Jedinstveno europsko nebo: kultura je promijenjena, ali nije ostvareno jedinstveno nebo

Sažetak

O jedinstvenom europskom nebu

I

Zračni prijevoz važna je sastavnica unutarnjeg tržišta EU-a kojom se promiče mobilnost osoba i robe uz istodobno poticanje gospodarskog rasta. Zračne luke u EU-u 2015. godine zabilježile su dolazni i odlazni promet od otprilike 920 milijuna putnika i 15 milijuna tona robe. Te je godine europskim nebom prometovalo gotovo 10 milijuna letova koji se obavljaju prema pravilima instrumentalnog letenja (IFR). Za siguran i učinkovit protok takvog prometa potrebno je primjenjivati sustav upravljanja zračnim prometom (ATM), kojim su obuhvaćene tri ključne funkcije: jamčenje razdvajanja između zrakoplova, uspostavljanje ravnoteže između ponude (kontrole zračnog prometa) i potražnje (letova) te pružanje zrakoplovnih informacija korisnicima zračnog prostora.

II

Iako je zračni promet sam po sebi međunarodne naravi, tradicionalno se njime upravlja na nacionalnoj razini u rascjepkanom i monopolističkom okruženju, što su značajke koje su doprinijele kašnjenjima i povećanju troškova upravljanja zračnim prometom koje snose korisnici zračnog prostora. Stoga je cilj inicijative jedinstvenog europskoga neba (SES) povećati ukupnu uspješnost upravljanja zračnim prometom prebacivanjem niza nadležnosti s međuvladine razine na razinu Europske unije.

III

Inicijativa SES službeno je pokrenuta 2004. godine i postupno se u okviru nje razvio regulatorni okvir koji obuhvaća skup zajedničkih obvezujućih pravila na razini EU-a o sigurnosti upravljanja zračnim prometom, pružanju usluga upravljanja zračnim prometom, upravljanju zračnim prostorom i interoperabilnosti unutar mreže. Taj je okvir povezan s programom tehnološke modernizacije, „projektom SESAR” (Istraživanje i razvoj upravljanja zračnim prometom na jedinstvenom europskom nebu), koji se podupire financijskim poticajima.

Kako je Sud proveo reviziju

IV

Sud je u okviru ove revizije procijenio je li inicijativa jedinstvenog europskog neba koju je EU pokrenuo dosad dovela do učinkovitijeg upravljanja zračnim prometom u Europi. Sud je posebno ispitao je li uvođenje jedinstvenog europskog neba bilo opravdano te mjeru u kojoj su odabrane sastavnice predmetne inicijative (plan performansi, sustav obračuna naknada, funkcionalni blokovi zračnog prostora te faze definiranja i razvoja projekta SESAR) dosad doprinijele učinkovitijem upravljanju zračnim prometom u Europi.

V

Sud je posjetio Komisiju (GU MOVE), Eurocontrol, agenciju EASA, Zajedničko poduzeće SESAR i dio njegovih članova. Revizori su također posjetili pet država članica – Španjolsku, Francusku, Mađarsku, Švedsku i Ujedinjenu Kraljevinu – i u svakoj se sastali s djelatnicima ministarstava odgovornih za politiku zračnog prometa, nacionalnim nadzornim tijelom i jednim pružateljem usluga u zračnoj plovidbi. Osim toga, Sud je ispitao uzorak aktivnosti (11 projekata u području istraživanja i razvoja, 4 demonstracijske aktivnosti i jednu studiju) koje su provedene u okviru projekta SESAR i koje je sufinancirao EU.

Što je Sud utvrdio

VI

Uvođenje inicijative SES bilo je opravdano jer su monopol na nacionalnim razinama i rascjepkanost otežavali upravljanje zračnim prometom na razini EU-a. Različite sastavnice politike čine koherentan skup koji je uistinu usmjeren na otklanjanje tih nedostataka. Međutim, zbog promjena u obrascima prometa ciljevi na visokoj razini koji su utvrđeni 2005. godine za tu inicijativu postali su dijelom neostvarivi, a dijelom više nisu bili relevantni.

VII

Planom performansi i sustavom obračuna naknada nastoje se umanjiti negativni učinci monopola u pružanju usluga utvrđivanjem obvezujućih ciljeva i zajedničkih pravila za naplatu troškova korisnicima zračnog prostora. Njima se potiče kultura učinkovitosti i transparentnosti na razini pružatelja usluga u zračnoj plovidbi (ANSP). Ipak, kvantitativni rezultati bili su lošiji od očekivanih: kašnjenja su općenito prekoračivala ciljeve utvrđene u planovima performansi te su, iako su 2013. godine zabilježila dotad najnižu razinu, otada u porastu; jedinične cijene koje plaćaju korisnici zračnog prostora uvelike ovise o količini prometa te su se u razdoblju 2011. – 2016. smanjile tek za 4 %, što je manje od ciljnog smanjenja na razini EU-a koje je odredila Komisija.

VIII

Problem rascjepkanosti nije riješen u zadovoljavajućoj mjeri, što je, u spoju sa sporijim porastom prometa, najviše doprinijelo slabim kvantitativnim rezultatima vidljivima na temelju plana performansi. Trenutačni funkcionalni blokovi zračnog prostora (FAB) u osnovi čine forum za suradnju među dionicima iz susjednih zemalja, no oni su se pokazali nedjelotvornima u rješavanju problema rascjepkanosti, kako na razini upravljanja zračnim prostorom i pružanja usluga, tako i na razini nabave tehničke opreme.

IX

Obavljanje nadzorne uloge koja je dodijeljena nacionalnim nadzornim tijelima otežano je time što ona nisu uvijek u potpunosti neovisna o pružateljima usluga u zračnoj plovidbi, a u nekim slučajevima ne raspolažu ni potrebnim resursima da bi izvršavala tu ulogu. Sud je također utvrdio određena ograničenja, posebice u pogledu isplativosti, jer se ne provode redovite provjere troškova koji se naplaćuju korisnicima zračnog prostora.

X

Proces usvajanja ciljeva za plan performansi spor je i složen. Postizanje dogovora između Komisije i država članica pokazalo se zahtjevnim, posebice u pogledu kapaciteta i isplativosti. Nadalje, utvrđeni su nedostatci u određenim pokazateljima koji se upotrebljavaju za mjerenje performansi upravljanja zračnim prometom jer se njima ne obuhvaćaju važni aspekti tih performansi.

XI

U okviru faza definiranja i razvoja projekta SESAR promicala se predanost glavnih dionika zajedničkom tehnološkom planu, a u okviru faze razvoja u prethodno rascjepkanom istraživačkom i razvojnom okruženju uspostavljena je koordinacija. Zajedničko poduzeće SESAR postupno objavljuje tehnološka i operativna poboljšanja u obliku kataloga pod nazivom „Rješenja SESAR-a”. Međutim, uloga EU-a u tom projektu promijenila se u odnosu na izvornu zamisao u pogledu opsega, vremenskog okvira i količine financijskih sredstava, pri čemu je svaka od tih stavki znatno proširena ili produljena. Projekt SESAR sada se provodi u skladu s vizijom kontinuiranog istraživanja i razvoja bez određenog roka, što nije u skladu s regulatornim okvirom kojim je uređeno djelovanje Zajedničkog poduzeća SESAR. Ta neusklađenost negativno utječe na odgovornost Zajedničkog poduzeća. Do 2016. godine u stvarnosti je proveden tek mali dio utvrđenog glavnog plana te je rok za ostvarivanje ambicija projekta SESAR u pogledu performansi s izvorno predviđene 2020. godine prebačen na 2035. godinu. Nadalje, pojedinačni projekti u području istraživanja i razvoja pokrenuti su iako nije obavljena konkretna analiza troškova i koristi kojom bi se pokazala njihova dodana vrijednost.

Što Sud preporučuje

XII

Komisija bi trebala:

• preispitati ciljeve SES-a na visokoj razini
• analizirati druge mogućnosti u okviru politika kojima bi se riješio problem rascjepkanosti
• zajamčiti potpunu neovisnost i kapacitet nacionalnih nadzornih tijela te riješiti problem nedostatka inspekcijskih pregleda na razini sustava obračuna naknada
• doraditi plan performansi
• preispitati određene ključne pokazatelje performansi
• preispitati strukturu EU-a za potporu istraživanju i razvoju u području upravljanja zračnim prometom s obzirom na povezane ciljeve
• ojačati odgovornost Zajedničkog poduzeća SESAR
• kao prioritet potpore EU-a odrediti rješenja u području istraživanja i razvoja kojima se promiče otklanjanje problema rascjepkanosti i stvaranje konkurentnog okruženja.

Uvod

Osnovne informacije

01

Zračni prijevoz važna je sastavnica unutarnjeg tržišta EU-a i konkurentnosti europskih industrija i usluga. Njime se omogućuje mobilnost osoba i robe unutar i izvan EU-a uz istodobno poticanje gospodarskog rasta, otvaranja radnih mjesta i trgovine. Zračne luke u EU-u 2015. godine zabilježile su dolazni i odlazni promet od otprilike 920 milijuna putnika i 15 milijuna tona robe. Te je godine europskim nebom prometovalo gotovo 10 milijuna letova koji se obavljaju prema pravilima instrumentalnog letenja¹.

02

Upravljanje zračnim prometom potrebno je kako bi se zajamčio siguran i učinkovit zračni prijevoz u kontekstu porasta zračnog prometa za koji se koristi zračni prostor ograničene veličine. Sastoji se od triju glavnih aktivnosti:

• jamčenja razdvajanja između zrakoplova
• uspostavljanja ravnoteže između ponude (kontrole zračnog prometa) i potražnje (letova) s ciljem postizanja sigurnog, učinkovitog i brzog protoka zračnog prometa
• pružanja zrakoplovnih informacija korisnicima zračnog prostora (npr. pomoć u navigaciji, meteorološke informacije).

03

Upravljanje zračnim prometom tradicionalno su razvijali i pružali pružatelji usluga u zračnoj plovidbi na nacionalnoj razini. To je imalo tri važne posljedice: (i) europsko nebo rascjepkano je u brojne sektore s brojnim centrima oblasne kontrole zračnog prometa, koji su određeni na temelju nacionalnih granica i kojima upravljaju nacionalni pružatelji usluga u zračnoj plovidbi (vidi zemljovid 1.), (ii) svaki pružatelj usluga u zračnoj plovidbi djelovao je prema vlastitim postupcima i koristio se prilagođenim alatima za podršku, čime se u stvarnosti ograničavala integracija, interoperabilnost i ekonomija razmjera te (iii) pružatelji usluga u zračnoj plovidbi u velikoj su mjeri imali tržišni monopol u odnosu na mnogo konkurentnije zrakoplovno tržište.

04

Pružanje usluga upravljanja zračnim prometom naplaćuje se korisnicima europskog zračnog prostora na temelju vrste zrakoplova i prijeđene udaljenosti unutar područja nadležnosti svakog pružatelja usluga u zračnoj plovidbi (ANSP), u skladu s planiranom putanjom. Korisnici svake godine plaćaju do 9 milijardi eura za te usluge³, što u prosjeku iznosi otprilike 900 eura po letu.

Što je jedinstveno europsko nebo?

05

Cilj je inicijative jedinstvenog europskog neba (SES) povećati ukupnu uspješnost upravljanja zračnim prometom, pritom ispunjavajući zahtjeve svih korisnika zračnog prostora⁴.

06

Danas je jedinstveno europsko nebo regulatorni okvir (vidi odlomak 10.) koji je povezan s programom tehnološke modernizacije (projekt SESAR). Sastoji se od skupa pravila koja se primjenjuju na razini EU-a i odnose se na sigurnost upravljanja zračnim prometom, pružanje usluga upravljanja zračnim prometom, upravljanje zračnim prostorom, interoperabilnost unutar mreže i pružanje financijske potpore projektu SESAR.

07

Područje jedinstvenog europskog neba obuhvaća svih 28 država članica Europske unije, a primjenjuje se i na Švicarsku i Norvešku. Uključuje širok raspon dionika na nacionalnoj i europskoj razini.

DIONIK	Glavna uloga
EUROPSKA KOMISIJA	Odgovorna za sveukupnu provedbu inicijative SES
EUROCONTROL	Međuvladina organizacija u čijem radu sudjeluje 41 zemlja5 koja, među ostalim, djeluje kao upravitelj mreže, pri čemu je zadužena za središnju funkciju ATFM-a te koordinaciju uporabe oskudnih resursa i doprinos izradi europske mreže ruta, kao pružatelj tehničke podrške Komisiji, agenciji EASA i nacionalnim nadzornim tijelima, kao pružatelj usluga u zračnoj plovidbi u Centru za kontrolu zračnog prometa u gornjem zračnom prostoru u Maastrichtu te kao Središnji ured za rutne naknade i član osnivač Zajedničkog poduzeća SESAR koji doprinosi njegovom financiranju.
ODBOR ZA JEDINSTVENO NEBO (SSC)	Sastoji se od predstavnika država članica i iznosi mišljenja o provedbenim uredbama i odlukama Komisije.
EUROPSKA AGENCIJA ZA SIGURNOST ZRAČNOG PROMETA (EASA)	Obavlja nadzornu funkciju i pruža potporu državama članicama u vezi s pitanjima koja se odnose na upravljanje zračnim prometom, kao i Komisiji u donošenju pravila.
NACIONALNA NADZORNA TIJELA	Odgovorna su za certifikaciju nacionalnih pružatelja usluga u zračnoj plovidbi i nadzor nad njima, kao i za sastavljanje planova performansi i ciljeva te praćenje njihove provedbe.
TIJELO ZA REVIZIJU PERFORMANSI	Pomaže Komisiji i, na zahtjev, nacionalnim nadzornim tijelima u provedbi plana performansi.
PRUŽATELJI USLUGA U ZRAČNOJ PLOVIDBI (ANSP)	Pružaju usluge kontrole zračnog prometa, komunikacijske, navigacijske i nadzorne usluge te meteorološke i zrakoplovne informacije.
KORISNICI ZRAČNOG PROSTORA	Korisnici rutnih i zemaljskih usluga u zračnoj plovidbi. Uključuje komercijalne zračne prijevoznike, vojno i opće zrakoplovstvo.
OPERATORI ZRAČNIH LUKA	Upravljaju objektima u zračnim lukama te koordiniraju i kontroliraju aktivnosti različitih subjekata prisutnih u zračnim lukama.
ZAJEDNIČKO PODUZEĆE SESAR	Odgovorno je za koordinaciju i provedbu aktivnosti istraživanja i razvoja u okviru projekta SESAR kako je predviđeno europskim glavnim planom upravljanja zračnim prometom.
UPRAVITELJ UVOĐENJA SESAR-a	Odgovoran je za usklađeno uvođenje skupa novih funkcija upravljanja zračnim prometom koje su rezultat projekta SESAR.

Povijest inicijative jedinstvenog europskog neba

08

Već 1989. godine procijenjeno je da se godišnje izgube 4,2 milijarde američkih dolara⁶ zbog kašnjenja povezanih s kontrolom zračnog prometa, prevelikih troškova kontrole zračnog prometa i neekonomičnih letnih putanja. Nacionalne vlade pozivale su na inicijative kao što su uspostava središnje jedinice za upravljanje protokom zračnog prometa (za upravljanje protokom unutar mreže) i provedba europskog programa usklađivanja i integracije kontrole zračnog prometa s ciljem tehnološkog usklađivanja⁷.

09

Europska komisija počela je prepoznavati tehnološka i institucionalna ograničenja sustava kontrole zračnog prometa kao što su rascjepkanost zračnog prostora, velik broj nacionalnih centara za kontrolu zračnog prometa, nepostojanje djelotvornih mehanizama za donošenje odluka, nedostatak izvršnih ovlasti i skupa kašnjenja. Pozivajući se na porazne razine kašnjenja, Komisija je 2001. godine predstavila planove za uvođenje inicijative jedinstvenog europskog neba⁸.

10

Godine 2004. donesen je prvi zakonodavni paket o SES-u⁹. Uredbe su izmijenjene i proširene 2009. godine paketom „SES II”. Njime su uvedeni plan performansi, izmijenjeni sustav obračuna naknada i zahtjevi za funkcionalne blokove zračnog prostora. Uspostavljeni su upravitelj mreže i tijelo za reviziju performansi radi pružanja potpore izradi plana performansi SES-a i upravljanju njegovom provedbom. Okvir je uključivao i nekoliko drugih provedbenih pravila i specifikacija Zajednice („tehnički standardi”) kako bi se osigurala interoperabilnost sustava. Detaljniji pregled najvažnijih koraka u provedbi inicijative SES nalazi se u prilogu I.

Financijska potpora EU-a projektu SESAR

11

Iako se financijska potpora EU-a inicijativi SES pruža se iz niza različitih financijskih instrumenata, prvenstveno je namijenjena projektu SESAR. Tijekom faza definiranja i uvođenja projekta SESAR potpora se dodjeljivala i dodjeljuje se u obliku bespovratnih sredstava uz stope sufinanciranja od 50 % (faza definiranja) te u rasponu od 20 % do 85 % (faza uvođenja). Kad je riječ o fazi razvoja, osnovano je javno-privatno partnerstvo (Zajedničko poduzeće SESAR) koje zajedno financiraju Europska unija (novčani doprinosi), Eurocontrol (novčani doprinosi i doprinosi u naravi) i skupina partnera iz predmetnog sektora (novčani doprinosi i doprinosi u naravi).

Tablica 1

Financijska potpora EU-a projektu SESAR

Faza projekta SESAR	Razdoblje	Doprinos EU-a (u milijunima eura)	Izvor sredstava
Definiranje	2004. – 2006.	30	TEN-T
Razvoj	2007. – 2013.	700	TEN-T i Sedmi okvirni program
Razvoj	2014. – 2020.	585	Obzor 2020.
Uvođenje	2014. – 2020.	2500	Instrument za povezivanje Europe
Ukupno		3815

Napomena: Za razdoblje 2014. – 2020. navedeni su indikativni iznosi.

Opseg revizije i revizijski pristup

12

Sud je u okviru ove revizije procijenio je li inicijativa jedinstvenog europskog neba koju je EU pokrenuo dosad dovela do učinkovitijeg upravljanja zračnim prometom u Europi. U tu je svrhu Sud ispitao sljedeće:

• je li uvođenje inicijative SES bilo opravdano
• jesu li regulatorne sastavnice SES-a, posebice plan performansi, sustav obračuna naknada i funkcionalni blokovi zračnog prostora, djelotvorno doprinijele učinkovitijem upravljanju zračnim prometom u Europi
• je li tehnološka sastavnica SES-a (projekt SESAR) djelotvorno doprinijela performansama upravljanja zračnim prometom u Europi.

13

Revizijom se u prvom redu nastojalo utvrditi je li prije uvođenja zakonodavnih paketa o SES-u (2004. i 2009. godine) provedena točna analiza problema u upravljanju zračnim prometom u Europi te rješavaju li se predmetnim sastavnicama inicijative SES utvrđeni problemi. Osim toga, revizijom se nastojalo izmjeriti stvarne koristi koje su do 2016. godine ostvarene zahvaljujući tim sastavnicama i usporediti ih s početnim očekivanjima. Revizijom nije obuhvaćena faza uvođenja SESAR-a, koja je započela tek 2014. godine.

14

Sud je posjetio Komisiju (GU MOVE), Eurocontrol, agenciju EASA, Zajedničko poduzeće SESAR i dio članova njegova osoblja. Revizori su također posjetili pet država članica – Španjolsku, Francusku, Mađarsku, Švedsku i Ujedinjenu Kraljevinu – i u svakoj se sastali s djelatnicima ministarstava odgovornih za politiku zračnog prometa, nacionalnim nadzornim tijelom i jednim pružateljem usluga u zračnoj plovidbi. Osim toga, revizori su razgovarali s predstavnicima korisnika zračnog prostora i kontrolora zračnog prometa. Povrh toga, Sud je posjetio relevantne institucije u Sjedinjenim Američkim Državama koje djeluju u području upravljanja zračnim prometom¹⁰ u svrhu razmjene stajališta o njihovu operativnom i revizijskom iskustvu u tom području.

15

Osim toga, u okviru revizije ispitan je uzorak aktivnosti (projekti u području istraživanja i razvoja, demonstracijske aktivnosti i jedna studija) koje su provedene u okviru Zajedničkog poduzeća SESAR i koje je sufinancirao EU. Cilj tog ispitivanja bio je ocijeniti potrebu za pokretanjem takvih aktivnosti te jesu li njihovi ishodi i konačni rezultati bili u skladu s očekivanjima. Analiza obuhvaćenih aktivnosti nalazi se u prilogu II.

Opažanja

Uvođenje inicijative SES bilo je opravdano

16

Sud je ispitao ključne probleme koji su prije uvođenja inicijative jedinstvenog europskog neba nepovoljno utjecali na upravljanje zračnim prometom u Europi te potrebu za intervencijom EU-a u tom području, kao i utvrđena očekivanja od SES-a.

Zbog monopola na nacionalnim razinama i rascjepkanosti pojavila se potreba za inicijativom EU-a

17

Međunarodni zračni prostor rascjepkan na manje jedinice organizirane prema nacionalnim linijama razgraničenja ima ograničavajući učinak na integraciju, interoperabilnost i ekonomiju razmjera te istodobno uzrokuje kašnjenja letova. Osim toga, u svakoj zemlji najčešće postoji samo jedan pružatelj usluga u zračnoj plovidbi. Uz malu ili nepostojeću konkurenciju, gotovo monopolistički uvjeti pružateljima usluga omogućuju da diktiraju uvjete ponude usluga upravljanja zračnim prometom. Takvo je stanje pružilo dostatno opravdanje za intervenciju u tom području na europskoj razini. Konačni poticaj za njezino pokretanje bile su visoke razine kašnjenja krajem 1990-ih. Naime, kašnjenja na ruti, koja su isključivo bila rezultat ograničenja u kontroli zračnog prometa, brzo su se povećavala, dosegnuvši 1999. godine gotovo pet minuta po letu te su značajno doprinosila ukupnim kašnjenjima u zračnom prijevozu.

18

Glavni instrumenti politike povezani s inicijativom jedinstvenog europskog neba, koji su podrobnije analizirani u odjeljcima u nastavku, čine koherentan skup kojim bi se u načelu trebalo omogućiti rješavanje ključnih problema utvrđenih u upravljanju zračnim prometom u Europi. Njima se uvode ovlasti za zakonsko izvršenje u spoju s financijskim poticajima, čime bi se trebala potaknuti znatna poboljšanja upravljanja zračnim prometom.

Međutim, ciljevi politike na visokoj razini formulirani su u razdoblju snažnog porasta prometa

19

Opći cilj politike, odnosno povećanje sigurnosti i poboljšanje performansi upravljanja zračnim prometom, prenesen je u skup ciljeva na visokoj razini. Uzimajući 2005. kao polaznu godinu, ciljevi su bili da se kapacitet utrostruči, da se učinci na okoliš smanje za 10 %, a troškovi upravljanja zračnim prometom za korisnike zračnog prostora za 50 %, uz istovremeni deseterostruki porast sigurnost¹¹.

20

Tim se ciljevima na visokoj razini pružio temelj za donošenje odluke o pokretanju projekta SESAR i izdvajanju financijskih sredstava EU-a u tu svrhu. Glavna uprava Komisije za mobilnost i promet usvojila ih je kao kratkoročne ciljeve svoje politike u vezi sa SES-om¹².

21

Međutim, ciljevi su utvrđeni uzimajući u obzir snažan porast zračnog prometa u to vrijeme te se čak ni tada nisu temeljili na detaljnoj analizi. Nakon što je potražnja kasnije opala¹³, ti ciljevi više nisu bili relevantni u pogledu kapaciteta, kao ni ostvarivi u pogledu isplativosti. Komisija je tijekom revizije potvrdila da se na te ciljeve treba gledati kao na težnje, a ne kao na konkretne ciljne vrijednosti. Osim toga, zbog sporijeg rasta došlo je do preusmjeravanja glavnih očekivanja koja su korisnici zračnog prostora imali od inicijative SES: za njih nakon 2008. godine glavno pitanje više nije bilo povećanje kapaciteta sustava upravljanja zračnim prometom, već smanjenje njegovih troškova.

Regulatorna postignuća SES-a: kultura je promijenjena, ali nije ostvareno jedinstveno nebo

22

Kako bi obradio pitanje problema koji otežavaju upravljanje zračnim prometom u Europi, Sud je ispitao primjerenost odabranih ključnih regulatornih sastavnica inicijative jedinstvenog europskog neba: plana performansi, sustava obračuna naknada i funkcionalnih blokova zračnog prostora (kako je opisano u odlomcima 23. i 38.). Osim toga, Sud je analizirao postignute rezultate i usporedio ih s očekivanjima.

Plan performansi i sustav obračuna naknada potaknuli su kulturu usmjerenu na performanse te su unijeli transparentnost u pružanje usluga u zračnoj plovidbi…

23

Planom performansi nastoji se umanjiti monopol pružatelja usluga u zračnoj plovidbi utvrđivanjem obvezujućih ciljeva u pogledu sigurnosti, učinkovitosti leta, kašnjenja i troškova. Sustavom obračuna naknada povećava se transparentnost tako što se definiraju prihvatljivi troškovi koji se mogu naplatiti korisnicima zračnog prostora i pružaju zajednička pravila za izračun jediničnih cijena. Osim toga, i plan i sustav sadržavaju odredbe kojima se Komisiji i nacionalnim nadzornim tijelima omogućava praćenje njihove provedbe i primjene. Podrobniji opis načina na koji funkcioniraju predmetni plan i sustavi te njihovih međusobnih poveznica nalazi se u prilogu III.

24

Provedbom plana performansi i primjenom sustava obračuna naknada ostvarene su dvije glavne koristi koje u pravilu potvrđuju svi uključeni dionici:

1. Pružateljima usluga u zračnoj plovidbi omogućen je razvoj kulture usmjerene na performanse, koja prije nije uvijek postojala. Definiranje ciljeva performansi, mjerenje rezultata i poticaji povezani s njihovim ostvarenjem doprinijeli su takvoj kulturi i potaknuli pružatelje usluga u zračnoj plovidbi da u svojem poslovanju teže učinkovitosti.
2. Dostupnost pravodobnih i relevantnih informacija potrebnih za provedbu plana performansi i primjenu sustava obračuna naknada doprinijela je visokoj razini transparentnosti u pružanju usluga u zračnoj plovidbi. Tome je pridonijelo i redovito savjetovanje među dionicima.

…no kvantitativni rezultati lošiji su od očekivanih…

25

Sud je analizirao kvantitativne rezultate provedbe plana performansi i primjene sustava obračuna naknada u odnosu na ciljeve u vezi s okolišem, kapacitetom i isplativošću za prvo referentno razdoblje (2012. – 2014.) i za drugo referentno razdoblje (2015. – 2019.)¹⁴. Nadalje, na slici 1. prikazana su dugoročnija kretanja u stvarnim kašnjenjima na ruti i prosječne jedinične cijene¹⁵ zajedno sa stvarnim prometom, s kojim su usko povezani.

26

Sud ističe sljedeće:

1. Kad je riječ o kapacitetu, kašnjenja na ruti povezana s upravljanjem protokom zračnog prometa (vidi zeleni pravac na slici 1.) 2016. zabilježila su poboljšanje u odnosu na usporedivu količinu prometa 2008. godine. Međutim, cilj na razini EU-a od 0,5 minuta po letu nikada nije dosegnut, a kašnjenja su od 2013. u porastu te su 2016. bila dvostruko veća od ciljne vrijednosti. Aktivnosti povezanog sektora uzrokovale su 13,6 % ukupnih kašnjenja na ruti 2016., a procjenjuje se da je u danima štrajka otkazano 13 000 letova¹⁶.
2. Kad je riječ o isplativosti, između 2004. i 2016. godine (vidi crveni pravac na slici 1.) stvarne jedinične cijene zabilježile su akumulirani pad od 22 % u stalnim cijenama. Ipak, većina tih smanjenja postignuta je između 2004. i 2008. godine, odnosno tijekom godina snažnog porasta prometa i prije nego što je plan performansi stupio na snagu. Između 2011. (godine prije primjene utvrđenog sustava troškova i provedbe plana performansi) i 2016. godine, ukupno smanjenje iznosilo je samo 4 %. Time nije ostvaren cilj smanjenja na razini EU-a koji je Komisija odredila za utvrđene jedinične troškove (3,5 % godišnje tijekom prvog referentnog razdoblja i 3,3 % godišnje tijekom drugog referentnog razdoblja), a ta je nezadovoljavajuća razina performansi prije svega rezultat toga što je stvarni promet bio niži od predviđenoga¹⁷. Stoga su stvarne koristi za korisnike daleko ispod očekivanja iz odluka Komisije. Sud je općenito uočio da utvrđeni jedinični troškovi u velikoj mjeri ovise o predviđanjima prometa, a jedinične cijene o stvarnom prometu.
3. Nadalje, kad je riječ o ključnim pokazateljima performansi u području okoliša, unatoč postupnom poboljšanju tijekom prvog referentnog razdoblja i prve godine drugog referentnog razdoblja, cilj za 2014. godinu (prekoračenje najkraće rute od polazišta do odredišta za 4,67 %) nije ostvaren (4,9 %), a najnoviji dostupni podatci (za 2016.) pokazuju da je ranije pozitivno kretanje prekinuto (4,91 %).

27

Rezultati performansi na lokalnoj razini (funkcionalni blokovi zračnog prostora (FAB), zone naplate) razlikovali su se i ovisili o lokalnim okolnostima: zemljopisnom položaju, pravnom i institucionalnom ustroju, organizaciji pružanja usluga, uvjetima u pogledu osoblja, posebnoj troškovnoj strukturi i obrascima prometa. Vidi primjere u okviru 1.

…dok nedostatci nepovoljno utječu na provedbu plana i primjenu sustava

Nepovezanost ciljeva iz plana performansi i ciljeva SES-a na visokoj razini

28

Planom performansi trebala bi se poboljšati ukupna učinkovitost usluga u zračnoj plovidbi u četirima ključnim područjima performansi koja se odnose na sigurnost, okoliš, kapacitet i isplativost, u skladu s okvirom performansi europskog glavnog plana upravljanja zračnim prometom¹⁹. Određivanje ciljeva performansi na razini Europske unije trebalo bi se smatrati dijelom procesa usmjerenog na ostvarenje ciljeva utvrđenih u glavnom planu²⁰.

29

Unatoč tim odredbama, nije izmjereno koliko je plan performansi u prvom referentnom razdoblju doprinio ostvarenju tih ciljeva na visokoj razini. U Odluci Komisije kojom se utvrđuju ciljevi performansi na razini EU-a za drugo referentno razdoblje ni na koji se način ne upućuje na te ciljeve.

Ključni pokazatelji performansi ne odgovaraju u svim slučajevima svojoj svrsi

30

Odabrani skup pokazatelja performansi uvelike se temeljio na postojećem radu Eurocontrola i određen je na temelju informacija koje su bile dostupne u tom trenutku. Međutim, Sud je utvrdio pitanja u pogledu primjerenosti određenih ključnih pokazatelja za mjerenje performansi u njihovim pripadajućim područjima, kako je opisano u nastavku.

31

Okoliš: ključnim pokazateljem u ovom području bilježi se razlika između planirane ili stvarne putanje leta i najkraće rute²¹. Međutim, iako je neupitno da se putanja može produljiti zbog zagušenja ili neoptimalnog određivanja rute, postoji i niz drugih čimbenika koji vode do odstupanja od najkraće rute: vremenski uvjeti, ograničenja zračnog prostora zbog vojnih operacija ili odluke zračnih prijevoznika povezane s isplativošću (kao što je vidljivo na zemljovidu 2., jedinične cijene bitno se razlikuju od zemlje do zemlje zbog čega korisnici zračnog prostora često umjesto na kraćim rutama lete na rutama koje su povoljnije u smislu usluga u zračnoj plovidbi). Stoga se odgovornost za ovaj ključni pokazatelj performansi ne može u cijelosti pripisati pojedinačnim pružateljima usluga u zračnoj plovidbi jer su ti čimbenici izvan njihove kontrole. Osim toga, trenutačno se ne usmjerava na učinkovitost vertikalnog leta, iako visina na kojoj zrakoplov leti također utječe na učinak leta na okoliš.

32

Kapacitet: kašnjenja čine vrlo važno mjerilo performansi zračnog prijevoza. Međutim, kašnjenja koja su uzrokovana upravljanjem zračnim prometom uzrok su manje od jedne trećine ukupnih kašnjenja s kojima se putnici suočavaju²². Nisu određeni obvezujući ciljevi za dodatne sastavnice ukupnog kašnjenja na putu „od izlaza do izlaza”, kao što su dodatno vrijeme u fazi taksiranja pri uzlijetanju ili krug čekanja u blizini zračne luke pri slijetanju. Pružatelji usluga u zračnoj plovidbi odgovorni su tek za dio ukupnog kašnjenja na putu „od izlaza do izlaza”, što znači da bi se korisnim pokazateljem u tom području trebalo obuhvatiti ključne sastavnice koje doprinose ukupnom kašnjenju. Valja napomenuti da se te sastavnice već prate u području okoliša, iako za njih ne postoje obvezujući ciljevi.

33

Usto, mjerenje kašnjenja pokazatelj je mogućnosti pružatelja usluga u zračnoj plovidbi da odgovore na vršnu potražnju, no njime se ne pruža uvid u učinkovitost uporabe tih kapaciteta tijekom razdoblja slabije potražnje, što je zahtjevno s obzirom na to da se protok prometa mijenja ovisno o satu, danu i sezoni.

Proces donošenja odluka o ciljevima performansi dugotrajan je i složen

34

Za usvajanje ciljeva performansi potreban je proces u tri koraka koji uključuje (i) predlaganje ciljeva te savjetovanje i odlučivanje o njima na razini EU-a, (ii) pripremu planova performansi za funkcionalne blokove zračnog prostora²³ s lokalnim ciljevima za predmetne funkcionalne blokove, nakon čega ih ocjenjuje tijelo za reviziju performansi, (iii) odluku Komisije o dosljednosti lokalnih ciljeva / ciljeva funkcionalnih blokova zračnog prostora u odnosu na ciljeve utvrđene na razini EU-a. Pri donošenju odluke o ciljevima Komisija mora tražiti mišljenje Odbora za jedinstveno nebo²⁴, koje može obustaviti ili odgoditi donošenje te odluke.

35

Takav je proces sam po sebi dugotrajan s obzirom na to da je zakonskim rokovima predviđeno trajanje do dvije godine. U praksi su se dogovori o ciljevima za isplativost pokazali osobito zahtjevnima zbog različitih razina ambicija koje su Komisija i države članice pokazivale u pogledu razmjera smanjenja troškova. Pregovori s državama članicama i Odborom za jedinstveno nebo u stvarnosti su dobrim dijelom prešli u referentno razdoblje koje su trebali obuhvatiti. Cjelokupni proces za drugo referentno razdoblje traje već gotovo četiri godine i još uvijek nije u cijelosti zaključen za sve funkcionalne blokove zračnog prostora²⁵. Konkretni slučajevi navode se u prilogu IV.

Nezadovoljavajuće praćenje ciljeva performansi i jediničnih cijena

36

I nacionalna nadzorna tijela i Komisija odgovorni su za praćenje provedbe planova performansi te, u skladu s propisima, mogu provoditi inspekcijske preglede nad pružateljima usluga u zračnoj plovidbi i upraviteljima mreže ako to smatraju potrebnim²⁶. Nacionalna nadzorna tijela mogu provoditi inspekcijske preglede u pogledu utvrđivanja naknada za zračnu plovidbu²⁷. Nacionalna nadzorna tijela trebala bi pri provedbi tih aktivnosti biti neovisna o pružateljima usluga u zračnoj plovidbi, barem na funkcionalnoj razini, te trebaju imati potrebne resurse i sposobnosti za obavljanje zadaća koje su im dodijeljene²⁸. Osim toga, Komisija je odgovorna i za procjenu jediničnih cijena u odnosu na odredbe povezane s planom performansi i sustavom obračuna naknada²⁹.

37

Sud je utvrdio niz nedostataka kojima se ograničava djelotvornost predmetne uloge praćenja:

1. Sud je utvrdio slučajeve u kojima su nedostatak odgovarajućih resursa (zaposlenika i/ili financijskih sredstava) ili čisto funkcionalna, ali ne i hijerarhijska i financijska neovisnost o pružateljima usluga u zračnoj plovidbi ograničavali mogućnost nacionalnih nadzornih tijela da ispune svoje zadaće. U Španjolskoj pružatelj usluga u zračnoj plovidbi i nacionalno nadzorno tijelo nisu bili potpuno hijerarhijski neovisni. U Francuskoj pružatelj usluga u zračnoj plovidbi i nacionalno nadzorno tijelo odgovaraju istom glavnom direktoru i dijele financijska sredstva iz zajedničkog proračuna, koji se u prvom redu financira upravo naknadama za zračnu plovidbu nad kojima nacionalno nadzorno tijelo ima regulatorni nadzor. U Mađarskoj funkcionalna neovisnost ne postoji jer je pružatelj usluga u zračnoj plovidbi na temelju nacionalnog zakonodavstva zadužen za određivanje baze troškova upravljanja zračnim prometom, a nacionalno nadzorno tijelo nema potrebne resurse za provođenje vlastitog nadzora. Komisija je već 2013. godine predložila jačanje učinkovitosti i neovisnosti nacionalnih nadzornih tijela kao „prioritetno pitanje”, no od 2017. godine stanje se u tom pogledu nije promijenilo.
2. U pet posjećenih država članica nisu se provodili redoviti inspekcijski pregledi kako bi se zajamčilo da su u sustav obračuna naknada uključeni samo prihvatljivi troškovi, kao ni kako bi se utvrdilo jesu li ti troškovi nastali na isplativ način i jesu li primjereno raspoređeni između zona naplate rutnih i terminalnih naknada. Budući da provjerom koju tijelo za reviziju performansi obavlja u ime Komisije tijekom procjene jediničnih cijena nije obuhvaćena ni prihvatljivost temeljnih troškova, jedinične cijene naplaćuju se korisnicima bez provedbe dostatnih provjera troškova na kojima se one temelje.
3. Utvrđeno je da su smjernice u pogledu raspodjele rutnih/terminalnih troškova nedostatne, što vodi do nedostatka usklađenih računovodstvenih postupaka u različitim državama članicama i rizika od unakrsnog subvencioniranja rutnih i terminalnih usluga, odnosno naplate terminalnih usluga u zračnoj plovidbi korisnicima zračnog prostora koji samo prolaze kroz predmetni zračni prostor bez uporabe tih terminalnih usluga.
4. Kapitalni izdatci³⁰ koji su uključeni u planove performansi dio su utvrđenog jediničnog troška i naplaćuju se korisnicima zračnog prostora čak i ako pružatelji usluga u zračnoj plovidbi odluče otkazati ili odgoditi takva ulaganja. Iako je tijelo za reviziju performansi utvrdilo da je potrošnja kapitala bila manja od planirane za otprilike jednu milijardu eura tijekom razdoblja 2012. – 2015.³¹, ne postoji odredba o povratu tog iznosa korisnicima ako se navedena ulaganja ne ostvare.

Funkcionalnim blokovima zračnog prostora s vremenom je potaknuta uspostava struktura suradnje, ali ne i rješavanje problema rascjepkanosti

38

Koncept funkcionalnih blokova zračnog prostora osmišljen je kao odgovor na problem rascjepkanosti, a posebno je bio usmjeren upravljanje zračnim prostorom na temelju operativnih zahtjeva, a ne nacionalnih granica. Međutim, regulatornim okvirom koji je na snazi nije predviđeno stvarno usmjeravanje funkcionalnih blokova zračnog prostora na rješavanje problema rascjepkanosti kad je riječ o upravljanju zračnim prostorom, pružanju usluga ili nabavi tehničke opreme.

Postupna promjena koncepta

39

Od prvotne vizije Komisije, koja je bila usmjerena na konfiguraciju zračnog prostora kojom bi se omogućio rad centara oblasne kontrole zračnog prometa optimalne veličine, funkcionalni blokovi zračnog prostora postupno su preoblikovani u mehanizme suradnje između nacionalnih nadzornih tijela i pružatelja usluga u zračnoj plovidbi iz susjednih država članica:

1. Prvotna ambicija u pogledu funkcionalnih blokova zračnog prostora izražena je u komunikaciji Komisije iz 2001. godine³², u kojoj se upućuje na „uspostavu kontroliranih područja koja nadilaze nacionalne granice”. U komunikaciji je predloženo uspostavljanje europskog područja letnih informacija u gornjem zračnom prostoru (EUIR) koje bi bilo „preoblikovano u funkcionalne blokove zračnog prostora minimalne veličine na temelju sigurnosti i učinkovitosti”. Granice tih funkcionalnih blokova zračnog prostora ne bi se morale podudarati s nacionalnim granicama te bi bile određene tako da podupiru „pružanje operativnih usluga u zračnom prometu u okviru centara oblasne kontrole zračnog prometa koji su odgovorni za optimalnu veličinu zračnog prostora u EUIR-u”.
2. U prvom paketu o SES-u funkcionalni blokovi zračnog prostora definirani su kao blokovi zračnog prostora koji se temelje na operativnim zahtjevima i koji su usmjereni na jamčenje integriranijeg upravljanja zračnim prostorom bez obzira na postojeće granice³³. Njime je predviđena uspostava EUIR-a konfiguriranog u funkcionalne blokove zračnog prostora u okviru kojih je potrebno ispunjavati niz uvjeta koji se odnose na sigurnost, učinkovitost i operabilnost³⁴. U slučajevima u kojima je funkcionalnim blokovima zračnog prostora obuhvaćen teritorij više od jedne države članice, predmetne države članice zajedno određuju pružatelja usluga³⁵. Međutim, više se ne upućuje na centre oblasne kontrole zračnog prometa u zračnom prostoru optimalne veličine u okviru EUIR-a.
3. Drugim paketom o SES-u, koji je usvojen 2009. godine i na snazi je još i danas, u definiciju funkcionalnih blokova zračnog prostora uveden je koncept „poboljšane suradnje” kao alternativa za „integrirano upravljanje”³⁶. Ključno je što se njime također uklanja zahtjev za konfiguriranjem predviđenog EUIR-a u funkcionalne blokove zračnog prostora. Propisanim zahtjevima za funkcionalne blokove zračnog prostora izričito se ne propisuje integrirano ili prekogranično pružanje usluga.

Stvarna provedba bila je sporno pitanje…

40

Nakon usvajanja drugog paketa o SES-u u Europi je formalno uspostavljeno devet funkcionalnih blokova zračnog prostora, kako je prikazano na zemljovidu 3.

41

Stvarna primjena funkcionalnih blokova zračnog prostora bila je sporno pitanje između Komisije i država članica. Komisija je 2013. godine općenito dovodila u pitanje način na koji bi funkcionalni blokovi zračnog prostora mogli omogućiti optimizaciju zračnog prostora neovisno o nacionalnim granicama s obzirom na to da su područja letnih informacija ostala nepromijenjena i pružatelji usluga u zračnoj plovidbi strukturirani na isti način, kao i s obzirom na to da je tijelo za reviziju performansi u određenim slučajevima ocijenilo ciljeve u pogledu isplativosti i kapaciteta utvrđene u planovima performansi neoptimalnima.

42

Odredbama „omogućavaju optimalnu upotrebu zračnog prostora” i „opravdani su njihovom dodanom vrijednošću”³⁷ državama članicama ostavljeno je mnogo slobodnog prostora za tumačenje prilikom primjene funkcionalnih blokova zračnog prostora. Države članice općenito nisu prihvatile argumente koje je iznijela Komisija te su naglašavale da je uspostava struktura funkcionalnih blokova zračnog prostora i mehanizama koordinacije bila u skladu sa zakonskim zahtjevima. U tome se očituju općenite razlike u percepciji regulatornih zahtjeva između Komisije i država članica. Nije pokrenut nijedan postupak pred Sudom Europske unije. U studiji o primjeni funkcionalnih blokova zračnog prostora koju je izradilo jedno društvo za savjetovanje utvrđeno je da „funkcionalni blokovi zračnog prostora nisu ispunili političke ciljeve na visokoj razini koji su utvrđeni zakonodavstvom o SES-u, unatoč tome što su u njihovu provedbu uloženi znatni napori”³⁸.

…i dovela je do suradnje, a ne rješavanja problema rascjepkanosti

43

U državama članicama koje je Sud posjetio uvođenjem funkcionalnih blokova zračnog prostora uspostavljeni su strukture i postupci suradnje u okviru nacionalnih nadzornih tijela i pružatelja usluga u zračnoj plovidbi. Oni su najvećim dijelom aktivni u pitanjima regulatorne i tehničke suradnje, kao što je uspostava zračnog prostora slobodnih ruta u njihovim područjima. U okviru nekih funkcionalnih blokova zračnog prostora (npr. FABCE, UK-IR FAB) službeno se radi na koordinaciji provedbe zajedničkog pilot-projekta³⁹.

44

Ipak, suradnja je postojala i prije uvođenja funkcionalnih blokova zračnog prostora, a pružatelja usluga u zračnoj plovidbi uključeni su u slične aktivnosti i s drugim partnerima izvan predmetnih funkcionalnih blokova zračnog prostora. Tehničkim inicijativama kao što su COOPANS i ITEC omogućavaju se usklađena ulaganja, a udruženje BOREALIS radi na uvođenju slobodnih ruta koje nadilaze granice funkcionalnih blokova zračnog prostora. Iz toga je vidljivo da se određene koristi mogu ostvariti i dobrovoljnom suradnjom izvan ikakva regulatornog okvira.

45

Nijedna od posjećenih država članica nije mogla pružiti preciznu procjenu troškova uvođenja funkcionalnih blokova zračnog prostora ili upravljanja tim blokovima i nijedno od posjećenih tijela nije moglo pružiti dokaze o tome da su uvođenjem funkcionalnih blokova zračnog prostora ostvarene osjetne koristi za korisnike zračnog prostora. Nisu se obavljala mjerenja u odnosu na ključna područja performansi iz plana performansi, a čak i ako je na razini funkcionalnih blokova zračnog prostora bio određen niz ključnih pokazatelja performansi, uglavnom se radilo o skupu nacionalnih ciljeva.

46

Problem rascjepkanosti, koji se u prvom redu trebao riješiti prekograničnim pružanjem usluga, spajanjem centara za kontrolu zračnog prometa ili zajedničkim zonama naplate, nije riješen ni u jednom funkcionalnom bloku zračnog prostora i države članice općenito ne rade dovoljno predano na provedbi tih inicijativa. Pitanja povezana s očuvanjem suvereniteta, postojećim pružateljima usluga u zračnoj plovidbi, njihovim prihodima i radnom snagom u velikoj mjeri utječu na nastojanja država članica da održe postojeće stanje.

Međutim, veličina igra ulogu te i dalje postoji potreba za rješavanjem problema rascjepkanosti

47

U studiji o isplativosti upravljanja zračnim prometom u Europi i Sjevernoj Americi⁴⁰ koju je Eurocontrol proveo u ime Komisije pružaju se dokazi o ekonomiji razmjera i mogućim koristima od rješavanja problema rascjepkanosti. Iako se obrasci prometa i politički kontekst razlikuju između tih dviju regija, u studiji se ističe da se sustavom upravljanja zračnim prometom u Sjedinjenim Američkim Državama, gdje je upravljanje zračnim prometom integrirano u jednu organizaciju, može kontrolirati veći broj letova s manje osoblja i centara za kontrolu zračnog prometa (vidi tablicu 2.).

Tablica 2

Odabrani podatci o performansama u Europi i SAD-u

Kalendarska godina 2014.	Države Eurocontrola	Sjedinjene Američke Države
Geografsko područje (mil. km2)	12	15
Kontrolirani letovi koji se obavljaju prema pravilima instrumentalnog letenja (mil.)	10	15
Sati kontroliranog leta (mil.)	15	23
Civilni pružatelji usluga u zračnoj plovidbi na ruti	37	1
Ukupan broj osoblja	56 300	31 500
Kontrolori zračnog prometa (ATCO) na operativnoj dužnosti	17 500	12 960
Pomoćno osoblje	38 800	18 540
Centri za kontrolu zračnog prometa na ruti	63	23
Relativna gustoća (let/km2)	0,85	1,03
Produktivnost41 (sati leta/ATCO)	834	1767

Izvor: Eurocontrol: „U.S. – Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends 2006. – 2014.” (Kontinentalna usporedba trendova isplativosti usluga u zračnoj plovidbi u SAD-u i Europi (2006. – 2014.)), studeni 2016.

48

Analiza produktivnosti centara za kontrolu zračnog prometa koju je Sud proveo⁴²na temelju podataka koje je prikupio Eurocontrol, također potvrđuje da ima potencijala za ostvarivanje ekonomije razmjera. Iako na produktivnost može utjecati nekoliko čimbenika, analiza pokazuje da postoji pozitivna veza između produktivnosti centara za kontrolu zračnog prometa i njihove veličine na temelju mjerenja broja letova obavljenih prema pravilima instrumentalnog letenja u određenoj godini. To upućuje na to da bi se konsolidacijom centara i/ili poboljšanim oblicima privremenog prekograničnog pružanja usluga (npr. jedan centar za kontrolu zračnog prometa pruža usluge u zračnoj plovidbi izvan nacionalnih granica tijekom razdoblja slabije potražnje) omogućila učinkovitija uporaba neiskorištenih kapaciteta, čime bi se mogle povećati produktivnost i isplativost.

49

Uzimajući u obzir postojanje ekonomije razmjera, za napredak u ostvarivanju trenutačnog cilja na visokoj razini koji se odnosi na smanjenje troškova upravljanja zračnim prometom za pola potreban je porast prometa u spoju sa stvarnim rješavanjem problema pretjerane rascjepkanosti pružanja usluga.

Projektom SESAR potiče se zajednička vizija, ali njegova se provedba udaljila od izvornog rasporeda te je njezin rok sada neodređen

50

Projekt SESAR tehnološka je sastavnica inicijative SES, a obuhvaća javno-privatno partnerstvo između Europske komisije, Eurocontrola i nekoliko dionika iz predmetnog sektora, kao i poseban regulatorni okvir i niz financijskih instrumenata. Njegov je cilj uskladiti i modernizirati sustave i postupke upravljanja zračnim prometom u Europi. Na početku provedbe projekt SESAR podijeljen je na fazu definiranja (s ciljem izrade plan modernizacije), fazu razvoja (osiguravanje potrebnih tehnoloških osnova) i fazu uvođenja (uvođenje novih sustava i postupaka).

51

Sud je ispitao argumente za provedbu projekta SESAR kao i odabrane aspekte njegovih faza definiranja i razvoja, a posebice uspostavu, funkcioniranje i produljenje razdoblja djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR. Sud je za uzorak projekata i povezanih aktivnosti u području istraživanja i razvoja ispitao procjenu potreba kojom se opravdavala njihova provedba, kao i postignuta ostvarenja i dosadašnju operativnu uporabu njihovih postignuća.

Projekt SESAR bio je usmjeren na rješavanje problema tehnološke rascjepkanosti, no koristi koje se njime mogu ostvariti precijenjene su te je intervencija EU-a trebala biti privremena

52

S ciljem okupljanja niza dionika koji će se obvezati na provedbu glavnog plana upravljanja zračnim prometom, projekt SESAR bio je usmjeren na postojeću tehnološku, konceptualnu i proceduralnu rascjepkanost u pružanju usluga. Prema procjenama iz 2004. godine trošak rascjepkanosti iznosio je od 880 do 1400 milijuna eura godišnje, od čega je gotovo polovica bila povezana s rascjepkanom nabavom, razvojem i radom sustava upravljanja zračnim prometom⁴³.

53

Međutim, očekivane koristi od projekta SESAR, kao što su smanjenje kašnjenja i troškova, bile su precijenjene s obzirom na to da su se temeljile na preoptimističnim dugotrajnim predviđanjima prometa koja se nisu ostvarila. Analiza troškova i koristi iz 2005. godine kojom se potkrepljivala provedba projekta temeljila se na predviđanju godišnjeg rasta prometa od 2,9 % tijekom razdoblja od 30 godina (2005. – 2035.). Međutim, podatci pokazuju da je tijekom razdoblja 2005. – 2016. u stvarnosti zabilježen prosječan rast od 1,1 %, a ne 2,9 %. Sličan optimizam odražava se i u ključnim etapama koje su kasnije obilježile fazu razvoja projekta SESAR: inačici glavnog plana upravljanja zračnim prometom iz 2009. godine i studiji s argumentima za produljenje razdoblja djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR iz 2012. godine⁴⁴.

54

Projekt SESAR pokrenut je s konkretnim vremenskim okvirom provedbe. U skladu s komunikacijom Komisije Vijeću iz 2005. godine⁴⁵, faza definiranja trebala je trajati od 2005. do 2007. godine te bi nakon nje slijedile faze razvoja (2008. – 2013.) i uvođenja (2014. – 2020.). Predviđeno je da će opseg u kojem će EU sudjelovati biti ograničen na faze definiranja i razvoja, a upravljanje fazom uvođenja i njezino financiranje u cijelosti prepušteno dionicima iz predmetnog sektora. Ti su vremenski okviri uključeni u uvodne izjave Uredbe Vijeća kojom je kasnije osnovano Zajedničko poduzeće SESAR⁴⁶ te je utvrđen datum prestanka rada Zajedničkog poduzeća, 31. prosinca 2016., no predviđena je i mogućnost izmjene tog datuma.

U okviru faze definiranja projekta SESAR osigurana je uključenost ključnih dionika

55

Eurocontrol je 2004. godine podnio zahtjev Komisiji za financijsku pomoć za fazu definiranja SESAR-a. Financijska pomoć odobrena je odlukama Komisije iz 2004., 2005. i 2006. godine. Eurocontrolu je iz TEN-T-a dodijeljeno ukupno 30 milijuna eura za financiranje studije čiji je ukupni trošak iznosio 60 milijuna eura.

56

Fazu definiranja projekta SESAR provodio je konzorcij⁴⁷ u koji su bili uključeni svi ključni dionici, od korisnika zračnog prostora, operatora zračnih luka, pružatelja usluga u zračnoj plovidbi pa sve do proizvođača. Ta je faza trajala od 2005. do 2008. godine te je, uz niz drugih postignuća⁴⁸, dovela do izrade prvog europskog glavnog plana upravljanja zračnim prometom kao plana za faze razvoja i uvođenja projekta SESAR. Vijeće je u ožujku 2009. odobrilo glavni plan koji je bio temelj za fazu razvoja koja je uslijedila.

Zajedničko poduzeće SESAR uspješno je omogućilo koordinirano ulaganje napora u istraživanje i razvoj u području upravljanja zračnim prometom u Europi…

57

Aktivnosti istraživanja i razvoja u području upravljanja zračnim prometom mogu biti složene, zbog čega je njima potrebno upravljati. Razlog je tome visok stupanj međusobne ovisnosti zračnih luka, korisnika zračnog prostora, upravitelja mreže i pružatelja usluga u zračnoj plovidbi, kao i činjenica da se istraživanje i razvoj moraju provoditi usporedno sa stvarnim operacijama.

58

Zajedničko poduzeće SESAR osnovano je⁴⁹ kako bi upravljalo aktivnostima istraživanja i razvoja u fazi razvoja. U okviru njega je uspostavljen okvir za upravljanje vrlo složenim programom istraživanja i razvoja te je koordinirano prethodno rascjepkano istraživačko i razvojno okruženje. Prema izjavama dionika projektom SESAR poticalo se: (i) viziju buduće konfiguracije i uvođenja upravljanja zračnim prometom u Europi kojom se obuhvaća cijela Unija, uz potporu dionika, uključujući proizvođače, (ii) koordinirana partnerstva među dionicima koji rade na istraživanju i razvoju i ekonomiju razmjera te (iii) jači utjecaj Europe u određivanju međunarodnih standarda i pripremi Globalnog plana zračne plovidbe ICAO-a. Osim toga, dostupnost sredstava EU-a potaknula je dionike da izdvoje dodatna sredstva za istraživanje i razvoj.

…no postoje određeni nedostatci u vezi s njegovim mandatom

59

U skladu s pravnim okvirom Zajedničko poduzeće SESAR odgovorno je za provedbu glavnog plana upravljanja zračnim prometom (i posebice za organizaciju faze razvoja u skladu s tim planom)⁵⁰. Ipak, mandat Zajedničkog poduzeća SESAR nije dovoljno jasan u pogledu sljedećih dvaju elemenata:

1. Iako je Uredbom Vijeća iz 2007. godine predviđena likvidacija Zajedničkog poduzeća SESAR do kraja 2016., istom je Uredbom predmetno Zajedničko poduzeće zaduženo i za provedbu glavnog plana upravljanja zračnim prometom u okviru kojeg se aktivnosti istraživanja i razvoja nastavljaju i nakon 2020. godine.
2. Uredbom nije izričito predviđeno da je mandatom Zajedničkog poduzeća SESAR obuhvaćeno ažuriranje glavnog plana, već se u njoj samo opisuje postupak kojim EU odobrava njegove bitne izmjene. Na uključivanje Zajedničkog poduzeća SESAR u taj proces upućuje se u pravno neobvezujućim dokumentima⁵¹, u kojima se Zajedničko poduzeće poziva na predlaganje ažuriranja, a njegov upravni odbor na njihovo usvajanje.

60

Prethodno opisan okvirom sa sobom nosi rizike u pogledu učinkovitosti projekta. Kao prvo, zbog neusklađenosti između razdoblja djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR koje je predviđeno zakonodavstvom i aktivnosti istraživanja i razvoja koje ono treba provesti u skladu sa svojim mandatom, nije jasno što je sve potrebno provesti do datuma prestanka djelovanja. Kao drugo, s obzirom na to da ažuriranja u konačnici ne utječu samo na vremenski okvir nego i na troškove i koristi koje različiti dionici mogu očekivati, napredak se mjeri u odnosu na cilj koji se mijenja, čime se dodatno umanjuje odgovornost povezana s mandatom Zajedničkog poduzeća SESAR.

U ažuriranjima glavnog plana odražavaju se nove okolnosti, ali i znatna kašnjenja…

61

Zajedničko poduzeće SESAR nedvojbeno je izdvojilo znatnu količinu resursa za proces ažuriranja glavnog plana⁵². Do 2017. godine obavljena su dva značajna ažuriranja glavnog plana, dok se treće planira za 2018. godinu.

62

Prvo ažuriranje (2012.) najvećim je dijelom potaknuto spoznajom da do kraja 2016. godine neće biti moguće dovršiti sve planirane aktivnosti istraživanja i razvoja, zbog čega su napori u pogledu istraživanja i razvoja usmjereni na „izvediv skup ključnih operativnih promjena”⁵³. Ažuriranje je uslijedilo nakon internog postupka Zajedničkog poduzeća SESAR koji su proveli članovi njegova odbora za program kako bi utvrdili strateške potrebe članova Zajedničkog poduzeća i u skladu s tim preraspodijelili resurse među projektima. Sud ističe da radna skupina u redefiniranje prioriteta programa nije uključila korisnike zračnog prostora, koji će u konačnici trebati platiti ulaganja na koje se poziva u glavnom planu. Sud smatra da se time ugrožava potpora koja je potrebna rješenjima projekta SESAR, kao i cjelokupna učinkovitosti projekta. U okviru usporedivog američkog programa NextGen nedostatak potpore zračnih prijevoznika, posebice njihova nevoljkost da svoje zrakoplove opreme kompatibilnom avionikom, utvrđen je kao glavni izazov povezan s uvođenjem programa⁵⁴.

63

Navedeno je nepovoljno utjecalo na gotovo sve projekte u području istraživanja i razvoja koji su prvotno pokrenuti; u mnogo njih došlo je do promjene opsega čime više nije bilo predviđeno da će se njihova planirana ostvarenja postići tijekom razdoblja djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR koje je predviđeno zakonodavstvom. Postalo je jasno da se više ne nastoji pridržati prvotno predviđenog vremenskog okvira za fazu razvoja (2008. – 2013.).

64

Drugo ažuriranje (2015.) najvećim je dijelom potaknuto potrebom za usmjeravanjem programa istraživanja i razvoja na zahtjeve faze uvođenja, posebice zahtjeve zajedničkog pilot-programa, kao i potrebom za uvrštavanjem novih elemenata kao što su zrakoplovi kojima se upravlja na daljinu i kibernetička sigurnost.

65

Uvedenim ažuriranjima znatno je izmijenjen glavni plan upravljanja zračnim prometom, kako u pogledu forme tako i u pogledu sadržaja. Sud ističe sljedeće ključne promjene između predmetnih dokumenata:

Tablica 3

Promjene u odabranim značajkama europskog glavnog plana upravljanja zračnim prometom

	Glavni plan iz 2009.	Glavni plan iz 2012.	Glavni plan iz 2015.
Ciljevi performansi	Polazište: 2004./2005. Ciljni rok: 2020. Ciljevi:    povećanje kapaciteta za 73 %    smanjenje učinka na okoliš po letu za 10 %    smanjenje troškova po letu za 50 %	Polazište: 2005. Ciljni rok: 2030. Ciljevi:    povećanje kapaciteta za 27 %    smanjenje učinka na okoliš po letu za 2,8 %    smanjenje troškova po letu za 6 %	Polazište: 2012. Ciljni rok: 2035. Ciljevi:    smanjenje kašnjenja na ruti za 10 – 30 %    smanjenje učinka na okoliš po letu za 5 – 10 %    smanjenje troškova po letu za 30 – 40 %
Troškovi ulaganja	32 milijarde eura tijekom razdoblja 2008. – 2020. (od čega 22 milijarde eura za korisnike zračnog prostora i 7 milijardi eura za pružatelje usluga u zračnoj plovidbi)	20 – 29 milijardi eura (od čega 13 – 17 milijardi eura za korisnike zračnog prostora i 3 – 6 milijardi eura za pružatelje usluga u zračnoj plovidbi)	19 – 28 milijardi eura tijekom razdoblja 2015. – 2035. (od čega 17 – 26 milijardi eura za ulaganja u zemaljske usluge)

Izvor: europski glavni planovi upravljanja zračnim prometom iz 2009., 2012. i 2015. godine.

66

Navedena tablica pokazuje postupno odgađanje datuma ostvarenja ciljnog koncepta upravljanja zračnim prometom s 2020. na 2035. godinu, smanjenje očekivanih koristi u pogledu performansi i neznatno smanjenje cjelokupnih potrebnih ulaganja. Posebno se u slučaju pružatelja usluga u zračnoj plovidbi sada očekuje da će potrebno ulaganje biti veće nego 2009. godine⁵⁵.

…što je u konačnici dovelo do odluke o produljenju razdoblja djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR i izdvajanju dodatnih sredstava

67

Ažuriranjem glavnog plana iz 2012. godine definirana su tri glavna koraka⁵⁶ za uvođenje koncepta SESAR do 2030. godine. Međutim, Komisija je 2013. godine potvrdila⁵⁷ da će se u okviru financijskih perspektiva za razdoblje 2007. – 2013. programom rada Zajedničkog poduzeća SESAR moći pokriti tek prvi korak glavnog plana i dio drugog koraka te da bi za dovršenje drugog i trećeg koraka trebalo produljiti razdoblje djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR. Kao argument za produljenje Komisija je navela da će koristi od produljenja razdoblja djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR uvelike nadmašiti njegove troškove. Vijeće je 2014. godine izmijenilo Uredbu (EZ) br. 219/2007 produljujući razdoblje djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR do prosinca 2024. te je dodijelilo dodatnih 585 milijuna eura za proračun Zajedničkog poduzeća SESAR tijekom tog razdoblja.

68

Uz optimistična dugotrajna predviđanja zračnog prometa, u analizi troškova i koristi, na kojoj se temelji odluka o produljenju razdoblja djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR, nisu procijenjeni troškovi istraživanja i razvoja nakon 2020. godine, iako su uspoređeni s koristima koje se očekuju do 2035. godine. U toj se neusklađenosti odražava nedosljednost privremene naravi Zajedničkog poduzeća SESAR (i financijskog okvira za potporu njegovu djelovanju) i vremena koje je potrebno za aktivnosti istraživanja i razvoja koje Zajedničko poduzeće treba provesti u skladu sa svojim mandatom.

69

Ažuriranjima glavnog plana i produljenjem razdoblja djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR faza razvoja koja je bila u tijeku dodatno je udaljena od početnog rasporeda te su oni u prvom redu predstavljali promjenu vizije, a ne samo kašnjenje. Unatoč početnom ograničenju na razdoblje 2008. – 2013., napori koji se ulažu u području istraživanja i razvoja sada zapravo imaju neodređeni rok, unatoč tome što se potpora koja se za njih pruža temelji na privremenoj strukturi.

Krajem 2016. godine objavljena su određena tehnološka rješenja, no provedba glavnog plana i dalje je daleko od zaključenja

70

Zajedničko poduzeće SESAR objavljuje dokumentaciju u vezi s tehnološkim i operativnim poboljšanjima u obliku svezaka nazvanih „Rješenja SESAR-a”⁵⁸. Također je u stvarnom operativnom okruženju održalo demonstracije potencijalnih koristi takvih poboljšanja.

71

Međutim, zbog preraspodjele resursa i ažuriranja glavnog plana Zajedničko poduzeće SESAR promijenilo je opseg programa istraživanja i razvoja tijekom njegove provedbe, čime su izmijenjeni sadržaj projekata, njihovi vremenski okvire i cjelokupni ciljni koncept upravljanja zračnim prometom. Zajedničko poduzeće SESAR i njegovi članovi pohvaljuju tu fleksibilnost, ali njome se također prikrivaju kašnjenja u aktivnostima istraživanja i razvoja u odnosu na početni plan.

72

Sud u tom kontekstu želi istaknuti četiri pitanja:

1. U vanjskim izvješćima Zajedničkog poduzeća SESAR ne pruža se potpuna slika napretka ostvarenog u pogledu provedbe glavnog plana. U godišnjem izvješću o radu donosi se postotak dovršetka u odnosu na najnoviji opseg svakog projekta, ali se ne navode kašnjenja s obzirom na početne rokove.
2. Ipak, Zajedničko poduzeće SESAR redovito prati stupanj spremnosti operativnih poboljšanja koje je potrebno uključiti u rješenja SESAR-a⁵⁹. Analiza koju je Sud proveo pokazuje da je do kraja 2016. godine Zajedničko poduzeće SESAR potvrdilo tek 19 % operativnih poboljšanja na „razini predindustrijskog razvoja i integracije”, dok je 61 % još uvijek bilo u fazi definiranja koncepta.
3. Do 2016. godine proveden je tek mali dio trenutačnog glavnog plana, iako je većina potpore EU-a koja je izvorno planirana za fazu razvoja bila potrošena (700 milijuna eura). Slijedom toga, bilo je potrebno produljiti razdoblje djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR do 2024. godine i dodijeliti mu dodatnih 585 milijuna eura sredstava EU-a.
4. Iako su pojedinačni projekti u području istraživanja i razvoja obuhvaćeni revizijom u svakoj inačici glavnog plana upravljanja zračnim prometom predstavljeni na općenitoj razini, pokrenuti su bez analize troškova i koristi kojom bi se pružili dokazi o veličini problema koji se njima treba riješiti i tome da će se izvršenim ulaganjem vjerojatno ostvariti neto korist. Na neke je projekte nepovoljno utjecala promjena opsega provedena u kontekstu ažuriranja glavnog plana zbog čega je njima ostvaren tek dio izvorno planiranih ostvarenja (vidi prilog II.).

Zaključci i preporuke

73

Za siguran i učinkovit protok zračnog prometa potrebno je primjenjivati sustav upravljanja zračnim prometom (ATM), kojim su obuhvaćene tri ključne funkcije: jamčenje razdvajanja između zrakoplova, uspostavljanje ravnoteže između ponude (kontrole zračnog prometa) i potražnje (letova) te pružanje zrakoplovnih informacija korisnicima zračnog prostora.

74

Cilj je inicijative jedinstvenog europskoga neba (SES) povećati ukupnu uspješnost upravljanja zračnim prometom prebacivanjem niza nadležnosti s međuvladine razine na razinu Europske unije.

75

Inicijativa SES službeno je pokrenuta 2004. godine i postupno se u okviru nje razvio regulatorni okvir koji obuhvaća skup zajedničkih obvezujućih pravila na razini EU-a o sigurnosti upravljanja zračnim prometom, pružanju usluga upravljanja zračnim prometom, upravljanju zračnim prostorom i interoperabilnosti unutar mreže. Taj je okvir povezan s programom tehnološke modernizacije (Istraživanje i razvoj upravljanja zračnim prometom na jedinstvenom europskom nebu – projekt SESAR), koji se podupire financijskim poticajima.

76

Sud je ispitao odabrane regulatorne sastavnice inicijative jedinstvenog europskog neba. Te sastavnice uključuju (i) plan performansi i sustav obračuna naknada, kojima se uspostavljaju obvezujući ciljevi u četirima područjima performansi: sigurnost, okoliš, kapacitet i isplativost, kao i pravila o troškovima koji se naplaćuju korisnicima zračnog prostora, (ii) funkcionalne blokove zračnog prostora čiji je cilj optimizirati pružanje usluga koje je tradicionalno organizirano prema državnim granicama te (iii) faze definiranja i razvoja projekta SESAR, tehnološkog stupa inicijative jedinstvenog europskog neba, čiji je cilj uskladiti i modernizirati postupke i infrastrukturu upravljanja zračnim prometom.

77

Općenito gledajući, Sud je zaključio da je predmetna inicijativa bila usmjerena na rješavanje jasne potrebe i da je dovela do jačanja kulture učinkovitosti u upravljanju zračnim prometom. Međutim, upravljanje zračnim prostorom u Europi i dalje je rascjepkano, a koncept jedinstvenog europskog neba i dalje nije ostvaren. Naknade za zračnu plovidbu nisu znatno smanjene, a kašnjenja povezana s upravljanjem zračnim prometom ponovno su počela bilježiti porast. Iako se projektom SESAR promiču koordinacija i postupno objavljivanje tehnoloških poboljšanja, njegova provedba znatno zaostaje za izvornim rasporedom te su se troškovi znatno povećali u odnosu na očekivanja. Intervencija EU-a u okviru projekta SESAR u osnovi je prerasla iz inicijative koja je imala ciljni rok provedbe u predan rad na aktivnostima bez određenog roka.

78

Zbog monopola na nacionalnim razinama i rascjepkanosti pojavila se potreba za inicijativom EU-a, što je dovelo do uvođenja jedinstvenog europskog neba. Ciljevi na visokoj razini utvrđeni za predmetnu inicijativu izvorno su formulirani uzimajući u obzir kretanja u zračnom prometu zabilježena 2005. godine. Nakon što se porast prometa smanjio, ciljevi na visokoj razini postali su neostvarivi u pogledu isplativosti, dok u pogledu kapaciteta više nisu bili relevantni. Osim toga, ti ciljevi nisu povezani s ciljevima utvrđenim u planu performansi (vidi odlomke 16. – 21. te 28. i 29.).

1. preporuka – Preispitivanje ciljeva na visokoj razini

Komisija bi trebala predložiti definiciju jedinstvenog europskog neba (SES) kojom se obuhvaćaju ključni aspekti strukture zračnog prostora, pružanja usluga i infrastrukture. Komisija bi zatim na temelju toga trebala preispitati ciljeve SES-a na visokoj razini te zajamčiti da su oni dovoljno ambiciozni kako bi se potaknulo postizanje performansi i da su utvrđeni realistični rokovi za njihovo ostvarenje. Kako bi se omogućilo mjerenje napretka u ostvarenju predmetnih izmijenjenih ciljeva na visokoj razini, oni bi također trebali biti povezani s ciljevima na razini EU-a iz plana performansi. Budući da će trenutačno referentno razdoblje završiti 2019. godine, pri utvrđivanju ciljeva za treće referentno razdoblje potrebno je voditi računa o tome. Izmijenjeni ciljevi na visokoj razini također bi trebali biti temelj za razradu trenutačnoga glavnog plana upravljanja zračnim prometom.

Rok: do 2019. godine.

79

Plan performansi i sustav obračuna naknada u načelu su primjereni alati za ublažavanje negativnih učinaka povezanih s prevladavajućim monopolom u pružanju usluga. Njima se potiče kultura učinkovitosti i transparentnosti na razini pružatelja usluga u zračnoj plovidbi (ANSP). Ipak, kvantitativni rezultati plana performansi i sustava obračuna naknada bili su lošiji od očekivanih: kašnjenja letova općenito su prekoračivala ciljeve utvrđene u planovima performansi te su, iako su 2013. godine zabilježila dotad najnižu razinu, otada u porastu; jedinične cijene koje plaćaju korisnici zračnog prostora uvelike ovise o količini prometa te su se u razdoblju 2011. – 2016. smanjile tek za 4 %, što je manje od ciljnog smanjenja na razini EU-a koje je odredila Komisija.

80

Problem rascjepkanosti nije riješen u zadovoljavajućoj mjeri, što je, u spoju sa sporijim porastom prometa, najviše doprinijelo slabim kvantitativnim rezultatima vidljivima na temelju plana performansi. Trenutačni funkcionalni blokovi zračnog prostora (FAB) u osnovi čine forum za suradnju među dionicima iz susjednih zemalja, no oni su se pokazali nedjelotvornima u rješavanju problema rascjepkanosti, kako na razini upravljanja zračnim prostorom i pružanja usluga, tako i na razini tehničke opreme. Funkcionalnim blokovima zračnog prostora nije uspješno potaknuto integrirano ili privremeno prekogranično pružanje usluga koje bi moglo imati znatan potencijal za poboljšanje performansi (vidi odlomke 22. – 49.).

2. preporuka – Analiza drugih mogućnosti u okviru politika kojima bi se riješio problem rascjepkanosti

Komisija bi trebala:

1. procijeniti dodanu vrijednost zadržavanja regulatornih zahtjeva za funkcionalne blokove zračnog prostora s obzirom na njihovu nedjelotvornost u pogledu rješavanja problema rascjepkanosti
2. preispitati mogućnosti u okviru politika kojima bi se, samostalno ili zajedno s funkcionalnim blokovima zračnog prostora, mogao djelotvorno riješiti problem rascjepkanosti i potencijalno ostvariti ekonomija razmjera te pratiti njihovu primjenu s pomoću relevantnih pokazatelja performansi i ciljeva. Te mogućnosti mogle bi uključivati aktivno promicanje integriranog ili prekograničnog pružanja usluga, također uzimajući u obzir moguće restrukturiranje usluga pružatelja usluga u zračnoj plovidbi.

Rok: do 2020. godine.

81

Na uloge praćenja koje imaju nacionalna nadzorna tijela i Komisija nepovoljno utječe niz ograničenja. Nacionalna nadzorna tijela nisu u svim slučajevima u potpunosti neovisna ni djelotvorna. Ona ne provode redovite inspekcijske preglede važnih elemenata troškova koji se naplaćuju korisnicima: prihvatljivost, ekonomičnost i primjerena raspodjela troškova. Komisija pri obavljanju procjene jediničnih cijena također ne provjerava te aspekte. Nadalje, smjernice Komisije o raspodjeli troškova između zona naplate rutnih i terminalnih naknada nisu bile dostatne, što je dovelo do rizika od unakrsnog subvencioniranja rutnih i terminalnih usluga u zračnoj plovidbi (vidi odlomke 36. i 37.).

3. preporuka – Jamčenje potpune neovisnosti i kapaciteta nacionalnih nadzornih tijela

Nacionalna nadzorna tijela trebala bi biti potpuno neovisna i raspolagati potrebnim kapacitetom za obavljanje svojih funkcija. U tu svrhu države članice trebale bi zajamčiti da su nacionalna nadzorna tijela hijerarhijski, financijski i funkcionalno neovisna o pružateljima usluga u zračnoj plovidbi i da raspolažu resursima potrebnima za nadziranje i praćenje provedbe plana performansi i primjene sustava obračuna naknada. Sud ističe da bi se tome doprinijelo brzim usvajanjem primjenjivih odredbi u okviru zakonodavnog paketa SES2+.

Rok: do 2019. godine.

4. preporuka – Jamčenje obavljanja inspekcijskih pregleda sustava obračuna naknada

Komisija i nacionalna nadzorna tijela trebali bi redovito provoditi inspekcijske preglede predviđene važećim zakonodavstvom, pri čemu je posebno potrebno obuhvatiti prihvatljivost obračunanih troškova i njihovu raspodjelu između zona naplate rutnih i terminalnih naknada. Komisija bi trebala pružiti dodatne smjernice o raspodjeli troškova kako bi se zajamčila usklađena računovodstvena obrada.

Rok: do 2019. godine.

82

Proces odobravanja planova performansi spor je i složen. Postizanje dogovora između Komisije i država članica, posebice u pogledu ciljeva za kapacitet i isplativost, pokazalo se zahtjevnim. Budući da Komisija nema mogućnost samostalnog uvođenja ciljeva, u ciljevima iz planova performansi uglavnom se odražava niža razina ambicioznosti (vidi odlomke 34. i 35.).

5. preporuka – Dorada plana performansi

Komisija bi trebala doraditi proces odobravanja planova performansi. U tu bi svrhu trebala aktivno promicati izuzeća iz plana u slučaju usluga pruženih po tržišnim uvjetima ili na temelju sporazuma o razini usluga sklopljenih između pružatelja usluga i korisnika zračnog prostora. U slučaju da se ti uvjeti ne primjenjuju Komisija bi trebala imati ovlasti izvršenja za izravno utvrđivanje obvezujućih ciljeva na temelju procjene tijela za reviziju performansi.

Rok: do 2019. godine.

83

S pomoću okvira performansi prate se performanse upravljanja zračnim prometom na temelju ključnih pokazatelja performansi. Međutim, neki od tih pokazatelja sadržavaju niz nedostataka. Tim se nedostatcima ograničava mogućnost primjerenog mjerenja performansi upravljanja zračnim prometom u različitim ključnim područjima. Posebno je pokazateljima za mjerenje kapaciteta u smislu kašnjenja letova obuhvaćen tek mali dio faza koje putnici prođu na putu „od izlaza do izlaza” te se njima ne mjeri učinkovitost u razdobljima slabije potražnje. Kad je riječ o području okoliša, u učinkovitosti leta na ruti s jedne se strane odražavaju elementi koji su izvan kontrole pružatelja usluga u zračnoj plovidbi, dok s druge strane njome nije obuhvaćen vertikalni aspekt učinkovitosti leta (vidi odlomke 30. – 33.).

6. preporuka – Preispitivanje određenih ključnih pokazatelja performansi

Za sljedeće referentno razdoblje Komisija bi trebala:

1. kad je riječ o kapacitetu, zajamčiti da se ključnim pokazateljima performansi obuhvati cjelokupno kašnjenje na putu od „izlaza do izlaza”, uz istodobno zadržavanje primjerene razine odgovornosti pružatelja usluga u zračnoj plovidbi. Ključnim pokazateljima performansi ne bi se samo trebao moći izmjeriti kapacitet nošenja s vršnom potražnjom nego i učinkovita uporaba resursa u razdobljima vršne i slabije potražnje
2. kad je riječ o okolišu, izmijeniti ključne pokazatelje performansi kako bi se njima mjerila sposobnost sustava upravljanja zračnim prometom za pružanje odgovora na željene putanje korisnika zračnog prostora, i u horizontalnim i u vertikalnim dimenzijama.

Rok: do 2019. godine.

84

U okviru faza definiranja i razvoja projekta SESAR promicala se predanost glavnih dionika zajedničkom tehnološkom planu, a u okviru faze razvoja u prethodno rascjepkanom istraživačkom i razvojnom okruženju uspostavljena je koordinacija. Zajedničko poduzeće SESAR objavljuje tehnološka i operativna poboljšanja u obliku kataloga pod nazivom „Rješenja SESAR-a”.

85

Uloga EU-a u projektu SESAR promijenila se u odnosu na izvornu zamisao u pogledu opsega, vremenskog okvira i količine financijskih sredstava, pri čemu je svaka od tih stavki znatno proširena ili produljena: izvorni očekivani rok prema kojem je faza razvoja trebala biti dovršena do 2013. godine, nakon čega se uvođenje trebalo prepustiti dionicima iz predmetnog sektora, zamijenjen je neodređenim rokom, uz stalnu razradu vizije istraživanja i razvoja u okviru koje se podrazumijeva dugoročna potpora EU-a. Ažuriranjima glavnog plana iz 2012. i 2015. godine uvedene su znatne izmjene, i u pogledu njegova sadržaja i u pogledu forme, a datum ostvarenja ciljnog koncepta postupno se sve više odgađao: rok za ostvarivanje ambicija projekta SESAR u pogledu performansi sada je utvrđen za 2035. godinu, a ne za 2020., kako je bilo izvorno predviđeno.

86

Razdoblje djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR koje je predviđeno zakonom nije usklađeno s planiranim trajanjem aktivnosti istraživanja i razvoja čija se provedba očekuje od Zajedničkog poduzeća. Time se negativno utječe na odgovornost Zajedničkog poduzeća SESAR u pogledu provedbe glavnog plana. Stanje je pogoršano time što Zajedničko poduzeće SESAR ne izvješćuje na prikladan način o napretku o provedbi.

87

Do 2016. godine proveden je tek mali dio utvrđenog glavnog plana, iako je većina potpore EU-a koja je izvorno planirana za fazu razvoja bila potrošena (700 milijuna eura). Slijedom toga, bilo je potrebno produljiti razdoblje djelovanja Zajedničkog poduzeća SESAR do 2024. godine i dodijeliti mu dodatnih 585 milijuna eura sredstava EU-a (vidi odlomke 50. – 72.).

7. preporuka – Preispitivanje strukture EU-a za potporu istraživanju i razvoju u području upravljanja zračnim prometom s obzirom na povezane ciljeve

U skladu s načelima „bolje izrade zakonodavstva” političke odluke trebale bi se pripremati na otvoren, transparentan način, na temelju najboljih raspoloživih dokaza i uz podršku u vidu sveobuhvatne uključenosti dionika.

Stoga bi Komisija, u slučaju da predloži nastavak financiranja napora koji se ulažu u istraživanje i razvoj u području upravljanja zračnim prometom nakon 2024. godine, trebala:

1. pružiti primjereno opravdanje za potporu EU-a, posebice u pogledu razloga za nastavak potpore, onoga što se njome želi postići, do kada, kao i u pogledu toga koji bi iznos javne potpore bio potreban za ostvarivanje najveće moguće vrijednosti za uloženi novac
2. analizirati je li Zajedničko poduzeće SESAR kao privremena struktura prikladno rješenje za dugoročne napore koje je potrebno uložiti u istraživanje i razvoje te, u slučaju da ono to nije, uvesti potrebne prilagodbe.

Rok: do 2020. godine.

8. preporuka – Jačanje odgovornosti Zajedničkog poduzeća SESAR

Komisija bi trebala ojačati odgovornost Zajedničkog poduzeća SESAR utvrđivanjem jasnih i vremenski ograničenih ključnih etapa za provedbu glavnog plana, zajedno s povezanim proračunom. Komisija bi također od Zajedničkog poduzeća SESAR trebala tražiti redovito izvješćivanje o napretku koje je ostvarilo u pogledu cjelovite provedbe glavnog plana.

Rok: do 2018. godine.

88

Iako su pojedinačni projekti u području istraživanja i razvoja obuhvaćeni revizijom u svakoj inačici glavnog plana upravljanja zračnim prometom predstavljeni na općenitoj razini, pokrenuti su bez analize troškova i koristi kojom bi se pružili dokazi o veličini problema koji se njima treba riješiti i tome da će se izvršenim ulaganjem vjerojatno ostvariti neto korist. Na neke je projekte nepovoljno utjecala promjena opsega provedena u kontekstu ažuriranja glavnog plana zbog čega je njima ostvaren tek dio izvorno planiranih ostvarenja (vidi odlomak 72.).

9. preporuka – Određivanje rješenja u području istraživanja i razvoja kojima se promiču rješavanje problema rascjepkanosti i konkurentno okruženje kao prioriteta potpore EU-a

Komisija bi trebala zajamčiti sljedeće:

1. financijska potpora EU-a trebala bi se pružati samo za projekte s dokazanom vrijednošću za mrežu. To bi se, na primjer, moglo postići primjenom sustava za ocjenjivanje dodane vrijednosti koju projekti donose za mrežu, u okviru kojeg bi se provodila analiza potreba ili analiza troškova i koristi projekata
2. unutar okvira Zajedničkog poduzeća SESAR sredstva EU-a trebala bi se prije svega usmjeriti na rješenja povezana s istraživanjem i razvojem u području upravljanja zračnim prometom kojima se promiču rješavanje problema rascjepkanosti, interoperabilnost, zajednička uporaba infrastrukture i poticanje uvjeta za konkurentno okruženje.

Rok: primjenjuje se na nove financirane projekte počevši od 2018. godine.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 11. listopada 2017.

Pokrate

ACC: centar oblasne kontrole zračnog prometa

ANSP: pružatelj usluga u zračnoj plovidbi

ATC: kontrola zračnog prometa

ATCO: kontrolor zračnog prometa

ATFM: upravljanje protokom zračnog prometa

ATM: upravljanje zračnim prometom

CNS: komunikacijske, navigacijske i nadzorne usluge

CRCO: Središnji ured za rutne naknade

EASA: Europska agencija za sigurnost zračnog prometa

EUIR: europsko područje letnih informacija u gornjem zračnom prostoru

FAB: funkcionalni blok zračnog prostora

GU MOVE: Glavna uprava za mobilnost i promet

ICAO: Međunarodna organizacija civilnog zrakoplovstva

IFR: pravila instrumentalnog letenja

KPI: ključni pokazatelj performansi

SES: jedinstveno europsko nebo

SESAR: Istraživanje i razvoj upravljanja zračnim prometom na jedinstvenom europskom nebu

SSC: Odbor za jedinstveno nebo

TEN-T: transeuropske prometne mreže

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda George Pufan, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Patrick Weldon, ataše u njegovu uredu Mircea Radulescu, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Afonso Malheiro te revizori Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer i Judit Oroszki.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	ISBN 978-92-872-8547-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/58263	QJ-AB-17-019-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-8536-2	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/29145	QJ-AB-17-019-HR-Q

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: http://europa.eu/contact

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: http://europa.eu/contact

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://op.europa.eu/eubookshop. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.