019-HU-N
HTML	ISBN 978-92-872-8533-1	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/2059	QJ-AB-17-019-HU-Q

© Európai Unió, 2017

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: http://europa.eu/contact

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: http://europa.eu/contact

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (http://op.europa.eu/eubookshop). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.