Yhtenäinen eurooppalainen ilmatila: toimintakulttuuri on muuttunut, mutta ilmatila ei ole yhtenäinen

Tiivistelmä

Yhtenäinen eurooppalainen ilmatila

I

Lentoliikenne on EU:n sisämarkkinoiden tärkeä osatekijä, sillä se edistää henkilöiden ja tavaroiden liikkuvuutta ja samalla talouskasvua. Vuonna 2015 EU:n lentoasemilta lähti tai niille saapui noin 920 miljoonaa matkustajaa ja 15 miljoonaa tonnia rahtia. Kyseisenä vuonna Euroopan ilmatilassa tehtiin lähes 10 miljoonaa IFR-lentoa (eli mittarilentosääntöjen mukaisesti suoritettua lentoa). Tällaisen liikenteen turvallinen ja tehokas virta edellyttää ilmaliikenteen hallintatoimia, jotka kattavat kolme olennaista toimintoa: varmistetaan lentokoneiden porrastus ja (lennonjohdon) tarjonnan ja kysynnän (lennot) kohtaaminen ja tarjotaan ilmatilan käyttäjille ilmailutiedotusta.

II

Lentoliikenne on luonteeltaan kansainvälistä mutta silti sitä on perinteisesti hallinnoitu monopolina pirstoutuneessa ympäristössä kansallisella tasolla. Tämä on viivästyttänyt lentoja ja nostanut ilmatilan käyttäjien maksamien ilmaliikenteen hallintakulujen tasoa. Tämän vuoksi yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevalla aloitteella pyritään parantamaan ilmaliikenteen hallinnan yleistä suorituskykyä siirtämällä useita toimivaltuuksia aiemmin sovelletusta hallitustenvälisestä käytännöstä Euroopan unionin tasolle.

III

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva aloite käynnistettiin virallisesti vuonna 2004. Vähitellen siitä tuli sääntelykehys, joka sisältää joukon EU:n tasolla sovellettavia sitovia yleissääntöjä, jotka koskevat ilmaliikenteen hallinnan turvallisuutta ja palvelujen tarjontaa, ilmatilan hallintaa ja yhteentoimivuutta verkossa. Kehyksen rinnalla toteutetaan teknologian uudistamiseen tähtäävää ohjelmaa, SESAR-hanketta (Eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishanke), jota tuetaan taloudellisilla kannustimilla.

Tarkastuksen toteuttaminen

IV

Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin, onko yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevalla EU:n aloitteella tähän mennessä tehostettu eurooppalaista ilmaliikenteen hallintaa. Erityisesti tutkittiin, oliko yhtenäinen eurooppalainen ilmatila perusteltu ja missä määrin sen osatekijöiden (suorituskyvyn kehittämisjärjestelmä ja maksujärjestelmä, toiminnalliset ilmatilan lohkot ja SESAR-hankkeen määrittely- ja kehitysvaiheet) valinnalla oli tähän mennessä tehostettu eurooppalaista ilmaliikenteen hallintaa.

V

Tarkastuskäynnit tehtiin komissioon (liikenteen ja liikkumisen pääosasto), Eurocontroliin, Euroopan lentoturvallisuusvirastoon (EASA), SESAR-yhteisyritykseen ja otokseen poimittujen yhteisyrityksen osakkaiden luokse. Lisäksi käytiin viidessä jäsenvaltiossa – Espanjassa, Ranskassa, Unkarissa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa – kunkin maan lentoliikennepolitiikasta vastaavassa ministeriössä sekä kansallisen valvontaviranomaisen ja yhden lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan luona. Lisäksi arvioitiin otos, johon oli poimittu SESAR-hankkeen yhteydessä toteutettuja ja EU:n osarahoittamia toimintoja (11 T&K-hanketta, neljä esittelytoimea ja yksi selvitys).

Tarkastushavainnot

VI

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva aloite oli perusteltu, koska kansalliset monopolit ja toiminnan pirstoutuminen haittasivat Euroopan ilmaliikenteen hallintaa. Toimintapolitiikan eri osatekijät muodostavat johdonmukaisen joukon, joka todellakin kohdistuu edellä mainittuihin puutteisiin. Liikennetilanteen muutokset kuitenkin tarkoittavat, että aloitteelle vuonna 2005 vahvistetut korkean tason tavoitteet voitiin saavuttaa vain osittain ja lisäksi ne olivat osittain merkityksettömiä.

VII

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmällä ja maksujärjestelmällä pyritään lieventämään monopoliasemassa olevan palveluntarjonnan kielteisiä vaikutuksia asettamalla sitovia tavoitteita ja määrittämällä yhteisiä sääntöjä kustannusten veloittamisesta ilmatilan käyttäjiltä. Järjestelmillä on edistetty tehokkuuden ja avoimuuden kulttuuria lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien tasolla. Määrälliset tulokset jäivät kuitenkin odotettua pienemmiksi: viivästymiselle suorituskykysuunnitelmissa asetetut tavoitteet ovat yleisesti ottaen ylittyneet ja vuoden 2013 ennätyksellisen alhaisesta tasosta huolimatta viipeet ovat sittemmin lisääntyneet; ilmatilan käyttäjien maksamat yksikköhinnat riippuvat suuresti liikennevolyymeistä ja ne ovat alentuneet vuosina 2011–2016 ainoastaan neljä prosenttia, mikä jää komission asettamasta EU:n alentamistavoitteesta.

VIII

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmässä näkyvät heikot määrälliset tulokset johtuvat ennen kaikkea siitä, että alalla ei ole saatu aikaiseksi huomattavaa yhtenäistämistä, ja siitä, että liikenne on kasvanut hitaammin. Nykyiset toiminnalliset ilmatilan lohkot tarjoavat ennen kaikkea yhteistyöfoorumin naapurivaltioiden sidosryhmille, mutta ne ovat osoittautuneet tehottomiksi pyrittäessä puuttumaan pirstoutumiseen ilmatilan hallinnassa, palveluntarjonnassa tai teknisen välineistön hankinnoissa.

IX

Kansallisille valvontaviranomaisille osoitettua valvontatehtävää haittaa se, että viranomaiset eivät aina ole täysin riippumattomia lennonvarmistuspalvelujen tarjoajista ja joissakin tapauksissa niillä ei ole tehtävän hoitamiseen tarvittavia resursseja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös kustannustehokkuuteen liittyvän puutteen, joka liittyy siihen, että ilmatilan käyttäjiltä veloitettavia kustannuksia ei tarkasteta säännöllisesti.

X

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmää koskevien tavoitteiden hyväksymisprosessi on pitkällinen ja monimutkainen. Asioista sopiminen komission ja jäsenvaltioiden välillä on osoittautunut vaikeaksi erityisesti kapasiteettiin ja kustannustehokkuuteen liittyvissä kysymyksissä. Lisäksi joissakin ilmaliikenteen hallinnan suorituskyvyn mittaamiseen käytettävissä indikaattoreissa esiintyy puutteita, sillä ne eivät koske alan suorituskyvyn merkittäviä näkökohtia.

XI

SESAR-hankkeen määrittely- ja kehittämisvaiheissa edistettiin keskeisten sidosryhmien sitoutumista yhteiseen teknologiseen suunnitelmaan ja sen kehittämisvaiheessa aiemmin pirstoutuneesta T&K-ympäristöstä tuli koordinoitu. SESAR-yhteisyritys on vähitellen kehitellyt teknologisia ja toiminnallisia parannuksia useina SESAR-ratkaisuina (SESAR Solutions). EU:n rooli hankkeessa on kuitenkin kehittynyt alkuvaiheen suunnitelmasta sisällön, aikataulun ja taloudellisen osuuden osalta. Ne kaikki ovat laajentuneet huomattavasti. SESAR-hankkeella tavoitellaan nyt avointa, koko ajan kehittyvää T&K-visiota, joka ei vastaa SESAR-yhteisyrityksen sääntelykehystä. Tämä ristiriita vaikuttaa kielteisesti yhteisyrityksen tilivelvollisuuteen. Yleissuunnitelmasta oli vuonna 2016 pantu tosiasiassa täytäntöön ainoastaan pieni osa ja SESAR-yhteisyrityksen suorituskykyä koskevat tavoitteet asetettiin uudelleen vuodeksi 2035 eikä vuodeksi 2020, kuten oli alun perin aiottu. Lisäksi yksittäisiä T&K-hankkeita käynnistettiin tekemättä niiden lisäarvoa osoittavia kustannushyötyanalyysejä.

Suositukset

XII

Komission olisi

• tarkistettava yhtenäiseen eurooppalaiseen ilmatilaan liittyviä korkean tason tavoitteita
• analysoitava muita yhtenäistämiseen tähtääviä toimintapoliittisia vaihtoehtoja
• varmistettava kansallisten valvontaviranomaisten täydellinen riippumattomuus ja kapasiteetti ja puututtava maksujärjestelmän tasolla ilmenevään tarkastusvajeeseen
• järkeistettävä suorituskyvyn kehittämisjärjestelmää
• tarkistettava tiettyjä keskeisiä tulosindikaattoreita
• tarkistettava EU:n T&K-tukirakennetta sen tavoitteiden kannalta
• vahvistettava SESAR-yhteisyrityksen tilivelvollisuutta
• priorisoitava EU:n tukea T&K-ratkaisuille, joilla edistetään yhtenäistämistä ja kilpailuympäristöä.

Johdanto

Taustaa

01

Lentoliikenne on EU:n sisämarkkinoiden ja Euroopan teollisuuden ja palvelujen kilpailukyvyn olennainen osatekijä. Se mahdollistaa henkilöiden ja tavaroiden liikkumisen ympäri Eurooppaa ja sen ulkopuolella ja samalla edistää talouskasvua, työllisyyttä ja kauppaa. Vuonna 2015 EU:n lentoasemilta lähti tai niille saapui noin 920 miljoonaa matkustajaa ja 15 miljoonaa tonnia rahtia. Kyseisenä vuonna Euroopan ilmatilassa tehtiin lähes 10 miljoonaa mittarilentosääntöjen¹ mukaisesti suoritettua lentoa.

02

Ilmaliikenteen hallintaa tarvitaan varmistamaan turvallinen ja tehokas lentoliikenne ilmaliikenteen kasvaessa rajallisessa ilmatilassa. Se kattaa kolme ensisijaista toimintoa:

• varmistetaan lentokoneiden porrastus
• varmistetaan (lennonjohdon) tarjonnan ja kysynnän (lennot) kohtaaminen tavoitteena ilmaliikennevirtojen turvallisuus, täsmällisyys ja sujuvuus
• tarjotaan ilmatilan käyttäjille ilmailutiedotusta (esim. suunnistuslaitteita ja säätietoja).

03

Lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat ovat perinteisesti kehittäneet ja tarjonneet ilmaliikenteen hallintaa kansallisella tasolla. Tällä on ollut seuraavat kolme merkittävää seurausta: i) eurooppalainen ilmatila on pirstoutunut moninaisiin sektoreihin ja aluevalvontakeskuksiin, jotka on määritetty kansallisten rajojen mukaan ja joita hallinnoivat kansalliset lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat (ks. kartta 1); ii) kukin lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja toimi omia menettelyjään noudattaen ja käytti räätälöityjä tukivälineitä, mikä rajoitti vaikuttavalla tavalla yhdentymistä, yhteentoimivuutta ja mittakaavaetuja, ja iii) lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat nauttivat pitkälti monopolistisesta tilanteesta huomattavasti kilpailullisempiin lentoliikenteen markkinoihin verrattuna.

04

Eurooppalaisen ilmatilan käyttäjiä veloitetaan saamistaan ilmaliikenteen hallintapalveluista. Veloitusperusteet ovat ilma-aluksen tyyppi ja suunnitellun reitin mukaisesti lennetty etäisyys kunkin lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan vastuulla olevalla alueella. Joka vuosi ne maksavat palveluista³ jopa yhdeksän miljardia euroa, keskimäärin noin 900 euroa lentoa kohti.

Mikä on yhtenäinen eurooppalainen ilmatila?

05

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen tarkoituksena on parantaa ilmaliikenteen hallinnan järjestelmän yleistä suorituskykyä ja samalla täyttää kaikkien ilmatilan käyttäjien vaatimukset⁴.

06

Yhtenäinen eurooppalainen ilmatila on nykyään sääntelykehys (ks. kohta 10), johon liittyy teknologian uudenaikaistamisohjelma (SESAR-hanke). Se sisältää joukon EU:n tason sääntöjä, jotka koskevat ilmaliikenteen hallinnan turvallisuutta, ilmaliikenteen hallinnan palvelujen tarjontaa, ilmatilan hallintaa ja yhteentoimivuutta verkossa sekä SESAR-yhteisyritykselle annettavaa taloudellista tukea.

07

Yhtenäinen eurooppalainen ilmatila kattaa kaikki Euroopan unionin 28 jäsenvaltiota ja ulottuu myös Sveitsiin ja Norjaan. Sen piiriin kuuluu kaikenlaisia sidosryhmiä sekä kansallisella että Euroopan tasolla.

SIDOSRYHMÄ	Keskeinen tehtävä
EUROOPAN KOMISSIO	Vastaa yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen yleisestä täytäntöönpanosta
EUROCONTROL	41 valtion5 muodostama hallitustenvälinen järjestö, joka toimii aktiivisesti verkon hallinnoijana, joka vastaa keskitetystä ilmaliikennevirtojen säätelyn toiminnosta sekä niukkojen resurssien käytön koordinoinnista ja osallistuu Euroopan reittiverkon suunnitteluun, antaa teknistä tukea komissiolle, EASAlle ja kansallisille valvontaviranomaisille, toimii lennonvarmistuspalvelujen tarjoajana Maastrichtin Upper Area Control Centre -valvontakeskuksessa, lentoreittimaksujen keskustoimistona ja on mm. SESAR-yhteisyrityksen perustajaosakas ja rahoittaja.
YHTENÄISEN ILMATILAN KOMITEA	Koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja antaa lausuntoja komission täytäntöönpanoasetuksista ja –päätöksistä
EUROOPAN LENTOTURVALLISUUSVIRASTO (EASA)	Hoitaa valvontatehtäviä ja tukee jäsenvaltioita ilmaliikenteen hallintaa koskevissa kysymyksissä sekä tukee komissiota sääntöjen laadinnassa
KANSALLISET VALVONTAVIRANOMAISET	Vastaavat kansallisten lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien sertifioinnista ja valvonnasta sekä suorituskykysuunnitelmien ja -tavoitteiden laadinnasta ja seurannasta
SUORITUSKYVYN TARKASTUSELIN	Auttaa komissiota ja pyydettäessä kansallisia valvontaviranomaisia suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän täytäntöönpanossa
LENNONVARMISTUSPALVELUN TARJOAJAT	Vastaavat lennonjohdosta, viestintä-, suunnistus- ja valvontapalveluista sekä sää- ja ilmailutiedotuksesta
ILMATILAN KÄYTTÄJÄT	Hyötyvät reitinaikaisista ja maalla annettavista lennonvarmistuspalveluista. Käyttäjiä ovat mm. kaupalliset lentoyhtiöt sekä sotilasalan ilma-alukset ja yleisilmailu.
LENTOASEMIEN PITÄJÄT	Hallinnoivat lentoasemia ja koordinoivat ja valvovat kyseisillä lentoasemilla toimivia erilaisia toiminnanharjoittajia
SESAR-YHTEISYRITYS	Vastaa Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman mukaisesti SESAR-hankkeen T&K-toimien koordinoinnista ja toteuttamisesta
SESARIN KÄYTTÖÖNOTON HALLINNOINTIELIN	Vastaa SESAR-hankkeen tuloksena saatujen tiettyjen uusien ilmaliikenteen hallintatoimintojen synkronisoidusta käyttöönotosta

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen historia

08

Jo vuonna 1989 arvioitiin, että vuosittain menetetään⁶ noin 4,2 miljardia Yhdysvaltain dollaria lennonjohdosta johtuvien viipeiden, liian suurien lennonjohtokustannusten ja epätaloudellisten lentoratojen vuoksi. Kansalliset viranomaiset vaativat aloitteita, jotka koskivat mm. ilmaliikennevirtojen säätelykeskusta (hallinnoimaan virtoja verkon kautta) ja teknologiseen yhdenmukaistamiseen tähtäävää Euroopan lennonvarmistusjärjestelmien harmonisointi- ja integrointiohjelmaa⁷.

09

Euroopan komissio alkoi käsittää, että lennonjohtojärjestelmässä oli teknologisia ja institutionaalisia puutteita, joita olivat mm. pirstoutunut ilmatila, kansallisten lennonjohtokeskusten paljous, vaikuttavien päätöksentekomekanismien ja täytäntöönpanon valvontavaltuuksien puuttuminen ja hintavat viivästykset. Komissio vetosi viivästysten katastrofiseen tasoon ja esitti vuonna 2001 suunnitelmia⁸, joiden avulla luotaisiin yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva aloite.

10

Vuonna 2004 hyväksyttiin ensimmäinen yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevaa lainsäädäntöpaketti⁹. Säännöksiä tarkistettiin ja niiden soveltamisalaa laajennettiin vuonna 2009 yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevassa toisessa lainsäädäntöpaketissa. Siinä otettiin käyttöön suorituskyvyn kehittämisjärjestelmä, tarkistettu maksujärjestelmä ja toiminnallisia ilmatilan lohkoja koskevat vaatimukset. Perustettiin verkon hallinnoija sekä suorituskyvyn tarkastuselin tukemaan yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän kehittämistä ja hallinnointia. Kehyksen piiriin kuului myös useita muita täytäntöönpanosääntöjä ja yhteisön eritelmiä (’teknisiä standardeja’), joiden avulla varmistettiin järjestelmien yhteentoimivuus. Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen aikajana esitellään tarkemmin liitteessä I.

EU:n rahoitustuki SESAR-hankkeelle

11

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevalle aloitteelle osoitettava EU:n rahoitustuki on tarkoitettu ensisijaisesti SESAR-hankkeelle, vaikka se on peräisin useista eri rahoitusvälineistä. SESAR-hankkeen määrittely- ja käyttöönottovaiheiden tukea myönnettiin ja myönnetään edelleen avustuksina; osarahoitusaste on määrittelyvaiheessa 50 prosenttia ja käyttöönottovaiheessa 20–85 prosenttia. Kehittelyvaiheessa luotiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus (SESAR-yhteisyritys), jossa rahoituksesta vastaavat Euroopan komissio (käteissuoritukset), Eurocontrol (käteis- ja luontoissuoritukset) ja joukko toimialaa edustavia osakkaita (käteis- ja luontoissuoritukset).

Taulukko 1

EU:n rahoitustuki SESAR-hankkeelle

SESAR-vaihe	Ajanjakso	EU:n varat (miljoonaa euroa)	Rahoituslähde
Määrittely	2004–2006	30	TEN-T
Kehitys	2007–2013	700	TEN-T ja 7. puiteohjelma
Kehitys	2014–2020	585	Horisontti 2020
Käyttöönotto	2014–2020	2 500	Verkkojen Eurooppa -väline
Yhteensä		3 815

Huomautus: Kauden 2014–2020 osalta mainitut määrät ovat suuntaa-antavia.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

12

Tarkastuksen yhteydessä tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevalla EU:n aloitteella tähän mennessä tehostettu eurooppalaista ilmaliikenteen hallintaa. Vastauksen saamiseksi tutkittiin,

• oliko yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva aloite perusteltu
• olivatko sen sääntelyn osatekijät, erityisesti suorituskyvyn kehittämisjärjestelmä ja maksujärjestelmä sekä toiminnalliset ilmatilan lohkot, tosiasiassa tehostaneet eurooppalaista ilmaliikenteen hallintaa
• oliko aloitteen teknologinen osatekijä (SESAR-hanke) edistänyt vaikuttavalla tavalla eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyä.

13

Ensiksi tarkastustyöllä pyrittiin määrittämään, oliko eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan ongelmat analysoitu asianmukaisesti ennen yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevien lainsäädäntöpakettien antamista (vuosina 2004 ja 2009). Lisäksi pyrittiin selvittämään, ratkaistaanko havaitut ongelmat näiden yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen osatekijöiden avulla. Toiseksi tarkastuksessa pyrittiin mittaamaan näiden osatekijöiden avulla vuoteen 2016 saakka tosiasiallisesti aikaansaadut hyödyt ja vertaamaan niitä alustaviin odotuksiin. Tarkastus ei koskenut SESAR-hankkeen käyttöönottovaihetta, joka alkoi vasta vuonna 2014.

14

Tarkastuskäynnit tehtiin komissioon (liikenteen ja liikkumisen pääosasto), Eurocontroliin, Euroopan lentoturvallisuusvirastoon (EASA), SESAR-yhteisyritykseen ja joidenkin yhteisyrityksen osakkaiden luokse. Lisäksi käytiin viidessä jäsenvaltiossa – Espanjassa, Ranskassa, Unkarissa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa – kunkin maan lentoliikennepolitiikasta vastaavassa ministeriössä sekä kansallisen valvontaviranomaisen ja yhden lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan luona. Tilintarkastustuomioistuin haastatteli myös Ilmatilan käyttäjiä ja lennonjohtajia. Lisäksi tehtiin tarkastuskäynti ilmaliikenteen hallinnan alalla toimiviin asiaankuuluviin instituutioihin¹⁰ Yhdysvalloissa ja vaihdettiin näkemyksiä niiden alan toiminnasta ja tarkastuksista saamista kokemuksista.

15

Lisäksi tarkastuksen yhteydessä tarkastettiin otos, johon oli poimittu SESAR-yhteisyrityksen yhteydessä toteutettuja ja EU:n osarahoittamia toimintoja (T&K-hankkeita, esittelytoimia ja yksi selvitys). Tilintarkastustuomioistuin arvioi näiden toimintojen käynnistämisen tarvetta ja olivatko niiden tuotokset ja lopulliset tulokset odotusten mukaisia. Toimintojen analyysi esitellään liitteessä II.

Huomautukset

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva aloite oli perusteltu

16

Tilintarkastustuomioistuin arvioi eurooppalaista ilmaliikenteen hallintaa koskevat keskeiset ongelmat, jotka olivat olemassa ennen yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevaa aloitetta, ja EU:n tukitoimenpiteiden tarpeen alalla sekä yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevat odotukset.

EU:n tukitoimenpide oli tarpeen kansallisten monopolien ja pirstoutumisen vuoksi

17

Kansainvälinen ilmatilan pirstominen kansallisia rajalinjoja noudattaviin pienempiin yksiköihin rajoittaa integraatiota, yhteentoimivuutta ja mittakaavaetuja ja viivästyttää samalla myös lentoja. Lisäksi maata kohti on yleensä vain yksi lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja. Kun kilpailua on vähän tai ei lainkaan, miltei monopoliasemassa olevat palveluntarjoajat voivat sanella ilmaliikenteen hallinnan tarjontaa koskevat ehdot. Näiden taustatekijöiden vuoksi Euroopan tasoiseen tukitoimenpiteeseen oli alalla hyvät perusteet. Toimiin ryhdyttiin lopulta 1990-luvun lopulla koettujen viivästysten korkean tason vuoksi. Pelkästään lennonjohdosta johtuvat reitinaikaiset viivästykset lisääntyivät kovaa tahtia, ja vuonna 1999 viive oli jo lähes 5 minuuttia lentoa kohti. Lisäksi nämä viivästykset vaikuttivat merkittävällä tavalla ilmaliikenteen kokonaisviivästyksiin.

18

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen tärkeimpiä toimintapolitiikan välineitä analysoidaan tarkemmin seuraavissa osioissa. Ne muodostavat yhdenmukaisen joukon, jonka avulla voidaan periaatteessa ratkaista eurooppalaisessa ilmaliikenteen hallinnassa havaitut keskeiset ongelmat. Ne toivat mukanaan valtuudet lakisääteiseen täytäntöönpanon valvontaan taloudellisine kannustimineen, minkä pitäisi edistää merkittäviä parannuksia ilmaliikenteen hallinnassa.

Toimintapolitiikan korkean tason tavoitteet kuitenkin muotoiltiin aikana, jolloin liikenne kasvoi voimakkaasti

19

Toimintapolitiikan yleistavoite – ilmaliikenteen hallinnan turvallisuuden ja suorituskyvyn parantaminen – muunnettiin korkean tason tavoitteiksi. Vertailukohdaksi valittuna vuotena 2005 tavoitteena oli kolminkertaistaa kapasiteetti, vähentää ympäristövaikutuksia kymmenellä prosentilla ja ilmatilan käyttäjille aiheutuvia ilmaliikenteen hallintakuluja 50 prosentilla ja samalla lisätä turvallisuutta kymmenkertaisesti¹¹.

20

Korkean tason tavoitteet tukivat päätöstä käynnistää SESAR-hanke ja sitoa siihen EU:n varoja. Komission liikenteen ja liikkumisen pääosasto hyväksyi yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan toimintapolitiikkansa¹² välitavoitteet.

21

Tavoitteet asetettiin kuitenkin tilanteessa, jolloin ilmaliikenne oli kovassa kasvussa eikä tilanteesta edes tehty perusteellista analyysia. Kun kysyntä sittemmin hidastui¹³, tavoitteet eivät olleet enää kapasiteetin osalta relevantteja eikä niitä voitu enää saavuttaa kustannustehokkaasti. Tarkastuksen aikana komissio totesi, että päämäärät olisi nähtävä pikemminkin toiveina kuin tavoitteina. Hitaampi kasvu myös muutti keskeisiä odotuksia, joita ilmatilan käyttäjät olivat kohdistaneet yhtenäiseen eurooppalaiseen ilmatilaan; vuoden 2008 jälkeen heidän pääasiallisena huolenaiheenaan oli ilmaliikenteen hallintajärjestelmän kapasiteetin lisäämisen sijaan sen kustannusten alentaminen.

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevat lakisääteiset saavutukset: kulttuurimuutos mutta ei yhtenäistä ilmatilaa

22

Tilintarkastustuomioistuin arvioi valitsemiensa yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen keskeisten lakisääteisten osatekijöiden riittävyyttä. Säännöksillä oli tarkoitus puuttua eurooppalaista ilmaliikenteen hallintaa vaivaaviin ongelmiin: suorituskyvyn kehittämisjärjestelmään ja maksujärjestelmään sekä toiminnallisiin ilmatilan lohkoihin (joita kuvataan kohdissa 23 ja 38). Lisäksi analysoitiin aikaansaatuja tuloksia ja verrattiin niitä odotuksiin.

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmällä ja maksujärjestelmällä edistettiin tulossuuntautunutta kulttuuria ja tehtiin lennonvarmistuspalvelujen tarjonnasta avoimempaa …

23

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän avulla pyritään lieventämään lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien monopoliasemaa asettamalla sitovia tavoitteita turvallisuudelle, lentojen tehokkuudelle ja viivästyksille sekä kustannuksille. Maksujärjestelmä edistää avoimuutta, koska siinä määritellään, mitä kustannuksia ilmatilan käyttäjiltä voidaan veloittaa ja määrätään yksikköhintojen laskentaa koskevista yhteisistä säännöistä. Molemmissa järjestelmissä myös määrätään, että komissio ja kansalliset valvontaviranomaiset vastaavat järjestelmien täytäntöönpanon seurannasta. Järjestelmien toimintaa ja niiden välisiä yhteyksiä kuvataan tarkemmin liitteessä III.

24

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän ja maksujärjestelmän täytäntöönpano on kaikkien toimintaan osallistuneiden sidosryhmien mielestä tuonut mukanaan yleisesti ottaen kaksi keskeistä etua:

1. Se on auttanut lennonvarmistuspalvelujen tarjoajia kehittämään tulossuuntautuneen kulttuurin, jota ei aiemmin ole aina ollut. Suorituskykytavoitteiden määrittely, tulosten mittaaminen ja tavoitteiden saavuttamiseen kytketyt kannustimet ovat edistäneet tätä kulttuuria ja saaneet lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat pyrkimään tehostamaan toimintojaan.
2. Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän ja maksujärjestelmän edellyttämien oikea-aikaisten ja relevanttien tietojen saatavuus on osaltaan vaikuttanut avoimuuden korkeaan tasoon lennonvarmistuspalvelujen tarjonnassa. Tätä on myös edistänyt sidosryhmien välinen säännöllinen kuuleminen.

… mutta määrälliset tulokset eivät yllä odotusten tasolle …

25

Tilintarkastustuomioistuin on analysoinut suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän ja maksujärjestelmän määrällisiä tuloksia ympäristöä, kapasiteettia ja kustannustehokkuutta koskeviin tavoitteisiin nähden ensimmäisellä viiteajanjaksolla (2012–2014) ja toisella viiteajanjaksolla (2015–2019)¹⁴. Lisäksi kaaviosta 1 käy ilmi tosiasiallisten reitinaikaisten viivästysten ja keskimääräisten yksikköhintojen¹⁵ pidemmän aikavälin kehitys sekä tosiasiallinen liikenne; näiden tekijöiden välillä on kiinteä yhteys.

26

Tilintarkastustuomioistuin korostaa seuraavia tekijöitä:

1. Kapasiteetin osalta voidaan todeta, että tilanne reitinaikaisten ilmaliikennevirtojen säätelyssä vuonna 2016 esiintyneiden viipeiden kohdalla (ks. vihreä viiva kaaviossa 1) on parantunut liikennemäärältään vertailukelpoisesta vuodesta 2008. EU:n 0,5 minuutin lentokohtaista tavoitetta ei kuitenkaan ole koskaan saavutettu ja viivästykset ovat kasvaneet vuodesta 2013, mikä tarkoittaa, että vuoden 2016 tavoitearvo ylitettiin kaksinkertaisesti. Työtaistelutoimenpiteet vaikuttivat vuonna 2016 reitinaikaisten viivästysten kokonaismäärään 13,6 prosentilla ja arviolta 13 000 lentoa peruutettiin lakkopäivien aikana¹⁶.
2. Kustannustehokkuuden osalta voidaan todeta, että vuosina 2004–2016 kiinteinä hintoina ilmaistut tosiasialliset yksikköhinnat (ks. punainen viiva kaaviossa 1) alenivat yhteensä 22 prosenttia. Suurin osa alentumisesta saatiin aikaiseksi vuosina 2004–2008 eli voimakkaan liikenteen kasvun vuosina ja ennen kuin suorituskyvyn kehittämisjärjestelmä otettiin käyttöön. Vuoden 2011 (määritettyyn kustannukseen perustuvan järjestelmän ja suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän täytäntöönpanoa edeltävän vuoden) ja vuoden 2016 välisenä aikana hinnat alenivat kaiken kaikkiaan ainoastaan neljä prosenttia. Tämä jää komission määritetyille yksikkökustannuksille asettaman EU:n laajuisen alennustavoitteen (3,5 prosenttia vuodessa ensimmäisen viiteajanjakson aikana ja 3,3 prosenttia vuodessa toisen viiteajanjakson aikana) alle. Tavoitteesta jääminen johtuu lähinnä siitä, että tosiasiallinen liikennemäärä jäi ennustettua¹⁷ vähäisemmäksi. Tämän vuoksi käyttäjille tosiasiallisesti välittyvät hyödyt jäävät kauaksi komission päätöksissä esitetyistä odotuksista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yleisesti ottaen, että määritetyt yksikkökustannukset riippuivat suuresti liikenne-ennusteista ja määritetyt yksikköhinnat tosiasiallisesta liikenteestä.
3. Ympäristöalan keskeiset tulosindikaattorit paranivat asteittain koko ensimmäisen viiteajanjakson aikana ja toisen viiteajanjakson ensimmäisenä vuotena, mutta vuoden 2014 tavoitetta (4,67 prosenttia ylimäärää lähtöpaikan ja kohdepaikan välisen lyhyimmän reitin osalta) ei saavutettu (4,9 prosenttia) ja viimeisin saatavilla oleva luku (2016) osoittaa, että aikaisempi myönteinen suuntaus (4,91 prosenttia) on keskeytynyt.

27

Suorituskykyä kuvastavat tulokset paikallisella tasolla (toiminnalliset ilmatilan lohkot, maksuvyöhykkeet) vaihtelevat ja riippuvat seuraavista paikallisista olosuhteista: maantieteellinen sijainti, oikeudellinen ja institutionaalinen rakenne, palveluntarjonnan organisointi, henkilöstöehdot, kulurakenne ja liikennetilanne. Ks. esimerkit laatikossa 1.

… ja järjestelmissä esiintyy puutteita

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän tavoitteiden ja yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevien korkean tason tavoitteiden väliltä puuttuu yhteys

28

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän pitäisi parantaa lennonvarmistuspalvelujen kokonaistehokkuutta neljällä keskeisellä suorituskyvyn alueella, jotka ovat turvallisuus, ympäristö, kapasiteetti ja kustannustehokkuus. Järjestelmän olisi oltava yhdenmukainen Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman¹⁹ suorituskykypuitteiden kanssa. Suorituskykytavoitteiden asettamista Euroopan unionin tasolla olisi pidettävä osana prosessia, jonka tarkoituksena on saavuttaa yleissuunnitelmaan²⁰ sisältyvät tavoitteet.

29

Näistä säännöksistä huolimatta ei ole mitattu, miten suorituskyvyn kehittämisjärjestelmä vaikutti ensimmäisellä viiteajanjaksolla kyseisten korkean tason tavoitteiden saavuttamiseen. EU:n tason suorituskykytavoitteiden asettamista koskevassa komission päätöksessä ei viitata lainkaan kyseisiin tavoitteisiin.

Keskeiset tulosindikaattorit eivät aina ole tarkoituksenmukaisia

30

Valittu tulosindikaattorijoukko perustui suurelta osin Eurocontrolin tekemään työhön ja määritettiin sen mukaan, mitä tietoja oli aiemmin saatavilla. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi huolenaiheita, jotka liittyivät siihen, riittivätkö tietyt keskeiset indikaattorit mittaamaan suorituskykyä asiaankuuluvilla aloillaan, kuten jäljempänä kuvataan.

31

Ympäristö: Alan keskeisellä indikaattorilla mitataan suunnitellun tai tosiasiallisen lentoradan ja lyhimmän reitin välistä eroa²¹. Ruuhka tai muu kuin optimaalinen lentoreittisuunnittelu voivat tietysti pidentää lentorataa, mutta on kuitenkin olemassa useita muita tekijöitä, jotka aiheuttavat poikkeamia lyhimmältä reitiltä: sääolosuhteet, sotilaallisista operaatioista johtuvat ilmatilanrajoitukset tai kustannustehokkuutta koskevat lehtoyhtiöiden päätökset (yksikköhinnat vaihtelevat merkittävästi maiden välillä, kuten kartasta 2 käy ilmi, mikä usein johtaa siihen, että ilmatilan käyttäjät lentävät lennonvarmistuspalveluiltaan edullisempia reittejä lyhyempien reittien sijaan). Tätä keskeistä tulosindikaattoria koskevaa tilivelvollisuutta ei niin ollen voida täysin osoittaa yksittäisille lennonvarmistuspalvelujen tarjoajille, sille nämä osatekijät ovat heidän vaikutusvaltansa ulkopuolella. Lisäksi tulosindikaattoria ei ole tällä hetkellä kohdistettu vertikaaliseen lentojen tehokkuuteen, vaikka myös ilma-aluksen lentokorkeus vaikuttaa lennon ympäristövaikutukseen.

32

Kapasiteetti: Viivästykset ovat erittäin merkityksellinen ilmaliikenteen suorituskyvyn mitta. Kaikista matkustajien kokemista viivästyksistä kuitenkin vain alle kolmannes johtuu ilmaliikenteen hallinnasta²². Sitovia tavoitearvoja ei ole asetettu ’portilta portille’ -vaiheen kokonaisviivästyksen lisäosatekijöille, joita ovat mm. pidempi rullausaika ennen lentoonlähtöä tai odotuskuviot lentoasemien lähistöllä ennen laskeutumista. Lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat tulevat olemaan tilivelvollisia ainoastaan osasta portilta portille -vaiheen kokonaisviivästyksestä, joten tällä alalla merkityksellisen indikaattorin olisi sisällettävä kokonaisviivästyksen aiheuttavat keskeiset osatekijät. On pantu merkille, että nämä osatekijät kuuluvat jo seurannan piiriin ympäristöalalla, vaikkakaan niille ei ole asetettu sitovia tavoitteita.

33

Lisäksi viivästysten mittaaminen osoittaa lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien kykyä reagoida kysynnän huippuihin, mutta sen avulla ei saada käsitystä kiireaikojen ulkopuolisen kapasiteetin käytön tehokkuudesta, joka on haaste liikennevirtojen vaihdellessa tunneittain, päivittäin ja kausittain.

Suorituskykytavoitteita koskeva päätöksentekoprosessi on pitkällinen ja monimutkainen

34

Suorituskykytavoitteiden hyväksyminen edellyttää kolmivaiheista prosessia: i) ehdotus, kuuleminen ja päätös tavoitteista EU:n tasolla; ii) paikalliset ja FAB-tavoitteet sisältävien FAB-suorituskykysuunnitelmien²³ valmistelu ja arviointi suorituskyvyn tarkastuselimessä; iii) komission tekemä päätös paikallisten/FAB-tavoitteiden ja EU:n tasolla asetettujen tavoitteiden yhdenmukaisuudesta. Kun komissio päättää tavoitteista, se on pyydettävä lausuntoa yhtenäisen ilmatilan komitealta²⁴, joka voi estää päätöksen tai lykätä sitä.

35

Tällainen prosessi on luonteensa puolesta pitkällinen, koska lakisääteisten määräaikojen mukaisesti tämä voi kestää jopa kaksi vuotta. Käytännössä kustannustehokkuustavoitteita koskevat sopimukset ovat osoittautuneet erityisen vaikeiksi, koska komissio ja jäsenvaltiot eivät ole olleet yhtä kunnianhimoisia kustannusvähennyksen suuruuden suhteen. Varsinaisia neuvotteluja jäsenvaltioiden ja yhtenäisen ilmatilan komitean kanssa on jatkettu pitkälle viiteajanjaksolla, joka niiden oli tarkoitus kattaa. Koko toista viiteajanjaksoa koskeva prosessi on jo kestänyt melkein neljä vuotta eikä se ole vielä täysin päättynyt kaikkien toiminnallisten ilmatilan lohkojen²⁵ osalta. Näitä tapauksia käsitellään liitteessä IV.

Suorituskykytavoitteiden ja yksikköhintojen seuranta on heikkoa

36

Sekä kansalliset valvontaviranomaiset että komissio vastaavat suorituskykysuunnitelmien täytäntöönpanon seurannasta ja asetuksen mukaan ne voivat toimittaa lennonvarmistuspalvelujen tarjoajiin ja verkon hallinnoijaan kohdistuvia tarkastuksia, jos katsovat siihen olevan tarvetta²⁶. Myös kansalliset valvontaviranomaiset voivat toimittaa lennonvarmistusmaksujen²⁷ määrittämistä koskevia tarkastuksia. Näissä toiminnoissa kansallisten valvontaviranomaisten olisi oltava lennonvarmistuspalvelujen tarjoajista riippumattomia ainakin toiminnan tasolla ja niillä on oltava niille osoitettujen tehtävien suorittamisen edellyttämät resurssit ja valmiudet²⁸. Lisäksi komissio vastaa myös yksikköhintojen arvioinnista suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän ja maksujärjestelmän säännösten pohjalta²⁹.

37

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita puutteita, jotka rajoittavat seurantatehtävän vaikuttavuutta:

1. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin tapauksia, joissa ei ollut riittävästi resursseja (henkilöstöresursseja ja/tai taloudellisia resursseja) tai joissa erillisyys lennonvarmistuspalvelujen tarjoajista oli pelkästään toiminnallinen mutta ei hierarkkinen ja taloudellinen. Tämä rajoitti kansallisten valvontaviranomaisten valmiuksia hoitaa tehtäviään. Espanjassa lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat ja kansalliset valvontaviranomaiset eivät olleet hierarkkisesti täysin erillään toisistaan. Ranskassa kansallinen valvontaviranomainen ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoaja raportoivat samalle pääjohtajalle ja jakoivat taloudellisia resursseja yhteisestä talousarviosta, joka oli pääasiallisesti rahoitettu aivan samoilla lennonvarmistusmaksuilla, jotka kuuluivat kansallisen valvontaviranomaisen lakisääteisen valvonnan piiriin. Unkarissa toimintaa ei ollut eriytetty, sillä kansallisen lain mukaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan vastuulla on määrittää ilmaliikenteen hallinnan kustannusperusta, eikä kansallisella valvontaviranomaisella ollut valvontatehtäviensä hoitamiseen tarvittavia resursseja. Komissio ehdotti jo vuonna 2013, että kansallisten valvontaviranomaisten tehokkuutta ja riippumattomuutta lisätään ensisijaisena asiana, mutta tilanne on tältä osin pysynyt muuttumattomana vuoteen 2017 saakka.
2. Viidessä tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa ei toimitettu säännöllisesti tarkastuksia, joiden kautta olisi saatu varmuus siitä, että ainoastaan tukikelpoiset kulut sisällytetään maksujärjestelmään, ja siitä, että tukikelpoiset kulut olivat aiheutuneet kustannustehokkaalla tavalla ja että ne jakautuivat asianmukaisesti lentoreittimaksuvyöhykkeiden ja lentoaseman lennonvarmistusmaksuvyöhykkeiden kesken. Suorituskyvyn tarkastuselin arvioi komission puolesta yksikköhinnat mutta senkään tarkastustyö ei koske perustana olevien kustannusten tukikelpoisuutta. Käyttäjiltä veloitetaan näin ollen yksikköhintoja ilman, että niiden perustana olevia kustannuksia olisi tarkastettu riittävän hyvin.
3. Reitinaikaisten / lentoaseman kustannusten jakoa koskeva ohjeistus todettiin riittämättömäksi. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden kirjanpitomenettelyt eivät olleet yhdenmukaisia ja reitinaikaisiin ja lentoaseman palveluihin liittyi ristiintukemisen riski: lentoaseman lennonvarmistuspalvelumaksujen veloittaminen ilmatilan käyttäjiltä, jotka ainoastaan lensivät asianomaisen ilmatilan ylitse eivätkä käyttäneet asianomaisia lentoaseman lennonvarmistuspalveluja.
4. Suorituskykysuunnitelmiin sisältyvät infrastruktuurikustannukset³⁰ muodostavat osan määritettyä yksikkökustannusta ja ne veloitetaan ilmatilan käyttäjiltä, vaikka lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat päättäisivät peruuttaa tai lykätä investointeja. Suorituskyvyn tarkastuselin havaitsi, että pääomasta jäi käyttämättä noin miljardi euroa kaudella 2012–2015³¹, mutta ei ole säädetty, että määrä pitäisi palauttaa käyttäjille, jos näillä varoilla rahoitettavia investointeja ei toteuteta.

Toiminnalliset ilmatilan lohkot edistivät kenties yhteistyörakenteita mutta eivät yhtenäistämistä

38

Toiminnallisen ilmatilan lohkon käsite luotiin estämään pirstoutuminen. Tavoitteena oli erityisesti toiminnallisiin vaatimuksiin eikä kansallisiin rajoihin perustuva ilmatilan hallinta. Voimassa olevassa sääntelykehyksessä ei kuitenkaan määrätä, että toiminnallisilla ilmatilan lohkoilla olisi pystyttävä vaikuttavalla tavalla estämään pirstoutumista ilmatilan hallinnan, palveluntarjonnan tai teknisen välineistön hankintojen kohdalla.

Vähittäinen käsitemuutos

39

Komission alustavassa visiossa keskityttiin ilmatilan jäsentämiseen, joka mahdollistaisi optimaalisen kokoisten valvontakeskusten toiminnan. Toiminnallisia ilmatilan lohkoja kuitenkin muutettiin vähitellen naapureina olevien jäsenvaltioiden kansallisten valvontaelinten ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien välisiksi yhteistyömekanismeiksi.

1. Toiminnallisia ilmatilan lohkoja koskeva alkuperäinen tavoite ilmaistiin vuonna 2001 annetussa komission tiedonannossa³², jossa viitattiin valtioiden rajat ylittävien lennonjohtoalueiden perustamiseen. Siinä ehdotettiin, että perustetaan eurooppalainen ylempi lentotiedotusalue (EUIR), joka ”jäsennetään turvallisuus- ja tehokkuusnäkökohtien perusteella tietyn vähimmäiskoon omaaviksi funktionaalisiksi ilmatilan lohkoiksi”. Näiden toiminnallisten ilmatilan lohkojen rajojen ei tarvitsisi vastata kansallisia rajoja, ja ne perustettaisiin tukemaan ”ilmaliikennepalvelujen tarjoamista aluelennonjohtokeskuksissa, jotka vastaavat optimaalisen kokoisista eurooppalaisen ylemmän lentotiedotusalueen ilmatiloista”.
2. Ensimmäisessä yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevassa lainsäädäntöpaketissa toiminnalliset ilmatilan lohkot määriteltiin operatiivisiin vaatimuksiin perustuviksi ilmatilan lohkoiksi, joilla pyritään varmistamaan ilmatilan yhtenäisempi hallinta olemassa olevista rajoista riippumatta³³. Lainsäädäntöpaketin avulla oli tarkoitus perustaa EUIR, joka olisi jäsennetty toiminnallisiksi ilmatilan lohkoiksi, joiden oli oltava useiden turvallisuutta, tehokkuutta ja toimivuutta koskevien ehtojen mukaisia³⁴. Kun toiminnalliset ilmatilan lohkot ulottuvat useamman kuin yhden jäsenvaltion vastuulla olevaan ilmatilaan, kyseisten jäsenvaltioiden on yhdessä nimettävä palvelujen tarjoajat³⁵. Siinä ei kuitenkaan enää viitata EUIR:ta koskeviin optimaalisen kokoisiin ilmatilojen aluevalvontakeskuksiin.
3. Toinen yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva lainsäädäntöpaketti annettiin vuonna 2009, ja se on edelleen voimassa. Paketissa otettiin toiminnallisten ilmatilan lohkojen määritelmässä käyttöön ’yhtenäisen hallinnan’ käsitteen³⁶ vaihtoehtona ’tehostetun yhteistyön’ käsite. On tärkeää, että siinä myös poistetaan vaatimus, jonka mukaan suunniteltu EUIR olisi jäsennettävä toiminnallisiin ilmatilan lohkoihin. Toiminnallisista ilmatilan lohkoista säädetyissä vaatimuksissa ei myöskään nimenomaisesti vaadita yhtenäistä tai rajat ylittävää palveluntarjontaa.

Varsinainen täytäntöönpano oli kiistanalaista…

40

Toisen yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan lainsäädäntöpaketin antamisen jälkeen Eurooppaan perustettiin virallisesti yhdeksän toiminnallista ilmatilan lohkoa, kuten kartasta 3 käy ilmi.

41

Toiminnallisten ilmatilan lohkojen varsinainen täytäntöönpano aiheutti komission ja jäsenvaltioiden välillä kiistaa. Komissio asetti vuonna 2013 yleisesti kyseenalaiseksi sen, miten toiminnallisilla ilmatilan lohkoilla voitaisiin optimoida ilmatila kansallisista rajoista riippumatta, jos lentotietoalueet pysyvät samoina ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat jäsennellään samalla tavalla ja jos suorituskyvyn tarkastuselin katsoo, että suorituskykysuunnitelmissa asetetut kustannustehokkuutta ja kapasiteettia koskevat tavoitteet eivät olleet tietyissä tapauksissa optimaalisia.

42

Ilmaisut ”ilmatilan optimaalisen käytön mahdollistaminen” ja ”perusteltuja lisäarvonsa kannalta”³⁷ jättävät jäsenvaltioille runsaasti tulkinnanvaraa toiminnallisten ilmatilan lohkojen täytäntöönpanossa. Yleisesti ottaen ne eivät hyväksyneet komission esittämiä väitteitä ja korostivat, että toiminnallisten ilmatilan lohkojen rakenteiden ja koordinointimekanismien perustamisessa oli noudatettu lakisääteisiä vaatimuksia. Tämä on osoitus siitä, että komissio ja jäsenvaltiot käsittävät lakisääteiset vaatimukset yleisesti ottaen eri tavalla. Yhtäkään tapausta ei ole käsitelty Euroopan unionin tuomioistuimessa. Toiminnallisten ilmatilan lohkojen täytäntöönpanoa koskevassa konsulttiselvityksessä todettiin, että toiminnallisilla ilmatilan lohkoilla ei ole saavutettu yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevassa lainsäädännössä asetettuja korkean tason toimintapoliittisia tavoitteita, vaikka niiden täytäntöönpanemiseksi on tehty huomattavan paljon työtä³⁸.

…ja johti yhtenäistämisen sijaan yhteistyöhön

43

Tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa kansallisilla valvontaviranomaisilla ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoajilla oli toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustamiseen tarkoitetut yhteistyörakenteet ja -menettelyt. Ne tekevät aktiivisesti lähinnä sääntelyyn liittyvää ja teknistä yhteistyötä, kuten perustavat vapaiden reittien ilmatilaa alueillaan. Jotkut toiminnalliset ilmatilan lohkot (esim. FABCE ja FAB UK-Ireland) vastaavat pilottiyhteishankkeen³⁹ täytäntöönpanon virallisesta koordinoinnista.

44

Yhteistyötä tehtiin kuitenkin jo ennen toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustamista; lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat toteuttavat vastaavanlaisia toimintoja muiden kumppanien kanssa omien toiminnallisten ilmatilan lohkojen ulkopuolella. Tekniset aloitteet, kuten COOPANS ja ITEC, tuottavat koordinoituja investointeja, ja BOREALIS-aloitteella toteutetaan vapaiden reittien järjestelyjä, jotka ulottuvat toiminnallisten ilmatilan lohkojen rajojen ulkopuolelle. Tämä osoittaa, että joitakin hyötyjä voidaan myös saavuttaa vapaaehtoisella yhteistyöllä sääntelykehyksen ulkopuolella.

45

Yksikään tarkastuskäynnin kohteena ollut jäsenvaltio ei pystynyt toimittamaan tarkkaa kuluarviota toiminnallisten ilmatilan lohkojen perustamisesta tai toiminnasta eikä yksikään tarkastuskäynnin kohteena ollut elin pystynyt osoittamaan, että toiminnalliset ilmatilan lohkot olisivat tuottaneet ilmatilan käyttäjille konkreettisia hyötyjä. Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän keskeisiin suorituskykyalueisiin nähden ei tehty mittauksia, ja vaikka useat keskeiset tulosindikaattorit on asetettu toiminnallisten ilmatilan lohkojen tasolla, ne ovat useimmiten vain koottuja kansallisia tavoitearvoja.

46

Yhdelläkään toiminnallisella ilmatilan lohkolla ei saatu aikaiseksi yhtenäistämistä tarjoamalla rajat ylittäviä palveluja tai yhdistämällä lennonjohtokeskuksia tai yhteisiä maksuvyöhykkeitä eivätkä jäsenvaltiot yleisesti ottaen sitoutuneet kyseisiin aloitteisiin. Itsemääräämisoikeuteen ja entisten lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien, niiden tulojen ja henkilöstön säilyttämiseen liittyvillä huolilla on suuri vaikutus siihen, että jäsenvaltiot haluavat pitää tilanteen entisellään.

Mutta koolla on merkitystä ja yhtenäistämistarve on edelleen olemassa

47

Eurocontrol johti komission puolesta Euroopan ja Pohjois-Amerikan ilmaliikenteen hallinnan kustannustehokkuutta koskevaa selvitystä⁴⁰, josta saatiin näyttöä mittakaavaeduista ja yhtenäistämisen mahdollisista hyödyistä. Näiden kahden alueen liikennetilanne sekä poliittinen konteksti eroavat toisistaan, mutta selvityksessä korostettiin, että Yhdysvaltojen ilmaliikenteen hallintajärjestelmä, jossa ilmaliikenteen hallinta on yhdistetty yhdeksi organisaatioksi, pystyy valvomaan suurempaa määrää lentoja vähäisemmällä henkilöstö- ja lennonvalvontakeskusmäärällä (ks. taulukko 2).

Taulukko 2

Valitut suorituskykytiedot: Eurooppa ja Yhdysvallat

Kalenterivuosi 2014	Eurocontrol-valtiot	Yhdysvallat
Maantieteellinen alue (milj. km2)	12	15
Valvotut IFR-lennot (milj.)	10	15
Valvotut lentotunnit (milj.)	15	23
Siviilialan reitinaikaiset lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat	37	1
Koko henkilöstö	56 300	31 500
Toimintavastuussa oleva lennonjohtaja	17 500	12 960
Tukihenkilöstö	38 800	18 540
Reitinaikaiset lennonjohtokeskukset	63	23
Suhteellinen tiheys (lento/km2)	0,85	1,03
Tuottavuus41 (lentotunnit/lennonjohtaja)	834	1 767

Lähde: Eurocontrol “U.S. – Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends 2006–2014”, marraskuu 2016.

48

Mahdollisten mittakaavaetujen olemassaolo vahvistui myös tilintarkastustuomioistuimen analyysilla, joka perustui Eurocontrolin keräämiin tietoihin ja koski lennonvalvontakeskusten tuottavuutta⁴². Vaikka useat muut tekijät voivat vaikuttaa tuottavuuteen, analyysi osoitti, että mittarilentosääntöjen mukaisesti suoritettujen lentojen (IFR-lentojen) vuotuisella määrällä mitattuna lennonjohtokeskuksen tuottavuuden ja koon välillä on positiivinen korrelaatio. Tämä antaa ymmärtää, että keskusten yhdistäminen ja/tai väliaikaisen rajatylittävän palveluntarjonnan muotojen tehostaminen (esim. yksi lennonjohtokeskus tarjoaa lennonvarmistuspalveluja kansallisten rajojen yli kiireaikojen ulkopuolella) mahdollistaisi käyttämättömän kapasiteetin tehokkaamman käytön ja voisi lisätä tuottavuutta ja kustannustehokkuutta.

49

Kun otetaan huomioon mittakaavaetujen olemassaolo, edistyminen ilmaliikenteen hallinnan kustannusten puolittamista koskevan nykyisen korkean tason tavoitteen saavuttamisessa edellyttäisi liikenteen kasvua ja palveluntarjonnan todellista yhtenäistämistä.

SESAR-hankkeella on edistetty yhteistä visiota mutta siinä on irtauduttu alkuperäisestä aikataulusta eikä sille ole asetettu määräaikaa

50

SESAR-hanke on yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen teknologinen osa. Se muodostuu Euroopan komission, Eurocontrolin ja useiden teollisuusalan sidosryhmien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudesta sekä erityisestä sääntelykehyksestä ja erilaisista rahoitusvälineistä. Hankkeen avulla pyritään yhdenmukaistamaan ja uudenaikaistamaan ilmaliikenteen hallintajärjestelmiä ja -menettelyjä ympäri Eurooppaa. SESAR-hanke oli alusta alkaen jaettu seuraaviin vaiheisiin: määrittely (tarkoituksena oli laatia uudenaikaistamissuunnitelma), kehitys (tarvittavien teknologisten perustojen laadinta) ja käyttöönotto (uusien järjestelmien ja menettelyjen käyttöönotto).

51

Tilintarkastustuomioistuin arvioi SESAR-hanketta koskevan tapauksen sekä valitsemiaan hankkeen määrittely- ja kehitysvaiheiden näkökohtia, joita olivat erityisesti SESAR-yhteisyrityksen perustaminen, toiminta ja toiminnan jatkaminen. T&K-hankkeista ja niihin liittyvistä toiminnoista poimitun otoksen osalta arvioitiin niiden käynnistämisen oikeuttava tarvearviointi, toimitetut tuotokset ja tuotosten tähänastinen operatiivinen käyttö.

SESAR-hanke kohdistui teknologiseen pirstoutumiseen mutta hyötyjä yliarvioitiin ja EU:n tukitoimenpiteen oli tarkoitus olla väliaikainen

52

SESAR-hankkeen tarkoituksena oli koota yhteen joukko sidosryhmiä, jotka sitoutuisivat ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelmaan. Hanke kohdistui olemassa olevaan palveluntarjonnan teknologiseen, konseptuaaliseen ja menettelylliseen pirstoutumiseen. Pirstoutumiskulujen arvioitiin vuonna 2004 olevan 880–1 400 miljoonaa euroa vuodessa, joista lähes puolet liittyi ilmaliikenteen hallinnan järjestelmien pirstoutuneeseen hankintaan, kehitykseen ja toimintaan⁴³.

53

SESAR-hankkeesta odotetut hyödyt, mm. viipeiden lyheneminen ja kustannusten aleneminen, yliarvioitiin, sillä ne perustuivat yltiöoptimistisiin pitkän aikavälin liikenne-ennusteisiin, jotka eivät ole konkretisoituneet. Hankkeesta tehty vuoden 2005 kustannushyötyanalyysi perustui ennusteeseen, jonka mukaan liikenne kasvaisi vuodessa 2,9 prosenttia 30 vuoden aikana (2005–2035). Tästä huolimatta tiedoista käy ilmi, että tosiasiallinen kasvu oli kaudella 2005–2016 keskimäärin 1,1 prosenttia eikä 2,9 prosenttia. Vastaavanlaista optimismia esiintyy keskeisissä välitavoitteissa, jotka myöhemmin leimasivat SESAR-hankkeen kehitysvaihetta: vuoden 2009 ATM-yleissuunnitelmassa ja SESAR-yhteisyrityksen toiminnan jatkamista tukevassa vuoden 2012 selvityksessä⁴⁴.

54

SESAR-hanke käynnistettiin tietyllä aikataululla. Komission neuvostolle vuonna 2005 antaman tiedonannon⁴⁵ mukaisesti määrittelyvaihe alkaisi vuonna 2005 ja päättyisi vuonna 2007 ja sitä seuraisivat kehitysvaihe (2008–2013) ja käyttöönottovaihe (2014–2020). EU osallistuisi vain määrittelyyn ja kehitykseen: sekä hallinnointi että käyttöönottovaiheen rahoitus siirrettäisiin kokonaan teollisuusalan sidosryhmien tehtäviksi. Myöhemmin annetussa SESAR-yhteisyrityksen perustamista koskevassa neuvoston asetuksessa⁴⁶ kyseinen aikataulu sisältyi johdanto-osan kappaleeseen ja siinä määritettiin yhteisyrityksen toiminnan päättymispäiväksi 31. joulukuuta 2016, joskin siinä säädettiin myös tarkistusmahdollisuudesta.

SESAR-hankkeen määrittelyvaiheessa varmistettiin keskeisten sidosryhmien osallistuminen toimintaan

55

Vuonna 2004 Eurocontrol pyysi komissiolta taloudellista tukea SESAR-hankeen määrittelyvaiheeseen. Komissio myönsi taloudellista tukea vuosina 2004, 2005 ja 2006 tekemillään päätöksillä. TEN-T -ohjelmista myönnettiin Eurocontrolille yhteensä 30 miljoonaa euroa. Määrän avulla oli tarkoitus rahoittaa tutkimusta, jonka kokonaiskustannukset olivat 60 miljoonaa euroa.

56

SESAR-hankkeen määrittelyvaiheesta vastasi konsortio⁴⁷, jonka piirissä olivat kaikki keskeiset sidosryhmät ilmatilan käyttäjistä lentoaseman pitäjiin, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajiin ja valmistajiin. Vaihe kesti vuodesta 2005 vuoteen 2008. Useiden tuotosten⁴⁸ lisäksi sen aikana laadittiin ensimmäinen Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelma SESAR-hankkeen kehitys- ja käyttöönottovaiheiden etenemissuunnitelmaksi. Neuvosto hyväksyi maaliskuussa 2009 yleissuunnitelman, joka muodosti perustan sitä seuraavalle kehitysvaiheelle.

SESAR-yhteisyritys onnistui perustamaan eurooppalaiseen ilmaliikenteen hallintaan koordinoidut tutkimus- ja kehitystoimet…

57

Ilmaliikenteen hallinnan alan tutkimus- ja kehitystoimet (T&K-toimet) voivat olla monimutkaisia ja niitä on hallinnoitava. Tämä johtuu siitä, että lentoasemat, ilmatilan käyttäjät, verkon hallinnoija ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat ovat suuressa määrin toisistaan riippuvaisia, sekä siitä, että T&K-toimet ja varsinaiset toimet on toteutettava rinnakkain.

58

SESAR-yhteisyritys perustettiin⁴⁹ hallinnoimaan kehitysvaiheen T&K -toimia. Sen perustama järjestelmä hallinnoi erittäin monimutkaista T&K-ohjelmaa ja koordinoi aiemmin pirstoutunutta T&K-ympäristöä. Sidosryhmät katsovat, että SESAR-hankkeella edistetään (i) eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan tulevaa rakennetta ja käyttöönottoa koskevaa EU:n laajuista visiota, johon sidosryhmät, valmistajat mukaan lukien, sitoutuvat; ii) sidosryhmien koordinoituja kumppanuuksia T&K-työssä ja mittakaavaetuja, ja iii) eurooppalaisen vaikutusvallan kasvua kansainvälisten standardien laatimisessa ja ICAOn maailmanlaajuisen lennonvarmistussuunnitelman valmistelussa. Lisäksi EU:n rahoituksen saatavuus johti siihen, että sidosryhmät sitoivat T&K-toimiin lisäresursseja.

… mutta sen toimeksiannossa esiintyy puutteita

59

Lainsäädäntökehyksen mukaisesti SESAR-yhteisyritys vastaa ATM-yleissuunnitelman täytäntöönpanosta (ja erityisesti kehitysvaiheen organisoinnista suunnitelman mukaan)⁵⁰. SESAR-yhteisyrityksen toimeksianto on kuitenkin epäselvä kahdessa kohtaa:

1. Vaikka neuvoston vuonna 2007 antamassa asetuksessa säädettiin, että SESAR-yhteisyritys lakkautetaan vuoden 2016 loppuun mennessä, siinä myös annettiin SESAR-yhteisyrityksen vastuulle panna täytäntöön yleissuunnitelma, johon liittyviä T&K-toimia toteutetaan vuoden 2020 jälkeenkin.
2. Asetuksessa ei nimenomaisesti anneta SESAR-yhteisyrityksen tehtäväksi yleissuunnitelman päivittämistä, vaan siinä ainoastaan kuvataan menettely, jonka mukaisesti EU hyväksyy merkittävät muutokset yleissuunnitelmaan. SESAR-yhteisyrityksen prosessiin osallistumiseen viitataan ainoastaan asiakirjoissa⁵¹, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia. Niiden mukaan SESAR-yhteisyritys ehdottaisi päivityksiä hallintoneuvostonsa hyväksyttäväksi.

60

Edellä mainittu kehys on hankkeen tehokkuuden kannalta riskitekijä. Ensinnäkin SESAR-yhteisyrityksen sääntelyn elinkaaren ja yhteisyritykselle tehtäväksi annettujen T&K-toimien välisen ristiriidan vuoksi on epäselvää, missä määrin toimet oli määrä saada toteutettua päättymispäivään mennessä. Toiseksi päivitykset vaikuttavat viime kädessä aikatauluihin sekä kustannuksiin ja eri sidosryhmien odotettavissa oleviin hyötyihin, joten edistystä mitataan muuttuvan tavoitteen perusteella, mikä vähentää entisestään SESAR-yhteisyrityksen toimeksiantoon liittyvää tilivelvollisuutta.

Yleissuunnitelman päivitykset kuvastavat uusia realiteetteja mutta tuovat mukanaan myös merkittäviä viivästyksiä…

61

SESAR-yhteisyritys on todellakin sitonut huomattavan määrän resursseja yleissuunnitelman päivitysprosessiin⁵². Vuoteen 2017 mennessä yleissuunnitelmaan oli tehty kaksi merkittävää päivitystä ja kolmas oli suunniteltu vuodeksi 2018.

62

Ensimmäiseen päivitykseen (2012) johti ennen kaikkea se, että ymmärrettiin, että kaikkia suunniteltuja T&K-toimia ei voitaisi saada päätökseen vuoden 2016 loppuun mennessä. Tästä syystä T&K-toimet kohdistettiin hallinnoitavissa oleviin oleellisiin toiminnallisiin muutoksiin⁵³. Päivitys tehtiin sen jälkeen, kun SESAR-yhteisyrityksen ohjelmakomitean jäsenet olivat kartoittaneet sisäisesti osakkaiden strategiset tarpeet ja jakaneet vastaavasti resurssit hankkeille. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että ohjelman painopisteet uudelleen määrittelevässä työryhmässä ei ollut ilmatilan käyttäjiä, joiden viime kädessä on maksettava yleissuunnitelmassa tarkoitetut investoinnit. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä heikentää välttämätöntä SESAR-ratkaisuihin sitoutumista ja hankkeen yleistä vaikuttavuutta. Vertailukelpoisessa amerikkalaisessa ohjelmassa (NextGen) yksilöitiin käyttöönoton keskeiseksi haasteeksi lentoyhtiöiden sitoutumisen puute ja erityisesti niiden haluttomuus varustaa ilma-aluksensa yhteensopivalla lentoelektroniikalla⁵⁴.

63

Tämä vaikutti melkein kaikkiin alun perin käynnistettyihin T&K-hankkeisiin, joista useiden soveltamisalaa oli muutettu ja jotka eivät enää tuottaneet alun perin suunniteltuja tuotoksia SESAR-yhteisyrityksen lakisääteisen elinkaaren aikana. Tuli selväksi, että kehitysvaiheen alun perin tarkoitettua aikataulua (2008–2013) ei enää noudatettu.

64

Toisen päivityksen (2015) sai aikaiseksi pääasiassa tarve kohdistaa T&K-ohjelma käyttöönottovaiheen vaatimuksiin ja erityisesti pilottiyhteishankkeen vaatimuksiin ja sisällyttää siihen uusia osa-alueita, kuten kauko-ohjattava ilma-alus ja kyberturvallisuus.

65

Päivitykset merkitsivät huomattavia muutoksia sekä ATM-yleissuunnitelman muotoon että sisältöön. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille seuraavat keskeiset muutokset asiakirjojen välillä.

Taulukko 3

Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman valittujen tekijöiden kehitys

	Yleissuunnitelma 2009	Yleissuunnitelma 2012	Yleissuunnitelma 2015
Suosituskykytavoitteet	Vertailukohta: 2004/2005 Tavoiteaikataulu: 2020 Tavoitteet:    lisätä kapasiteettia 73 prosenttia    vähentää ympäristövaikutusta lentoa kohti 10 prosenttia    vähentää kustannuksia lentoa kohti 50 prosenttia	Vertailukohta: 2005 Tavoiteaikataulu: 2030 Tavoitteet:    lisätä kapasiteettia 27 prosenttia    vähentää ympäristövaikutusta lentoa kohti 2,8 prosenttia    vähentää kustannuksia lentoa kohti 6 prosenttia	Vertailukohta: 2012 Tavoiteaikataulu: 2035 Tavoitteet:    vähentää reitinaikaista viivästymistä 10–30 prosenttia    vähentää ympäristövaikutusta lentoa kohti 5–10 prosenttia    vähentää kustannuksia lentoa kohti 30–40 prosenttia
Investointikustannukset	32 miljardia euroa vuosina 2008–2020 (määrästä 22 miljardia euroa koskee ilmatilan käyttäjiä ja 7 miljardia euroa lennonvarmistuspalvelujen tarjoajia)	20–29 miljardia euroa (määrästä 13–17 miljardia euroa koskee ilmatilan käyttäjiä ja 3–6 miljardia euroa lennonvarmistuspalvelujen tarjoajia)	19–28 miljardia euroa vuosina 2015–2035, (määrästä 17–26 miljardia euroa koskee maalla tehtyjä investointeja)

Lähde: Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelmat vuosilta 2009, 2012 ja 2015.

66

Edeltävästä taulukosta käy ilmi, että ilmaliikenteen hallinnan tavoitekonseptin saavuttamista lykättiin vähitellen vuodesta 2020 vuoteen 2035, suorituskyvystä saatavat hyötyodotukset alenivat ja yleiset investointitarpeet vähenivät hieman. Lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien tapauksessa vaaditun investoinnin odotetaan nyt olevan suurempi kuin vuonna 2009⁵⁵.

… ja johtivat lopulta päätökseen jatkaa SESAR-yrityksen toimintaa ja sitoa lisäresursseja

67

Yleissuunnitelmaan vuonna 2012 tehdyssä päivityksessä määritettiin kolme keskeistä vaihetta⁵⁶, joiden mukaan SESAR-konsepti otetaan käyttöön vuoteen 2030 mennessä. Komissio kuitenkin totesi⁵⁷ vuonna 2013, että kauden 2007–2013 rahoitusnäkymien puitteissa SESAR-yhteisyrityksen työohjelma mahdollistaisi ainoastaan sen, että toteutettaisiin yleissuunnitelman vaihe 1 ja osa vaiheesta 2 ja että vaiheiden 2 ja 3 päätökseen saattaminen edellyttäisi SESAR-yhteisyrityksen toiminnan jatkamista. Toiminnan jatkamisen tueksi komissio totesi, että SESAR-yhteisyrityksen toiminnan jatkamisesta saatavat hyödyt olisivat siitä aiheutuvia kustannuksia selvästi suuremmat. Vuonna 2014 neuvosto muutti asetusta (EY) N:o 219/2007 siten, että SESAR-yhteisyrityksen toimintaa jatkettiin joulukuuhun 2024 saakka ja yhteisyrityksen talousarvioon osoitettiin kyseiselle kaudelle EU:n myöntämää lisärahoitusta 585 miljoonaa euroa.

68

SESAR-yhteisyrityksen toiminnan jatkamista koskevaa päätöstä tukevassa kustannushyötyanalyysissä esitettiin optimistinen pitkän aikavälin ilmaliikenne-ennuste mutta siinä ei arvioitu T&K-kustannuksia vuoden 2020 jälkeen, vaikka kyseisiä kustannuksia verrattiin odotettuihin hyötyihin vuoteen 2035 saakka. Tämä epäsuhta kuvastaa SESAR-yhteisyrityksen (ja sitä tukevan rahoituskehyksen) väliaikaisen luonteen ja yhteisyrityksen tehtäväksi annetulta T&K-työltä edellytetyn keston välistä ristiriitaa.

69

Yleissuunnitelman päivitykset ja SESAR-yhteisyrityksen toiminnan jatkaminen tarkoittivat, että meneillään olevan kehitysvaiheen ja alkuperäisen aikataulun välinen kuilu kasvoi. Kyseessä oli pikemminkin vision muuttuminen kuin pelkkä viivästyminen. T&K-toimet oli alun perin tarkoitus toteuttaa kaudella 2008–2013, mutta niille ei tosiasiassa ole asetettu määräaikaa, vaikka niitä tukeva rakenne on väliaikainen.

Vuoden 2016 lopussa julkaistiin joitakin teknologisia ratkaisuja, mutta yleissuunnitelman täytäntöönpanoa ei ole edelleenkään saatu läheskään valmiiksi

70

SESAR-yhteisyritys on julkaissut teknologisia ja toiminnallisia parannuksia koskevia asiakirjoja useina SESAR-ratkaisuina (SESAR Solutions)⁵⁸. Se on myös toteuttanut kyseisten parannusten mahdollisten hyötyjen esittelyjä tosiasiallisessa toimintaympäristössä.

71

Resurssien uudelleenosoittamisen ja yleissuunnitelman päivitysten kautta SESAR-yhteisyritys muutti kuitenkin T&K-ohjelman soveltamisalaa sen täytäntöönpanon aikana mukauttamalla hankkeiden sisältöä ja aikataulua ja yleistä ilmaliikenteen hallinnan tavoitekonseptia. SESAR-yhteisyritys ja sen osakkaat ovat kehuneet tätä joustavuutta, mutta se myös peittää alleen T&K-työn viivästymisen alkuperäisestä suunnitelmasta.

72

Tilintarkastustuomioistuin haluaa korostaa tältä osin neljää tekijää:

1. SESAR-yhteisyrityksen ulkoisesta raportoinnista ei saa kattavaa kuvaa yleissuunnitelman täytäntöönpanon edistymisestä. Vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään täytäntöönpanoaste kunkin hankkeen viimeksi sovitun sisällön mukaan, mutta siinä ei viitata viivästymiseen alkuperäisistä määräajoista.
2. SESAR-yhteisyritys kuitenkin seuraa⁵⁹ säännöllisesti SESAR-ratkaisuihin sisällytettävien toiminnallisten parannusten toimintavalmiutta. Tilintarkastustuomioistuimen analyysista kävi ilmi, että vuoden 2016 lopussa SESAR-yhteisyritys oli hyväksynyt ainoastaan 19 prosenttia toiminnallisista parannuksista teollistamista edeltävällä kehitys- ja integrointitasolla ja että 61 prosenttia oli edelleen käsitteen määrittelyä koskevassa vaiheessa.
3. Vuonna 2016 nykyisestä yleissuunnitelmasta oli toteutettu ainoastaan pieni osa, vaikka suurin osa kehitysvaiheeseen alun perin suunnitellusta EU:n tuesta (700 miljoonaa euroa) on käytetty. Tästä seurasi, että SESAR-yhteisyrityksen toimintaa on ollut jatkettava vuoteen 2024 saakka ja että sille on myönnettävä lisää EU:n rahoitusta 585 miljoonaa euroa.
4. Tarkastuskohteena olleet yksittäiset T&K-hankkeet esitellään jokaisessa ATM-yleissuunnitelman versiossa yleisellä tasolla mutta ne oli käynnistetty tekemättä kustannushyötyanalyysiä, jossa osoitettaisiin käsiteltävän ongelman laajuus ja että sidottu investointi todennäköisesti tuottaisi nettotuottoa. Joidenkin hankkeiden sisältöä oli muokattu yleissuunnitelman päivitysten yhteydessä ja ne tuottivat ainoastaan osan alun perin suunnitelluista tuotoksista (ks. liite II)

Johtopäätökset ja suositukset

73

Ilmaliikenteen turvallinen ja tehokas virta edellyttää ilmaliikenteen hallintatoimia, jotka kattavat kolme olennaista toimintoa: varmistetaan lentokoneiden porrastus ja (lennonjohdon) tarjonnan ja kysynnän (lennot) kohtaaminen ja tarjotaan ilmatilan käyttäjille ilmailutiedotusta.

74

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevalla aloitteella pyritään parantamaan ilmaliikenteen hallinnan yleistä suorituskykyä siirtämällä useita toimivaltuuksia aiemmin sovelletusta hallitustenvälisestä käytännöstä Euroopan unionin tasolle.

75

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva aloite käynnistettiin virallisesti vuonna 2004. Vähitellen siitä tuli sääntelykehys, joka sisältää joukon EU:n tasolla sovellettavia sitovia yleissääntöjä, jotka koskevat ilmaliikenteen hallinnan turvallisuutta ja palvelujen tarjontaa, ilmatilan hallintaa ja yhteentoimivuutta verkossa. Kehyksen rinnalla toteutetaan teknologian uudistamiseen tähtäävää ohjelmaa (Eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishanke eli SESAR-hanke), jota tuetaan taloudellisilla kannustimilla.

76

Tilintarkastustuomioistuin arvioi valitsemiaan yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen keskeisiä lakisääteisiä osatekijöitä. Niihin lukeutuvat i) suorituskyvyn kehittämisjärjestelmä ja maksujärjestelmä, joissa vahvistetaan sitovat tavoitteet neljälle suorituskyvyn osa-alueelle: turvallisuus, ympäristö, kapasiteetti ja kustannustehokkuus, sekä ilmatilan käyttäjiltä veloitettavia maksuja koskevat säännöt; ii) toiminnalliset ilmatilan lohkot, joiden avulla on tarkoitus optimoida valtioiden rajojen mukaisesti perinteisesti organisoitu palveluntarjonta; iii) SESAR-hankkeen määrittely- ja kehitysvaiheet, jotka muodostavat yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen teknologisen pilarin ja joiden tarkoituksena on yhdenmukaistaa ja uudenaikaistaa ilmaliikenteen hallinnan menettelyjä ja infrastruktuuria.

77

Tilintarkastustuomioistuin totesi yleisesti ottaen, että aloitteen taustalla oli selkeä tarve ja että se on tehostanut ilmaliikenteen hallintakulttuuria. Euroopan ilmatilan hallinta on kuitenkin edelleen pirstoutunut ja käsitettä ’yhtenäinen eurooppalainen ilmatila’ ei ole vielä saatu toteutetuksi. Lennonvarmistusmaksuja ei ole merkittävästi alennettu ja ilmaliikenteen hallintaan liittyvät viipeet ovat alkaneet yleistyä jälleen. SESAR-hankkeella edistetään koordinointia ja saadaan vähitellen aikaiseksi teknologisia parannuksia, mutta se on jäänyt alkuperäisestä aikataulustaan jälkeen ja siitä on tullut huomattavasti odotettua hintavampi. Tosiasiassa EU:n toiminta SESAR-hankkeessa on muuttunut tavoitemääräaikaan perustuvasta toiminnasta avoimempaan sitoumukseen.

78

EU:n toiminta oli tarpeen kansallisten monopolien ja pirstoutumisen vuoksi. Tästä syntyi yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva aloite. Aloitteen korkean tason tavoitteet muotoiltiin alun perin vuonna 2005 koetun ilmaliikenteen kehityksen pohjalta. Kun liikenteen kasvu sittemmin hiipui, korkean tason tavoitteita ei voitu enää saavuttaa kustannustehokkaasti eivätkä ne olleet enää kapasiteetin osalta relevantteja. Ne eivät myöskään kytkeytyneet suoristuskyvyn kehittämisjärjestelmän tavoitteisiin (ks. kohdat 16–21, 28 ja 29).

Suositus 1 – Tarkistetaan korkean tason tavoitteita

Komission olisi ehdotettava yhtenäiselle eurooppalaiselle ilmatilalle määritelmää, joka sisältää ilmatilan rakenteen, palveluiden tarjoamisen ja infrastruktuurin keskeiset ulottuvuudet. Tämän perusteella komission olisi tarkistettava yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan korkean tason tavoitteet ja varmistettava samalla, että ne ovat riittävän kunnianhimoisia tuloksellisuuden edistämisen kannalta ja että niiden saavuttamiselle on asetettu realistiset aikataulut. Tarkistetut korkean tason tavoitteet olisi myös kytkettävä EU:n laajuisiin tavoitearvoihin suorituskyvyn kehittämisjärjestelmässä, jotta tavoitteiden saavuttamisen edistymistä voitaisiin mitata. Kun otetaan huomioon, että nykyinen eli toinen viiteajanjakso päättyy vuonna 2019, kolmannen viiteajanjakson tavoitteet olisi asetettava tätä silmällä pitäen. Tarkistettuja korkean tason tavoitteita olisi käytettävä viitteinä myös nykyisen yleissuunnitelman kehittämisessä.

Määräaika: vuoteen 2019 mennessä.

79

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmä ja maksujärjestelmä ovat periaatteessa riittävät välineet, kun pyritään lieventämään suurelta osin monopoliasemassa olevan palveluntarjonnan kielteisiä vaikutuksia. Järjestelmillä on edistetty tehokkuuden ja avoimuuden kulttuuria lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien keskuudessa. Järjestelmien määrälliset tulokset ovat kuitenkin odotettua pienemmät: lentojen viivästymiselle suorituskykysuunnitelmissa asetetut tavoitearvot ovat yleisesti ottaen ylittyneet ja vuoden 2013 ennätyksellisen alhaisesta tasosta huolimatta viipeitä esiintyy entistä enemmän; ilmatilan käyttäjien maksamat yksikköhinnat riippuvat suuresti liikennevolyymeistä ja ne ovat alentuneet vuosina 2011–2016 ainoastaan neljä prosenttia eli toisin sanoen ne jäävät komission EU:n tasolla asettamasta alentamistavoitteesta.

80

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmässä näkyvät heikot määrälliset tulokset johtuvat ennen kaikkea siitä, että alalla ei ole saatu aikaiseksi huomattavaa yhtenäistämistä, ja siitä, että liikenne on kasvanut hitaammin. Nykyiset toiminnalliset ilmatilan lohkot tarjoavat ennen kaikkea yhteistyöfoorumin naapurivaltioiden sidosryhmille, mutta ne ovat osoittautuneet tehottomiksi pirstoutumiseen puuttumisessa ilmatilan hallinnassa, palveluntarjonnassa sekä teknisen välineistön kohdalla. Toiminnallisilla ilmatilan lohkoilla ei onnistuttu edistämään yhtenäistä tai väliaikaista rajat ylittävää palveluntarjontaa, jonka avulla suorituskykyä olisi voitu parantaa merkittävästi (ks. kohdat 22–49).

Suositus 2 – Analysoidaan muita pirstoutumiseen kohdistuvia toimintapoliittisia vaihtoehtoja

Komission olisi

1. arvioitava toiminnallisia ilmatilan lohkoja koskevien lakisääteisten vaatimusten säilyttämisestä saatavaa lisäarvoa, kun huomioon otetaan niiden tehottomuus yhtenäistämisen kannalta
2. tarkistettava toimintapoliittisia vaihtoehtoja, jotka sellaisinaan tai toiminnallisten ilmatilan lohkojen ohella voisivat yhtenäistää toimintaa vaikuttavalla tavalla tai mahdollisesti tuottaa mittakaavaetuja, ja seurattava niiden täytäntöönpanoa relevanttien tulosindikaattorien ja tavoitearvojen avulla. Vaihtoehtoja voisivat olla yhtenäisen tai rajat ylittävän palveluntarjonnan aktiivinen edistämistoiminta, jossa otetaan huomioon myös lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien palvelujen mahdollinen rakenneuudistus.

Määräaika: vuoteen 2020 mennessä.

81

Kansallisten valvontaviranomaisten ja komission seurantatehtäviin vaikuttavat monenlaiset rajoitteet. Kansalliset valvontaviranomaiset eivät ole aina täysin riippumattomia eivätkä tehokkaita. Ne eivät tarkasta säännöllisesti käyttäjiltä veloitettavien kulujen tärkeitä osa-alueita, joita ovat tukikelpoisuus, taloudellisuus ja riittävä kustannusten jako. Komissio ei myöskään tarkasta kyseisiä osa-alueita yksikköhintoja arvioidessaan. Lisäksi lentoreittimaksuvyöhykkeiden ja lentoaseman lennonvarmistusmaksuvyöhykkeiden kustannusten jakoa koskeva komission ohjeistus todettiin riittämättömäksi. Tämän vuoksi reitinaikaisiin ja lentoaseman varmennuspalveluihin liittyi ristiintukemisen riski (ks. kohdat 36 ja 37).

Suositus 3 – Varmistetaan kansallisten valvontaviranomaisten täydellinen riippumattomuus ja kapasiteetti

Kansallisten valvontaviranomaisten olisi oltava täysin riippumattomia ja niillä olisi oltava tehtäviensä suorittamiseen tarvittavat valmiudet. Tätä silmällä pitäen jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kansalliset valvontaviranomaiset ovat hierarkkisesti, taloudellisesti ja toiminnallisesti riippumattomia lennonvarmistuspalvelujen tarjoajista ja että niillä on suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän ja maksujärjestelmän valvontaan ja seurantaan tarvittavat resurssit. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevaan lainsäädäntöpakettiin (SES2+) sisältyvien säännösten pikainen hyväksyminen edistäisi tätä.

Määräaika: vuoteen 2019 mennessä.

Suositus 4 – Varmistetaan maksujärjestelmän tarkastusten kattavuus

Komission ja kansallisten valvontaviranomaisten olisi toimitettava säännöllisesti nykylainsäädännössä säädetyt tarkastukset, jotka koskevat erityisesti veloitettujen kulujen tukikelpoisuutta ja niiden jakautumista lentoreittimaksuvyöhykkeiden ja lentoaseman lennonvarmistusmaksuvyöhykkeiden kesken. Komission olisi lisättävä kustannusten jakautumista koskevaa ohjeistusta varmistaakseen yhdenmukaisen kirjanpitokäsittelyn.

Määräaika: vuoteen 2019 mennessä.

82

Suorituskykysuunnitelmien hyväksymisprosessi on pitkällinen ja monimutkainen. Asioista sopiminen komission ja jäsenvaltioiden välillä on osoittautunut vaikeaksi erityisesti kapasiteettiin ja kustannustehokkuuteen liittyvien tavoitteiden kohdalla. Koska komissio ei voi asettaa tavoitteita, suorituskykysuunnitelmiin sisältyvillä tavoitteilla on taipumus kuvastaa alhaisempaa kunnianhimon tasoa (ks. kohdat 34 ja 35).

Suositus 5 – Järkeistetään suorituskyvyn kehittämisjärjestelmää

Komission olisi järkeistettävä suorituskykysuunnitelmien hyväksymisprosessia. Tätä tarkoitusta varten sen olisi aktiivisesti edistettävä vapautuksia järjestelmästä siinä tapauksessa, että palveluja tarjotaan markkinaolosuhteissa tai palveluntarjoajien ja ilmatilan käyttäjien välisten palvelutasosopimusten perusteella. Jos kyse ei ole tällaisista olosuhteista, komission olisi voitava suoraan asettaa sitovat tavoitearvot suorituskyvyn tarkastuselimen tekemän arvioinnin perusteella.

Määräaika: vuoteen 2019 mennessä.

83

Ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyä seurataan suorituskykyä mittaavalla kehyksellä keskeisten tulosindikaattorien perusteella; tulosindikaattoreissa on kuitenkin paljon puutteita. Ne rajoittavat kykyä mitata ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyä asianmukaisesti useilla keskeisillä aloilla. Erityisesti kapasiteettia viivästysten muodossa mittaavilla indikaattoreilla saadaan selville vain pieni osa matkustajien yleisestä ”portilta portille” -kokemuksesta eivätkä ne mittaa tehokkuutta kiireaikojen ulkopuolella. Ympäristöalalla reitinaikainen lennon tehokkuus kuvastaa lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien vaikutusvallan ulkopuolelle jääviä osa-alueita, mutta toisaalta se ei kohdistu lennon tehokkuuden vertikaaliseen osa-alueeseen (ks. kohdat 30–33).

Suositus 6 – Arvioidaan tiettyjä keskeisiä tulosindikaattoreita

Komission olisi seuraavaa viiteajanjaksoa varten

1. kapasiteetin osalta varmistettava, että keskeisillä tulosindikaattoreilla mitataan yleistä ”portilta portille” -viivästymistä ja samalla säilytetään riittävä lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien tilivelvollisuus. Keskeisillä tulosindikaattoreilla olisi myös pystyttävä mittaamaan kysynnän huippujen käsittelykapasiteetin lisäksi myös sitä, hyödynnetäänkö resursseja tehokkaasti kiireaikoina ja kiireaikojen ulkopuolella.
2. ympäristön osalta keskeisiä tulosindikaattoreita olisi mukautettava siten, että niillä mitataan ilmaliikenteen hallintajärjestelmän reagoivuutta ilmatilan käyttäjien haluamiin lentoratoihin sekä horisontaalisesti että vertikaalisesti.

Määräaika: vuoteen 2019 mennessä.

84

SESAR-hankkeen määrittely- ja kehittämisvaiheissa edistettiin keskeisten sidosryhmien sitoutumista yhteiseen teknologiseen suunnitelmaan ja sen kehittämisvaiheessa aiemmin pirstoutuneesta T&K-ympäristöstä tuli koordinoitu. SESAR-yhteisyritys on julkaissut teknologisia ja toiminnallisia parannuksia useina SESAR-ratkaisuina (SESAR Solutions).

85

EU:n rooli SESAR-hankkeessa on kehittynyt alkuvaiheesta sisällön, aikataulun ja taloudellisen osuuden osalta. Ne kaikki ovat laajentuneet huomattavasti. Odotusarvona oli alun perin, että kehitysvaihe saataisiin päätökseen vuoteen 2013 mennessä ja siirrettäisiin sitten teollisuusalan sidosryhmille käyttöönottoa varten, mutta nämä odotukset ovat sittemmin korvattu avoimella, jatkuvasti kehittyvällä T&K-visiolla, joka edellyttää pitkän aikavälin EU-tukea. Vuosien 2012 ja 2015 yleissuunnitelmien päivitykset toivat mukanaan huomattavia muutoksia sekä sisältöön että muotoon, mikä lykkäsi tavoitekonseptin saavuttamista: SESAR-yhteisyrityksen suorituskykyä koskevat tavoitteet on nyt asetettu vuodeksi 2035 eikä vuodeksi 2020, kuten oli alun perin aiottu.

86

SESAR-yhteisyrityksen vahvistettu lakisääteinen elinkaari ja siltä odotetun T&K-työn suunniteltu kesto ovat keskenään ristiriitaisia. Tämä heikentää SESAR-yhteisyrityksen tilivelvollisuutta yleissuunnitelman täytäntöönpanon osalta. Tilannetta pahentaa se, että SESAR-yhteisyritys ei raportoi asianmukaisesti täytäntöönpanoasteesta.

87

Vuonna 2016 nykyisestä yleissuunnitelmasta oli toteutettu ainoastaan pieni osa, vaikka suurin osa kehitysvaiheeseen alun perin suunnitellusta EU:n tuesta (700 miljoonaa euroa) on käytetty. Tästä seurasi, että SESAR-yhteisyrityksen toimintaa on ollut jatkettava vuoteen 2024 ja sille on myönnettävä lisää EU:n rahoitusta 585 miljoonaa euroa (ks. kohdat 50–72).

Suositus 7 – Tarkistetaan ilmaliikenteen hallinnan T&K-toimiin liittyvää EU:n tukirakennetta sen tavoitteiden kannalta

Parempaa sääntelyä koskevien periaatteiden mukaisesti toimintapoliittiset päätökset olisi tehtävä avoimesti ja läpinäkyvästi, parhaimman saatavilla olevan näytön perusteella ja sidosryhmien kattavan osallistumisen avulla.

Jos komissio ehdottaa ilmaliikenteen hallinnan T&K-toimien rahoittamisen jatkamista vuoden 2024 jälkeen, sen olisi

1. perusteltava EU:n tuki riittävän hyvin erityisesti siltä osin, miksi tukea olisi jatkettava, mitä sillä saavutettaisiin ja missä aikataulussa tämä tapahtuisi ja minkä verran julkista tukea tarvittaisiin, jotta rahalle saataisiin mahdollisimman paljon vastinetta
2. analysoitava, soveltuuko SESAR-yhteisyritys väliaikaisena rakenteena kyseisten pitkän aikavälin T&K-toimien toteuttamiseen, ja toteutettava tarvittavat mukautukset, jos yhteisyritys ei siihen sovellu.

Määräaika: vuoteen 2020 mennessä.

Suositus 8 – Vahvistetaan SESAR-yhteisyrityksen tilivelvollisuutta

Komission olisi vahvistettava SESAR-yhteisyrityksen tilivelvollisuutta määrittelemällä yleissuunnitelman täytäntöönpanoa varten selkeät ja aikasidonnaiset välitavoitteet ja tarvittava budjetti. Komission olisi myös vaadittava, että SESAR-yhteisyritys raportoi säännöllisesti yleissuunnitelman täysimääräisen täytäntöönpanon edistymisestä.

Määräaika: vuoteen 2018 mennessä.

88

Tarkastuskohteena olleet yksittäiset T&K-hankkeet esitellään jokaisessa ATM-yleissuunnitelman versiossa yleisellä tasolla mutta ne oli käynnistetty tekemättä kustannushyötyanalyysiä, jossa osoitettaisiin käsiteltävän ongelman laajuus ja että sidottu investointi todennäköisesti tuottaisi nettotuottoa. Joidenkin hankkeiden sisältöä oli muokattu yleissuunnitelman päivitysten yhteydessä ja ne tuottivat ainoastaan osan alun perin suunnitelluista tuotoksista (ks. kohta 72).

Suositus 9 – Priorisoidaan EU:n tukea T&K-ratkaisuille, joilla edistetään yhtenäistämistä ja kilpailuympäristöä

Komission olisi varmistettava, että

1. EU tukee ainoastaan hankkeita, jotka tuottavat osoitetusti lisäarvoa verkostolle. Tämä voitaisiin saavuttaa esimerkiksi siten, että toteutetaan järjestelmä, jonka avulla arvioidaan hankkeiden verkostolle tuottamaa lisäarvoa mm. tarveanalyysin tai hankkeiden kustannushyötyanalyysin perusteella
2. SESAR-yhteisyrityksen puitteissa EU:n rahoitusta annetaan ensisijaisesti ilmaliikenteen hallinnan T&K-ratkaisuihin, jotka edistävät yhtenäistämistä, yhteentoimivuutta, infrastruktuurin jakamista ja kilpailuympäristön edellytyksiä.

Määräaika: sovelletaan uusiin rahoitettaviin hankkeisiin vuodesta 2018 alkaen.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. lokakuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Lyhenteet

EASA: Euroopan lentoturvallisuusvirasto

IFR: Mittarilentosäännöt

SESAR: Eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishanke

T&K: Tutkimus ja kehitys

TEN-T: Euroopan laajuiset liikenneverkot

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Jaosto on erikoistunut yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen George Pufanin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Patrick Weldon ja kabinettiavustaja Mircea Radulescu, toimialapäällikkö Pietro Puricella, tehtävävastaava Afonso Malheiro sekä tarkastajat Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer ja Judit Oroszki.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8565-2	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/92219	QJ-AB-17-019-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-8539-3	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/535298	QJ-AB-17-019-FI-Q

©Euroopan unioni, 2017.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: http://europa.eu/contact

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: http://europa.eu/contact

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta http://op.europa.eu/eubookshop. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.