Le ciel unique européen: un changement d'ordre culturel, mais pas de véritable unification

Synthèse

À propos du ciel unique européen

I

Le transport aérien est une composante importante du marché intérieur de l'UE, car il encourage la mobilité des personnes et des biens et fait progresser la croissance économique. Quelque 920 millions de passagers et 15 millions de tonnes de fret ont été transportés par avion au départ ou à destination d'un aéroport de l'UE en 2015. La même année, l'espace aérien européen a été utilisé par près de 10 millions de vols IFR (Instrument Flight Rules, c'est-à-dire des vols effectués selon les règles de vol aux instruments). La sécurité et l'efficacité des flux nécessitent l'intervention de la gestion du trafic aérien (GTA), qui comporte trois fonctions essentielles: assurer la séparation entre les aéronefs; équilibrer l'offre (de contrôle de la circulation aérienne) et la demande (vols); ainsi que fournir des informations aéronautiques aux usagers de l'espace aérien.

II

Bien qu'il soit intrinsèquement de nature internationale, le trafic aérien est traditionnellement géré au niveau national dans un environnement fragmenté et monopolistique. Ces caractéristiques ont contribué à des retards et à l'augmentation des coûts de la GTA supportés par les usagers de l'espace aérien. C'est pourquoi l'initiative «Ciel unique européen» (CUE) vise à améliorer les performances globales de la GTA en transférant un certain nombre de compétences relevant de la pratique intergouvernementale vers le cadre de l'Union européenne.

III

L'initiative CUE a été officiellement lancée en 2004 et a consisté en la mise en place progressive d'un cadre réglementaire, qui comporte un ensemble de règles contraignantes communes applicables à toute l'UE concernant la sécurité de la GTA, la fourniture de services de GTA, la gestion de l'espace aérien et l'interopérabilité au sein du réseau. Ce cadre est accompagné d'un programme de modernisation technologique, le «projet SESAR» (recherche sur la gestion du trafic aérien dans le ciel unique européen), soutenu par des incitations financières.

Comment avons-nous réalisé notre audit?

IV

Lors de cet audit, nous avons évalué si l'initiative CUE de l'UE avait permis jusqu'à présent d'accroître l'efficacité du système européen de GTA. Nous avons en particulier examiné si le CUE était justifié et dans quelle mesure certaines composantes (les systèmes de performance et de tarification, les blocs d'espace aérien fonctionnels ainsi que les phases de définition et de développement du projet SESAR) avaient contribué à augmenter l'efficacité du système européen de GTA.

V

Nous avons effectué des visites auprès de la Commission (DG MOVE), d'Eurocontrol, de l'AESA, ainsi que de l'entreprise commune SESAR et d'un échantillon de ses membres. Nous nous sommes également rendus dans cinq États membres – l'Espagne, la France, la Hongrie, la Suède et le Royaume-Uni – en visitant dans chacun d'entre eux, le service public responsable de la politique du transport aérien, l'autorité nationale de surveillance et un prestataire de services de navigation aérienne. En outre, nous avons examiné un échantillon d'activités (11 projets de recherche et de développement, quatre activités de démonstration et une étude) réalisées dans le cadre du projet SESAR et cofinancées par l'UE.

Qu'avons-nous constaté?

VI

L'initiative CUE était justifiée, parce que la gestion du trafic aérien en Europe était perturbée par les monopoles nationaux et par la fragmentation. Les différentes composantes de cette politique constituent un ensemble cohérent qui vise effectivement à corriger ces défauts. Cependant, en raison de changements des caractéristiques du trafic, une partie des objectifs de haut niveau définis en 2005 pour l'initiative est devenue irréalisable et une autre a perdu sa raison d'être.

VII

Les systèmes de performance et de tarification visent à atténuer les effets négatifs de la situation de monopole en matière de fourniture de services, moyennant la fixation d'objectifs contraignants et l'élaboration de règles communes pour la facturation des coûts aux usagers de l'espace aérien. Ces systèmes ont favorisé une culture de l'efficacité et de la transparence au niveau des prestataires de services de navigation aérienne (PSNA). Cependant, les résultats quantitatifs n'ont pas répondu aux attentes: les retards étaient généralement supérieurs aux objectifs établis dans les plans de performance et, après avoir atteint leur niveau le plus faible en 2013, n'ont cessé d'augmenter depuis; les taux unitaires payés par les usagers de l'espace aérien dépendent fortement des volumes de trafic et n'ont diminué que de 4 % entre 2011 et 2016, soit une réduction inférieure à l'objectif fixé par la Commission pour l'ensemble de l'UE.

VIII

L'absence de défragmentation significative ainsi que le ralentissement de la croissance du trafic expliquent dans une large mesure les faibles résultats quantitatifs obtenus par le système de performance. Les blocs d'espace aérien fonctionnels (BEAF) constituent essentiellement un cadre de coopération entre les parties prenantes d'États voisins, mais ils se sont avérés inefficaces pour s'attaquer à la fragmentation aux niveaux de la gestion de l'espace aérien, de la fourniture de services ou des marchés publics relatifs à l'acquisition d'équipements techniques.

IX

Les autorités nationales de surveillance (ANS) connaissent des difficultés pour s'acquitter de leur mission de supervision parce qu'il arrive qu'elles ne soient pas dotées des ressources nécessaires pour ce faire et parce qu'elles ne sont pas toujours pleinement indépendantes des PSNA. En ce qui concerne notamment l'efficacité économique, nous avons également relevé une limitation due au fait que les coûts facturés aux usagers de l'espace aérien ne font pas l'objet de contrôles réguliers.

X

Le processus d'adoption des objectifs pour le système de performance est lent et complexe. La conclusion d'accords entre la Commission et les États membres s'est avérée difficile, en particulier dans les domaines de la capacité et de l'efficacité économique. En outre, plusieurs indicateurs utilisés pour mesurer les performances de la gestion du trafic aérien comportent des lacunes, étant donné qu'ils ne permettent pas d'en relever certains aspects pertinents.

XI

Les phases de définition et de développement du projet SESAR ont encouragé les principales parties prenantes à s'engager dans un plan technologique commun, tandis que sa phase de développement a permis de coordonner un environnement de recherche et développement autrefois fragmenté. L'entreprise commune SESAR publie progressivement des documents relatifs aux améliorations technologiques et opérationnelles, sous la forme de paquets appelés «solutions SESAR». Cependant, le rôle de l'UE dans le projet depuis son lancement initial a évolué pour ce qui est du champ d'application, du calendrier et de l'ampleur financière, puisque tous ces éléments ont été considérablement étendus ou prolongés. Désormais, le projet a une vision en matière de recherche et développement en constante évolution, sans limitation de durée, qui ne s'inscrit pas dans la logique du cadre réglementaire régissant l'entreprise commune SESAR. Ce décalage a une incidence négative sur l'obligation de rendre compte faite à l'entreprise commune. En 2016, seule une petite partie du plan directeur en place avait vraiment été exécutée et le délai pour la réalisation des ambitions du projet SESAR a été reporté à 2035, au lieu de 2020 comme envisagé au départ. En outre, des projets de recherche et développement ont été lancés sans qu'une analyse coûts-avantages spécifique n'ait démontré leur valeur ajoutée.

Quelles sont nos recommandations?

XII

La Commission devrait:

• revoir les objectifs de haut niveau du CUE;
• analyser d'autres options stratégiques pour réaliser la défragmentation;
• garantir l'indépendance totale des ANS, les doter de capacités suffisantes et combler les lacunes en matière d'inspection au niveau du système de tarification;
• rationaliser le système de performance;
• revoir certains indicateurs de performance clés;
• revoir la structure du soutien apporté par l'UE à la recherche et au développement, à la lumière de ses objectifs;
• renforcer l'obligation de rendre compte faite à l'entreprise commune SESAR;
• accorder prioritairement l'aide de l'UE à des solutions de recherche et développement qui encouragent la défragmentation et un environnement concurrentiel.

Introduction

Contexte

01

Le transport aérien est une composante importante du marché intérieur de l'UE et de la compétitivité des entreprises et services européens. Il permet la mobilité des personnes et des biens dans l'UE et au delà, tout en faisant progresser la croissance économique, l'emploi et le commerce. Quelque 920 millions de passagers et 15 millions de tonnes de fret ont été transportés par avion au départ ou à destination d'un aéroport de l'UE en 2015. La même année, l'espace aérien européen a été utilisé par près de 10 millions de vols effectués selon les règles de vol aux instruments¹.

02

La gestion du trafic aérien est indispensable pour assurer la sécurité et l'efficacité des transports aériens dans un contexte de croissance du trafic aérien et d'utilisation d'un volume limité d'espace aérien. La GTA se compose de trois activités principales:

• assurer la séparation entre les aéronefs;
• équilibrer l'offre (de contrôle de la circulation aérienne) et la demande (vols), afin d'assurer la sécurité, l'efficacité et la rapidité de l'écoulement du trafic aérien;
• fournir des informations aéronautiques aux usagers de l'espace aérien (par exemple des aides à la navigation et des informations météorologiques).

03

La gestion du trafic aérien était traditionnellement mise en place et assurée au niveau national par des prestataires de services de navigation aérienne, ce qui a eu trois conséquences importantes: i) le ciel européen était fragmenté en une multitude de secteurs et de centres de contrôle régionaux, délimités sur la base des frontières nationales et gérés par des prestataires de services de navigation aérienne (voir carte 1); ii) chaque prestataire de services de navigation aérienne fonctionnait selon ses propres procédures et utilisait des outils de support sur mesure, ce qui limitait effectivement l'intégration, l'interopérabilité et les économies d'échelle; iii) les prestataires de services de navigation aérienne bénéficiaient dans une large mesure d'une situation de monopole à l'égard d'un marché de l'aviation beaucoup plus concurrentiel.

04

Les usagers de l'espace aérien européen doivent payer des redevances pour les services de gestion du trafic aérien reçus, sur la base du type d'aéronef et de la distance parcourue dans la zone qui relève de la responsabilité de chaque prestataire de services de navigation aérienne (PSNA), en fonction de la trajectoire prévue. Chaque année, ils paient jusqu'à 9 milliards d'euros pour ces services³, soit quelque 900 euros par vol en moyenne.

Que faut-il entendre par ciel unique européen?

05

L'initiative «Ciel unique européen» (CUE) avait pour objectif d'améliorer les performances globales de la gestion du trafic aérien (GTA), tout en répondant aux besoins de tous les usagers de l'espace aérien⁴.

06

Aujourd'hui, le CUE constitue un cadre réglementaire (voir point 10), assorti d'un programme de modernisation technologique (le projet SESAR). Il comporte un ensemble de règles applicables dans toute l'UE relatives à la sécurité de la GTA, à la fourniture de services GTA, à la gestion de l'espace aérien, à l'interopérabilité au sein du réseau, ainsi qu'à l'aide financière apportée au projet SESAR.

07

La zone géographique couverte par le CUE comprend l'ensemble des 28 États membres de l'Union européenne, mais s'étend également à la Suisse et à la Norvège. Le CUE implique un large éventail de parties prenantes, aux niveaux national et européen.

PARTIES PRENANTES	Rôle principal
COMMISSION EUROPÉENNE	Responsable de la mise en œuvre générale de l'initiative CUE.
EUROCONTROL	Organisation intergouvernementale, composée de 41 États5, qui exerce, entre autres, les missions suivantes: gestionnaire de réseau chargé d'exercer la fonction ATFM centrale, de coordonner l'utilisation de ressources limitées et de contribuer à la conception d'un réseau de routes européen; fournisseur d'un soutien technique à la Commission, à l'AESA et aux ANS; PSNA dans le centre de contrôle de l'espace aérien supérieur de Maastricht; service central des redevances de route; membre fondateur et contributeur de l'entreprise commune SESAR.
COMITÉ DU CIEL UNIQUE	Composé de représentants des États membres et chargé d'émettre des avis sur les décisions et règlements d'exécution de la Commission.
AGENCE EUROPÉENNE DE LA SÉCURITÉ AÉRIENNE (AESA)	Assurer la supervision, fournir une assistance aux État membres concernant les questions liées à la GTA, ainsi qu'aider la Commission dans son activité d'élaboration de la réglementation.
AUTORITÉS NATIONALES DE SURVEILLANCE (ANS)	Responsables de la certification et de la surveillance de leurs PSNA nationaux, ainsi que de la rédaction et du suivi des plans et objectifs de performance.
ORGANE D'ÉVALUATION DES PERFORMANCES	Assister la Commission et, à leur demande, les autorités nationales de surveillance, dans la mise en œuvre du système de performance.
PRESTATAIRES DE SERVICES DE NAVIGATION AÉRIENNE (PSNA)	Fournir des services de contrôle de la circulation aérienne, de communication, de navigation et de surveillance, ainsi que transmettre des informations météorologiques et aéronautiques.
USAGERS DE L'ESPACE AÉRIEN	Destinataires des services de navigation aérienne de route et au sol. Les compagnies aériennes commerciales, ainsi que les aviations militaire et générale en font partie.
EXPLOITANTS D'AÉROPORT	Administrer les infrastructures aéroportuaires, ainsi que coordonner et contrôler les activités des différents acteurs présents dans les aéroports.
ENTREPRISE COMMUNE SESAR (EC SESAR)	Responsable de la coordination et de l'exécution des activités de recherche et de développement du projet SESAR, conformément au plan directeur GTA européen.
GESTIONNAIRE DU DÉPLOIEMENT DE SESAR	Responsable du déploiement synchronisé d'une sélection de nouvelles fonctionnalités GTA résultant du projet SESAR.

Histoire de l'initiative «Ciel unique européen»

08

En 1989 déjà, les coûts excessifs et les retards dus au contrôle de la circulation aérienne, ainsi que les trajectoires non rentables causaient des pertes estimées à 4,2 milliards de dollars des États-Unis par an⁶. Les gouvernements nationaux sollicitaient des initiatives telles qu'un Organisme central de gestion des courants de trafic aérien (afin de gérer les courants au moyen du réseau) ainsi qu'un Programme européen d'harmonisation et d'intégration du contrôle de la circulation aérienne destiné à assurer l'harmonisation technologique⁷.

09

La Commission européenne a commencé à reconnaître les limitations technologiques et institutionnelles du système de contrôle de la circulation aérienne, telles que la fragmentation de l'espace aérien, une multiplicité de centres nationaux de contrôle de la circulation aérienne, une absence de mécanismes de prise de décision efficaces et d'autorité exécutive, ainsi que des retards coûteux. Se référant à l'ampleur catastrophique des retards, la Commission a présenté en 2001 des plans visant le lancement de l'initiative «Ciel unique européen»⁸.

10

En 2004, le premier paquet législatif sur le CUE a été adopté⁹. En 2009, les règlements ont été révisés et leur champ d'application a été étendu par le paquet «CUE II», qui introduisait un système de performance, un système de tarification modifié et des exigences applicables aux blocs d'espace aérien fonctionnels. Un gestionnaire de réseau de même qu'un organe d'évaluation des performances ont été mis en place, afin d'aider la Commission à développer et à gérer le système de performance du CUE. Le cadre se composait également de plusieurs autres mesures d'application et spécifications communautaires («normes techniques») destinées à garantir l'interopérabilité des systèmes. L'annexe I présente une chronologie plus détaillée des étapes de l'initiative CUE.

Soutien financier apporté par l'UE au projet SESAR

11

Bien qu'elle provienne de différents instruments financiers, l'aide fournie par l'UE à l'initiative CUE est essentiellement consacrée au projet SESAR. Le soutien apporté pendant les phases de définition et de déploiement de SESAR était et est encore accordé sous la forme d'octroi de subventions, les taux de cofinancement étant de 50 % pour la phase de définition et compris entre 20 % et 85 % pour la phase de déploiement. En ce qui concerne la phase de développement, un partenariat public-privé a été mis en place (l'entreprise commune SESAR), dans le cadre duquel le financement est partagé entre la Commission européenne (contributions en espèces), Eurocontrol (contributions en espèces et en nature) et un groupe de partenaires industriels (contributions en espèces et en nature).

Tableau 1

Soutien financier apporté par l'UE au projet SESAR

Phase de SESAR	Période	Contribution de l'UE (millions d'euros)	Source(s) du financement
Définition	2004-2006	30	RTE-T
Développement	2007-2013	700	RTE-T et 7e programme-cadre
Développement	2014-2020	585	Horizon 2020
Déploiement	2014-2020	2 500	Mécanisme pour l'interconnexion en Europe
Total		3 815

Remarque: les montants mentionnés pour la période 2014-2020 sont indicatifs.

Étendue et approche de l'audit

12

Lors de cet audit, la Cour a évalué si l'initiative «Ciel unique européen» de l'UE avait permis jusqu'à présent d'accroître l'efficacité du système européen de GTA. Pour ce faire, nous avons examiné:

• si l'initiative CUE était justifiée;
• si les composantes réglementaires du CUE, notamment les systèmes de performance et de tarification, ainsi que les blocs d'espace aérien fonctionnels, avaient bien contribué à augmenter l'efficacité du système européen de GTA;
• si la composante technologique du CUE (à savoir le projet SESAR) avait bien contribué à la performance du système européen de GTA.

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Premièrement, les travaux d'audit ont visé à déterminer si une analyse correcte des problèmes affectant le système européen de GTA avait été effectuée avant de lancer les paquets législatifs (de 2004 et de 2009) relatifs au CUE, et si ces composantes de l'initiative CUE avaient permis de résoudre les problèmes recensés. Ensuite, l'audit a consisté à mesurer les avantages réellement apportés par ces composantes jusqu'en 2016, puis à les comparer aux attentes initiales. L'audit n'a pas porté sur la phase de déploiement de SESAR, qui n'a débuté qu'en 2014.

14

Nous avons effectué des visites auprès de la Commission (DG MOVE), d'Eurocontrol, de l'AESA, ainsi que de l'entreprise commune SESAR et de certains de ses membres. Nous nous sommes également rendus dans cinq États membres – l'Espagne, la France, la Hongrie, la Suède et le Royaume-Uni – en visitant dans chacun d'entre eux, le service public responsable de la politique du transport aérien, l'autorité nationale de surveillance et un PSNA. Des entretiens ont été organisés avec des représentants des usagers de l'espace aérien et des contrôleurs de la circulation aérienne. En outre, nous avons effectué des visites auprès d'institutions compétentes des États-Unis qui traitent de la GTA¹⁰, afin de procéder à un échange de vues sur leur expérience sur le plan opérationnel et en matière d'audit dans ce domaine.

15

Par ailleurs, l'audit a porté sur un échantillon d'activités (des projets de recherche et de développement, des activités de démonstration et une étude) réalisées dans le cadre de l'entreprise commune SESAR et cofinancées par l'UE. Cet examen a consisté à évaluer si le lancement de ces activités était nécessaire et si leurs réalisations et leurs résultats finals étaient conformes aux attentes. L'annexe II présente l'analyse des activités couvertes.

Observations

L'initiative «Ciel unique européen» était justifiée

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Nous avons examiné les principaux problèmes qui affectaient le système européen de GTA avant le lancement de l'initiative «Ciel unique européen», ainsi que la nécessité d'une intervention de l'UE dans ce domaine et les attentes liées au CUE.

Une intervention de l'UE s'avérait nécessaire en raison des monopoles nationaux et de la fragmentation

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Lorsqu'il est fragmenté en petites unités organisées en fonction des lignes de démarcation nationales, l'espace aérien international non seulement limite l'intégration, l'interopérabilité et les possibilités d'économies d'échelle, mais il contribue aussi à retarder des vols. De plus, il n'existe généralement qu'un seul PSNA par pays. Lorsque la concurrence est faible ou inexistante, des situations de quasi-monopole permettent aux fournisseurs de services de dicter leurs conditions en matière d'offre de GTA. Ce contexte justifiait largement une intervention européenne dans ce domaine. Cette dernière a finalement été déclenchée en raison des niveaux élevés de retard enregistrés à la fin des années 1990. En effet, les retards en route dus uniquement à des restrictions en matière de contrôle de la circulation aérienne ont rapidement augmenté pour atteindre près de cinq minutes par vol en 1999 et contribuer considérablement aux retards globaux enregistrés dans le transport aérien.

18

Les principaux instruments politiques de l'initiative «Ciel unique européen», qui sont analysés de façon plus détaillée dans les sections ci-après, constituent un ensemble cohérent qui, en principe, devrait permettre de traiter les principaux problèmes recensés dans le système européen de GTA. Ils confèrent un pouvoir juridique d'exécution assorti d'incitations financières, ce qui devrait favoriser des améliorations considérables de la GTA.

Cependant, les objectifs de haut niveau visés par la politique ont été élaborés à une époque de forte croissance du trafic

19

L'objectif général visé par la politique, en l'occurrence améliorer la sécurité et la performance de la GTA, a été traduit en une série d'objectifs de haut niveau, fixés en prenant 2005 comme année de référence, à savoir: tripler la capacité, réduire de 10 % les incidences sur l'environnement et réduire de moitié les coûts de la GTA pour les usagers de l'espace aérien, tout en améliorant la sécurité d'un facteur 10¹¹.

20

Ces objectifs de haut niveau ont constitué les fondements de la décision de lancement du projet SESAR et d'engagement de fonds de l'UE pour celui-ci. La DG MOVE de la Commission les a adoptés en tant qu'objectifs à moyen terme pour sa politique liée au CUE¹².

21

Or ces objectifs avaient été fixés en fonction de la forte croissance du trafic aérien de l'époque et, même alors, n'avaient fait l'objet d'aucune analyse approfondie. Lorsque, par la suite, la demande a connu un ralentissement¹³, l'objectif relatif à la capacité a perdu sa raison d'être et celui concernant l'efficacité économique est devenu irréalisable. Au cours de l'audit, la Commission a reconnu que les objectifs doivent davantage être considérés comme des aspirations plutôt que comme des valeurs cibles à atteindre. Le ralentissement de la croissance a également modifié les principales attentes des utilisateurs de l'espace aérien à l'égard de l'initiative CUE: après 2008, leur préoccupation majeure n'a plus été d'augmenter la capacité du système de GTA, mais bien d'en diminuer le coût.

Les réalisations obtenues grâce au CUE en matière de réglementation: un changement d'ordre culturel, mais pas de véritable unification

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Nous avons examiné si certaines composantes réglementaires majeures de l'initiative «Ciel unique européen» (à savoir les systèmes de performance et de tarification ainsi que les blocs d'espace aérien fonctionnels) étaient appropriées pour résoudre les problèmes affectant le système européen de GTA (voir points 23 et 38). En outre, nous avons analysé les résultats obtenus et les avons comparés aux attentes.

Les systèmes de performance et de tarification ont favorisé l'instauration d'une culture axée sur la performance et ont permis de rendre transparente la fourniture de services de navigation aérienne…

23

Le système de performance vise à atténuer la position de monopole des PSNA moyennant la fixation d'objectifs contraignants en matière de sécurité, d'efficacité et de retard des vols, ainsi que de coûts. Le système de tarification a pour but de renforcer la transparence par la définition des coûts admissibles à une facturation aux usagers de l'espace aérien, ainsi que par l'élaboration de règles communes pour le calcul de taux unitaires. Les deux systèmes comportent également des dispositions sur le suivi de leur mise en œuvre par la Commission et par les autorités nationales de surveillance. L'annexe III donne une description plus détaillée du fonctionnement de ces systèmes, ainsi que des liens entre eux.

24

La mise en œuvre des systèmes de performance et de tarification a apporté essentiellement les deux avantages ci-après, qui ont généralement été reconnus par l'ensemble des parties prenantes concernées.

1. Ces systèmes ont aidé les PSNA à mettre en place une culture axée sur la performance, qui n'était pas toujours présente par le passé. La définition d'objectifs de performance, la mesure des résultats et les incitations liées à leur réalisation ont contribué à l'instauration de cette culture et ont amené les PSNA à chercher à améliorer l'efficacité de leurs opérations.
2. La disponibilité en temps utile d'informations pertinentes requises par les systèmes de performance et de tarification a contribué à conférer un niveau élevé de transparence à la fourniture de services de navigation aérienne, amélioration encore favorisée par une consultation régulière entre parties prenantes.

… mais les résultats quantitatifs sont inférieurs aux attentes…

25

Nous avons analysé les résultats quantitatifs des systèmes de performance et de tarification en fonction des objectifs en matière d'environnement, de capacité et d'efficacité économique pour les première (2012-2014) et deuxième (2015-2019) périodes de référence¹⁴. De plus, la figure 1 montre l'évolution à plus long terme des retards réels en route et des taux unitaires moyens¹⁵, ainsi que le trafic réel, auquel ils sont étroitement liés.

26

Nous soulignons les éléments ci-après.

1. En ce qui concerne la capacité, les retards liés à la gestion des courants du trafic aérien en route (voir ligne verte sur la figure 1) en 2016 sont moins graves qu'en 2008 pour un volume de trafic comparable. Cependant, l'objectif à l'échelle de l'UE de 0,5 minute par vol n'a jamais été atteint et les retards ont augmenté depuis 2013, pour atteindre en 2016 le double de la valeur cible. Les mouvements sociaux ont contribué à 13,6 % du total du retard en route en 2016 et un total estimatif de 13 000 vols ont été annulés pendant les jours de grève¹⁶.
2. En ce qui concerne l'efficacité économique, les taux unitaires réels (voir ligne rouge de la figure 1) ont connu une diminution cumulée de 22 % à prix constants entre 2004 et 2016. Or l'essentiel de cette réduction a été obtenu entre 2004 et 2008, à savoir pendant les années où le trafic a connu une forte croissance et avant l'entrée en vigueur du système de performance. Entre 2011 (année précédant la mise en œuvre du système des coûts fixés et du système de performance) et 2016, la réduction totale n'a été que de 4 %. Cette mauvaise performance s'explique principalement par le volume de trafic inférieur aux prévisions. Ce résultat se situe en deçà de l'objectif de réduction défini par la Commission pour l'UE en matière de coûts unitaires fixés (3,5 % et 3,3 %, respectivement, pendant les première et deuxième périodes de référence)¹⁷. En fait, les avantages réellement obtenus pour les utilisateurs sont largement inférieurs aux attentes suscitées par les décisions de la Commission. En règle générale, nous avons observé que les coûts unitaires fixés et les taux unitaires dépendent fortement, respectivement, des prévisions de trafic et du trafic réel.
3. Par ailleurs, en ce qui concerne les indicateurs de performance clés (IPC) relatifs à l'environnement, malgré une amélioration progressive pendant la première période de référence et la première année de la deuxième période de référence, la valeur cible définie pour 2014 (4,67 % de dépassement par rapport au trajet le plus court entre l'origine et la destination) n'a pas été atteinte (4,9 %) et le dernier chiffre disponible (2016) montre une interruption de la tendance positive observée précédemment (4,91 %).

27

Les résultats en matière de performance au niveau local (à savoir aux niveaux des blocs d'espace aérien fonctionnels (BEAF) et des zones tarifaires) varient et dépendent de circonstances propres à celui-ci: la situation géographique, le cadre juridique et institutionnel, l'organisation de la fourniture des services, les conditions du personnel, la structure de coût spécifique, ainsi que les caractéristiques du trafic (voir exemples à l'encadré 1).

… et les systèmes sont affectés par des lacunes

Absence de lien entre les objectifs visés dans le cadre du système de performance et les objectifs de haut niveau du CUE

28

Le système de performance vise à améliorer l'efficacité globale des services de navigation aérienne dans les quatre domaines de performance clés que sont la sécurité, l'environnement, la capacité et l'efficacité économique, conformément au cadre de performance du plan directeur européen de gestion du trafic aérien¹⁹. La fixation des objectifs de performance à l'échelle de l'Union européenne doit être considérée comme faisant partie d'un processus visant à réaliser les objectifs énoncés dans le plan directeur²⁰.

29

Malgré l'existence de ces dispositions, aucune mesure n'a été effectuée pour connaître la contribution du système de performance à la réalisation de ces objectifs de haut niveau au cours de la première période de référence. Ces derniers ne sont d'ailleurs aucunement mentionnés dans la décision de la Commission fixant les objectifs de performance à l'échelle de l'UE pour la deuxième période de référence.

Les IPC ne sont pas toujours adaptés à leur finalité

30

Les indicateurs de performance sélectionnés étaient, dans une large mesure, fondés sur les travaux existants d'Eurocontrol et déterminés par la disponibilité préalable d'informations. Cependant, nous avons relevé l'existence de problèmes (décrits ci-après) relatifs au caractère approprié de certains indicateurs lorsqu'il s'agit de mesurer la performance dans leur domaine respectif.

31

Environnement. Dans ce domaine, l'indicateur clé vise à faire apparaître la différence entre la trajectoire prévue ou réelle et le trajet le plus court²¹. Or, tandis que la trajectoire peut certainement être allongée en raison de la congestion ou d'une conception non optimale des routes, il existe également un certain nombre de facteurs qui donnent lieu à des écarts par rapport au trajet le plus court: les conditions météorologiques, des restrictions de l'espace aérien en raison d'opérations militaires ou des décisions liées à l'efficacité économique prises par les compagnies aériennes (les taux unitaires varient considérablement d'un pays à l'autre, comme cela est indiqué sur la carte 2, ce qui conduit souvent les usagers de l'espace aérien à opter pour des trajets où les services de navigation aérienne sont moins onéreux plutôt que pour des trajets plus courts). C'est pourquoi l'obligation de rendre compte concernant ces IPC ne peut être totalement imposée aux différents PSNA, étant donné que ces facteurs échappent à leur contrôle. En outre, l'efficacité verticale des vols n'est actuellement pas ciblée, bien que l'altitude à laquelle vole un aéronef détermine également son incidence sur l'environnement.

32

Capacité. Les retards constituent une mesure très pertinente de la performance pour les transports aériens. Cependant, ceux causés par la gestion du trafic aérien représentent moins d'un tiers de l'ensemble des retards enregistrés par les passagers²². Aucun objectif contraignant n'est fixé pour d'autres éléments constitutifs du retard global «porte à porte», par exemple le temps supplémentaire en phase de roulage au départ avant le décollage ou les trajectoires d'attente dans les environs des aéroports avant l'atterrissage. Alors que les PSNA ne seront tenus de rendre compte que pour une partie du retard global porte à porte, un indicateur utile dans ce domaine devrait inclure les composantes principales du retard total. Il convient de noter que ces composantes font déjà l'objet d'un suivi, dans le domaine de l'environnement, mais pas au moyen d'objectifs contraignants.

33

Par ailleurs, la mesure des retards est un indicateur de la capacité des PSNA à répondre aux pics de demande, mais il ne fournit pas d'informations sur l'utilisation efficace de cette capacité pendant les périodes creuses, ce qui pose un problème compte tenu des variabilités horaire, journalière et saisonnière du trafic.

Le processus décisionnel relatif aux objectifs de performance est lent et complexe

34

L'adoption d'objectifs de performance s'effectue selon un processus en trois étapes, à savoir i) la proposition, la consultation et la décision relatives aux objectifs au niveau de l'UE, ii) l'établissement de plans de performance pour les BEAF²³, comportant des objectifs au niveau local et à celui des BEAF, suivi de leur évaluation par l'organe d'évaluation des performances, et iii) la décision prise par la Commission sur la compatibilité entre, d'une part, les objectifs définis au niveau local/au niveau des BEAF et, d'autre part, les objectifs de haut niveau à l'échelle de l'UE. Lorsqu'elle prend une décision sur les objectifs de performance, la Commission doit demander un avis au comité du ciel unique²⁴, ce qui peut entraîner un blocage ou un report de cette décision.

35

Ce processus est intrinsèquement lent, étant donné que les délais légaux peuvent aller jusqu'à deux ans. Dans la pratique, la conclusion d'accords sur les objectifs relatifs à l'efficacité économique s'est avérée particulièrement difficile, en raison des niveaux d'ambition différents affichés par la Commission et par les États membres concernant l'ampleur de la réduction des coûts. Les négociations effectives avec les États membres et le comité du ciel unique se sont prolongées sur une bonne partie de la période de référence que les décisions étaient censées couvrir. L'ensemble du processus pour la deuxième période de référence a déjà pris près de quatre ans et n'est pas encore totalement clôturé pour tous les BEAF²⁵ (voir annexe IV pour des cas spécifiques).

Contrôle insuffisant des objectifs de performance et des taux unitaires

36

Les autorités nationales de surveillance et la Commission sont responsables du contrôle de la mise en œuvre des plans de performance et la réglementation applicable prévoit qu'elles peuvent réaliser des inspections auprès des PSNA et du gestionnaire de réseau, si elles le jugent opportun²⁶. Les autorités nationales de surveillance (ANS) sont également habilitées à mener des inspections relatives à la détermination de redevances de navigation aérienne²⁷. Pour réaliser ces activités, les ANS doivent être indépendantes des PSNA, au moins au niveau fonctionnel, et disposer des ressources et des capacités nécessaires pour effectuer les tâches qui leur sont assignées²⁸. En outre, la Commission est aussi chargée d'évaluer les taux unitaires au regard des dispositions sur les systèmes de performance et de tarification²⁹.

37

Nous avons relevé un certain nombre de lacunes qui limitent l'exercice efficace du contrôle.

1. Nous avons recensé des cas où le manque de ressources (humaines et/ou financières) adéquates ou la séparation purement fonctionnelle mais pas hiérarchique et financière à l'égard des PSNA limitait la capacité des ANS à s'acquitter de leur mission. En Espagne, la séparation hiérarchique entre le PSNA et l'ANS n'était pas totale. En France, l'ANS et le PSNA doivent faire rapport au même directeur général et partagent des ressources financières provenant d'un budget commun financé essentiellement par les mêmes redevances de navigation que l'ANS est chargée de surveiller en vertu de la réglementation. En Hongrie, il n'existe pas de séparation fonctionnelle, car la législation nationale confie au PSNA l'établissement de l'assiette des coûts de la GTA et l'ANS manque des ressources nécessaires pour exercer sa mission de surveillance. Dès 2013, la Commission a proposé de renforcer «en priorité» l'efficience et l'indépendance des ANS, mais sur ce plan, la situation est restée inchangée en 2017.
2. Dans les cinq États membres visités, aucune inspection régulière n'avait été effectuée pour assurer que seuls les coûts admissibles sont inclus dans le système de tarification, ni pour vérifier si ces derniers avaient été supportés de façon efficace sur le plan économique et ventilés de façon adéquate entre les zones tarifaires de route et terminales. Étant donné que les vérifications effectuées par l'organe d'évaluation des performances lors de son appréciation des taux unitaires au nom de la Commission ne portent pas non plus sur l'admissibilité des coûts sous-jacents, les taux unitaires sont imposés aux usagers sans que les coûts qui leur sont sous-jacents soient suffisamment vérifiés.
3. Les orientations sur la ventilation des coûts entre les zones de route/terminales se sont avérées insuffisantes, ce qui a donné lieu à manque d'harmonisation des procédures comptables d'un État membre à l'autre et à un risque de financement croisé entre les services de route et terminaux: la facturation des services de navigation aérienne terminaux aux usagers de l'espace aérien qui ne font que survoler l'espace aérien en question sans recourir à ces services terminaux.
4. Les dépenses en capital³⁰ figurant dans les plans de performance font partie du coût unitaire fixé et seront facturées aux usagers de l'espace aérien même si les PSNA choisissent d'annuler ou de reporter ces investissements. Alors que l'organe d'évaluation des performances a relevé une sous-utilisation du capital d'environ 1 milliard d'euros pendant la période 2012-2015³¹, aucune disposition ne prévoit la restitution de ces montants aux usagers si les investissements correspondants ne se concrétisent pas.

En fin de compte, les blocs d'espace aérien fonctionnels ont favorisé les structures de coopération, mais pas la défragmentation

38

La création de la notion de blocs d'espace aérien fonctionnels visait à réagir à la fragmentation, notamment à gérer l'espace aérien sur la base d'exigences de fonctionnement et non de frontières nationales. Or le cadre réglementaire en vigueur ne prévoit pas la création de BEAF permettant de s'attaquer efficacement à la fragmentation, en ce qui concerne la gestion de l'espace aérien, la fourniture de services ou les marchés publics pour l'acquisition d'équipements techniques.

Un changement conceptuel progressif

39

Depuis la vision initiale de la Commission, centrée sur une configuration de l'espace aérien qui permettrait le fonctionnement de centres de contrôle régionaux de taille optimale, les BEAF se sont progressivement transformés en des mécanismes de coopération entre ANS et PSNA d'États membres voisins.

1. La Commission a énoncé son ambition initiale concernant les BEAF dans une communication de 2001³², qui mentionnait la «création de zones de contrôle sans tenir compte des frontières nationales». Elle y proposait la création d'une région supérieure d'information de vol (RESIV) pour l'Europe qui devait être «reconfigurée en blocs d'espace aérien fonctionnels d'une taille minimale définis sur la base de critères de sécurité et d'efficacité». Les limites de ces blocs d'espace aérien fonctionnels ne devaient pas nécessairement coïncider avec les frontières nationales et les blocs d'espace aérien fonctionnels devaient être conçus de manière à permettre la «fourniture de services de trafic aérien par des centres de contrôle régionaux dans des zones de l'espace aérien de taille optimale à l'intérieur de la RESIV».
2. Dans le premier paquet CUE, les BEAF sont définis comme des blocs d'espace aérien fondés sur des besoins opérationnels et qui visent à assurer une gestion plus intégrée de l'espace aérien, indépendamment des frontières existantes³³. Ce paquet envisageait la création de la RESIV, configurée en BEAF qui devaient respecter un certain nombre de conditions relatives à la sécurité, à l'efficacité et à l'opérabilité³⁴. Si les BEAF s'étendaient sur le territoire de plusieurs États membres, ces derniers devaient désigner conjointement les prestataires de services³⁵. Toutefois, la référence à des centres de contrôle régionaux dans des zones de l'espace aérien de taille optimale à l'intérieur de la RESIV a disparu.
3. Le deuxième paquet CUE, adopté en 2009 et encore en vigueur, a introduit la notion de «coopération renforcée», au lieu de la «gestion intégrée» dans la définition des BEAF³⁶. Autre élément fondamental, il a également éliminé l'obligation de configurer la RESIV envisagée en BEAF. L'exigence relative aux BEAF ne mentionne pas explicitement la fourniture obligatoire de services intégrés ou transnationaux.

La mise en œuvre effective a fait l'objet de divergences…

40

Après l'adoption du deuxième paquet CUE, neuf BEAF ont été officiellement créés en Europe (voir carte 3).

41

La mise en œuvre effective des BEAF a fait l'objet de divergences entre la Commission et les États membres. En 2013, la Commission s'est demandé, de façon générale, comment les BEAF pouvaient contribuer à l'optimisation de l'espace aérien indépendamment des frontières nationales, si les régions d'information de vol restaient identiques, si les PSNA étaient structurés de la même façon et si l'organe d'évaluation des performances jugeait dans certains cas que les objectifs d'efficacité économique et de capacité fixés dans les plans de performance n'étaient pas optimaux.

42

Les expressions «permettent une utilisation optimale de l'espace aérien» et «se justifient par la valeur ajoutée»³⁷ laissent une grande marge d'interprétation aux États membres lors de la mise en œuvre des BEAF. En général, ils n'ont pas accepté les arguments avancés par la Commission et ont indiqué que la création des structures de BEAF et des mécanismes de coordination avait respecté les obligations législatives. Cela montre que, de manière générale, la Commission et les États membres ne comprennent pas les obligations réglementaires de la même façon. Aucun cas n'a abouti devant la Cour de justice de l'Union européenne. Dans une étude sur la mise en œuvre des BEAF, des consultants ont constaté que «les BEAF n'ont pas permis d'atteindre les objectifs politiques de haut niveau énoncés par la législation sur le CUE, malgré les efforts considérables déployés pour leur mise en œuvre»³⁸.

… et a permis d'instaurer une coopération, mais pas de réaliser la défragmentation

43

Dans les États membres que nous avons visités, la création des BEAF avait donné lieu à la mise en place, au sein des ANS et des PSNA, de structures et de procédures de coopération. Elles servent essentiellement pour des matières liées à la coopération réglementaire et technique, comme la mise en place d'un espace aérien de route libre dans leurs zones. Plusieurs BEAF (par exemple le FABCE et le BEAF Royaume-Uni-Irlande) coordonnent officiellement la mise en œuvre du projet pilote commun³⁹.

44

Cependant, la coopération existait déjà avant la création des BEAF et les PSNA exercent des activités similaires avec d'autres partenaires en dehors de leur BEAF respectif. Des initiatives techniques comme COOPANS et ITEC permettent d'effectuer des investissements coordonnés et BOREALIS sert à mettre en œuvre des dispositions en matière de route libre qui dépassent les limites des BEAF. Cela montre que la coopération volontaire, en dehors de tout cadre réglementaire, permet aussi d'obtenir certains avantages.

45

Aucun des États membres visités n'était en mesure de fournir une estimation précise des coûts de la création ou du fonctionnement d'un BEAF, et aucun des organismes visités n'a pu démontrer que les BEAF avaient apporté des avantages concrets aux usagers de l'espace aérien. Aucune mesure n'a été effectuée en fonction des domaines de performance clés du système de performance. De plus, même si plusieurs IPC ont été définis au niveau des BEAF, la plupart d'entre eux constituent une simple agrégation d'objectifs nationaux.

46

La défragmentation, entre autres au moyen de la fourniture de services transfrontaliers, de la fusion de centres de contrôle de la circulation aérienne ou de zones tarifaires communes, n'a été réalisée dans aucun BEAF et les États membres font en général preuve d'un manque d'engagement pour ces initiatives. Les préoccupations liées au maintien de la souveraineté, aux PSNA déjà en place, à leurs revenus et à leurs effectifs figurent parmi les principaux facteurs qui conduisent les États membres à préférer le maintien du statu quo.

Mais la taille a son importance et le besoin de défragmentation subsiste

47

Une étude réalisée par Eurocontrol au nom de la Commission et concernant l'efficacité économique de la GTA en Europe et en Amérique du Nord⁴⁰ comporte des éléments probants attestant des économies d'échelle et des bénéfices potentiels de la défragmentation. Alors que les caractéristiques du trafic et le contexte politique diffèrent entre ces deux zones géographiques, l'étude souligne que le système de GTA aux États-Unis, où la gestion du trafic aérien est intégrée dans une organisation unique, permet de contrôler un plus grand nombre de vols avec moins de personnel et de centres de contrôle de la circulation aérienne (voir tableau 2).

Tableau 2

Sélection de données sur la performance pour l'Europe et pour les États-Unis

Année civile 2014	États membres d'Eurocontrol	États-Unis
Zone géographique (millions de km²)	12	15
Vols IFR contrôlés (millions)	10	15
Heures de vol contrôlées (millions)	15	23
PSNA de route civils	37	1
Nombre total de membres du personnel	56 300	31 500
Contrôleurs de la circulation aérienne en service opérationnel	17 500	12 960
Personnel de soutien	38 800	18 540
Centres de contrôle de la circulation aérienne en route	63	23
Densité relative (vol/km2)	0,85	1,03
Productivité41 (heures de vol/contrôleur de la circulation aérienne)	834	1 767

Source: U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends (2006-2014), Eurocontrol, novembre 2016.

48

Notre analyse de la productivité des centres de contrôle de la circulation aérienne⁴², fondée sur des données recueillies par Eurocontrol, corrobore également l'existence d'économies d'échelle potentielles. Bien que plusieurs autres facteurs puissent avoir un impact sur la productivité, l'analyse montre qu'il existe une corrélation positive entre la productivité d'un centre de contrôle de la circulation aérienne et sa taille, mesurée en nombre de mouvements selon les règles de vol aux instruments sur une année. Cela semble indiquer qu'une consolidation des centres et/ou des formes renforcées de fourniture de services transfrontaliers temporaires (par exemple un centre de contrôle de la circulation aérienne pourrait fournir des services de navigation aérienne en dehors des frontières nationales pendant les périodes creuses) permettrai(en)t une utilisation plus efficace des capacités inutilisées et, par suite, une augmentation de la productivité et de l'efficacité économique.

49

Compte tenu des économies d'échelle, il faudrait une augmentation du trafic combinée à une réelle défragmentation de la fourniture de services pour obtenir des avancées vers la réalisation de l'objectif actuel de haut niveau de réduction de moitié des coûts de la GTA.

Le projet SESAR a encouragé une vision commune, mais il s'est écarté du calendrier initial et sa durée est à présent illimitée

50

Le projet SESAR est le volet technologique de l'initiative CUE et est constitué d'un partenariat public-privé entre la Commission européenne, Eurocontrol et plusieurs parties prenantes de l'industrie, ainsi que d'un cadre réglementaire spécifique et d'une gamme d'instruments financiers. Il vise à harmoniser et à moderniser les systèmes et procédures de GTA dans l'ensemble de l'Europe. Dès le début, le projet SESAR a été divisé en une phase de définition (élaboration du plan de modernisation), une phase de développement (mise en place des bases technologiques nécessaires) et une phase de déploiement (installation des nouveaux systèmes et procédures).

51

Nous avons examiné le cas du projet SESAR, ainsi qu'une sélection d'aspects de ses phases de définition et de développement, notamment la création, le fonctionnement et la prolongation de l'entreprise commune SESAR. Pour un échantillon de projets de recherche et développement et d'activités connexes, nous avons examiné l'évaluation des besoins qui en a justifié le lancement, les réalisations obtenues et l'utilisation opérationnelle de ces éléments livrables jusqu'à présent.

Le projet SESAR s'attaquait à la fragmentation sur le plan technologique, mais ses avantages ont été surestimés et l'intervention de l'UE était censée être temporaire

52

En visant le rassemblement de différentes parties prenantes pour les engager dans un plan directeur GTA, le projet SESAR avait pour objectif de s'attaquer à la fragmentation existante en matière de fourniture de services sur les plans technologique, conceptuel et procédural. En 2004, le coût dû à la fragmentation a été estimé à 880 à 1 400 millions d'euros par an, dont près de la moitié résultait de la fragmentation des marchés publics, du développement et du fonctionnement des systèmes de GTA⁴³.

53

Cependant, les avantages attendus du projet SESAR, comme une réduction des retards et des coûts, ont été surestimés, car ils étaient fondés sur des prévisions de trafic à long terme trop optimistes qui ne se sont pas concrétisées. L'analyse coûts-avantages de 2005 sous-tendant le projet était fondée sur une prévision de croissance annuelle du trafic de 2,9 % pendant 30 ans (de 2005 à 2035). Or les données montrent que, pendant la période 2005-2016, la croissance moyenne réelle a été de 1,1 %, au lieu de 2,9 %. Un optimisme similaire a caractérisé certaines étapes clés qui ont marqué ultérieurement la phase de développement du projet SESAR: l'édition 2009 du plan directeur GTA et une étude de 2012 à l'appui d'une prolongation de l'entreprise commune SESAR⁴⁴.

54

Le projet SESAR avait été lancé avec un calendrier précis. D'après une communication adressée en 2005 par la Commission au Conseil⁴⁵, la phase de définition devait se dérouler de 2005 à 2007, puis être suivie de phases de développement (de 2008 à 2013) et de déploiement (de 2014 à 2020). La portée de la participation de l'UE devait se limiter à la définition et au développement: tant la gouvernance que le financement de la phase de déploiement devaient être intégralement transférés aux parties prenantes de l'industrie. Le règlement du Conseil qui a constitué par la suite l'entreprise commune SESAR⁴⁶ comportait ce calendrier dans son considérant et disposait que l'entreprise commune cesserait ses activités au 31 décembre 2016, tout en prévoyant la possibilité d'une révision.

La phase de définition du projet SESAR a permis d'assurer la participation des principales parties prenantes

55

En 2004, Eurocontrol a sollicité auprès de la Commission l'octroi d'une aide financière pour la phase de définition du projet SESAR. La Commission a accordé ce soutien financier par des décisions de 2004, de 2005 et de 2006. En tout, Eurocontrol a perçu 30 millions d'euros provenant du RTE-T et destinés à cofinancer une étude dont le coût total s'élevait à 60 millions d'euros.

56

La phase de définition du projet SESAR a été mise en œuvre par un groupement d'entreprises⁴⁷, composé de toutes les parties prenantes principales, des usagers de l'espace aérien aux exploitants d'aéroport, aux PSNA et aux constructeurs. Cette phase a duré de 2005 à 2008 et a permis de réaliser un certain nombre d'éléments livrables⁴⁸, mais aussi le premier plan directeur GTA européen, en guise de feuille de route pour les phases de développement et de déploiement du programme SESAR. Le plan directeur a été approuvé par le Conseil en mars 2009 et a servi de base pour la phase de développement qui a suivi.

L'entreprise commune SESAR est parvenue à déployer des efforts coordonnés en matière de recherche et développement dans le cadre du système européen de GTA…

57

Les activités de recherche et développement (R&D) en matière de GTA peuvent s'avérer complexes et il convient d'en assurer la gestion. Cela résulte du niveau élevé d'interdépendance entre les aéroports, les usagers de l'espace aérien, le gestionnaire de réseau et les PSNA, ainsi que de la nécessité de mener en parallèle la recherche et développement et les opérations réelles.

58

L'entreprise commune SESAR a été constituée⁴⁹ pour gérer les activités de recherche et développement relevant de la phase de développement. Elle a mis en place un cadre pour gérer un programme de R&D très complexe et pour coordonner un environnement de R&D auparavant fragmenté. Les parties prenantes ont indiqué que le projet SESAR avait encouragé: i) une vision à l'échelle de l'UE de la configuration et du déploiement futurs du système européen de GTA, avec l'adhésion des parties prenantes, y compris des constructeurs; ii) des partenariats coordonnés entre parties prenantes lors de travaux de R&D ainsi que des économies d'échelle; iii) une influence européenne accrue sur la définition de normes internationales et sur l'élaboration du plan mondial de navigation aérienne de l'OACI. En outre, la disponibilité de financements de l'UE a conduit les parties prenantes à engager des ressources supplémentaires dans la recherche et développement.

… mais son mandat comporte des lacunes

59

Le cadre juridique attribue à l'entreprise commune SESAR la responsabilité de l'exécution du plan directeur GTA (et notamment de l'organisation de la phase de développement conformément à ce plan)⁵⁰. Le mandat de l'entreprise commune SESAR manque toutefois de clarté en ce qui concerne les deux éléments ci-après.

1. Le règlement de 2007 du Conseil prévoyait la dissolution de l'entreprise commune SESAR pour la fin 2016, mais il confiait également à cette dernière l'exécution du plan directeur, dont plusieurs activités de recherche et développement s'étendent au-delà de 2020.
2. Le règlement ne confie pas explicitement à l'entreprise commune SESAR la mission d'actualiser le plan directeur et décrit simplement la procédure d'approbation de ses modifications importantes par l'UE. L'implication de l'entreprise commune SESAR dans ce processus est mentionnée dans des documents qui ne sont pas juridiquement contraignants⁵¹ et qui l'invitent à proposer des mises à jour que son conseil d'administration doit adopter.

60

Le cadre susmentionné fait peser un risque sur l'efficacité du projet. D'abord, parce qu'en raison du décalage entre la durée de vie réglementaire de l'entreprise commune SESAR et les travaux de recherche et développement qu'elle était chargée d'exécuter, il est difficile de savoir clairement l'état d'avancement qui devait être atteint pour la date de cessation de l'entreprise commune. Ensuite, en raison des actualisations qui ont en définitive une incidence sur le calendrier et sur les coûts et avantages attendus par les différentes parties prenantes, l'état d'avancement est mesuré en fonction d'objectifs variables, ce qui diminue encore l'obligation de rendre compte faite à l'entreprise commune SESAR à l'égard de son mandat.

Les actualisations du plan directeur traduisent de nouvelles réalités, mais résultent aussi d'importants retards…

61

L'entreprise commune SESAR a en effet engagé des ressources considérables dans le processus d'actualisation du plan directeur⁵². Jusqu'en 2017, deux actualisations majeures ont été apportées au plan directeur et une troisième est prévue pour 2018.

62

Le principal facteur à l'origine de la première actualisation (en 2012) était la prise de conscience que les activités de recherche et développement prévues ne pourraient pas toutes être terminées pour fin 2016. C'est pourquoi les efforts en la matière ont été centrés sur «un ensemble gérable de modifications opérationnelles essentielles»⁵³. L'actualisation est intervenue à la suite d'un exercice interne de l'entreprise commune SESAR, réalisé par les membres de son comité du programme et destiné à recenser les besoins stratégiques de ses membres et à réaffecter des ressources aux projets en conséquence. Nous prenons acte que le groupe de travail chargé de redéfinir les priorités du programme n'a pas inclus les usagers de l'espace aérien, qui seront en définitive tenus de payer les investissements préconisés dans le plan directeur. Nous estimons que cela nuit à la nécessaire adhésion aux solutions SESAR et à l'efficacité globale du projet. Dans le programme américain équivalent baptisé NextGen, l'absence d'adhésion des compagnies aériennes, notamment leur réticence à équiper leurs aéronefs avec de l'électronique aérospatiale compatible, a été considérée comme l'un des défis majeurs pour le déploiement⁵⁴.

63

Cette situation a affecté presque tous les projets de recherche et développement lancés au départ. Bon nombre d'entre eux ont ainsi vu leur champ d'application modifié et ne pouvaient plus obtenir les réalisations prévues initialement au cours de la durée de vie de l'entreprise commune SESAR. Il est apparu clairement que le calendrier envisagé au départ pour la phase de développement (2008-2013) ne pouvait plus être respecté.

64

Le principal facteur à l'origine de la deuxième actualisation (en 2015) était la nécessité de centrer le programme de recherche et développement sur les exigences de la phase de déploiement, notamment celles du projet pilote commun, ainsi que d'intégrer de nouveaux éléments tels que les aéronefs téléguidés et la cybersécurité.

65

Les actualisations ont permis de modifier considérablement à la fois la forme et le contenu du plan directeur GTA. Nous prenons acte des principales évolutions ci-après entre les différentes versions.

Tableau 3

Évolution d'une sélection de mesures du plan directeur GTA européen

	Plan directeur de 2009	Plan directeur de 2012	Plan directeur de 2015
Objectifs de performance	Années de référence: 2004 et 2005 Délai visé: 2020 Objectifs:    Augmenter de 73 % la capacité    Réduire de 10 %les incidences sur l'environnement par vol    Réduire de 50 % les coûts par vol	Année de référence: 2005 Délai visé: 2030 Objectifs:    Augmenter de 27 % la capacité    Réduire de 2,8 % les incidences sur l'environnement par vol    Réduire de 6 % les coûts par vol	Année de référence: 2012 Délai visé: 2035 Objectifs:    Réduire de 10 % à 30 % le délai en route    Réduire de 5 % à 10 % les incidences sur l'environnement par vol    Réduire de 30 % à 40 % les coûts par vol
Coûts d'investissement	32 milliards d'euros sur la période 2008-2020 (dont 22 milliards d'euros pour les usagers de l'espace aérien et 7 milliards d'euros pour les PSNA)	De 20 à 29 milliards d'euros (dont 13 à 17 milliards d'euros pour les usagers de l'espace aérien et 3 à 6 milliards d'euros pour les PSNA)	De 19 à 28 milliards d'euros sur la période 2015-2035 (dont 17 à 26 milliards d'euros pour des investissements au sol)

Source: Plans directeurs GTA européens de 2009, de 2012 et de 2015.

66

Le tableau ci-dessus fait apparaître un report progressif de la date de réalisation du concept cible de la GTA de 2020 à 2035, une réduction des avantages attendus en matière de performance et une diminution marginale des besoins d'investissement. En ce qui concerne le cas particulier des PSNA, il est à présent prévu que les investissements requis soient plus élevés qu'en 2009⁵⁵.

… et, en définitive, aboutissent à la décision de prolonger la durée de vie de l'entreprise commune SESAR et d'engager des ressources supplémentaires

67

L'édition actualisée de 2012 du plan directeur définissait trois étapes principales⁵⁶ en vue du déploiement du concept SESAR d'ici à 2030. En 2013, la Commission a toutefois reconnu⁵⁷ que, dans le cadre des perspectives financières 2007-2013, le programme de travail de l'entreprise commune SESAR ne permettrait de couvrir que l'étape 1 et une partie de l'étape 2 du plan directeur et qu'une prolongation de l'entreprise commune SESAR s'avérerait nécessaire pour terminer les étapes 2 et 3. Pour soutenir la prolongation de l'entreprise commune SESAR, la Commission a indiqué que ses avantages dépasseraient largement ses coûts. En 2014, le Conseil a modifié le règlement (CE) n° 219/2007, prolongeant la durée de vie de l'entreprise commune SESAR jusqu'en décembre 2024, et a accordé au budget de celle-ci un financement supplémentaire de l'UE de 585 millions d'euros pendant cette période.

68

L'analyse coûts-avantages (ACA) étayant la décision de prolonger l'entreprise commune SESAR comportait une prévision à long terme trop optimiste du trafic aérien. En outre, elle ne comprenait pas d'estimation des coûts de recherche et développement postérieurs à 2020, alors qu'elle présentait une comparaison de ces coûts avec les avantages attendus jusqu'en 2035. Cette asymétrie illustre le décalage entre la nature temporaire de l'entreprise commune SESAR (et du cadre financier qui la supporte) et la durée nécessaire des travaux de recherche et développement qu'elle est chargée d'exécuter.

69

Les actualisations du plan directeur et la prolongation de l'entreprise commune SESAR ont écarté davantage du calendrier initial la phase de développement en cours et procédaient d'un changement de vision plutôt que d'un simple report. Alors qu'ils étaient au départ limités à la période 2008-2013, les efforts de recherche et développement ont à présent une durée illimitée, bien qu'ils soient soutenus par une structure temporaire.

Fin 2016, quelques solutions technologiques ont fait l'objet d'une publication, mais la mise en œuvre du plan directeur était encore loin d'être terminée

70

L'entreprise commune SESAR publie des documents relatifs aux améliorations technologiques et opérationnelles, sous la forme d'un certain nombre de paquets appelés «solutions SESAR»⁵⁸. Elle a également réalisé des démonstrations, dans des environnements vraiment opérationnels, des avantages potentiellement apportés par ces améliorations.

71

Moyennant la réaffectation de ressources et des actualisations du plan directeur, l'entreprise commune SESAR a cependant revu le champ d'application du programme de recherche et développement en cours d'exécution, modifiant le contenu et le calendrier des projets, ainsi que l'ensemble du concept cible ATM. Cette flexibilité a été saluée par l'entreprise commune SESAR et par ses membres, mais elle masque aussi des retards accusés par les travaux de R&D par rapport à la planification initiale.

72

Dans ce contexte, nous souhaitons souligner les quatre questions ci-après.

1. Les rapports externes de l'entreprise commune SESAR ne donnent pas une image complète de l'état d'avancement de la mise en œuvre du plan directeur. Le rapport annuel d'activité présente un pourcentage d'avancement par rapport à la dernière actualisation du champ d'application de chaque projet et il ne fait pas état des retards par rapport aux délais initiaux.
2. L'entreprise commune SESAR assure toutefois un suivi régulier de la maturité des améliorations opérationnelles qui doivent être incluses dans les solutions SESAR⁵⁹. Notre analyse montre qu'à la fin de 2016, l'entreprise commune SESAR n'avait validé que 19 % des améliorations opérationnelles au niveau «Développement préindustriel et intégration» et que 61 % d'entre elles étaient encore au stade «Définition du concept».
3. En 2016, seule une petite partie du plan directeur en cours avait été exécutée, alors que la plupart des aides de l'UE initialement prévues pour la phase de développement avaient déjà été dépensées (700 millions d'euros). Il a dès lors fallu prolonger l'existence de l'entreprise commune SESAR jusqu'en 2024 et lui octroyer 585 millions d'euros de financement supplémentaire de la part de l'UE.
4. Bien qu'ils aient été présentés dans chaque édition du plan directeur ATM à un niveau global, les différents projets de recherche et développement audités ont été lancés sans qu'une analyse coûts-avantages préalable n'ait démontré l'ampleur du problème à résoudre et la probabilité que les investissements engagés rapporteraient un avantage net. Dans le contexte des actualisations du plan directeur, des modifications ont été apportées au champ d'application de plusieurs projets, qui n'ont donné lieu qu'à une partie des réalisations prévues (voir annexe II).

Conclusions et recommandations

73

La sécurité et l'efficacité des flux de circulation aérienne nécessitent l'intervention de la gestion du trafic aérien (GTA), qui comporte trois fonctions essentielles: assurer la séparation entre les aéronefs; équilibrer l'offre (de contrôle de la circulation aérienne) et la demande (vols); fournir des informations aéronautiques aux usagers de l'espace aérien.

74

L'initiative «Ciel unique européen» (CUE) vise à améliorer les performances globales de la GTA en transférant un certain nombre de compétences relevant de la pratique intergouvernementale vers le cadre de l'Union européenne.

75

L'initiative CUE a été officiellement lancée en 2004 et a consisté en la mise en place progressive d'un cadre réglementaire, qui comporte un ensemble de règles contraignantes communes applicables à toute l'UE concernant la sécurité de la GTA, la fourniture de services de GTA, la gestion de l'espace aérien et l'interopérabilité au sein du réseau. Ce cadre est accompagné d'un programme de modernisation technologique (le «projet SESAR» – recherche sur la gestion du trafic aérien dans le ciel unique européen), soutenu par des incitations financières.

76

Nous avons examiné une sélection de composantes réglementaires majeures de l'initiative «Ciel unique européen». Ces dernières comportent les éléments suivants: i) les systèmes de performance et de tarification, qui définissent des objectifs contraignants dans quatre domaines de performance (la sécurité, l'environnement, la capacité et l'efficacité économique), ainsi que des règles pour fixer les coûts à facturer aux usagers de l'espace aérien; ii) les blocs d'espace aérien fonctionnels qui visaient à optimiser la fourniture de services traditionnellement organisés en fonction des frontières nationales; iii) les phases de définition et de développement du projet SESAR, le pilier technologique de l'initiative «Ciel unique européen», qui avait pour objectif d'harmoniser et de moderniser les procédures et infrastructures de GTA.

77

Globalement, nous estimons, en conclusion, que l'initiative visait à répondre à un besoin clairement défini et qu'elle a permis de renforcer la culture de l'efficacité en matière de GTA. Cependant, la gestion de l'espace aérien en Europe reste fragmentée et le ciel unique européen est un concept qui n'a pas encore été concrètement mis en œuvre. Le montant des redevances de navigation n'a pas été considérablement réduit et les retards liés à la GTA ont recommencé à croître. Le projet SESAR encourage la coordination et apporte progressivement des améliorations technologiques, mais il s'est écarté de son calendrier initial et est devenu beaucoup plus onéreux que prévu. Dans les faits, l'intervention de l'UE dans le projet SESAR est passée d'une action assortie d'un délai bien établi pour la réalisation des objectifs à un engagement à durée illimitée.

78

Les monopoles nationaux et la fragmentation justifiaient l'intervention de l'UE, qui a abouti à l'initiative CUE. Au départ, la formulation d'objectifs de haut niveau pour celle-ci faisait référence à l'évolution du trafic aérien en 2005. Lorsque la croissance du trafic a par la suite connu un ralentissement, l'objectif de haut niveau relatif à la capacité a perdu sa raison d'être et celui concernant l'efficacité économique est devenu irréalisable. En outre, ces objectifs ne sont pas liés à ceux définis dans le système de performance (voir points 16 à 21, ainsi que 28 et 29).

Recommandation n° 1 – Revoir les objectifs de haut niveau

La Commission devrait proposer une définition du ciel unique européen qui comporte les dimensions essentielles de l'architecture de l'espace aérien, de la fourniture de services et des infrastructures. Sur cette base, elle devrait ensuite revoir les objectifs de haut niveau visés par le CUE, en veillant à ce qu'ils soient suffisamment ambitieux pour encourager la performance et à ce que des échéances réalistes soient fixées pour leur réalisation. Pour qu'une mesure de l'état d'avancement de celle-ci soit possible, ces objectifs de haut niveau révisés devraient aussi être liés aux objectifs définis à l'échelle de l'UE dans le système de performance. Il faudrait en tenir compte lors de la fixation des objectifs de la troisième période de référence, étant donné que celle en cours (la deuxième) s'achèvera en 2019. Les objectifs de haut niveau révisés devraient aussi devenir la référence pour faire évoluer le plan directeur actuel.

Délai de mise en œuvre: pour 2019.

79

Les systèmes de performance et de tarification constituent, en principe, des outils appropriés pour atténuer les effets négatifs de la situation en grande partie monopolistique en matière de fourniture de services. Ils ont favorisé une culture de l'efficacité et de la transparence auprès des prestataires de services de navigation aérienne (PSNA). Cependant, les résultats quantitatifs obtenus dans le cadre des systèmes sont inférieurs aux attentes: les retards des vols étaient généralement supérieurs aux objectifs établis dans les plans de performance et, après avoir atteint leur niveau le plus faible en 2013, n'ont cessé d'augmenter depuis; les taux unitaires payés par les usagers de l'espace aérien dépendent fortement des volumes de trafic et n'ont diminué que de 4 % entre 2011 et 2016, soit une réduction inférieure à l'objectif fixé par la Commission pour l'ensemble de l'UE.

80

L'absence de défragmentation significative ainsi que le ralentissement de la croissance du trafic expliquent dans une large mesure les faibles résultats quantitatifs obtenus par le système de performance. Les blocs d'espace aérien fonctionnels (BEAF) constituent essentiellement un cadre de coopération entre les parties prenantes d'États voisins, mais ils se sont avérés inefficaces pour s'attaquer à la fragmentation aux niveaux de la gestion de l'espace aérien, de la fourniture de services ou des équipements techniques. Les BEAF n'ont pas permis d'encourager la fourniture de services transfrontaliers intégrés ou temporaires, ce qui aurait pu considérablement améliorer la performance (voir points 22 à 49).

Recommandation n° 2 – Analyser d'autres options stratégiques pour s'attaquer à la fragmentation

La Commission devrait:

1. évaluer la valeur ajoutée apportée par le maintien des obligations réglementaires pour les BEAF, compte tenu de leur inefficacité lorsqu'il s'agit de réaliser la défragmentation;
2. revoir les options stratégiques qui, seules ou associées aux BEAF, sont susceptibles de permettre une défragmentation réelle et de générer des économies d'échelle. Elle devrait ensuite assurer le suivi de leur mise en œuvre en définissant des indicateurs de performance et des objectifs pertinents. De telles options pourraient comporter la promotion active de la fourniture de services intégrés ou transfrontaliers, en tenant compte également d'une éventuelle restructuration des services des PSNA.

Délai de mise en œuvre: pour 2020.

81

Un certain nombre de limitations nuisent au suivi exercé par les autorités nationales de surveillance (ANS) et par la Commission. Les ANS ne sont pas toujours pleinement indépendantes ni efficaces. Elles ne réalisent pas régulièrement des inspections concernant d'importants éléments des coûts facturés aux usagers: l'admissibilité, l'économie et la répartition appropriée des coûts. Ces aspects ne sont pas non plus vérifiés par la Commission lors de son évaluation des taux unitaires. De plus, la Commission n'a pas transmis suffisamment d'orientations sur la répartition des coûts entre les zones tarifaires de route et terminales, ce qui a donné lieu à un risque de financement croisé entre les services de navigation de route et terminaux (voir points 36 et 37).

Recommandation n° 3 – Garantir l'indépendance totale des ANS et les doter de capacités suffisantes

Les ANS devraient être pleinement indépendantes et avoir la capacité de remplir leurs fonctions. Pour ce faire, les États membres devraient s'assurer que les ANS soient indépendantes des PSNA sur les plans hiérarchique, financier et fonctionnel et qu'elles soient dotées des ressources nécessaires pour superviser et suivre les systèmes de performance et de tarification. Nous prenons acte que l'adoption rapide des dispositions applicables du paquet législatif CUE II+ serait bénéfique à cet égard.

Délai de mise en œuvre: pour 2019.

Recommandation n° 4 – Garantir que les inspections couvrent le système de tarification

La Commission et les ANS devraient réaliser régulièrement les inspections prévues dans la législation en vigueur, en couvrant notamment l'admissibilité des coûts facturés et leur répartition entre les zones tarifaires de route et terminales. La Commission devrait fournir des orientations supplémentaires sur la répartition des coûts afin de garantir un traitement comptable harmonisé.

Délai de mise en œuvre: pour 2019.

82

Le processus d'approbation des plans de performance est lent et complexe. La conclusion d'accords entre la Commission et les États membres s'est avérée difficile à obtenir, en particulier en ce qui concerne les objectifs de capacité et d'efficacité économique. Étant donné que la Commission ne peut imposer des objectifs de performance, ceux figurant dans les plans de performance ont tendance à traduire un niveau d'ambition moins élevé (voir points 34 et 35).

Recommandation n° 5 – Rationaliser le système de performance

La Commission devrait rationaliser le processus d'approbation des plans de performance. Pour ce faire, elle devrait encourager activement les dérogations au système pour les cas où les services sont offerts aux conditions du marché ou dans le cadre d'accords de niveau de service passés entre les prestataires et les usagers de l'espace aérien. Pour tous les autres cas, la Commission devrait disposer de pouvoirs d'exécution afin de définir directement des objectifs de performance contraignants fondés sur l'évaluation effectuée par l'organe d'évaluation des performances.

Délai de mise en œuvre: pour 2019.

83

Le cadre de performance sert à suivre les performances en matière de GTA sur la base d'indicateurs de performance clés, dont plusieurs comportent toutefois un certain nombre de lacunes qui limitent leur capacité à mesurer correctement ces performances dans divers domaines importants. En particulier, les indicateurs mesurant la capacité en ce qui concerne les retards n'enregistrent qu'une petite partie du trajet global porte à porte des passagers et ne mesurent pas l'efficacité en périodes creuses. Dans le domaine de l'environnement, l'efficacité des vols en route tient compte d'éléments qui échappent au contrôle des PSNA, mais sa dimension verticale n'est pas prise en considération (voir points 30 à 33).

Recommandation n° 6 – Revoir certains indicateurs de performance clés

Pour la prochaine période de programmation, la Commission devrait:

1. en ce qui concerne la capacité, s'assurer que les IPC enregistrent le retard global porte à porte, tout en maintenant l'obligation appropriée de rendre compte faite aux PSNA. Les IPC devraient aussi permettre de mesurer non seulement la capacité à traiter les pics de demande, mais aussi indiquer si les ressources sont utilisées de façon efficace lors des périodes de pointe et des périodes creuses;
2. en ce qui concerne l'environnement, modifier les IPC afin de mesurer la capacité de réaction du système de GTA aux trajectoires souhaitées par les usagers de l'espace aérien, dans leurs dimensions horizontale et verticale.

Délai de mise en œuvre: pour 2019.

84

Les phases de définition et de développement du projet SESAR ont encouragé les principales parties prenantes à s'engager dans un plan technologique commun, tandis que sa phase de développement a permis de coordonner un environnement de recherche et développement autrefois fragmenté. L'entreprise commune SESAR publie progressivement des documents relatifs aux améliorations technologiques et opérationnelles, sous la forme de paquets appelés «solutions SESAR».

85

Le rôle de l'UE dans le projet depuis son lancement initial a évolué pour ce qui est du champ d'application, du calendrier et de l'ampleur financière, puisque tous ces éléments ont été considérablement étendus ou prolongés: à l'origine, le projet consistait en une phase de développement qui devait être terminée pour 2013, avant un transfert vers les parties prenantes de l'industrie en vue du déploiement, mais il a été remplacé par une vision en matière de recherche et développement en constante évolution, sans limitation de durée, qui implique une aide de l'UE à long terme. Les actualisations de 2012 et de 2015 du plan directeur en ont considérablement modifié le contenu et la forme et ont entraîné plusieurs reports de la date de réalisation du concept cible: le délai pour la réalisation des ambitions du projet SESAR est à présent fixé à 2035, au lieu de 2020 comme envisagé au départ.

86

Il existe un décalage entre la durée de vie de l'entreprise commune SESAR, fixée par la réglementation, et la durée prévue des travaux de recherche et développement qu'elle est censée exécuter. Cela compromet l'obligation de rendre compte faite à l'entreprise commune SESAR en ce qui concerne l'exécution du plan directeur. L'absence d'informations appropriées transmises par l'entreprise commune SESAR sur le degré d'exécution de ce plan aggrave la situation.

87

À compter de 2016, seule une petite partie du plan directeur en cours a été exécutée, alors que la plupart des aides de l'UE initialement prévues pour la phase de développement avaient déjà été dépensées (700 millions d'euros). Il a dès lors fallu prolonger l'existence de l'entreprise commune SESAR jusqu'en 2024 et lui octroyer 585 millions d'euros de financement supplémentaire de la part de l'UE (voir points 50 à 72).

Recommandation n° 7 – Revoir la structure du soutien apporté par l'UE à la recherche et au développement en matière de GTA, à la lumière de ses objectifs

Conformément aux principes énoncés dans l'accord intitulé «Mieux légiférer», les décisions politiques devraient s'élaborer de manière ouverte et transparente, sur la base des meilleures informations disponibles et avec la participation de tous les acteurs concernés.

Si la Commission propose de continuer de financer les efforts de recherche et développement en matière de GTA après 2024, elle devrait donc:

1. justifier de façon adéquate le soutien apporté par l'UE, en indiquant notamment la raison de la poursuite de cette aide, son but, les délais correspondants et le montant du concours public nécessaire pour optimiser l'utilisation des fonds;
2. analyser si l'entreprise commune SESAR, à savoir une structure temporaire, est appropriée pour déployer ces efforts de recherche et développement à long terme et, dans la négative, effectuer les adaptations nécessaires.

Délai de mise en œuvre: pour 2020.

Recommandation n° 8 – Renforcer l'obligation de rendre compte faite à l'entreprise commune SESAR

La Commission devrait renforcer l'obligation de rendre compte faite à l'entreprise commune SESAR, en définissant des étapes claires et datées, assorties d'un budget, en vue de l'exécution du plan directeur. Elle devrait aussi exiger que l'entreprise commune SESAR communique régulièrement des informations sur l'état d'avancement vers la mise en œuvre intégrale de ce plan.

Délai de mise en œuvre: pour 2018.

88

Bien qu'ils aient été présentés dans chaque édition du plan directeur GTA à un niveau global, les différents projets de recherche et développement audités ont été lancés sans qu'une analyse coûts-avantages préalable n'ait démontré l'ampleur du problème à résoudre et la probabilité que les investissements engagés rapporteraient un avantage net. Dans le contexte des actualisations du plan directeur, des modifications ont été apportées au champ d'application de plusieurs projets, qui n'ont donné lieu qu'à une partie des réalisations prévues (voir point 72).

Recommandation n° 9 – Accorder prioritairement l'aide de l'UE à des solutions de recherche et développement qui encouragent la défragmentation et un environnement concurrentiel

La Commission devrait s'assurer que:

1. les financements de l'UE ne soutiennent que des projets dont la valeur ajoutée pour le réseau est prouvée. Pour ce faire, elle pourrait, par exemple, mettre en œuvre un système qui évalue la valeur ajoutée des projets pour le réseau moyennant une analyse des besoins ou une analyse coûts-avantages pour les projets;
2. dans le cadre de l'entreprise commune SESAR, les financements de l'UE soient accordés en priorité à des solutions de recherche et développement en matière de GTA qui encouragent la défragmentation, l'interopérabilité, le partage d'infrastructures et qui favorisent les conditions d'un environnement concurrentiel.

Délai de mise en œuvre: application aux nouveaux projets financés, à compter de 2018.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana IVANOVA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 11 octobre 2017.

Abréviations, sigles et acronymes

ACA – Analyse coûts-avantages

AESA – Agence européenne de la sécurité aérienne

ANS – Autorité nationale de surveillance

ATC – Contrôle de la circulation aérienne (Air Traffic Control)

ATCO – Contrôleur de la circulation aérienne (Air Traffic Controller)

BEAF ou FAB – Bloc(s) d'espace aérien fonctionnel(s) (FAB – Functional Airspace Block)

CCR – Centre de contrôle régional

CNS – Services de communication, de navigation et de surveillance (Communication, Navigation and Surveillance services)

CUE ou SES – Ciel unique européen (Single European sky)

DG MOVE – Direction générale de la mobilité et des transports

DUC – Coût unitaire fixé (Determined Unit Cost)

EC SESAR – Entreprise commune SESAR

GCTA ou ATFM – Gestion des courants de trafic aérien (Air Traffic Flow Management)

GTA ou ATM – Gestion du trafic aérien (Air Traffic Management)

IFR – Règles de vol aux instruments (Instrument Flight Rules)

IPC – Indicateur de performance clé

OACI – Organisation de l'aviation civile internationale

PSNA – Prestataire de services de navigation aérienne

R&D – Recherche et développement

RESIV – Région européenne supérieure d'information de vol

RTE-T – Réseau transeuropéen de transport

SCRR – Service central des redevances de route

SESAR – Recherche sur la gestion du trafic aérien dans le ciel unique européen (Single European Sky ATM Research)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d'affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par Mme Iliana Ivanova, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la cohésion, à la croissance et à l'inclusion. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. George Pufan, Membre de la Cour, assisté de: M. Patrick Weldon, chef de cabinet; M. Mircea Radulescu, attaché de cabinet; M. Pietro Puricella,manager principal; M. Afonso Malheiro, chef de mission; Mmes Maria Dominguez, Annekatrin Langer et Judit Oroszki,ainsi que MM. Luis de la Fuente Layos et Erki Must, auditeurs.

Contact

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12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

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