Cielo Único Europeo: un cambio de cultura, pero no un cielo único

Resumen

Sobre el Cielo Único Europeo

I

El transporte aéreo es un importante componente del mercado interior de la UE, que promueve la movilidad de las personas y los bienes impulsando al mismo tiempo el crecimiento económico. En 2015, unos 920 millones de pasajeros y 15 millones de toneladas de mercancías tuvieron como origen o destino aeropuertos de la UE. Ese año, el cielo europeo fue utilizado por casi 10 millones de vuelos IFR (reglas de vuelo por instrumentos). El flujo seguro y eficiente de este tránsito requiere la intervención de la gestión del tránsito aéreo (ATM), que comprende tres funciones esenciales: garantizar la separación entre aeronaves; equilibrar la oferta (de control del tránsito aéreo) y la demanda (vuelos); y proporcionar información aeronáutica a los usuarios del espacio aéreo.

II

Aunque su naturaleza es intrínsecamente internacional, el tránsito aéreo se ha gestionado tradicionalmente a escala nacional en un entorno fragmentario y monopolista, características que han contribuido a que se produzcan retrasos y a un aumento de los costes de gestión del tránsito aéreo que soportan los usuarios del espacio aéreo. Por consiguiente, la iniciativa Cielo Único Europeo (CUE) tiene como objetivo mejorar el rendimiento general de la gestión del tránsito aéreo transfiriendo una serie de competencias de una práctica anteriormente intergubernamental al marco de la Unión Europea.

III

La iniciativa se puso en marcha formalmente en 2004 y fue creando de manera gradual un marco regulador que consta de un conjunto de normas europeas comunes vinculantes sobre la seguridad de la gestión del tránsito aéreo, la prestación de servicios de gestión del tránsito aéreo, la gestión del espacio aéreo y la interoperabilidad dentro de la red. El marco va acompañado de un programa de modernización tecnológica, el «proyecto SESAR» (Investigación sobre la gestión del tránsito aéreo en el contexto del Cielo Único Europeo), respaldado con incentivos financieros.

¿Cómo llevó a cabo la fiscalización el Tribunal?

IV

En esta fiscalización, el Tribunal evaluó si la iniciativa Cielo Único Europeo (CUE) de la UE ha dado lugar hasta ahora a una mayor eficiencia en la gestión europea del tránsito aéreo; en concreto, examinó si el CUE estaba justificado y la medida en que una selección de sus componentes (los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación, los bloques funcionales de espacio aéreo y las fases de definición y desarrollo del proyecto SESAR) ha contribuido hasta ahora a una mayor eficiencia de la gestión europea del tránsito aéreo.

V

El Tribunal visitó la Comisión (DG Movilidad y Transportes), Eurocontrol, la AESA, la Empresa Común SESAR y una muestra de sus miembros, así como cinco Estados miembros (España, Francia, Hungría, Suecia y el Reino Unido), cubriendo en cada uno de ellos el ministerio encargado de la política de transporte aéreo, la autoridad nacional de supervisión y un proveedor de servicios de navegación aérea. Además, el Tribunal examinó una muestra de actividades (once proyectos de I+D, cuatro actividades de demostración y un estudio) ejecutadas en el marco del proyecto SESAR y cofinanciadas por la UE.

¿Qué constató el Tribunal?

VI

La iniciativa CUE estaba justificada porque la gestión europea del tránsito aéreo se veía obstaculizada por la fragmentación y una serie de monopolios nacionales. Los distintos componentes de la política forman un conjunto coherente que efectivamente pone el punto de mira en estas deficiencias. Sin embargo, los cambios en los patrones de tránsito hicieron que las metas de alto nivel marcadas en 2005 para la iniciativa se volviesen en parte inalcanzables y en parte irrelevantes.

VII

Los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación, que tienen como objetivo mitigar los efectos negativos de una prestación de servicios monopolista estableciendo objetivos vinculantes y normas comunes para el cobro de costes a los usuarios del espacio aéreo, han fomentado una cultura de eficiencia y transparencia entre los proveedores de servicios de navegación aérea. Sin embargo, los resultados cuantitativos fueron inferiores a lo esperado: los retrasos generalmente han superado los objetivos fijados en los planes de rendimiento y, pese a alcanzar un mínimo histórico en 2013, han aumentado desde entonces; las tarifas unitarias que pagan los usuarios del espacio aéreo dependen mucho de los volúmenes de tránsito y solo se han reducido un 4 % entre 2011 y 2016, por debajo de la reducción fijada por la Comisión para toda la UE.

VIII

La ausencia de desfragmentación sustantiva, sumada a un crecimiento más lento del tránsito, son factores clave que contribuyen a los mediocres resultados cuantitativos demostrados por el sistema de evaluación del rendimiento. Los actuales bloques funcionales de espacio aéreo (FAB) básicamente proporcionan un foro para la cooperación entre partes interesadas de Estados vecinos, pero han resultado ineficaces contra la fragmentación, ya sea a nivel de gestión del espacio aéreo, prestación de servicios o adquisición de equipos técnicos.

IX

La función supervisora atribuida a las autoridades nacionales de supervisión se ve obstaculizada por el hecho de que no siempre son plenamente independientes de los proveedores de servicios de navegación aérea y, en algunos casos, no cuentan con los recursos necesarios para desempeñarla. El Tribunal también constató una limitación, en particular en el ámbito de la rentabilidad, porque no se están ejecutando controles periódicos de los costes imputados a los usuarios del espacio aéreo.

X

El proceso de adopción de objetivos para el sistema de evaluación del rendimiento es largo y complejo. Ha resultado difícil alcanzar acuerdos entre la Comisión y los Estados miembros, especialmente en los ámbitos de capacidad y rentabilidad. Además, algunos indicadores utilizados para medir el rendimiento de la gestión del tránsito aéreo presentan deficiencias, puesto que no reflejan aspectos pertinentes de este rendimiento.

XI

La fases de definición y desarrollo de SESAR promovieron el compromiso de las principales partes interesadas con un plan tecnológico común y su fase de desarrollo transformó un entorno de I+D anteriormente fragmentario en uno coordinado. La Empresa Común SESAR ha publicado gradualmente mejoras tecnológicas y operativas, agrupadas en varias «Soluciones SESAR». Sin embargo, el papel de la UE en el proyecto evolucionó desde su configuración inicial en lo referente a alcance, calendario y magnitud financiera, aspectos todos que se han ampliado de forma considerable. El proyecto SESAR sigue ahora una visión de I+D sin plazo definido y en continua evolución que no se corresponde con el marco normativo que regula la Empresa Común SESAR. Esta divergencia afecta negativamente a la rendición de cuentas de la Empresa Común. En 2016 solo se había ejecutado realmente una pequeña parte del Plan Maestro establecido, y las aspiraciones de rendimiento de SESAR se reprogramaron para 2035, no 2020 como se preveía inicialmente. Además, se pusieron en marcha proyectos individuales de I+D sin el apoyo de un análisis específico de costes y beneficios que demostrase su valor añadido.

Recomendaciones del Tribunal

XII

La Comisión debería:

• revisar las metas de alto nivel del Cielo Único Europeo;
• analizar otras opciones políticas orientadas a la desfragmentación;
• garantizar la plena independencia y capacidad de las autoridades nacionales de supervisión y subsanar las lagunas de inspección respecto del sistema de tarificación;
• racionalizar el sistema de evaluación del rendimiento;
• revisar determinados indicadores clave de resultados;
• revisar la estructura de apoyo de la UE a la I+D en vista de sus objetivos;
• reforzar la rendición de cuentas de la Empresa Común SESAR;
• priorizar el apoyo de la UE a soluciones de I+D que promuevan la desfragmentación y un entorno competitivo.

Introducción

Antecedentes

01

El transporte aéreo es un importante componente del mercado interior de la UE y de la competitividad de las industrias y los servicios europeos, que permite la movilidad de las personas y los bienes dentro y fuera de la UE, impulsando al mismo tiempo el crecimiento económico, el empleo y el comercio. En 2015, unos 920 millones de pasajeros y 15 millones de toneladas de mercancías tuvieron como origen o destino aeropuertos de la UE. Ese año, los cielos europeos fueron utilizados por casi 10 millones de vuelos efectuados de acuerdo con las reglas de vuelo por instrumentos¹.

02

La gestión del tránsito aéreo es necesaria para garantizar un transporte aéreo seguro y eficiente en un contexto de creciente tránsito que utiliza un volumen limitado de espacio aéreo. Comprende tres actividades principales:

• garantizar la separación entre aeronaves;
• equilibrar la oferta (de control del tránsito aéreo) y la demanda (vuelos), con vistas a un flujo de tránsito aéreo seguro, eficiente y rápido;
• proporcionar información aeronáutica a los usuarios del espacio aéreo (por ejemplo, ayudas a la navegación, información meteorológica).

03

Los proveedores de servicios de navegación aérea son quienes tradicionalmente han desarrollado y suministrado a escala nacional la gestión del tránsito aéreo, lo que ha tenido tres consecuencias importantes: i) el cielo europeo estaba fragmentado en multitud de sectores y centros de control de área, delimitados sobre la base de las fronteras nacionales y gestionados por proveedores de servicios de navegación aérea nacionales (véase el mapa 1); ii) cada proveedor de servicios de navegación aérea trabajaba con arreglo a sus propios procedimientos y utilizaba herramientas de apoyo a medida, lo que limitaba efectivamente la integración, la interoperabilidad y las economías de escala; y iii) los proveedores de servicios de navegación aérea disfrutaban de una situación en gran medida monopolista frente a un mercado de aviación mucho más competitivo.

04

A los usuarios del espacio aéreo europeo se les cobra por los servicios de gestión del tránsito aéreo que reciben en función del tipo de aeronave y la distancia volada dentro del área de responsabilidad de cada proveedor de servicios de navegación aérea, según la trayectoria planificada. Estos usuarios pagan cada año hasta 9 000 millones de euros por estos servicios³, un promedio de unos 900 euros por vuelo.

¿Qué es el Cielo Único Europeo?

05

La iniciativa Cielo Único Europeo (CUE) tenía como objetivo mejorar el rendimiento general de la gestión del tránsito aéreo, satisfaciendo al mismo tiempo las necesidades de todos los usuarios del espacio aéreo⁴.

06

El Cielo Único Europeo es a día de hoy un marco regulador (véase el apartado 10), acompañado de un programa de modernización tecnológica (el proyecto SESAR), que consta de un conjunto de normas europeas sobre seguridad de la gestión del tránsito aéreo, la prestación de servicios de gestión del tránsito aéreo, la gestión del espacio aéreo y la interoperabilidad dentro de la red, así como apoyo financiero al SESAR.

07

El Cielo Único Europeo incluye a los veintiocho Estados miembros de la Unión Europea, pero algunas disposiciones se extienden también a Suiza y Noruega. En él participan una amplia variedad de partes interesadas, a escala tanto nacional como europea. Las negociaciones siguientes a la notificación del Reino Unido de su salida de la Unión Europea abarcan también aspectos ligados al Cielo Único Europeo que se tratan en el presente informe.

PARTE INTERESADA	Función principal
COMISIÓN EUROPEA	Responsable de la ejecución general de la iniciativa CUE
EUROCONTROL	Organización intergubernamental compuesta por cuarenta y un Estados5, que actúa como: gestor de la red, encargado de la función ATFM central, así como de la coordinación del uso de recursos escasos y la contribución al diseño de la Red Europea de Rutas; proveedor de apoyo técnico a la Comisión, la AESA y las autoridades nacionales de supervisión; proveedor de servicios de navegación aérea en el Centro de Control del Espacio Aéreo Superior de Maastricht; Servicio Central de Tarifas de Ruta; miembro fundador y contribuyente a la Empresa Común SESAR, entre otros.
COMITÉ DEL CIELO ÚNICO	Está compuesto por representantes de los Estados miembros y emite dictámenes sobre los reglamentos de ejecución y las decisiones de la Comisión.
AGENCIA EUROPEA DE SEGURIDAD AÉREA (AESA)	Supervisa y apoya a los Estados miembros en cuestiones de gestión del tránsito aéreo y apoya a la Comisión en su actividad de formulación de normas
AUTORIDADES NACIONALES DE SUPERVISIÓN	Son responsables de la certificación y la supervisión de sus proveedores nacionales de servicios de navegación aérea y de la elaboración y el seguimiento de los planes y objetivos de rendimiento
ORGANISMO DE EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO	Presta asistencia a la Comisión y, previa solicitud, a las autoridades nacionales de supervisión con la aplicación del sistema de evaluación del rendimiento
PROVEEDORES DE SERVICIOS DE NAVEGACIÓN AÉREA	Prestan servicios de control del tránsito aéreo, comunicación, navegación y vigilancia y proporcionan información meteorológica y aeronáutica
USUARIOS DEL ESPACIO AÉREO	Beneficiarios de los servicios de navegación aérea en ruta y en tierra. Incluyen a las aerolíneas comerciales, el ejército y la aviación general.
OPERADORES AEROPORTUARIOS	Administran las instalaciones aeroportuarias y coordinan y controlan las actividades de los distintos actores presentes en los aeropuertos
EMPRESA COMÚN SESAR	Responsable de la coordinación y la ejecución de las actividades de I+D del proyecto SESAR previstas en el Plan Maestro ATM Europeo
GESTOR DE DESPLIEGUE SESAR	Responsable del despliegue sincronizado de una serie de nuevas funcionalidades ATM resultantes del proyecto SESAR

Historia de la iniciativa CUE

08

Ya en 1989 se estaban perdiendo aproximadamente 4 200 millones de dólares al año⁶ por retrasos asociados al control del tránsito aéreo, costes excesivos de control del tránsito aéreo y trayectorias de vuelo no económicas. Los gobiernos nacionales pedían iniciativas como la Unidad Central de Control de Afluencia (para gestionar los flujos en toda la red) y un Programa Europeo de Armonización e Integración del Control del Tránsito Aéreo para la armonización tecnológica⁷.

09

La Comisión Europea empezó a reconocer las limitaciones tecnológicas e institucionales del sistema de control del tránsito aéreo, como la fragmentación del espacio aéreo, la multiplicidad de centros nacionales de control, la ausencia de mecanismos eficaces de toma de decisiones y de poderes coercitivos y la existencia de costosos retrasos. Citando un nivel catastrófico de retrasos, la Comisión presentó planes para la creación de una iniciativa Cielo Único Europeo en 2001⁸.

10

En 2004 se aprobó el primer paquete legislativo CUE⁹. Los reglamentos se revisaron y ampliaron en 2009 en el paquete «CUE II», que introdujo un sistema de evaluación del rendimiento, un sistema de tarificación revisado y requisitos para los bloques funcionales de espacio aéreo. Se creó un Gestor de la Red, así como un Organismo de Evaluación del Rendimiento para apoyar el desarrollo y la gestión del sistema de evaluación del rendimiento del CUE. El marco incluía también varias otras normas de ejecución y especificaciones comunitarias («normas técnicas») para garantizar la interoperabilidad de los sistemas. El anexo I contiene una cronología más detallada de la iniciativa CUE.

Ayuda financiera de la UE al proyecto SESAR

11

La ayuda financiera de la UE a la iniciativa CUE, aunque procede de varios instrumentos financieros, se destina específicamente al proyecto SESAR. La ayuda durante las fases de definición y desarrollo de SESAR se concedía y se sigue concediendo en forma de subvenciones con porcentajes de cofinanciación del 50 % (fase de definición) y entre el 20 % y el 85 % (fase de desarrollo). Con respecto a la fase de desarrollo, se creó una asociación público-privada (la Empresa Común SESAR) en la cual la financiación está repartida entre la Comisión Europea (contribución en efectivo), Eurocontrol (contribuciones en efectivo y en especie) y un grupo de socios industriales (contribuciones en efectivo y en especie).

Cuadro 1

Ayuda financiera de la Unión al proyecto SESAR

Fase de SESAR	Período	Contribución de la UE (millones de euros)	Fuente de financiación
Definición	2004-2006	30	RTE-T
Desarrollo	2007-2013	700	RTE-T y Séptimo Programa Marco
Desarrollo	2014-2020	585	Horizonte 2020
Despliegue	2014-2020	2 500	Mecanismo «Conectar Europa»
Total		3 815

Nota: Los importes indicados para el período 2014-2020 son indicativos

Alcance y enfoque de la fiscalización

12

En esta fiscalización, el Tribunal evaluó si la iniciativa Cielo Único Europeo de la UE ha dado lugar hasta ahora a una mayor eficiencia en la gestión europea del tránsito aéreo, y para ello, examinó:

• si la iniciativa CUE estaba justificada;
• si los componentes reguladores de CUE, en particular los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación y los bloques funcionales de espacio aéreo, han contribuido eficazmente a una gestión europea del tránsito aéreo más eficiente;
• si el componente tecnológico de CUE (el proyecto SESAR) ha contribuido eficazmente al rendimiento de la gestión europea del tránsito aéreo.

13

El trabajo de auditoría en primer lugar trató de determinar si se habían analizado correctamente los problemas de la gestión europea del tránsito aéreo antes de poner en marcha los paquetes legislativos CUE (2004 y 2009) y si estos componentes de la iniciativa CUE están solucionando los problemas detectados. En segundo lugar, dicho trabajo de auditoría trató de medir los beneficios reales generados por estos componentes hasta 2016 y compararlos con las expectativas iniciales. La fiscalización no abarcó la fase de despliegue de SESAR, que acababa de empezar en 2014.

14

El Tribunal visitó la Comisión (DG Movilidad y Transportes), Eurocontrol, la AESA, la Empresa Común SESAR y algunos de sus miembros, así como cinco Estados miembros (España, Francia, Hungría, Suecia y el Reino Unido), cubriendo en cada uno de ellos el ministerio encargado de la política de transporte aéreo, la autoridad nacional de supervisión y un proveedor de servicios de navegación aérea. También se mantuvieron entrevistas con representantes de usuarios del espacio aéreo y controladores del tránsito aéreo. Además, el Tribunal visitó instituciones pertinentes en los Estados Unidos que se ocupan de la gestión del tránsito aéreo¹⁰ para intercambiar puntos de vista sobre su experiencia operativa y de auditoría en este ámbito.

15

Además, la fiscalización incluyó una muestra de actividades (proyectos de I+D, actividades de demostración y un estudio) ejecutadas en el marco de la Empresa Común SESAR y cofinanciadas por la UE, con el fin de evaluar la necesidad de poner en marcha este tipo de actividades y si sus realizaciones y resultados finales coincidían con las expectativas. El análisis de las actividades se presenta en el anexo II.

Observaciones

La iniciativa CUE estaba justificada

16

El Tribunal examinó los principales problemas que afectaban a la gestión europea del tránsito aéreo antes de la iniciativa CUE y la necesidad de intervención de la UE en este ámbito, junto con las expectativas planteadas para el CUE.

Los monopolios nacionales y la fragmentación requerían una intervención de la UE

17

El espacio aéreo internacional, cuando se fragmenta en unidades más pequeñas organizadas en torno a líneas fronterizas nacionales, tiene un efecto limitador en la integración, la interoperabilidad y las economías de escala, provocando también retrasos en los vuelos. Además, normalmente solo existe un proveedor de servicios de navegación aérea por país. Al no haber competencia, o muy poca, las condiciones cuasi monopolistas permiten a los proveedores de servicios dictar las condiciones de oferta de gestión del tránsito aéreo. Este contexto justificaba ampliamente la intervención europea en este ámbito, que en última instancia vino desencadenada por los elevados retrasos experimentados a finales de la década de 1990. Los retrasos en ruta derivados únicamente de las restricciones de control del tránsito aéreo aumentaron con rapidez, llegando a representar casi cinco minutos por vuelo en 1999 y contribuyendo considerablemente a retrasos generales en el transporte aéreo.

18

Los principales instrumentos políticos de la iniciativa Cielo Único Europeo, que se analizan con mayor detalle en las siguientes secciones, forman un conjunto coherente que, en principio, permitiría solucionar los principales problemas detectados en la gestión europea del tránsito aéreo. Gracias a ellos, se instituyeron poderes coercitivos legales junto con incentivos financieros, que deberían promover mejoras significativas en la gestión del tránsito aéreo.

Sin embargo, las metas de alto nivel de la política se formularon en un período de fuerte crecimiento del tránsito

19

El objetivo general de la política de mejorar la seguridad y el rendimiento de la gestión del tránsito aéreo se tradujo en un conjunto de metas de alto nivel. Utilizando 2005 como año de referencia, las metas consistían en triplicar la capacidad y reducir en un 10 % los efectos sobre el medio ambiente y en un 50 % los costes para los usuarios del espacio aéreo, multiplicando al mismo tiempo por diez¹¹ la seguridad.

20

Estas metas de alto nivel sustentaron la decisión de poner en marcha el proyecto SESAR y comprometer financiación de la UE para él. La DG Movilidad y Transportes de la Comisión las adoptó como objetivos a medio plazo para su política CUE¹².

21

Sin embargo, las metas se marcaron atendiendo al fuerte crecimiento del tránsito aéreo de aquel momento e incluso entonces carecieron de un análisis en profundidad. Cuando la demanda se desaceleró posteriormente¹³, estas metas se volvieron irrelevantes en cuanto a capacidad e inalcanzables en cuanto a rentabilidad. Durante la fiscalización, la Comisión reconoció que las metas deben considerarse aspiraciones más que objetivos. La ralentización del crecimiento también cambió las expectativas de los usuarios del espacio aéreo con respecto a la iniciativa CUE: después de 2008, su preocupación principal pasó del aumento de la capacidad de la gestión del tránsito aéreo a la reducción de su coste.

Logros reguladores del CUE: un cambio de cultura, pero no un cielo único

22

El Tribunal examinó la idoneidad de determinados componentes reguladores esenciales de la iniciativa Cielo Único Europeo para solucionar los problemas que obstaculizaban la gestión europea del tránsito aéreo: los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación y los bloques funcionales de espacio aéreo (descritos en los apartados 23 y 38). Además, analizó los resultados logrados y los comparó con las expectativas.

Los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación fomentaron una cultura orientada al rendimiento y aportaron transparencia a la prestación de servicios de navegación aérea…

23

El sistema de evaluación del rendimiento busca mitigar la posición monopolista de los proveedores de servicios de navegación aérea estableciendo objetivos vinculantes con respecto a la seguridad, la eficiencia y los retrasos de los vuelos y también su coste. El sistema de tarificación aumenta la transparencia definiendo qué costes son admisibles para su imputación a los usuarios del espacio aéreo y estableciendo normas comunes para el cálculo de las tarifas unitarias. Ambos sistemas contienen también disposiciones para el seguimiento de su aplicación por parte de la Comisión y las autoridades nacionales de supervisión. En el anexo III puede encontrarse una descripción más detallada del funcionamiento de estos sistemas, así como de los vínculos entre ellos.

24

La aplicación de los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación ha traído dos beneficios principales que en general reconocen todas las partes interesadas que intervienen en el sector:

1. Ha ayudado a los proveedores de servicios de navegación aérea a desarrollar una cultura orientada al rendimiento que no siempre estaba presente en el pasado. La definición de objetivos de rendimiento, la medición de los resultados y los incentivos ligados a su consecución han contribuido a esta cultura y han llevado a los proveedores de servicios de navegación aérea a perseguir la eficiencia en sus operaciones.
2. La disponibilidad a tiempo de información pertinente que resulta necesaria para los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación ha contribuido a un elevado grado de transparencia en la prestación de servicios de navegación aérea. También ha contribuido la consulta periódica entre partes interesadas.

… pero los resultados cuantitativos son inferiores a lo esperado…

25

El Tribunal analizó los resultados cuantitativos de los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación con respecto a los objetivos correspondientes a medio ambiente, capacidad y rentabilidad para el período de referencia 1 (PR1, 2012-2014) y el período de referencia 2 (PR2, 2015-2019)¹⁴. Además, la ilustración 1 muestra la evolución a largo plazo de los retrasos en ruta reales y las tarifas unitarias medias¹⁵, junto con el tránsito real, con el que están estrechamente relacionados.

26

El Tribunal destaca que:

1. En cuanto a la capacidad, los retrasos ATFM en ruta (véase la línea verde en la ilustración 1) en 2016 son menores que en 2008 para un volumen de tránsito comparable. Sin embargo, la meta europea de 0,5 minutos por vuelo nunca se ha cumplido y los retrasos han aumentado desde 2013, superando el valor meta en 2016 por un factor de 2. Las movilizaciones laborales contribuyeron al 13,6 % del total de retrasos en ruta en 2016 y se cancelaron unos 13 000 vuelos durante días de huelga¹⁶.
2. En cuanto a la rentabilidad, entre 2004 y 2016, las tarifas unitarias reales (véase la línea roja en la ilustración 1) registraron un descenso acumulado del 22 % a precios constantes. Sin embargo, la mayor parte de esta reducción se logró entre 2004 y 2008, es decir, durante los años de fuerte crecimiento del tránsito y antes de que entrase el vigor el sistema de evaluación del rendimiento. Entre 2011 (el año anterior a la aplicación del sistema de costes determinados y el sistema de evaluación del rendimiento) y 2016, la reducción total fue de solo un 4 %. Esta cifra es inferior a la que había fijado la Comisión como objetivo de reducción en toda la UE para los costes unitarios determinados (3,5 % anual durante el PR1 y 3,3 % anual durante el PR2) y se debe principalmente a que el tránsito real es inferior a las previsiones¹⁷. Por lo tanto, los beneficios transmitidos realmente a los usuarios distan mucho de las expectativas planteadas en las decisiones de la Comisión. En general, el Tribunal observó que los costes unitarios determinados y las tarifas unitarias dependen mucho de las previsiones del tránsito y el tránsito real, respectivamente.
3. Además, con respecto a los indicadores clave de resultados (KPI) del medio ambiente, a pesar de la mejora gradual a lo largo del PR1 y el primer año del PR2, la meta de 2014 (exceso del 4,67 % en relación con la ruta más corta entre origen y destino) no se cumplió (4,9 %) y la última cifra disponible (2016) muestra una interrupción de la tendencia positiva previa (4,91 %).

27

Los resultados de rendimiento a escala local (bloques funcionales de espacio aéreo (FAB), zonas de tarificación) varían y dependen de las circunstancias locales: situación geográfica, marco institucional y jurídico, organización de la prestación de servicios, condiciones laborales, estructura de costes específica y patrones de tránsito. Véanse ejemplos en el recuadro 1.

… y los sistemas se ven afectados por deficiencias

Falta de vínculo entre los objetivos del sistema de evaluación del rendimiento y las metas de alto nivel del CUE

28

El sistema de evaluación del rendimiento debería mejorar la eficiencia global de los servicios de navegación aérea en los cuatro ámbitos clave de rendimiento (seguridad, medio ambiente, capacidad y rentabilidad) de acuerdo con el marco de evaluación del rendimiento del Plan Maestro ATM Europeo¹⁹. El establecimiento de objetivos de rendimiento para toda la Unión Europea debería considerarse parte de un proceso destinado a cumplir las metas que figuran en el Plan Maestro²⁰.

29

A pesar de estas disposiciones, no se ha medido la contribución del sistema de evaluación del rendimiento en el PR1 al cumplimiento de estas metas de alto nivel. En la Decisión de la Comisión por la que se establecen los objetivos de rendimiento en la UE para el PR2 no se hace referencia en absoluto a estas metas.

Los indicadores clave de resultados no siempre se adecuan al propósito perseguido

30

El conjunto de indicadores de resultados seleccionados se basó en gran medida en el trabajo existente de Eurocontrol y vino determinado por la disponibilidad preexistente de información. Sin embargo, el Tribunal detectó problemas con respecto a la idoneidad de determinados indicadores clave para medir el rendimiento en sus respectivos ámbitos, como se describe a continuación.

31

Medio ambiente. El indicador clave en este ámbito refleja la diferencia entre la trayectoria prevista o real y la ruta más corta²¹. Sin embargo, aunque la trayectoria real sin duda puede ampliarse por la congestión o un diseño de ruta subóptimo, también hay otra serie de factores que provocan desviaciones de la ruta más corta: condiciones climáticas, restricciones del espacio aéreo debido a operaciones militares o decisiones sobre rentabilidad tomadas por las compañías aéreas (las tarifas unitarias varían considerablemente entre países, según muestra el mapa 2, lo que a menudo hace que los usuarios del espacio aéreo vuelen en rutas menos caras en términos de servicios de navegación aérea en lugar de rutas más cortas). Por lo tanto, la rendición de cuentas por este indicador clave de resultados no puede atribuirse plenamente a los distintos proveedores de servicios de navegación aérea, ya que estos factores escapan a su control. Además, actualmente no se pone el punto de mira en la eficiencia de vuelo vertical, aunque la altitud a la que vuela una aeronave también determina el impacto medioambiental del vuelo.

32

Capacidad: Los retrasos representan una medición del rendimiento muy importante para el transporte aéreo. Sin embargo, los retrasos provocados por la gestión del tránsito aéreo representan menos de un tercio del retraso global que sufren los pasajeros²². No se han establecido objetivos vinculantes para componentes adicionales del retraso global «puerta a puerta», como el tiempo adicional de rodaje antes del despegue o los circuitos de espera cerca de los aeropuertos antes del aterrizaje. Aunque los proveedores de servicios de navegación aérea solo serán responsables de una parte del retraso global puerta a puerta, un indicador significativo en este ámbito debería incluir los componentes esenciales que conforman el retraso total. Cabe señalar que estos componentes ya son objeto de seguimiento, aunque sin objetivos vinculantes, en el ámbito del medio ambiente.

33

Además, la medición de los retrasos es un indicador de la capacidad de los proveedores de servicios de navegación aérea para responder a picos de demanda, pero no da una idea del uso eficiente de esta capacidad durante los períodos de menor actividad, lo que supone una dificultad teniendo en cuenta la variabilidad estacional, diaria y por horas de los flujos de tránsito.

El proceso decisorio de los objetivos de rendimiento es largo y complejo

34

La adopción de objetivos de rendimiento requiere un proceso de tres fases que incluye i) una propuesta, consulta y decisión sobre los objetivos para toda la UE; ii) la preparación de planes de rendimiento FAB²³ con objetivos FAB y locales, evaluados posteriormente por el Organismo de Evaluación del Rendimiento; iii) la decisión, por parte de la Comisión, sobre la coherencia entre los objetivos locales/FAB con los establecidos para toda la UE. Al decidir sobre los objetivos, la Comisión debe solicitar la opinión del Comité del Cielo Único²⁴, que puede bloquear o aplazar dicha decisión.

35

Este proceso es intrínsecamente largo, puesto que los plazos legales prevén una duración que puede alcanzar los dos años. En la práctica, los acuerdos sobre los objetivos de rentabilidad han resultado ser especialmente difíciles por los distintos grados de ambición mostrados por la Comisión y los Estados miembros sobre la magnitud de la reducción de costes. Las negociaciones reales con los Estados miembros y el Comité del Cielo Único se han prolongado hasta bien entrado el período de referencia que debían abarcar. El proceso completo para el período de referencia 2 ya lleva casi cuatro años y todavía no se ha cerrado totalmente para todos los FAB²⁵. En el anexo IV se ilustran casos específicos.

Objetivos de seguimiento del rendimiento y tarifas unitarias débiles

36

Tanto las autoridades nacionales de supervisión como la Comisión son responsables del seguimiento de la aplicación de los planes de rendimiento y, por norma, pueden practicar inspecciones de los proveedores de servicios de navegación aérea y el Gestor de la Red, si lo consideran oportuno²⁶. Las autoridades nacionales de supervisión también pueden verificar la fijación de las tarifas de navegación aérea²⁷. En estas actividades deben ser independientes de los proveedores de servicios de navegación aérea, al menos en el plano funcional, y necesitan los recursos y capacidades requeridos para desempeñar las tareas que se les han asignado²⁸. Además, la Comisión también es responsable de evaluar las tarifas unitarias con respecto a las disposiciones de los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación²⁹.

37

El Tribunal detectó deficiencias que limitan la eficacia de la función de seguimiento:

1. Se encontraron casos en los que la falta de suficientes recursos (humanos o financieros) o la separación puramente funcional pero no jerárquica y financiera de los proveedores de servicios de navegación aérea estaban limitando la capacidad de las autoridades nacionales de supervisión para cumplir sus cometidos. En España no había una separación jerárquica completa entre el proveedor de servicios de navegación aérea y la autoridad nacional de supervisión. En Francia, la autoridad nacional de supervisión y el proveedor de servicios de navegación aérea responden ante el mismo director general y comparten recursos financieros con cargo a un presupuesto común, financiado principalmente por las mismas tarifas de navegación sobre las que la autoridad nacional de supervisión tiene una supervisión regulatoria. En Hungría no existe separación funcional, puesto que la legislación nacional atribuye al proveedor de servicios de navegación aérea el establecimiento de la base de costes ATM y la autoridad nacional de supervisión carece de los recursos necesarios para desempeñar su función de control. Ya en 2013, la Comisión propuso reforzar la eficiencia y la independencia de las autoridades nacionales de supervisión «con carácter prioritario»; sin embargo, a fecha de 2017, la situación sigue igual a este respecto.
2. En los cinco Estados miembros visitados no se practicaban inspecciones periódicas para dar garantías de que solo se incluyen los costes admisibles en el sistema de tarificación ni de que dichos costes respondían a criterios de rentabilidad en su realización y se asignaban adecuadamente entre las zonas de tarificación de ruta y de aproximación. Puesto que la labor de verificación llevada a cabo por el Organismo de Evaluación del Rendimiento al evaluar las tarifas unitarias en nombre de la Comisión también excluye la admisibilidad de los costes subyacentes, las tarifas unitarias se imputan a los usuarios sin suficientes comprobaciones de dichos costes.
3. Se consideró que las orientaciones respecto a la asignación de costes de ruta/aproximación eran insuficientes, lo que da lugar a la falta de armonización de procedimientos contables entre los Estados miembros y a un riesgo de subvenciones cruzadas entre los servicios de ruta y aproximación: el cobro de servicios de navegación aérea de aproximación a los usuarios del espacio aéreo que solo sobrevuelan el espacio aéreo en cuestión y no utilizan dichos servicios de aproximación.
4. El gasto de capital³⁰ incluido en los planes de rendimiento forma parte del coste unitario determinado y se imputará a los usuarios del espacio aéreo aunque los proveedores de servicios de navegación aérea opten por cancelar o aplazar dichas inversiones. Aunque el Organismo de Evaluación del Rendimiento ha detectado una infrautilización del capital de unos 1 000 millones de euros durante el período 2012-2015³¹, no se ha dispuesto la devolución de estos importes a los usuarios en caso de que las inversiones conexas nunca se materialicen.

Los bloques funcionales de espacio aéreo a la larga fomentaron estructuras de cooperación, no una desfragmentación

38

El concepto de bloque funcional de espacio aéreo se creó en respuesta a la fragmentación, orientado en particular a la gestión del espacio aéreo sobre la base de requisitos operativos y no de fronteras nacionales. Sin embargo, el marco normativo vigente no prescribe bloques funcionales de espacio aéreo capaces de corregir eficazmente la fragmentación con respecto a la gestión del espacio aéreo, la prestación de servicios o la adquisición de equipos técnicos.

Un cambio conceptual gradual

39

Desde la visión inicial de la Comisión, centrada en una configuración del espacio aéreo que permitiría el funcionamiento de centros de control de área de un tamaño óptimo, los bloques funcionales de espacio aéreo se transformaron gradualmente en mecanismos de cooperación entre las autoridades nacionales de supervisión y los proveedores de servicios de navegación aérea de Estados miembros vecinos:

1. La ambición inicial respecto a los bloques funcionales de espacio aéreo se expresó en una comunicación de la Comisión de 2001³², que se refería a la «creación de zonas de control a través de las fronteras nacionales» y proponía crear una región europea de información de vuelo del espacio aéreo superior (EUIR) que se reconfiguraría «en bloques funcionales de espacio aéreo de tamaño mínimo en función de la eficacia y la seguridad». Los límites de estos bloques funcionales de espacio aéreo no tenían por qué coincidir con las fronteras nacionales y su finalidad era apoyar «la prestación de servicios de tráfico aéreo dentro de los centros de control de área responsables del tamaño óptimo del espacio aéreo en la EUIR».
2. El primer paquete CUE definió los bloques funcionales de espacio aéreo como bloques de espacio aéreo basados en exigencias operativas y orientados a una gestión más integrada del espacio aéreo independientemente de las fronteras existentes³³. Preveía el establecimiento de la EUIR, configurada en bloques funcionales de espacio aéreo que deben respetar una serie de condiciones relacionadas con la seguridad, la eficiencia y la operabilidad³⁴. Cuando los bloques funcionales de espacio aéreo se extiendan por el territorio de más de un Estado miembro, los Estados miembros en cuestión designarían conjuntamente a los proveedores de servicios³⁵. Sin embargo, ya no se hace referencia a centros de control de área de un tamaño óptimo de espacio aéreo en la EUIR.
3. El segundo paquete CUE, aprobado en 2009 y todavía vigente, introduce el concepto de «cooperación reforzada» como alternativa a «gestión integrada» al definir los bloques funcionales de espacio aéreo³⁶. Fundamentalmente, queda eliminado además el requisito de que la EUIR prevista se configure en bloques funcionales de espacio aéreo. Los requisitos prescritos para los bloques funcionales de espacio aéreo no exigen explícitamente una prestación de servicios integrada o transfronteriza.

La implantación práctica fue controvertida…

40

Tras la aprobación del segundo paquete CUE se crearon formalmente nueve bloques funcionales de espacio aéreo en Europa, que se muestran en el mapa 3.

41

La implantación real de los bloques funcionales de espacio aéreo fue motivo de controversia entre la Comisión y los Estados miembros. En 2013, la Comisión cuestionó en general cómo podían optimizar los bloques funcionales el espacio aéreo con independencia de las fronteras nacionales si las regiones de información de vuelo han seguido siendo las mismas, los proveedores de servicios de navegación aérea se estructuran de igual forma y los objetivos de rentabilidad y capacidad establecidos en los planes de rendimiento en algunos casos no fueron considerados óptimos por el Organismo de Evaluación del Rendimiento.

42

Los términos «permitan un uso óptimo del espacio aéreo» y «se justifiquen por su valor añadido»³⁷ dan un amplio margen de interpretación a los Estados miembros al implantar los bloques funcionales de espacio aéreo. En general, estos no aceptaron los argumentos esgrimidos por la Comisión que hacían hincapié en que la creación de estructuras de bloques funcionales de espacio aéreo y mecanismos de coordinación no habían respetado los requisitos legislativos. Esto demuestra la diferencia general de percepción de los requisitos normativos entre la Comisión y los Estados miembros. No se emprendieron acciones judiciales en el Tribunal de Justicia de la UE. El estudio de una consultoría sobre la implantación de los bloques funcionales de espacio aéreo constató que los bloques funcionales no han cumplido los objetivos políticos de alto nivel establecidos por la legislación CUE, pese a los esfuerzos sustanciales que se han hecho para implantarlos³⁸.

… y dio lugar a cooperación, no a una desfragmentación

43

En los Estados miembros que visitó el Tribunal, la creación de bloques funcionales de espacio aéreo había establecido estructuras y procedimientos de cooperación en las autoridades nacionales de supervisión y los proveedores de servicios de navegación aérea. Están activos principalmente en asuntos de cooperación regulatoria y técnica, como el establecimiento de espacio aéreo de rutas libres en sus áreas. Algunos bloques funcionales (por ejemplo FABCE, FAB UK-Ireland) están coordinando formalmente la ejecución del proyecto piloto común³⁹.

44

Sin embargo, la cooperación precedió a la creación de los bloques funcionales de espacio aéreo, y los proveedores de servicios de navegación aérea participan en actividades similares con otros socios fuera de sus respectivos bloques funcionales. Iniciativas técnicas como COOPANS e ITEC generaron inversiones coordinadas y BOREALIS está aplicando acuerdos de rutas libres que se extienden más allá de las fronteras de los bloques funcionales. Todo ello demuestra que también pueden lograrse algunos beneficios mediante la cooperación voluntaria, fuera de un marco regulador.

45

Ninguno de los Estados miembros visitados pudo dar una estimación precisa de los costes de crear o gestionar un bloque funcional de espacio aéreo y ninguno de los organismos visitados pudo demostrar que los bloques funcionales habían generado beneficios tangibles para los usuarios del espacio aéreo. No se realizaron mediciones en los ámbitos clave de rendimiento y, aunque se implantaron varios indicadores clave de resultados para los bloques funcionales de espacio aéreo, son en su mayoría solo una suma de objetivos nacionales.

46

La desfragmentación, en concreto a través de la prestación de servicios transfronterizos, la fusión de centros de control del tránsito aéreo o zonas comunes de tarificación, no se logró en ninguno de los bloques funcionales y existe una falta general de compromiso con estas iniciativas por parte de los Estados miembros. Las preocupaciones relacionadas con la preservación de la soberanía, el legado de los proveedores de servicios de navegación aérea, sus ingresos y su fuerza de trabajo tienen una fuerte influencia en la preferencia de los Estados miembros por mantener el statu quo actual.

Pero el tamaño importa y persiste la necesidad de desfragmentación

47

Un estudio dirigido por Eurocontrol en nombre de la Comisión sobre la rentabilidad de la gestión europea y norteamericana del tránsito aéreo⁴⁰ da muestra de las economías de escala y los posibles beneficios de la desfragmentación. Aunque los patrones de tránsito y el contexto político difieren entre las dos regiones, el estudio destaca que el sistema de gestión del tránsito aéreo de los Estados Unidos, donde la gestión está integrada en una única organización, es capaz de controlar un mayor número de vuelos utilizando menos personal y centros de control (véase el cuadro 2).

Cuadro 2.

Datos de rendimiento seleccionados para Europa y los Estados Unidos

Año 2014	Estados de Eurocontrol	Estados Unidos
Área geográfica (millones de km2)	12	15
Vuelos IFR controlados (millones)	10	15
Horas de vuelo controladas (millones)	15	23
Proveedores de servicios de navegación aérea en ruta civiles	37	1
Total de trabajadores	56 300	31 500
Controladores del tránsito aéreo de servicio	17 500	12 960
Personal de apoyo	38 800	18 540
Centros de control del tránsito aéreo en ruta	63	23
Densidad relativa (vuelo/km2)	0,85	1,03
Productividad41 (horas de vuelo/controlador)	834	1 767

Fuente: Eurocontrol, «U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends (2006-2014)», noviembre de 2016.

48

El análisis efectuado por el Tribunal de la productividad de los centros de control del tránsito aéreo⁴² a partir de los datos recopilados por Eurocontrol también corrobora la existencia de posibles economías de escala. Aunque varios otros factores pueden afectar a la productividad, el análisis muestra que existe una correlación positiva entre la productividad del centro de control del tránsito aéreo y su tamaño, medida por el número de movimientos IFR en un año. Esto indica que la fusión de centros u otras formas mejoradas de prestación de servicios transfronterizos temporales (por ejemplo, un centro de control del tránsito aéreo que presta servicios de navegación aérea fuera de las fronteras nacionales durante períodos de baja actividad) permitirían utilizar con mayor eficiencia la capacidad sobrante y podrían generar mayor productividad y rentabilidad.

49

Dada la presencia de economías de escala, los avances hacia la actual meta de alto nivel de reducir a la mitad los costes de gestión del tránsito aéreo exigirían a la vez un aumento del tránsito y una verdadera desfragmentación de la prestación de servicios.

El proyecto SESAR ha fomentado una visión común, pero se ha desvinculado de su calendario inicial y ahora tiene carácter indefinido

50

El proyecto SESAR es la parte tecnológica de la iniciativa CUE y está compuesto por una asociación público-privada entre la Comisión Europea, Eurocontrol y varias partes interesadas industriales, un marco regulador específico y una serie de instrumentos financieros. Su propósito es armonizar y modernizar los sistemas y procedimientos de gestión del tránsito aéreo en toda Europa. SESAR se dividió desde el principio en una fase de definición (elaboración del plan de modernización), una fase de desarrollo (establecimiento de las bases tecnológicas necesarias) y una fase de despliegue (instalación de nuevos sistemas y procedimientos).

51

El Tribunal examinó la justificación del proyecto SESAR y determinados aspectos de sus fases de definición y desarrollo, en particular la constitución, el funcionamiento y la ampliación de la Empresa Común SESAR. Con una muestra de proyectos de I+D y actividades conexas, el Tribunal examinó la evaluación de necesidades que justificó su puesta en marcha, las realizaciones logradas y el uso operativo que se ha hecho hasta ahora de estos resultados.

El proyecto SESAR se centraba en la fragmentación tecnológica, pero se sobrestimaron los beneficios y la intervención de la UE iba a ser provisional

52

El proyecto SESAR, con su objetivo de reunir a una serie de partes interesadas para comprometerse con el Plan Maestro ATM, se centraba en la fragmentación tecnológica, conceptual y procedimental existente en la prestación de servicios. En 2004, el coste de la fragmentación se cifró en entre 880 y 1 400 millones de euros al año, casi de la mitad de los cuales estaban relacionados con la adquisición, el desarrollo y la explotación fragmentados de sistemas de gestión del tránsito aéreo⁴³.

53

Sin embargo, los beneficios esperados del proyecto SESAR, como la reducción de los retrasos y los costes, se sobrestimaron, puesto que se basaban en previsiones de tránsito a largo plazo excesivamente optimistas que no se han materializado. El análisis de coste-beneficio de 2005 que sustentaba el proyecto se basó en una previsión de crecimiento del tránsito del 2,9 % anual en 30 años (2005-2035). Sin embargo, los datos muestran que el crecimiento medio real fue de un 1,1 % durante el período 2005-2016 y no un 2,9 %. Puede observarse un optimismo similar en hitos principales que marcaron posteriormente la fase de desarrollo de SESAR: el Plan Maestro ATM de 2009 y un estudio de 2012 que apoyaba la ampliación de la Empresa Común SESAR⁴⁴.

54

El proyecto SESAR se puso en marcha con un calendario específico. De acuerdo con una comunicación de la Comisión al Consejo de 2005⁴⁵, la fase de definición se desarrollaría entre 2005 y 2007 y vendría seguida por las fases de desarrollo (2008-2013) y despliegue (2014-2020). El alcance de la participación de la UE se limitaría a la definición y el desarrollo: tanto la gobernanza como la financiación de la fase de despliegue debían transferirse íntegramente a los interesados industriales. El reglamento del Consejo que creó posteriormente la Empresa Común SESAR⁴⁶ incluía ese calendario en sus considerandos y definía una fecha de finalización para la empresa común, el 31 de diciembre de 2016, aunque preveía la posibilidad de una revisión.

La fase de definición de SESAR garantizó la participación de las principales partes interesadas

55

En 2004, Eurocontrol solicitó ayuda financiara a la Comisión para la fase de definición de SESAR. La ayuda se concedió mediante decisiones de la Comisión en 2004, 2005 y 2006. En total se concedieron a Eurocontrol 30 millones de euros con cargo a la RTE-T con vistas a cofinanciar un estudio de un coste total de 60 millones de euros.

56

La fase de definición de SESAR corrió a cargo de un consorcio⁴⁷ que incluía a todas las principales partes interesadas, desde los usuarios del espacio aéreo hasta los operadores aeroportuarios, los proveedores de servicios de navegación aérea y los fabricantes. Esta fase duró de 2005 a 2008 y, además de varios resultados⁴⁸, produjo el primer Plan Maestro ATM Europeo como hoja de ruta para las fases de desarrollo y despliegue de SESAR. El Plan Maestro fue aprobado por el Consejo en marzo de 2009 y constituyó la base para la fase de desarrollo que vino después.

La Empresa Común SESAR logró establecer un esfuerzo coordinado de I+D sobre gestión europea del tránsito aéreo…

57

Las actividades de investigación y desarrollo (I+D) sobre gestión del tránsito aéreo pueden resultar complejas y tener que gestionarse. Esto se debe al elevado grado de interdependencia entre aeropuertos, usuarios del espacio aéreo, el gestor de la red y los proveedores de servicios de navegación aérea, así como al hecho de que la I+D y las operaciones reales tienen que llevarse a cabo en paralelo.

58

La Empresa Común SESAR, creada⁴⁹ para gestionar la I+D de la fase de desarrollo, estableció un marco para gestionar un programa de I+D sumamente complejo y coordinó un entorno de I+D anteriormente fragmentado. Las partes interesadas dijeron que el proyecto SESAR impulsó: i) una visión europea de la futura configuración y despliegue de la gestión europea del tránsito aéreo, con la aceptación de las partes interesadas, incluidos los fabricantes; ii) asociaciones coordinadas entre partes interesadas en materia de I+D y economías de escala; y iii) una mayor influencia europea en la formulación de normas internacionales y en la preparación del Plan mundial de navegación aérea de la OACI. Además, la disponibilidad de financiación de la UE llevó a las partes interesadas a comprometer recursos adicionales para la I+D.

… pero presenta deficiencias en relación con su mandato

59

El marco jurídico atribuye a la Empresa Común SESAR la responsabilidad de ejecutar el Plan Maestro ATM (en particular organizar la fase de desarrollo de acuerdo con este plan)⁵⁰. Sin embargo, falta claridad en su mandato con respecto a dos elementos:

1. Aunque el Reglamento del Consejo de 2007 preveía la liquidación de la Empresa Común SESAR a finales de 2016, al mismo tiempo le encomendaba la ejecución de un Plan Maestro en el que las actividades de I+D se extendían más allá de 2020;
2. El Reglamento no ordena explícitamente a la Empresa Común SESAR que actualice el Plan Maestro y solo describe el procedimiento de aprobación, por parte de la UE, de modificaciones sustanciales en él. La participación de la Empresa Común SESAR en este proceso se menciona en documentos no jurídicamente vinculantes⁵¹, que piden a la Empresa Común que proponga actualizaciones y a su Consejo de Administración que las apruebe.

60

El marco descrito anteriormente plantea un riesgo para la eficiencia del proyecto. En primer lugar, la divergencia entre la duración normativa de la Empresa Común SESAR y el trabajo de I+D que se le encomendó ejecutar no deja claro cuánto de esa ejecución debía completarse para la fecha límite. En segundo lugar, puesto que las actualizaciones afectan en última instancia a los plazos y los costes y beneficios que deben esperar las distintas partes interesadas, los avances se están midiendo con un objetivo móvil, lo que reduce aún más la rendición de cuentas en relación con el mandato de la Empresa Común SESAR.

Las actualizaciones del Plan Maestro reflejan nuevas realidades pero también retrasos considerables…

61

La Empresa Común SESAR comprometió recursos sustanciales al proceso de actualización del Plan Maestro⁵². Hasta 2017 se realizaron dos actualizaciones significativas en el Plan Maestro y está prevista una tercera para 2018.

62

El motivo principal de la primera actualización (2012) fue la constatación de que no todas las actividades de I+D previstas podían concluir antes de finales de 2016 y, por lo tanto, el esfuerzo de I+D se centró en un conjunto manejable de cambios operativos esenciales⁵³. La actualización se produjo después de un proceso interno de la Empresa Común SESAR pilotado por miembros de su Comité del Programa para determinar las necesidades estratégicas de sus miembros y reasignar los recursos entre proyectos en consecuencia. El Tribunal observó que el grupo de trabajo que redefinió las prioridades del programa no incluyó a los usuarios del espacio aéreo, que son quienes estarán obligados a pagar en última instancia las inversiones pedidas por el Plan Maestro. El Tribunal lo considera perjudicial para la necesaria aceptación de las soluciones SESAR y la eficacia general del proyecto. En el programa estadounidense comparable (NextGen), la falta de aceptación por parte de las compañías aéreas, en particular su reticencia a equipar sus aeronaves con aviónica compatible, se ha definido como un problema principal para el despliegue⁵⁴.

63

Esta circunstancia afectó a casi todos los proyectos de I+D llevados a cabo: muchos sufrirán una modificación de su alcance y ya no generarán las realizaciones inicialmente previstas dentro de la duración normativa de la Empresa Común SESAR. Se hizo patente que el calendario previsto inicialmente para la fase de desarrollo (2008-2013) ya no se estaba manteniendo.

64

El motivo principal de la segunda actualización (2015) fue la necesidad de centrar el programa de I+D en los requisitos de la fase de despliegue, en particular los requisitos del proyecto piloto común, e incorporar nuevos elementos como las aeronaves pilotadas a distancia y la ciberseguridad.

65

Las actualizaciones provocaron cambios sustanciales en el Plan Maestro ATM, tanto de forma como de contenido. El Tribunal observa la siguiente evolución principal entre los documentos:

Cuadro 3.

Evolución de determinadas características del Plan Maestro ATM Europeo

	PM 2009	PM 2012	PM 2015
Objetivos de rendimiento	Situación de referencia: 2004/2005 Fecha objetivo: 2020 Objetivos:    Aumento del 73 % de la capacidad    Reducción del 10 % del impacto medioambiental por vuelo    Reducción del 50 % del coste por vuelo	Situación de referencia: 2005 Fecha objetivo: 2030 Objetivos:    Aumento del 27 % de la capacidad    Reducción del 2,8 % del impacto medioambiental por vuelo    Reducción del 6 % del coste por vuelo	Situación de referencia: 2012 Fecha objetivo: 2035 Objetivos:    Reducción de entre el 10 % y el 30 % de los retrasos en ruta    Reducción de entre el 5 % y el 10 % del impacto medioambiental por vuelo    Reducción de entre el 30 % y el 40 % del coste por vuelo
Costes de inversión	32 000 millones de euros durante 2008-2020 (de los cuales 22 000 millones de euros para los usuarios del espacio aéreo y 7 000 millones de euros para los proveedores de servicios de navegación aérea)	Entre 20 000 y 29 000 millones de euros (de los cuales entre 13 000 y 17 000 millones de euros para los usuarios del espacio aéreo y entre 3 000 y 6 000 millones de euros para los proveedores de servicios de navegación aérea)	Entre 19 000 y 28 000 millones de euros durante 2015-2035 (de los cuales entre 17 000 y 26 000 millones de euros para inversiones en tierra)

Fuente: Planes Maestros ATM Europeos de 2009, 2012 y 2015.

66

El cuadro anterior expone un aplazamiento gradual de la fecha de consecución del concepto de objetivos de ATM de 2020 a 2035, una disminución de los beneficios de previstos en términos de rendimiento y una reducción marginal de las necesidades de inversión general. En el caso concreto de los proveedores de servicios de navegación aérea, ahora se espera que la inversión necesaria sea mayor que en 2009⁵⁵.

… y al final condujeron a a la decisión de prorrogar la Empresa Común SESAR y comprometer recursos adicionales

67

La actualización de 2012 del Plan Maestro definió tres fases principales⁵⁶ para el despliegue del concepto SESAR antes de 2030. Sin embargo, en 2013, la Comisión reconoció⁵⁷ que, dentro de las perspectivas financieras 2007-2013, el programa de trabajo de la Empresa Común SESAR solo permitiría cubrir la fase 1 del Plan Maestro y parte de la fase 2 y que, para completar las fases 2 y 3, se requeriría una prórroga de la Empresa Común. Para apoyarlo, la Comisión afirmó que los beneficios de prorrogar la Empresa Común SESAR superarían con creces sus costes. En 2014, el Consejo modificó el Reglamento (CE) n.º 219/2007, prorrogando la Empresa Común SESAR hasta diciembre de 2024, y concedió una financiación adicional de la UE de 585 millones de euros al presupuesto de la Empresa Común durante ese período.

68

Además de una previsión optimista del tránsito aéreo a largo plazo, el análisis de costes y beneficios que respaldaba la decisión de prorrogar la Empresa Común SESAR no calculó los costes de I+D después de 2020, mientras comparó estos costes con los beneficios previstos hasta 2035. Esta incoherencia refleja la discrepancia entre la naturaleza temporal de la Empresa Común SESAR (y el marco financiero que la apoya) y la duración requerida del trabajo de I+D que se le encomendó ejecutar.

69

Las actualizaciones del Plan Maestro y la prórroga de la Empresa Común SESAR desvincularon aún más del plan inicial la fase de desarrollo en curso y representaron un cambio de visión más que un mero retraso. Aunque se limitaba inicialmente al período 2008-2013, el esfuerzo de I+D ahora se ha vuelto indefinido, pese a estar respaldado por una estructura temporal.

A finales de 2016 se publicaron algunas soluciones tecnológicas, pero la ejecución del Plan Maestro dista mucho de estar terminada

70

La Empresa Común SESAR ha publicado documentación relativa a mejoras tecnológicas y operativas, agrupadas en varias «Soluciones SESAR»⁵⁸, y además realizó demostraciones, en un entorno operativo real, de los posibles beneficios de estas mejoras.

71

Sin embargo, con la reasignación de recursos y las actualizaciones del Plan Maestro, la Empresa Común SESAR modificó el alcance del programa de I+D durante el transcurso de su ejecución, alterando el contenido de proyectos, su calendario y el concepto de objetivos ATM general. Esta flexibilidad ha sido elogiada por la Empresa Común SESAR y sus miembros, pero oculta también retrasos en el trabajo de I+D con respecto a la planificación inicial.

72

El Tribunal desearía destacar cuatro cuestiones en este contexto:

1. Los informes externos de la Empresa Común SESAR no dan una idea completa de los avances en la aplicación del Plan Maestro. El informe anual de actividades presenta un porcentaje de finalización en relación con el alcance más reciente de cada proyecto y no se refiere a los retrasos con respecto a los plazos iniciales.
2. Sin embargo, la Empresa Común SESAR supervisa periódicamente la madurez de las mejoras operativas que deben incluirse en las Soluciones SESAR⁵⁹. El análisis del Tribunal muestra que, a finales de 2016, la Empresa Común SESAR solo había validado el 19 % de las mejoras operativas a «nivel de desarrollo e integración preindustrial», y el 61 % se encontraban todavía en fase de definición conceptual.
3. En 2016 solo se había ejecutado un pequeña parte del Plan Maestro actual, aunque se había gastado la mayor parte de la ayuda de la UE prevista inicialmente para la fase de desarrollo (700 millones de euros). Como consecuencia, la Empresa Común SESAR tuvo que prorrogarse hasta 2024 y recibir 585 millones de euros adicionales de financiación de la UE.
4. Aunque se presentan en cada una de las ediciones del Plan Maestro ATM en términos generales, los proyectos de I+D individuales fiscalizados se pusieron en marcha sin un análisis coste-beneficio que demuestre la magnitud del problema que se está abordando y que la inversión comprometida generaría probablemente un beneficio neto. Algunos proyectos se vieron afectados por la modificación del alcance en el contexto de las actualizaciones del Plan Maestro y solo generaron una parte de las realizaciones inicialmente previstas (véase el anexo II).

Conclusiones y recomendaciones

73

El flujo seguro y eficiente del tránsito aéreo requiere la intervención de la gestión del tránsito aéreo, que comprende tres funciones esenciales: garantizar la separación entre aeronaves; equilibrar la oferta (de control del tránsito aéreo) y la demanda (vuelos); y proporcionar información aeronáutica a los usuarios del espacio aéreo.

74

La iniciativa Cielo Único Europeo (CUE) tiene como objetivo mejorar el rendimiento general de la gestión del tránsito aéreo transfiriendo una serie de competencias de una práctica anteriormente intergubernamental al marco de la Unión Europea.

75

La iniciativa CUE se puso en marcha formalmente en 2004 y estableció de manera gradual un marco regulador que consta de un conjunto de normas europeas comunes vinculantes sobre la seguridad de la gestión del tránsito aéreo, la prestación de servicios de gestión del tránsito aéreo, la gestión del espacio aéreo y la interoperabilidad dentro de la red. El marco va acompañado de un programa de modernización tecnológica (Investigación sobre la gestión del tránsito aéreo en el contexto del Cielo Único Europeo - proyecto SESAR), respaldado con incentivos financieros.

76

El Tribunal examinó determinados componentes reguladores fundamentales de la iniciativa Cielo Único Europeo. Entre ellos se incluyen i) los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación, que establecen objetivos vinculantes en cuatro ámbitos de rendimiento: seguridad, medio ambiente, capacidad y rentabilidad, así como normas sobre los costes que pueden imputarse a los usuarios del espacio aéreo; ii) los bloques funcionales de espacio aéreo destinados a optimizar la prestación de servicios tradicionalmente organizada siguiendo las fronteras de los Estados; y iii) las fases de definición y desarrollo del proyecto SESAR, el pilar tecnológico de la iniciativa Cielo Único Europeo, destinado a armonizar y modernizar los procedimientos e infraestructuras de gestión del tránsito aéreo.

77

En general, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que la iniciativa atendía una necesidad clara y que ha dado lugar a una mayor cultura de eficiencia de la gestión del tránsito aéreo. Sin embargo, la gestión del espacio aéreo europeo sigue estando fragmentada y el Cielo Único Europeo como concepto todavía no se ha logrado. Las tarifas de navegación no se han reducido sustancialmente y los retrasos relacionados con la gestión del tránsito aéreo han vuelto a aumentar. El proyecto SESAR, aunque promueve la coordinación y genera gradualmente mejoras tecnológicas, se ha quedado atrás con respecto a su plan inicial y se ha vuelto considerablemente más costoso de lo previsto. En esencia, la intervención de la UE en SESAR ha evolucionado de una intervención con un plazo límite para la consecución a un compromiso más indefinido.

78

Los monopolios nacionales y la fragmentación requerían una intervención de la UE, que dio lugar a la iniciativa CUE. Las metas de alto nivel marcadas para la iniciativa se formularon inicialmente tomando como referencia la evolución del tránsito aéreo que se estaban experimentando en 2005. Cuando el crecimiento del tránsito se redujo posteriormente, las metas de alto nivel se volvieron inalcanzables con respecto a la rentabilidad e irrelevantes con respecto a la capacidad. Además, no están vinculadas a los objetivos establecidos por el sistema de evaluación del rendimiento (véanse los apartados 16 a 21 y 28 y 29).

Recomendación 1. Revisar las metas de alto nivel

La Comisión debería proponer una definición de Cielo Único Europeo que incluya las dimensiones fundamentales de arquitectura aeroespacial, de provisión de servicios y de infraestructuras, y utilizarla como base para revisar posteriormente las metas de alto nivel a fin de que sean suficientemente ambiciosas como para mejorar resultados y tengan plazos realistas de consecución. Dichas metas revisadas habrían de vincularse a los objetivos para toda la UE del sistema de evaluación del rendimiento a fin de que puedan medirse los avances hacia ellas. Habida cuenta que el período de referencia actual (PR 2) terminará en 2019, convendría tener presente esta circunstancia al establecer los objetivos para el período de referencia 3. Las metas revisadas deberían servir de referencia para la evolución del actual Plan Maestro.

Plazo: Antes de 2019.

79

Los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación constituyen, en principio, herramientas adecuadas para mitigar los efectos negativos de una prestación de servicios en gran medida monopolista, y han fomentado una cultura de eficiencia y transparencia entre los proveedores de servicios de navegación aérea. Sin embargo, los resultados cuantitativos del sistema de evaluación fueron inferiores a lo esperado: los retrasos generalmente han superado los objetivos fijados en los planes de rendimiento y, pese a alcanzar un mínimo histórico en 2013, han aumentado desde entonces; las tarifas unitarias que pagan los usuarios del espacio aéreo dependen mucho de los volúmenes de tránsito y solo se han reducido un 4 % entre 2011 y 2016, por debajo de la reducción fijada por la Comisión para toda la UE.

80

La ausencia de desfragmentación sustantiva, sumada a un crecimiento más lento del tránsito, son factores clave que contribuyen a los mediocres resultados cuantitativos demostrados por el sistema de evaluación del rendimiento. Los bloques funcionales de espacio aéreo (FAB) actuales proporcionan básicamente un foro para la cooperación entre partes interesadas de Estados vecinos, pero han resultado ineficaces contra la fragmentación, ya sea a nivel de gestión del espacio aéreo, prestación de servicios o equipos técnicos. Los bloques funcionales de espacio aéreo no lograron fomentar la prestación de servicios transfronterizos temporales o integrados, que podría tener un potencial significativo de mejora del rendimiento (véanse los apartados 22 a 49).

Recomendación 2. Analizar otras opciones políticas contra la fragmentación

1. La Comisión debería:
   analizar el valor añadido de mantener los requisitos normativos de los bloques funcionales de espacio aéreo al no haber resultado eficaces contra la desfragmentación.
2. estudiar opciones políticas que, por sí solas o como complemento a los bloques funcionales de espacio aéreo, puedan generar efectivamente una desfragmentación y posiblemente economías de escala, y seguir su ejecución con indicadores y metas de rendimiento pertinentes; una opción podría ser la promoción activa de la prestación de servicios transfronterizos o integrados, sin olvidar la posible reestructuración de los servicios de los proveedores de servicios de navegación aérea.

Plazo: Antes de 2020.

81

Las funciones de seguimiento de las autoridades nacionales de supervisión y la Comisión se ven afectadas por varias limitaciones. Las autoridades nacionales de supervisión no siempre son totalmente independientes ni eficaces, ni tampoco practican inspecciones periódicas de elementos importantes de los costes imputados a los usuarios: admisibilidad, economía y asignación adecuada de costes. La Comisión tampoco comprueba estos aspectos cuando evalúa las tarifas unitarias y sus orientaciones sobre la asignación de costes entre las zonas de tarificación de ruta y de aproximación eran insuficientes, dando lugar a un riesgo de subvenciones cruzadas entre los servicios de navegación de ruta y de aproximación (véanse los apartados 36 y 37).

Recomendación 3. Garantizar la plena independencia y la capacidad de las autoridades nacionales de supervisión

Las autoridades nacionales de supervisión deben ser plenamente independientes y tener capacidad para cumplir sus funciones. Para ello: Los Estados miembros deberían velar por que las autoridades nacionales de supervisión sean independientes de los proveedores de servicios de navegación aérea desde el punto de vista jerárquico, financiero y funcional y cuenten con los recursos necesarios para supervisar y controlar los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación. El Tribunal hace constar que una pronta adopción de las disposiciones aplicables del paquete legislativo CUE2+ resultaría provechosa en este sentido.

Plazo: Antes de 2019.

Recomendación 4. Garantizar la cobertura de inspección del sistema de tarificación

La Comisión y las autoridades nacionales de supervisión practican periódicamente las inspecciones previstas en la legislación vigente, que cubren en particular la admisibilidad de los costes imputados y su asignación entre zonas de tarificación de ruta y de aproximación. La Comisión debería proporcionar orientaciones adicionales sobre la asignación de costes para garantizar un tratamiento contable armonizado.

Plazo: Antes de 2019.

82

El proceso de aprobación de planes de rendimiento es largo y complejo. Ha resultado difícil alcanzar acuerdos entre la Comisión y los Estados miembros, especialmente sobre los objetivos de capacidad y rentabilidad. Puesto que la Comisión no tiene posibilidad de imponer objetivos, los que figuran en los planes de rendimiento tienden a reflejar un grado de ambición menor (véanse los apartados 34 y 35).

Recomendación 5. Racionalizar el sistema de evaluación del rendimiento

La Comisión debería racionalizar el proceso de aprobación de los planes de rendimiento, y para ello promover activamente exenciones del sistema en el caso de los servicios prestados en condiciones de mercado o con arreglo a acuerdos de nivel de servicio entre proveedores de servicios y usuarios del espacio aéreo. En ausencia de estas condiciones, la Comisión debería tener atribuciones ejecutivas para establecer directamente objetivos vinculantes sobre la base de la evaluación del Organismo de Evaluación del Rendimiento.

Plazo: Antes de 2019.

83

El marco de rendimiento controla el rendimiento de la gestión del tránsito aéreo sobre la base de indicadores clave, algunos de los cuales, sin embargo, presentan deficiencias, que limitan su capacidad para medir adecuadamente el rendimiento de la gestión del tránsito aéreo en varios ámbitos clave. En particular, los indicadores que miden la capacidad en términos de retrasos solo reflejan una pequeña parte de la experiencia global puerta a puerta de los pasajeros y no miden la eficiencia en los períodos de menor actividad. En el ámbito de medio ambiente, la eficiencia de vuelo en ruta refleja por un lado elementos que escapan al control de los proveedores de servicios de navegación aérea, mientras que, por otro lado, no aborda el aspecto vertical de la eficiencia de vuelo (véanse los apartados 30 a 33).

Recomendación 6. Revisar determinados indicadores clave de resultados

Para el próximo período de programación, la Comisión debería:

1. velar por que los indicadores clave de resultados de la capacidad reflejen el retraso global puerta a puerta, manteniendo una rendición de cuentas adecuada de los proveedores de servicios de navegación aérea. Los indicadores clave de resultados también deben ser capaces de medir no solo la capacidad para afrontar picos de demanda, sino también si los recursos se utilizan de manera eficiente en períodos de alta y baja actividad;
2. modificar, con respecto al medio ambiente, los indicadores clave de resultados para medir la capacidad de respuesta del sistema de gestión del tránsito aéreo a las trayectorias deseadas de los usuarios del espacio aéreo, en sus dimensiones tanto horizontal como vertical.

Plazo: Antes de 2019.

84

La fases de definición y desarrollo de SESAR promovieron el compromiso de las principales partes interesadas con un plan tecnológico común y su fase de desarrollo transformó un entorno de I+D anteriormente fragmentario en uno coordinado. La Empresa Común SESAR ha publicado mejoras tecnológicas y operativas, agrupadas en varias «Soluciones SESAR».

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El papel de la UE en el proyecto SESAR evolucionó desde su configuración inicial en lo referente a alcance, calendario y magnitud financiera, aspectos todos que se han ampliado de forma considerable: la expectativa inicial de concluir la fase de desarrollo para 2013 y transferirlo posteriormente a las partes interesadas industriales para el despliegue se ha sustituido por una visión de I+D sin plazo definido y en continua evolución que presupone ayuda a largo plazo de la UE. Las actualizaciones del Plan Maestro de 2012 y 2015 provocaron cambios sustanciales, tanto de contenido como de forma, así como un aplazamiento sucesivo de la fecha de consecución del concepto de objetivos: las aspiraciones de rendimiento de SESAR se establecen ahora para 2035, no 2020 como se preveía inicialmente.

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Existe una incoherencia entre la duración normativa de la Empresa Común SESAR y la duración prevista del trabajo de I+D que se espera de ella, que obstaculiza la rendición de cuenta en la Empresa Común en relación con la ejecución del Plan Maestro. La situación se agrava por el hecho de que la Empresa Común SESAR no informa adecuadamente sobre este grado de ejecución.

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En 2016 solo se había ejecutado un pequeña parte del Plan Maestro establecido, aunque se había gastado la mayor parte de la ayuda de la UE prevista inicialmente para la fase de desarrollo (700 millones de euros). Como consecuencia, la Empresa Común SESAR tuvo que prorrogarse hasta 2024 y recibir 585 millones de euros adicionales de financiación de la UE (véanse los apartados 50 a 72).

Recomendación 7. Revisar la estructura de apoyo de la UE a la I+D en materia de gestión del tránsito aéreo en vista de sus objetivos

De acuerdo con los principios de «Legislar mejor», las decisiones políticas deben prepararse de manera abierta y transparente, fundamentarse con los mejores datos disponibles y respaldarse con la participación íntegra de las partes interesadas.

Por lo tanto, si la Comisión propone seguir financiando las actividades de I+D en materia de gestión del tránsito aéreo después de 2024, debería:

1. justificar adecuadamente el apoyo de la UE, en particular por qué debería mantenerse este apoyo, qué pretende conseguirse, para cuándo y cuál sería la cantidad de ayuda pública necesaria para maximizar su optimización;
2. analizar si la Empresa Común SESAR, una estructura temporal, es adecuada para afrontar este esfuerzo de I+D a largo plazo y, de no ser así, proceder a las adaptaciones necesarias.

Plazo: Antes de 2020.

Recomendación 8. Reforzar la rendición de cuentas de la Empresa Común SESAR

La Comisión debería reforzar la rendición de cuentas de la Empresa Común SESAR definiendo hitos claros y sujetos a plazos, con un presupuesto asociado, para la ejecución del Plan Maestro, y asimismo debería exigir que la Empresa Común SESAR informe periódicamente sobre sus avances en relación con la aplicación del Plan.

Plazo: Antes de 2018.

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Aunque se presentan en cada una de las ediciones del Plan Maestro ATM en términos generales, los proyectos de I+D individuales fiscalizados se pusieron en marcha sin un análisis de costes y beneficios que demuestre la magnitud del problema que se está abordando y que la inversión comprometida generaría probablemente un beneficio neto. Algunos proyectos se vieron afectados por la modificación del alcance en el contexto de las actualizaciones del Plan Maestro y solo generaron una parte de las realizaciones inicialmente previstas (véase el apartado 72).

Recomendación 9. Priorizar el apoyo de la UE a soluciones de I+D que promuevan la desfragmentación y un entorno competitivo

La Comisión debería velar por que:

1. solo se apoyen con financiación de la UE los proyectos con un valor añadido para la red demostrado. Esto podría lograrse, por ejemplo, implantando un sistema que evalúe el valor añadido de los proyectos para la red, mediante su establecimiento como un análisis de necesidades o un análisis coste-beneficio de los proyectos;
2. dentro del marco de la Empresa Común SESAR, la financiación de la UE priorice soluciones de I+D de gestión del tránsito aéreo que promuevan la desfragmentación, la interoperabilidad, el uso compartido de infraestructuras y el fomento de las condiciones para un entorno competitivo.

Plazo: aplicable a los nuevos proyectos financiados a partir de 2018.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 11 de octubre de 2017.

Abreviaciones y siglas

ACB: Análisis coste-beneficio

ACC: Centro de control de área

AESA: Agencia Europea de Seguridad Aérea

ANS: Autoridad nacional de supervisión

ANSP: Proveedor de servicios de navegación aérea

ATC: Control del tránsito aéreo

ATCO: Agente de control del tránsito aéreo

ATFM: Gestión de afluencia de tránsito aéreo

ATM: Gestión del tránsito aéreo

CNS: Servicios de comunicación, navegación y vigilancia

CRCO: Servicio Central de Tarifas de Ruta

CUE: Cielo Único Europeo

DG MOVE: Dirección General de Movilidad y Transportes

DUC: Coste unitario determinado

EUIR: Región Superior de Información de Vuelo Europea

FAB: Bloque funcional de espacio aéreo

I+D: Investigación y desarrollo

IFR: Reglas de vuelo por instrumentos

KPI: Indicador clave de resultados

OACI: Organización de Aviación Civil Internacional

RTE-T: Redes transeuropeas de transporte

SESAR JU: Empresa Común SESAR

SESAR: Investigación sobre la gestión del tránsito aéreo en el contexto del Cielo Único Europeo

SSC: Comité del Cielo Único

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Este informe fue elaborado por la Sala II – presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal – que está especializada en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión. La fiscalización estuvo dirigida por George Pufan, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Patrick Weldon, jefe de gabinete, y Mircea Radulescu, agregado de gabinete, Pietro Puricella, gerente principal y Afonso Malheiro, jefe de tarea, así como con la asistencia de de los auditores Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer y Judit Oroszki.

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